Marcial Córdoba Padilla Ingeniero Catastral y Geodesta Universidad Distrital, Magíster en Ciencias Económicas Universidad Santo Tomás, Financial Management Universidad de Nueva York, Vicerrector Académico y Profesor Titular de Finanzas de la Universidad Tecnológica del Chocó "Diego Luís Córdoba", de la que también ha sido Jefe de la Oficina de Control Interno, Director de la División de Extensión, Director de Radio Universidad y Director del Departamento de Administración de Empresas. Se ha desempeñado como Catedrático en los niveles de pregrado y postgrado de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Escuela de Administración de Negocios EAN, Universidad Cooperativa de Colombia, Universidad Santo Tomás y Universidad Antonio Nariño. Fue Cofundador y Presidente de Transportes Pacífico S.A. y Secretario de Hacienda de Quibdó, entre otros. Autor de: Proyectos de inversión, Administración financiera y Formulación y evaluación de proyectos.
FINANZAS PÚBLICAS Soporte para el desarrollo del Estado
Marcial Córdoba Padilla
Córdoba Padilla, Marcial Finanzas Públicas / Marcial Córdoba Padilla. -- 2a.ed. - Bogotá: Ecoe Ediciones, 2009. 420 p. ; 24 cms. Incluye bibliografía ISBN. 978-958-648-590-6 1. Hacienda pública - Colombia 2. Estructura del Estado Colombiano 3. Administración pública - Colombia 4. Deuda pública - Colombia 5. Gestión pública - Colombia 6. Planificación Financiera - Colombia I. Tít. 336.9861 cd 21 ed. A1200137 CEP-Banco de la República - Biblioteca Luis Ángel Arango
Colección: Ciencias administrativas Área: Contabilidad y auditoría Primera edición: Medellín, julio de 2005 Segunda edición: Bogotá, D.C., enero de 2009 Actualizada: Bogotá, D.C., agosto de 2009 Reimpresión: Bogotá, D.C., junio de 2010 ISBN: 978-958-648-590-6
© Marcial Córdoba Padilla E-mail:
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[email protected] www.ecoeediciones.com Carrera 19 No. 63C-32, Pbx. 2481449, fax. 3461741 Coordinación editorial: Adriana Gutiérrez M.
Autoedición: Yolanda Madero T.
Carátula: Magda Rocío Barrero
Impresión: Digiprint Editores E.U.
Calle 63 bis No. 70-49, Tel. 4307050
Impreso y hecho en Colombia
Agradecimientos: A los doctores Gerardo Ramírez Orozco y Jhon Uber Obando, de la Universidad del Quindío por sus enriquecedoras sugerencias y a los evaluadores Colciencias Hugo A. Macías de la Universidad de Medellín y Álvaro Turriago Hoyos de la Universidad de la Sabana por sus enaltecedores comentarios de este libro. El autor
Tabla de contenido
PRESENTACIÓN
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XIII
PRIMERA UNIDAD 1. FINES ESENCIALES DEL ESTADO ................................................ 1.1. PAPEL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS .............................................. 1.1.1. Relación con otras áreas. ........................................................ 1.1.2. Aplicación del proceso administrativo. ......................................... 1.1.3. Otros niveles de participación. .................................................. 1.2. POLÍTICA ECONÓMICA. ............................................................ 1.2.1. Instrumentos de política económica. ........................................... 1.2.2. Política fiscal. ....................................................................... 1.2.3. Política monetaria. ................................................................ 1.2.4. Política cambiaria .................................................................. 1.2.5. Política de comercio exterior..................................................... 1.3. EL ESTADO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA. ................................ 1.3.1. La intervención del Estado. ...................................................... 1.3.2. Importancia del sector público. ................................................. 1.3.3. Situación anterior. ................................................................. 1.3.4. Situación a partir de los años noventa. ......................................... 1.3.5. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción pública. .......... 1.3.6. La privatización.................................................................... 1.3.7. Colombia en el contexto de la globalización. ................................. Evaluación de la Unidad....................................................................
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SEGUNDA UNIDAD 2. PLANEACIÓN ESTATAL ............................................................ 2.1. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN. ................................ 2.1.1. El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS. ................................ 2.1.2. Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES. .................. 2.1.3. El Consejo Nacional de Planeación. ............................................. 2.1.4. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación. ........... 2.2. PLAN DE DESARROLLO. ............................................................ 2.2.1. Principios generales. .............................................................. 2.2.2. Componentes del Plan de Desarrollo. ........................................... 2.2.3. Aprobación del plan. .............................................................. 2.2.4. Ejecución del plan. ................................................................ 2.2.5. Evaluación del plan. ............................................................... 2.2.6. Planes de desarrollo de las entidades territoriales. .......................... 2.3. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN LAS
ENTIDADES TERRITORIALES. ...................................................... 2.3.1. Consejos Territoriales de Planeación............................................ 2.4. PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. ................................... 2.4.1. Elaboración. ........................................................................
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Tabla de contenido
VII
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2.4.2. Aprobación. ........................................................................ 2.4.3. Plan de acción. .................................................................... 2.4.4. Evaluación ........................................................................ 2.5. PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL. .................................................. 2.5.1 Marcos de la planeación departamental........................................ 2.5.2. Estrategias ........................................................................ 2.5.3. Financiación......................................................................... 2.6. PLANEACIÓN MUNICIPAL. ......................................................... 2.6.1. Principios ........................................................................ 2.6.2. Propósitos ........................................................................ 2.6.3. Interrelaciones...................................................................... Evaluación de la Unidad....................................................................
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TERCERA UNIDAD 3. INGRESO PÚBLICO. ................................................................ 3.1. NATURALEZA DE LOS INGRESOS ................................................. 3.1.1. Ingresos corrientes ................................................................. 3.1.2. Recursos de capital ................................................................ 3.1.3. Contribuciones parafiscales ...................................................... 3.1.4. Ingresos de los establecimientos públicos ...................................... 3.2. IDENTIFICACIÓN DE LOS INGRESOS .............................................. 3.2.1. Ingresos de la nación .............................................................. 3.2.2. Ingresos de los departamentos ................................................... 3.2.3. Ingresos de los municipios ........................................................ 3.3. RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL................................. 3.3.1. Fuentes cooperación internacional .............................................. 3.3.2. Modalidades de cooperación internacional .................................... 3.3.3. Agencia Colombiana de Cooperación Internacional - ACCI .................. 3.3.4. Cooperación específica de algunos países ...................................... 3.3.5. Cooperación de organismos multilaterales ..................................... Evaluación de la Unidad....................................................................
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CUARTA UNIDAD 4. GASTO PÚBLICO Y SU CONTRATACIÓN ........................................ 4.1. ORIGEN Y NATURALEZA DEL GASTO PÚBLICO.................................. 4.1.1. Gastos de funcionamiento ........................................................ 4.1.2. Servicio de la deuda ............................................................... 4.1.3. La inversión ........................................................................ 4.1.4. Gasto público social................................................................ 4.2. LÍMITES DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES ....................................................... 4.2.1. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. .... 4.2.2. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos
y municipios ........................................................................ 4.3. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ...................................................... 4.3.1. Licitación pública .................................................................. 4.3.2. Selección abreviada................................................................ 4.3.3. Concurso de méritos ............................................................... 4.3.4. Contratación directa............................................................... 4.3.5. La contratación pública electrónica ............................................. 4.3.6. Selección objetiva .................................................................
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4.3.7. Las garantías en la contratación. ................................................ 4.3.8. Ofrecimiento más favorable a la entidad. ...................................... 4.3.9. La adjudicación..................................................................... 4.3.10. Inhabilidades para contratar ..................................................... 4.3.11. Contratación con organismos internacionales ................................. Evaluación de la Unidad....................................................................
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QUINTA UNIDAD 5. PRESUPUESTO PÚBLICO .......................................................... 5.1. SISTEMA PRESUPUESTAL .......................................................... 5.1.1. Principios del sistema presupuestal ............................................. 5.1.2. Estructura del sistema presupuestal ........................................... 5.1.3. Plan Financiero .................................................................... 5.1.4. El Plan Operativo Anual de Inversiones ......................................... 5.1.5. El Banco Nacional de Programas y Proyectos .................................. 5.2. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN ..................................... 5.2.1. Definición y aspectos conceptuales y legales .................................. 5.2.2. Presupuesto de rentas y recursos de capital ................................... 5.2.3. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones ................................. 5.2.4. Etapas de la aprobación del presupuesto ...................................... 5.2.5. Liquidación del presupuesto ...................................................... 5.2.6. Ejecución del presupuesto ....................................................... 5.2.7. Seguimiento financiero al presupuesto ......................................... 5.2.8. Presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. ..... 5.2.9. Marco fiscal de mediano plazo ................................................... 5.3. PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL ................................................. 5.3.1. Aspectos conceptuales ............................................................ 5.3.2. Componentes del Presupuesto General del Departamento ................. 5.3.3. Preparación del Presupuesto del Departamento .............................. 5.3.4. Presentación del proyecto de presupuesto y trámite en la asamblea. ... 5.3.5. Expedición y liquidación del presupuesto ...................................... 5.3.6. Ejecución del presupuesto ........................................................ 5.3.7. Modificaciones al presupuesto ................................................... 5.3.8. Control al presupuesto departamental ......................................... 5.3.9. Régimen presupuestal de la Contraloría departamental y
las entidades descentralizadas del departamento ............................ 5.3.10. Operaciones efectivas departamentales ....................................... 5.3.11. Categorización presupuestal de los departamentos .......................... 5.4. PRESUPUESTO MUNICIPAL ......................................................... 5.4.1. Definición y aspectos conceptuales y legales .................................. 5.4.2. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital ................................. 5.4.3. Presupuesto de Gastos ............................................................ 5.4.4. Etapas de la elaboración y aprobación del proyecto de presupuesto. ..... 5.4.5. Ejecución del presupuesto ........................................................ 5.4.6. Registros contables ................................................................ 5.4.7. Operaciones efectivas del municipio............................................ 5.4.8. Categoría presupuestal de los distritos y municipios ........................ 5.5. CONDUCTAS PRESUPUESTALES IRREGULARES ................................ Evaluación de la Unidad....................................................................
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Tabla de contenido
IX
Marcial Córdoba Padilla
SEXTA UNIDAD 6. EL TESORO PÚBLICO Y EL PROGRAMA ANUAL DE CAJA ................... 6.1. TESORO PÚBLICO ................................................................... 6.1.1. Cuentas para el manejo de los recursos ........................................ 6.1.2. Manejo de los recursos del tesoro público ..................................... 6.2. ASPECTOS GENERALES DEL PROGRAMA ANUAL DE CAJA..................... 6.2.1. Importancia del Programa Anual de Caja ...................................... 6.2.2. Contenido y Clasificación del PAC ............................................... 6.2.3. Modificaciones al Programa Anual de Caja ..................................... 6.2.4. Requisitos para el uso del Programa Anual de Caja........................... 6.3. ELABORACIÓN DEL PAC ............................................................ 6.3.1. Aspectos a tener en cuenta ...................................................... 6.3.2. Naturaleza de los recaudos y desembolsos .................................... 6.3.3. I nformación básica ................................................................. 6.3.4. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos propios ................ 6.3.5. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos de destinación
específica (inversión forzosa) .................................................... 6.3.6. Uso del Programa Anual de Caja ................................................. 6.3.7. Ajustes al Programa Anual de Caja .............................................. 6.4. MÓDULO DE PROGRAMA ANUAL DE CAJA-PAC ................................. 6.4.1. Aspectos a tener en cuenta ...................................................... 6.4.2. Transacciones permitidas. ........................................................ 6.4.3. Relación con administración...................................................... Evaluación de la Unidad....................................................................
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SÉPTIMA UNIDAD 7. 7.1. 7.1.1. 7.1.2. 7.2. 7.2.1. 7.2.2.
FINANZAS TERRITORIALES....................................................... ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS TERRITORIALES ................... Importancia ........................................................................ Comportamiento ................................................................... RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS ................................................... Ingresos corrientes de la Nación ................................................. Participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación ........................................................................ 7.3. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ........................................ 7.3.1. Destinación de los recursos para educación ................................... 7.3.2. Distribución de recursos para salud ............................................. 7.3.3. Distribución de los recursos para agua potable y saneamiento básico..... 7.3.4. Distribución de recursos de propósito general ................................ 7.3.5. Asignaciones especiales ........................................................... 7.3.6. Programación y distribución de los recursos del Sistema
General de Participaciones ....................................................... 7.4. SISTEMA NACIONAL DE REGALÍAS ................................................ 7.4.1. Regalías directas ................................................................... 7.4.2. Regalías indirectas ................................................................. Evaluación de la Unidad....................................................................
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OCTAVA UNIDAD 8. DÉFICIT FISCAL, FINANCIACIÓN Y DEUDA PÚBLICA ......................... 8.1. DÉFICIT FISCAL .....................................................................
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Tabla de contenido
8.1.1. Noción de Déficit. .................................................................. 8.1.2. El déficit fiscal en Colombia ...................................................... 8.1.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia ...................................... 8.1.4. Perspectiva futura del déficit fiscal ............................................. 8.2. FINANCIACIÓN ESTATAL............................................................ 8.2.1. Financiación nacional.............................................................. 8.2.2. Financiación territorial ............................................................ 8.3. SISTEMA NACIONAL DE COFINANCIACIÓN ....................................... 8.3.1. Fondo Nacional de Desarrollo-FONADE ......................................... 8.3.2. Fondo Nacional de Caminos Vecinales-FNCV. .................................. 8.3.3. Fondo Nacional Ambiental -FONAM .............................................. 8.3.4. Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER ................................ 8.4. FINANCIACIÓN POR PROGRAMAS Y ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL. ... 8.4.1. Ministerios sectoriales ............................................................. 8.4.2. Fondo de Inversión para la Paz- FIP ............................................. 8.4.3. Fondo de Programas Especiales para la Paz ................................... 8.4.4. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER ........................... 8.4.5. El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE........................... 8.4.6. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF .............................. 8.4.7. Red de Solidaridad Social – RSS .................................................. 8.5. DEUDA PÚBLICA .................................................................... 8.5.1. Clasificación de la deuda pública ................................................ 8.5.2. Deuda pública interna ............................................................. 8.5.3. Deuda pública externa ............................................................ 8.5.4. Operaciones de crédito público ................................................. 8.5.5. Estado de la deuda pública ....................................................... 8.5.6. Deuda pública territorial .......................................................... 8.5.7. Marco legal del crédito territorial ............................................... 8.6. SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO............................................ 8.6.1. Intervención económica y reestructuración de pasivos ...................... 8.6.2. Adopción de los programas de saneamiento fiscal y financiero ............. 8.6.3. Viabilidad Financiera Territorial ................................................. 8.6.4. Financiamiento del ajuste fiscal. ................................................ Evaluación de la Unidad....................................................................
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NOVENA UNIDAD 9. 9.1. 9.1.1. 9.1.2. 9.1.3. 9.1.4. 9.1.5. 9.1.6. 9.1.7. 9.1.8. 9.2. 9.2.1.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS............... GESTIÓN FINANCIERA TERRITORIAL. ............................................ Instrumentos de la gestión financiera territorial. ............................. Objetivos de la gestión financiera territorial. ................................. Alcances de la gestión financiera territorial. .................................. Planes de acción para mejorar la gestión financiera pública................ Actividades a desarrollar. ......................................................... Beneficios de la gestión financiera territorial. ................................ Funciones básicas de la administración financiera territorial ............... Visión general del sistema financiero territorial .............................. GESTIÓN TRIBUTARIA .............................................................. La fiscalización como instrumento de gestión de la
administración tributaria ......................................................... 9.2.2. Sistemas de información para la gestión tributaria........................... 9.2.3. Implementación del sistema de gestión ........................................ 9.3. INDICADORES DE GESTION FINANCIERA PÚBLICA ..............................
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Tabla de contenido
XI
9.3.1. Indicadores de planeación ........................................................ 9.3.2. Indicadores de presupuesto ...................................................... 9.4. SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES .............................................. 9.4.1. Definición ........................................................................ 9.4.2. Interrelaciones...................................................................... 9.4.3. Objetivos y contenidos ............................................................ 9.4.4. Integración con el Presupuesto Nacional ....................................... 9.4.5. Integración financiera nacional y territorial ................................... Evaluación de la Unidad....................................................................
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DÉCIMA UNIDAD 10. CONTABILIDAD Y CONTROL PÚBLICO .......................................... 10.1. SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA-SNCP ........................ 10.1.1. Marco conceptual de la Contabilidad Pública .................................. 10.1.2. Principios de contabilidad Pública ............................................... 10.1.3. Normas generales de contabilidad pública ..................................... 10.1.4. Catálogo General de Cuentas. ................................................... 10.1.5. Manual de procedimientos contables ........................................... 10.1.6. Procedimientos relativos a los estados, informes y
reportes contables ................................................................. 10.2. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - CGN .................................. 10.2.1. El Contador General de la Nación ............................................... 10.2.2. Funciones de la Contaduría General de la Nación ............................ 10.3. CONTROL INTERNO EN LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ........... 10.3.1. Control financiero .................................................................. 10.3.2. Auditoría en la gestión financiera ............................................... Evaluación de la Unidad....................................................................
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Presentación
El Estado está orientado al cumplimiento de sus leyes fundamentales y objetivos políticos más trascendentes; dirige su actividad diaria hacia tales objetivos y metas sociales y económicas. La selección de objetivos económicos, la obtención de medios para alcanzarlos, las erogaciones y la administración de los recursos patrimoniales son varias de las tareas más importantes del Estado y que constituyen la unidad financiera. La actividad financiera incluye además todo tipo de gasto que realiza el Estado indistintamente que sea una erogación para el sostenimiento de la administración y de los servicios públicos, o una inversión. Quedan también dentro de este rubro las erogaciones destinadas a los pagos de intereses y capital de la deuda pública. Si bien la actividad financiera del Estado tiene un sentido económico, el sujeto que la realiza es de naturaleza política. La actividad financiera del Estado presenta dos momentos: Uno político y otro de contenido económico. Las Finanzas públicas tienen como sujeto al Estado y por lo tanto toda actividad económica está contenida por normas, leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que el mismo Estado establece para regular su economía. Los postulados financieros del Estado son mandatos obligatorios, dejando un escaso margen de discrecionalidad. Este trabajo se inicia a partir de la inquietud del autor por esta área, que lo han llevado a desarrollar investigaciones sobre el comportamiento de las finanzas del Estado en sus deferentes niveles. Al orientar la asignatura de Finanzas Intergubernamentales en el Programa de Administración Pública Municipal y Territorial de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, se presentó la oportunidad de desarrollar estos temas y discutir alrededor de ellos con los estudiantes. En mi desempeño como Secretario de Hacienda del Municipio de Quibdó, pude interactuar con funcionarios del Ministerio de Hacienda, sobre los lineamientos y postulados de las Finanzas Públicas, las políticas financieras del Estado y su aplicación en la gestión financiera territorial. Al dirigir el curso de Sistema Financiero y Presupuestal del Estado Colombiano en la Especialización en Administración Pública de la Universidad Antonio Nariño, se continuó la investigación, que fue socializada al interior del grupo y se hicieron aportes importantes que enriquecieron este trabajo. Con mi estadía en los Estados Unidos, durante el año sabático que me otorgara la Universidad Tecnológica del Chocó, tuve la oportunidad de estudiar finanzas en la Universidad de Nueva York, e intercambiar ideas con algunos de sus docentes, lo mismo que conocer de cerca el sistema financiero americano y la operatividad de sus finanzas públicas, experiencias que fueron muy útiles en la estructuración de un trabajo inicial y que posteriormente, con las sugerencias, comentarios y experiencias, se estructura esta edición.
Presentación
XIII
Marcial Córdoba Padilla
El libro resultado de dicha investigación trae diez unidades, la primera Fines Esenciales del Estado, donde se destaca el papel de las finanzas públicas, su política económica y su papel frente a la globalización de la economía. La segunda unidad, Planeación Estatal, identifica las autoridades e instancias nacionales y territoriales de planeación, los aspectos del plan de desarrollo y las políticas de planeación del Estado, lo mismo que la aplicación de estos esquemas a nivel departamental y municipal. La tercera unidad, el Ingreso Público, comprende su naturaleza y su identificación, integrando los recursos provenientes de la cooperación internacional. La cuarta unidad, el Gasto Público y su Contratación, aborda lo relacionado con su origen y naturaleza, lo mismo que la forma como se ejecuta mediante su contratación, incluyendo la limitación que la Ley establece para los gastos de funcionamiento en las entidades territoriales. La quinta unidad, Presupuesto Público, abarca lo relacionado con el sistema presupuestal, los aspectos del presupuesto general de la nación, el presupuesto departamental y el presupuesto municipal, identificando las conductas presupuestales irregulares que se pueden presentar. La sexta unidad, el Tesoro Público y el Programa Anual de Caja, comprende los lineamientos para el manejo del tesoro público y el programa anual de caja como herramienta para el manejo de los recursos que lo integran y la forma como se elabora La séptima unidad, las Finanzas Territoriales, comprende los aspectos generales, el régimen de transferencias, el sistema general de participación y el sistema nacional de regalías, con los que el gobierno central trasfiere a la regiones recursos para el cumplimiento de sus fines, La octava unidad, el Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública, establece las particularidades del déficit fiscal, los mecanismos mediante los cuales el Estado se financia, incluyendo los esquemas que requieren de contrapartida, al igual que la contratación de deuda a que recurre para cubrir sus faltantes y los mecanismos que la Ley prevé para corregir dicha situación. En la novena unidad, se relaciona el Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas, como mecanismos donde se imprime efectividad y transparencia a la gestión financiera y tributaria del Estado, con esquemas de fiscalización, el establecimiento de indicadores de sistema de cuentas nacionales, que verifique el cumplimiento de sus objetivos. La décima unidad, la Contabilidad y Control Público, incluye los contemplados en el Sistema Nacional de Contabilidad Pública y los lineamientos del control a las finanzas públicas. La obra está escrita en un lenguaje didáctico y de fácil comprensión, donde cada unidad incluye la definición de las competencias que se pretenden con su estudio, un resumen para recordar. Termina con unas preguntas tipo ECAES para la comprobación de su aprendizaje y un taller de aplicación de los contenidos en un ente territorial, sugiriendo unas lecturas para su afianzamiento. La segunda parte del taller prevé el aporte del lector al organismo público escogido, con unas conclusiones y recomendaciones sobre la situación encontrada y que permiten validar las competencias alcanzadas con el desarrollo del libro.
Marcial Córdoba Padilla Autor
XIV
Propósitos de este libro
Con esta obra se pretende reconocer la importancia de las finanzas públicas como soporte para el desarrollo del Estado, mediante la eficiente utilización de los recursos y entender las diferentes políticas públicas y su uso eficaz como base para una correcta toma de decisiones de inversión y financiación, generando valor en las entidades del nivel territorial y nacional. Además orientar a profesionales, estudiantes, interesados en el tema y responsables del manejo de las finanzas estatales en sus diferentes niveles, en el estudio y análisis de las principales herramientas e instrumentos que utiliza el Estado para el manejo de las finanzas públicas, comprendiendo a su vez la relación con otras áreas del saber, entendiéndola ligada a la ciudadanía con el eje de las acciones del Estado, implicando deberes y derechos, así como el manejo de las herramientas que le permitan una verdadera gestión de los recursos públicos en cumplimiento de sus fines esenciales.
XV
PRIMERA UNIDAD
Fines Esenciales del Estado COMPETENCIAS A LOGRAR Con el estudio de esta unidad, se debe estar en capacidad de concebir el Estado como máxima potestad para gobernar, constituido como territorio, población y poder público, lo mismo que su papel de regulador de las actividades económicas y sociales de los ciudadanos, presentando su estructura, conformación, funciones inherentes y dinámica, de acuerdo con los modelos económicos aplicados.
RESUMEN DE LA UNIDAD La realidad jurídica e institucional del país parte de la Constitución y la Ley, marcos en los que desarrolla su accionar y regula la actividad productiva, a través de políticas económicas, donde las finanzas públicas juegan un papel trascendental, estudiando la forma como se toman las decisiones en el sector público, con base en la concepción del papel que debe cumplir en la economía. Ello implica la adecuación de los instrumentos utilizados por los responsables de las decisiones económicas, con los fines que se propongan seguir. El tener en cuenta este principio, hace posible la elaboración de un modelo lógico dotado de una sólida coherencia. En este sentido, la política económica se entiende como un conjunto de medidas que aplican los gobiernos de los diferentes países con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos en materia económica por medio de instrumentos o variables.
Marcial Córdoba Padilla
1. FINES ESENCIALES DEL ESTADO El Estado es un segmento geográficamente limitado de la sociedad humana unido por una común obediencia a un único soberano. El término puede hacer referencia tanto a una sociedad en su conjunto, como, de modo más específico, a la autoridad soberana que la controla*. El Estado como máxima potestad para gobernar está constituido por: Territorio o espacio, población y poder público. El concepto de Estado está íntimamente relacionado con el concepto de soberanía, que se basa en la hipótesis, de que toda sociedad política está o debe estar unida bajo una determinada autoridad jurídica. El Estado está orientado al cumplimiento de sus leyes fundamentales y objetivos políticos más trascendentes; también dirige su actividad diaria hacia tales objetivos y metas sociales y económicas. La selección de objetivos económicos, la obtención de medios para alcanzarlo, las erogaciones y la administración de los recursos patrimoniales son varias de las tareas más importantes del Estado, que constituyen la unidad financiera. El Estado regula la actividad productiva del país a través de políticas económicas, donde las finanzas públicas juegan un papel trascendental. Es propio de esta actividad todo lo relativo a los ingresos públicos, ya sea que provengan de impuestos, productos, derechos, aprovechamientos, por el cobro de los servicios públicos o por la venta de productos.
1.1 PAPEL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS De acuerdo con Rodríguez (2008)1, el marco de las finanzas públicas está ligado a la ciudadanía con el eje de las acciones del Estado, implicando deberes (dar) y derechos (recibir), adicionando el deber de cuidar lo público. Las finanzas públicas se definen como el conjunto de elecciones económicas que manifiestan la relación de ingresos y gastos del Estado siempre que estén contenidas en el sistema presupuestal, lo cual exhibe una mutua relación entre ingresos públicos, gastos públicos y las actividades del Estado. Éstas no se ocupan únicamente de cuestiones de dinero, liquidez o necesidad de capital, sino también de problemas como la asignación de recursos, la distribución de la
* BRACHER Karl Dietrich. El Concepto de Estado, Editorial Athenea, Madrid, 2006 1 RODRÍGUEZ, Tobo Pedro Arturo. Finanzas Territoriales como eje del desarrollo. Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
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renta, la estabilidad económica, el pleno empleo, la estabilidad de precios y el desarrollo económico. Existen dos enfoques sobre las finanzas públicas: el dogmático y el positivo. El dogmático, establece los objetivos deseables de las finanzas, es decir, cómo deben ser, mientras que el enfoque positivo hace el análisis de las finanzas públicas tal como se presentan en la vida real. Estos enfoques se complementan en el análisis. El papel de las finanzas públicas depende de la concepción que se tenga sobre el propósito que debe cumplir el Estado en la economía. Con las finanzas públicas, además de cumplir con las funciones básicas de la asignación, redistribución y estabilización de la actividad económica, el Estado cumple las siguientes funciones: • La regulación necesaria para que en el mercado se dé una utilización eficiente de los recursos, basada en los factores y productos. • La provisión de bienes y servicios públicos. • La expedición de normas legales que garanticen el funcionamiento del mercado. • La regulación de la renta al igual que los valores sociales que pueden requerir ajustes de la renta y la riqueza. • El sistema de mercado, especialmente en una economía de alto desarrollo financiero, donde no se da necesariamente un alto nivel de empleo, una estabilidad en el nivel de precios, y una tasa de crecimiento económico socialmente deseados.
1.1.1 Relación con otras áreas Las finanzas públicas tienen relación con otras áreas del conocimiento como son2: v La economía. Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera es imposible sin referirse a los principios de la ciencia económica a su vez, al efectuar globalmente el estudio del comportamiento de los grandes sectores de la vida económica, no pueden prescindir de la preponderante influencia del sector público. Las finanzas en su función de la eficiente utilización de los recursos en beneficio de la sociedad, en la medida en que el Estado con el manejo de sus ingresos y egresos regula la actividad económica, castigando con sus recaudos a los individuos y agentes económicos con mayores ingresos, para que reciban menos, pero con el gasto público se
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FERRARI, Romina Mariel. Finanzas públicas y globalización, Argentina, UNLAM, 2004, 19-20 pp
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favorece a sectores de la población con menores posibilidades económicas, para aumentar su bienestar y nivel de vida. De esta manera, las finanzas públicas tienen que ver con el manejo económico del Estado, influyendo en el sistema económico en su conjunto. Las ciencias jurídicas. Desde la perspectiva del derecho, se entiende que con las finanzas públicas el Estado regula la actividad económica de sus asociados, pero esas acciones deben adelantarse amparadas en las normas expedidas en el marco de la Constitución y las leyes y por lo tanto, si bien es de su resorte la intervención de la economía del país a través del gobierno, tales decisiones deben tomarse en derecho. La política, como arte de gobernar, relacionando al gobierno con la sociedad, el ejercicio del poder y los intereses que surgen entre el Estado y sus asociados. En el ejercicio del poder, el Estado toma decisiones y establece normas y valores para la convivencia social. Podemos establecer que las finanzas públicas se fundamentan en un conjunto de decisiones políticas. La historia. La historia financiera muestra la evolución y, en cada fase, las condiciones de tiempo y lugar de la economía pública, enseñando así, con la comprensión de los resultados históricos, la justa apreciación del Estado actual y de la problemática del futuro. La estadística. La estadística es un valioso auxiliar de la ciencia financiera, puesto que registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenómenos y establece las diferentes relaciones posibles entre los datos referidos a un mismo fenómeno. Sin una correcta información estadística la política financiera se convertiría en un simple trabajo de adivinación. La administración, como disciplina encargada del manejo de las organizaciones con sus objetivos, recursos, procesos y metas, permite manejar esa gran organización que es el Estado, colaborando con las finanzas públicas en la orientación y gestión de los recursos públicos, para permitir su eficiente administración.
1.1.2. Aplicación del proceso administrativo Como hemos visto, el manejo de los recursos del Estado se basa en los conocimientos de la ciencia administrativa, porque los ingresos y egresos públicos requieren de planeación, programación, dirección, coordinación, evaluación y control, así: v Planeación y programación, las diferentes entidades estatales, a través de sus organizaciones definen la planeación y programación de sus ingresos y gastos, estableciendo en sus presupuestos las fuentes de sus ingresos y la orientación del gasto público. v Dirección y coordinación, establecen la forma como los ingresos y gastos serán ejecutados, de conformidad con la programación previamente definida y el personal encargado de llevarla a cabo. La ejecución y la dirección 4
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deben actuar en estrecha coordinación con el que ordena el gasto y quien lo supervisa administrativamente. Evaluación y control, ya que los resultados de la ejecución de los ingresos y gastos, deben ser evaluados permanentemente, para establecer si lo ejecutado corresponde a lo programado en cantidades y calidades, estableciendo los correctivos que se deben aplicar.
1.1.3 Otros niveles de participación Mediante el reparto sectorial o territorial, la Hacienda Pública busca reorganizar la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades geográficas, por ejemplo, reorientando ingresos nacionales hacia los niveles departamentales y municipales.3 En Colombia la Constitución de 1991 afianzó el proceso de descentralización política, administrativa y fiscal, en el que las finanzas juegan un importante papel, ya que a partir de un manejo autónomo de éstas, las entidades territoriales tienen la posibilidad de realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar el nivel de vida de sus habitantes. Al ubicar las finanzas públicas en un plano mucho más general, se la puede relacionar con los objetivos fundamentales de la política fiscal como son: la estabilización macroeconómica, la redistribución del ingreso y la asignación de recursos. En el caso de las entidades territoriales, el papel principal de las finanzas apunta a la asignación eficiente de recursos. Se considera que las funciones de estabilización y redistribución del ingreso, se pueden ejercer en mayor medida por el nivel nacional. Pero el objetivo de las finanzas públicas no se limita al suministro de bienes colectivos, sino también a otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico. Las finanzas del Estado deben procurar la optimización de sus recursos para el cumplimiento de sus competencias y la atención de las necesidades de la comunidad. Las finanzas permiten al Estado realizar los procesos de planeación, incorporación y aplicación de recursos, en procura del cumplimiento de sus funciones y competencias, con un modelo organizacional de acuerdo a las características particulares y las necesidades del ente territorial.
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RESTREPO Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, 32pp
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1.2. POLÍTICA ECONÓMICA Entre las aportaciones más representativas en relación con la política económica, además de las de Tinbergen, las contribuciones de Theil (1954, 1956, 1958, 1964) y Frisch (1956, 1957) respecto al desarrollo del enfoque de los objetivos flexibles, en tanto métodos alternativos al de la especificación a priori de los valores de los objetivos de política económica; las de Simon (1956) y Theil (1957) en cuanto al empleo del método del equivalente cierto, como procedimiento para convertir un modelo de decisión bajo incertidumbre aditiva en otro de tipo determinista, y la de Brainard (1967) relativa a las implicaciones en términos de una política de diversificación de instrumentos de los modelos de política económica con incertidumbre multiplicativa; las de Mundell (1960, 1962) en relación a la aplicación del principio de clasificación efectiva de mercado o método de emparejamiento de instrumentos con objetivos basados en las propiedades de estabilidad del modelo de la economía, y las de Phillips (1954, 1957), como primeros esfuerzos encaminados al desarrollo de un enfoque dinámico de la política económica de estabilización. Entre las referencias representativas de la segunda etapa se encuentran Friedman (1973), Pindyck (1973) y Chow (1975). Fue precisamente ésta la etapa de la teoría tradicional de la política económica que habría de coincidir en el tiempo con las primeras contribuciones de la macroeconomía del equilibrio y servir de modelo de referencia para la crítica que Lucas dirigiría a la teoría tradicional de la política económica y sistematizaría en su trabajo de 1976. Política económica son todas aquellas medidas que toma el gobierno de un país con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos en materia económica por medio de instrumentos o variables, buscando con ello la prosperidad económica. Los países con economía de mercado, formulan sus políticas económicas en torno a un cierto número de objetivos. El concepto que los globaliza es básicamente aquel que tiene que ver con el desarrollo económico, entendido como la acumulación de capital y sus implicaciones en el orden social. Otro objetivo podría expresarse como aquel que apunta a asegurar un nivel de empleo estable y elevado. En este mismo marco global, se menciona dentro de estos objetivos, el que hace referencia a elevar el nivel de vida de la población y con ello la calidad y cantidad de bienes y servicios en los que muestre preferencia la sociedad en su conjunto. Se trata pues de generar unas políticas mediante las cuales se adecúe el crecimiento de la producción de mercancías de consumo con las necesidades y las predilecciones de toda la sociedad, dándose lugar así al bienestar. Otro objetivo es aquel que tiene que ver con evitar o controlar la inflación, para lo 6
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cual es claro también en la moderna política económica, que esta formulación pretende alcanzar un tope mínimo de inflación, más que eliminarla. Como se puede notar, todos los objetivos se encuentran francamente interrelacionados, aún cuando unos pueden estarlo más que otros. Aún más, se puede pensar que no sería posible lograr uno sin que otro tuviese lugar, por ejemplo, sería lógico suponer que para que una economía se permitiese niveles importantes de distribución de la renta real, es necesario aumentar el volumen de empleo. Algo semejante cabe pensar en torno al elevamiento del nivel de vida en términos de bienestar general. Las categorías de la política económica se resumen con el siguiente esquema:
OBJETIVOS
FINES
Crecimiento económico
Aumento del PIB
Elevación del nivel de vida
Aumento del ingreso per cápita Redistribución del ingreso Mejoramiento de la vivienda Aumento de la cobertura en salud Aumento de cupos educativos
Estabilización económica
Mejoría en el nivel de empleo Estabilización de los precios Equilibrio en la balanza de pagos
Autonomía económica
Reducción de la dependencia Nacionalización de la producción
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Comúnmente se emplea el criterio de concentrar la atención sobre un limitado número de macro objetivos. Pues bien, en términos de estos objetivos, la política económica del Estado suele entenderse bajo dos grandes categorías: una política de corto y mediano plazo o política coyuntural, en la cual los objetivos de la acción pública van dirigidos fundamentalmente a obtener la máxima utilización de los recursos disponibles acompañados de un elevado nivel de inversión. Lo anterior estará compatibilizado con el mantenimiento de una estabilidad en los precios, es decir, con la contención de las fluctuaciones de los mismos en el mercado. Este tipo de política es identificada usualmente como una política de estabilización. A diferencia de ésta, las políticas de largo plazo se dirigen a promover y sostener el desarrollo económico en su conjunto, por la cual afectan mayormente la estructura base de la economía. Estas últimas son conocidas como política de estructural. Cabe suponer que un propósito global de desarrollo económico, entendido éste en su profunda y real implicación, supone la superación de desequilibrios estructurales, los cuales tienen que ver no solamente con el crecimiento económico, sino también con las dificultades que signan los procesos de acumulación de capital, la estructura de propiedad, y por lo mismo, con la distribución de la renta y de la riqueza nacional. En lo que tiene que ver con la adecuación de los objetivos, y retomando la problemática que rodea su formulación, cabe subrayar el papel que juega la teoría económica de la que es parte la política económica. El empleo de ella así como también el del conjunto de la información estadística económica y social, contribuyen, de una parte, a elaborar el diagnóstico que sirve de base y de otra parte, a precisar en consecuencia los objetivos concretos. Tales objetivos son posibles expresarlos en un modelo que adecúe las metas con los instrumentos. Los objetos de política económica podrían formularse en términos de desarrollo económico, modificación del proceso productivo, cambio de modelo de acumulación de capital, etc. Es importante dirigir los objetivos hacia la solución de problemas que presentan más urgencia coyuntural, que prioricen los intereses del Estado y que sea consecuencia de la forma como se examinan los efectos y causas de las diversas situaciones económicas percibidas en el diagnóstico.
1.2.1 Instrumentos de política económica “Podemos entender los instrumentos de la política económica como los medios que utiliza el Estado para alcanzar sus objetivos, propósitos y fines”4. Es posible establecer un ordenamiento o clasificación general de ellos, que por razones didácticas nos permite conocer su disponibilidad y sus características en el manejo de una determinada economía. 4
RAMOS DE VILLARREAL, Rocío. Objetivos e Instrumentos de Política Económica. Fondo de Cultura Económica, México, 2000 155-157pp
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Un grupo de instrumentos es de carácter macroeconómico, en tanto se emplean para imprimir cierta direccionalidad a los asuntos globales del quehacer económico. Otro grupo de instrumentos más particularizado es el que se utiliza para lograr propósitos específicos en determinadas ramas, sectores y / o industrias. La escuela keynesiana, plantea la necesidad de la intervención pública como mecanismo para garantizar apropiados niveles de empleo que se traduzcan en mayor producción, por la vía, por ejemplo del crecimiento de la demanda agregada, pero importa subrayar que uno de los instrumentos claves de ella es justamente el aumento del gasto público. Podríamos ejemplificar los elementos más relevantes de la amplia gama de instrumentos con que puede contar el Estado para lograr ciertos objetivos como se muestra en siguiente esquema:
Políticas Económicas POLÍTICA FISCAL
Instrumentos Impuestos Gasto público
POLÍTICA MONETARIA
Encaje bancario Tasa de redescuento Operaciones de mercado abierto
POLÍTICA CAMBIARIA
Tasa de cambio Impuesto a la actividad exportadora Incentivos financieros y crediticios
POLÍTICA DE COMERCIO EXTERIOR
Controles arancelarios Restricciones cuantitativas y contingentes Zonas francas
POLÍTICA DE IMPORTACIONES
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1.2.2 Política fiscal La política fiscal es el conjunto de decisiones que afectan el nivel o la composición del gasto público, así como el peso, estructura o formación de los pagos impositivos5. La política fiscal dirige y controla gastos e ingresos, así como la administración de la deuda pública en una forma que tiene pleno conocimiento del efecto de estas operaciones sobre la asignación de los recursos y la corriente de fondos y, por tanto, de su influencia sobre los niveles de renta, precios, empleo y producción. Es el principal instrumento de aplicación de la política económica del Estado, ya que por medio de ella ejerce su función redistributiva y estudia la determinación del plan, el tiempo y el procedimiento a seguir en la realización del gasto público y en la obtención de los ingresos públicos. La política fiscal se sustenta en la intervención de estado en la economía, buscando los siguientes objetivos: • El respeto a la asignación de recursos determinada por el mercado. • La redistribución del ingreso y la riqueza. • La estabilización del poder de compra de la moneda y su equivalencia internacional. • El incremento del empleo, de la demanda y de la producción. • El desarrollo económico. • La nivelación regional. Dichos objetivos no son realizables en forma conjunta, ni simultáneamente, ni en el mismo grado; incluso, la importancia de algunos puede variar de acuerdo con las orientaciones gubernamentales. De la misma forma, la política fiscal no está aislada dentro del contexto de la acción estatal. Ésta debe comprenderse relacionada con la política social, internacional, agraria, urbana, etc. El respeto a la asignación de recursos determinada por el mercado, hace referencia a los conceptos de: v Neutralidad, que debe guardar la acción estatal con respeto a las interacciones con los distintos productores, comerciantes, financistas y en general con el sector privado v La eficiencia, buscando el logro de sus objetivos, con la utilización de la 5
ERIAS, Rey Antonio. Política monetaria y política fiscal, Ediciones Pirámide, Madrid, 2008
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menor cantidad posible de recursos, que en gran medida son aportados por los particulares. La simplicidad, con la que el Estado se relaciona con los particulares en su acción interventora, de las menores exigencias posibles, no sólo económicas, sino administrativas, con las cuales puede lograr sus propósitos. La utilización de las mismas reglas de juego entre el Estado y el sector privado, cuando el primero produce bienes sujetos a precios y competencia.
La redistribución del ingreso y la riqueza, busca precisamente alterar la libre asignación de recursos del mercado, en función de la moral social y la solidaridad ciudadana, mejorando los mecanismos de ingresos estatales y de utilización del gasto público, teniendo en cuenta: v La equidad, como expresión de las exigencias directamente proporcionales a la riqueza de los contribuyentes, así como las exigencias iguales a quienes tienen iguales ingresos y patrimonio. v La voluntad superior de la sociedad, que determina mediante los distintos mecanismos de la democracia o las presiones sociales, la orientación de la forma como se habrán de adquirir los ingresos del Estado, así como su destinación v La orientación social del gasto, como destinación a los sectores más desfavorecidos socialmente, así como a las áreas que exigen mayor apoyo para su desarrollo. La estabilización del poder de compra de la moneda y su equivalencia internacional, se alcanza a través del desarrollo de la política presupuestal, que tiene que ver con la incidencia de la acción y el tamaño estatal, en la cantidad de moneda en circulación y en el endeudamiento nacional. Para el logro de este objetivo se debe considerar que: v Debe existir correspondencia entre ingresos y gastos de la nación, en principio determinada por el equilibrio presupuestal, refinado con unas reglas de elaboración del presupuesto. v Debe lograrse un tamaño adecuado del Estado, dependiendo de las necesidades de gasto, frente a una carga tributaria tolerable para los particulares. v El nivel de intervención económica del Estado debe guardar proporción con el volumen de bienes y servicios que en conjunto se prestan en toda la economía, para evitar así crisis de consumo y de capacidad de compra en la población. v Debe guardar proporción y equilibrio entre entradas y salidas de divisas del país, en lo que tiene que ver con la aplicación de medidas cambiarias, para así resguardar el poder económico de la moneda, frente a otras monedas, principalmente las de cambio internacional. Unidad 1
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El incremento del empleo, la demanda y la producción, buscan la estabilización, aplicando acciones de mediano y largo plazo al interior de la economía, repercutiendo en los aspectos más sentidos en la nación. Para su logro se aplican los más variados mecanismos, que tienen que ver en general con la selectividad de actividades a impulsar, con las restricciones que son nocivas a la economía, con la acción estatal autónoma en ciertos campos y con los incentivos a la producción. El desarrollo económico, donde la intervención estatal tiene una clara intención de acercamiento del desarrollo, pretendiendo el logro de mayores tasas de crecimiento económico, a la par con un equilibrio entre los diferentes sectores, buscando: v Incrementar los niveles de ahorro e inversión, que dinamizan la actividad de sectores diferentes al de inversión inicial, otorgando incentivos tributarios y sobre gravando algunas actividades. v Incrementar las divisas necesarias para la importación de bienes de capital, controlando los aranceles, otorgando subsidios, exenciones de impuestos, etc. v Ampliar el mercado interno, a través de políticas salariales, instauración de entidades estatales de promoción, subsidio al consumo, etc. La nivelación regional, íntimamente relacionada con las políticas de desarrollo urbano y regional de cada país; involucra la orientación selectiva del gasto público, en forma general o centralizada en polos de desarrollo; determina la autonomía fiscal de las regiones, estableciendo el nivel de su propio esfuerzo para la generación de ingresos, y las posibilidades autónomas de utilización del gasto público. El papel de la política fiscal apunta a la adecuación de la demanda agregada a fin de procurar efectos en el nivel de la renta y con ello producir estímulos ascendentes en la ocupación. Complementariamente a esta idea, se atribuye a la acción pública un propósito también de intervención estratégica, orientada a impulsar la utilización de la potencialidad productiva del sistema económico. Los instrumentos básicos de la política fiscal son fundamentalmente dos6: • El gasto público, que se expresa en el presupuesto nacional. • Los impuestos, cuyas principales acciones tienen lugar bajo la nominación de la política tributaria. La política fiscal atribuye una particular importancia al manejo del gasto público, 6
Ver CUADRADO ROURA Juan R. Polìtica Económica objetivos e instrumentos, Tercera Edición, Madrid, Editorial Mc Graw Hill, 2006, 319-326pp
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entendida en primera instancia como una realización directa de inversiones por parte del gobierno central y de sus entes locales o regionales. Este recurso operativo del Estado en cuanto a modificar el gasto oficial, es utilizado como herramienta de política económica en razón de los efectos que supone una variación del total de las inversiones en el proceso de generación de la renta y por consiguiente en el empleo. El gasto público es una importante herramienta de política fiscal, entendido su efecto multiplicador y su posterior incidencia en el aumento del empleo. Resulta claro comprender que un descenso en la inversión privada colocaría a la economía en una situación recesiva, esto es, en una circunstancia de disminución de la actividad productiva resultando seriamente afectado el nivel del empleo. Es así como la cuantía del gasto público deberá corresponder a las necesidades económicas de reactivar la actividad económica de conjunto e impulsar las fuerzas que determinan la reabsorción del desempleo resultante de la anterior caída en la producción. Pero de otra parte, en términos del fiel equilibrio macroeconómico, se plantea que el volumen del empleo y de la renta están determinados por el nivel en el cual la demanda total se iguala con la oferta total. Sobre esta base, la política fiscal plantea que en circunstancias en las que la demanda total se encuentra en niveles muy altos, se produce un rápido y quizá sostenido movimiento ascendente de los precios. Colocada así la economía en una situación inflacionaria, esta excesiva demanda agregada puede ser susceptible de controlarse a través de una disminución del gasto público. De esta manera, estos movimientos de incremento o disminución de los gastos del Estado se reflejan básicamente en la situación presupuestal del gobierno. Como es conocido, ello se expresa del siguiente modo: P = Ig - G
En donde: P = Situación presupuestaria del gobierno en un año determinado. Ig = Ingresos percibidos por el gobierno. G = Gastos en los cuales incurre el gobierno, ya sean éstos para el consumo o para la inversión. La situación presupuestaria se considera superavitaria cuando los ingresos (Ig) están por encima de los gastos (G). Inversamente hay una circunstancia de déficit cuando estos últimos, o sea los gastos, son mayores que los ingresos: De otra parte, estamos ante un presupuesto balanceado cuando los gastos se corresponden con los ingresos.
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Hasta ahora hemos analizado qué ocurre en la economía con el manejo que el gobierno hace de los gastos (G), pero para completar el cuadro general de la política fiscal, se hace necesario observar los efectos que la cuestión tributaria tiene, tanto en la formación del presupuesto como en los propósitos del Estado en cuanto a incidir en el comportamiento del empleo y de la renta. Será también necesario relacionar la política de impuestos con la política del gasto público. La política fiscal de origen keynesiano atribuye un mayor efecto en el nivel de empleo al gasto público, cuando este último se financia por la vía del empréstito (endeudamiento del Estado) e inversamente, un menor estímulo al empleo cuando dicho gasto público es pagado con recursos provenientes de los recaudos fiscales, esto es de los impuestos. Tal ejercicio económico se expresa en el hecho de que, ante situaciones de bajo nivel de empleo, los gastos del gobierno resultarán mayores que los ingresos. Con esto, se estará entonces ante un financiamiento deficitario en términos del presupuesto público.
1.2.3. Política monetaria “La política monetaria consiste en acciones tomadas deliberadamente por el gobierno con el fin de variar la cantidad y precio del dinero para conseguir los objetivos que se le han señalado a la política económica general”7. Se trata de un conjunto de medidas aplicadas por la autoridad monetaria, con el propósito de conseguir la estabilidad del valor del dinero y evitar desequilibrios prolongados en la balanza de pagos. Se considerará el manejo de la cantidad de dinero y las condiciones financieras, con las que se refieren a tasas de interés, volúmenes de crédito, tasas de redescuento, de encajes, entre otras. Es la estrechamente ligada a la política cambiaria para el control de la cantidad de dinero. El papel de la política monetaria hace referencia a la necesidad de mantener un volumen de liquidez adecuado en la economía, que permitan financiar la actividad económica en general. La cantidad de dinero que circula en la economía, debe ser suficiente para permitir a los agentes económicos adquirir la cantidad de producto que la economía produce. Con esta política el Estado controla la circulación monetaria y los medios de pago, con los cuales regula la inflación. Una conceptualización más explícitamente articulada a la acumulación capitalista, es aquella en la cual el proceso productivo conlleva necesariamente
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MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, 95pp
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una adición del valor que aparece, sin ser la expresión real del proceso bajo la forma de dinero incrementado. Es este el concepto marxista, que explica el modo de producción capitalista. En este contexto, la moneda es entendida aquí como equivalente general que posibilita su canje por cualquier mercancía. Esta característica de inter cambiabilidad y de equivalencia general le atribuye una específica entidad en las economías comerciales. Aquí, el dinero es entonces estudiado al tenor de la producción y la acumulación, por lo cual desborda la exposición de una política monetaria del capitalismo contemporáneo. Planteada así la cuestión del manejo gubernamental del conjunto de instrumentos del sistema bancario y monetario en las economías occidentales que aceptan un cierto tipo de funciones que cumple el dinero. Ellas aluden a lo siguiente8: v
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Medio de cambio: fundamentalmente debe ser aceptada a cambio de bienes y servicios y debe dar a su poseedor el poder de comprar mercancías y servicios. Medida de valor: en el sentido de que el dinero debe poderse usar para confrontar el valor recíproco de mercancías y servicios y por lo tanto estará en condiciones de funcionar como unidad de cuenta. Medio de pago diferido en el tiempo: esto es, que los individuos que aceptan recibir un pago en el futuro deben asegurar que el valor recibido no será inferior al pactado en el momento de la transacción. Esta cualidad del dinero posibilita el crédito. Debe reconocerse aquí que en la práctica el poder de compra de la moneda es casi siempre inestable. Fondo de valor: es decir, que la moneda no se debe deteriorar en el tiempo y sus poseedores podrán conservarla indefinidamente para transacciones futuras
En general, la síntesis de la función del dinero tiene que ver con su potencialidad de ser utilizado en las transacciones. Pero el conjunto de monedas y billetes que existen en una economía y que constituyen el circulante no son el total de la oferta monetaria de una economía determinada y por consiguiente no son los únicos instrumentos con los cuales se llevan a cabo las transacciones monetarias. También, como es sabido, los depósitos a la vista o las llamadas cuentas corrientes tienen la característica de ser consideradas medios de pago y son éstas las que forman el mayor volumen de dinero en un país. Es a partir de esta reflexión como se define lo que en la simbología referente a la moneda se denomina el M, lo cual expresa el conjunto de oferta monetaria en un sentido de perfecta liquidez. En nuestro medio el M está representado por los componentes que pueden ser destinados a la compra de bienes concretos o financieros y está constituido por: 8
Ver AST, Federico. Valor y unidad de las funciones del dinero. Universidad de Buenos Aires, 2001 Unidad 1
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• El circulante, estos son los billetes y monedas emitidos por el Banco de la República. • Los depósitos bancarios en cuenta corriente o depósitos a la vista. Tal como se puede colegir de aquí, cualquier análisis referente al asunto monetario tendrá que tomar en consideración el sistema bancario y por lo mismo, las modificaciones que se den en la cantidad de monedas depositadas en las cuentas corrientes. Pero el estudio de los componentes de la cantidad de dinero no se detiene aquí, pues además de esto, también se emplea otro concepto que completa y amplía el primero. Este se refiere fundamentalmente a ciertos depósitos bancarios cuya característica básica es la de no poderse emplear en forma directa para llevar a cabo pagos. Ellos son fundamentalmente los depósitos a término, que conjuntamente con M1, se expresan como el llamado M2. La imposibilidad de efectuar pagos en forma directa implica un cierto tiempo necesario para transformar dichos depósitos, ya sean en circulante o en dinero o en cuentas corrientes, de manera que puedan ser utilizados en transacciones corrientes de inmediata aceptabilidad en la compra de bienes y servicios. Para considerar un concepto mucho más amplio de la oferta monetaria de un país, se hace necesario incorporar lo que se denomina “Cuasi-dinero”. Estos, en cuanto activos, están constituidos centralmente por aquellos dineros depositados en las corporaciones financieras (instituciones de crédito, por ejemplo). Concretamente, para el caso colombiano el “cuasi-dinero” lo integran principalmente: • Los depósitos tradicionales de ahorro. • Depósitos ordinarios, cuentas y certificados en UVR(Unidad de Valor Real). • Los Certificados de Depósito a Término (CDT) de los bancos y Corporaciones Financieras. Sobre la base a partir de la cual deberá actuar cualquier procedimiento de política económica que se entienda ubicado en los espacios económicos que le competen al dinero, se podrá entender ahora que el asunto radica en la incidencia y los efectos que las autoridades pretendan ejercer sobre esa masa monetaria ya definida como medios de pago y cantidad total de la llamada oferta monetaria ampliada. Un aumento en el M1 y / o en la oferta ampliada de moneda (M 2), inducirá a ciertos desequilibrios económicos (incremento en los precios, modificación de la tasa de interés por ejemplo) que producirán una acción específica de las autoridades bancarias ligadas al gobierno. Tales acciones podrían estar encaminadas a la expansión o contracción de la cantidad de moneda existente en la economía, a través de restricciones en el crédito y / o el control sobre las tasas de interés. 16
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Pero en la medida en que las decisiones monetarias de los gobiernos están ligadas a propósitos macroeconómicos y sociales de conjunto, es de esperarse que el resultado último de la política que se refiere al dinero, apunte a la estabilidad y crecimiento del empleo. Por consiguiente, la política monetaria deberá atender también a los propósitos globales del desarrollo económico. Desde luego es de suponer que en esto último, también los efectos sobre la balanza de pagos y sobre todo lo que se denomina sector externo, podría colocarse en el campo del manejo de la moneda. Con respecto al manejo de la cantidad de dinero del sistema, los instrumentos de que se vale la política monetaria se orientan al control de la oferta monetaria a través del crédito y el tipo de interés, acción que se regula mediante los siguientes tres mecanismos: 10. El encaje bancario-EB. o mínimo legal que los bancos deberán mantener en reserva y esterilizados, con lo cual, se sientan las bases sobre las cuales deberá actuar cualquier procedimiento de política económica que se entienda ubicado en los espacios económicos que le competen al dinero. Se podrá entender ahora que el asunto radica en la incidencia y los efectos que las autoridades pretendan ejercer sobre esa masa monetaria ya definido como medios de pago y cantidad total de la llamada oferta monetaria ampliada. Con el encaje bancario la Junta del Banco de la República está en posibilidad de controlar la cantidad de préstamos efectivos o disponibilidades de crédito que los bancos pueden hacer. Igualmente, tal como ya se dijo, también la Junta del Banco de la República controla la cantidad de dinero que puede crearse mediante el establecimiento de los porcentajes de encaje bancario. Así, cantidad de dinero y volumen de crédito, pueden ser manejados con un relativo amplio margen por la autoridad monetaria central 20. La tasa de redescuento. Una de las fuentes de crédito con que cuenta la banca comercial es el mismo Banco de la República. Por autorización también de la Junta, el Banco Emisor cobra un cierto tipo de interés por estos préstamos a los bancos y dicho interés se denomina tasa de redescuento. La Junta del Banco de la República utiliza en síntesis dos formas para el manejo de este instrumento. De una parte, el establecimiento de cupos de crédito para los bancos comerciales, así como la autorización o negación de un determinado crédito solicitado por esas instituciones. De otra parte, también el organismo rector del sistema bancario colombiano, tiene atribuciones para la modificación de esa tasa de redescuento, con lo cual está en posibilidad de desestimular la utilización de tales créditos aumentando el redescuento.
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30 Operaciones de mercado abierto. El otro instrumento básico que utilizan los países capitalistas en orden a producir efectos expansivos o restrictivos, en la liquidez monetaria de la economía, es el conocido como las operaciones de mercado abierto. Esta expresión indica, la compra o venta de títulos o papeles públicos emitidos por el Banco de la República o por medio de sus operadores financieros, de acuerdo a la decisión, iniciativa y orientación de la Junta. De este modo, la autoridad central monetaria se coloca en disponibilidad de aumentar o disminuir la cantidad de dinero líquido en el mercado. Es claro que este mecanismo también afecta la disponibilidad de crédito en todo el sistema económico. Si se trata de restringir el volumen de dinero existente en el mercado, la autoridad bancaria9 vende títulos o bonos públicos, con lo cual absorbe y recibe dinero del mercado por un período determinado, manteniéndolo así por fuera del sistema. Si por el contrario, se trata de expandir o inyectar más circulante, entonces compra dichos títulos o bonos entregando dinero a sus vendedores y expandiendo así la cantidad de dinero u oferta monetaria. Desde luego estas ventas tienen efecto ofreciendo atractivas tasas de interés. En otras palabras, cuando el propósito es el de incrementar la liquidez en la economía o el de mejorar las disponibilidades de crédito de los bancos comerciales, el Banco de la República compra o adquiere títulos y bonos con lo cual permite la ampliación de nuevos depósitos en los bancos comerciales. Esto producirá un efecto multiplicador de los depósitos en cuenta corriente, ampliando así la oferta monetaria. La situación contraria generará un efecto inverso, cuando la venta de tales bonos o títulos públicos produce retiros en los depósitos bancarios y con ello se disminuye la oferta monetaria. Este control sobre la cantidad de dinero, se emplea también para producir resultados en lo que hace a la inflación de origen monetario, pues según los gobiernos, una excesiva cantidad de dinero líquido en circulación presiona los precios hacia el alza y se desencadena un proceso inflacionario. De esta forma y en resumen, lo política monetaria se puede esquematizar así:
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En uso de estas operaciones de mercado abierto.
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Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Encaje Bancario
POLÍTICA MONETARIA
Instrumentos de Aplicación
Tasa de Redescuento Operaciones de Mercado Abierto
En la fijación de una política monetaria coherente hay que tener en cuenta el papel que juegan las operaciones que un país efectúa con el exterior, con relación a la cantidad de dinero. La monetarización de las divisas percibidas por efectos de las exportaciones y los mecanismos para convertir tales divisas en pesos colombianos, son también elementos que se emplean para incidir en el comportamiento de los medios de pago. En nuestro medio las medidas que afectan este campo son también competencia de la Junta del Banco de la República. Al igual que los movimientos de la tasa de interés son explicados, desde el punto de vista monetario, como los ajustes o desajustes entre la oferta monetaria y su respectiva demanda, también desde este mismo ángulo monetario, la inflación encuentra una de sus razones en este mismo fenómeno económico. La teoría económica ha explicado que la inflación se expresa como la pérdida en el poder de compra del dinero o rentas monetarias, lo cual también se traduce en un aumento sostenido de los precios. Pues bien, diversas interpretaciones de este hecho han dado pie a formular puntos de vista diferentes para la interpretación y tratamiento de los procesos inflacionarios que se desencadenan en la economía. Las más conocidas de ellas atribuyen las causas de este fenómeno a las siguientes razones: • • •
Una demanda excesiva con respecto a la oferta total. Al incremento continuo en los costos de producción. A un crecimiento inadecuado de la cantidad de dinero en circulación.
La primera de ellas, es denominada inflación de demanda y se explica a través del hecho de que la demanda monetaria es global, o sea que el gasto privado, público y del crédito resultan excesivos frente a una oferta insuficiente. Por lo tanto, una creciente demanda de bienes y servicios que no se corresponde con la capacidad productiva de la economía, induce a un incremento en los precios.
Unidad 1
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El segundo tipo se denomina inflación de costos, que explica el hecho a través de los costos de producción. La mayor parte de los partidarios de esta explicación plantean que la inflación ocurre a causa de los incrementos en los salarios monetarios, lo cual afecta grandemente los costos industriales y de toda la generación de bienes y servicios. Muchos organismos internacionales (como el caso del Fondo Monetario Internacional) son partidarios de este punto de vista, ante lo cual formulan recomendaciones de política económica orientados hacia la política salarial, en el sentido de restringir el crecimiento de los salarios, a fin de controlar los movimientos ascendentes de los precios. El tercer argumento hace referencia a un excesivo crecimiento de la oferta monetaria en relación con la producción existente en la economía. Este análisis considera que la inflación es un fenómeno puramente monetario, producto solamente de un incremento más rápido de la cantidad de moneda respecto al crecimiento de la producción. Las prácticas de política económica de quienes son partidarios de esta consideración no se apartan de la terapéutica antiinflacionaria, relativa a la contención de los salarios. De hecho, inflación de costos e inflación por inadecuada oferta monetaria, se combinan en muchos manejos de la política económica reciente en varios países de América Latina. En política económica se han venido planteando dos corrientes extremas: la una privilegia de modo excluyente la pertinencia de la política monetaria y desconoce el papel de los instrumentos fiscales en la perspectiva de elevar el nivel de empleo y, en consecuencia, generar procesos expansionistas en el crecimiento económico y la otra, considera determinante para el crecimiento de la economía la utilización de las herramientas de orden fiscal, colocando a la política monetaria en un plano de poca relevancia. Sin embargo, la práctica más reciente tiende a combinar ambos componentes de la política económica. Por ejemplo, las restricciones monetarias y fiscales han sido utilizadas para combatir la inflación, aún cuando ya el capitalismo no hable de erradicarla totalmente sino más bien de lograr niveles “tolerables” de inflación. Igual criterio se asume en lo que respecta a la recesión o movimiento descendente de la economía, combinando estrategias de tipo expansivo en materia fiscal y monetaria. Se ha pensado que la utilización exclusiva de una sola de estas políticas, produciría efectos traumáticos o en exceso rígido para algunos sectores de la economía y de la sociedad. Es así como en circunstancias de demanda agregada excesiva, las recomendaciones de política fiscal apuntan a la reducción del gasto público y al incremento de los impuestos. Con ello se afectarán programas de inversión pública y se disminuirá el ingreso real disponible de la población. De igual modo, el empleo de una política monetaria de carácter restrictivo podría generar menores disponibilidades de crédito, afectándose con ello la inversión global o de algunos sectores en particular. 20
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Es así como la mayoría de los gobiernos consideran más apropiada la combinación de lo fiscal con lo monetario, en aras de procurar un armónico y menos traumático proceso de crecimiento económico.
1.2.4. Política cambiaria El valor de la moneda nacional expresada en función de otra que constituye un patrón internacional, es el precio básico de la economía: incide en el rendimiento de las exportaciones y de la inversión extranjera; el comportamiento de la inflación, la tasa de interés y los salarios reales; el costo de las importaciones y del endeudamiento externo.10 La política cambiaria es la que tiene que ver con el manejo de la tasa de cambio y la aplicación de controles cambiarios. La tasa de cambio es una alternativa para conseguir el desequilibrio en las variables externas, cuando éste es persistente y continuo. La modificación de la tasa de cambio permite ajustar las cuentas externas, contribuyendo al objetivo de desequilibrio externo. La importancia y amplitud de esta disposición dificulta un intento de síntesis donde se referencien sus aportes más innovadores y relevantes. Sin embargo, deben señalarse los aspectos que de alguna forma pueden considerarse, tales como: • Una devaluación gradual, conocida como el sistema de lo que algunos economistas denominan la “devaluación gota a gota” o las “mini devaluaciones”, mecanismo mediante el cual las autoridades monetarias determinan la tasa de cambio. • Supresión de un mercado de divisas libres, lo cual supone el establecimiento de severas restricciones y controles a los movimientos de capitales con el exterior. Ello se traduce en una sólida política de control cambiario en el país, estableciendo que sólo el Estado es el único vendedor y comprador de divisas. Igualmente este control de cambios plantea límites al pago de servicios técnicos, remesas y utilidades al exterior. • Frente a las diferentes tasas de cambio existente hasta entonces en el país, como es el caso de un tipo de cambio para las exportaciones cafeteras, otra para los capitales, etc., se unifican todas estas tasas en torno a una única y básica. • Creación de instrumentos para el estímulo tributario y cambiario de las exportaciones, sentando las bases de la política promocionadora de exportaciones. • La organización institucional, técnica y administrativa que estructure y ponga a funcionar la política de comercio exterior. 10 BOTERO, Jorge H. Política Cambiaria, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Bogotá, 2008 Unidad 1
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• Los criterios y controles a la inversión extranjera, con reglamentación por parte del Estado.
autorización y
El conjunto de estos elementos debe ser entendido como algo más que los meros antecedentes de la política cambiaria, pues constituyen el marco vigente y orientativo de la política cambiaria y de comercio exterior. Este hecho parece mostrar las posibilidades de adecuación de los instrumentos en relación con su ajustabilidad a las condiciones cambiantes del sector externo. Básicamente se puede decir que los países devalúan y utilizan este instrumento como un mecanismo de política económica, cuando se dan indistinta o simultáneamente ciertas circunstancias que, en última, intentan producir algunos efectos en el sector externo. Ellas son: • Cuando de registra un deterioro de la balanza cambiaria expresada, por ejemplo, en una pérdida de las reservas internacionales o reserva de divisas. • Cuando se da una sobre valuación de la moneda nacional y por consiguiente el valor externo de dicha moneda se encuentra por encima de su poder adquisitivo interno. • Cuando la política del sector externo apunta a estimar o promover las exportaciones nacionales, aumentando el ingreso del sector exportador y haciendo más competitivos los precios de los productos exportables. Es decir, creando condiciones para que las exportaciones nacionales sean menos caras en el mercado internacional y así se estimule su demanda. La política económica del sector externo considera que los efectos más relevantes de la devaluación en el país que lleva a cabo este procedimiento, se expresaría finalmente en una estabilidad del sector. Ello tendría que traducirse en un aumento de las exportaciones y en una promoción de las mismas, por cuanto los precios de los bienes exportables se colocarían en niveles reducidos en términos de moneda nacional en el extranjero. Las estrategias de incremento de las exportaciones deben permitir identificar en forma clara los instrumentos utilizados en una política promocionadora. Ellos se sintetizan y agrupan en tres tipos de mecanismos: • Los instrumentos cambiarios. • Los de tipo fiscal y tributario. • Los financieros y crediticios. Los instrumentos de tipo cambiario deben imprimir un cierto ritmo de crecimiento en la tasa de cambio, con miras a hacer más competitivos los precios de los productos exportables. En lo que tiene que ver con el mecanismo tributario y fiscal, se ofrecen ciertas ventajas en materia de impuestos a la actividad exportadora. 22
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Otro instrumento de la política de promoción de exportaciones lo constituyen los incentivos financieros y crediticios. Con ellos se busca fortalecer la capacidad de crédito con destino a las actividades productivas orientadas a la exportación, haciendo más fácil el otorgamiento de este tipo de crédito y poniendo en práctica una política de financiación subsidiada para las exportaciones con una modalidad de tasas de intereses reducidos. Se propone, entre otras cosas, incrementar la utilización de la capacidad instalada de la industria de exportación y estimular las exportaciones no tradicionales o exportaciones menores.
1.2.5. Política de comercio exterior El comercio exterior comprende el estudio del intercambio de bienes y servicios entre las naciones. En una economía globalizada, los países se ven abocados a abrir sus fronteras eliminando medidas de protección a su industria nacional. Tal protección está dirigida en defensa de la producción interna, dentro del propósito de desarrollo del sector industrial y por supuesto, el crecimiento económico y el elevamiento del nivel de empleo; pero lo que la industria debe adoptar son mecanismos para mejorar la calidad y reducción de los costos producción para ser más competitivo11. El proceso de globalización que integra el mundo en las dimensiones económica, política y cultural ha constituido un entorno favorable para la expansión del comercio internacional, con una participación creciente de las diferentes economías y actores económicos en el mercado mundial. El intercambio comercial entre las naciones tiene implicaciones en la toma de decisiones de los diferentes actores que intervienen en él, como el Estado que es quien, con el objeto de lograr el desarrollo económico y el bienestar de la población, diseña una política económica que abarca estrategias en el campo comercial, cambiario, fiscal, monetario entre otros. En la dinámica del comercio exterior se conjugan las acciones del sector privado, con las decisiones tomadas por el Estado en materia de política comercial para concretar iniciativas y estrategias empresariales de ubicación y localización de recursos en el mundo, a partir de los cuales se generan los flujos y corrientes de comercio en diversos mercados regionales y locales, amparados en acuerdos comerciales multilaterales, regionales y bilaterales. El intercambio de bienes y servicios comprende entonces también los flujos que se generan de capitales y los mecanismos de pago en transacciones internacionales inherentes a un sistema financiero internacional. Implica también decisiones en temas de mercadeo internacional, posicionamiento de productos, estrategias de penetración de mercado, el análisis de la distribución física y decisiones logísticas que integran toda la cadena de abastecimiento a nivel empresarial. 11 Ver TUMORES. Economía internacional, globalización e integración regional, Mc Graw Hill, Bogotá, 2002 Unidad 1
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Conjuntamente con este objetivo, se trata de establecer controles a las importaciones con el fin de buscar un equilibrio en la balanza cambiaria y lograr el máximo aprovechamiento de las divisas disponibles, toda vez que los pagos de importaciones se hacen en moneda extranjera (divisas). De igual manera, los controles pueden afectar el nivel interno de precios, puesto que, muchos de los bienes importados son productos finales para el consumo inmediato o son intermediarios y de capital necesarios para la producción de otros bienes. Básicamente estos instrumentos son de dos tipos: • De orden arancelario. • De restricciones cuantitativas o contingentes. Los controles arancelarios son mecanismos que buscan un equilibrio en su balanza cambiaria. Tales desequilibrios externos se expresan en la imposibilidad de financiar de manera sostenida el déficit que dicha balanza presenta. Es decir, será un desequilibrio en ella, cuando la diferencia entre los egresos o gastos internos y los ingresos corrientes es de tal naturaleza y magnitud que la economía no puede financiar esa diferencia. La financiación de este déficit debería provenir de las captaciones netas de préstamos e inversiones extranjeras y/o de la utilización de las reservas internacionales (o de divisas); de modo que cuando este total no es suficiente para cubrir las necesidades del desequilibrio, se está ante la presencia de un grave desequilibrio cambiario. Las restricciones cualitativas o contingentes que logran estos propósitos, se obtienen aplicando medidas que incluyen la disminución del gasto público restringiendo los gastos sociales y las inversiones del Estado, así como controles a los salarios. Esto último es parte de la teoría de la inflación que se haya en estas políticas, por cuanto se considera que la remuneración del trabajo explica grandemente los costos de producción y por consiguiente, el movimiento ascendente de los precios. Una reducción de la demanda interna concebida en estos términos, finalmente afecta en forma grave el nivel de ingreso de la población asalariada y favorece fundamentalmente los intereses oligopolicos del capital internacional que opera en estos países. Adicionalmente, el Estado puede utilizar otro elemento con propósitos promocionadores, como son las llamadas zonas francas. Se trata de crear áreas muy precisamente delimitadas, en donde es posible introducir materias primas para que posteriormente sean transformadas y reexportadas, con la característica de que tales materias primas gozarían de un tratamiento arancelario preferencial. En este sentido, las zonas francas de industria y comercio se constituyen en áreas para el aprovechamiento industrial de las fuerzas de trabajo empleada en producción orientada al mercado mundial. 24
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
Los mecanismos descritos se apoyan en una readecuación de los aspectos administrativos e institucionales, tales como la reducción de trámite de exportación. También la búsqueda de nuevos mercados y la promoción de la producción exportable en eventos internacionales, son acciones que buscan mejorar la actividad exportadora.
1.3. EL ESTADO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA Muchas son las teorías que sostienen que el Estado ya no tiene cabida en este mundo globalizado. Pero cabe preguntarse si esto es realmente así, y si no es así, es decir que el Estado sigue siendo un actor importante en este contexto, qué papel cumple en este nuevo ámbito. El Estado se vuelve más fuerte y se consolida aun más al tener que enfrentar las dificultades externas y la competencia internacional, que se plasma, principalmente, en la economía. Las luchas territoriales han dejado de tener tanta importancia, ahora la competencia pasa por el mayor dominio del mercado y del ingreso mundial. Ahora el problema del Estado no va a estar ligado a la conquista de territorios, sino en sortear las dificultades externas y salir lo más inmune posible12. El poder del Estado ya no se basa en el territorio sino en el mercado, surge así, un nuevo tipo, El Estado virtual que ha reducido su capacidad de producción basada en el territorio. Por tal motivo, ha tomado mayor relevancia una estrategia económica. La importancia del territorio ha decaído por la sencilla razón de que la producción de un Estado no tiene que estar necesariamente dentro del territorio que corresponde a ese Estado; las empresas multinacionales de un determinado país se encargan de establecer filiales en donde sea más redituable. Ya no hay necesidad de conquistar un territorio para tener el beneficio de la producción, sólo basta con expandir ramas de una empresa por todo el mundo, y así internacionalizar la producción. El modelo del Estado virtual sugiere que tanto la estrategia política como la económica tienden a la relocalización de las capacidades productivas, y en esto también se basa la injerencia del Estado en el mercado. Pero también el Estado tiene que ser capaz de disminuir su vulnerabilidad ante crisis externas, es importante que el Estado se internacionalice, pero también es importante que el Estado tenga un respaldo nacional para cualquier eventualidad. Pero lo cierto es que el Estado, lejos de ser socavado por este fenómeno que es la globalización, se ve fortalecido ya que se enfrenta a nuevas temáticas, nuevos problemas que de ninguna manera le quitan soberanía, ya que las funciones
12 ROSECRANCE, Richard, El ascenso del Estado virtual, el territorio se vuelve obsoleto. DOXA Cuadernos de Ciencias Sociales, N° 16, 1996-7, pp. 18-25 Unidad 1
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del Estado no han cambiado, si se quiere, le restan autonomía, le disminuyen el margen de maniobra para algunos asuntos, pero sigue teniendo las mismas funciones. Las organizaciones transnacionales están controladas por estados o representantes de éstos, y los estados pueden influir en ellos de distintas maneras, aparecen nuevos actores, pero que simplemente constituyen nuevas formas de contacto entre los estados, fortalece el postulado de la interdependencia compleja de que surgen conexiones múltiples entre los estados. Así Keohane y Nye señalan que “ésta vasta expansión de los canales transnacionales, a distancias multicontinentales, generado por los medios de comunicación y la abundancia de las ONG´S, ha ayudado a expandir la tercera dimensión de la interdependencia compleja: múltiples temas conectando sociedades”. De esta manera también se hace importante la influencia que los estados tengan en estas organizaciones transnacionales, porque constituyen nuevas formas de influencia de la política internacional. De acuerdo con Ferrari (2004), “el cambio de una economía basada en el trabajo a otra que se funda especialmente en la información y en la comunicación, reduce la importancia del Estado-Nación como elemento decisivo para garantizar el futuro del mercado”13. Estado se entiende como un conjunto de instituciones que tienen los medios para ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y su población, a la que se denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboración de reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno organizado y de igual manera regula su actividad económica. El Estado en su papel de regulador de la economía interviene en todos sus sectores, estableciendo medidas que permitan orientarla, situación que se hace más evidente en un mundo globalizado, que conlleva: Globalización económica, globalización social y globalización política. A esta situación no son ajenas las empresas, ya que sin una actitud de visión global, tienen pocas posibilidades de supervivencia. Su desarrollo y la internacionalización de acuerdo con las tendencias mundiales, llevan al Estado a orientar su economía en ese sentido. Esta globalización ha llevado a la conformación de bloques económicos entre los países, como son: • • •
El bloque europeo. El bloque americano. El bloque asiático.
Esta situación lleva a los países a la definición del modelo económico, los planes de desarrollo, la reorganización de sectores productivos, la reconversión y relocalización industrial y la definición de estrategias de exportación. 13 FERRARI, Romina Mariel. Finanzas públicas y globalización, Argentina, UNLAM, 2004, 15 pp
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1.3.1. La intervención del Estado La dirección general de la economía está a cargo del Estado. Este interviene, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, interviene para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegura que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la convertibilidad en el desarrollo armónico de las regiones. Bajo el influjo de la teoría keynesiana, se ha defendido y promovido la intervención activa en la producción directa de bienes y servicios por cuanto se aseguraba que ello contribuiría a mejorar el desempeño de la economía y el bienestar de la población. De esta manera, para el logro de sus objetivos, el Estado debería proveer de manera directa la producción de bienes y servicios financiándolas con recursos provenientes de diferentes fuentes como impuestos, contribuciones, tasas, endeudamiento, etc. La intervención del Estado se debe manifestar en el uso de esquemas de regulación sobre actividades consideradas estratégicas, como aquellas relacionadas con el sistema financiero y los servicios públicos; o con otro tipo de medidas que contribuyan a incentivar o desestimular el desarrollo de aquellas actividades que considere conveniente apoyar o no. La intervención en la economía se hace mediante la existencia de tres tipos principales de funciones y políticas: asignación de recursos, medidas de distribución de rentas y políticas de estabilización. Existen diversas formas en las que el Estado puede intervenir en el proceso económico, ayudando a lograr los objetivos macroeconómicos, además de buscar el bienestar de la población. La intervención gubernamental en la economía, ocurre en cuatro áreas tradicionales. La provisión de bienes públicos, la regulación de los mercados, la estabilidad macroeconómica y la búsqueda de la equidad. Esta intervención se materializa a través de una serie de programas de gasto público. El nivel y composición de tales gastos, junto a la globalidad de financiación, provocando todo un conjunto de interpretaciones que define la política fiscal.
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1.3.2. Importancia del sector público De acuerdo con Ramírez (2007), “El ejercicio de las funciones de acumulación y legitimación implica la organización del Estado a través de entes públicos que conforman el aparato estatal”14. La influencia que el sector público ejerce sobre las actividades económicas se manifiesta de diversas maneras, como por ejemplo, a través de su participación directa en la provisión de bienes y servicios, en la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes económicos, en los pagos que hace a los factores productivos y el empleo que genera, en su control sobre los activos en instrumentos financieros, etc. En función de lo anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de importancia en la vida económica. Es conveniente desarrollar indicadores precisos para medir la importancia económica del sector público. Uno de ellos es el de su participación en la demanda final de bienes y servicios, una vez hayan sido eliminados los consumos intermedios de toda la economía.
1.3.3 Situación anterior Un indicador alternativo del nivel de intervención del Estado es aquel que nos muestra la participación del valor agregado generado por el sector público como proporción del PIB. Este indicador elimina la doble contabilización causada por los consumos intermedios. Se apreciaba una alta participación del sector público en la remuneración de los asalariados, la cual avanzaba de un promedio del 29% en los años setenta y al 34% en años ochentas. En términos de su importancia como generador de empleo, un estudio del DANE15 realizado en 1988 estimó que hacia finales de la década de los ochenta había cerca de 940.000 empleados públicos, el doble de los reportados a comienzos de la década de los años setenta. De ellos, el 78% laboraba en la administración pública y el 22% en las empresas estatales. Aunque no despreciable, esta participación es inferior al promedio latinoamericano y más aún al promedio de los países industrializados. De otra parte, el nivel del salario real de los empleados públicos en 1986/1987 era muy similar al de 1970/1971 (pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2.3 veces en 1987 (contra 2,7 veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del sector de la construcción), pero era inferior al de los empleados del sector industrial. 14 RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá, Librería Ediciones del profesional, Bogotá, 2007, 3pp 15 Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia.
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Más significativa aún era la contribución del sector público a la formación bruta de capital fijo, FBCF, que pasó de representar el 34% del total en 1970-1974 a un promedio del 47% en la década de los años ochenta. La rápida expansión del sector público se vio acompañada también por un cambio significativo en su estructura. Los aspectos más destacados de la misma fueron de un lado, el desarrollo de un importante sector descentralizado a través de la creación de un gran número de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado y, de otro, la pérdida de importancia relativa que experimentaron los departamentos y municipios durante la mayor parte del siglo, tendencia que, sin embargo, empieza a sufrir un giro radical al final de la década de los ochenta. El primero de estos fenómenos se inicia a partir de los años treinta, pero es en los cincuenta y sesenta cuando realmente se crea el mayor número de entidades descentralizadas. El ritmo de creación de nuevas entidades se desacelera en la década de los sesenta pero, en cambio, su importancia económica se ha fortalecido aún más desde entonces, dado el dinamismo de los sectores en que se han ubicado y las funciones estratégicas que les han sido asignadas. Algunos estudios han sugerido que su rápido desarrollo, se explica por el interés en promover algunas actividades con una relativa independencia de las complejas restricciones presupuestales y burocráticas y de la incertidumbre impuestas por las influencias políticas. En virtud de lo anterior, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado se convirtieron con el paso del tiempo en las principales ejecutoras de la inversión: ya en 1962 ejecutaban alrededor del 33% de toda la inversión pública y su peso relativo en este rubro de gasto se incrementó de forma tal que en años recientes se eleva a cerca del 60%16. En relación con los ingresos corrientes, la contribución de las empresas era del orden del 45% y la de las entidades descentralizadas del 16%. En cambio, su contribución conjunta al valor agregado es más reducida, del orden del 35% en los años setenta y ochenta. Otra dimensión en la cual se reflejan los cambios en la estructura del sector público colombiano en la posguerra es la concerniente al destino del gasto público. En el período 1946-1958, éste se orientó básicamente hacia inversiones en el sector productivo, (dando lugar al nacimiento de entidades y empresas tan importantes como el IFI, ECOPETROL, etc.), a servicios públicos y hacia infraestructura vial, especialmente en carreteras.
16 Luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros años de los ochenta. Unidad 1
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En el período del Frente Nacional, que va de 1958 a 1974, lo más destacado fue el programa de gasto público con contenido social y redistributivo. El plebiscito de 1958, la Alianza para el Progreso y la creación del Situado Fiscal en 1962 definieron diversos mecanismos de apoyo a la educación y la salud pública. Los programas de reforma agraria se tradujeron en un mayor gasto en este sector y en la creación de importantes entidades de apoyo al agro. Finalmente, durante la administración Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se presenció el despegue definitivo de la seguridad social en el país, con la ampliación de las funciones del Instituto de Seguros Sociales ISS y la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF. También fue importante la ampliación de los programas de vivienda popular. A finales de los años setenta la gama de actividades a cargo del Estado se torna menos variada17. Sin embargo, fue tal el énfasis puesto hasta mediados de los ochenta en los campos energéticos y minero, en infraestructura física y en la provisión de servicios públicos, que éste se convirtió en el período de más acelerado crecimiento del sector público de los últimos cuarenta años. En la década de los ochenta, aunque continúa el avance de estos mismos sectores, se hizo un mayor énfasis relativo en las áreas tradicionales a cargo del Estado (defensa, justicia, salud y educación) así, como en el pago al exterior del servicio de la deuda pública, consecuencia del acelerado crecimiento que ésta tuvo en el período 1978-1986. A la clasificación funcional de los gastos que acabamos de presentar, conviene añadir otra de carácter económico, que nos permita evaluar en qué sectores productivos se ha concentrado la actividad estatal. La información al respecto sólo está disponible a partir de 1970, pero resulta particularmente ilustrativa para extraer conclusiones acerca de la reciente evolución del sector público colombiano. En primer lugar, la importancia preponderante que aún conservan los servicios no mercantes en el conjunto de actividades públicas (39% en 1985-1989). En segundo lugar, que a pesar de lo anterior, las actividades clásicas del Estado colombiano han venido perdiendo importancia como consecuencia del acelerado avance de los sectores de hidrocarburos y minería18. También las actividades de transporte y comunicaciones, así como los servicios financieros, tienen una contribución importante, pero ella se ha mantenido estable en el período considerado.
17 Especialmente en lo que tiene relación con su presencia en las actividades industriales y agrícolas. 18 Cuya participación relativa creció del 7,8% en 1970-1974 al 16,2% en 1985-1989.
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Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia estatal en el sector manufacturero, lo cual es un indicio de que los instrumentos de políticas adoptados a favor de este sector no han pretendido un control directo de la producción. Llama la atención el aporte prácticamente nulo del Estado en el sector agropecuario. Podemos concluir señalando que el tamaño, la estructura y el crecimiento del sector público colombiano son bastante normales en relación con otros países con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se podría “predecir” de acuerdo con la experiencia internacional y con su nivel de PIB per cápita. De allí que, como lo afirmó la Comisión del Gasto Público (1986), “la caracterización de Colombia como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.
1.3.4. Situación a partir de los años noventa A partir de la década de los noventa, con el proceso de globalización de la economía, la participación del Estado modifica su tendencia, ya que ésta ha traído consigo la internacionalización de los mercados con la apertura económica y la adaptación de su estructura a los cambios que este fenómeno exige. De esta manera, el Estado ha venido reduciendo su tamaño, privatizando entidades y fusionando otras, al mismo tiempo que se han venido fortaleciendo los entes territoriales con la descentralización introducida en la Constitución de 1991, correspondiéndoles ejecutar la inversión social, reduciendo los gastos de operación y funcionamiento. El nivel de la participación del Estado por sectores económicos se puede sintetizar así: •
Sector agropecuario. Sector de la economía que en Colombia ha sido muy marginado y siempre se ha exigido una mayor presencia del Estado con inversiones en infraestructura, seguridad y la adopción de una reforma agraria que dote de tierra y crédito a los campesinos. • Minas y energía. El Estado participó activamente en este sector haciendo grandes inversiones en el campo minero, pero por la carencia de tecnología adecuada para su explotación, lo ha llevado a asociarse con empresas extranjeras. En la generación energética, se puede decir que se conserva el monopolio estatal, aunque las empresas electrificadoras han venido sufriendo un proceso de privatización, tal como ha ocurrido en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. v Transporte y comunicaciones. El Estado ha dejado en manos de particulares la prestación de este servicio. En el caso de las comunicaciones ha sido más evidente la participación de la empresa privada en la telefonía celular y en los medios de comunicación. Unidad 1
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v Sector financiero. La crisis financiera de los setenta, llevó al gobierno a la oficialización de la banca, para su estabilización, lo que le produjo un considerable atraso en los adelantos tecnológicos, situación que se ha venido modificando con la venta a empresas privadas, con una importante participación de inversionistas extranjeros. • Sector salud y seguridad social Con la expedición de la ley 100 de 1993, se produce un cambio significativo en este sector, apareciendo las Entidades Prestadoras de Salud - EPS -, las Administradoras del Régimen SubsidiadoARS, los Fondos de Pensiones y Cesantías, todas estas entidades con una amplia participación del sector privado. v Educación. A pesar de que el Estado ha tenido una importante participación especialmente en primaria y secundaria, lo ha venido rondando el fantasma de la privatización, ya que este sector no puede ser ajeno al fenómeno de la reducción del tamaño del Estado. El déficit fiscal de los países en vía de desarrollo y su elevada deuda externa, han motivado la participación de organismos financieros como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial con orientaciones tendientes a corregir estas deficiencias. Se trata de establecer un estado cuyas funciones esenciales son la administración de justicia y la seguridad, para garantizar el ejercicio de las libertades individuales y el disfrute de la propiedad privada, como derechos naturales del hombre, protegidos por el Estado El nuevo modelo de Estado destaca tres líneas analíticas: • La económica, referida a la necesidad de reducir el gasto público y el déficit fiscal y procurar el mantenimiento de una moneda sana y unos indicadores macroeconómicos que posibiliten una acción más transparente y eficaz del mercado, en su nueva dimensión internacional y global. • La política, en referencia a la rearticulación de las fuerzas del Estado y la necesidad de darle mayor legitimidad y la búsqueda de la equidad que se debe garantizar a los gobernados para la realización de sus derechos individuales y sociales. • Consecuencias organizacionales, es una tercera línea que también reviste especial trascendencia y es la llamada a dotar al aparato estatal de las capacidades de gestión necesarias para llevar a cabo los objetivos económicos y políticos.
1.3.5. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción pública Aunque son muy pocos los estudios que se han hecho en el país sobre la incidencia distributiva del gasto público, todos coinciden en señalar que un alto porcentaje del gasto público social, especialmente en educación primaria, atención básica
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en salud y vivienda subsidiada, favorecen ante todo a los sectores más pobres de la población. En cambio, la educación superior y la seguridad social han beneficiado tradicionalmente a los grupos de ingresos medios y altos de las ciudades. Con respecto a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y electricidad, la política tarifaria en Colombia ha buscado desde tiempo atrás subsidiar el consumo de los grupos de más bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia favorable sobre la distribución del ingreso, máxime si se tiene en cuenta el creciente acceso a los mismos de las familias más pobres de la población. A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores, hay razones para pensar que el gasto público ha tenido una incidencia ligeramente positiva sobre la distribución del ingreso en Colombia.
1.3.6. La privatización La privatización es un proceso mediante el cual las actividades, empresariales o no, son transferidas del sector público al sector privado, es decir, entregadas o tomadas del Estado para la sociedad a través de las fuerzas del mercado y la libre competencia19. La privatización es un fenómeno mundial, que es más evidente en los países desarrollados, donde la actividad económica está en manos de los particulares, reservándose el Estado su papel de regulador. Este proceso ha venido cobrado rápidamente impulso en otras latitudes, y en especial en los países en desarrollo. A partir de la década de los ochentas, donde la participación de los países en desarrollo en las ventas totales por privatización pasó del 6% al 42%, donde las tareas son transferidas del sector público al sector privado. Los gobiernos continúan con las privatizaciones para paliar las pérdidas de empresas públicas, generar ingresos mediante la venta de activos, aumentar la eficacia o establecer la base de una economía de mercado. La mayoría de las evaluaciones sobre el éxito o fracaso de la privatización se han hecho teniendo en cuenta el impacto que ésta causa sobre los trabajadores. Sólo en unas pocas investigaciones se han examinado los efectos de la privatización sobre la economía del país. Existen básicamente dos tipos de privatización: • •
Privatización activa. Privatización pasiva.
19 Diccionario Enciclopédico Wikipedia Unidad 1
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La privatización activa, es el proceso por el que el gobierno fomenta directamente el crecimiento del sector privado. En su sentido más estricto, la privatización permite la transferencia de activos públicos a manos privadas; el objetivo básico de esa inversión es reducir la escala de los compromisos estatales. La privatización pasiva, es cuando no hay intervención oficial, puede tener lugar cuando coexisten, por un lado, un contexto normativo tolerante, y por otro graves dificultades presupuestarias o un empeoramiento de la calidad de los servicios en el sector público, asimismo este tipo de privatización puede tener lugar cuando, a causa de un crecimiento económico rápido, la demanda de atención sanitaria supera la cantidad, y quizás la calidad de los servicios dispensados en el sector público. •
En América Latina
Chile lideró el proceso de privatización en América Latina, iniciándolo desde 1924, con la adopción de un sistema público de pensiones en el cual los trabajadores de hoy pagan los beneficios de los jubilados actuales. Tal sistema de reparto creado por Bismarck a fines del siglo XIX, pronto fue adoptado por otros países de América, entre ellos los Estados Unidos, donde se ha convertido en el programa gubernamental más grande del mundo. En 1980, los chilenos, reformaron su sistema público de pensiones de manera novedosa. Ya en los años setenta descubrieron que el programa estatal de retiro estaba abocado a la quiebra por razones ahora bien conocidas por la mayoría de países que aun mantienen sistemas de reparto: caídas en las tasas de natalidad, mayor longevidad, politización del sistema, uso de los ahorros de los trabajadores para todo tipo de gasto público, y en los países latinoamericanos la tasa de inflación. Ese ciclo de la privatización ha ayudado a causar un impacto macroeconómico positivo, ya que desde la introducción del nuevo sistema, el nivel de ahorro se ha elevado a un 27% de PIB, ha bajado la tasa de desempleo a un 5%, y ha sostenido un crecimiento anual durante los últimos doce años de un promedio del 6.5%, beneficiando esto directamente a los trabajadores, los administradores de régimen de pensiones y cesantías han tenido un rendimiento promedio real del 2% anual, los jubilados gozan de beneficios que son entre un 50% y un 100% más altos que bajo el sistema estatal y las contribuciones obligatorias del sistema privado son más bajas. Esto significó que el Estado tuvo que identificar diferentes ingresos para financiar a los jubilados y otros que decidieron quedarse bajo el viejo sistema, el costo de la transacción fue pagada mediante la emisión de nueva deuda estatal y el uso de ingresos generales. Empezando en 1985 también se financió la transición 34
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
a través de la privatización de empresas estatales, un proceso en el cual las mismas administradoras invirtieron. Países latinoamericanos como Perú, Argentina, Colombia, Bolivia, México y Uruguay adaptaron, con algunas variantes, el modelo chileno. Al reformar el sistema, surge la libre elección y la creación de una sociedad de trabajadores dueños de propiedad privada, con interés en mantener un sistema económico liberal y estable. El aspecto más importante de la reforma chilena que no ha sido adoptado por la mayoría de los otros países reformistas es que aquella cerró la puerta al viejo sistema. A finales del siglo XX y luego de experimentos estatales fracasados, es evidente que la libertad del individuo acompañado del respeto a la propiedad de los ricos y de los pobres, es la mejor vía para asegurar la prosperidad y el seguro social. La reforma provisional chilena, ofrece una receta al mundo. •
En Colombia
Colombia como la mayoría de los países latinoamericanos, no es ajeno a los procesos de privatización. A partir de la constitución de 1991, se han dado algunos avances significativos en este sentido, especialmente en el sector financiero con el saneamiento y posterior venta de algunos bancos, y en el sector minero energético, especialmente con el carbón. El avance más significativo, y como una imitación del modelo chileno se ha dado en el sector de la salud, con la expedición de la Ley 100 de 1992 con la cual se establece una liberación en el manejo de las pensiones, dando origen a los fondos privados de pensiones Además, se posibilita la creación de empresas privadas para que se encarguen de la prestación de los servicios de salud, creando las administradoras de regímenes subsidiados (ARS), mutuales, empresas solidarias, empresas prestadoras de salud, (EPS) e instituciones prestadoras de salud (IPS), las cuales según su especialidad se encargan de prestar el servicio de salud a determinado grupo poblacional y reciben como contraprestación unos recursos del Presupuesto General de la Nación, pero su administración es del régimen privado. A pesar de haber avanzado en estos sectores en el orden nacional, también en algunos entes territoriales se han realizado privatizaciones, especialmente en Bogotá, con la liquidación de la Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS, que prestaba el servicio de recolección de basuras, servicio que pasó a ser atendido por particulares; también podemos destacar a CODENSA, la cual cumple algunas de las funciones de la antigua EDIS y presta el servicio de energía eléctrica. En general, existen varios sectores que anteriormente eran atendidos exclusivamente por las empresas estatales y que lentamente son reemplazados Unidad 1
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por la empresa privada, tales como el sector de las telecomunicaciones y la educación superior entre otros. En nuestro país, este proceso ha sido un poco desordenado debido a la falta de una política clara de privatización acorde con nuestras particulares condiciones y de una legislación que permita atraer los inversionistas.
1.3.7. Colombia en el contexto de la globalización Un análisis del Estado-nación colombiano situado en la cultura política nacional contemporánea implica retomar la Constitución de 1991, la globalización y los procesos de transnacionalización como puntos de partida de las actuales configuraciones que se están tejiendo en el territorio nacional en torno a la construcción de un Estado democrático20. El proceso de globalización se ha profundizado aceleradamente en las dos últimas décadas, lo cual contribuye, en teoría, al crecimiento económico y al bienestar social al generar una mayor eficiencia productiva en un ambiente de competencia1. Pero la teoría misma también presupone, o exige, una serie de condiciones para que las bondades del esquema de competencia se hagan efectivas. Colombia en el manejo de la política económica pasó de la estabilidad en los 80 a la transición y crisis en los 90, lo que sugiere que la relación entre apertura y volatilidad fue muy estrecha y afectó negativamente el crecimiento. En los 90 Colombia adoptó una nueva estrategia basada en la apertura económica. Se presentaron cambios fundamentales tales como la independencia del Banco Central, la apertura comercial y de la cuenta de capitales, la profundización financiera y la flexibilización laboral, entre otros21. La posterior recuperación estuvo acompañada por programas de estabilización acordados con el FMI, a fin de recuperar los equilibrios financieros del sector público y permitirle a la economía colombiana acceder nuevamente a recursos externos y atenuar las presiones contraccionistas que gravitaban sobre el sector privado. El manejo macroeconómico pasó a depender, entonces, de las condiciones del entorno externo y la economía se hizo, en general, más vulnerable.
20 RICO REVELO, Diana. Configuración del estado-nación en Colombia en el contexto de globalización: una reflexión desde el escenario político. Revista de Derecho, División de Ciencias Jurídicas, Número 29, junio de 2008 21 Luis Bernardo Flórez Enciso, Luis Hernando Barreto Nieto, Juan Mauricio Castillo Benítez. El manejo de la política económica en Colombia en el contexto de la globalización, Revista Economía Colombiana 311, CGN, 2005
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Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
El nuevo siglo hereda una economía frágil, por lo que la política económica se ha debido concentrar en el objetivo de recuperación con estabilización. Ambas premisas son igualmente urgentes. Las medidas esenciales de política económica, a ese respecto, fueron la flotación cambiaria y la expansión monetaria y fiscal. El tipo de cambio absorbió en gran proporción los choques externos, mientras que la liquidez y el gasto público jalonaron la demanda interna. No obstante, esa política no logró controlar la vulnerabilidad de la economía colombiana, y la recuperación ha presentado muchos síntomas de insostenibilidad. Es así como todavía predomina la incertidumbre en torno a la sostenibilidad del crecimiento económico, a sus endebles fundamentos y a las posibilidades del país para hacerle frente a la volatilidad externa. Claro que ello pone de manifiesto los riesgos que imprime la globalización en ausencia de condiciones internas adecuadas de producción, productividad, competitividad y estabilidad. De esta forma, aunque Colombia ha profundizado sus relaciones comerciales con el resto del mundo, esta dinámica obedece a factores coyunturales. El futuro del manejo de la política económica en el contexto de la globalización impone retos diversos y de gran alcance. Este escenario pone en perspectiva dos elementos esenciales para la política económica en el contexto de la globalización: primero, las condiciones necesarias para garantizar un crecimiento sostenido de largo plazo, entre las que la experiencia destaca la inversión; y segundo, los retos del manejo macroeconómico. La economía colombiana se ha hecho más integrada, pero también más vulnerable, al devenir de la economía mundial. Los capitales cuentan con mayor movilidad y los flujos financieros son cada vez más inestables, por lo que los tipos de cambio son volátiles. En esas circunstancias, la política monetaria y crediticia se ha vuelto especialmente sensible al entorno cambiario. Para fortalecer la inversión, estabilizar la economía y lograr mayor crecimiento económico, es preciso tomar en cuenta los elementos exógenos resultantes de la globalización.
Unidad 1
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1. La regulación de la actividad productiva del país se realiza a través de políticas: A. Sociales. B. Ambientales. C. Económicas. D. Jurídicas. E. Internacionales.
3. Existen dos enfoques sobre las finanzas públicas que son: A. El dogmático y el pragmático. B. El dogmático y el positivo. C. El positivo y el negativo. D. El objetivo y dogmático. 4. No es un área del conocimiento con la que las finanzas públicas tienen relación: A. La economía. B. La política. C. La población. D. El derecho. E. La administración. 5. El objetivo de las finanzas públicas no se limita al suministro de bienes colectivos, sino también a otros tres objetivos fundamentales que son: A. El bienestar, la estabilidad y la planeación del Estado. B. La atención a las necesidades de la comunidad, la redistribución y el crecimiento. C. El desarrollo económico, la tributación y el bienestar. D. La redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico. 6. Los instrumentos básicos de la política fiscal son fundamentalmente dos: A. La inversión social y la tributación. B. El presupuesto y el plan de desarrollo. C. El gasto público y los impuestos. D. La deuda pública y el presupuesto. 7. La política monetaria es un conjunto de medidas aplicadas por la autoridad monetaria, con el propósito de conseguir: A. La estabilidad del valor del dinero. B. La redistribución del ingreso. C. Financiar la actividad económica.
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EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
2. Las finanzas públicas se definen como el conjunto de elecciones económicas que manifiestan la relación de ingresos y gastos del Estado, siempre que estén contenidas en: A. El sistema presupuestal. B. Ingresos públicos. C. Las actividades del Estado. D. Las necesidades de capital. E. El desarrollo económico.
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
D. La liquidez de los activos financieros. E. Mejorar la rentabilidad.
9.
En una economía globalizada, en su política de comercio exterior, los países se ven abocados a: A. La protección en defensa de la producción interna dentro del propósito de desarrollo del sector industrial. B. Elevar el nivel de empleo. C. Abrir sus fronteras eliminando medidas de protección a su industria nacional. D. Establecer controles a las importaciones con el fin de buscar un equilibrio. E. La utilización de los recursos monetarios.
10. La mayoría de las evaluaciones sobre el éxito o fracaso de las privatizaciones se han hecho teniendo en cuenta el impacto que ésta causa sobre: A. La economía. B. Los trabajadores. C. El ingreso. D. La estabilidad económica. E. La estructura del Estado. 11. Para el cumplimiento de su misión, Colombia se encuentra organizada en entes públicos que conforman el aparato estatal. En su interior se pueden distinguir dos formas de organización: A. Públicas y privadas. B. Eficientes e ineficientes. C. Estatales y de economía mixta D. Las administrativas públicas y las empresas públicas. E. Industriales y comerciales.
EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
8. La tasa de cambio es una alternativa para conseguir el desequilibrio en las variables externas, cuando este es: A. Invariable. B. Persistente y continuo. C. Elevado y extendido. D. Complejo y permanente. E. Globalizado y significativo.
12. No es una de las competencias que corresponden a los municipios: A. Planear el desarrollo local. B. Promover los servicios básicos. C. Promover participación ciudadana. D. Establecer y administrar atributos impuestos y tarifas. E. Coordinar servicios de educación y salud. 13. No hacen parte de la organización territorial: A. Las asambleas. B. Los distritos. C. Los territorios indígenas D. Los departamentos. E. Los municipios.
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14. Una de las categorías de la política económica es la estabilización, en la que no es uno de sus fines: A. Mejorar el nivel de vida. B. Reducción de la dependencia. C. Estabilización de los precios. D. Equilibrio en la balanza de pagos.
16. Bajo el influjo de la teoría keynesiana, se ha defendido y promovido la intervención activa del Estado en: A. La venta de bienes y servicio. B. Los precios. C. La distribución de los productos. D. La creación de empresas. E. La producción directa de bienes y servicios. 17. En América Latina el proceso de privatización lo lideró: A. Argentina. B. México. C. Brasil. D. Chile. E. Estados Unidos. 18. En Colombia el avance más significativo, y como una imitación del proceso de privatización latinoamericano se ha dado con: A. Los fondos privados de pensiones. B. La privatización de la banca. C. Las EPSs privadas. D. La privatización del sector eléctrico.
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EVALUACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD
15. Básicamente los controles en una política de importaciones son de dos tipos: A. Cualitativo y cuantitativo. B. Cambiario y restrictivo. C. Arancelario y contingente. D. Ninguna de las anteriores
Primera Unidad. Fines Esenciales del Estado
TALLER Seleccione un ente territorial de su preferencia (departamento, municipio o
distrito), que tenga suficiente información financiera, a la cual usted pueda
tener acceso, para aplicar los aspectos contenidos en este libro, y en donde
en la primera parte desarrolle lo siguiente:
Fines esenciales del ente territorial:
-Generalidades: Reseña histórica, aspectos geográficos, demográficos,
económicos, culturales, entre otros
-Organización: Organización administrativa y división territorial, entre otros
-Finanzas públicas: Papel que ha venido jugando las finanzas públicas del
ente territorial en su desarrollo.
LECTURA RECOMENDADA BOTERO, Jorge H. Política cambiaria, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Bogotá, 2008. ERIAS REY, Antonio. Política monetaria y Política fiscal, Ediciones Pirámide, Madrid 2008 GOLDIN, Ian; Reinert Kenneth A., Globalización y pobreza, Alfaomega- Bco Mundial, Bogotá, 2006 TER-MINASSIAN, Teresa (1997), “Intergovernmental Fiscal Relations in a Macroeconomic Perspective: an Overview”, in Ter-Minassian, Teresa (ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, IMF.
Unidad 1
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Planeación Estatal COMPETENCIAS A LOGRAR Con el estudio de la presente unidad, se debe analizar la planeación como uno de los instrumentos esenciales para el desarrollo de la gestión pública, estudiar los conceptos fundamentales e instrumentos metodológicos para la programación e implementación, realizar análisis para comprender cómo a través de ella se observa el efecto operativo de los instrumentos utilizados por el Estado para el manejo de las finanzas públicas.
RESUMEN DE LA UNIDAD La planeación estatal establece los lineamientos a partir de los cuales se debe hacer la programación de las actividades gubernamentales, la cual tiene rango constitucional. El plan de desarrollo es un instrumento en el que se expresan los resultados de un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve de guía para la acción de las instancias públicas y privadas tanto en el ámbito nacional como territorial. Las políticas de planeación del Estado Colombiano se trazan a través del Consejo Superior de Política Fiscal y el Consejo Nacional de Política Económica y Social. La planeación del desarrollo de los departamentos, requiere de una concepción del Estado, que exige un proceso concertado con las regiones y los actores del desarrollo, mediante un pacto social, donde todos se comprometan a dar respuesta a las necesidades de los departamentos, aprovechando sus potencialidades.
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2. PLANEACIÓN ESTATAL El Estado requiere del diseño de una estrategia de desarrollo de largo plazo, que se traduzca en una imagen de gran visión del futuro, hacia la cual hemos de dirigir la concertación de acciones entre los gobiernos y la sociedad22. La planeación estatal establece los lineamientos a partir de los cuales se debe hacer la programación de las actividades gubernamentales, la cual tiene rango constitucional y su proceso se inicia desde la campaña en procura de regir los destinos del Estado en sus diferentes niveles. v Principios Generales Los principios generales que deben regir las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son23: a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercen libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución y la ley. b) Ordenación de competencias. Para efectos del ejercicio de las respectivas competencias en el contenido de los planes de desarrollo se debe tener en cuenta la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad; c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deben garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo; d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad; e) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. La planeación estatal debe tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación; f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas 22 Estado de México. Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, 2001 23 Artículo 3, Ley 152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo
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y proyectos nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación deben propender porque aquellos tengan cabal culminación; Participación. Durante el proceso de discusión de los planes, las autoridades de planeación deben velar porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la ley. Sostenibilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes deben considerar en sus estrategias, programas y proyectos; criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental; Desarrollo armónico de las regiones. Los planes deben propender por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones; Proceso de planeación. Establece los elementos básicos que comprenden la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación; Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción, se debe optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva; Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder; Coherencia. Los programas y proyectos deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos.
El Consejo Nacional de Planeación es un organismo de carácter consultivo y que sirve de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y está integrado por representantes de las entidades territoriales, los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales24. Los departamentos deben jugar un papel fundamental orientado hacia la planeación local, encomendándoseles a los organismos departamentales de planeación una labor, en lo territorial análoga a lo que en el ámbito nacional le señala al organismo nacional de planeación, como es la de hacer la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de los mismos departamentos y municipios. El proceso de planeación de la inversión pública en todos los niveles, no se queda en un estudio de mera formulación y diagnóstico, sino que hay un constante 24 Constitución Política de Colombia de 1991, Artículo 340. Unidad 2
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seguimiento sobre la calidad de la gestión pública y sobre los resultados obtenidos. En esta unidad se hace una presentación de la normatividad existente en materia de planeación estatal, a través de los diferentes organismos que la dirigen, y la forma como deben materializarse con los planes de desarrollo, tanto a escala nacional como territorial, para así darle vida a un sistema nacional de planeación, que articula las políticas de planeación del Estado Colombiano en todos sus niveles. La planeación estatal debe entenderse como un instrumento de racionalización de la gestión pública, abarcando los diversos niveles que ella involucra y creando mecanismos de enlace entre las perspectivas de inversión de las diferentes entidades ejecutoras del presupuesto nacional, de cara a otorgar la debida coherencia a ese conjunto de decisiones. Ver el siguiente esquema:
PLANEACIÓN ESTATAL
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CANDIDATO
Programa de Gobierno
GOBERNANTE LEGISLADORES COMUNIDAD
Plan de Desarrollo
EQUIPO DE GOBIERNO LEGISLADORES
Presupuesto Anual
Segunda Unidad. Planeación Estatal
2.1. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN Son autoridades nacionales de planeación25: • El Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación nacional. • El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS • El Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES y el CONPES Social. • El Departamento Nacional de Planeación, que ejerce la secretaría del CONPES y así mismo desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República y coordina el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación. • El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que vela por la consistencia de los aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto. • Los demás ministerios y departamentos administrativos en su ámbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes. Son instancias nacionales de planeación: • El Congreso de la República. • El Consejo Nacional de Planeación.
2.1.1. El Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS El Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, es el organismo rector de la política fiscal del Estado y coordina el sistema presupuestal, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El CONFIS está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, quien lo preside, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Consejo Económico de la Presidencia de la República, los Viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. Son funciones del CONFIS: • Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del sector público y ordenar las medidas para su cumplimiento. • Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones. • Determinar las metas financieras para la elaboración del Plan Anual Mensualizado de Caja para el sector público. 25 Artículo 8, Ley 152 de 1994. Unidad 2
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• Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas no dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el ministerio respectivo. • Las funciones que establezcan la Ley Orgánica de Presupuesto, sus reglamentos y las leyes anuales de presupuesto.
2.1.2. Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES El CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958 y reglamentado con el Decreto 627 de 1974, es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la República y lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Protección Social, Transporte, Comercio, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros, así como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer. El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero varía en su composición: lo dirige el Presidente de la República y lo componen los ministros de Hacienda, Protección Social, Educación, Agricultura, Transporte, Comercio, el Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP. Hacen parte del CONPES los siguientes funcionarios: • Los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Publico, Agricultura y Desarrollo Rural, Protección Social y Transportes; el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, La Junta Directiva del Banco de la República y el Gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, como miembros permanentes. • Los demás ministros, jefes de departamentos administrativos, directores o gerentes de institutos descentralizados y funcionarios públicos asistirán a las deliberaciones por invitación del Presidente de la República cuando se traten asuntos de su competencia, calidad de miembros no permanentes de Consejo. Para el cumplimiento de sus objetivos, el CONPES tiene las siguientes funciones26:
26 Ver el Artículo 2° Ley 19 de 1958.
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Segunda Unidad. Planeación Estatal
• Coordinar y señalar las orientaciones generales que deben seguir los distintos organismos especializados de la dirección económica y social del Gobierno. • Recomendar al Gobierno la adopción la política económica y social que servirán de base para la elaboración de los planes y programas de desarrollo. • Estudiar y recomendar al gobierno los planes y programas de desarrollo, para que sean sometidas al Congreso Nacional, por parte del Departamento Nacional de Planeación, como resultado del estudio y evaluación de los planes y programas sectoriales, regionales y urbanos, elaborados por o con la intervención de los Ministros, Departamentos Administrativos y entidades descentralizadas territorialmente. • Estudiar los informes periódicos u ocasionales sobre el desarrollo de los planes, programas y políticas generales sectoriales, regionales y urbanas que se le presenten a través de su Secretaría Ejecutiva y recomendar las medidas que deban adoptarse para el cumplimiento de tales planes y programas. • Estudiar y definir las bases de los programas de inversión y gasto público de desarrollo, sobre los cuales se debe elaborar el proyecto de presupuesto que el Gobierno presente a la consideración del Congreso Nacional. • Aprobar o improbar el otorgamiento de garantías por parte de la Nación o préstamos externos. • Las demás que señale la Ley.
2.1.3. El Consejo Nacional de Planeación El Consejo Nacional de Planeación es un organismo de carácter consultivo, creado por la ley, ya que sus opiniones no son obligatorias, pero debe ser consultado necesariamente en el momento de preparar el plan y sirve de foro para la discusión tanto con representantes de las entidades territoriales, como de los sectores económicos, sociales, ecológicos comunitarios y culturales. v Convocatoria e integración El Consejo Nacional de Planeación es convocado por el Gobierno y está integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la República, de listas que le presentan las correspondientes autoridades y organizaciones, así: a) En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades administrativas tenemos: cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por los departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y uno por cada región que llegue a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo 307 de la Constitución Política. Unidad 2
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b) Cuatro (4) en representación de los sectores económicos, escogidos de ternas que elaboran y presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremian y asocian a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas y entidades de prestación de servicios. c) Cuatro (4) en representación de los sectores sociales, escogidos de ternas que elaboran y presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales. d) Dos (2) en representación del sector educativo y cultural, escogido de terna que presentan las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a escala nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a escala nacional los estudiantes universitarios. Debe haber por lo menos un representante del sector universitario. e) Uno (1) en representación del sector ecológico, escogido de terna que presentan las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente. f) Uno (1) en representación del sector comunitario escogido de terna que presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personería jurídica. g) Cinco (5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) debe provenir de los indígenas, uno (1) de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las organizaciones no gubernamentales. El Gobierno establece el procedimiento para la presentación de las listas de las diversas organizaciones y entidades, para la conformación del Consejo Nacional de Planeación, así como los criterios para su organización y los elementos básicos del reglamento para su funcionamiento. v Calidades y períodos Para la designación de los integrantes del Consejo Nacional de Planeación, éstos deben estar vinculados a las actividades del respectivo sector o territorio y poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector o región que se trate. Los integrantes del Consejo Nacional de Planeación son designados para un 50
Segunda Unidad. Planeación Estatal
período de ocho años y la mitad de sus miembros es renovado cada cuatro años. En el evento en que el número de integrantes del Consejo sea impar, el número de integrantes que es renovado será el equivalente al que resulte de aproximar el cociente al número entero siguiente. La renovación de la mitad de los miembros designados para conformar el primer Consejo Nacional de Planeación se realiza a los cuatro años de haber sido designados, conforme a la determinación que tome el Gobierno Nacional. •
Funciones
Son funciones del Consejo Nacional de Planeación27: a) Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. b) Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política. c) Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan. d) Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento. e) Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.
2.1.4. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. La Ley Orgánica de la Planeación contiene: • Los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes. • Los mecanismos para asegurar la armonización entre los planes y los presupuestos anuales. • La organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales. 27 Artículo 12 Ley 152 de 1994. Unidad 2
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•
Los mecanismos de participación ciudadana en la discusión de los planes.
Las Entidades Territoriales deben hacer consejos de planeación análogos al que existe en el ámbito nacional, de tal manera que entre unos y otros pueda conformarse un verdadero “Sistema Nacional de Planeación”. Además de la coherencia con las metas de corto y largo plazo, debe existir la debida concordancia entre las acciones de los entes territoriales con las funciones asignadas y con la perspectiva tecnológica de la sociedad. El plan de desarrollo debe facilitar la participación del conjunto de los ciudadanos en su elaboración, de manera que se convierta en un instrumento que otorgue la posibilidad de expresar las necesidades de diversos estamentos de la sociedad. El Consejo Nacional de Planeación recibe el proyecto de Plan de Desarrollo elaborado de manera conjunta y coordinada por el gobierno central, las autoridades de planeación, las entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura y expresa su opinión y sugerencias antes de la presentación del proyecto al Congreso de la República. Estas sugerencias no son de obligatoria aceptación.
2.2. PLAN DE DESARROLLO Por medio de un plan de desarrollo, el conjunto de la sociedad establece claramente las líneas de acción de un gobierno durante un período determinado28. El plan de desarrollo es un instrumento en el que se expresan los resultados de un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve de guía para la acción de las instancias públicas y privadas tanto en el ámbito nacional como territorial. Esta herramienta de gestión parte del programa de gobierno del candidato y en él se establecen las acciones que la administración deberá hacer durante su período de gobierno. Los siguientes han sido los planes de gobierno de los presidentes de Colombia desde 1970:
28 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Desarrollo para todos.
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Segunda Unidad. Planeación Estatal
PRESIDENTE
PERÍODO
PLAN DE DESARROLLO
Misael Pastrana Borrero
1970 – 1974
Las cuatro estrategias
Alfonso López Michelsen
1974 – 1978
Para cerrar la brecha
Julio Cesar Turbay Ayala
1978 – 1982
Plan de Integración Nacional
Belisario Betancur Cuartas
1982 – 1986
Cambio con equidad
Virgilio Barco Vargas
1986 – 1990
Plan de Economía Social
Cesar Gaviria Trujillo
1990 – 1994
La revolución pacífica
Ernesto Samper Pizano
1994 – 1998
El salto social
Andrés Pastrana Arango
1998 – 2002
Cambio para construir la paz
Álvaro Uribe Vélez
2002 – 2006
Hacia un estado comunitario
Álvaro Uribe Vélez
2006 – 2010
Estado comunitario: desarrollo para todos
Fuente: Departamento Nacional de Planeación-D.N.P
En el plan de desarrollo se establecen los objetivos de desarrollo de la nación, departamento o municipio, con las metas que se pretenden alcanzar, los medios y recursos que se requieren y que sean factibles de obtener para cumplir el programa de gobierno
2.2.1. Principios generales El plan de desarrollo se debe regir por los siguientes principios: v Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley orgánica del Plan de Desarrollo. v Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se propongan realizar en la nación, departamento y municipios. v Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el marco fiscal de mediano plazo. v Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas pobres por encima de cualquier gasto. v Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos que se aprueben en el plan v Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso de evaluación - ejecución. • Sostenibilidad ambiental, considerando los costos y beneficios sobre el medio ambiente, garantizando una adecuada oferta ambiental con una utilización moderada de los recursos naturales y su conservación a través del tiempo. v Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y técnicos.
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v Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto técnica como financieramente. v Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo. v Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y respetando mutuamente las competencias. v Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración del Estado. v Complemento, colaborándose entre las diferentes autoridades para lograr mayor eficiencia en la gestión.
2.2.2. Componentes del Plan de Desarrollo El Plan de Desarrollo está integrado por una parte general, de carácter estratégico y un plan de inversiones, de carácter operativo. La parte general del plan contiene: • Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de los aspectos económicos, sociales y ambientales del territorio y que permite definir los objetivos de mediano y largo plazo. • Las metas y propósitos de desarrollo que se requieren en el mediano y largo plazo y los mecanismos que se utilizarán para lograrlos. • Las políticas y estrategias en el área económica, social y ambiental que utilizará la administración para lograr los objetivos y metas propuestos en el plan. • Las formas y medios para articular los programas y proyectos del Plan de desarrollo con los programas y proyectos que tengan previstos ejecutar las autoridades de los otros órdenes. El Plan de Inversiones debe incluir lo siguiente: • Proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; que se recibirán en el período. • Descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión. • Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectan los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y fuentes de financiación de los proyectos. • Especificación de los mecanismos financieros e institucionales que posibiliten la ejecución de los proyectos.
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Adicionalmente, se tienen los presupuestos plurianuales, entendidos como la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.
2.2.3. Aprobación del plan El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo es presentado ante el Congreso de la República y se le da primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria discute y decide sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requiere aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. El Director del Departamento Nacional de Planeación asesora al Congreso en el análisis del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y lleva la vocería del Gobierno ante la comisión de asuntos económicos, cuando el Presidente así lo encomiende. Para tal fin asiste a las Comisiones Constitucionales con el objeto de suministrar los informes, datos y explicaciones, que sean indispensables. Si el Congreso Nacional no aprueba el Plan Nacional de Desarrollo en el término de tres meses señalado por la Constitución, el Gobierno puede poner en vigencia, mediante decreto con fuerza de Ley, el proyecto presentado por éste.
2.2.4. Ejecución del plan Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado, cada uno de los organismos públicos de todo orden a los que se aplica la Ley del plan, prepara su correspondiente plan de acción. En la elaboración del plan de acción y en la programación del gasto se tienen en cuenta los principios y las disposiciones constitucionales y legales pertinentes. Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento en las entidades territoriales deben ser consultados previamente con las respectivas autoridades de planeación, de acuerdo con sus competencias.
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2.2.5. Evaluación del plan Corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades. El Departamento Nacional de Planeación debe presentar al CONPES, en el mes de abril de cada año, un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de inversiones del próximo año. De acuerdo con la organización del sistema, las principales entidades ejecutoras desarrollan sus propios sistemas de evaluación y el DNP puede efectuar de manera selectiva directa o indirectamente la evaluación de programas y proyectos de cualquier entidad nacional, regional o territorial responsable. La organización del sistema de evaluación se establece mediante decreto. Para estos efectos, se aplican los principios de eficiencia, de eficacia y responsabilidad, conforme lo disponga la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en lo pertinente. El Presidente de la República debe presentar al Congreso, al inicio de cada legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y de sus distintos componentes. Igualmente, el Presidente de la República, al presentar el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones al Congreso, debe rendir un informe sobre la forma como se está dando cumplimiento al plan de inversiones públicas aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo, sustentando su correspondencia.
2.2.6. Planes de desarrollo de las entidades territoriales Los planes de desarrollo de las entidades territoriales están conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales29. Las autoridades de las entidades territoriales indígenas definen en los alcances y los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y
29 Artículo 339 de la Constitución Política y Artículo 31 Ley 152 de 1994.
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seguimiento de los planes, de acuerdo con sus usos y costumbres, atendiendo los principios generales de la Ley y haciendo compatibles los tiempos de presentación y la articulación con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las demás entidades territoriales y con la Nación. Sin perjuicio de la autonomía de las entidades territoriales en materia de planeación de su desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley, en la elaboración de sus planes de desarrollo deben tener en cuenta las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar la coherencia, en donde, además es importante que se involucre la participación ciudadana.
2.3. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES Son autoridades de planeación en las entidades territoriales: • El Alcalde o Gobernador, que será el máximo orientador de la planeación en la respectiva entidad territorial. • El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital, o aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autoricen su creación. • La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación, que desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el Alcalde o Gobernador, dirige y coordina técnicamente el trabajo de formulación del Plan con las Secretarías y Departamentos Administrativos, y las entidades descentralizadas departamentales o nacionales que operen en la jurisdicción. • Las demás secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas en su respectivo ámbito funcional, de acuerdo con las orientaciones de las autoridades precedentes. Son instancias de planeación en las entidades territoriales: • Las asambleas departamentales, los concejos municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas, respectivamente. • Los Consejos Territoriales de Planeación Municipal, Departamental, Distrital, o de las entidades territoriales indígenas, y aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que Unidad 2
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llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autorizan su creación.
2.3.1. Consejos Territoriales de Planeación El Consejo Territorial de Planeación es un cuerpo consultivo creado por la Constitución Política Nacional, cuyo principal rol consiste en servirle de foro permanente de discusión del Plan de Desarrollo y está constituido por un grupo plural de personas que actúan en representación de organizaciones pertenecientes entre otros a sectores económicos, sociales, ambientales, comunitarios y culturales30 Dichos Consejos, como mínimo, deben estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, está integrado por las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades, designados éstos por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones. Con el fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo Departamental de Planeación participan representantes de los municipios. Son funciones de los Consejos Territoriales de Planeación, las mismas definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas31. La dependencia de planeación de la correspondiente entidad territorial presta al respectivo consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento.
2.4. PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplican, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en la Ley para el Plan Nacional de Desarrollo32.
30 Ver el Artículo 340 Constitución Política.
31 Artículo 339 Constitución Política, Artículo 35 de la Ley 152 de 1994.
32 Artículo 36 de la Ley 152 de 1994.
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Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que: •
En lugar del Departamento Nacional de Planeación actúa en la Secretaría, el Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la dependencia que haga sus veces. • En lugar del CONPES, actúa el Concejo de Gobierno, o la autoridad de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del Consejo Nacional de Planeación lo hace el respectivo Consejo Territorial de Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la Ley. • En lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. Los planes de las entidades territoriales se adoptan con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procede cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tienen como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deben tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa (Artículo 36 de la Ley 152 de 1994).
2.4.1. Elaboración Para la elaboración del proyecto de plan, se observan en cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo debe tenerse especialmente en cuenta lo siguiente: • El Alcalde o Gobernador elegido imparte las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. • Una vez elegido el Alcalde o Gobernador respectivo, todas las dependencias de la administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos de planeación, deben prestar a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan. • El Alcalde o Gobernador, presenta por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolida el documento que contenga la Unidad 2
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totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución Política y a las disposiciones de la presente Ley. • Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administración territorial debe convocar a constituirse al Consejo Territorial de Planeación. • El proyecto de plan como documento consolidado, debe ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa debe enviar copia de esta información a la respectiva corporación de elección popular. • El respectivo Consejo Territorial de Planeación debe realizar su labor antes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considera surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
2.4.2. Aprobación Los planes son sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo debe decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde puede adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convoca a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso.
2.4.3. Plan de acción Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada secretaría y departamento 60
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administrativo prepara, con la coordinación de la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y lo somete a la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deben ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias.
2.4.4. Evaluación Corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdicción. El Gobernador o Alcalde debe presentar informe anual de la ejecución de los planes a la respectiva Asamblea o Concejo o la autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos deben definir los procedimientos a través de los cuales los Planes Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, debe tener en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario puede presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquellos.
2.5. PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL La planeación del desarrollo de los departamentos, requiere de una concepción del Estado, que exige un proceso concertado con las regiones y los actores del desarrollo, mediante un pacto social, donde todos se comprometan a dar respuesta a las necesidades de los departamentos, aprovechando sus potencialidades. Al hacer planeación a nivel departamental, los análisis sectoriales deben hacerlos las diferentes dependencias o instancias que administran la temática desde el sector público y los planteamientos expresados deben reflejar en principio la orientación del gobierno. Unidad 2
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2.5.1 Marcos de la planeación departamental El proceso de planeación departamental se debe enmarcar en unos principios y unas relaciones, que le permitan su credibilidad y ajustarse a los lineamientos generales de la planeación. Los principios generales de la formulación de la planeación departamental y el proceso de gestión de su desarrollo deben ser los siguientes: • Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley orgánica del Plan de Desarrollo. • Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se propongan realizar en la nación y los municipios. • Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el marco fiscal de mediano plazo. • Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas pobres por encima de cualquier gasto. • Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos que se aprueben en el plan. • Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso de evaluación - ejecución. • Sostenibilidad ambiental, considerando los costos y beneficios sobre el medio ambiente, garantizando una adecuada oferta ambiental con una utilización moderada de los recursos naturales y su conservación a través del tiempo. • Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y técnicos. • Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto técnica como financieramente. • Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo. • Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y respetando mutuamente las competencias. • Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración del Estado. • Complemento, colaborándose entre las diferentes autoridades para lograr mayor eficiencia en la gestión. La planeación del desarrollo de los departamentos no debe hacerse aisladamente, su interrelación con el acontecer de su entorno, asegura su efectividad en el logro de las metas propuestas y en este sentido estará en consonancia con: v El programa de gobierno departamental, buscando mejorar las condiciones de vida de los habitantes del departamento, mediante varias estrategias como generación de empleo, fortalecimiento de la economía, desarrollo humano, integración de las economías de las sub regiones, entre otras. • La ley orgánica del plan de desarrollo, con la concepción de la planeación expresada en la Constitución y sus posteriores desarrollos, estableciendo 62
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contenido, alcances y la forma de elaboración para las entidades territoriales. • El Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta sus concepciones básicas de éste en los campos de la estrategia macroeconómica, la inversión pública, la internacionalización, el empleo productivo, el medio ambiente y el desarrollo humano. • La propuesta regional de desarrollo, teniendo en cuenta la instancia de planificación regional en la que se localicen los departamentos, buscando su desarrollo a partir de sus potencialidades. • Los documentos estratégicos de desarrollo, donde se plasman lineamientos o procesos relacionados con iniciativas territoriales, a diferente escala y donde participan instancias públicas, privadas, organizaciones sociales y comunitarias, quienes organizados en forma de redes, alianzas estratégicas, programas, asociaciones, corporaciones, etc., buscan soluciones y propuestas para promover el desarrollo del país con un enfoque integral.
2.5.2. Estrategias Las estrategias de la planeación del desarrollo departamental deben incluir todos los elementos que aseguren su éxito, como los que se indican a continuación: Entre los elementos se tienen: v Situación social, como educación, salud, cultura, empleo, pobreza, saneamiento básico, deporte y recreación, entre otros. v Situación económica, teniendo en cuenta los más importantes sectores económicos del departamento y buscando su encadenamiento que permita su significativa relación. • Situación de la infraestructura, incluyendo la vial, las comunicaciones, las telecomunicaciones, el transporte, la energía, etc. v Situación institucional, teniendo en cuenta el sector público, el sector privado, y la sociedad civil. v Situación ambiental, teniendo en cuenta que las estrategias de desarrollo planteados, deben procurar la conservación y sostenibilidad del medio ambiente departamental y nacional. La acción planificadora departamental expresada en su plan de desarrollo, debe buscar el mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes, en el marco de una dinamización de su crecimiento bajo condiciones de competitividad, sostenibilidad, armonía con el medio ambiente y generación de empleo productivo. En el campo social, se debe procurar reducir los niveles de pobreza y potenciar el desarrollo del capital humano, mediante la ampliación de la cobertura y calidad de la educación, la salud, el saneamiento básico y las condiciones de hábitat.
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En lo ambiental, se debe buscar que los factores condicionantes del desarrollo, garanticen el crecimiento sostenible y la preservación del medio ambiente en condiciones adecuadas. Se debe orientar el proceso hacia la posibilidad de desarrollo alternativo con bajo impacto ambiental y de gran beneficio para el empleo, los ingresos de la población y la vinculación al ámbito internacional con alternativas de verdadero desarrollo económico, social, científico, y cultural. El desarrollo humano, en lo que tiene que ver con salud y el saneamiento básico, deben permitir el aumento del acceso de la población a la seguridad social, con un modelo de focalización para identificar la población más necesitada y vulnerable. Igualmente se debe tener como objetivo la ampliación de la cobertura de agua potable, disposición de excretas y desechos sólidos. En lo Institucional, se debe buscar que las estructuras, los procedimientos y las necesidades organizacionales del sector público respondan a los retos que demanda el modelo de desarrollo y el logro de los objetivos generales del plan. Las estrategias y políticas de planeación departamental deben traducirse en programas y éstos en proyectos, los cuales deben ser formulados para resolver las necesidades que se presenten en el entorno. Estos programas y proyectos estarán focalizados hacia los diferentes sectores
2.5.3. Financiación La programación del desarrollo departamental debe contemplar sus mecanismos de financiación, acordes con las realidades de la Nación y el ente territorial. Las finanzas del departamento son el punto de partida para la formulación de su plan de desarrollo; a partir de un diagnóstico de su aspecto financiero, fiscal e institucional. El plan financiero debe tener en cuenta: • El análisis financiero de los ingresos, estructurando las operaciones efectivas registradas para cada año. • El análisis del gasto, incluyendo los gastos corrientes, el pago de capital, los servicios personales, las transferencias pagadas, los intereses de la deuda y la inversión. • El ahorro corriente, teniendo en cuenta los excedentes que sirvan para la inversión o para apalancar los recursos del crédito. • Los indicadores financieros, como ingresos corrientes a gastos corrientes, ahorro corriente a ingresos corrientes, carga tributaria per capita, gastos de funcionamiento y ahorro corriente, entre otros. • La proyección de las operaciones efectivas, con la estimación de la capacidad de endeudamiento y la inversión. 64
Segunda Unidad. Planeación Estatal
2.6. PLANEACIÓN MUNICIPAL La planeación municipal se desarrolla en cumplimiento del mandato constitucional, establecido en su artículo 339 y sus posteriores desarrollos. Este proceso se inicia con el programa de gobierno presentado por el candidato a la alcaldía municipal o distrital y que debe ser registrado en el momento de su inscripción. El documento inicial debe ser ajustada por el Alcalde elegido con su equipo de gobierno y socializado con los diferentes actores, cívicos, políticos, comunitarios, institucionales, y educativos del municipio, después de haberse hecho un diagnóstico de cada uno de los sectores. En la planeación municipal se deben establecer los procesos, los mecanismos, los medios y los recursos que permitan alcanzar los objetivos, a partir del reconocimiento de un estado inicial, buscando el cambio dependiendo de los medios utilizados procurando lograrlo al menor costo y en el menor tiempo posible, asegurando la continuidad de los planes y programas trazados.
2.6.1. Principios La planeación municipal en su formulación debe ajustarse a los siguientes principios: • Autonomía, realizándose libremente, pero sujeto a la Constitución y la Ley, lo mismo que las disposiciones y principios incluidos en el plan. • Coordinación, garantizando la coherencia entre las actividades que se propongan realizar en la nación y departamento. • Consistencia financiera, siendo consistente con el Plan Financiero y el marco fiscal de mediano plazo. • Prioridad en el gasto social, haciendo énfasis a la atención de las personas pobres por encima de cualquier gasto. • Continuidad, garantizando la plena realización de los programas y proyectos que se aprueben en el plan. • Participación, asegurando la participación de la ciudadanía en el proceso de evaluación - ejecución. • Sostenibilidad ambiental, posibilitando un desarrollo económico del municipio en armonía con el medio ambiente. • Eficiencia, permitiendo el mejor uso de los recursos financieros, humanos y técnicos. • Viabilidad, con unos programas y proyectos factibles de realizar tanto técnica como financieramente. • Coherencia, con un plan de inversiones, unos programas y unos proyectos que respondan a los objetivos y estrategias del plan de desarrollo.
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• Concurrencia, desarrollando actividades, procurando la eficiencia y respetando mutuamente las competencias. • Subsidiaridad, apoyándose con los diferentes niveles de la administración del Estado. • Complementariedad, colaborándose entre las diferentes autoridades para lograr mayor eficiencia en la gestión.
2.6.2. Propósitos La planeación municipal debe tener como principal propósito el de elevar la calidad de vida de sus habitantes, con el trabajo coordinado de todos sus actores, teniendo en cuenta: • La racionalización del gasto, priorizando en la solución de las necesidades de acuerdo al impacto o importancia que éstas tengan en la dignificación de la calidad de vida de la población del municipio y orientando el gasto público hacia aquellos sectores que produzca el máximo rendimiento social y económico. • La dinamización de la economía, para generar riqueza en el municipio, con la participación del capital privado. • El fortalecimiento de los valores, fomentando en la población los principios de una sana convivencia, para el logro de objetivos colectivos.
2.6.3. Interrelaciones La planeación municipal debe guardar relación con el planeamiento a nivel departamental, regional y nacional, para asegurar su éxito, así: • Con la planeación departamental, incorporando la dimensión económica y social del municipio con las perspectivas de desarrollo del departamento, integrando los dos elementos. • Con la planeación regional, partiendo de la planificación de desarrollo a través de procesos de construcción colectiva desde lo local con amplia participación de los diferentes actores. • Con la planeación nacional, porque ambos benefician a la población, incluyendo la del municipio, apuntando a objetivos comunes, al pretender en esencia elevar el nivel de vida de la gente, para lograr una sociedad más democrática y participativa, propiciando su convivencia pacífica.
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Segunda Unidad. Planeación Estatal
1. No es uno de los principios generales que deben regir las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación: A. Autonomía. B. Coordinación. C. Sostenibilidad ambiental. D. Disponibilidad. E. Continuidad.
3. El Sistema Nacional de Planeación está constituido por: A. El Departamentos Nacional de Planeación y las oficinas territoriales. B. La Ley orgánica de planeación. C. El estatuto orgánico de planeación. D. El Consejo nacional y los consejos territoriales de planeación. 4. El instrumento en el que se expresan los resultados de un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores y que sirve de guía para la acción de las instancias públicas y privadas, es: A. El plan de inversiones. B. El presupuesto. C. El estatuto de presupuesto. D. El programa de gobierno. E. El plan de desarrollo. 5. La parte general del plan que No contiene: A. Los objetivos nacionales y sectoriales. B. Los programas y subprogramas. C. Las metas y propósitos. D. Las políticas y estrategias. E. Las formas y medios. 6. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; que se recibirán en el período, hacen parte del: A. Plan de inversiones. B. Plan financiero. C. El plan de gastos. D. El plan de caja. E. El plan de ingresos. 7.
EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
2. No es una autoridad nacional de planeación: A. El Ministerio de Comunicaciones. B. El Presidente de la República. C. El Congreso de la República. D. El Consejo Nacional de Política Económica y Social. E. El Departamento Nacional de Planeación.
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo es presentado ante el Congreso de la República y se le da primer debate en las comisiones de asuntos económicos de: A. El Senado. B. La Cámara. C. Ambas Cámaras en sesión conjunta. D. Ambas Cámaras en secciones separadas.
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8. El diseño y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones para realizar la evaluación, corresponde a: A. El Congreso de la República. B. La Comisión de Gestión Pública. C. El Ministerio de Hacienda. D. La Contraloría General de la República. E. El Departamento Nacional de Planeación.
10. Los dos organismos encargados de trazar las políticas de planeación del Estado colombiano son: A. El CONPES y el Congreso de la República. B. Planeación Nacional y el CONFIS. C. Planeación Nacional y el Congreso de la República. D. El CONPES y el CONFIS. E. El CONPES y Planeación Nacional. 11. El principio general de la formulación de la planeación departamental y el proceso de gestión de su desarrollo que vela por la observación de los criterios de concurrencia, complementariedad, y subsidiaridad, es el de: A. Eficiencia. B. Ordenación de competencias. C. Autonomía. D. Sustentabilidad. E. Coordinación. 12. La planeación municipal debe tener como principal objetivo: A. Elevar la calidad de vida de sus habitantes. B. El crecimiento económico. C. El control del gasto público social. D. Elevar el nivel de ingreso de la población. E. El control del déficit fiscal. 13. El proceso de la planeación estatal establece los lineamientos que el mandatario inicia: A. Con su posesión del cargo. B. En su campaña de aspiración. C. En su elección. D. Al inicio de las secciones legislativas. 14. El principio general que debe regir las actuaciones de las autoridades en materia de planeación, que tiene como fin asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos nacionales y de las entidades territoriales, en las respectivas autoridades de planeación, deben propender porque aquellos tengan cabal culminación es: A. Participación B. Consistencia.
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EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
9. No son autoridades de planeación en las entidades territoriales: A. Las Asambleas y Concejos. B. El Alcalde y Gobernador. C. El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital. D. La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación.
Segunda Unidad. Planeación Estatal
C. viabilidad. D. coherencia. E. Continuidad.
16. La Ley Orgánica de la Planeación NO contiene: A. Los procedimientos de elaboració n, aprobación y ejecución de los planes. B. Los lineamientos para el control fiscal del plan. C. Los mecanismos para asegurar la armonización entre los planes y los presupuestos anuales. D. La organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales. E. Los mecanismos de participación ciudadana en la discusión de los planes. 17. Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento en las entidades territoriales deben ser consultados previamente con: A. El Alcalde. B. El Gobernador. C. Los respectivos órganos legislativos. D. Las respectivas autoridades de planeación. E. Las veedurías ciudadanas. 18. En el plan de desarrollo se establecen los requisitos para cumplir con: A. El programa de gobierno. B. El presupuesto aprobado. C. La elevación del nivel de vida de la población. D. El plan de inversiones. 19. En la evaluación de plan de desarrollo se aplican los principios de eficiencia, de eficacia y responsabilidad, conforme lo disponga: A. El programa de gobierno. B. La Ley del Plan. C. El presupuesto. D. El órgano legislativo. E. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
EVALUACIÓN DE LA SEGUNDA UNIDAD
15. El Consejo Nacional de Planeación es convocado por: A. El Senado de la República. B. El Departamento Nacional de Planeación. C. El Gobierno Nacional. D. La Cámara de Representantes
20. La planeación municipal debe guardar relación con el planeamiento a nivel departamental, regional y nacional, para asegurar su éxito, partiendo de la planificación de desarrollo a través de procesos de construcción colectiva desde lo local, con amplia participación de los diferentes actores, con: A. Planeación regional. B. Planeación departamental. C. Planeación nacional. D. Planeación local.
Unidad 2
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TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Planeación territorial: - Autoridades e instancias de planeación del ente territorial - Plan de desarrollo del ente territorial (síntesis) - Planes de las entidades adscritas al ente territorial (síntesis). - Políticas de planeación del ente territorial.
LECTURA RECOMENDADA ALLEN, Richard. (2007). Gestión Financiera Pública. Departamento de Finanzas Públicas, FMI, Julio de 2007 RESTREPO, Juan Camilo. (2000) Hacienda Pública, 5ª edición, cap.5. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. MENDOZA, José Francisco. (2007). Gestión Financiera Pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, cap. 5. ROJAS HUERTAS, Gilberto. (1999). Elementos de administración presupuestaria. Ecoe Ediciones, Bogotá, cap.6
TANZI, Vito (2005), The Role of Sub-National Governments in Financial Stabilization, Mimeo
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Ingreso Público COMPETENCIAS A LOGRAR Establecer los ingresos y generación de recursos con que cuenta el Estado y que le sirven de fundamento para el cumplimiento de sus propósitos, analizar la normatividad que los reglamenta, conocer la clasificación y composición, aprender a diferenciar las categorías de los ingresos públicos y la utilización de los mismos.
RESUMEN DE LA UNIDAD Los ingresos públicos son el conjunto de recursos con que puede contar el Estado para adelantar sus programas de desarrollo económico y social. En Colombia el Congreso puede crear tributos para la Nación y las entidades territoriales directamente o autorizar a estas últimas para que las Asambleas y los Concejos las desarrollen y apliquen en su territorio. Existen tributos (impuestos, tasas y contribuciones) de orden Nacional, Departamental, Municipal, Distrital y otros con destinación específica que están enmarcados entre la tributación a la renta y al consumo en forma general. La deuda pública es otra fuente de ingreso del Estado que nace simultáneamente con su organización constitucional. El empréstito, más que un recurso, debe ser considerado como una operación anticipada de capitales.
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3. INGRESO PÚBLICO Para el cumplimiento de sus funciones el estado Colombiano cuenta con unos recursos determinados por la Constitución y la Ley, donde al mismo tiempo se establecen los instrumentos por medio de los cuales se debe producir su aplicación.
3.1. NATURALEZA DE LOS INGRESOS De acuerdo con Ramírez (2007), los ingresos fiscales son el conjunto de rentas del Estado, las cuales se clasifican en ingresos ordinarios como aquellos que ingresan regularmente a las arcas del Estado y los ingresos extraordinarios son aquellos que ingresan en forma ocasional al tesoro público33. Los ingresos públicos son el conjunto de recursos con que puede contar el Estado para adelantar sus programas de desarrollo económico y social, tal como se muestra en la siguiente tabla:
TIPO DE INGRESO
DESCRIPCIÓN
1. Ingresos Corrientes
Ingresos que llegan en forma regular.
a. Tributarios
Son ingresos que tienen carácter de impuesto, tienen carácter obligatorio, no generan contraprestación, son exigidos coactivamente.
a. No Tributarios
Ingresos recibidos en forma regular que no son impuestos. Tasas: remuneración por servicios prestados relacionados con la venta de servicios públicos. Multas: rentas pecuniarias impuestas por el municipio. Contribuciones fiscales: son recursos de la obligación de personas que se benefician por una obra del Estado. Transferencias: son recursos que se perciben de otros niveles del Estado (participaciones y situado fiscal y cofinanciación). Regalías: recursos que se reciben por concepto de la explotación de recursos naturales no renovables.
33 RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, 47 pp.
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Tercera Unidad. Ingreso Público
2. Recursos de Capital
Recursos de balance: se originan en el cierre de la vigencia presupuestal y pueden representar un déficit (mayores gastos) o un superávit (mayores ingresos). Recursos de crédito: son recursos obtenidos de entidades nacionales o extranjeras y que deben ser devueltos en un plazo establecido. Rendimientos Financieros: son los ingresos obtenidos por la colocación de recursos financieros en el mercado financiero. Donaciones: son recursos que se reciben sin contraprestación alguna y se ejecutan de acuerdo con lo establecido en los convenios con entidades donantes. Excedentes
financieros:
son
los
excedentes
de
los
establecimientos públicos, de las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta. Venta de activos: recursos obtenido por la venta de terrenos, construcciones, maquinaria, etc. 3. Fondos Especiales
Son ingresos establecidos por la ley para la prestación de un servicis público tales como los fondos de salud, fondos de reforestación, fondos de fomento al deporte, etc.
4. Ingresos de los
Estos ingresos se deben clasificar por separado de las rentas
establecimientos
propias y de los recursos de capital de los establecimientos
públicos
públicos.
3.1.1 Ingresos corrientes Velasco (2007) define los ingresos corrientes como los recursos que llegan al ente en forma regular.34 O sea que son los recursos que percibe el Estado en desarrollo de lo establecido en las disposiciones legales, por concepto de aplicación de impuestos, contribuciones, tasas, multas, o por la celebración de contratos y convenios. Los ingresos corrientes se obtienen periódicamente y constituyen la fuente común y ordinaria del Estado y son permanentes. De acuerdo con su origen se identifican como tributarios y no tributarios. •
Ingresos tributarios
Son aquellas transferencias que el Estado impone obligatoriamente a sus gobernados sin contra prestación fijadas en virtud de normas legales y provienen de impuestos, que pueden ser directos e indirectos. 34 VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, 249 pp Unidad 3
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a) Impuestos directos. Son aquellos que recaen sobre ingresos y bienes de una persona natural o jurídica o sea que tienen relación directa con la capacidad económica del contribuyente y tienen el carácter de permanentes, siempre que se dé el hecho generador de la obligación como es el caso del predial. b) Impuesto indirectos. Son los que están dirigidos a gravar la producción, extracción, venta, transferencia, arrendamiento o aprovisionamiento de bienes y servicios y en general no consultan la capacidad de pago del contribuyente; es soportado por el consumidor final, dado que este impuesto es trasladable al precio, como el impuesto de industria y comercio. • Ingresos no tributarios Están constituidos por el conjunto de recursos que el Estado capta cuando exige una contraprestación directa por la prestación, en los beneficios que por efecto de la vinculación del capital se obtiene un determinado rendimiento y por la explotación de minas, bienes o servicios. Son ingresos no tributarios: a) Tasas. Son ingresos que percibe el Estado por la prestación efectiva o potencial de un servicio público, su característica es la individualidad en el pago y la contraprestación directa, quien hace uso del servicio debe pagarlo. Ejemplo: alumbrado público. b) Multas y sanciones. Son los ingresos recibidos por el Estado por la trasgresión de sus normas y obligaciones impuestas a sus gobernados. Ejemplo: ocupación indebida del espacio público. c) Contribuciones. Son los ingresos que percibe el Estado por la recuperación del costo de las inversiones que redundan en beneficio del particular. Son contribuciones aquellos tributos en los cuales la obligación a cargo del contribuyente se deduce directamente del valor de ciertos servicios comunes que debe recibir el responsable de la misma. Ejemplo: la valorización. d) Aportes. Son los ingresos percibidos por el Estado de las personas naturales o jurídicas, oficiales o privadas del orden nacional, departamental, o municipal por la prestación de un servicio o la participación en la explotación de minas y otros recursos naturales renovables y no renovables. Ejemplo: las regalías. e) Rentas ocasionales. Son los ingresos percibidos en forma esporádica que no han sido clasificados previamente.
3.1.2. Recursos de capital Son ingresos extraordinarios que percibe el Estado provenientes de distintas fuentes, se incluyen en esta categoría los recursos del crédito externo e interno, 74
Tercera Unidad. Ingreso Público
con vencimiento mayor a un año, autorizados por la ley, y otros ingresos de capital como los rendimientos financieros, recursos del balance excedentes financieros y donaciones. • Crédito externo. Comprende los recursos provenientes del endeudamiento directo de las entidades gubernamentales con entidades financieras y de créditos internacionales. • Crédito interno. Comprende los recursos de endeudamiento directo de las entidades gubernamentales con entidades financieras e instituciones de créditos nacionales. • Rendimientos financieros. Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores y se clasifican en intereses dividendos y corrección monetaria. • Recursos del balance. Son los ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior e incluye el superávit fiscal, cancelación de reservas recuperación de cartera y venta de activos: • Excedentes financieros. Son los recursos que resulten del valor que arrojen a 31 de diciembre, las cuentas de caja y bancos y títulos de valores disponibles a corto plazo, menos el valor de los pasivos exigibles inmediatos a la misma fecha, más los recursos liberados por la cancelación de reservas. • Cancelación de reserva. Son recursos liberados por la cancelación de compromisos de la vigencia anterior que se encuentren en el balance del tesoro. • Recuperación de cartera. Son los ingresos provenientes de la cancelación de obligaciones correspondientes a vigencias anteriores y que no están amparando ningún compromiso. • Venta de activos. Corresponde a la venta de bienes inmuebles, muebles y valores que llevan a cabo las entidades en forma ocasional. • Distribución de excedentes financieros. Corresponde al monto de recursos provenientes del superávit fiscal de los establecimientos públicos y de las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado. • Donaciones. Son ingresos sin contraprestaciones recibidas de otros gobiernos o de instituciones públicas o privadas de carácter nacional o internacional.
3.1.3. Contribuciones parafiscales Las contribuciones parafiscales son aquellas en virtud de las cuales deban efectuarse pagos obligatorios al Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF, Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA y las Cajas de Compensación, con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen. Las contribuciones parafiscales son recursos públicos creados por la ley para el cumplimiento de las funciones del Estado o para la utilización del sector privado Unidad 3
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por intermedio del Estado, sus órganos o por particulares y se incorporan al presupuesto.
3.1.4. Ingresos de los establecimientos públicos Están conformados por los recursos administrados y los aportes del presupuesto territorial. •
R ecursos administrados
Están compuestos por ingresos corrientes y recursos de capital. a) Ingresos corrientes Constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios correspondientes a los ingresos que los establecimientos públicos reciben por la venta de bienes y servicios, propios de las actividades económicas o sociales que se desarrollen y por los tributos que por norma legal recaudan. o Ingresos tributarios. En este rubro se clasifican los impuestos que pueden ser directos o indirectos. Los primeros corresponden a los tributos creados por norma legal, que recaen sobre la renta o la riqueza de las personas naturales o jurídicas consultando su capacidad de pago. Los segundos graban la producción y el consumo y no consultan la capacidad de pago de los contribuyentes. o Ingresos no tributarios. Son los ingresos generados por las actividades propias de la entidad, en el cumplimiento de su objeto social y comprenden entre otras ventas de bienes y servicios, rentas contractuales, operaciones comerciales, aportes y contribuciones. b) Recursos de capital Constituidos por los recursos del crédito externo o interno, los recursos del balance, los rendimientos de operaciones financieras y las donaciones. • Aportes del presupuesto territorial Son los recursos del presupuesto del ente territorial orientados hacia los establecimientos públicos con el objetivo de contribuir a la obtención de sus compromisos y cumplimientos de sus funciones.
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Tercera Unidad. Ingreso Público
3.2. IDENTIFICACIÓN DE LOS INGRESOS Velasco (2007) establece que “una de tantas clasificaciones asume que genéricamente los ingresos públicos pueden tomar cinco grandes formas: impuestos, las tasas, empréstitos, precios, bonos y emisiones”35. En Colombia el Congreso puede crear tributos para la Nación y las entidades territoriales directamente o autorizar a estas últimas para que las Asambleas y los Concejos las desarrollen y apliquen en su territorio, pero con sometimiento a la Ley que los creó. Por consiguiente, existen tributos (impuestos, tasas y contribuciones) de orden nacional, departamental, municipal, distrital y otros con destinación específica que están enmarcados entre la tributación a la renta y al consumo en forma general. Los ingresos del Estado colombiano en sus diferentes niveles se encuentran identificados así36:
3.2.1. Ingresos de la Nación Hay que diferenciar entre los ingresos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales y los no administrados por ella. Los ingresos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son: • Impuesto a la renta y complementario de ganancias ocasionales y remesas de utilidades al exterior. • Impuesto a las ventas. • Impuesto de timbre. • Retención en la fuente. • Tributos aduaneros. • Gravamen a los movimientos financieros. • Impuesto al patrimonio. Los ingresos no administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son: • Impuestos a las Importaciones. • Impuestos a las exportaciones de café (impuesto ad-valoren, retención cafetera e impuesto de pasilla y ripio). 35 VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, 140 pp 36 Ver MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, 285-298pp Unidad 3
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• • • • • • • • • • • • • • • •
Impuesto a la gasolina y al ACPM. Impuesto al turismo. Impuesto al cine. Rentas petrolíferas y por otros hidrocarburos y minerales. Tasa aeroportuaria. Impuesto de timbre por salida al exterior. Tarifa de puertos. Peajes. Contribución al Ministerio de Transporte. Impuesto a las nóminas (aportes patronales, impuestos a la seguridad social, impuesto a la prevención social). Derechos notariales. D erechos de registro. Contribución de valorización. Cuotas de compensación militar. Remates de aduana. Cuenta especial de cambios.
• Impuesto de renta y complementarios El impuesto sobre la renta y complementarios es un solo tributo que está conformado por los gravámenes que se establecen con base en la renta, en la remesa al exterior de rentas y ganancias ocasionales. Es un gravamen directo, de carácter nacional que recae sobre las personas, las sociedades y otros entes determinados por la ley tributaria. Este tributo se presenta en declaraciones, que deben contener: a) Formulario oficial por la DIAN para el año gravable correspondiente, debidamente diligenciado. b) La información necesaria para la identidad y ubicación del contribuyente, así como actividad económica. c) La discriminación de los factores necesarios para determinar las bases gravables del impuesto sobre la renta y complementarios. d) La liquidación privada del impuesto sobre la renta y complementarios, incluidos el anticipo y las sanciones cuando fuere el caso. e) La firma de quien cumpla el deber de declarar. No se entiende cumplido el deber de presentar la declaración tributaria cuando: a) Cuando no se presenta en los lugares señalados para tal efecto. b) No se suministre la identificación del declarante o se haga en forma equivocada. c) No contenga los factores necesarios para identificarlas bases gravables.
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d) No se presente firmada por quien debe cumplir el deber formal de declarar o se omita la firma del contador público existiendo la obligación legal. e) No se informe la dirección o se informe incorrectamente. • Impuesto sobre las ventas (IVA) Es un gravamen de naturaleza directa al consumo. En Colombia se da bajo la modalidad de Impuesto al Valor Agregado; es decir, se aplica en las diferentes etapas del ciclo económico de la producción, importación y distribución. Grava los bienes corporales muebles, vendidos o importados, los servicios prestados en el país, excluyendo que se exporten. Los hechos generadores establecidos por la ley para este impuesto son: a) Las ventas de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos expresamente por las normas orgánicas del impuesto. b) La presentación de servicios en el territorio nacional, salvo los servicios expresamente exceptuados. c) Los impuestos de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos expresamente por las normas del impuesto. El IVA se establece en todo el territorio de la nación, y se aplica sobre: A) Las ventas de cosas muebles situados o colocados en el territorio nacional. Se considera venta a: o Toda transferencia a título oneroso entre personas, sucesiones, o entidades de cualquier índole, que importe la transmisión de dominio de cosas muebles. o La desafectación de cosas muebles de la actividad, con destino a uso particular o consumo particular del o los titulares de la misma. No se considera venta a: o La transferencia que se realice como consecuencia de organizar una sociedad o un fondo de comercio. o En el caso de transferencia a favor de descendientes (hijos o nietos) siempre y cuando los cedentes estén en la categoría de responsables no inscritos. B) Las obras, locaciones y prestación de servicios realizados en el territorio nacional: o Los trabajos realizados directamente o a través de personas (mantenimiento, trabajos de reparación, etc.).
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o Las obras que se efectúen directamente o a través de otras personas sobre un inmueble propio o ajeno. o La elaboración, construcción o fabricación de un mueble. Esto no será aplicado en el caso en el que la obligación del locador sea la prestación de un servicio no gravado que se concreta a través de la entrega de una cosa mueble que simplemente constituye el soporte material de dicha prestación. o Todos los servicios ofrecidos por personas físicas o jurídicas cuyo fin sea lucrar. o Los servicios efectuados por todos los locales comerciales y personas físicas, ya sean éstas profesionales o no. C) Las importaciones de muebles: o Sujeto activo: es el Estado o Nación, que es quien recibe el dinero proveniente del IVA. o Sujeto pasivo: son las personas que realizan entregas de bienes y prestaciones de servicios. Se puede decir que el sujeto pasivo por excelencia es el consumidor final, ya que en definitiva es quien soporta el peso del impuesto. Los sujetos pasivos son: - - -
Todos los que hagan venta de cosas muebles. Los que realicen con su nombre pero con cuentas de otras personas o compras. Los que presten servicios gravados.
• Impuesto de timbre Es un tributo a los actos que implican desplazamiento de la riqueza (contrato de compra venta), circulación de valores (cesión de acciones) o manifestación de capital (vehículos). Las características del impuesto de timbre son: a) Documental: porque recae sobre los documentos públicos o privados en los que se dé cuenta de la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones. b) Formal: sólo grava los formatos escritos. c) Directo: porque está dirigido a gravar al destinatario del impuesto, es decir, a la persona que incurre en el acto o contrato.
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Tercera Unidad. Ingreso Público
El impuesto de timbre es cobrado a través del mecanismo de retención en la fuente. Si en la operación sujeta a impuestos de timbre ninguna de las partes que intervienen tiene calidad de agente retenedor, no habrá lugar al pago del impuesto. • Retención en la fuente Son ingresos y gastos del Estado. Se le conoce también como ingreso público y conforma otra posibilidad de recursos económicos aprovechables para la ejecución de programas del plan de desarrollo. La retención en la fuente es un mecanismo establecido para recaudar los impuestos de renta y complementarios, timbre y ventas a medida que van realizando los ingresos gravables a favor de los contribuyentes. Consiste éste, en que tanto la persona o sociedad de hecho realiza un pago o un abono a una cuenta, como la persona natural que tiene un carácter de agente de retención, restan de aquel una parte que se consigna en cualquier banco autorizado, como un abono al impuesto que después de finalizar el año determinará el contribuyente en su declaración tributaria. Están sujetos a retención los siguientes contribuyentes: a) b) c) d)
Las personas naturales.
Las personas jurídicas.
Las sociedades y otras entidades asimiladas a ellas.
Cualquier entidad que, aunque carente de personalidad jurídica, constituya
una unidad económica o un patrimonio independiente de los de sus miembros. e) Las entidades y/o empresas del sector público sujetas al impuesto a la renta, es decir, aquellas distintas de las que prestan sus servicios públicos, que compitiendo con el sector privado, explotan actividades comerciales, industriales, agrícolas, mineras, y turísticas y de servicio en general. Son agentes de retención, y por lo tanto están obligados a efectuar retención en la fuente: a) Todas las sociedades, públicas o privadas naturales obligadas a llevar contabilidad, que realicen pagos que constituyen renta gravada para quienes lo perciban. b) Todos los empleados que reciban pagos, constituyen renta gravada para los contribuyentes que trabajan en relación de dependencia, originados en dicha relación.
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•
Tributos aduaneros
El impuesto aduanero es aquella prestación pecuniaria obligatoria, que el Estado impone a los particulares por el paso de mercancía a través de las aduanas habilitadas del país. Sin embargo no todo paso de mercancía a través de las mismas constituye impuesto de aduana. Todo impuesto de aduana es causado por el paso de mercancía a través de las aduanas nacionales habilitadas, pero no todo paso de mercancía a través de dichas aduanas es causa de impuesto de aduana. Los Tributos Aduaneros están conformados por los derechos de aduana más el impuesto a las ventas (IVA). Los derechos de aduana son: todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos anti dumping o compensatorios y todo pago que fije o exija directa o indirectamente por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma. La declaración tributaria es un documento diseñado por la administración tributaria en donde el declarante del impuesto (renta y complementario, ventas, retención en la fuente, importaciones o exportaciones según el caso, impuesto a las transacciones financieras) debe plasmar la información necesaria para poner en conocimiento de aquella la ocurrencia de los hechos que generan el tributo, su cuantía y las demás circunstancias imprescindibles para su correcta determinación y control. Las bases imponibles de las tasas aduaneras es aquella parte de la riqueza del contribuyente de la cual éste toma para cancelar el gravamen. Esta fuente debe ser la renta, porque es el producto del capital o del trabajo, que en este caso es el resultado de la materialización del hecho imponible en aduana. El hecho imponible en este gravamen se configura por el paso de mercancía en general en cualquiera de las tres direcciones (importación, exportación y tránsito) por las fronteras no políticas sino aduaneras. A los fines políticos de este impuesto, el territorio político de un país no coincide siempre con el territorio aduanero, constituyéndose las llamadas zonas francas y puertos libres y celebrándose convenios internacionales que fusionan dos o más territorios de países a los fines del tributo. El hecho gravable es la importación o tránsito de mercancía pues dichas operaciones están sujetas al pago del impuesto. El objeto de los tributos 82
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aduaneros (hecho generador) está ligado a dos cosas materiales: las cosas importadas, exportadas o de tránsito y el territorio aduanero. El macro proceso de aduanas y cambios está conformado por todas aquellas dependencias a través de las cuales se administran los derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior. Desde él se dirige y administra la gestión aduanera, la aprehensión, decomiso o declaración de abandono de mercancías a favor de la Nación; se controla y vigila el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios. El Proceso de nacionalización de las mercancías. Culminado el proceso de llegada de la mercancía, se continúa con el procesamiento que conlleva su nacionalización y la libre disposición de ésta en el resto del territorio nacional así: a) Ingreso de mercancía al depósito. b) La mercancía de procedencia extranjera se almacena en los depósitos autorizados por la DIAN mientras se realizan los trámites para su nacionalización. c) Permanencia de la mercancía en el depósito. d) La mercancía podrá permanecer almacenada mientras se realizan los trámites para obtener su levante, dentro de los términos establecidos en la legislación aduanera. e) Presentación de la declaración de importación. f) Ésta debe presentarse en forma y dentro de los términos establecidos por la Aduana. Debe ir acompañada de los documentos soportes requeridos y debe contener la autoliquidación de los tributos aduaneros, que posteriormente serán pagados en los bancos o entidades autorizadas para su recaudo. g) Retiro de la mercancía. h) Para retirar la mercancía el importador debe entregar de manera definitiva al depósito donde ésta se encuentre, la declaración de importación y los documentos soporte señalados por la DIAN, si la legislación aduanera así lo dispone. La aprehensión es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configuren alguno de los eventos consagrados por la legislación aduanera, para los regímenes de importación, exportación o tránsito. El decomiso es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o para su declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en la legislación aduanera.
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El abandono legal es la situación en que se encuentre una mercancía cuando vencido el término de permanencia en depósito no ha obtenido su levante o no se ha reembarcado. El abandono voluntario es el acto mediante el cual quien tiene derecho a disponer de la mercancía comunica por escrito a la autoridad aduanera que la deja a favor de la Nación en forma total o parcial, siempre y cuando el abandono sea aceptado por la autoridad aduanera. La exportación es la salida e mercancía del territorio aduanero nacional con destino a otro país o a zona franca industrial de bienes y servicios para su uso o consumo definitivo. • Gravamen a los movimientos financieros-GMF El Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) es un impuesto indirecto del orden nacional que se aplica a las transacciones financieras realizadas por los usuarios del sistema. El hecho generador lo constituye la realización de las siguientes transacciones financieras: a) Disposición de recursos de las cuentas corrientes o de ahorro por parte de personas o empresas o disposición de recursos de las cuentas de depósito del Banco de la República. b) La expedición (giro) de cheques de gerencia. c) Traslado de fondos a cualquier título. d) Cesión de recursos a cualquier título. e) Traslado o cesión de recursos entre diferentes copropietarios sobre carteras colectivas (así no estén vinculados a una cuenta corriente, de ahorro o de depósito). f) Retiro de recursos por parte del beneficiario o fideicomitente sobre carteras colectivas (así no estén vinculados a una cuenta corriente, de ahorro o de depósito). g) La disposición de recursos a través de los denominados contratos o convenios de recaudo o similares que suscriban las entidades financieras con sus clientes y que no se manejen por cuenta corriente, de ahorros o de depósito. h) Los pagos o transferencias efectuados a terceros a través de notas débito manejados por cuentas contables o de otro género diferentes a las cuentas corrientes, de ahorro o de depósito. i) Los movimientos contables en los que se configure el pago de obligaciones o el traslado de bienes, recursos o de derechos a cualquier título. j) Los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como saldos positivos de tarjetas de crédito. k) El pago de los importes de los depósitos a término mediante el abono en cuenta. 84
Tercera Unidad. Ingreso Público
La causación se produce en el momento en que se realice la transacción financiera, es decir, que se obtenga la disposición de los recursos objeto de la transacción financiera, sea por abono, pago en efectivo o expedición de cheques. La base gravable estará compuesta por el valor total de la transacción financiera mediante la cual se dispone de los recursos. En el caso de los Depósitos a Término que se paguen mediante abono en cuenta ya sea en cuenta corriente o de ahorros o de depósito en el Banco de la República, la base está constituida por el valor del principal y los intereses. Los sujetos pasivos son los usuarios y clientes de las entidades del sector financiero y demás entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Valores y la Superintendencia de Economía Solidaria, incluido el Banco de la República. Los agentes retenedores autorizados por la ley son responsables del recaudo y pago del GMF. Las principales entidades que tienen a su cargo esta responsabilidad son: a) b) c)
Banco de la República.
Entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.
Entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria.
•
Impuesto al patrimonio
El impuesto al patrimonio está a cargo de las personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta, que a 1º de enero del año 2007 posean un patrimonio líquido igual o superior a $3.000.000.000. La base del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1º de enero del año 2007, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I del Estatuto Tributario, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, así como los primeros $220.000.000 del valor de la casa o apartamento de habitación. •
El macro proceso de impuestos internos
El macro proceso de impuestos internos está conformado por el conjunto de procesos y reglamentarios que deben cumplir los contribuyentes y las autoridades tributarias, con el fin de determinar y recaudar los impuestos sobre la Renta y Complementarios, venta (IVA) y timbre, y resolver los reclamos que se susciten con ocasión de estas actuaciones. Unidad 3
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Estos tributos se caracterizan como internos en razón de que los hechos económicos sobre los cuales recaen se relacionan fundamentalmente con el proceso productivo interno del país, sin afectar de manera acentuada el entorno económico internacional, como sucede por ejemplo con el impuesto de aduanas, que recae específicamente sobre las actividades de comercio internacional: a) Proceso de fiscalización. Son todas las acciones e investigaciones que realiza la administración tributaria encaminada a verificar y promover el cumplimiento de las obligaciones tributarias de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos por parte de los contribuyentes, responsables y agentes retenedores; proferir los actos preparatorios para la determinación de dichas obligaciones y proponer las respectivas sanciones a los infractores. b) Proceso de liquidación. Este proceso comprende las actuaciones encaminadas a cuantificar, de una manera oficial y con base en los actos preparatorios proferidos en el proceso de fiscalización, el monto de los impuestos y sanciones a cargo de los contribuyentes sobre los cuales la administración tributaria ha verificado que no han calculado correctamente en las declaraciones tributarias, o que estando obligados, no han declarado. c) Proceso de discusión. La etapa de discusión es la parte del proceso tributario en la que el contribuyente que se muestre inconforme con los actos administrativos que las autoridades impositivas profieran en su contra, puedan interponer los reclamos o recursos que proceden contra ellos por la vía gubernativa. Esta actuación incluye la representación de la DIAN en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se promuevan ante las autoridades competentes. Las funciones de esta área también atienden los servicios de orientación al contribuyente y de difusión de las normas tributarias.
3.2.2. Ingresos de los departamentos El régimen de recursos de los departamentos se encuentra contenido en el Decreto Extraordinario 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, con sus modificaciones. Los recursos propios departamentales, se clasifican en dos grandes grupos: monopolios y régimen impositivo. v
v
Monopolios. Varían dependiendo del tipo de bien monopolizado, y entre ellos se tienen el monopolio sobre loterías y el monopolio sobre apuestas permanentes. Régimen impositivo. El régimen impositivo departamental incluye los 86
Tercera Unidad. Ingreso Público
siguientes impuestos: consumo de licores vinos aperitivos y similares; consumo de cervezas y sifones; consumo de gasolina motor; timbre sobre los vehículos automotores; registro, anotación y sobretasa; degüello de ganado mayor; venta de billetes de loterías foráneas y sobre premios de loterías; estampillas pro desarrollo departamental y pro electrificación rural; eventos hípicos, deportivos, caninos y deportivos y otros. En general se tienen: • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Impuestos a premios de loterías. Impuesto sobre billetes de loterías. Impuesto a juegos permitidos. Impuesto a consumo de licores. Sobretasa al consumo de licores extranjeros. Impuesto a venta de licores. Impuesto al consumo y venta de cervezas. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco. Sobretasa a cigarrillos extranjeros para el deporte. Impuesto a la gasolina y otros hidrocarburos. Impuesto de timbre y vehículos. Impuesto sobre degüello de ganado mayor. Impuesto de registro y anotación. Sobretasa al impuesto de registro y anotación. Impuesto a la previsión social. Impuesto a espectáculos públicos para financiar el deporte. Monopolio de licores. Monopolio de loterías. Ingresos por juegos de apuestas permanentes. Subsidio de ECOPETROL. Ingresos de actividades mineras. Contribución de valorización departamental. Sistema general de participación. Estampillas pro-desarrollo departamental. Estampillas pro-electrificación rural.
3.2.3. Ingresos de los municipios Los impuestos municipales están fundamentados en los artículos 95, 96, 287, 213 y 214 de la Constitución, lo mismo que el Decreto extraordinario 1333 de 1986 Código de Régimen Municipal, con sus modificaciones, donde se establece que los ciudadanos deben contribuir con las cargas públicas del Estado, garantizar la autonomía de las autoridades territoriales para la gestión de sus intereses, autorizándolas a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios
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Marcial Córdoba Padilla
para el cumplimiento de sus funciones, y a votar los tributos y los gastos locales, sujetando tales competencia a lo dispuesto en la Constitución Política y en la ley. Entre tales ingresos se tienen: • • • • • • • • • • • • •
• • • • • • • • • • • • •
•
Impuesto predial unificado. Sobretasas con destino a las corporaciones autónomas regionales. Recargo para áreas metropolitanas. Sobretasa para levantamiento catastral. Impuesto para parque y arborización. Impuesto de estratificación socioeconómica. Contribución de valorización. Contribución de desarrollo municipal. Impuesto de delineación urbana. Sobretasa por el uso del suelo. Impuesto de extracción de arenas, cascajo y piedra del lecho de los ríos. Impuesto de industria y comercio. Impuesto complementario de avisos y tableros y el de publicidad exterior visual. Sobretasa a la gasolina. Impuesto por venta de mercancía extranjera. Impuesto a espectáculos públicos con destino al deporte. Impuesto a premios por ventas por sistemas de clubes. Impuesto a casinos. Impuesto y derechos de explotación sobre rifas. Impuesto sobre apuestas mutuas. Impuesto de circulación y tránsito. Impuesto de degüello de ganado menor. Tasas de servicio público. Cesión de impuesto a las ventas. Ingresos por actividad minera. Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los ríos, cauces y arroyos. Contribución especial de seguridad.
En resumen, los principales ingresos de los entes territoriales se muestran en el siguiente cuadro:
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1.2.3. Contribución de Valorización 1.3. Transferencias y participaciones 1.3.1. Sistema General de Participaciones-Educación 1.3.2. Sistema General de Participaciones-Salud 1.3.3. Sistema General de Participaciones- Agua potable y saneamiento básico 1.3.4. Sistema General de Participaciones-Propósito general 1.3.5. Asignaciones especiales 1.3.6. Regalías 1.3.7. FOSYGA y ETESA 2. RECURSOS DE CAPITAL 2.1 Recursos del Crédito 2.2. Superávit del balance 2.3. Excedentes financieros 2.4. Utilidades de las Empresas 2.5. Venta de activos 2.6. Cancelación de reservas
3.3. RECURSOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Los recursos de cooperación internacional son ingresos que recibe el Estado, colombiano proveniente de países interesados en impulsar proyectos específicos. Fuentes, modalidades y tipos de cooperación internacional.
3.3.1 Fuentes cooperación internacional Las fuentes cooperantes se distinguen como bilaterales, multilaterales y multibilaterales. Es importante tener en consideración que Acción Social coordina la cooperación con las entidades públicas. •
Fuentes Bilaterales:
Las fuentes bilaterales son los gobiernos de los países con los cuales se tienen relaciones de cooperación internacional. Se efectúa de gobierno a gobierno a través de las embajadas, aunque en cada país participan las agencias o instancias de cooperación, como entidades de coordinación técnica. Esta cooperación corresponde a aquella acordada entre dos países y se concerta principalmente a través de Convenios Básicos de Cooperación Técnica que constituyen el marco general que regula en detalle las condiciones, los alcances y otorgamiento y recepción de dicha cooperación e igualmente las áreas que serán atendidas.
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Tercera Unidad. Ingreso Público
Tipo ingresos Tributarios: s $IREctos: cuando corresponden a gravámenes establecidos por ley que consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas y por tanto no son trasladables a otros actores económicos.
Características s Son de propiedad de la entidad territorial s Tiene carácter obligatorio s Son generales, según su base gravable s No generan contraprestación alguna s Son exigidos coactivamente, si es del caso
s Registro y anotación s Licores s Cerveza s Cigarrillos y tabaco s Degüello de ganado mayor s Sobretasa consumo gasolina Motor s Estampillas
s s s s s s s s s s s s s s s
s )NDIRECtos: son ingresos gravámenes establecidos por ley no relacionados con la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas, sino con el tipo de actividades realizadas y por tanto pueden ser trasladados a otros actores económicos.
No tributarios
Municipios
Departamentos
s s s s s s s
Son aquellos ingresos recibidos en forma regular, que se originan de un servicio público, la explotación en los beneficios de bienes o servicios, transferencias y demás recursos que ingresen periódicamente al presupuesto territorial, pero que no correspondan a impuestos.
s Las tasas o tarifas s Las multas y sanciones s Contribuciones
Circulación y tránsito Predial Unificado Telefonía Sobretasa ambiental Industria y comercio Avisos y tableros Publicidad exterior Visual Delineación y urbanismo Espectáculos públicos Ocupación de vías A las ventas por sistema de clubes Rifas municipales Apuestas hípicas Degüello de ganado Menor Sobretasa Bomberil Sobretasa consumo Gasolina Motor Estampillas Alumbrado público Impuesto registro de marcas y herretes Impuesto de pesas y medidas Contribución sobre contrato de obra pública.
s Las tasas o tarifas s Las multas y sanciones s Las contribuciones fiscales s La participación en la plusvalía s Peajes s Otros ingresos no tributarios.
Estructura de los ingresos municipales Los ingresos municipales presentan la siguiente estructura: 1. INGRESOS CORRIENTES 1.1. Ingresos Tributarios 1.1.1. Impuestos Directos 1.1.2. Impuestos Indirectos 1.2. Ingresos no tributarios 1.2.1. Tasas y tarifas 1.2.2. Multas Unidad 3
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Tercera Unidad. Ingreso Público
•
Fuentes Multilaterales:
Son los organismos internacionales en los cuales participan varios países con intereses determinados de carácter político, regional o sectorial. Estos organismos multilaterales otorgan o ejecutan cooperación con sus propios recursos o con fondos entregados por los países miembros para programas concretos. Esta cooperación se realiza a través de esquemas, programas y proyectos cuyas bases y lineamientos son aceptados por un grupo de países en un foro u organismo de carácter mundial, subregional o regional como la ONU y la OEA sus Organismos y Agencias Especializadas (FAO, UNESCO, ONUDI, OPS, JICA), el BID, la JUNAC, La C.E.E., entre otros. •
Fuentes Multibilaterales:
Son instancias de intervención en las cuales se complementan recursos bilaterales y multilaterales.
3.3.2 Modalidades de cooperación internacional Esta es la clasificación más general que se tiene de la cooperación internacional. Se refiere a las categorías normalmente utilizadas por las fuentes para entregar cooperación. Entre los tipos más comunes de cooperación se encuentran37: •
Cooperación Oficial o Pública
Es aquella en la que interviene el gobierno o una agencia gubernamental de un país. Para acceder a ella las instituciones deben ser oficiales ya sea del orden nacional, departamental o municipal. En Colombia este tipo de cooperación es coordinada por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI). •
Cooperación técnica
Es la ayuda que se lleva a cabo para apoyar el desarrollo económico y social de los países en vía de desarrollo mediante la transferencia de técnicos, tecnologías, conocimientos, información especializada, habilidades o experiencias por parte de un país o de una organización multilateral, que tiene un mayor nivel de desarrollo en determinadas áreas. Con este tipo de cooperación se contribuye al desarrollo socioeconómico de los países con menor nivel de desarrollo en áreas específicas. Este tipo de cooperación se ejecuta a través de: a)
Asesoramiento: el asesoramiento se otorga o recibe mediante técnicos o
37 Página web del Ministerio de Planificación y Desarrollo de Venezuela y Acción Social. Unidad 3
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profesionales con alto nivel de especialización y calificación para ejecución de programas, proyectos o actividades de desarrollo, cuyas acciones están dirigidas a facilitar la solución de problemas científicos y tecnológicos, así como la transferencia e intercambio de conocimientos. b) Capacitación: la capacitación es una acción educativa de perfeccionamiento y/o adquisición de nuevos conocimientos que tiene por objeto la especialización de recursos humanos del país en el extranjero y de extranjeros en el país, tendiente a lograr su eficiente participación en el proceso de desarrollo y es proporcionada mediante cursos y otras modalidades a diferentes niveles, se realiza integral y permanente. La capacitación puede brindarse a través de: o Becas: tiene como objetivo contribuir a la formación de personal técnico, investigadores o funcionarios que puedan desempeñar un papel importante en los países en vía de desarrollo, mediante su formación o capacitación técnica en un país más desarrollado. o Seminarios, cursos o talleres: son eventos académicos en los cuales se capacita o entrena a un grupo de funcionarios en un tema técnico de interés para el desarrollo nacional, científico o cultural, funcionamiento de una entidad, o el desempeño profesional o laboral en la entidad para la cual trabajan. o Pasantías: consisten en el desplazamiento de funcionarios de entidades estatales a otro país con el fin de conocer experiencias, procedimientos, capacidades, conocimientos o instituciones, en temas específicos c) Servicio de voluntarios: el servicio de voluntarios comprende las acciones de profesionales y/o técnicos que, sin fines de lucro, colaboran en la ejecución de programas, proyectos o actividades de desarrollo, en los que el país estime conveniente su participación. o Donaciones: la donación es la transferencia a título gratuito, de dinero, bienes o servicios, a favor del gobierno central, regional y/o local, así como de entidades e instituciones extranjeras de cooperación técnica internacional y organizaciones no gubernamentales de desarrollo receptoras de cooperación técnica internacional, destinados a complementar la realización de un proyecto de desarrollo y atender necesidades de grupos de población o entidades, en áreas prioritarias para el desarrollo social. o Fondos de Contravalor : los fondos de contravalor son recursos que se originan en la modalidad de donación y su monetización, aplicados para financiar actividades, proyectos o programas cuyo objetivo es complementar y contribuir al esfuerzo nacional, apoyando la ejecución de actividades, programas o proyectos prioritarios para el desarrollo del país. o Cooperación técnica entre países en desarrollo: es una modalidad de cooperación horizontal, basada en la solidaridad de los países y un proceso de coparticipación o intercambio deliberado y voluntario 92
Tercera Unidad. Ingreso Público
de recursos técnicos, pericias y capacidades, entre dos o más países en desarrollo que permite compartir sus mutuas experiencias y que cuenta, generalmente con recursos de una fuente de cooperación internacional. •
Cooperación financiera:
Es ofrecida por algunas fuentes mediante la asignación de recursos financieros,
con el objeto de apoyar proyectos de desarrollo. Se divide en reembolsable y
no reembolsable.
a) Cooperación financiera no reembolsable: es la cooperación ofrecida por
algunas fuentes mediante la asignación de recursos en efectivo, con el objeto de apoyar proyectos o actividades de desarrollo. b) Cooperación financiera reembolsable : comprende el financiamiento en efectivo, bajo condiciones de interés y de tiempo favorables, para el desarrollo de actividades económicas de una fuente en un país en vía de desarrollo. • Ayuda Humanitaria y de Emergencia Tiene como finalidad asistir a los afectados por catástrofes humanas o naturales (tales como desastres, epidemias o conflictos armados), mediante el envío de bienes y equipos de primera necesidad (medicinas, alimentos, ropa, materiales de socorro, etc.). Con este tipo de ayuda se ofrece asistencia a las poblaciones. •
A yuda Alimentaria
Es un programa que consiste en la promoción de la producción alimentaria o el envío de alimentos para atender algunas zonas con necesidades extremas de pobreza en los países del Tercer Mundo. • Canjes de Deuda Se refiere a la condonación de una parte de la deuda por la fuente, a cambio de que el país receptor ejecute proyectos de desarrollo, especialmente en el área de medio ambiente. •
Cooperación cultural
Es la ayuda destinada a la realización de actividades en algunas áreas culturales, mediante entrega de equipos, donaciones de material, capacitación, o intercambios. Esta cooperación está dirigida a museos, casas de cultura, grupos culturales, etc.
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3.3.3. Agencia Colombiana de Cooperación Internacional-ACCI La Agencia Colombiana de Cooperación Técnica Internacional, coordina las acciones de cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable. En su labor de coordinación busca fuentes definidas por los países y entes oferentes, que tiene en cuenta los siguientes criterios: • Proyectos de atención y prestación del servicio; proyectos productivos donde se permite la entrega de bienes elaborados por medio del montaje y puesta en marcha de plantas de producción; • Proyectos para fortalecimiento de las capacidades institucionales mejorando la prestación de servicio; proyectos de investigación y desarrollo tecnológico; • Proyecto de prevención que incluye la promoción a través de campañas, capacitación preventiva y asistencia técnica; • Capacitación de funcionarios. Los proyectos que NO APLICAN a la cooperación Internacional son: • Construcción de obras, remodelaciones o adecuaciones. • Cubrimiento de necesidades de personal o gastos generales de una entidad. El conducto regular para la coordinación y administración de la cooperación internacional ante los cooperantes, es la ACCI, en donde se deben entregar los proyectos o solicitudes. Una vez evaluados los proyectos por la ACCI, éstos se someten a consideración del comité sectorial respectivo, el DNP y el Ministerio de Relaciones Exteriores y la ACCI.
3.3.4. Cooperación específica de algunos países Algunos de los países de los que Colombia recibe cooperación internacional son: •
Alemania
El Objetivo General de la Cooperación Alemana al Desarrollo es el de capacitar tanto a personas como a organizaciones de países en desarrollo para que logren mejorar sus condiciones de vida por su propio esfuerzo. En el caso de la cooperación colombo-alemana se centrará en el tema clave para Colombia, que es la construcción de la paz del país en el largo plazo. Para ello, apoyará la creación de estructuras en las dos áreas identificadas, complementando de tal
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Tercera Unidad. Ingreso Público
manera el apoyo político al proceso de paz en Colombia, no sólo por la parte europea sino también y crecientemente por parte de Alemania. Por consiguiente, ambas partes acordaron definir como primera área de concentración de su cooperación el “Desarrollo de la paz y el manejo de crisis”. Las labores de cooperación están en cabeza del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo –BMZ-, quien planifica, programa, coordina y elabora los criterios de la política de cooperación al desarrollo bilateral y multilateral, y vigila el uso de los fondos de asistencia. Dentro de las principales entidades que ofrecen cooperación alemana están: a) La Sociedad Alemana para Cooperación Técnica-GTZ, empresa de interés público, perteneciente a la Administración Federal Alemana, es la encargada de implementar la cooperación técnica no reembolsable. b) La cooperación financiera alemana se encuentra en cabeza del Instituto de Crédito para la Reconstrucción-KFW, entidad bancaria de interés público. El KFW administra la cooperación financiera en forma autónoma y bajo responsabilidad propia. c) La Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional (DSE).
d) La Sociedad Carl Duisberg (CDG).
e) El Servicio Alemán de Intercambio Académico (DAAD).
f) El Servicio de Expertos Jubilados (SES).
g) Los Expertos Integrados (CIM).
h) La Sociedad Alemana de Inversiones y Desarrollo (DEG).
i) Las Organizaciones de Ayuda al Desarrollo de las Iglesias Católica y
Protestante. j) La Asociación de Cooperación para el Desarrollo (AGEN). Las principales áreas de cooperación alemana son: i) descentralización y desarrollo comunal; ii) modernización de la Pública y iii) paz y democracia. •
E spaña
La Cooperación Española se ejecuta en cabeza de la Agencia Española de Cooperación Internacional -AECI-, organización autónoma adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores a través de la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica-SECIPI. La AECI es dirigida por una Presidencia, la Secretaría General y el Comité de Dirección. Al interior de la AECI se encuentra la Dirección General del Instituto de Cooperación Iberoamericana-ICI, que a su vez cuenta con una Subdirección General de Cooperación con Países de América del Sur, la cual se encarga de los programas de cooperación con Colombia.
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Para poder llevar a cabo los proyectos programados, la AECI cuenta con una red de Oficinas Técnicas de Cooperación-OTC distribuidas por 29 países, una de las cuales se encuentra en Colombia. Modalidades de Cooperación: las principales modalidades de la cooperación española son: becas, expertos, proyectos, jóvenes voluntarios, convocatorias a ONG y pasantías. •
Canadá
Actualmente la cooperación canadiense está orientada a los sectores de telecomunicaciones, minas, energía, medio ambiente y derechos humanos. Fundamentalmente el apoyo se da a nivel de reglamentación, capacitación y asesoría para la modernización en los cuatro primeros y de divulgación y acceso a la justicia en el quinto de los citados. Se busca el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los respectivos ministerios, para el diseño conjunto y concertado de la política ambiental, el desarrollo normativo apropiado y la reglamentación de los procedimientos necesarios para su aplicación. Los principales objetivos de la política exterior canadiense en cooperación internacional, son la contribución al desarrollo sostenible, la prosperidad y la reducción de la pobreza y las desigualdades sociales. Canadá contribuye con la implementación de programas de transferencia de tecnología para apoyar la modernización de los gobiernos en áreas tales como la gobernabilidad, la reforma al sector público, el desarrollo social, la integración regional y el medio ambiente, a través de proyectos bilaterales y regionales. La cooperación canadiense abarca las modalidades de cooperación técnica, financiera y cooperación financiera no reembolsable. •
Estados Unidos de América
Todos los convenios que se firmen se encuentran sujetos a los términos y condiciones del convenio general. El Convenio General para la Ayuda Económica Técnica y Afín de 1962 establece únicamente como posible modalidad, la cooperación financiera no reembolsable, en tres áreas prioritarias de cooperación: i) lucha antidrogas, con énfasis en desarrollo alternativo. ii) Población desplazada al interior del país, víctima de la violencia; iii) fortalecimiento de la justicia, con énfasis en lucha anticorrupción. Adicional a la cooperación gobierno a gobierno, existe como organismo cooperante la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID – AID) o The United States Agency for International Development (USAID) que contribuye de manera directa con el Plan Colombia a través de una estrategia de apoyo a cinco (5) años, con convenios en tres frentes:
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Tercera Unidad. Ingreso Público
a) b) c)
Proveer respuestas económicas y sociales como alternativas a los cultivos ilícitos. Promover una democracia eficaz, participativa y responsable. Proveer oportunidades económicas y sociales a la población más vulnerable, especialmente la población desplazada.
Los objetivos de las actividades de la Agencia para el Desarrollo Internacional USAID y las otras agencias de los Estados Unidos en Colombia complementan las prioridades del gobierno de los Estados Unidos y se relacionan con el progreso y desarrollo de Colombia. •
Francia
La Cooperación francesa con Colombia se ha enfocado hacia educación,
administración pública, ciencia y tecnología y agricultura. Adicionalmente se
han definido acciones de cooperación en las áreas de salud y sanidad, justicia,
gestión municipal y territorial. Siendo los sectores prioritarios de cooperación:
la reforma del Estado, agricultura, salud, formación y educación, ciencia y
tecnología. Las modalidades de cooperación francesa en Colombia son:
a) Cooperación cultural y artística.
b) Cooperación técnica y científica.
c) Cooperación descentralizada y no gubernamental.
d) Cooperación financiera.
e) Cooperación regional.
•
Japón
El gobierno de Japón, a través de la Ayuda Oficial al Desarrollo-AOD, apoya actividades para promover el crecimiento económico en los países en desarrollo. La Agencia de Cooperación Internacional del Japón-JICA es la encargada de ejecutar y desarrollar la cooperación técnica bilateral acordada entre los gobiernos de Japón y Colombia, mientras que el Fondo de Cooperación Económica con Ultramar-OECF se encarga de la ejecución de los préstamos bilaterales. En términos generales existen tres modalidades de cooperación japonesa: i) donaciones bilaterales: se utilizan en programas cooperación técnica; ii) préstamos bilaterales: generalmente se refiere a créditos blandos; iii) contribuciones de capital a las organizaciones multilaterales. En el caso colombiano las áreas prioritarias de cooperación son: i) generales: desarrollo social, medio ambiente y fortalecimiento de la competitividad a través del mejoramiento de la productividad; ii) emergencias: todo lo referente a desastres naturales. y iii) ayuda en pequeña escala para actividades sociales y culturales: son donaciones que otorga la embajada.
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Marcial Córdoba Padilla
•
Reino Unido
En términos generales la cooperación británica tiene como propósito fundamental del Gobierno Británico cumplir con las metas de desarrollo humano sostenible acordadas en las diferentes conferencias internacionales y reafirmar el compromiso de Gran Bretaña de dar el 0.7% de su PIB para este propósito. El Gobierno Británico apoya programas de cooperación técnica, para lo cual destina expertos y capacitación. En casos muy específicos, también ofrece asistencia financiera para equipos y otros costos locales relacionados con los proyectos. El gobierno británico ejecuta sus proyectos bajo la modalidad de cooperación técnica no reembolsable, la cual se hace efectiva mediante programas de capacitación, transferencia de conocimientos y tecnologías. Estos programas cuentan con visitas de expertos, elaboración de estudios, desarrollo de pasantías, otorgamiento de becas y donación de equipos. Adicionalmente, el Consejo Británico en Colombia, apoya iniciativas de enseñanza del inglés, promoción de la cooperación cultural, educativa y científica, mediante misiones de expertos y becas. Las a) b) c)
áreas prioritarias de cooperación en Colombia son: Derechos Humanos. Paz. Medio Ambiente.
•
Reino de los Países Bajos
El principal objetivo de la cooperación holandesa es la reducción de la pobreza. Para ello, ha establecido tres principios centrales para su ayuda: empoderamiento, coherencia en las políticas y gobernabilidad global. Las áreas prioritarias de cooperación holandesa son: a) b) c) d) e)
Conservación de la biodiversidad. Derechos humanos, gobernabilidad y paz. Cooperación económica-comercial. Pequeños proyectos de la Embajada. Programa de asesores holandeses.
•
Suecia
La cooperación del gobierno sueco se canaliza a través de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). En 1965, ASDI nació para combatir la pobreza en los países en vías de desarrollo. Hoy Suecia tiene una 98
Tercera Unidad. Ingreso Público
cooperación significativa en unos 40 países, sobre todo los más pobres, en donde apoya a la población para que haya reformas democráticas y sociales en la educación, en la salud, y el desarrollo económico, entre otros campos. Las áreas prioritarias de cooperación sueca en Colombia son: a) Ayuda humanitaria y prevención de conflictos. b) Gobernabilidad democrática y derechos humanos.
3.3.5. Cooperación de organismos multilaterales Entre los organismos multilaterales que cooperan con Colombia se tienen: •
Comisión Europea
La principal contribución está compuesta de líneas de financiamiento para cooperación técnica y financiera, como también para cooperación económica (B7-310 y B7-311). Adicionalmente, hacia futuro se establecerán otras líneas de financiamiento, bajo las modalidades de cooperación directa, la cual realiza la comisión Europea-CE directamente con el Gobierno de Colombia y cooperación descentralizada que realiza la CE con ciudades, institutos de tecnología, empresas de energía, pequeñas y medianas empresas y universidades, entidades que presentan proyectos junto con instituciones europeas con el fin de acceder a recursos de cooperación. El ciclo de los proyectos de cooperación descentralizada depende de cada convocatoria o de la red que se maneje en cada programa. Las áreas prioritarias de cooperación de la Comisión Europea en Colombia son: a) b) c) d)
El apoyo a la modernización del sector productivo colombiano. El refuerzo del estado de derecho y el apoyo al desarrollo alternativo. La contribución al proceso de paz, protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales. Cooperación descentralizada a través de ONG u otras instituciones.
•
B anco Mundial
Algunas de las operaciones de cooperación internacional no reembolsable que realiza el Banco Mundial se materializan y ejecutan a través del programa de donaciones pequeñas- PDP y de los fondos en fideicomiso. a) Programa de Donaciones Pequeñas-PDP : este programa está particularmente interesado en apoyar instituciones o actividades en los países en vía de desarrollo. Da preferencia a aquellas instituciones sin fines de lucro, ONG y no académicas. Apoya actividades que promuevan el diálogo y la Unidad 3
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difusión de información acerca del desarrollo internacional. Las actividades más frecuentes son conferencias, seminarios, publicaciones especiales y materiales audiovisuales. Igualmente, financia actividades orientadas al alivio de la pobreza, protección del medio ambiente, desarrollo de recursos humanos y desarrollo del sector privado. La mayoría de las donaciones está en un rango de US$ 10,000 a US$ 15,000. El PDP no financia el 100% de ninguna actividad y usualmente cubre menos de la mitad del presupuesto propuesto para cada una de ellas. En tal sentido, el PDP prefiere ayudar a generar contribuciones adicionales de otras fuentes. b) Fondos en fideicomiso : estos fondos son acuerdos financieros entre el banco y el donante de acuerdo con los términos de este último, utilizados para apoyar las operaciones, programas de investigación e iniciativas de desarrollo del Banco Mundial. El Departamento de Cofinanciación y Financiación de Proyectos del BancoCAP es el responsable de facilitar y coordinar la movilización de los Fondos. De igual forma es responsable de manejar y dirigir el programa de consultores (Consultants Trust Fund Programme-CTFP) y algunos otros programas bajo los cuales el Banco localiza los recursos, como el Fondo Japonés para el Desarrollo Político y de Recursos Humanos- PHRD. • Agencias del Sistema de las Naciones Unidas Dentro del sistema de las Naciones Unidas, cada agencia se encarga de desarrollar actividades específicas y programas de cooperación, dentro de ellas se pueden señalar: a) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Su trabajo se enmarca en elevar los niveles de nutrición y de vida, incrementar la productividad agrícola y mejorar las condiciones de la población rural con las siguientes áreas prioritarias de cooperación: o Promoción de inversiones en agricultura. o Perfeccionamiento de producción agrícola y cría de ganado. o Transferencia de tecnología agrícola. o Investigación agrícola. o Conservación de recursos naturales, en particular los recursos genéticos vegetales. o Utilización racional de fertilizantes y plaguicidas. o Estímulo al desarrollo de la pesquería marina y en aguas interiores, así como la piscicultura.
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o Fuentes de energías nuevas y renovables, en particular energía rural. o Gestión sostenible de recursos silvícolas. b) Fondo de Población de las Naciones Unidas-FNUAP El FNUAP tiene como objetivo ayudar a los países en la prestación de servicios de salud reproductiva, incluidos los de planificación de la familia e higiene sexual; en la formulación de estrategias de población para promover el desarrollo sostenible y en la promoción de temas relativos a la población, la salud reproductiva y la autonomía e igualdad de la mujer, a través de las siguientes áreas prioritarias de cooperación: o La salud de la mujer en lo referente a su reproducción. o La consejería, la comunicación y la educación para que tanto hombres como mujeres tomen decisiones informadas y responsables frente a la sexualidad y a la reproducción. o El mejoramiento de los servicios de atención prenatal, parto y postparto. o La prevención de las enfermedades de transmisión sexual, incluido el VIH y la asesoría y prevención de la infertilidad. c) Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia-UNICEF El sistema de trabajo de UNICEF se fundamenta en la cooperación a los programas que cada país realiza a través de instituciones gubernamentales. Es decir, la ejecución de los programas la lleva a cabo el propio gobierno o las organizaciones designadas por él, con el apoyo técnico y financiero de UNICEF, así: o Educación básica. o Salud y nutrición. o Saneamiento básico. o Derechos de los niños (menores en circunstancias difíciles y juventud). o Comunicación y movilización. o Desarrollo local (servicios básicos y desarrollo infantil). o Paz. o Políticas públicas a favor de la infancia, la niñez y la mujer. o Programa para recaudación de fondos. d) Programa Mundial de Alimentos-PMA El PMA concentra sus esfuerzos y recursos en las personas y países más necesitados. De conformidad con la decisión del Comité de Aprobación de Proyectos-CPA de proporcionar por lo menos el 90 por ciento de la ayuda del PMA, para el
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desarrollo a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos y el 50 por ciento como mínimo de dicha asistencia a los países menos adelantados a través de proyectos que promuevan el autodesarrollo de las personas y comunidades más pobres, mediante el mejoramiento de la alimentación y calidad de vida de los grupos más vulnerables y propendiendo por la creación de capital social y económico. e)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD
Se estableció como una de las fuentes más importantes de cooperación técnica e intercambio de experiencias, con el propósito de apoyar el desarrollo humano, social y económico de los países y promover el aprovechamiento de sus propias capacidades. Busca promover mejores condiciones de vida, así como un crecimiento económico equitativo y más rápido y el desarrollo ecológicamente racional, en el marco del Desarrollo Humano Sostenible, con las siguientes actividades específicas: o o o
Modernización del Estado, Descentralización y Buen Gobierno. Ordenamiento Intersectorial del Medio Ambiente.
Ejemplo de presupuesto de ingresos municipal El siguiente es un ejemplo de presupuesto de ingresos municipal:
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EJEMPLO DE PRESUPUESTO DE INGRESOS MUNICIPAL 1
INGRESOS CORRIENTES
1.1.
TRIBUTARIOS
1.1.1. 1.1.1.0.1 1.1.1.0.2
IMPUESTOS DIRECTOS Predial Unificado Impuesto sobre vehículos automotores
169.804.206.210 71.701.827.331
33.865.000.000
31.965.000.000
1.900.000.000
1.1.2. 1.1.2.0.1 1.1.2.0.2 1.1.2.0.3 1.1.2.0.4 1.1.2.0.5 1.1.2.0.6 1.1.2.0.7 1.1.2.0.8 1.1.2.0.9 1.1.2.0.10
IMPUESTOS INDIRECTOS Industria y Comercio Avisos y tableros Juegos Permitidos Degûello de ganado Construcción Espectáculos Públicos Publicidad Exterior Visual Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente (CSDF) Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente (SSDF) Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra
37.836.827.331
21.500.000.000
2.795.000.000
130.000.000
209.000.000
800.000.000
140.000.000
90.000.000
3.702.827.331
8.450.000.000
20.000.000
1.2.
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
1.2.1. 1.2.1.0.1 1.2.1.0.2 1.2.1.0.3 1.2.1.0.4 1.2.1.0.5 1.2.1.0.6
TASAS MULTAS Y CONTRIBUCIONES Sanciones Recargos en General Arrendamientos Contribución de valorización Participación en la Plusvalía Regalías y compensaciones
12.409.808.087
445.000.000
3.500.000.000
350.000.000
7.514.808.087
500.000.000
80.000.000
98.102.378.879
1.2.2
TRANSFERENCIAS
85.592.570.792
1.2.2.1. 1.2.2.1.1 1.2.2.1.2 1.2.2.1.3 1.2.2.1.4 1.2.2.1.5 1.2.2.1.6 1.2.2.1.7
NACIONALES SGP Sector Educación - Prestación servicios SGP Sector Educación - Calidad SGP Aportes Patronales Sin Situacion de Fondos SGP Propósito General SGP Alimentación Escolar Recursos de Cofinanciación Otras Transferencias Nacionales
83.462.445.142
62.160.607.068
3.601.042.783
8.792.050.092
8.532.700.124
376.045.075
0
0
1.2.2.2 1.2.2.2.1
DEPARTAMENTALES Departamento del Risalralda
1.2.2.3 1.2.2.3.1 1.2.2.3.2 1.2.2.3.3
OTRAS TRANSFERENCIAS Empresas de servicios públicos e institutos Cuotas de auditaje entidades sujetas a control fiscal Otras transferencias
1.2.3. 1.2.3.0.1
130.000.000
130.000.000
2.000.125.650
1.860.000.000
140.125.650
0
RENTAS OCASIONALES Otros ingresos
100.000.000
100.000.000
57.676.000.000
2
RECURSOS DE CAPITAL
2.1 2.1.0.0.1 2.1.0.0.2
RECURSOS DEL CREDITO Crédito Interno Crédito Externo
2.2 2.2.0.0.1 2.2.0.0.2 2.2.0.0.3 2.2.0.0.4 2.2.0.0.5
RENDIMIENTOS FINANCIEROS Rendimientos Financieros y Dividendos Rendimientos Financieros SGP Calidad Rendimientos Financieros SGP Proposito General Rendimientos Financieros SGP Alimentación Escolar Rendimientos Financieros SGP Educación
8.500.000.000
250.000.000
150.000.000
15.000.000
0
2.3 2.3.0.0.1
EXCEDENTES FINANCIEROS Excedentes Financieros
1.650.000.000
2.4 2.4.0.0.1
VENTA DE ACTIVOS Venta de Activos
8.754.000.000
2.5 2.5.0.0.1 2.5.0.0.2 2.5.0.0.3
RECURSOS DEL BALANCE De Fondos Comunes De Fondos Especiales De Recursos del Crédito
2.6 2.6.0.0.1 2.6.0.0.2
OTROS RECURSOS DEL CAPITAL Recuperación Cartera Fondo de Vivienda Popular Otros recursos del capital
3
FONDOS ESPECIALES
3.1 3.1.0.0.1
FONDO LOCAL DE SALUD Impuesto de Rifas
3.2 3.2.0.0.1 3.2.0.0.2
FONDO DE SEGURIDAD VIGILANCIA Y CONVIVENCIA CIUDADANA Contribución Especial Impuesto de Telefonía Pública Básica Conmutada
3.3 3.3.0.0.1
FONDO MUNICIPAL BOMBEROS PEREIRA Fondo Mpal Bomberos Pereira
3.4 3.4.0.0.1 3.4.0.0.2
FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Subsidio Servicio Público de Aseo Subsidio Servicio Público de Acueducto y Alcantarillado
3.5 3.5.0.0.1
FONDO DE COMUNICACIONES Fondo de Comunicaciones TOTAL INGRESOS
38.107.000.000
38.107.000.000
0
8.915.000.000
1.650.000.000
8.754.000.000
0
0
0
0
250.000.000
250.000.000
0
4.466.000.000 2.000.000
2.000.000
1.400.000.000
1.400.000.000
0
350.000.000
350.000.000
2.514.000.000
1.000.000.000
1.514.000.000
200.000.000
200.000.000
231.946.206.210
Unidad 3
103
Marcial Córdoba Padilla
1. Los ingresos corrientes se obtienen periódicamente y constituyen la fuente común y ordinaria del Estado y son permanentes. De acuerdo con su origen se identifican como: A. Tributarios y no tributarios. B. Tasas y multas. C. Directos e indirectos. D. Impuestos y tributos.
En las afirmaciones del 3 al 6 marcar falso o verdadero 3. Los impuestos directos son los que están dirigidos a gravar la producción, extracción, venta, transferencia, arrendamiento o aprovisionamiento de bienes y servicios, y en general no consultan la capacidad de pago del contribuyente. La anterior afirmación es: F. Falsa. V. Verdadera 4. Los ingresos no tributarios están constituidos por el conjunto de recursos que el Estado capta cuando exige una contraprestación directa por la prestación. La anterior afirmación es: F. Falsa. V. Verdadera 5. Las tasas son ingresos que percibe el Estado por la prestación efectiva o potencial de un servicio público, su característica es la individualidad en el pago y la contraprestación directa, quien hace uso del servicio debe pagarlo. La anterior afirmación es: F. Falsa. V. Verdadera 6. Aportes son los ingresos percibidos en forma esporádica que no han sido clasificados previamente. La anterior afirmación es: F. Falsa. V. Verdadera 7.
Recursos de capital son ingresos extraordinarios que percibe el Estado provenientes de distintas fuentes, categoría donde NO se incluyen: A. Rendimientos financieros. B. Rentas extraordinarias. C. Recursos del balance. D. Excedentes financieros. E. Recursos del crédito.
8. Los aportes en virtud de los cuales deben efectuarse pagos obligatorios, con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten, o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen, se denominan: A. Valorización. B. Donaciones. C. Tasas.
104
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
2. Las transferencias que el Estado impone obligatoriamente a sus gobernados sin contra prestaciones fijadas en virtud de normas legales y provienen de impuestos, se denominan: A. Ingresos directos. B. ingresos indirectos. C. Ingresos tributarios. D. Multas. E. Contribuciones.
Tercera Unidad. Ingreso Público
D. Contribuciones parafiscales. E. Contribuciones públicas.
10. La medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configuren alguno de los eventos consagrados por la legislación aduanera, para los regímenes de importación, exportación o tránsito, se denomina: A. Aprehensión. B. Decomiso. C. Abandono legal. D. Abandono voluntario. E. Fiscalización. 11. El impuesto de renta y complementarios es un gravamen directo, de carácter nacional que recae sobre_________________ y otros entes determinados por la ley tributaria. La expresión correspondiente al espacio anterior es: A. Los bienes y derechos. B. Las ganancias ocasionales. C. Las personas, las sociedades. D. El patrimonio. 12. No es uno de los requerimientos por los cuales no se entiende cumplido el deber de presentar la declaración tributaria: A. Cuando se presenta en los lugares señalados para tal efecto. B. No se suministre la identificación del declarante o se haga en forma equivocada. C. No contenga los factores necesarios para identificar las bases gravables. D. No se suministra la razón social de la empresa. E. No se informe la dirección o se informe incorrectamente.
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
9. Dos ingresos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales son: A. Derechos notariales y derechos de registro. B. Impuesto a las nóminas y contribución al Ministerio de Transporte. C. Impuestos a las importaciones y exportaciones. D. Remates de aduana y cuenta especial de cambios. E. Tributos aduaneros e impuestos de remesas de utilidades al exterior.
13. El impuesto sobre las ventas (IVA) es un gravamen de naturaleza directa a: A. El contribuyente. B. El ingreso. C. Las ventas. D. Los bienes. E. El consumo. 14. NO es una etapa del ciclo económico al que en Colombia se aplica el Impuesto al Valor Agregado: A. Producción. B. Exportación. C. Importación. D. Distribución. 15. NO es un hecho generador establecido por la ley para el impuesto al valor agregado:
Unidad 3
105
Marcial Córdoba Padilla
A. Las ventas de bienes inmuebles en el territorio nacional. B. Las ventas de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos expresamente por las normas orgánicas del impuesto. C. La presentación de servicios en el territorio nacional, salvo los servicios expresamente exceptuados. D. Los impuestos de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos expresamente por las normas del impuesto.
17. No está sujeto a retención el siguiente contribuyente: A. Las personas naturales. B. Las personas jurídicas. C. Las sociedades y otras entidades asimiladas a ellas. D. Cualquier entidad que, aunque carente de personalidad jurídica, constituya una unidad económica o un patrimonio independiente de los de sus miembros. E. Las entidades y/o empresas que prestan sus servicios públicos. 18. Tributos aduaneros. El impuesto aduanero es aquella prestación pecuniaria obligatoria, que el Estado impone a los particulares por el paso de mercancía a través de: A. Las fronteras del país. B. Las aduanas habilitadas del país. C. Los puertos de desembarque. D. Las zonas francas. 19. La declaración tributaria es un documento diseñado por la administración tributaria en donde el declarante del impuesto (renta y complementario, ventas, retención en la fuente, importaciones o exportaciones según el caso, impuesto a las transacciones financieras) debe________________ necesaria para poner en conocimiento de aquella la ocurrencia de los hechos que generan el tributo, su cuantía y las demás circunstancias imprescindibles para su correcta determinación y control. Al anterior espacio corresponde la expresión: A. Indicar la identificación. B. Establecer la tarifa. C. Plasmar la información. D. Conocer el requerimiento. 20. En el tributo la importación o tránsito de mercancía es: A. La base imponible. B. El hecho imponible. C. El hecho gravable. D. Ninguna de las anteriores.
106
EVALUACIÓN DE LA TERCERA UNIDAD
16. El tributo a los actos que implican desplazamiento de la riqueza (contrato de compra venta), circulación de valores (cesión de acciones) o manifestación de capital (vehículos) es: A. Impuesto renta. B. El impuesto de ventas. C. Retención en la fuente. D. Impuesto de timbre. E. Impuesto de aduana.
Tercera Unidad. Ingreso Público
TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Ingresos del ente territorial: - Naturaleza e identificación de los ingresos que percibe el ente territorial: Ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales e ingresos de los establecimientos públicos - Recursos de cooperación internacional del ente territorial: Establecer las fuentes de la cooperación internacional.
LECTURA RECOMENDADA VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007. ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2007, capítulo 3. RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, capítulo 3 y 4
Unidad 3
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Gasto Público y su Contratación COMPETENCIAS A LOGRAR Con el estudio de la presente unidad, se debe estar en capacidad de identificar y analizar el efecto de las decisiones sobre la canalización y orientación del gasto público y su contratación, comprender el direccionamiento de políticas sobre el gasto y su contratación con criterios de transparencia y equidad, para propiciar bienestar general a la sociedad, lo mismo que entender la relación del gasto público con la política redistributiva de las finanzas públicas.
RESUMEN DE LA UNIDAD El gasto público está constituido por los diferentes desembolsos mediante los cuales el Estado, en sus niveles de gobierno, al igual que en sus diferentes grados del gobierno, ejecuta inversiones y erogaciones para cumplir con su función de propender el crecimiento y desarrollo del país. El gasto público debe ser contratado en el marco de la eficiencia y la transparencia, en el que la escogencia del contratista debe darse con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa.
Marcial Córdoba Padilla
4. GASTO PÚBLICO Y SU CONTRATACIÓN Mendoza (2007), plantea que “el gasto público comprende las erogaciones hechas por el Gobierno y sus distintas dependencias, por lo tanto incluye las realizadas por el Gobierno central, las administraciones locales y regionales, las agencias o institutos autónomos, las empresas o corporaciones de propiedad estatal”38. El gasto público es la inversión de los ingresos de las entidades públicas en la satisfacción de las necesidades colectivas39. El gasto público está constituido por los diferentes desembolsos mediante los cuales el Estado, en sus niveles de gobierno, al igual que en sus diferentes grados del gobierno, ejecuta inversiones y erogaciones para cumplir con su función de propender el crecimiento y desarrollo del país, con miras, en el tiempo, de generar bienestar en la sociedad. El gasto público se dirige a la satisfacción de las necesidades de los asociados.
4.1. ORIGEN Y NATURALEZA DEL GASTO PÚBLICO El gasto público es una de las modalidades de mediación entre el Estado y la sociedad civil. Es una de las modalidades de regulación de las tensiones y conflictos económicos, sociales y políticos. Por ello su naturaleza y sus límites derivan de la lógica capitalista, de los requerimientos de la producción, de las relaciones sociales propias del sistema, para lo cual el Estado se organiza en entes públicos y organiza la actividad pública. La problemática central de las finanzas pública se establece en el análisis de los ingresos y los gastos del Estado, y su importancia surge cuando no se da la igualdad contable y los esfuerzos se encaminan entonces hacia el aumento de los ingresos y la reducción de los gastos. El gasto que se genera en las operaciones del Estado comprende los de funcionamiento, el servicio de la deuda y la inversión.
4.1.1. Gastos de funcionamiento Los gastos de funcionamiento comprenden los servicios personales, los gastos generales, las transferencias y los gastos de operación comercial. Los servicios personales son la remuneración por la prestación de servicios del personal de planta a través de las distintas formas de vinculación prevista por
38 MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, 517pp 39 ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2007, 40pp
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Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
la ley, que incluye el pago de las prestaciones sociales y entre estos se tienen: los sueldos del personal de nómina, gastos de representación, bonificación por servicios prestados, subsidios de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, primas extraordinarias, horas extras y festivos, indemnización por vacaciones, jornales, sueldos del personal supernumerarios, honorarios, remuneración de servicios, técnicos, subsidio familiar y prima técnica. Los gastos generales comprenden los egresos por concepto de gastos necesarios para el normal funcionamiento de la entidad tales como: compra de equipo, materiales y suministros, mantenimiento, servicios públicos, viáticos y gastos de viaje impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, seguros, impuestos, tasas y multas, comisiones y gastos bancarios, inhumación de cadáveres, recepciones oficiales, festividades cívicas, ferias y fiestas, gastos electorales, orden público, gastos imprevistos, arrendamientos, otros gastos generales (transporte de presos, sostenimiento de semovientes, gastos reservados, sostenimiento de embajadas y consulados y apoyo a operaciones militares y policiales). Las transferencias son las erogaciones con destino o personas naturales o jurídicas públicas o privadas generalmente sin el carácter de contraprestación en bienes o servicios. Incluye igualmente, los pagos por convenios a organismos internacionales. Entre estas transferencias tenemos; cesantías, Instituto de Seguro Social u otras EPS, pensiones, cajas de compensación, ICBF, Sena, escuelas industriales e institutos técnicos, bienestar social, capacitación, organismos internacionales, otras transferencias, déficit fiscal, sentencias y vivienda obrera. Los gastos de operación comercial son los que realizan las entidades para adquirir bienes y servicios destinados a la comercialización y pueden ser con carácter puramente comercial o de fondo rotatorio.
4.1.2. Servicio de la deuda Comprende el servicio a la deuda externa y el servicio a la deuda interna. El servicio de la deuda externa corresponde al monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por amortización, intereses y comisiones de empréstitos contratados con acreedores del exterior y pagaderos en moneda extranjera, que puede ser con la banca comercial, banca de fomento, gobierno banca multilateral, proveedores o gastos e imprevistos. El servicio de la deuda interna corresponde al monto total pagos que se cauce durante la vigencia fiscal por amortizaciones, intereses y comisiones de empréstitos contratados con acreedores nacionales y que se paguen en moneda Unidad 4
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Marcial Córdoba Padilla
nacional y se clasifica en Banco de la República, sector financiero y otros gastos e imprevistos.
4.1.3. La inversión Las inversiones son las erogaciones susceptibles de causar créditos o de ser de algún modo económicamente productivas o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. Los gastos de inversión se clasifican en programas, subprogramas y proyectos. Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos, es una división de los programas; son proyectos las unidades específicas de inversión, cuyo conjunto constituyen los subprogramas y programas. De conformidad con la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
4.1.4. Gasto público social Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y los tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión40. El gasto público social está constituido por las erogaciones del Estado en los sectores sociales tales como educación, salud, agua, servicios sanitarios, los relativos a programas nutricionales, y de vivienda y promoción social. También se incluyen las erogaciones en seguridad social, los sectores trabajo, cultura, deportes, recreación, turismo social, ciencia, tecnología y servicios urbanos.
40 Artículo 17, Ley 179 de 1994
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Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
• Criterio para el cálculo de los gastos Para la determinación del gasto público se tienen los criterios que se muestran en el siguiente esquema41:
Criterios para el Cálculo de Gastos GASTOS FUNCIONAMIENTO
s Planta de Personal s Factor Prestacional s Gastos Mínimos Esenciales s Gastos Generales s Transferencias Legales
DEUDA
s Devaluación s Plan de Pagos s Programa de Desembolsos s DTF s Tasas de Interés
INVERSIÓN
s Plan de Desarrollo s Plan Anual de inversiones s Gastos Recurrentes s Plan de Acción
4.2. LÍMITES DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.42 No se pueden financiar gastos de funcionamiento con recursos de: • La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión. • Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; • Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;
41 Tomado de USECHE, Marco Fidel en el Congreso Nacional en Alta Gerencia Financiera para Entidades del Estado, Bogotá, agosto de 2008 42 Artículo 3, Ley 617 de 2000 Unidad 4
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Marcial Córdoba Padilla
• Los recursos de cofinanciación; • Las regalías y compensaciones; • Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; • La sobretasa al ACPM; • Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio; • Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
4.2.1. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites43: CATEGORÍA
LÍMITE
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera y cuarta
70%
v Valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías departa mentales Durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración. Las contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:
43 Artículo 4, Ley 617 de 2000
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Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
CATEGORÍA
v
LÍMITE GASTOS CONTRALORÍAS
Especial
1.2%
Primera
2.0%
Segunda
2.5%
Tercera y cuarta
3.0%
Salario de los contralores departamentales
El monto de los salarios asignados a los Contralores departamentales en ningún caso puede superar el ciento por ciento (100%) del salario del Gobernador. La remuneración de los diputados de las Asambleas departamentales por mes de sesiones en salario mínimo legal mensual debe corresponderá a la siguiente tabla: CATEGORÍA DE DEPARTAMENTO
REMUNERACIÓN DE DIPUTADOS
Especial
30 smlm
Primera
26 smlm
Segunda
25 smlm
Tercera y cuarta
18 smlm
4.2.2. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites: CATEGORÍA
LÍMITE
Especial
50%
Primera
65%
Segunda y tercera
70%
Cuarta, quinta y sexta
80%
Unidad 4
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v Valor máximo de los gastos de los concejos, personerías, contralorías distritales y municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación. Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites44: PERSONERÍAS
CATEGORÍA Especial Primera Segunda
Tercera Cuarta Quinta Sexta CONTRALORÍAS
CATEGORÍA Especial Primera Segunda (más de 100.000 habitantes)
LÍMITES Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación 1.6% 1.7% 2.2% Aportes Máximos en la vigencia en Salarios Mínimos legales mensuales 350 SMML 280 SMML 190 SMML 150 SMML LÍMITES Límites a los gastos de las Contralorías municipales. Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación LÍMITES 2.8% 2.5% 2.8%
v Honorarios de los concejales municipales y distritales. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales deben ser como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde, así45:
44 Artículo 10, Ley 617 de 2000 45 Artículo 20, Ley 617 de 2000, modificatorio de artículo 66, Ley 136 de 1994
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Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
a) En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios. b) En los municipios de categorías tercera a sexta se pueden pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se pueden pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. c) En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. d) En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. • Salario de contralores y personeros municipales o distritales46 El monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del alcalde. v Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes Está prohibido al sector central departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad. Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta, genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.
46 Únicamente los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus propias Contralorías (artículo 21 Ley 617 de 2000) Unidad 4
117
Marcial Córdoba Padilla
4.3. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Contrato es un acuerdo de voluntades entre dos o más partes que genera unas obligaciones. La contratación pública, tiene lugar cuando las entidades públicas contratan con personas jurídicas o naturales del sector público o privado, para cumplir con algunas de sus obligaciones. Generalmente se ha asociado a la prestación de servicios públicos, a la construcción de obras, etc.47 “Con relación a la contratación pública, se debe generar una política pública que propenda por la eficiencia y transparencia en la gestión contractual de las entidades”48. El gasto público debe ser contratado en el marco de la eficiencia y la transparencia, en el que la escogencia del contratista debe darse con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa49. Las partes del proceso de contratación son: v v
Contratante: paga por recibir el bien o servicio que contrata. Para el caso es el Estado. Contratista: provee el bien o servicio contratado y recibirá un pago por ello.
En Colombia el instrumento legal que regula la contratación pública es la Ley 80 de 1993 y sus normas modificatorias y complementarias, entre otras: Decreto 2681 de 1993, Ley 626 de 2000, Ley 633 de 2000, Ley 643 de 2001, Ley 651 de 2001, Ley 678 de 2001, Ley 708 de 2001, Ley 789 de 2002, Ley 816 de 2003, Ley 828 de 2003, Ley 905 de 2004, Ley 915 de 2004, Ley 816 de 2003, Ley 1122 de 2007, Ley 1150 de 2007, Decretos 2474, 4828 y 4881 de 2008 y Resolución 559 de 2008 y Decretos 127, 490, 836 y 2025 de 2009*. La contratación pública se efectúa a través de diferentes modalidades: contratación pública y contratación abreviada.
4.3.1. Licitación pública Donde la entidad estatal se escoge el contratista mediante oferta en un proceso de la licitación pública que puede ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa. 47 HERNÁNDEZ, Nicolás, ROMERO, Gina. La Contratación Pública en Colombia. OCASA, 2005. 48 MANTILLA ESPINOSA, Adolfo José. Estatuto Contractual, Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008. 49 De conformidad con lo establecido en la Ley 1150 de 2007, modificatoria de la Ley 80 de 1993 y reglamentada mediante el Decreto 2474 de 2008. * CUELLO DUARTE, Francisco. Contratos de la Administración Pública, 3a. edición, Ecoe Ediciones, 2009.
118
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
4.3.2. Selección abreviada Es la selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual, tales como: • La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos. • La contratación de menor cuantía, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales (SMLM), tal como se muestra en la siguiente tabla:
PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD
MENOR CUANTÍA
(En SMLM)
(En SMLM)
Superior o igual a 1.200.000
Hasta 1.000
850.000 e inferiores a 1.200.000
Hasta 850
Superior o igual a 400.000 e inferior a 850.000
Hasta 650
Superior o igual a 120.000 e inferior a 400.000
Hasta 450
Inferior a 120.000
Hasta 280
• En la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud, el reglamento interno correspondiente fija las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se pueden hacer mediante encargos fiduciarios50. • La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la entidad debe iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial. • En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se puede utilizar instrumentos de subasta y en general de todos aquellos mecanismos autorizados por el derecho privado, siempre y cuando en desarrollo del proceso de enajenación se garantice la transparencia, la eficiencia y la selección objetiva51. 50 Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007. 51 Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1170 de 2008, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995. Unidad 4
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• Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas. • Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. • Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden. • La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.
4.3.3. Concurso de méritos Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo de estos procesos de selección, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante un jurado plural, impar deliberante y calificado.
v Etapas del concurso de méritos El concurso de méritos tiene las siguientes etapas: a. Acto administrativo de apertura, el cual, en los eventos en que se haga uso de precalificación, sólo procederá una vez se encuentre en firme la conformación de la lista corta o la lista multiusos. b. Publicación del pliego de condiciones. c. Invitación a presentar propuestas, en los concursos en los que se haga uso de precalificación. d. Presentación de las ofertas. 120
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e. f. g. h. i. j.
Verificación de los requisitos habilitantes y evaluación de las propuestas técnicas. Elaboración del informe de evaluación de las propuestas técnicas. Traslado del informe de evaluación por un término no superior a tres (3) días hábiles. Apertura de la propuesta económica del primer elegible. Verificación de la consistencia de la propuesta económica. Adjudicación del contrato o declaratoria de desierta.
• Invitación a presentar propuestas Salvo en el concurso de méritos que se realice con el sistema de concurso abierto,
la entidad, junto con la expedición del acto administrativo de apertura, enviará
a los integrantes de la lista corta o de la lista multiusos, una carta de invitación
a presentar propuestas, que contendrá:
a) El nombre de la entidad contratante.
b) La fecha, hora y lugar límite para la presentación de las propuestas.
c) La indicación del lugar físico o electrónico donde pueden consultarse el
pliego de condiciones y los estudios y documentos previos. Los interesados presentarán en dos sobres sellados sus propuestas, en los parámetros señalados en el pliego de condiciones. Uno de los sobres contendrá la oferta económica y el otro, la propuesta técnica y la demás documentación exigida. • Criterios de evaluación de las propuestas técnicas Para la evaluación de la propuesta técnica la entidad hará uso de los siguientes factores de evaluación: a) Experiencia específica del proponente en relación directa con los servicios previstos en los requerimientos técnicos, y proporcional al alcance y tipo de los mismos, cuya exigencia se valorará en relación con la realización de proyectos de naturaleza e impacto similares. b) Propuesta metodológica y plan con cargas de trabajo para la ejecución de la consultoría. c) Formación y experiencia de los profesionales y expertos del equipo de trabajo. • Procedimiento de evaluación de las propuestas técnicas e informe de evaluación El comité asesor valorará el mérito de cada una de las propuestas en función de su calidad, de acuerdo con los criterios señalados en el pliego de condiciones del respectivo concurso.
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El comité entregará a la entidad su informe de evaluación, el cual contendrá el análisis efectuado por el comité y el puntaje final de las propuestas. La mejor propuesta será la que obtenga el puntaje más alto. El informe de evaluación estará suscrito por cada uno de los miembros del comité. •
Propuesta económica
La propuesta económica deberá incluir todos los conceptos asociados con las tareas a contratar que comprenden, entre otros: a) La remuneración del personal del consultor, la cual podrá incluir, según el caso, sueldos, cargas por concepto de seguridad social, viáticos, etc. b) Gastos reembolsables indicados en los pliegos de condiciones. c) Gastos generados por la adquisición de herramientas o insumos necesarios para la realización de la labor. d) Gastos de administración. e) Utilidades del consultor. f) Gastos contingentes. Los precios deberán ser desglosados por actividad y de ser necesario, por gastos en moneda nacional y extranjera. Las actividades y productos descritos en la propuesta técnica pero no costeadas en la propuesta económica, se consideran incluidas en los precios de las actividades o productos costeados. • Apertura y revisión de la propuesta económica La apertura del sobre con la propuesta económica y la revisión de su consistencia
con la oferta técnica se llevarán a cabo de conformidad con las siguientes
reglas:
a) Una vez concluida la evaluación técnica, la entidad, en audiencia pública,
dará a conocer el orden de calificación de las propuestas técnicas. b) En presencia del proponente ubicado en el primer lugar en el orden de calificación, la entidad procederá a abrir el sobre que contiene la propuesta económica del proponente. c) Si el valor de la propuesta excede la disponibilidad presupuestal, la misma será rechazada y se procederá a abrir la propuesta económica del siguiente oferente según el orden de calificación, y así sucesivamente. d) La entidad verificará la consistencia de la propuesta económica respecto de las actividades descritas en la propuesta técnica, con el fin de efectuar las clarificaciones y ajustes que sean necesarios. Como resultado de estos ajustes no podrán modificarse los requerimientos técnicos mínimos. e) Si de la verificación de la propuesta económica del proponente se identifica que la misma no es consistente con su propuesta técnica, se dará por terminada la revisión, se rechazará y se procederá a abrir el sobre económico de la ubicada en el siguiente orden de elegibilidad, y se repetirá el procedimiento indicado en el numeral anterior. 122
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
f) g)
•
La entidad y el proponente elaborarán un acta de los acuerdos alcanzados
en esta revisión, con el fin de que se incluyan en el respectivo contrato.
La entidad adjudicará el contrato al consultor seleccionado, por medio de
acto administrativo motivado. Declaratoria de desierto
Si la entidad declara desierto el concurso, la entidad puede iniciarlo de nuevo, prescindiendo de la publicación del proyecto de pliego de condiciones. De ser necesario se modificarán los elementos de la futura contratación que hayan sido determinantes en la declaratoria de desierta, sin que en ningún caso se cambie el objeto de la contratación, sin perjuicio de ajustes en las cantidades y el presupuesto. En el evento de haberse conformado lista corta para el proceso fallido, será posible hacer uso de la misma en tanto cumpla con las exigencias del pliego de condiciones para su utilización. •
Sustitución en el equipo de trabajo, continuidad del servicio y adición
Durante la ejecución del contrato, el consultor sólo podrá sustituir algún miembro del equipo de trabajo si así lo autoriza la entidad, siempre que el nuevo miembro propuesto cuente con calidades iguales o superiores a las presentadas en la oferta respecto del miembro del equipo a quien reemplaza. El consultor seleccionado podrá continuar ejecutando fases subsecuentes de la consultoría, sujetas al acaecimiento de una condición previamente determinada, si ellas corresponden a tareas que se desprenden de los trabajos iniciales o son necesarias para el desarrollo del mismo proyecto. Las prórrogas en tiempo, así como las adiciones en valor a consultorías cuyo objeto sea la labor de interventoría, podrán efectuarse por el período en que se haya prorrogado el contrato objeto de interventoría. En tal caso el valor se ajustará de manera proporcional al del contrato inicial. •
Garantía de seriedad de propuesta
La entidad podrá abstenerse de exigir garantía de seriedad del ofrecimiento para la presentación de una Propuesta Técnica Simplificada (PTS). En todo caso, si el proponente, sin justa causa, se abstuviere de suscribir el contrato adjudicado, quedará inhabilitado para contratar con el Estado por un término de cinco (5) años52.
52 de conformidad con el literal e) del numeral 1 del artículo 8° de la Ley 80 de 1993. Unidad 4
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4.3.4. Contratación directa La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: • Urgencia manifiesta. • Contratación de empréstitos. • Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas sean las ejecutoras. • La contratación de bienes y servicios en el sector defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que necesiten reserva para su adquisición.53 • Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. • Los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territoriales cuando inician el acuerdo de reestructuración de pasivos a que se refieren las Leyes 550 de 1999, 617 de 2000 y las normas que las modifiquen o adicionen, siempre y cuando los celebren con entidades financieras del sector público. • Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado. • Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales. • El arrendamiento o adquisición de inmuebles.
4.3.5. La contratación pública electrónica Es la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas54. • El Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP Será organizado por el Gobierno Nacional, para lo cual: a) Dispone de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de contratación electrónicos bajo los métodos de selección señalados. b) Sirve de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía.
53 Ver Ley 1219 de 2008 54 De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, sin perjuicio de las publicaciones previstas en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
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c) Cuenta con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual se establecen los patrones y se difunden a través de canales electrónicos. d) Integra el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único de Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren la gestión contractual pública, articulado con el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, creado por la Ley 598 de 2000, sin que éste pierda su autonomía para el ejercicio del control fiscal a la contratación pública.
4.3.6. Selección objetiva Es aquella en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. • Factores de escogencia y calificación Los factores de escogencia y calificación que establecen las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tienen en cuenta los siguientes criterios: a) La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes. b) La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. c) En los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido. d) En los procesos para la selección de consultores se hace uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. • Registro Único de Proponentes Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, deben inscribirse en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.
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En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, que se establecerá de conformidad con los factores de calificación y clasificación que defina el reglamento. El puntaje resultante de la calificación de estos factores se entenderá como la capacidad máxima de contratación del inscrito. v Consorcios y uniones temporales. Estos se definen así55: a)
b)
Consorcio. Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman. Unión Temporal. Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.
4.3.7. Las garantías en la contratación - -
Los contratistas prestan garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Los proponentes prestan garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías consisten en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral. El Gobierno Nacional señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales. Las garantías no son obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el reglamento. 55 Artículo 70 Ley 80 de 1993
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4.3.8. Ofrecimiento más favorable a la entidad El ofrecimiento más favorable para la entidad se determina de la siguiente manera56: • En la selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, la oferta más favorable a la entidad será aquella con el menor precio. • En el concurso de méritos, la oferta más favorable a la entidad será aquella que presente la mejor calidad, de acuerdo con los criterios señalados en el presente decreto y en el pliego de condiciones, con independencia del precio, que no será factor de calificación o evaluación. • En los procesos de selección por licitación, de selección abreviada para la contratación de menor cuantía, y para los demás que se realicen aplicando este último procedimiento, la oferta más ventajosa será la que resulte de aplicar alguna de las siguientes alternativas: a) La ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas señaladas en el pliego de condiciones; b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad, para lo cual el pliego de condiciones establecerá: o Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta. o Las condiciones técnicas adicionales que para la entidad representen ventajas de calidad o de funcionamiento. Dichas condiciones podrán consistir en aspectos tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra o servicio. o Las condiciones económicas adicionales que para la entidad representen ventajas cuantificables en términos monetarios, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, valor o existencia del anticipo, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones preexistentes en la entidad directamente relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de riesgos previsibles identificados, entre otras. o Los valores monetarios que se asignarán a cada ofrecimiento técnico o económico adicional, de manera que permitan la ponderación de las ofertas presentadas. En ese sentido, cada variable se cuantificará monetariamente, según el valor que represente el beneficio a recibir de conformidad con lo establecido en los estudios previos. Para efectos de comparación de las ofertas la entidad calcula la relación costobeneficio de cada una de ellas, restando del precio total ofrecido los valores 56 Artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 Unidad 4
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monetarios de cada una de las condiciones técnicas y económicas adicionales ofrecidas, obtenidos conforme con lo señalado en el presente artículo. La mejor relación costo-beneficio para la entidad estará representada por aquella oferta que, aplicada la metodología anterior, obtenga la cifra más baja. La adjudicación recaerá en el proponente que haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio. El contrato se suscribirá por el precio total ofrecido. •
Oferta con valor artificialmente bajo
Cuando de conformidad con la información a su alcance la entidad estime que el valor de una oferta resulta artificialmente bajo, requerirá al oferente para que explique las razones que sustenten el valor por él ofertado. Oídas las explicaciones, el comité asesor, recomendará el rechazo o la continuidad de la oferta en el proceso, explicando sus razones. Procederá la recomendación de continuidad de la oferta en el proceso de selección, cuando el valor de la misma responde a circunstancias objetivas del proponente y su oferta, que no ponen en riesgo el proceso, ni el cumplimiento de las obligaciones contractuales en caso de que se adjudique el contrato a dicho proponente.
4.3.9. La adjudicación En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hace de forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al proponente favorecido en dicha audiencia. Durante la misma audiencia, y previamente a la adopción de la decisión definitiva de adjudicación, los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los informes de evaluación. El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. •
Entidades exceptuadas en el sector defensa
Los contratos que celebren SATENA, INDUMIL, El Hotel Tequendama, la Corporación de Ciencia y Tecnología para el desarrollo de la industria naval, marítima y fluvial-COTECMAR y la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana-CIAC, no están sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se rigen por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a su actividad. 128
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
• Derecho al debido proceso El debido proceso es un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales en desarrollo del cual y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las que tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.
4.3.10. Inhabilidades para contratar57 Son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales: • Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitución y las leyes. • Quienes participaron en las licitaciones o celebraron los contratos de que trata el literal anterior estando inhabilitados. • Quienes dieron lugar a la declaratoria de caducidad. • Quienes en sentencia judicial hayan sido condenados a la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas y quienes hayan sido sancionados disciplinariamente con destitución. • Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal adjudicado. • Los servidores públicos. • Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación. • Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya presentado propuesta, para una misma licitación. • Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la caducidad, así como las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria. 57 Artículo 90 Ley 80 de 1993 y normas modificatorias Unidad 4
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Marcial Córdoba Padilla
• Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas Tampoco podrán participar en licitaciones ni celebrar contratos estatales con la entidad respectiva: • Quienes fueron miembros de la junta o consejo directivo o servidores públicos de la entidad contratante. Esta incompatibilidad sólo comprende a quienes desempeñaron funciones en los niveles directivo, asesor o ejecutivo y se extiende por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del retiro. • Las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores públicos del nivel directivo, asesor, ejecutivo o con los miembros de la junta o consejo directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o fiscal de la entidad contratante. • El cónyuge, compañero o compañera permanente del servidor público en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, o de un miembro de la junta o consejo directivo, o de quien ejerza funciones de control interno o de control fiscal. • Las corporaciones, asociaciones, fundaciones y las sociedades anónimas que no tengan el carácter de abiertas, así como las sociedades de responsabilidad limitada y las demás sociedades de personas en las que el servidor público en los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o el miembro de la junta o consejo directivo, o el cónyuge, compañero o compañera permanente o los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad o civil de cualquiera de ellos, tenga participación o desempeñe cargos de dirección o manejo. • Los miembros de las juntas o consejos directivos. Esta incompatibilidad sólo se predica respecto de la entidad a la cual prestan sus servicios y de las del sector administrativo al que la misma esté adscrita o vinculada. En las causales de inhabilidad por parentesco o por matrimonio, los vínculos desaparecen por muerte o por disolución del matrimonio. v Excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades No quedan cobijadas por las anteriores inhabilidades e incompatibilidades las personas que contraten por obligación legal o lo hagan para usar los bienes o servicios que las entidades que ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes los soliciten, ni las personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyos 130
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
representantes legales hagan parte de las juntas o consejos directivos en virtud de su cargo o por mandato legal o estatutario.
4.3.11. Contratación con organismos internacionales Los contratos o convenios financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades58. Los recursos de contrapartida vinculados a estas operaciones podrán tener el mismo tratamiento. Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT; contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos; contratos y convenios para la operación del programa mundial de alimentos; contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la UNESCO y la OIM; los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades. Las entidades estatales no pueden celebrar contratos o convenios para la administración o gerencia de sus recursos propios o de aquellos que les asignen los presupuestos públicos, con organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional. Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos. En todo Proyecto de cooperación que involucre recursos estatales se deberán cuantificar en moneda nacional, los aportes en especie de la entidad, organización o persona cooperante, así como los del ente nacional colombiano. Las contralorías ejercerán el control fiscal sobre los proyectos y contratos celebrados con organismos multilaterales.
58 En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993. Unidad 4
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1. El gasto público es una de las modalidades de mediación entre: A. El ejecutivo y el legislativo. B. El gobierno y las otras ramas del poder. C. El Estado y la sociedad civil. D. La administración y los órganos de control. E. Los conflictos de los asociados.
3. Los gastos de funcionamiento No comprende: A. El servicio de la deuda. B. Los servicios personales. C. Los gastos generales. D. Las transferencias. E. Los gastos de operación comercial. 4. Los gastos que comprenden los egresos por concepto de gastos necesarios para el normal funcionamiento de la entidad son los: A. Personales. B. Generales. C. De inversión. D. De transferencias. 5. El servicio de la deuda corresponde al monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por: A. Amortización. B. Intereses. C. Comisiones. D. Ninguna de las anteriores. E. Todas las anteriores. 6. Los gastos que se clasifican en programas, subprogramas y proyectos son: A. De funcionamiento. B. De inversión. C. Generales. D. Servicio de la deuda. 7. El gasto público social es programado: A. En funcionamiento e inversión. B. Generales y personales. C. Inversión y generales. D. Funcionamiento y generales. 8. No es una de las modalidades en la que debe ser contratado el gasto público: A. Licitación pública. B. Selección abreviada. C. Selección pública.
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EVALUACIÓN DE LA CUARTA UNIDAD
2. La problemática central de las finanzas públicas se establece en el análisis de: A. La deuda pública. B. la inversión social. C. La gestión pública. D. Los ingresos y los gastos del Estado.
Cuarta Unidad. Gasto Público y su Contratación
D. Concurso de méritos. E. Contratación directa.
10. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo de estos procesos de selección en la contratación pública, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante: A. Los organismos de control. B. El Comité de Contratación. C. Un jurado plural. D. La veeduría ciudadana. 11. La carta de invitación a presentar propuestas, en la contratación pública NO contiene: A. El nombre de la entidad contratante. B. La fecha, hora y lugar límite para la presentación de las propuestas. C. La disponibilidad presupuestal. D. La indicación del lugar físico o electrónico donde pueden consultarse el pliego de condiciones y los estudios y documentos previos. En las preguntas del 12 al 15 marcar falso o verdadero. 12. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Falso (F) Verdadero (V) 13. Selección objetiva es aquella en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad: Falso (F) Verdadero (V) 14. El Registro Único de Proponentes puede incluir personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas en el exterior: Falso (F) Verdadero (V)
EVALUACIÓN DE LA CUARTA UNIDAD
9. En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se pueden utilizar instrumentos de subasta y en general de todos aquellos mecanismos autorizados por: A. El derecho privado. B. El derecho público. C. El derecho administrativo. D. El derecho procesal.
15. Consorcio es cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato: Falso (F) Verdadero (V) 16. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con: A. Las transferencias nacionales. B. Los créditos bancarios. C. Los recursos del Sistema General de Participación. D. Los ingresos corrientes de libre destinación.
Unidad 4
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TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Gasto público y su contratación. -Origen y naturaleza del gasto del ente territorial: Gastos de funcionamiento, servicio de la deuda, inversión y gasto social - La contratación pública. - Límites de sus gastos de funcionamiento: De conformidad con la Ley 617 de 2000.
LECTURA RECOMENDADA RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, capítulo 2. ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2007, capítulo 3. VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007. CUELLO DUARTE, Francisco. Contratos de la Administración Pública, Tercera edición, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2009.
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Presupuesto Público COMPETENCIAS A LOGRAR Asimilar el proceso presupuestal desde la planeación económica y financiera del Estado Colombiano como instrumento para el cumplimento de los objetivos y metas fijadas en el Plan de Desarrollo de cada entidad territorial, conocer y comprender las fases que se deben tener en cuenta para el desarrollo del proceso de ejecución presupuestal y entender como a través del proceso de planeación y de presupuestación se da cumplimiento a los fines esenciales del Estado.
RESUMEN DE LA UNIDAD El presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado. Es un instrumento mediante el cual ejerce su función de financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios públicos, para satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad con el rol asignado en la economía y la sociedad del país. El sistema presupuestal, junto con su reglamento y las disposiciones que expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, son los únicos instrumentos legales que pueden regir la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición de gasto público social. El presupuesto es el instrumento que permite el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social Los Estatutos de Presupuestos de los departamentos pueden consagrar variaciones dentro del marco de la Ley, dependiendo de su categoría y condiciones especiales, pese a lo cual se presenta una aproximación a lo que podría contener. Las disposiciones en materia de Presupuesto Municipal deben ajustarse a los lineamientos establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, que regula la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
Marcial Córdoba Padilla
5. PRESUPUESTO PÚBLICO El presupuesto público es la parte central de la Hacienda Pública que representa una previsión y comparación de los ingresos y gastos futuros, pero no constituye un balance en el sentido comercial ni un proyecto financiero de tipo facultativo. Es un programa formal determinante para orientar y dirigir la actividad económica del sector público y de los particulares de acuerdo con el grado de intervención del Estado en la economía nacional59. “Los objetivos del milenio deberían reflejarse en el presupuesto público”60. Un correcto proceso presupuestal es garante de una exitosa gestión económica y social. Igualmente, un proceso presupuestal sin fundamentos claros es garante de una gestión deficiente tanto en el campo económico, como en el campo social, independiente a la bondad de las intenciones que se tengan. El presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado. Es un instrumento mediante el cual ejerce su función de financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios públicos, para satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad con el rol asignado en la economía y la sociedad del país. El proceso presupuestal del Estado, en sus diferentes niveles, se expresa como una acción determinada en el desempeño de una función especial; en un tiempo determinado, que implica recursos para obtener unos resultados concretos: bienes y servicios; con un fin preciso: satisfacer necesidades públicas. Las funciones de la actividad presupuestal del Estado son tres: asignación de recursos, medidas de distribución de rentas y políticas de estabilización y crecimiento, donde se tiene que: • La función de asignación de recursos se refiere a aquel proceso mediante el cual se adelanta la provisión de bienes públicos, o bienes sociales cuyo suministro no puede estar a cargo de particulares, esto es, mediante transacciones entre consumidores y productores individuales, por cuanto no es factible, en el caso de tales bienes aplicar el principio de exclusión en el consumo. • La función de distribución parte de la premisa de que no necesariamente la distribución de la renta y la riqueza que surge de la operación de los mercados, incluso cuando éste ocurre en condiciones competitivas, constituye una distribución socialmente justa, es decir, se considera socialmente deseable.
59 FAYA BISECA, Jacinto, Finanzas Públicas, Editorial Porrua, México, 2007.
60 USECHE ACOSTA, Marco Fidel. Presupuesto Público, Congreso Nacional en Alta Gerencia para
Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
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• Las políticas de estabilización y crecimiento constituyen un instrumento eficaz para alcanzar mayores niveles de ocupación de los factores y tasas de crecimiento económico positivas con estabilidad en el nivel de precios y así contrarrestar las fluctuaciones indeseables de la economía. La forma como el Estado asigna los recursos (gasto), y la manera como los capta (ingreso), constituye el objetivo de la teoría de las finanzas públicas. El presupuesto es el instrumento de manejo financiero más importante de la política fiscal, donde se programa y registra el gasto público y su forma de financiación y donde se establecen las reglas para su ejecución. El presupuesto como un instrumento financiero, le debe permitir al Estado garantizar su función económica y asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos.
5.1. SISTEMA PRESUPUESTAL El sistema presupuestal, junto con su reglamento y las disposiciones que además de lo señalado en la Constitución, son los únicos instrumentos legales que pueden regir la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición de gasto público social. De ahí su carácter de estatuto orgánico 61. De la misma manera, la cobertura del estatuto distingue dos niveles: por una parte, el presupuesto general de la Nación, y por la otra, la fijación de las metas financieras al sector público y la distribución de excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas. El Presupuesto General de la Nación debe entenderse en dos sentidos: el primero de ellos hace referencia a las diferentes fuentes o recursos que lo componen y que permiten plantearse la posibilidad de realizar un gasto; el segundo se refiere justamente a la proyección de ese gasto o el uso de los recursos en procura de buscar el mejoramiento de la condición social y económica del país a través del gasto público. A su turno, a nivel del gasto o de los usos del Presupuesto General de la Nación, debe indicarse que él involucra el presupuesto del conjunto de los establecimientos públicos como el Presupuesto Nacional teniendo en claro que bajo este último concepto se comprende el presupuesto de las ramas legislativas y judicial, 61 Mediante el Decreto 111 de 1996 el gobierno expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que constituye una compilación de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995.
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el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando, claro está, a los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, las cuales tienen un régimen especial que será objeto de reseña aparte.
5.1.1. Principios del sistema presupuestal Los principios presupuestales son reglas o preceptos generales que establece la norma en desarrollo de un precepto constitucional, para una adecuada programación, ejecución y control del presupuesto público. Estos principios son62: • Planificación. De acuerdo con dicho principio el presupuesto debe reflejar los planes gubernamentales de largo, medio y corto plazo. En consecuencia, se deben considerar en su orden el Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones Públicas, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones. • Anualidad. El presupuesto tiene vigencia de un año. Por consiguiente debe ser ejecutado dentro del año fiscal que comienza el primero de enero y culmina el 31 de diciembre. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra. No obstante la existencia de este principio coexiste el mecanismo de las reservas de caja y presupuestales, que permiten extender la vigencia fiscal por un año más, aspecto que genera controversia en la ejecución presupuestal. • Universalidad. Anteriormente era la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos, rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y los recursos de capital de la Nación, tanto del sector central como del descentralizado, la que se debía incorporar al presupuesto. Ahora dicho principio predica que es la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar, por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él. En los casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y que son necesarios para el correcto funcionamiento del Estado, se requiere para su ejecución que previamente se modifique el presupuesto a través de una adición, para incluirlos o complementarlos. • Unidad de caja. Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos los ingresos se conforma fondo común con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del Estado. También hacen parte de ese fondo el superávit fiscal de los establecimientos públicos en la cuantía que determine el CONPES, y los rendimientos financieros que obtengan esas entidades por inversión de recursos de la Nación. No se aplica este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y 62 PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, Universidad del Rosario, marzo de 2007.
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cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la Nación. Programación integral. Los programas presupuestales que se pretenda ejecutar deben contemplar simultáneamente los gastos de inversión y los de funcionamiento necesarios para su ejecución y operación, además de las obras complementarias que demande su funcionamiento. Especialización. Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relación con el objeto y funciones de la organización respectiva, y se deben ejecutar de conformidad con el fin para el cual fueron programados. Con este principio se busca que las entidades no resulten realizando actividades extrañas o que no tengan nada que ver con su naturaleza. Inembargabilidad. Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos. Las sentencias que se libren en contra de la Nación se deben cancelar de acuerdo con las disposiciones que rigen la materia. Tampoco pueden ser materia de embargos las cesiones y participaciones con destino a los departamentos y municipios. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado. Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe guardar armonía y ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la junta directiva del Banco de la República. Esas metas tienen que ver con la tasas de inflación, desempleo, crecimiento del PIB, de los medios de pagos, de las exportaciones, importaciones, tasa de cambio, etc. Homeóstasis presupuestal. El crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico. Cuando por circunstancias extraordinarias la nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el gobierno podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos y superávit de la nación.
Se debe tener en cuenta que en el presupuesto sólo podrán incluirse partidas que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a ley anterior, o propuestos para el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. Además en todo Estado de derecho, las conductas o actos de gobierno deben apegarse al principio de legalidad, es decir, todas las actividades gubernamentales independientemente de que se trate de cuestiones financieras, deberán realizarse con sujeción a las autorizaciones previstas en las normas jurídicas. Unidad 5
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5.1.2. Estructura del sistema presupuestal De acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el sistema presupuestal tiene cuatro componentes básicos así: • • • •
Plan Financiero. Plan Operativo Anual de Inversiones. Banco Nacional de Programas y Proyectos. Presupuesto General de la Nación.
5.1.3. Plan Financiero El Plan Financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, se basa en las operaciones efectivas que tengan efecto sobre la situación fiscal, cambiaria y monetaria del país. Sobre esta base se mide el déficit y las necesidades de financiamiento del sector público no financiero Incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP. El propósito esencial del plan financiero es el de hacer compatible la política fiscal con las políticas monetarias y cambiaria del gobierno. En otras palabras, se trata de que la actividad del sector público se encuentre convenientemente planificada a lo largo del año, de tal manera que sea concordante con las metas fijadas en el campo monetario y cambiario.
5.1.4. El Plan Operativo Anual de Inversiones El Plan Operativo Anual de Inversiones señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas, guardando concordancia con el Plan de Desarrollo. Debe guardar consistencia con el MFMP y el Marco de Gasto de Mediano Plazo-MGMP, se trata de un mecanismo de planificación que asegura su coherencia con las políticas económicas del País en la medida en que debe guardar plena concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. 140
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Dentro de la teoría económica es conocido que uno de los objetivos fundamentales de la política fiscal, al igual que de los diversos campos de la economía, es la maximización de la ganancia a través de la utilización de recursos escasos. En el caso del gasto público se entiende que tal ganancia se refiere a lo social y ello obliga a una priorización de las inversiones del presupuesto, de forma que mediante la aplicación de los recursos limitados se logre el mayor beneficio posible. Se requiere una política de coordinación de los diferentes órganos que componen el sistema presupuestal con el Departamento Nacional de Planeación con el objeto de que, mediante una interrelación permanente, se llegue a la asignación más eficiente de los recursos públicos en función de las necesidades de corto, mediano y largo plazo del país.
5.1.5. El Banco Nacional de Programas y Proyectos El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos del Presupuesto General de la Nación. El Banco Nacional de Programas y Proyectos es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente, registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación. Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley forman parte de éste. Los ministerios, departamentos administrativos, la Contraloría, la Procuraduría, la Veeduría, la Registraduría, la Fiscalía y las entidades del orden nacional deben preparar y evaluar los programas que vayan a ser ejecutados, en desarrollo de los lineamientos del plan y para el cumplimiento de los planes de acción. El Departamento Nacional de Planeación conceptúa sobre tales programas de inversión y los registra en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional y tiene la obligación de mantener actualizada la información que se registra en él. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional se articula con la Unidad de Gestión de Proyectos contemplada en el artículo 58 de la Ley 70 de 1993.
5.2. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN El Presupuesto General de la Nación comprende el presupuesto nacional y el de los establecimientos públicos63. Es el instrumento que permite el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. 63 MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, 199pp
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5.2.1. Definición y aspectos conceptuales y legales El Presupuesto General de la Nación es considerado desde tres aspectos esenciales a saber64: • El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Bajo esta denominación se comprenden las fuentes de recursos de que dispone el sistema presupuestal para financiar el gasto público. Este presupuesto incluye, entonces, los ingresos corrientes de la Nación, los recursos de capital, los ingresos corrientes y recursos de capital de los establecimientos públicos y las contribuciones parafiscales. • El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Bajo este rótulo se entienden las apropiaciones presupuestales de los órganos bajo la cobertura del sistema presupuestal, o usos del presupuesto. A su turno ellos se dividen en gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión • Las disposiciones: es decir, las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal que se expidan. En términos generales se trata de un instrumento que busca ordenar la gestión del gasto público, toda vez que reúne el conjunto de actividades seleccionadas como viables social, técnica y económicamente, encontrándose registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación. Además, se contempla la imposibilidad de ejecutar gastos de inversión en proyectos que no se encuentren debidamente registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
5.2.2. Presupuesto de rentas y recursos de capital De la misma manera que el presupuesto de una empresa o de una unidad familiar, el Presupuesto General de la Nación se debe enfocar desde dos puntos de vista esenciales: de un lado, el de las fuentes, esto es, el conjunto de recursos de los que se prevé disponer; en el caso de la Nación, Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y del otro lado el de los usos, que se proyecta dar a los recursos públicos, o Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. En primer lugar, vamos a ocuparnos en detalle del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, así: v v
Los ingresos corrientes de la nación: tributarios y no tributarios. Los recursos de capital: del balance, crédito interno y externo.
64 Decreto 4730 de 2005.
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v v
Los ingresos de los establecimientos públicos: rentas, los aportes y transferencias de la Nación. Las contribuciones parafiscales.
El presupuesto de rentas y recursos de capital de la Nación con sus respectivos códigos de identificación en el sistema de la Dirección General del Presupuesto Nacional se resume así:
3000 RECURSOS PROPIOS
3221 Perfeccionado
3100 INGRESOS CORRIENTES
3222 Autorizado
3110 TRIBUTARIOS
3230 RENDIMIENTOS FINANCIEROS
3111 Impuestos
3240 DIFERENCIAL CAMBIARIO
3112 Contribuciones
3250 RECURSOS DEL BALANCE
3120 NO TRIBUTARIOS
3251 Venta de activos
3121 Venta de bienes y servicios
3252 Excedentes Financieros
3123 Operaciones comerciales
3253 Cancelación de reservas
3124 Aportes patronales
3254 Recuperación de cartera
3125 Aportes de afiliados
3255 Otros recursos del balance
3126 Aportes de otras entidades
3260 DONACIONES
3128 Otros ingresos
3500 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
3129 Fondos Especiales
4000 APORTES DE LA NACIÓN
3200 RECURSOS DE CAPITAL
4100 FUNCIONAMIENTO
3210 CRÉDITO EXTERNO
4200 SERVICIO DE LA DEUDA
3211 Perfeccionado
4300 INVERSIÓN
3212 Autorizado
TOTAL INGRESOS VIGENCIA
3220 CRÉDITO INTERNO
5.2.3. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones comprende los usos que se proyecta dar a los recursos públicos. Estos gastos deben guardar coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de que la utilización de estos recursos contribuya efectivamente al logro de los objetivos que en los diferentes frentes de su actividad se ha planteado el gobierno. Los gastos que se ejecutan con los recursos públicos se dividen en tres clases así: v v
Gastos de funcionamiento: servicios personales, los gastos generales y las transferencias. Servicio de la deuda pública: amortizaciones a capital y los pagos de interés.
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v Gastos de inversión: proyectos y programas de los órganos del sistema presupuestal. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de la Nación se puede resumir así: GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Gastos de personal Servicios personales asociados a la nómina Sueldo personal de nómina Horas extras Indemnizaciones por vacaciones Prima técnica Otros gastos Servicios personales indirectos Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado Contribuciones inherentes a la nómina al sector público Gastos generales
Adquisición de bienes
Adquisición de servicios
Impuestos y multas
Transferencias corrientes Transferencias por convenios con el sector privado Transferencias al sector público Situado fiscal Transferencias al exterior Transferencias de previsión y seguridad social Pensiones y jubilaciones Cesantías Otras transferencias de previsión y seguridad social Otras transferencias corrientes Transferencias de capital Gastos de comercialización y producción SERVICIO DE LA DEUDA Servicio de la deuda externa Amortización deuda pública externa Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa Servicio de la deuda interna Amortización deuda pública interna Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna GASTOS DE INVERSIÓN
5.2.4. Etapas de la aprobación del presupuesto Para la aprobación del proyecto de Presupuesto de la Nación, se deben cumplir las siguientes etapas: 144
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v Preparación del Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno tiene en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de propuesto.65 Para preparar el Proyecto de Presupuesto General de la Nación los pasos a seguir son los siguientes: a. Preparación de los anteproyectos presupuestales, en sus diversos componentes, por parte de los órganos del sistema presupuestal. b. Participación de las entidades territoriales en la elaboración del Presupuesto General de la Nación y definición de los programas y proyectos a realizar mediante el mecanismo de la cofinanciación, esto es, con aportes de presupuesto del gobierno central y de la entidad territorial. c. Preparación del Plan Financiero por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación. Presentación al CONPES de dicho plan con visto bueno previo del CONFIS. d. Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, de la manera reseñada, por parte del Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. e. Presentación al CONPES del Plan Operativo Anual de Inversiones. Luego de su aprobación será incluido en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación por el Ministerio de Hacienda, junto con las disposiciones generales del presupuesto. f. Presentación al Congreso de la República del Proyecto de Presupuesto General de la Nación, incluyendo un anexo con el mensaje presidencial. Como se señala, el proyecto de Presupuesto General de la Nación se presenta discriminado por cada uno de sus componentes66 y clasificado para cada uno de los órganos que componen el sistema presupuestal (cada establecimiento público, rama judicial, rama legislativa, etc.). v Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso. El Gobierno Nacional presenta a las comisiones económicas de Senado y Cámara, cada año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos que presentará en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso (Ley 225/95, artículo 20).
65 Ley 38/89, artículo 27. Ley 179/94, artículo 20. 66 Ingresos corrientes, recursos de capital, ingresos de los establecimientos públicos, contribuciones parafiscales, gastos de funcionamiento, servicio de deuda pública y gastos de inversión. Unidad 5
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El Gobierno Nacional somete el Proyecto de Presupuesto General de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contiene el Proyecto de Rentas, Gastos y el resultado fiscal.67 • Estudio del Proyecto de Presupuesto General de La Nación por el Congreso. Una vez presentado el Proyecto de Presupuesto por el Gobierno Nacional, las comisiones del Senado y Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y el nivel de gasto propuesto. El estudio del Proyecto de Presupuesto General de la Nación se realiza inicialmente por las Comisiones, Cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes y posteriormente se realiza el debate en las plenarias. Las deliberaciones del primer debate se realizan en sesión conjunta de ambas comisiones, aunque las decisiones se toman por votaciones separadas de cada cámara. Una vez cerrado este primer debate, se designan ponentes para la remisión e informes en segundo debate del proyecto de presupuesto tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado. El segundo debate puede hacerse en sesiones plenarias. El único interlocutor válido para el Gobierno y el Congreso, en materia presupuestal, es el Ministro de Hacienda y Crédito Público; en consecuencia, sólo éste puede solicitar modificaciones al presupuesto tanto en términos de ingresos y rentas como en los de gastos y sólo a él, el Congreso puede solicitar modificaciones de partidas. Por otro lado, el Director General del Presupuesto asesora al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto. Las modificaciones que surjan al proyecto deben tener concepto previo favorable del Gobierno y deberán ser expresadas, por escrito, por el Ministro de Hacienda. El cronograma a seguir en el estudio del proyecto de presupuesto por las comisiones cuartas y por el Congreso en general, es el siguiente: a. Presentación por parte del Gobierno durante los diez primeros días de la legislatura. b. Reunión de las Comisiones Cuartas con miembros del Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto macro y sectorial del déficit (si lo hay) y del nivel del gasto público. c. Plazo hasta el 15 de agosto para conceptuar si el proyecto se ajusta o no al Estatuto Orgánico del Presupuesto. En caso negativo, devolución al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien dispondrá hasta el 30 de agosto para presentarlo de nuevo con las enmiendas correspondientes. 67 Ley 38/89, artículo 36 y Ley 179/94, artículo 25.
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d. Plazo hasta el 25 de septiembre para aprobación del proyecto por parte de las Comisiones Cuartas. e. Plazo hasta octubre primero para la iniciación de la discusión del proyecto por parte de las plenarias. f. Plazo hasta el 20 de octubre para que el Congreso de la República expida el Presupuesto General de la Nación. De no cumplirse este plazo regirá por decreto el proyecto presentado por el Gobierno, con las modificaciones aprobadas en primer debate. g. Plazo hasta el 10 de diciembre para el Gobierno para expedir el Decreto de repetición, si el proyecto de presupuesto no fuere presentado oportunamente al Congreso. h. Finalmente, una vez aprobado el Presupuesto General de la Nación, se dicta el decreto de liquidación del mismo, tomando como base el proyecto presentado por el Gobierno Nacional e insertando las modificaciones hechas por el Congreso.
5.2.5. Liquidación del presupuesto Después de aprobado el presupuesto, se procede a su liquidación, consistente en detallar los ingresos y gastos en él establecidos, haciendo énfasis en los segundos. La liquidación la hace el Ejecutivo mediante decreto, constituyéndose en un anexo del presupuesto, que en lo correspondiente a los gastos incluye los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública, y los gastos de inversión, clasificados en programas, subprogramas y proyectos. Las siguientes son las cuentas que se incluyen en el decreto: • Gastos de personal, que comprenden: a) Servicios personales asociados a la nómina. b) Servicios personales indirectos. c) Contribuciones inherentes a la nómina al sector público. d) Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado. • Los a) b) c) • • • •
gastos generales comprenden: Adquisición de bienes. Adquisición de servicios. Impuestos y multas.
Transferencias corrientes al sector público. Transferencias por convenio al sector privado. Sistema general de participación. Transferencias al exterior, que comprenden: Unidad 5
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a) b) c)
Organismos internacionales.
Gobiernos extranjeros.
Otras transferencias al exterior.
• Transferencias de previsión y seguridad social, que comprenden: a) Pensiones y jubilaciones. b) Cesantías. c) Otras transferencias de previsión y seguridad social. • Otras transferencias corrientes, que comprenden: a) Sentencias y conciliaciones. b) Fondo de compensación interdependencias. c) Destinatarios de otras transferencias. d) Participación en los ingresos corrientes de la nación. e) Otras transferencias de capital. f) Transferencias comerciales, industriales y agrícolas. • Amortización de la deuda pública interna, que comprende: a) Nación. b) Departamentos. c) Municipios. d) Proveedores. e) Entidades financieras. f) Títulos valores. • Intereses gastos y comisiones de la deuda pública interna, que comprende: a) Nación. b) Departamentos. c) Municipios. d) Proveedores. e) Entidades financieras. f) Títulos valores. • Amortización de la deuda pública externa, que comprende: a) Banca comercial. b) Banca de fomento. c) Gobiernos. d) Organismos multilaterales. e) Proveedores. f) Títulos valores. g) Cuenta especial de deuda externa. •
Intereses, comisiones y gastos de la deuda pública externa, que comprende:
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a) Banca comercial. b) Banca de fomento. c) Gobiernos. d) Organismos multilaterales. e) Proveedores. f) Títulos valores. g) Cuenta especial de deuda externa. • Programas de inversión, que comprende: a) Identificación de los proyectos de inversión. b) Formación bruta de capital. c) Gastos operativos de inversión.
5.2.6. Ejecución del presupuesto Como es obvio, existe la necesidad de asegurar por parte del Estado que la ejecución del gasto público no sólo se va a realizar de una manera cuidadosa, sino también eficiente, entendiendo como tal el hecho de que contribuyan de manera efectiva al Plan de Desarrollo del Gobierno y a las metas que éste se ha propuesto. La ejecución presupuestal se desarrolla en tres momentos: el compromiso, la obligación y el pago. En el compromiso, la unidad institucional gubernamental establece los márgenes máximos de ingresos y gastos; es una fase en la que se inician los procesos de la política pública, que implican toma de decisiones, acciones administrativas y en general la movilización del aparato administrativo estatal donde quiera que se hayan los recursos públicos; adicionalmente el compromiso marca la pauta de la expectativa de gasto. En la obligación, los bienes o servicios han sido recibidos por el Estado y en consecuencia se obliga a girar los recursos. Con el pago, se cierra la operación de ejecución • La racionalización del gasto público En cuanto al primer aspecto, el Banco Nacional de Programas y Proyectos asegura que los gastos de inversión que cada órgano emprenderá se encuentran dentro de las metas del Gobierno y, en tal sentido, tienen un marco de coherencia con el Plan de Desarrollo no es posible, de ninguna manera, ejecutar gastos de inversión en proyectos o programas que no estén previamente inscritos en dicho Banco, el cual es manejado por el Departamento Nacional de Planeación. Se contempla la posibilidad de emprender proyectos o programas que sean de interés prioritario por el Gobierno central y para un ente territorial determinado con financiación conjunta de los dos. Este mecanismo, denominado de
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cofinanciación, se constituye, por esta vía, en la posibilidad de aunar esfuerzos a escala central y regional para el desarrollo de esos proyectos. • Mecanismos de ejecución presupuestal Las apropiaciones incluidas en el presupuesto se entienden ejecutadas cuando con éstas en la respectiva vigencia fiscal o en la inmediatamente siguiente, previa la constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar respectivas, se ha desarrollado el objeto de la apropiación para el cual fueron programadas. Las etapas e instrumentos de la ejecución presupuestal son las siguientes: a) Expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, el cual afecta preliminarmente el presupuesto y garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender el gasto que se va a efectuar. b) El registro presupuestal, operación mediante la cual se perfecciona el cumplimiento y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. c) Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar, con los compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia no se hubieren cumplido, en el primer caso; en el segundo caso, con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. d) Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC que es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional. Ahora bien, el presupuesto debe ejecutarse en virtud de la autonomía presupuestal y en desarrollo de la capacidad de ordenación del gasto que posee el jefe de cada organismo o el funcionario delegado, observando las normas consagradas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el Estatuto General de Contratación Pública y en las disposiciones legales vigentes. La contratación o la suscripción de convenios son el mecanismo a través del cual se ejecutan los recursos públicos, siempre que se de cumplimiento a las disposiciones legales vigentes y se atienda a los principios presupuestales de especialidad, legalidad, anualidad, etc., previstos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que la autonomía presupuestal de las entidades estatales, supone la facultad de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley de Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones ordenadas en la respectiva sección, elementos que deben ser analizados con el fin de determinar la viabilidad de la contratación a través de la cual se pretenden ejecutar los recursos públicos. 150
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Para lograr la correspondencia entre la capacidad real de ejecución con la disponibilidad de recursos y la apropiación de los mismos a los órganos comprendidos en el sistema presupuestal, se han concebido los mecanismos que a continuación se reseñan: a) El Programa Anual Mensualizado de Caja. El programa anual mensualizado de caja-PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar el pago de los compromisos asumidos en el desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el presupuesto. b) El acuerdo de gastos. El acuerdo de gastos constituye el elemento central para los giros por parte de la Dirección General del Tesoro y tiene como base el programa anual mensualizado de caja-PAC. En este sentido incluye todos los pagos que realiza la administración central y las transferencias que efectúa a otros organismos de la administración descentralizada. • Modificaciones al presupuesto En la medida en que no se cumplan las metas de ingresos de la manera prevista, o que la ejecución del gasto público no se comporte según lo proyectado, o que se requieran montos adicionales a las apropiaciones iniciales, o que la coherencia macroeconómica así lo exija, será necesario realizar modificaciones al presupuesto, con el propósito de adecuarlo a las nuevas circunstancias. Cuando exista la necesidad de reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, el Gobierno señala, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se les aplica una u otra medida y procederá, si fuere necesario a reformar el PAC, cuando esté facultado para hacerlo; de lo contrario, será la Corporación respectiva. En el evento en que fuere necesario aumentar el monto de las apropiaciones autorizadas para completar las insuficientes o de incluir unas no comprendidas en el presupuesto, por conceptos de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública o gastos de inversión, el Gobierno presenta al Congreso proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. No obstante, ni uno ni otro, puede abrir tales créditos adicionales, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones. Un caso particular es el que corresponde a los estados de excepción y a las erogaciones que éstos generen, no contempladas en el Presupuesto General Unidad 5
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de la Nación. En tal caso el Gobierno podrá realizar los traslados y créditos adicionales destinados a atender los estados de excepción, pero informará al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. De no encontrarse reunido el Congreso, tal informe se deberá dar durante los ocho primeros días de la siguiente legislatura. Existe otro mecanismo para circunstancias especiales, denominado Fondo de Compensación Interministerial, compuesto por el 1% de los ingresos corrientes de la Nación, el cual tiene como objeto atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los caso que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. •
Las apropiaciones y reservas
Como se ha anotado, las apropiaciones presupuestales incluidas en el Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. En tal sentido, existen compromisos adquiridos durante una vigencia fiscal, pero cuyo pago se extiende a la vigencia siguiente. Las reservas presupuestales son los compromisos legalmente adquiridos por los órganos que conforman el presupuesto, que tienen registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido dentro del año fiscal que termina y serán pagados dentro de la vigencia fiscal siguiente. Para que puedan ser cancelados, las entidades deben constituir las reservas y se deben enviar antes del 20 de enero de la vigencia siguiente, una relación de estas a la Dirección General de Presupuesto para su registro en su sistema de información. La eliminación de la reserva de apropiación exige de los órganos que comprenden el sistema presupuestal una planificación adecuada de la adquisición de compromisos y una estrecha relación con la Dirección General de Crédito Público para estructurar sus presupuestos de manera que se puedan cubrir, durante la vigencia fiscal respectiva, los compromisos adquiridos con anterioridad y los que se proyecta realizar en el año correspondiente. Por otra parte, existen cuentas por pagar a diciembre 31 de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacción de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos, los cuales se cancelarán con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna. Para tal efecto, cada órgano debe comunicar a la Dirección General del Tesoro una relación detallada de tales cuentas antes del 20 de enero del año siguiente, junto con el programa de pagos correspondiente. Este mecanismo es el que se conoce bajo la denominación de reserva de caja. 152
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Las autorizaciones para comprometer apropiaciones de vigencias fiscales futuras son un mecanismo mediante el cual el Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS o la Dirección General del Presupuesto, por delegación de éste, aprueban comprometer los presupuestos de vigencias futuras de los órganos cuando su ejecución se inicia con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleva a cabo en cada una de ellas.
5.2.7. Seguimiento financiero al presupuesto Este seguimiento está vinculado directamente con la programación y ejecución del presupuesto programado al órgano respectivo, en cuanto permite evaluar las tendencias de gasto de cada rubro presupuestal, para tener elementos de juicio en la formulación de operaciones presupuestales de la vigencia y el presupuesto del año siguiente. Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecución trata de establecer el nivel de compromiso de las apropiaciones para la programación de futuras operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o para detectar faltantes en el presupuesto. Las visitas a los órganos ejecutores se constituyen en una herramienta útil del seguimiento financiero del presupuesto, para obtener un conocimiento integral y fundamentado de la evolución de la ejecución presupuestal del órgano correspondiente, que posibilite la toma de decisiones respecto a futuras operaciones presupuéstales.
5.2.8. Presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad68. El Ministro de Hacienda establece las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función puede ser delegada en el Superintendente Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 43).
68 Artículo 96 del Decreto 111 de 1996.
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Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la Empresa. El Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES al adoptar las determinaciones debe tener en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que puede adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en ausencia del mismo que establece que las utilidades que se capitalizan o reservan y las que se reparten a los accionistas como dividendos69.
5.2.9. Marco fiscal de mediano plazo De conformidad con la Ley 819 de 2003, antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, debe presentar a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un marco fiscal de mediano plazo, el cual debe ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. Este marco debe contener, como mínimo: v El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994; v Un programa macroeconómico plurianual; v Las metas de superávit primario, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; v Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. v Una evaluación de las principales actividades cuasi fiscales realizadas por el sector público; v Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; v El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; v Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación; v En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
69 Ley 38 de 1989, artículo 26, Ley 179 de 1994, Artículo 55, incisos 9 y 11 y Ley 225 de 1995 Artículo 6
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En el ámbito territorial, de igual manera, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, el Gobernador o Alcalde deben presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un marco fiscal de mediano plazo. •
V igencias futuras
El CONFIS puede autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo. b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se debe contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas sean autorizadas. c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo. d) Los proyectos que se vayan a financiar con vigencias futuras, deben estar contenidos en el Plan de Desarrollo En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras deben ser impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces. Se puede autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo. b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas sean autorizadas. c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. d) Los proyectos que se vayan a financiar con vigencias futuras, deben estar contenidos en el Plan de Desarrollo.
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5.3. PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL Las normas de los departamentos sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos deben ajustarse a la Ley Orgánica de Presupuesto y en este sentido, el Sistema Presupuestal Departamental, debe adaptarse a la organización, normas constitucionales y condiciones de los departamentos y entidades de este orden. Los Estatutos de Presupuestos de los departamentos pueden consagrar variaciones dentro del marco de la Ley, dependiendo de su categoría y condiciones especiales, pese a lo cual se presenta una aproximación a lo que podría contener. Al igual que el sistema presupuestal nacional, está compuesto por el Plan Financiero del Departamento, el Plan Operativo Anual de inversiones del departamento, el Banco Departamental de Proyectos y Programas y El presupuesto Anual del Departamento. •
Plan Financiero del Departamento
La Secretaría de Hacienda en coordinación con la oficina de planeación departamental, prepara el Plan Financiero Departamental, el cual debe ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideración del Comité de Hacienda, a más tardar el 31 de marzo de cada año. •
Plan Operativo Anual de Inversiones Departamentales
El gobierno departamental por intermedio de la Oficina de Planeación conjuntamente con la Secretaría de Hacienda prepara el Plan Anual de Inversiones, en el cual se deben incorporar la totalidad de los programas y proyectos que ejecutará el departamento con sus rentas y participaciones, programas para la respectiva vigencia presupuestal, discriminando el detalle de los proyectos de inversión social que se financiarán con los recursos del sistema general de participaciones, provenientes de los ingresos corrientes de la nación, que le correspondan al departamento. Este plan de inversiones debe guardar concordancia con el proyecto financiero y el Plan de Inversiones de mediano y corto plazo y debe ser enviado a las Oficinas de Planeación Departamentales en las fechas que se establezcan para el efecto. El Plan Anual de Inversiones, señala los proyectos de inversión a ejecutar financiados con recursos del departamento, clasificados por sectores y programas. Este plan debe guardar concordancia con el Plan de Inversión de mediano y 156
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corto plazo70. La Oficina de Planeación Departamental debe preparar un informe del presupuesto de inversión para la discusión en las comisiones del presupuesto y asuntos económicos de la Asamblea Departamental. •
El Banco Departamental de Programas y Proyectos
Es un instrumento de planificación y gestión financiera de la administración departamental y sus entes descentralizados, que tienen como base las operaciones efectivas, tomando en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit financiación compatible con el Programa Anual de Caja y el Plan de Desarrollo Departamental. El Banco Departamental de Programas y Proyectos es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente, registradas y sistematizadas en Planeación Departamental. La creación y funcionamiento del Banco Departamental de programas y proyectos se deben ajustar a los plazos establecidos en la Ley Orgánica de Planeación.
5.3.1. Aspectos conceptuales La Ordenanza anual sobre el Presupuesto General del Departamento, es el instrumento mediante el cual se da aplicación al Plan de Desarrollo Departamental contiene el cómputo anticipado de las rentas e ingresos que el departamento y sus establecimientos públicos esperan recibir en una determinada vigencia fiscal, lo mismo que los gastos y apropiaciones en que incurran todos los organismos que lo integran. El plan financiero debe ser aprobado por el Comité de Hacienda, antes de la presentación del Presupuesto General del Departamento. El sistema presupuestal debe ser coordinado por el Comité de Hacienda Departamental, que para tal efecto es el órgano de dirección, coordinación y seguimiento del sistema presupuestal. Las funciones del Comité de Hacienda en materia financiera y presupuestal son los siguientes: v Asesorar al Gobernador sobre la política fiscal departamental o preparar el 1 de marzo por planificación departamental en la fecha que establezca para el efecto. v Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Anual de Inversiones. v Aprobar el Plan Mensualizado de Caja. 70 Contemplado en el artículo 31 de la ley 152 de 1994 y contenido en el Plan de Desarrollo Departamental. Unidad 5
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Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Departamento. Determinar las metas financieras para la elaboración del programa anual mensualizado de caja del sector público departamental. Conceptuar sobre los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del departamento y las sociedades no financieras, así como sobre la distribución de los excedentes financieros. Los demás que establezca el presente estatuto y las ordenanzas anuales del presupuesto.
Es función del Gobernador reglamentar los aspectos relacionados con el funcionamiento de este comité. El Comité de Hacienda Departamental estará integrado por el Gobernador, quien lo presidirá, el Secretario de Hacienda, el Jefe de la Oficina de Planeación, el Jefe de Presupuesto, el Tesorero, los jefes responsables de la sección financiera y de Planeación Departamental. Las decisiones que tengan que ver con las entidades descentralizadas se tomarán con presencia de su director o gerente, quienes participarán en el comité con voz pero sin voto.
5.3.2. Componentes del Presupuesto General del Departamento El Presupuesto General del Departamento se compone de las siguientes partes: v Ingresos y rentas: contiene la estimación de los ingresos corrientes, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden departamental que se esperan recaudar durante el año fiscal. v Gastos y apropiaciones: incluye la totalidad de las apropiaciones para la Asamblea, el despacho del Gobernador y sus dependencias, Contraloría Departamental, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, gastos de operación servicios de la deuda e inversión que se esperan realizar durante la vigencia fiscal. v Disposiciones generales: corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general del departamento, los cuales rigen únicamente para el año fiscal para la cual se expidan. Mediante ellas no se pueden crear nuevos impuestos, modificar los existentes, conceder exenciones, ordenar nuevos gastos, dictar nuevas normas sobre la organización y funcionamiento de las dependencias departamentales, ni autorizar la contratación de empréstitos.
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• Presupuesto de ingresos El presupuesto de ingresos del departamento se divide en:
a) Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios. Ingresos corrientes.
b) Ingreso de capital: los recursos del balance, recursos del crédito interno y
externo y los rendimientos financieros. c) Ingresos de los establecimientos públicos del departamento: ingresos corrientes propios, recursos de capital, los ingresos de los establecimientos públicos departamentales. d) Excedentes financieros y donaciones. • Presupuesto de gastos o apropiaciones El presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de la inversión. En la parte correspondiente a la inversión se indican los proyectos establecidos en el plan anual de inversiones que se vayan a realizar durante la correspondiente vigencia fiscal. a) b)
Gastos de funcionamiento: servicios personales, gastos generales, gastos de operación comercial, transferencias y servicio de la deuda. Gastos de inversión.
• Gasto público social departamental Se entiende por gastos público social departamental, aquel cuyo objetivo es la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, de agua potable vivienda y tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población del departamento, programadas tanto en funcionamiento como en inversión. • Gastos de los establecimientos públicos departamentales El presupuesto de gastos de establecimientos públicos departamentales se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública, operaciones comercial y gastos de inversión. En su incorporación al presupuesto general del departamento, se descuentan los gastos financieros con aportes al sector central.
5.3.3. Preparación del Presupuesto del Departamento En la preparación del presupuesto del departamento se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: v Presupuesto de gastos. En él sólo se pueden incluir apropiaciones correspondientes a:
a) Créditos judicialmente reconocidos.
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b) c)
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Gastos decretados conforme a la ley. Las destinadas dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico de que trata la ley 152/94, que fueran aprobadas por la Asamblea Departamental. d) A las leyes y Ordenanzas que organizan la Asamblea, la Contraloría, el Despacho del Gobernador y sus dependencias y los establecimientos públicos del orden departamental que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicios de la deuda. Financiamiento del déficit fiscal del departamento. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resulta un déficit fiscal, la Secretaría de Hacienda debe incluir forzosamente en cada numeral, la partida necesaria para saldarlo. Excedentes financieros. Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales departamentales son de propiedad del departamento. El Comité de Hacienda en cada vigencia fiscal determina la cuantía de los excedentes que entraran a hacer parte de los recursos capital del presupuesto general del departamento. Competencia. Corresponde al gobierno departamental preparar anualmente el proyecto de presupuesto general del departamento con base en los anteproyectos de que le presenten los órganos y dependencias que conforman el presupuesto. Computo de rentas. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de presupuesto general del departamento, tienen como base el recaudo estimado de cada renglón rentístico. Distribución de excedentes financieros. La dependencia encargada de la planeación departamental y la Secretaría de Hacienda trabajan conjuntamente para su presentación al comité de hacienda, la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden departamental y de las empresas industriales y comerciales del departamento y las de las sociedades de economía mixta del orden departamental con el régimen de aquellas. Vigencias futuras. La Asamblea Departamental puede autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuestos de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. La constitución de vigencias futuras para gastos de funcionamiento debe ser aprobada por el Comité de Hacienda Departamental. Apropiaciones para el servicio de la deuda y pago de servicios públicos. Los jefes de los órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento deben asignar en sus anteproyectos de presupuesto los recursos apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios. Subsidio para necesidades básicas. De conformidad con las normas que regulan la materia, el Gobierno Departamental puede incluir apropiaciones
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en el presupuesto para conceder subsidios a la demanda con el propósito de facilitar el acceso de la población pobre y vulnerable a los servicios públicos. Incorporación de donaciones internacionales. Las entidades públicas del orden departamental que reciban recursos de asistencia o cooperaciones internacionales de carácter no reembolsable deben incorporar tales recursos dentro del presupuesto general del departamento. Se exceptúan aquellas donaciones que de forma urgente estén orientadas a resolver problemas específicos de comunidades afectadas por calamidades. Créditos judiciales, laudos y conciliaciones. Los créditos judiciales reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestan en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargos a sus apropiaciones se pagan las obligaciones que se derivan de estos. Inclusión de proyectos del plan anual de inversiones en el proyecto de presupuesto. La Secretaría de Hacienda incluye en el proyecto de Ordenanza, los proyectos de inversión que vayan a ser ejecutados en la respectiva vigencia fiscal. Disposiciones generales. La preparación de las disposiciones generales del presupuesto la debe hacer la Secretaría de Hacienda. Preparación del proyecto. El Gobierno Departamental por intermedio de la Secretaría de Hacienda, prepara anualmente el proyecto de Presupuesto General del Departamento, con base en los anteproyectos presentados por los órganos y dependencias que lo componen.
Durante los tres (3) primeros meses de cada año, el Gobierno Departamental debe establecer los parámetros económicos y criterios para la elaboración del proyecto de presupuesto y por intermedio de la Secretaría de Hacienda y la oficina de Planeación comunica a las dependencias, organismos y entidades, las cuotas preliminares de gastos de funcionamiento e inversión, con fundamento en lo establecido en el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones. Así mismo, la Secretaría de Hacienda debe enviar a cada una de las Secretarías y órganos que hacen parte del presupuesto, los formatos que deben ser diligenciados en la preparación del anteproyecto. v Trámite y aprobación del plan de inversiones. El Plan de Inversiones Departamental, conjuntamente con el concepto de la oficina de Planeación Departamental, debe ser presentado por el Gobernador a consideración de la Asamblea, dentro de los primeros diez (10) días del segundo período de sesiones ordinarias de cada año. La Asamblea podrá eliminar, reducir o cambiar las inversiones, propuestas, dentro de las prescripciones y límites señalados por la Ley. Si la Asamblea Unidad 5
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no expidiera la Ordenanza sobre el Plan Anual de Inversiones en las sesiones ordinarias, el Gobernador lo debe poner en vigencia, mediante decreto el proyecto presentado. v Informe del Contralor del departamento. El Contralor Departamental, debe presentar a la Asamblea Departamental a más tardar el 31 de mayo de cada año, el informe sobre Operaciones Efectivas en relación con la ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal inmediatamente anterior, acompañado de los análisis democráticos de la situación fiscal al cierre de dicho ejercicio. Si la Contraloría Departamental, antes del 31 de mayo no envía los informes sobre ejecución presupuestal y operaciones financieras del departamento, sirven de base para la elaboración del proyecto de presupuesto los informes rendidos a esa entidad por el tesorero y demás funcionarios de la administración departamental. • Términos para calcular la renta. Entre el primero (1) y el treinta (30) de junio de cada año, la Secretaría de Hacienda debe preparar el cálculo de las rentas, sobre la base del plan financiero, para su inclusión en el proyecto de presupuesto. • Presentación del anteproyecto. Los organismos y dependencias incluidas en el Presupuesto General del Departamento, deben remitir a la Secretaría de Hacienda y la Oficina de Planeación Departamental, a más tardar el 30 de abril de cada año, el anteproyecto de presupuesto de gastos de funcionamiento y de inversión, respectivamente, en el cual deben incluir el cálculo motivado y debidamente detallado de las apropiaciones para operaciones y servicios de la deuda clasificada en interna y externa, requeridos durante el año fiscal siguiente. • Anteproyecto de presupuesto de la Asamblea y la Contraloría. El Presidente de la Asamblea y el Contralor Departamental deben presentar los proyectos de presupuesto respectivos al Gobernador, dentro del plazo establecido, para que éste ordene su inclusión en el presupuesto General del Departamento debidamente detallado. El Gobernador no puede modificar los anteproyectos de la Contraloría, siempre y cuando los gastos incluidos estén de conformidad con lo que establece la ley. • Estudio del anteproyecto. A partir del primero (1) de junio, la Secretaría de Hacienda y la Oficina de Planeación Departamental, deben estudiar los anteproyectos de gastos de Funcionamiento e inversión respectivamente, presentados por las dependencias y órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento, para efectuar los ajustes pertinentes y elaborar el proyecto del presupuesto. • Presentación del proyecto al Gobernador. La Secretaría de Hacienda debe consolidar el proyecto de presupuesto para presentarlo al Gobernador antes del 31 de agosto. A este proyecto se anexa la sustentación económica y la justificación de las modificaciones efectuadas en los anteproyectos. 162
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El Gobernador estudia el proyecto de presupuesto y si considera necesario hacerle modificaciones, lo devuelve a la Secretaría de Hacienda a más tardar el quince (15) de septiembre para que se incorporen al proyecto.
5.3.4. Presentación del proyecto de presupuesto y trámite en la Asamblea El Gobernador somete el proyecto del presupuesto General del Departamento a consideración de la Asamblea dentro de los diez (10) primeros días del tercer período de sesiones ordinarias, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y resultado fiscal. Junto con el proyecto de Presupuesto General del Departamento, el Gobernador envía a la Asamblea un informe económico, en el cual expone las políticas para el respectivo año. • Presupuesto complementario. Cuando los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobernador mediante un proyecto de Ordenanza, propone los mecanismos para la obtención de nuevos recursos o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados. • Órgano de comunicación. La comunicación entre la administración departamental y la Asamblea se hace a través del Gobernador y el Secretario de Hacienda. El Gobernador y el Secretario de Hacienda pueden solicitar la creación de nuevas rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas, la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos en el proyecto de presupuesto, la consideración de nuevas partidas y las autorizaciones para entrar a contratar empréstitos. A juicio de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea hay necesidad de modificar una partida, debe formular la correspondiente solicitud al Gobernador o al Secretario de Hacienda. v Asesoría presupuestal a la Asamblea. El Secretario de Hacienda, asesora a la Asamblea en el estudio del proyecto de presupuesto, asistiendo a la comisión de presupuesto con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar la formulación de los proyectos de reforma que se propongan y de coordinar las labores de la administración y de la corporación administrativa sobre la materia. v Trámite del proyecto en la Asamblea. La aprobación del proyecto de Ordenanza de Presupuesto General del Departamento, se debe hacer en tres (3) debates realizados en distintos días.
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Una vez presentado el proyecto de presupuesto, la Secretaría de la Asamblea lo reparte a la Comisión de presupuestos para que estudie su aspecto legal y numérico y rinda el informe correspondiente a la Asamblea antes del treinta y uno (31) de octubre, para que se someta al primer debate. Aprobado el proyecto en el primer debate vuelve a la comisión respectiva para que lo estudie y rinda informe para el segundo debate en un término de diez (10) días. Si al cumpliendo dicho término la comisión no devuelve el proyecto, el Presidente de la Asamblea, por él o por petición de cualquier Diputado, exige a la comisión la devolución del proyecto y abre la discusión para el segundo debate del mismo. Para que el proyecto se convierta en Ordenanza requiere haber sido aprobado en tercer debate, el cual también se realiza en sesión plenaria de la Asamblea, antes de la media noche del treinta (30) de noviembre. El proyecto de ordenanza que el Gobernador presente para financiar los faltantes de apropiación del proyecto de presupuesto General del Departamento, tiene prelación sobre cualquier otra iniciativa en los estudios de la comisión y en los debates de la Asamblea. Sin embargo, el presupuesto puede aprobarse sin que se hubiera perfeccionado la ordenanza de recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar en el siguiente período de sesiones. v Devolución de proyecto por parte de la Asamblea. Si la comisión de presupuesto y asuntos económicos encuentra que el proyecto no se ajusta a los preceptos de este estatuto, lo devuelve al Gobernador antes del veinte (20) de octubre para que se efectúen las modificaciones pertinentes. El Gobernador debe presentar de nuevo a la Asamblea, antes del veinticinco de octubre (25) de octubre, el proyecto de presupuesto con las modificaciones efectuadas. El Gobernador tiene cinco (5) días para responder, en caso de no hacerlo se tendrán como fundadas las objeciones presentadas por la comisión y se incorporarán al proyecto de presupuesto, siguiendo el trámite normal. Cuando el Gobernador responde y no considera fundadas las razones de devolución del proyecto de presupuesto, este sigue su trámite normal. Si la Asamblea no expide el Presupuesto General del Departamento antes de la media noche del treinta (30) de noviembre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el Gobernador. v Aprobación del presupuesto complementario. Si el presupuesto es aprobado sin que se haya expedido el proyecto de Ordenanza sobre los recursos adicionales, a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobernador mediante decreto aprueba las apropiaciones que no 164
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cuenten con financiación hasta tanto se produzca una decisión final de la Asamblea. Modificaciones al proyecto de gastos. La Asamblea puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestos por el Gobernador, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del departamento, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el plan anual de inversiones, y programadas de que trata la ley 152 de 1994.
5.3.5. Expedición y liquidación del presupuesto Aprobado en tercer debate el proyecto de ordenanza de presupuesto será remitido por la mesa directiva de la Asamblea al Gobernador para su sanción, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su aprobación. •
Objeciones al presupuesto
Si el Gobernador objeta por motivo de inconveniencia, o por ser contrario a la constitución y la ley, el proyecto de presupuesto aprobado por la Asamblea debe enviarlo a la Corporación Administrativa para que en el término de cinco (5) días se pronuncie sobre las razones de inconveniencia, ilegalidad o inconstitucionalidad. Si la Corporación Administrativa estima infundadas las observaciones de inconveniencia, así lo declara con el voto favorable de la mitad más uno de sus miembros, caso en el cual el jefe de la administración esta obligado a sancionar el proyecto de presupuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a su recibo. Si las objeciones fueron por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Corporación Administrativa insiste, el Gobernador debe enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo debe pronunciarse durante los veinte (20) días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide rige el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el Gobernador, bajo su directa responsabilidad. Si la Corporación Administrativa no se pronuncia dentro del período ordinario de sesiones, incluida la prórroga, sobre las objeciones formuladas por el jefe de la administración, éstas se entenderán fundadas y en consecuencia regirá la propuesta original del Gobierno. •
Repetición del presupuesto
Si el presupuesto General del Departamento no hubiere sido presentado en el término legal, el Gobernador expide el decreto de repetición antes del diez
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(10) de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política. Para su expedición el Gobernador puede reducir los gastos y en consecuencia suprimir o fusionar empleos cuando así lo considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En la preparación del decreto de repetición el Gobernador toma en cuenta: a) Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o adoptado por el Gobierno Departamental y liquidado para el año fiscal a repetir. b) Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal a repetir. c) Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal a repetir. •
Normas para la preparación del decreto de repetición
Teniendo en cuenta el artículo 348 de la Constitución Política, la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces hace las estimaciones de las rentas y recursos de capital para el nuevo año fiscal. Si efectuados los ajustes de renta y recurso de capital no alcanzan a cubrir el total de los gastos, el Gobernador puede reducir los gastos, suprimir y fusionar empleos hasta la cuantía del cálculo de la renta y recursos de capital del nuevo año. El presupuesto de inversiones se repite hasta por su cuantía total, quedando el Gobernador facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del plan anual de inversión. •
Créditos adicionales en la repetición
Cuando en el decreto de repetición del presupuesto, no se incluyan nuevas rentas por recursos de capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o por figurar en forma diferente, se pueden abrir, con base en ellos, los créditos adicionales, sujetándose a las normas. •
Aprobación del presupuesto por parte de la Asamblea
Cuando la Asamblea no aprueba el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el Gobernador, éste lo pone en vigencia mediante Decreto. •
Liquidación del presupuesto
Corresponde al Gobernador dictar el decreto de liquidación del Presupuesto General del Departamento. En la preparación de este decreto la Secretaría de Hacienda observará las siguientes pautas:
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a) Toma como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobernador a la consideración de la Asamblea. b) Inserta todas las modificaciones que se le hayan hecho en la Asamblea. c) Consolida el presupuesto complementario, si hubiese sido aprobado total o parcialmente su funcionamiento. d) Corrige los errores aritméticos o de leyendas en que haya incurrido, ajustando en la forma más conveniente los renglones de rentas y recaudos de capital o las apropiaciones para gastos en que hubiesen cometidos dichos errores. e) Repite con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto en el proyecto original como en las modificaciones introducidas por la asamblea. f) En la parte de disposiciones generales incluye las que hubiese aprobado la Asamblea. g) Como anexo al decreto de liquidación se inserta el detalle de las apropiaciones para el año fiscal respectivo con arreglo a las normas anteriores. El decreto de liquidación del presupuesto debe expedirse por parte del Gobernador antes del veinticinco (25) de diciembre. • Anexo del decreto de liquidación El anexo del decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente a gastos incluye además de las clasificaciones contempladas en el artículo denominado “Presentación del Proyecto de Gastos” los siguientes: a) Cuentas : Las cuentas son: o Gastos personales. o Gastos generales. o Transferencias corrientes. o Transferencias de capital. o Gastos de comercialización y producción. o Servicio de la deuda interna. o Servicios de la deuda externa. o Programas de inversión. b) Subcuentas : Las subcuentas pueden ser: o De las transferencias corrientes: - Transferencias por convenios con el sector privado. - Transferencias al sector público.
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Transferencias de previsión y seguridad social. Otras transferencias. De los gastos de producción y comercialización: Comercial. Industrial. Agrícola . Del servicio de la deuda pública: Del servicio de la deuda pública amortización deuda pública. Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna. Del servicio de la deuda externa: Amortización deuda pública externa. Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa. De los programas de inversión: Subprogramas de inversión. Proyectos.
• Modificaciones al decreto de liquidación Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación, que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda a los subprogramas de inversión aprobados por la Asamblea, se hacen mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden departamental, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se hacen por resolución, por acuerdos de la junta o consejos directivos.
5.3.6. Ejecución del presupuesto En la ejecución del presupuesto del Departamento se desarrollan una serie de actividades, tendientes al logro de los objetivos trazados al prepararlo, así: v Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC. El Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Tesorería General del Departamento, para los órganos financiados con recaudos del Departamento y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden departamental en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus propios compromisos, por tanto los pagos deben realizarse de acuerdo con la distribución cuantitativa y temporal establecida en el PAC. El Programa Anual Mensualizado de Caja está clasificado en la misma forma del presupuesto. v Elaboración del programa anual mensualizado de caja. El programa anual mensualizado de caja debe ser elaborado por los diferentes órganos 168
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incluidos en el presupuesto general del departamento, con la asesoría de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el comité de hacienda. Los establecimientos públicos del orden Departamental para ejecutar su PAC, deben ser radicados en la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. v Consolidación del Programa Anual Mensualizado de Caja. La Tesorería Departamental consolida el Programa Anual Mensualizado de Caja con las solicitudes presentadas por los organismos, haciendo verificación frente a las metas financieras y su respectiva mensualización. Cuando se presenten diferencias se efectuarán los ajustes necesarios para darles coherencia y se sometan a la aprobación del Comité de Hacienda Departamental y una vez aprobado por este comité, lo comunica a los órganos respectivos y a la Tesorería General del Departamento. v Aprobación del Programa Anual Mensualizado de Caja. El Comité de Hacienda Departamental con fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan Financiero aprueba el Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, con recursos del departamento. Las juntas o consejos directivos o el representante legal del órgano, sino existen juntas o consejos directivos aprueban el PAC y sus modificaciones con los ingresos propios de los establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de pagos fijados por el comité de hacienda departamental. v Ejecución y modificación del Programa Anual Mensualizado de Caja. El Programa Anual Mensualizado de Caja inicial y sus modificaciones debe ser radicado en la Tesorería del departamento para poder ser ejecutado, la Tesorería establece las directrices y parámetros necesarios para la administración del PAC. Igualmente comunica a cada órgano los parámetros y lineamientos necesarios para mensualización de pagos. Las modificaciones al PAC, que no varíen los montos globales aprobados por el Comité de Hacienda Departamental serán aprobados por la tesorería departamental, las modificaciones presupuéstales deberán reflejarse en el PAC, para ello la Tesorería Departamental realiza las operaciones necesarias. El PAC y sus modificaciones financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos son aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamentos en las metas globales de pagos fijados por el Comité de Hacienda Departamental en el plan financiero. Toda modificación al PAC debe estar motivada con base en la ejecución presupuestal su viabilidad financiera y la adecuación con las metas financieras establecidas por el comité de hacienda departamental. v Trámite de solicitudes de modificación del Programa Anual Mensualizado de Caja. Las solicitudes de modificación a la parte del programa anual mensualizado de caja correspondiente, a cada órgano con recursos del departamento, son presentadas por el jefe del órgano con una sustentación Unidad 5
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escrita a la Tesorería General del Departamento en los formatos que están establecidos para su estudio y respuesta. En las modificaciones al PAC de inversión se tendrán en cuenta las recomendaciones de la Oficina de Planeación Departamental o quien haga sus veces, como resultado del seguimiento de la ejecución de la inversión que realiza este órgano. Requisitos para afectar el presupuesto. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiaciones suficiente para atender a estos gastos. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, con el cual se garantiza la existencia presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Igualmente los compromisos deben contar con el registro presupuestal para que los recursos con el financiamiento no sean desviados a ningún otro fin. Autorización para utilización de recursos del crédito. Cuando la Asamblea autorice la celebración del contrato de empréstito y se hallan producido los desembolsos e incorporados al presupuesto de la actual vigencia, el Comité de Hacienda puede autorizar compromisos u obligaciones, con cargo a los recursos del crédito autorizados. Recaudos de rentas y recursos. Corresponde a la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del presupuesto general por conducto de sus oficinas ejecutoras, de los órganos de derecho privado delegado para el efecto. Carácter de las apropiaciones. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General del Departamento son autorizaciones máximas de gastos que la Asamblea aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y en consecuencia no pueden adicionarse, transferirse, contracreditarse o comprometerse.
Las obligaciones y compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal que no se hayan podido cumplir y que estén legalmente contraídas y desarrollen el objeto de la apropiación, se pueden atender con cargos al presupuesto de la presente vigencia fiscal.
5.3.7. Modificaciones al presupuesto Después de aprobado y puesto en ejecución, al Presupuesto del Departamento se le pueden hacer una serie de modificaciones, tales como: v Reducción y aplazamiento de apropiaciones. En cualquier mes del año fiscal, el Gobernador previo concepto de la Asamblea Departamental,
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si no está facultado, puede reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: a. Que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, estime que los recaudos del año podrán ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas con cargos a tales recursos. b. Que no fuesen aprobados los nuevos recursos por la Asamblea o que los aprobados fueran insuficientemente para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Nacional. c. Que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados, en estos casos el Gobernador podrá prohibir o someterse a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. Cuando el Gobernador se vea precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señala por medio de decreto las apropiaciones a las que se le aplican unas u otras medidas. v Reducción o eliminación de las autorizaciones de vigencias futuras. El Comité de Hacienda cuando lo considere conveniente por razones de coherencia macroeconómicas o por cambios en las prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras. En estos casos el Comité de Hacienda no podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras que aparecen compromisos perfeccionados. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no autorizados a 31 de diciembre de cada año caducan. En consecuencia, los órganos deben reportar a la Secretaría de Hacienda la utilización de los cupos autorizados. v Apertura de créditos adicionales. Cuando durante la ejecución del presupuesto General del Departamento sea indisponible aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar los insuficientes, ampliar los servicios existenciales o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales, por la Asamblea Departamental o por el Gobernador, de acuerdo con las siguientes condiciones: a) El Gobernador debe presentar a la Asamblea Departamental proyectos de ordenanza sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. b) Ni la Asamblea, ni el Gobernador pueden abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ordenanza o decreto respectivo se establezca el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se Unidad 5
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incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, al menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos al presupuesto de gastos. c) Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no pueden ser abiertos por la Asamblea sino a solicitud del Gobernador. d) L a disponibilidad de los ingresos del Departamento y de los establecimientos públicos del orden Departamental, para abrir los créditos adicionales al presupuesto respectivo o por quien hagan sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales es certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. v Ajustes presupuestales para nuevos órganos. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobernador mediante decreto hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales para funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por la Asamblea. v Distribución de los excedentes financieros. La dependencia encargada de la Planeación Departamental y la Secretaría de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, elabora conjuntamente para su presentación al Comité de Hacienda Departamental, la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden departamental, de las empresas industriales y comerciales del departamento y de las sociedades de economía mixta del mismo orden con el régimen de aquellas. v Incorporación de donaciones internacionales. Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general del departamento, y se incorporan al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobernador, si está facultado, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realiza de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que se originan y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General del Departamento. La Secretaría de Hacienda debe informar de estas operaciones a la Asamblea Departamental. Las entidades públicas del orden departamental que reciben recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, deben incorporarse, tales recursos dentro del Presupuesto General del Departamento, se excepctúan aquellas donaciones que de forma urgente estén orientadas a resolver problemas específicos de comunidades afectadas por calamidades. En estos casos las entidades informan de todas sus operaciones a la comisión de presupuestos y asuntos económicos de la Asamblea Departamental. 172
Quinta Unidad. Presupuesto Público
v Régimen de apropiaciones y reservas presupuestales. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano Departamental debe constituir las reservas presupuestales con compromisos que a 31 diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales no pueden utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano departamental constituye a 31 de diciembre del año fiscal las cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y la entrega de bienes y servicios. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General del Departamento, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que los origino, el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto debe elaboran un acta, la cual será enviada a la Tesorería Departamental para los ajustes respectivos.
5.3.8. Control al presupuesto departamental Al presupuesto departamental se le ejercen los controles políticos y fiscales. v Control político. El control político del presupuesto del departamento lo ejerce la Asamblea Departamental, mediante los siguientes instrumentos: a) Citación de los secretarios del despacho a la sesión plenaria o a la comisión de presupuesto. b) Examen de los informes que el Gobernador, los secretarios de despacho, los jefes de institutos descentralizados del orden departamental y los gerentes de las empresas industriales y comerciales de propiedad del Departamento, presenten a consideración de la Asamblea en especial el mensaje sobre los actos de la Administración a que hace referencia el numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política y el informe sobre la ejecución de los planes y programas. c) Análisis que adelante la Asamblea para el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y el tesoro que presente el Controlador General del Departamento o quien haga sus veces. v Control fiscal. La Contraloría General del Departamento ejerce la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales. Los órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento, las empresas industriales y comerciales departamentales y las sociedades de economía mixta Unidad 5
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del orden departamental con régimen de empresas industriales y comerciales dedicadas a actividad no financieras, deben enviar a la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces la información que esta solicite para el seguimiento presupuestal. La oficina de Planeación Departamental puede solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados. v
Control a los estados financieros de las entidades descentralizadas. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del departamento y las sociedades de economía mixta deben enviar al órgano de planeación departamental y a la Secretaría de Hacienda la totalidad de los estados financieros definitivos con corte a 31 de diciembre del año anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces puede suspender o limitar el programa anual de caja de los órganos que conforman el presupuesto general del departamento cuando incumplan con el suministro de los informes y demás datos requeridos para el presupuesto presupuestal. Igualmente, la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, puede efectuar las visitas que considere necesarias para determinar o verificar los mecanismos de programación y ejecución presupuestal que emplee cada órgano y establecer sus reales necesidades presupuestales. La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces ejerce la vigilancia administrativa del uso que se le dé a los aportes o créditos del presupuesto departamental a las empresas industriales y comerciales del departamento y sociedades de economía mixta del orden departamental.
5.3.9. Régimen presupuestal de la Contraloría departamental y las entidades descentralizadas del departamento A las empresas industriales y comerciales, al igual que a las sociedades de economía mixta del orden departamental con régimen de aquellas, dedicadas a actividad no financieras, le son aplicables los principios presupuestales del departamento. Le corresponde al Gobernador establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de sus presupuestos, así como la inversión de sus excedentes. También debe hacer seguimiento el Gobernador a todas las nuevas disposiciones que el gobierno nacional dicte al respecto o en su lugar aplicarlo a lo pertinente.
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Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales departamentales no societarias, son propiedades del departamento. El comité de Hacienda Departamental determina la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto departamental. La utilidad de las empresas industriales y comerciales societarias del departamento y las sociedades de economía mixta del orden departamental, son propiedad del departamento en la cuantía que corresponda en la entidad departamental por su participación en el capital de la empresa.
5.3.10. Operaciones efectivas departamentales En los departamentos se dan las siguientes operaciones efectivas: A.
B.
INGRESOS CORRIENTES: 1. Ingreso Tributarios 1.1. Licores 1.2. Cerveza 1.3. Tabaco 1.4. Degüello de ganado mayor 1.5. Timbre de vehículo 1.6. Consumo de gasolina 1.7. Otros 2. Ingresos No Tributarios 1.1. Ingresos de la propiedad 1.2. Otros 3. Transferencias Corrientes 3.1. Nacionales 3.1.1. Aportes 3.1.2. Otros 3.2. Departamentales 3.2. Municipales 3.3. Otros PAGOS CORRIENTES: 1. Pagos de Funcionamiento 1.1. Gastos de Personal 1.2. Transferencias de Nómina 1.3. Pagos Generales 2. Intereses de la Deuda 2.1. Interna 2.2. Externa 3. Transferencias Pagadas a otras Entidades 3.1. Nacionales 3.2. Departamentales 3.3. Municipales 3.4. Otros Unidad 5
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C. D.
E.
F. G.
DÉFICIT O AHORRO CORRIENTE (A-B) INGRESOS DE CAPITAL 1. Regalías 2. Cesiones para inversión Social 3. Venta de activo fijo 4. Otros PAGOS DE CAPITAL: 1. Inversión 2. Otros DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL (C + D - E) FINACIAMIENTO: 1. Crédito Externo 1.1. Desembolso 1.2. Amortizaciones 2. Crédito Interno 2.1. Desembolso 2.2. Amortizaciones 3. Variación de depósitos 4. Otros
5.3.11. Categorización presupuestal de los departamentos En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política y en concordancia con la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, los departamentos tienen las siguientes categorías: v Categoría especial, todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. v Primera categoría, todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. v Segunda categoría, todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. v Tercera categoría, todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
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sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría, todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.
Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasifican en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales. Sin perjuicio de la categoría, cuando un departamento destina a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la ley71, se reclasifican en la categoría inmediatamente inferior. Los gobernadores determinan anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento. Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remite al Gobernador las certificaciones, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado, dicha certificación debe ser expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que presenta las condiciones para disminuir de categoría, se califica en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal. 71 Descritos en el numeral 4.2.1 de la Unidad 4, p.114 Unidad 5
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5.4. PRESUPUESTO MUNICIPAL Las disposiciones en materia de Presupuesto Municipal deben ajustarse a los lineamientos establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, que regula la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
5.4.1. Definición y aspectos conceptuales y legales El sistema presupuestal del municipio está constituido por el Plan Financiero, el Plan Anual de inversiones, el Banco de Programas y Proyectos, y el Presupuesto Anual del Municipio. El Plan Financiero Municipal es un instrumento de planificación y gestión financiera de la administración municipal y sus entes descentralizados, que tiene como base las Operaciones Efectivas, tomando en consideración las provisiones de los ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el Programa Anual de Caja y el Plan de Desarrollo Municipal. El plan define las metas máximas de pagos a efectuarse durante la vigencia que servirá de base para elaborar el Programa Anual Mensualizado de Caja. El Plan Anual de Inversiones Municipales, señala los proyectos de inversión a ejecutar financiados o cofinanciados con recursos del presupuesto municipal, clasificados por sectores, órganos, y programas y debe guardar concordancia con el plan de inversiones de mediano y corto plazo. El Presupuesto Anual del Municipio es el instrumento mediante el cual se da aplicación al Plan de Desarrollo Municipal y contiene el cómputo anticipado de las rentas e ingresos que el Municipio y sus Establecimientos Públicos esperan recibir en una determinada vigencia fiscal, lo mismo que los gastos y apropiaciones en que incurrirán todos los órganos que lo integran. El Presupuesto General de Municipio se compone de las siguientes partes: • • •
Presupuesto de rentas y recursos de capital. Presupuesto de gastos o apropiaciones. Disposiciones generales.
5.4.2. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital El presupuesto de Rentas y recursos de capital, contiene la estimación de los ingresos corrientes del municipio, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos 178
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especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal que se espera recaudar durante el año fiscal. El presupuesto de rentas y recursos de capital del municipio se clasifica en ingresos corrientes, fondos especiales recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal: • Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios (impuestos directos e indirectos), y no tributarios (tasas y multas). • Los fondos especiales son los ingresos que por ley o acuerdo estén definidos para la prestación de un servicio público o el desarrollo de una actividad específica, o destinados a fondos sin personería jurídica creados legalmente. • Los recursos de capital: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayores de un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Concejo Municipal, los rendimientos financieros, las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden municipal, de las empresas industriales y comerciales municipales y las sociedades de economía mixta del orden municipal. • Los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal se identifican y clasifican por separado e incluyen las rentas propias y los recursos de capital
5.4.3. Presupuesto de Gastos El Presupuesto de Gastos o Apropiaciones se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos clasifica en diferentes secciones que corresponden al Concejo, la Personería, la Contraloría Municipal, por cada dependencia principal de la Alcaldía y establecimiento municipal y por el servicio de la deuda pública. En la parte correspondiente a la inversión se indican los proyectos establecidos en el Plan Anual de Inversión que se vayan a realizar durante la correspondiente vigencia fiscal. v Gastos de funcionamiento. Corresponde a todas las erogaciones necesarias para el normal funcionamiento de los órganos incorporados en el Presupuesto General del Municipio, clasificados en gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes y transferencias de capital. v Servicio de la deuda pública. El presupuesto del servicio de la deuda pública municipal comprende las erogaciones por concepto de amortización, intereses, comisiones y gastos, para cubrir las obligaciones que se contraen en moneda extranjera y nacional y que se encuentran representadas en documentos al portador, títulos nominativos, convenios de empréstitos y contratos, la estructura se establece mediante la deuda externa, la deuda interna y los pagarés de reforma urbana y bonos de deuda pública. Unidad 5
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Gastos de inversión. Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rendimientos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social municipal. Gasto público social municipal. Es aquel cuyo objetivo es la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, de agua potable, vivienda, y las tendencias al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población municipal, programados tanto en funcionamiento como en inversión. Gastos de los establecimientos públicos municipales. El presupuesto de gastos de los establecimientos públicos municipales, se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública, y gastos de inversión. En su incorporación al presupuesto general del municipio se descuentan los gastos financiados con aportes del sector central.
5.4.4. Etapas de la elaboración y aprobación del proyecto de presupuesto La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces en coordinación con la Oficina de Planeación Municipal, prepara el Plan Financiero Municipal, correspondiente a los años de gobierno. Este plan debe realizarse con fundamento en las operaciones efectivas consolidadas del sector público municipal, tomando en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación. La Secretaría de Hacienda Municipal o quien haga sus veces presenta antes del 31 de marzo del primer año de gobierno este plan ante el Consejo de Gobierno para su revisión, éste lo remitirá junto con las observaciones del caso, a más tardar el 30 de abril al Comité de Hacienda que debe aprobarlo antes del 15 de junio del primer año de gobierno. Será revisado y actualizado antes del 10 de diciembre de cada año. v Banco Municipal de Programas y Proyectos. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables, técnica, ambiental y socio económicamente susceptibles de financiación con recursos del presupuesto general del municipio. v Plan anual de inversiones. El Plan Anual de Inversiones con cargo a las transferencias de ingresos corrientes de la nación, de que hace parte el Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio y debe guardar coherencia y articulación entre sí y con el Plan de Desarrollo.
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El Gobierno Municipal por intermedio de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, prepara anualmente el proyecto de Presupuesto General del Municipio, con base en los anteproyectos presentados por los órganos y dependencias que conforman el presupuesto. El Gobierno Municipal tiene en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto. Durante los dos (2) primeros meses de cada año, el Gobierno Municipal, establece los parámetros económicos y criterios para la elaboración del proyecto de presupuesto y por intermedio de la Secretaría de Hacienda y la Oficina de Planeación o quien haga sus veces, antes del 15 de abril, comunica a las dependencias, organismos y entidades, las cuotas preliminares de gastos de funcionamiento e inversión, con fundamento en lo establecido en el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones del Plan de Desarrollo Municipal. La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces envía a cada una de las Secretarías y órganos que hacen parte del Presupuesto, los formatos que deben ser diligenciados en la preparación del anteproyecto de gastos de funcionamiento. La Oficina de Planeación o quien haga sus veces envía los formatos en los que se elaborarán los anteproyectos de inversión. v Incorporación de recursos del crédito. Los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año se incorporan al presupuesto general del municipio de acuerdo con los cupos autorizados por el Concejo y las estimaciones de la Secretaría de Hacienda Municipal. v Elaboración de los anteproyectos. Para la elaboración de los anteproyectos de presupuesto de funcionamiento e inversión, las dependencias y órganos que forman parte del presupuesto general del municipio se revisan las prioridades de acción para la vigencia que se está programando con arreglo a las competencias que cada uno de ellos tiene en la ejecución de los programas y proyectos del plan de desarrollo municipal y consultarán las cuotas preliminares de gastos, comunicadas por la Secretaría de Hacienda y Planeación, esta revisión de prioridades constituye la justificación de los gastos de cada dependencia y órgano que debe anexar a sus anteproyectos. v Presentación de los anteproyectos. Cada órgano y dependencia que forma parte del Presupuesto General del Municipio, remite a la Secretaría de Hacienda y a la Oficina de Planeación Municipal o quien haga sus veces, a más tardar el treinta (30) de mayo de cada año, los anteproyectos de presupuesto de gastos de funcionamiento e inversión, respectivamente, en el cual incluirán un cálculo motivado y debidamente detallado de las apropiaciones para servicios personales, gastos generales, transferencias, gastos de operación y servicio de la deuda pública, requeridos durante el año fiscal siguiente. Unidad 5
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El Contralor Municipal, debe presentar al Concejo Municipal a más tardar el 31 de mayo de cada año, el informe sobre Operaciones Efectivas en relación con la ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal inmediatamente anterior, acompañado de los análisis demostrativos de la situación fiscal al cierre de dicho ejercicio. Si la Contraloría Municipal antes del 31 de mayo no envía los informes sobre ejecución presupuestal y operaciones financieras del Municipio, servirán de base para la elaboración del proyecto de presupuesto los informes rendidos a la Contraloría por el Tesorero y demás funcionarios de la administración municipal. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el proyecto de Presupuesto General del Municipio, tienen como base el recaudo estimado de cada renglón rentístico. Cada órgano deberá sustentar la metodología para realizar dicha estimación. Entre el primero (1º) y el treinta (30) de junio de cada año, la Secretaría de Hacienda o quien haga su veces prepara el cálculo de las rentas, sobre la base del Plan Financiero, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto. Los negocios fiduciarios de administración o de manejo de recursos que requieren celebrar los órganos públicos del municipio que cubran más de una vigencia fiscal necesitan autorización para comprometer vigencias futuras, previa a la apertura de la licitación o concurso de manera general o particular. • Presentación del proyecto al Alcalde. La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces consolida el proyecto de presupuesto y lo presenta al Alcalde antes del 30 de julio. A este proyecto se anexa la sustentación económica y la justificación de las modificaciones efectuadas a los anteproyectos. El Alcalde estudia el proyecto de Presupuesto y si considera necesario hacerle modificaciones, lo devuelve a la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces a más tardar el 10 de septiembre para que se incorporen al proyecto. • Presentación del proyecto de presupuesto al Concejo. El proyecto de presupuesto de gasto se presenta al Concejo Municipal clasificado en secciones presupuestales, distinguiendo entre cada uno de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas. El Alcalde somete el proyecto del Presupuesto General del Municipio a consideración del Concejo el primer (1) día del último período de sesiones ordinarias, el cual contendrá el proyecto de rentas, gastos y el resultado fiscal. Junto con el proyecto de Presupuesto General del Municipio, el Alcalde envía al 182
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Concejo un informe económico, en el cual expone la política para el respectivo año. Si los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para atender los gastos proyectados, el Alcalde mediante un proyecto de acuerdo, propone los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes, que financien el monto de los gastos contemplados, especificando cuales son los gastos que se encuentran desfinanciados. Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de acuerdo sobre los recursos adicionales72, el Alcalde suspende mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación hasta tanto se produzcan decisión final del Concejo. • Órgano de comunicación. La comunicación entre la Administración Municipal y el Concejo se hace a través del Alcalde o su delegado, que debe ser el Secretario de Hacienda Municipal. En consecuencia, sólo el Alcalde o su delegado pueden solicitar la creación de nuevas rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas; la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el Alcalde en el proyecto de presupuesto, la consideración de nuevas partidas. Cuando a juicio de la Comisión de Presupuesto del Concejo, hubiera necesidad de modificar una partida, ésta formula la correspondiente solicitud al Alcalde o su delegado. El Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, asesora al Concejo en el estudio del proyecto de Presupuesto. Por lo tanto, asiste a la Comisión de Presupuesto con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar la formulación de proyectos de reformas que se propongan y de coordinar las labores de la administración y de la Corporación Administrativa sobre la materia. También pueden llevar en dichas comisiones la vocería del Alcalde cuando éste así se lo encomiende. v
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Modificaciones al proyecto de rentas y recursos de capital. Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que presente el Alcalde, no pueden ser aumentados por la Comisión de Presupuesto ni por el Concejo, sin el concepto previo y favorable del Alcalde, expresado en un mensaje suscrito previamente. Expedición y liquidación del presupuesto general del municipio. Aprobado en segundo debate el proyecto de acuerdo de Presupuesto es remitido por la mesa directiva del Concejo al Alcalde para su sanción, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su aprobación.
72 Artículo 347 de la Constitución Política
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Si el Concejo no expide el Presupuesto General del Municipio antes de la media noche del 30 de noviembre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por el Alcalde, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate, siempre y cuando se hayan efectuado conforme a las normas legales. El Alcalde lo pone en vigencia mediante decreto. v
Objeciones al presupuesto aprobado por el Concejo. Si el Alcalde objetare por motivos de inconveniencia el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, debe enviarlo a la Corporación Administrativa para que en el término de cinco (5) días se pronuncie sobre las razones de inconveniencia.
Si la Corporación Administrativa estima infundadas las objeciones de inconveniencia, así lo declara con el voto favorable de la mitad más uno de sus miembros, caso en el cual el jefe de la administración estará obligado a sancionar el proyecto de presupuesto dentro de los otros (8) días siguientes a su recibo. Si las objeciones son por ilegalidad o inconstitucional y la Corporación Administrativa insiste, el Alcalde debe enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los diez (10) días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo debe pronunciarse durante los veinte (20) días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide rige el proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad.
5.4.5 Ejecución del presupuesto Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos73. v Programa anual mensualizado de caja- PAC. La ejecución de los gastos del Presupuesto General del Municipio se hace a través del Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Tesorería Municipal, para los órganos financiados con recursos del municipio y el monto máximo mensual de pagos de los Establecimientos Públicos del Orden 73 Artículo 71 Decreto 111 de 1996
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Municipal en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos deben realizarse de acuerdo con la distribución cuantitativa y temporal establecida en el PAC. El Programa Anual Mensualizado de Caja debe estar clasificado en la misma forma del presupuesto. El programa Anual de Caja debe ser elaborado por los diferentes órganos incluidos en el Presupuesto General del Municipio, con la asesoría de la Tesorería Municipal y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Comité de Hacienda Municipal; la Secretaría de Hacienda, con la Oficina de Planeación, la elaboración del PAC de inversión. El PAC correspondiente a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar será elaborado por la Tesorería Municipal con participación del órgano afectado con ellas. El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período; el de reservas presupuestales, el valor constituido de acuerdo con la certificación que de ellas suscriba la Secretaría de Hacienda; y el de cuentas por pagar, el valor registrado y suscrito por la Tesorería Municipal. •
Requisitos para afectar el presupuesto
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Los órganos públicos fideicomitentes para la celebración de contratos o expedición de actos administrativos con cargo a los recursos que manejen las entidades fiduciarias deberán realizar todos los trámites presupuestales, incluyendo los certificados de disponibilidad, los registros presupuestales y la solicitud de vigencia futura. Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación. Las Oficinas de Control Interno de los diferentes órganos públicos deben ejercer la vigilancia para garantizar que en estos procesos conciliadores si está ante una responsabilidad inminente y se debe proteger el interés patrimonial del Municipio.
Unidad 5
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5.4.6. Registros contables Los órganos incluidos en el Presupuesto General del Municipio, las empresas industriales y comerciales municipales y las sociedades de economía mixta del orden municipal con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, envían a la Secretaría de Hacienda la información que ésta les solicite para el seguimiento presupuestal. La Oficina de Planeación Municipal puede solicitar directamente la información financiera necesaria para la inversión pública y para realizar el control de resultados. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta deben enviar al órgano de Planeación Municipal y a la Secretaría de Hacienda la totalidad de los estados financieros definitivos con corte a 31 de diciembre del año anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año. La Secretaría de Hacienda ejerce la vigilancia administrativa del uso que se dé a los aportes o préstamos del Presupuesto Municipal a las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio y Sociedades de Economía Mixta del orden municipal.
5.4.7. Operaciones efectivas del municipio En los municipios colombianos se dan las siguientes operaciones efectivas: A.
B.
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INGRESOS CORRIENTES: 1. Ingreso Tributarios 1.1. Predial 1.2. Industria y Comercio 1.2. Circulación y Tránsito 1.3. Degüello ganado menor 1.4. Otros 2. Ingresos No Tributarios 2.1. Venta de servicios 2.2. Otros 3. Transferencias Corrientes 3.1. Nacionales 3.1.1. Aportes 3.1.2. Otros 3.2. Departamentales 3.3. Municipales 3.4. Otros PAGOS CORRIENTES: 1. Pagos de funcionamiento
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C. D.
E.
F. H.
1.2. Gastos de personal 1.3 Transferencias de nómina 1.4. Pagos generales 2. Intereses de la deuda 2.1. Interna 2.2. Externa 3. Transferencias pagadas a otras entidades 3.1. Nacionales 3.2 Departamentales 3.3. Municipales 3.4. Otros DÉFICIT O AHORRO CORRIENTE (A-B) INGRESOS DE CAPITAL: 1. Regalías 2. Cesiones para inversión Social 3. Venta de activo fijo 4. Otros PAGOS DE CAPITAL 1. Inversión 2. Otros DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL (C + D - E) FINANCIAMIENTO: 1. Crédito externo 1.1. Desembolso 1.2. Amortizaciones 2. Crédito Interno 2.1. Desembolso 2.2. Amortizaciones 3. Variación de depósitos 4. Otros
5.4.8. Categoría presupuestal de los distritos y municipios En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política y en concordancia con la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, los distritos y municipios tienen las siguientes categorías presupuestales: • Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. • Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. Unidad 5
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• Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. • Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. • Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. • Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. • Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales vigente. Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados la ley, se clasifican en la categoría presupuestal correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales. Ningún municipio puede aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente. Cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Los Alcaldes determinan anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría presupuestal en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio. Para determinar la categoría presupuestal, el decreto debe tener como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. 188
Quinta Unidad. Presupuesto Público
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remiten al alcalde la certificación, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Alcalde no expide la certificación en el término señalado, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. El salario mínimo legal mensual que sirve de base para la conversión de los ingresos, es el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación. Dependiendo de la categoría del municipio y de sus particularidades, se pueden presentar diferencias de forma entre sus Estatutos de Presupuestos, pero en términos generales se pueden establecer elementos como:
5.5. CONDUCTAS PRESUPUESTALES IRREGULARES En el proceso presupuestal frecuentemente se presentan conductas irregulares en sus diferentes etapas, así: • a) b) c) d)
Elaboración del presupuesto: Inconsistencias metodológicas, de cálculo o legales.
Inclusión gastos no autorizados.
No inclusión de apropiaciones para pago de sentencias, déficit fiscal,
servicio de la deuda y servicio público domiciliario. No inclusión de apropiaciones para gastos decretados legalmente.
• a) b) c) d)
Presentación y aprobación: Incumplimiento de términos.
Alterar contenido del proyecto de presupuesto en forma irregular.
No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal.
Expedir presupuesto sin tener facultad legal.
v a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k)
Ordenación del gasto: Exceder la apropiación disponible.
Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto.
Comprometer vigencias futuras sin autorización legal.
Omitir o expedir irregularmente certificado de disponibilidad presupuestal.
Prolongar la vigencia fiscal.
Ordenar gastos sin facultad legal.
Adulterar la cuantía de las apropiaciones.
Omitir requisitos de tipo contractual.
Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto.
Ordenar pagos sin el lleno de requisitos legales.
Ordenar pagos múltiples de la misma obligación.
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v a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k)
Ejecución del presupuesto: Omitir o expedir irregularmente el acuerdo mensual de los gastos. Efectuar pagos sin el lleno de los requisitos legales. Efectuar pago múltiple de la misma obligación. Omitir o retardar pago de las obligaciones legalmente contraídas. Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal. Prolongar la vigencia fiscal. No ejecutar presupuesto, planes y programas. Omitir o expedir en forma irregular el programa anual de caja. Disponer de recursos no incorporados al presupuesto. Traslado irregular de fondos. Efectuar modificaciones sin tener facultad legal.
v a) b) c)
Manejo de recursos: Negligencia en recaudo de rentas. Apropiarse de dinero público. Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinación específica. Traslado irregular de fondos. Expedir cheques sin fondos. Exceder la apropiación disponible. No incorporar nuevos recursos no aforados. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley.
d) e) f) g) h)
v a) b) c) d) e) f) g) h)
Régimen de reserva: Omitir la constitución de reservas. No incluir compromisos que cumplen los requisitos legales. Incluir compromisos que no cumplen los requisitos legales. Incluir varias veces el mismo compromiso. Incluir cuantías superiores. Afectar rubros diferentes al que corresponde la obligación. Pagar compromisos no incluidos . Modificar las reservas mediante traslados adicionales.
v a) b) c) d)
Participación en los ingresos corrientes de la nación: No elaborar plan de inversión. Cambiar la destinación asignada. No disponer de cuenta corriente y contabilidad independiente. No incorporar al presupuesto los saldos no comprometidos ni el ajuste sobre el recaudo neto. Certificar cifras irreales.
e)
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1. No es una de las funciones de la actividad presupuestal del Estado: A. La asignación de recursos. B. La distribución de la renta. C. La racionalización de gasto público. D. La estabilización. E. El crecimiento.
3. No es uno de los principios del sistema presupuestal: A. Planificación. B. Universalidad. C. Unidad presupuestal. D. Especificación. E. Homeostasis presupuestal. 4.
No es uno de los cuatro componentes básicos que de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, tiene el Sistema Presupuestal: A. Plan Financiero. B. Plan Operativo Anual de Inversiones. C. Banco Nacional de Programas y Proyectos. D. Presupuesto General de la Nación. E. Plan Anual de Caja.
5. El instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades, se denomina: A. Plan de caja. B. Presupuesto de tesorería. C. Flujo de caja. D. Plan Financiero. E. Presupuesto de efectivo. 6. Tres aspectos esenciales del Presupuesto General de la Nación son: A. Presupuesto de rentas y recursos de capital - presupuesto de gastos disposiciones. B. Presupuesto de rentas y recursos de capital - presupuesto de gastos Ley de apropiación. C. Presupuesto de ingresos - Presupuesto de egresos - contribuciones parafiscales. D. Presupuesto de ingresos - presupuesto de egresos - recursos de capital. E. Presupuesto del nivel central - presupuesto del nivel descentralizado presupuesto de los establecimientos públicos. 7.
EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
2. El Presupuesto General de la Nación debe entenderse en dos sentidos: A. La programación y la ejecución de los recursos. B. Las fuentes y usos de los recursos. C. Los objetivos y las metas que se persiguen. D. El mejoramiento de la condición económica y la condición social del país.
En la presentación del presupuesto de gastos, el proyecto discrimina en diferentes secciones correspondientes a: A. Los gastos de funcionamiento. B. Los entes territoriales. C. Al diagnóstico previo. D. Las ramas y órganos del sistema. E. Al programa de gobierno.
8. En la afectación a las apropiaciones presupuestales, el certificado de disponibilidad presupuestal establece: Unidad 5
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A. La transparencia en la ejecución presupuestal. B. La existencia de apropiación suficiente. C. La posibilidad de pago en vigencia futura. D. El control financiero al presupuesto. 9. Los gastos que se ejecutan con los recursos públicos se dividen en tres clases: A. Personales, generales y transferencias. B. Personales, generales e inversión. C. Corrientes, capital y contribuciones parafiscales. D. Funcionamiento, servicio de la deuda e inversión. E. Funcionamiento, inversión y créditos judiciales.
11. La ejecución presupuestal se desarrolla en tres momentos: A. Compromiso, obligación y pago. B. Programación, ejecución y pago. C. Preparación, trámite y aprobación. D. Contratación, disponibilidad y pago. E. Contratación, anticipo y pago final. 12. No es un instrumento de la ejecución presupuestal: A. El contrato de obra. B. El certificado de disponibilidad. C. El registro. D. La reserva y cuenta por pagar. E. El Programa Anual Mensualizado de Caja 13. A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta como régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la ley Orgánica del Presupuesto con excepción de: A. La inembargabilidad. B. La unidad de caja. C. La universalidad. D. La especificación 14. El marco fiscal de mediano plazo debe ser estudiado y discutido: A. Con el programa de gobierno. B. Durante a campaña del candidato. C. En los Consejos Comunales. D. Durante el primer debate de la Ley. 15. La asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras son autorizadas por: A. El CONPES. B. El CONFIS. C. Planeación. D. Hacienda. E. El Legislativo.
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EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
10. Después de aprobado el presupuesto, se procede a su liquidación, consistente en detallar los rubros, haciendo énfasis en: A. La inversión social. B. Los ingresos. C. Los Impuestos. D. El servicio de la deuda. E. Los gastos
Quinta Unidad. Presupuesto Público
16. En la categorización presupuestal de los departamentos y municipios se tienen en cuenta dos aspectos que son: A. Gestión administrativa y necesidades básicas insatisfechas. B. Gestión fiscal e inversión. C. Población e ingresos corrientes de libre destinación. D. Población e ingresos corrientes de inversión. E. Ingresos y gastos.
18. El presupuesto como un instrumento_________________, le debe permitir al Estado garantizar su función económica y asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos. La(s) palabra(s) que corresponde(n) al espacio anterior es: A. Público. B. De gestión. C. Financiero. D. De coordinación. 19. El presupuesto General de la Nación se le debe enfocar desde puntos de vista esenciales que son: A. Programación y ejecución. B. Fuentes y usos. C. Ingresos tributarios y no tributarios. D. Social y económico. E. Programas y Proyectos. 20. Con el seguimiento financiero al presupuesto se busca: A. Evaluar las tendencias de gasto de cada rubro presupuestal. B. Detectar faltantes en el presupuesto. C. Establecer el nivel de compromiso de las apropiaciones. D. Ninguna de las anteriores. E. Todas las anteriores 21. Los Estatutos de Presupuestos de los Departamentos pueden consagrar variaciones dentro del marco de la Ley, dependiendo de: A. Su población. B. Su categoría. C. Sus ingresos. D. La orientación del Gobernador. E. El Ministerio de Hacienda.
EVALUACIÓN DE LA QUINTA UNIDAD
17. Al presupuesto se le ejercen dos tipos de controles: A. De gestión y de legalidad. B. Administrativo y penal C. De gestión y de resultados. D. Político y fiscal. E. Administrativo y financiero.
22. El Plan Financiero Municipal es un instrumento de planificación y gestión financiera de la administración municipal y sus entes descentralizados, que tiene como base: A. Las Operaciones efectivas. El programa de gobierno. B. El plan de ordenamiento territorial. C. El presupuesto de las diferentes dependencias. D. El Plan Anual de Caja.
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TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Presupuesto del ente territorial: -Sistema presupuestal: Síntesis de: Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, Banco de Programas y Proyectos - Presupuesto general del ente territorial (anexarlo)
LECTURA RECOMENDADA RESTREPO, Juan Camilo. Disciplina fiscal y derecho, ¿Discrecionalidad o reglas jurídicas para el manejo presupuestal?, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005. MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, capítulos 5,6 y 7. ROJAS HUERTAS, Gilberto. Elementos de administración presupuestaria. Ecoe Ediciones, Bogotá, 1999. VON Hagen, Jurgen y Harden, Ian (2006), Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline, Washington, IMF, Working Paper 96/78.
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Tesoro Público y Programa anual de Caja COMPETENCIAS A LOGRAR Al completar el estudio de la presente se debe estar capacidad de establecer los recursos que conforman el Tesoro público y su manejo a través del Programa Anual Mensualizado de Caja como herramienta fundamental en la planeación de los recursos del Estado, de acuerdo con el comportamiento de los ingresos y las necesidades de efectivo de cada una de las unidades administrativas incluidas en el presupuesto, para determinar los requerimientos de tesorería que adecuen las disponibilidades a las necesidades, estudiar los conceptos y mecanismos esenciales para su formulación comprender la relación funcional entre el Presupuesto y el Plan Anual Mensualizado de Caja, como herramientas financieras básicas en la administración pública.
RESUMEN DE LA UNIDAD El tesoro público está constituido por los recursos monetarios que a cualquier título, ingresan al Estado, en sus diferentes niveles nacionales, departamentales o municipales, cuyo manejo se da a través del Programa Anual Mensualizado de Caja o PAC, que es una herramienta de trabajo indispensable en la gestión de las finanzas del Estado y en su implementación deben participar todos y cada uno de los órganos que hacen parte del presupuesto, permitiendo su ejecución planificada a lo largo del año fiscal respectivo. El Programa Anual de Caja es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. Los flujos de los ingresos y de los gastos son diferentes en cada entidad, y pueden variar considerablemente de conformidad con la frecuencia con que se recaude. Este hecho conlleva a que se presenten diferencias entre el flujo de efectivo real y la proyección de efectivo.
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6. EL TESORO PÚBLICO Y EL PROGRAMA ANUAL DE CAJA Se entiende por tesoro público el dinero que, a cualquier título, ingrese a las oficinas públicas, sean nacionales, departamentales o municipales74. El concepto de tesoro público fue ampliado por la actual carta política al incluir el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. El Programa Anual Mensualizado de Caja es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en las cuentas de la Dirección del Tesoro Nacional para los órganos financiados con recursos de la Nación y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional con sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos75. El Programa Anual Mensualizado de Caja o PAC es una herramienta de trabajo indispensable en la gestión de las finanzas del Estado y en su implementación deben participar todos y cada uno de los órganos que hacen parte del presupuesto, permitiendo su ejecución planificada a lo largo del año fiscal respectivo.
6.1. TESORO PÚBLICO “Tesoro Público es el conjunto de los recursos financieros de la administración del Estado, ya sean dinero, valores o créditos obtenidos tanto en operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias. El Tesoro Público es el cajero del Estado”76 El tesoro público es la dependencia del Estado depositaria de los dineros que le ingresan y de allí se programan a más tardar el tercer día hábil anterior a la finalización de cada mes, los giros diarios que le permitan atender los requerimientos de caja durante el mes siguiente. Son elementos de la tesorería77: • • • •
La programación y control de la ejecución de recursos. Recaudo, registro y legalización de ingresos. Ejecución y cierre presupuestal. Gestión de pagos.
74 De conformidad con el artículo 1º de la Ley 78 de 1931 75 Artículo 1º Ley 630 de 1996 76 http://asgconsultores.com/diccionario/letra/t.htm, consulta realizada el 12 de septiembre de 2008 77 USECHE ACOSTA, Marco Fidel. El Tesoro Público, Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008.
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Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
6.1.1. Cuentas para el manejo de los recursos Las cuentas para el manejo de los recursos públicos tienen diferentes denominaciones así78: v Cuentas autorizadas. Son las cuentas en las que los órganos del orden nacional de la Administración Pública manejan recursos del Presupuesto General de la Nación excluyendo los ingresos propios de los establecimientos públicos. La autorización correspondiente será impartida por la Dirección del Tesoro Nacional. v Cuentas registradas. Son las cuentas, diferentes a las autorizadas, a las que la Dirección del Tesoro Nacional traslade recursos de la Nación. Se exceptúan de la autorización y registro establecidos las siguientes cuentas, que son responsabilidad de los funcionarios encargados de su manejo: • Las cuentas destinadas al manejo de las rentas parafiscales. • Las cuentas de manejo de devolución de impuestos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN. • Las cuentas en que se manejen recursos de caja menor. • Las cuentas radicadas en el exterior. En este caso, el órgano titular deberá mantener informada a la Dirección del Tesoro Nacional sobre las aperturas y cancelaciones de cuentas. La Dirección del Tesoro Nacional podrá negar la autorización para la apertura celebración de contratos de cuenta en los siguientes eventos: • No remisión o envío extemporáneo y/o incompleto de la información que el respectivo órgano deba suministrar a la Dirección del Tesoro Nacional, en razón a convenios vigentes, a la normatividad aplicable y a los manuales expedidos por la mencionada Dirección. • Cuando la calificación de la entidad financiera, realizada por la Dirección del Tesoro Nacional, no sea satisfactoria. Para estos efectos se tendrán en cuenta las condiciones de calidad y cobertura del servicio, las tarifas, la tecnología disponible y, en especial, y la oportunidad y calidad de todos los reportes periódicos de información que la entidad financiera deba presentar ante dicha Dirección, en razón a convenios vigentes o a la normatividad aplicable. • Cuando al órgano, en los seis (6) meses anteriores a la fecha de la solicitud, se le haya otorgado autorización para la celebración de un contrato de
78 Decreto 630 de 1996
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cuenta por el mismo concepto, y no lo haya celebrado en el término indicado en los manuales expedidos por la Dirección del Tesoro Nacional. La Dirección del Tesoro Nacional podrá situar directamente al beneficiario final, los fondos para el cumplimiento de obligaciones de la Nación por los siguientes conceptos: • Pagos que deban hacerse en desarrollo de los convenios celebrados para implantar el esquema de Plan Piloto de la Cuenta Única Nacional. • Las obligaciones derivadas de la redención de bonos pensionales.
6.1.2. Manejo de los recursos del tesoro público Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección del Tesoro Nacional, entregue a los órganos y entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas. Los recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección del Tesoro Nacional- a las entidades ejecutoras, no podrán utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activos financieros. Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional, exceptuándose los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico. Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, deberán ser consignados a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha establecidas por el CONPES. El incumplimiento en dicho plazo, generará intereses de mora a la tasa máxima legal permitida, certificada por la Superintendencia Bancaria, liquidados sobre el saldo insoluto de la obligación.
6.2. ASPECTOS GENERALES DEL PROGRAMA ANUAL DE CAJA El Programa Anual Mensualizado de Caja define el monto disponible en la cuenta única nacional destinado al pago de los compromisos que adquieren las diversas entidades que conforman el presupuesto nacional. Existe una asignación total 198
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de PAC por año, discriminada en desembolsos mensuales para cada entidad que le permite establecer su cronograma de pagos79. El Programa Anual de Caja es un instrumento de manejo financiero y también de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad alcanzar las metas del Plan Financiero y regular los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se asumen en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en la vigencia anterior que hacen parte de las reservas. El Programa Anual de caja consiste en una serie de proyecciones de recaudos, gastos y saldos de efectivo para un período de tiempo, generalmente de un año. El Programa Anual de Caja define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se deben hacer teniendo en cuenta el PAC y se sujetan a los montos aprobados en él. El Programa Anual de Caja se clasifica en la forma que establece el Gobierno y es elaborado por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda-DGCPTN y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS. El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tiene como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar debe ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. Cada una de las entidades beneficiarias de los recursos del presupuesto nacional deberá hacer llegar al Grupo PAC antes del 20 de diciembre, el formato de distribución de PAC donde se proyecte para cada objeto de gasto apropiado en el decreto liquidatorio, la mensualización de los montos a pagar durante el lapso de la vigencia. Una vez recibidas las solicitudes, la DGCPTN analiza y consolida la información con el fin de ajustarlas a la meta de pago y a la disponibilidad de recursos en la Cuenta Único Nacional.80 El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), se origina de acuerdo con el siguiente esquema:
79 Ministerio de Hacienda. Aspectos Generales del Presupuesto, enero de 2008 80 Artículo 29 del Decreto 568 de 1996 Unidad 6
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia
6.2.1. Importancia del Programa Anual de Caja El programa Anual de caja es una herramienta importante por las siguientes razones: • Permite pronosticar la cantidad de recursos que estarán disponibles en cada mes para atender gastos, lo cual ayuda a evitar problemas de iliquidez de la entidad. • Permite identificar déficit temporales de efectivo para el pago de obligaciones y establecer cuando se requieren, créditos de tesorería o monetización de sus inversiones financieras para asegurar su cumplimiento. • Permite identificar períodos de liquidez o de excedentes de efectivo para que la administración coloque temporalmente estos recursos en papeles de corto plazo con la obtención de rendimientos financieros. • Permite una programación óptima de los ingresos fiscales y financieros. • Permite el establecimiento de políticas tributarias. El programa Anual de Caja es útil para los administradores en tanto sea preciso y sirva de guía para la toma de decisiones en materia financiera.
6.2.2. Contenido y clasificación del PAC El Programa Anual de Caja comprende la totalidad de ingresos y gastos autorizados en la norma mediante la cual la Corporación ha expedido el presupuesto, y se presenta a escala mensual, clasificado de acuerdo con los rubros que integran el presupuesto. Este programa se revisará y ajustará cuando el órgano competente lo estime conveniente. 200
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Para determinar los gastos, el programa anual de caja comprende: a) Las obligaciones por servicios personales, gastos generales, transferencias, servicio de la deuda e inversión; b) Los contratos en proceso de ejecución o perfeccionados en vigencias anteriores, indicando el flujo mensual de pagos a efectuar durante la vigencia; y c) Los contratos programados, indicando el flujo mensual de pagos proyectados. El Programa Anual de Caja distingue los ingresos corrientes que se perciben directamente en la tesorería, de los que recaudan los establecimientos públicos y clasifica en forma mensual los ingresos y pagos de estas entidades territoriales. Igualmente, el Programa Anual de Caja contiene la previsión de los ingresos y pagos de los compromisos asumidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia y del monto de las reservas que se constituyan al cierre del año fiscal.
6.2.3. Modificaciones al Programa Anual de Caja Las modificaciones al PAC deben ser aprobadas por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en las metas financieras establecidas por el CONFIS. Esta puede reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución. Igualmente, se pueden reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan. Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 47 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados, sólo se incluyen en el Programa Anual de Caja, PAC, cuando cesen los efectos de la suspensión o cuando lo autorice el CONFIS, mientras se perfeccionan los contratos de empréstito. Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el CONFIS son aprobadas por la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El PAC y sus modificaciones, financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos, son aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el CONFIS. •
Adición al PAC con o sin situación y de fondos
Se recibe del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, circular estableciendo los plazos de recepción de solicitudes, fecha de comité y meses a evaluar (se encuentra entre 5 a 8 días hábiles).
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
Conocidas las fechas límites para presentación de solicitudes de adiciones al PAC, se le solicita a las unidades ejecutoras, las necesidades de recursos, las cuales deben ser remitidas al Grupo Financiero dentro de los términos establecidos. Seguidamente, se ingresa al módulo PAC, del Sistema de Información Integral Financiero-SIIF, y se lista un PAC actualizado, se analiza y se evalúan las necesidades, los saldos y junto con el nivel de compromisos de la entidad registrados en el SIIF, se establecen así las necesidades reales en el mes. Recibida la información de las Unidades Ejecutoras, y analizados los planes de pago y compromisos de la entidad, se consolida la información, preparando una solicitud mensual en el formato con justificación que exige la Dirección del Tesoro Nacional, para la aprobación y firma del Coordinador del Grupo Financiero. Una vez aprobada la solicitud, se ingresa al módulo PAC del SIIF, y se registra uno a uno los gastos de funcionamiento e inversión, generando el reporte de adición Solicitud al PAC, para la firma del Ordenador del Gastos (Secretario general, Coordinador Grupo Financiero y Tesorero). Se prepara oficio remisorio dirigido a la Dirección del Tesoro Nacional para ser aprobado en Comité. Estas solicitudes son aprobadas dentro de los términos establecidos, e informado mediante correo electrónico por la Dirección del Tesoro Nacional. Responsable del proceso: Profesional Especializado-Tesorería. •
Aplazamiento al PAC con o sin situación de fondos
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, establece plazos dentro de términos establecidos para realizar el aplazamiento del PAC, que no va a ser utilizado en el mes. Conocida la fecha límite para aplazamiento, se ingresa al módulo PAC, del Sistema de Información Integral Financiero-SIIF, se lista un PAC actualizado, se analiza aquellos saldos de PAC, para los que no existan compromisos formales, o para aquellos compromisos cuyas facturas no alcanzaron a surtir trámite dentro del mes, se traslada para visto bueno del Coordinador del Grupo Financiero. Una vez aprobada, se ingresa al módulo PAC del SIIF, y se registra el aplazamiento uno a uno los gastos de funcionamiento e Inversión para el mes que la entidad tenga programado realizar los pagos. Con el propósito de verificar el registro de aplazamientos se consulta nuevamente el PAC, el cual muestra en los meses aplazados el aumento y/o disminución de los saldos. Este registro se realiza únicamente en el sistema, sin generar ningún reporte adicional al PAC. Responsable del proceso: Profesional Especializado-Tesorería. 202
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
• Asignación Interna de Cupos Una vez aprobado el PAC, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el profesional especializado de tesorería se consulta en SIIF el cupo de PAC mensual disponible, se procede a distribuirlo asignando el valor a cada unidad ejecutora de acuerdo con sus necesidades reales. Cuando la Dirección del Tesoro Nacional, apruebe modificaciones al PAC, el profesional especializado de tesorería realiza la distribución o ajustará el cupo asigna inicialmente a cada unidad ejecutora.
6.2.4. Requisitos para el uso del Programa Anual de Caja Para hacer uso de este instrumento financiero se tienen en cuenta los siguientes aspectos: • El programa Anual de Caja, debidamente mensualizado, debe corresponder con los flujos de ingresos realizados cada mes por la tesorería o por cada establecimiento público. • Establecimiento de competencias y responsabilidades, como: a) Responsables. Se recomienda que el Programa Anual Mensualizado de Caja debe ser elaborado por los órganos que conforman el presupuesto basados en las metas financieras establecidas, bajo la dirección de hacienda o quien haga sus veces, y la oficina de planeación o quien haga sus veces, sin detrimento de las responsabilidades para hacer el cálculo del PAC de gastos de funcionamiento que queda a cargo de hacienda o quien haga sus veces, y el de inversión a cargo de la oficina de planeación o quien haga sus veces. b) Aprobación. La aprobación del programa anual de caja y sus modificaciones podrá ser competencia de un organismo que agrupe representativamente a las autoridades del municipio, por ejemplo, el consejo de gobierno. c) Ejecución. La ejecución y control del PAC debe ser competencia y responsabilidad de la hacienda o quien haga sus veces, con la participación cada órgano y sus modificaciones deben ser aprobadas por la Dirección de Presupuesto. d) Control. El control del PAC debe estar a cargo de las Oficinas de Control Interno y Control Fiscal, quienes deben involucrar a todos los órganos que hacen parte del presupuesto. e) Evaluación. Cada órgano debe hacer seguimiento a la ejecución del PAC. Durante la vigencia fiscal la administración debe hacer revisiones permanentes a la ejecución del Programa Anual Mensualizado de Caja, con el fin de comparar los resultados proyectados contra los resultados reales e identificar, las razones que originaron las variaciones reales, de tal manera que se puedan establecer posibles modificaciones tanto al presupuesto como al PAC inicialmente aprobado. Unidad 6
203
Marcial Córdoba Padilla
6.3. ELABORACIÓN DEL PAC Para la elaboración del PAC, se debe seguir el siguiente procedimiento: • Se recibe del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, la Ley Anual de Presupuesto y Decreto de liquidación, junto con los lineamientos y plazos. Se elaboran y envían oficios solicitando las necesidades mensuales de recursos a las dependencias y las unidades ejecutoras. • Se recibe, analiza y evalúa las propuestas de proyección del PAC, de las dependencias y unidades ejecutoras, para consolidar la información en una sola propuesta, el cual es firmado por el ordenador del gasto, la Unidad Financiera y Tesorería, se envía al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico para su aprobación. • El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, registra la solicitud en SIIF e informa a la entidad del cargue mensualizado del PAC, una vez informado es verificado en el sistema y se informa a la unidad de presupuesto para que comience a realizar la ejecución del PAC, actividad que realiza Tesorería.
6.3.1. Aspectos a tener en cuenta En la implementación del PAC se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: • El PAC se debe proyectar sobre bases ajustadas al comportamiento real de los ingresos y gastos. • Se debe tener en cuenta que los flujos de ingresos y gastos son diferentes en cada entidad. • Se puede estimar una situación futura a través del análisis de los patrones históricos de los ingresos recibidos y de los desembolsos. • Se debe tener en cuenta la situación coyuntural y real de la entidad en un momento dado. • En la elaboración del PAC se debe hacer una evaluación del presupuesto expedido y el decreto de liquidación. • El PAC debe corresponder a los flujos de ingresos realizado cada mes por la tesorería. • Para la elaboración del PAC se debe contar con estadísticas e información confiable. • El PAC fortalece competencia y responsabilidades Los flujos de los ingresos y de los gastos son diferentes en cada entidad, por ejemplo para el impuesto predial unificado, del cual proviene la mayor proporción de los ingresos de algunos municipios, el flujo de ingresos puede variar considerablemente de conformidad con la frecuencia con que se recaude. 204
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Este hecho conlleva a que se presenten diferencias entre el flujo de efectivo real y la proyección de efectivo. Por consiguiente, la disponibilidad de efectivo a través del tiempo será diferente, como lo serán las oportunidades de inversión y las necesidades de préstamos. Se puede estimar una situación futura a través del análisis de los patrones históricos de los ingresos recibidos y de los desembolsos (pagos), así como del análisis de los ingresos y gastos presupuestados, los cambios en la economía local, los ajustes a la política fiscal y los programas de la administración. La clave para desarrollar un pronóstico del Programa Anual de Caja preciso está en determinar los tiempos en que las cantidades de ingresos son recibidas y desembolsadas. De conformidad con lo establecido en el ordinal 1º del artículo 359 de la Constitución Política y sus posteriores desarrollos, se deben elaborar por separado un PAC para ingresos y gastos correspondientes a rentas de destinación específica y otro para ingresos y gastos con recursos propios, para garantizar la correcta ejecución de los recursos de forzosa inversión provenientes de las participaciones de los ingresos corrientes de la Nación, evitándose que se incurra en la destinación indebida de fondos.
6.3.2. Naturaleza de los recaudos y desembolsos Las cantidades recibidas y desembolsadas pueden ser recurrentes o no recurrentes: • Los flujos recurrentes son regulares y predecibles. Sus tiempos y sus cantidades generalmente se conocen por anticipado a su ocurrencia. Ejemplos de estos son las recaudaciones de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, los desembolsos del crédito, los pagos en sueldos y salarios, transferencias de ley amortización de la deuda. • Los flujos no recurrentes son irregulares e impredecibles. Sus tiempos y sus cantidades no se conocen por anticipado a su ocurrencia. Ejemplos de éstos son los ingresos por la venta de activos fijos, multas, los pagos de horas extras y gastos generales, entre otros.
6.3.3. Información básica Al elaborar un Programa Anual de Caja, se debe reunir información a partir de una variedad de fuentes, entre las cuales se tienen: • Ejecución presupuestal mensual de los tres (3) últimos años que incluyan los ingresos recaudados por cada rubro rentístico y así como los pagos realizados por rubro de gasto.
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
• El presupuesto anual para el ejercicio de la vigencia fiscal tanto para ingresos como para gastos. • Las proyecciones de desembolsos para el pago de contratos de proyectos de inversión. • Un resumen de las fechas de vencimiento de la cartera de inversiones vigentes. • Un resumen de las fechas y el valor de los desembolsos del crédito contratado. • Un resumen de las fechas y el valor de desembolsos para amortización, el pago de intereses y comisiones del servicio de la deuda. • Resumen de fechas y el valor de los compromisos de pago con cargo a contratos que cubren vigencias futuras y que se deben cancelar durante la vigencia fiscal en la cual se está programando el flujo de caja.
6.3.4. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos propios En este caso se deben desarrollar las siguientes actividades: v Estimación de los ingresos El objeto de pronosticar los recaudos es determinar los ingresos que se esperan recibir en cada mes a lo largo de un año fiscal. A continuación se presentan los pasos que se pueden considerar en el proceso de estimar los ingresos: a) b) c) d) e)
Revisión del presupuesto anual.
Elaboración de un análisis histórico de las recaudaciones.
Análisis de la situación y cambios de la economía local y su incidencia en el
recaudo de los ingresos. Elaboración de un pronóstico sobre las recaudaciones mensuales. Información requerida: con el objeto de estimar los recaudos con precisión, quienes manejan el presupuesto deben reunir información a partir de las siguientes fuentes: Presupuesto vigente, ejecución de ingresos mensuales de años anteriores, situación económica, ajustes de la política fiscal y explicación teórica.
Una estimación anticipada de los ingresos a recaudarse puede obtenerse de la ejecución de ingresos de las tres últimas vigencias. Las estimaciones contenidas en el presupuesto se basan parcialmente en la experiencia histórica, en parte en el conocimiento de las tarifas y bases impositivas de los impuestos municipales, y en parte en el conocimiento de ciertas circunstancias que afectan los ingresos, tales como cambios en la economía local.
206
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Por consiguiente, la estimación de ingresos obtenida a partir de datos históricos se debe ajustar teniendo en cuenta los cambios que se presentan en la economía y las circunstancias propias que inciden en la recaudación. Por ejemplo, para estimar el flujo de recaudo del impuesto predial en una zona cafetera se debe tener en cuenta que en épocas de bonanza y en períodos de cosecha se puede tener una mayor capacidad de pago. En conclusión, hay una serie de fuentes de ingresos que se aconseja evaluar con un criterio especial, entre otras podemos mencionar: impuestos directos, impuestos indirectos, participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, regalías, ingresos no tributarios y otros Ingresos Debido a que las estimaciones de recaudos intentan presentar la situación de efectivo en diferentes momentos a través del tiempo, conocer solamente una cantidad de ingresos que se espera recibir en un año dado, no será de utilidad. Se necesita saber en qué tiempo se van a recibir dichos ingresos. Al examinar las ejecuciones de recaudos de ingresos mensuales, la administración municipal puede desarrollar una estimación anticipada de los ingresos por mes para el año fiscal siguiente. Esta estimación es el porcentaje de ingresos recaudados en un mes dado a partir de una fuente de ingreso en particular. La información para los tres años anteriores deberá estar disponible en los informes de ejecución mensual de ingresos. Ejemplo: La siguiente tabla muestra la información mensual de la recaudación del impuesto predial para un período de tres años. Al determinar la distribución de recaudaciones por mes, se puede usar un promedio simple de los porcentajes mensuales en años anteriores. La tabla describe la distribución mensual de las recaudaciones del impuesto predial estimada para el nuevo año fiscal, usando este método, así:
ANÁLISIS HISTÓRICO DE RECAUDACIONES MENSUALES Impuesto Predial (Miles de Pesos)* Año Fiscal
Enero
% del total
Febrero
% del total
Marzo
% del total
1 2 3 Promedio
2.250 2.500 2.500
18.8 18.9 17.9 18.5
750 800 1.000
6.3 6.1 7.1 6.5
0 0 0
0 0 0 0
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Año Fiscal
Abril
% del total
Mayo
% del total
Junio
% del total
1 2 3 Promedio Año Fiscal 1 2 3 Promedio Año Fiscal 1 2 3 Promedio
2.300 2.500 2.700
19.2 19.3 19.3 19.3 % del total
700 750 800
5.8 5.7 5.7 5.7 % del total
0 0 0
0 0 0 0 % del total
Julio 2.350 2.600 2.600 Octubr. 2.200 2.500 2.700
19.6 19.7 18.6 19.3 % del total 18.3 18.9 19.3 18.8
Agosto 650 700 900
5.4 5.3 6.4 5.7 % del total
Novie. 800 800 800
6.7 6.1 5.7 6.2
Sept. 0 0 0 Dic.
0 0 0 0 % del total
0 0 0
0 0 0 0
*Recaudo año 1 = 12.000; año 2 = 13.150 y año 3 = 14.000
RECAUDO MENSUAL PROYECTADO DEL IMPUESTO PREDIAL (Para el año Fiscal 4)**
Mes
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Predial anual presupuestado miles $ (1) 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000 15.000
Distribución % mensual (2) 18.5 6.5 0.0 19.3 5.7 0.0 19.3 5.7 0.0 18.8 6.2 0.0
Recaudo mensual del predial proyectado miles $ (3 = 1 x 2) 2.775 975 0 2.895 855 0 2.895 855 0 2.820 930 0
** Basado en los promedios de tres años obtenidos en el cuadro anterior
Este análisis se hará para cada rubro de ingreso y los resultados mensuales de cada impuesto se consolidarán en un cuadro para establecer las proyecciones agregadas por mes. Se recomienda que el análisis histórico para cada rubro de ingresos se ajuste teniendo en cuenta los cambios en la economía local, la política fiscal y los programas y planes de la administración municipal. En el siguiente ejemplo se aprecia el procedimiento de ajuste. 208
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Ejemplo. Dentro del manejo de la política fiscal la administración municipal establece como estímulo un descuento del 20% para los contribuyentes que paguen el impuesto predial unificado antes del 31 de marzo y del 10% para quienes lo hagan antes del 30 de junio. Se estima que el 40% se recauda en marzo y el 30% en junio. De acuerdo con esta situación se requiere ajustar la estimación histórica del PAC, (cuadro anterior). En el cuadro siguiente, se observan los resultados obtenidos aplicando los ajustes de política fiscal. RECAUDO MENSUAL PROYECTADO DEL IMPUESTO PREDIAL (Ajustado con los cambios de la Política Fiscal Para el año fiscal 4) Meses
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre SUBTOTAL DESCUENTO * TOTAL
Predial Anual Presupuestado miles $
15.000 0.0 15.000
PAC predial proyectado datos históricos miles $ 2.775 975 0 2.895 855 0 2.895 855 0 2.820 855 0 15.000 0 15.000
PAC Predial ajustado con política fiscal miles $ 700 775 4.800 300 700 4.050 700 500 200 325 200 100 13.350 1.650 15.000
Fuente: Documento ajuste política fiscal * 20 % Descuento 1.200 y 10% descuento 450
Como se observa en el cuadro, en los meses de marzo y junio el municipio obtiene el mayor recaudo como resultado de la aplicación de la política fiscal. En consecuencia, la distribución del PAC cambia con relación al cuadro anterior, el cual fue elaborado con base en los datos históricos. •
Estimación de los gastos
El objeto de estimar los gastos es determinar el nivel de desembolsos que la administración por mes de lo largo de un año. En general, se recomienda desarrollar los siguientes pasos en el proceso para estimar los gastos: a) Evaluación del presupuesto anual. b) Recopilar de las diferentes dependencias y órganos que hacen parte del presupuesto general, los reportes de gastos mensuales proyectados.
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
Dentro de estos reportes de gastos es de vital importancia el programa de compras. Se recomienda establecer un programa de compras mensualizado para la vigencia, de tal manera que se pueda determinar el flujo mensual real de pagos para los diferentes rubros. a) Estimación de los costos de la planta de personal, prestaciones sociales y transferencias de ley. b) Elaboración de un análisis histórico de los gastos. c) Elaboración de un pronóstico de gastos mensuales a partir de la información obtenida. d) Ajuste del pronóstico de gastos mensuales de acuerdo con los programas de la administración y los costos estimados para los gastos no recurrentes. e) Información requerida: con el objeto de estimar los gastos con precisión, quienes manejan el presupuesto o quienes hagan sus veces requieren reunir información a partir de las siguientes fuentes: - El presupuesto vigente. - Ejecuciones de gastos mensuales de tres (3) o dos (2) años anteriores. - Costos de la planta de personal, prestaciones sociales y transferencias de ley, suministrados por la oficina de personal o quien haga sus veces. - Reporte de los gastos mensuales proyectados para el año fiscal incluyendo las proyecciones de gastos del presupuesto de inversión. - Listado de contratos pendientes de pago, con fechas de vencimiento y valor de las cuotas de amortización pago e intereses y comisiones del servicio de la deuda pública. Mientras el presupuesto establece los límites máximos de las cantidades de gastos que la administración puede hacer, no le indica cuándo se efectuarán los gastos durante el curso del año. Para determinar los momentos precisos de desembolsos, es necesario realizar proyecciones mensuales, para lo cual se debe evaluar el costo de cada rubro de gasto, dándose un tratamiento especial a los siguientes rubros de gastos: sueldos, primas, materiales y suministros, cesantías, pensiones, transferencias de ley, servicio de la deuda y gastos de inversión La dependencia encargada de elaborar el PAC, debe trabajar con la participación del personal de varias dependencias de la administración, en la elaboración de un reporte que estime los gastos mensuales recurrentes (por ejemplo pago de nómina, prestaciones sociales y transferencias de ley) y los no recurrentes (por ejemplo pago de viáticos y gastos de inversión). Deben tenerse en cuenta todos los rubros que componen el presupuesto de gastos. En la tabla siguiente, se presenta un ejemplo de este reporte:
210
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
GASTOS MENSUALES PROYECTADOS (Para la Vigencia Fiscal 4)
SECRETARÍA DE OBRAS (Miles $)
Rubros de Gastos
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Nómina Compra equipos Materiales y sum Inversión TOTAL
200
0
0
0
200
180 10 60 0 200
185 20 60 40 305
190
0
0
0
190
185 30 60 40 315
200
0
0
0
200
Rubros de Gastos
Julio
Agosto
Sep.
Oct.
Nov.
Dic.
Nómina Compra equipos Mat y suministro Inversión TOTAL
190 0 60 40 290
185
10
0
0
195
185 0 60 40 285
180
0
0
0
180
260 20 60 40 380
260 10 60 100 430
Fuente: Secretaría de obras: Costo anual de: Nómina = 2.400; Compra equipo = 120; Mat. Y suministros = 360; Inversión = 300
Es relativamente fácil determinar el costo de los gastos recurrentes, como el pago de nómina, las prestaciones sociales y las transferencias de ley. Por otro lado, puede ser difícil predecir los tiempos precisos de desembolsos para los gastos no recurrentes. Sin embargo es importa que se haga un esfuerzo para establecer los costos de estos gastos u las fechas de pago, en concordancia con la disponibilidad de ingresos para su financiación. El reporte de gastos mensuales proyectados por dependencias (cuadro anterior), puede compararse con el análisis histórico de gastos mensuales elaborados a partir de la información contenida en la ejecución presupuestal mensual de años anteriores. Al igual que con las recaudaciones, puede ser que quienes administren el efectivo quieran obtener porcentajes de los gastos promedios mensuales de tres o más años para la estimación de algunos gastos no recurrentes. La tabla siguiente, muestra un análisis histórico de proyecciones de desembolsos para una categoría de gastos. Aún cuando este tipo de desembolsos para flujos recurrentes, debe tenerse en cuenta el efectivo de flujos mayores no recurrentes, que tienden a distorsionar la precisión de los porcentajes determinados por este método.
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
ANÁLISIS HISTÓRICO DE GASTOS MENSUALES
(Miles de Pesos)
Año Fiscal
Enero
% del total
Febrero
% del total
Marzo
% del total
1 2 3 Promedio
1.025 1.050 1.125
8.4 1.3 8.3 8.3
1.000 1.000 1.000
8.2 7.9 8.1 8.1
975 1.025 1.138
8.0 8.1 8.3 8.1
Año Fiscal
Abril
% del total
Mayo
% del total
Junio
% del total
1 2 3 Promedio
988 1.000 1.150
8.1 7.9 8.4 8.1
1.038 1.075 1.125
8.5 8.5 8.2 8.4
1.050 1.050 1.050
8.6 8.3 8.4 8.4
Año Fiscal
Julio
% del total
Agosto
% del total
Septiem bre
% del total
1 2 3 Promedio
1.075 1.125 1.125
8.8 8.9 8.2 8.6
1.038 1.075 1.138
8.5 8.5 8.3 8.4
1.050 1.088 1.175
8.6 8.6 8.6 8.6
Año Fiscal
Octubre
% del total
Noviem bre
% del total
Diciem bre
% del total
1 2 3 Promedio
1.013 1.050 1.138
8.3 8.3 8.3 8.3
1.000 1.050 1.150
8.2 8.3 8.4 8.3
988 1.025 1.150
8.1 8.1 8.4 8.2
Fuente: Secretaría de Hacienda
La persona responsable de evaluar el reporte de los gastos mensuales proyectados a la luz de la experiencia puede establecer si esos gastos proyectados son razonables. Entonces, una estimación de gastos mensuales deberá constituirse haciendo uso del juicio del experto y de la información que se tenga disponible. La tabla siguiente, muestra cómo quedará dicha estimación:
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Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
GASTOS MENSUALES PROYECTADOS PARA EL EJERCICIO FISCAL 4
(Miles de pesos)
Concepto Nómina Jornales Materiales y suministro Compra equipo Transporte Indemnización Cesantías Seguros Capacitación Servicio de la deuda Total Concepto Nómina Jornales Materiales y suministro Compra equipo Transporte Indemnización Cesantías Seguros Capacitación Servicio de la deuda Total
Enero 1.204 50 70 28 55 2.600 402 193 10 55 4.667 Julio
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
1.175 50 70 30 55
1.175 38 70 28 43
1.175 38 70 30 40
1.218 38 70 30 40
1.218 50 78 30 48
391 193 10 55 2.029
391 193 10 55 2.003
319 193 10 55 2.002
406 193 10 55 2.058
406 193 13 55 2.091
Agosto
Sep.
Octubre
Nov.
Dic.
1.242 50 78 28 55
1.218 58 78 30 55
1.242 38 70 28 48
1.204 38 70 30 40
1.204 43 70 28 43
1.189 50 70 30 50
416 193 13 55 2.130
406 193 13 55 2.098
416 193 10 55 2.100
402 193 10 55 2.042
402 193 10 55 2.048
396 193 10 55 2.043
Fuente: Oficina de Hacienda
•
Estimación del flujo mensual de efectivo con recursos propios.
Para la estimación del flujo mensual de efectivo se debe partir de la sumatoria de ingresos y de gastos mensuales con la situación inicial de efectivo, que incluye lo recaudado en caja y bancos y las inversiones financieras. Para que exista consistencia entre la liquidez y de la disponibilidad de recursos, los vencimientos de inversiones existentes deben agregarse al cálculo. Esto proporciona una base para estimar la cantidad de recursos disponibles para cubrir los desembolsos y la inversión. Las estimaciones de recaudo generalmente se muestran en forma tabular:
Unidad 6
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ESTIMACIÓN DE FLUJO MENSUAL DE EFECTIVO PARA EL AÑO FISCAL 4
RECURSOS PROPIOS (Miles de Pesos)
Concepto Saldo inicial. 1 Recaudaciones proyectadas. 2 Gastos Proyectados. 3 (Recaudaciones menos gastos) 4 Saldo acumulado (1+4) Concepto Saldo inicial.(1) Recaudaciones proyectados.(2) Gastos Proyectados.(3) (Recaudaciones menos gastos) netos (2-3) =(4) Saldo acumulado (1+4)
Enero 3200
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
5314
1513
585
5429
1353
485
4667
2029 (516)
2153 (1368)
2277 3152
2383 (1030)
2416 (1931)
3847 Julio
3331 Agosto
4915 Sep.
4915 Octubre
3885 Nov.
1954 Dic.
5415
1364
514
5364
1462
519
2455 2960
2386 (1022)
2350 (1836)
2267 3097
2173 (711)
2043 (1524)
4914
3892
2056
5153
4442
2918
6.3.5. Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos de destinación específica (inversión forzosa). Considera los siguientes aspectos: •
Estimación de los ingresos con destinación específica. Los recursos provenientes del sistema general de participaciones81 y los recursos de las transferencias por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la Nación se incorporan en el PAC de ingresos teniendo en cuenta el plan de giros de acuerdo con los valores reportados por el Departamento Nacional de Planeación, así:
PAC DE INGRESOS – RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA año 4 (Miles de Pesos) Enero
Febrero
Julio
Agosto
Marzo
Abril
Mayo
Octubre
Noviembre
400.000
300.000
Sept. 300.000
Junio
300.000 Diciembre
300.000
Fuente: Reporte DNP 81 Artículo 356 de la Constitución Política, Ley 715 de 2001 y Ley 1176 de 2007
214
TOTAL
1.600.000
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
v Estimación gastos inversión forzosa. Los gastos de inversión forzosa financiados con recursos provenientes del sistema general de participación y las transferencias de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, se programarán en el PAC, teniendo en cuenta el nivel de desembolsos que la administración municipal efectuará cada mes durante la vigencia fiscal para cubrir el pago de los compromisos con cargo al presupuesto de inversión. En consecuencia, para consolidar el flujo de pagos mensuales se tendrá en cuenta los contratos suscritos, las fechas de pago y el valor de los desembolsos, de acuerdo con la disponibilidad de recursos. PAC DE GASTOS – RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA año 4
Miles de Pesos
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
250.000
100.000
250.000
100.000
Julio
Agosto
Sept.
Octubre
Noviembre
Diciembre
50.000
200.000
150.000
100.000
200.000
200.000
TOTAL
1.600.000
Fuente: Oficina de Hacienda
v Estimación del flujo mensual de efectivo con recursos destinación específica (forzosa inversión). La estimación del flujo mensual de efectivo con recursos de destinación específica se debe hacer a partir de la sumatoria de ingresos y de gastos mensuales con la situación inicial de efectivo que se tenga de estos recursos. Las estimaciones de recaudo generalmente se muestran en forma tabular así:
ESTIMACIÓN DEL FLUJO MENSUAL DE EFECTIVO PARA EL AÑO FISCAL 4 RECURSOS DESTINACIÓN ESPECÍFICA (Miles de Pesos) Concepto Saldo inicial. 1 Recaudaciones proyectadas. 2 Gastos Proyectados. 3
Enero 0
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
0
0
400
0
300
0
0
0
250
100
250
100
Unidad 6
215
Marcial Córdoba Padilla
(Recaudaciones menos gastos) netos Saldo acumulado (1+4) Concepto Saldo inicial. 1 Recaudaciones proyectadas. 2 Gastos Proyectados. 3 (Recaudaciones menos gastos) netos Saldo acumulado (1+4)
0
0
150
(100)
50
(100)
0
0
150
50
100
0
Julio
Agosto
Septiem.
Octub.
Noviem
Diciem.
300
0
300
0
300
0
50 250
200 (200)
450 150
100 (100)
200 100
200 (200)
250
50
200
100
200
0
6.3.6. Uso del Programa Anual de Caja Así como existen aspectos similares entre las entidades pequeñas, por ejemplo basarse en el impuesto predial para financiar operaciones, también hay muchas diferencias. Una de las características importantes de las administraciones es que los flujos y el manejo de efectivo son únicos para cada uno. Algunas administraciones siempre están en situación sólida de efectivo, con saldos sustancialmente positivos a lo largo del año. En estas circunstancias las probabilidades de que experimenten un déficit de efectivo son mínimas. Con el exceso de liquidez pueden hacerse inversiones financieras a corto plazo que favorezcan mayores niveles de rentabilidad. Otras administraciones están en situación de efectivo deficitaria, durante todo el año. En esta circunstancia se han inclinado al crédito de tesorería para lograr liquidez suficiente que permita identificar necesidades de préstamo a corto plazo, posibilita a la administración para cumplir con los compromisos y asegurar liquidez.
6.3.7. Ajustes al Programa Anual de Caja Una vez que el Programa Anual de Caja se ha concretado, quien lo administre deberá actualizarlo con regularidad. Los ajustes que se efectúen deben reflejar resultados reales. Al actualizar el Programa Anual de Caja, los responsables de su manejo pueden mejorar la precisión de sus pronósticos vigentes y establecer una base de datos para futuras proyecciones de flujos de efectivo. Es importante para el éxito del Programa Anual de Caja y para su operatividad eficiente y efectiva, actualizarlo a fin de reflejar la situación de flujo de efectivo real. Las diferencias significativas entre la situación proyectada y la situación real, pueden iniciar la necesidad de cambios en las estrategias de inversión financiera y endeudamiento a corto plazo y pueden servir de advertencia respecto a problemas fiscales no anticipados. 216
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
Las diferencias entre recaudaciones y gastos proyectados y recaudaciones y gastos reales pueden ser el resultado de eventos no anticipados. Tales eventos pueden afectar la programación en tiempo y la cantidad de las recaudaciones y gastos. En uno otro caso. Debe alterarse el Programa Anual de Caja para reflejar sus impactos.
6.4. MÓDULO DE PROGRAMA ANUAL DE CAJA - PAC La cronología de los pagos con cargo a la ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación está sujeta al programa anual mensualizado de caja, PAC, instrumento mediante el cual se define el monto mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, para que puedan cumplir sus compromisos. En consecuencia los pagos que realicen las entidades deben efectuarse teniendo en cuenta el PAC y sujetándose a los montos aprobados en él. El P.A.C. agrupa los diferentes rubros definidos por el Presupuesto General de la Nación, financiados con recursos de la Nación, en Niveles de Agrupación definidos así: Funcionamiento: que contiene las cuentas presupuestales de gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes, gastos de comercialización y producción y transferencias de capital, servicio de la deuda pública: que contiene las cuentas presupuestales de deuda interna y externa, e inversión. Adicionalmente se tiene en cuenta si los rubros son con o sin situación de fondos.
6.4.1. Aspectos a tener en cuenta El módulo de PAC le proporciona a la Dirección del Tesoro Nacional (DTN), herramientas para realizar la distribución de PAC teniendo en cuenta los siguientes aspectos: i) las metas de pagos definidas por el CONFIS para la vigencia correspondiente. ii) P.A.C. del rezago del año anterior, compuesto por las reservas presupuestales y cuentas por pagar registradas y justificadas por cada órgano ejecutor, iii) las apropiaciones presupuestales de la vigencia para cada órgano ejecutor y iv) Las solicitudes de P.A.C. efectuadas por los órganos ejecutores. Una vez aprobado el P.A.C. de la vigencia, la D.T.N. con base en las metas proyectadas por el CONFIS, distribuye el P.A.C. mensualizado del rezago del año siguiente; por tanto, la sumatoria del P.A.C. de vigencia más rezago año siguiente siempre es igual al 100% de la apropiación presupuestal del Órgano ejecutor para el nivel de agrupación P.A.C aprobado.
6.4.2. Transacciones permitidas El módulo de PAC permite efectuar las siguientes transacciones en relación consu distribución: • Definición de órganos ejecutores del presupuesto. • Definición de niveles de agrupación del gasto. Unidad 6
217
Marcial Córdoba Padilla
• • • • • • • • •
Definición de las metas anuales de pago establecidas por el CONFIS. Definición de las metas mensuales de pago establecidas por el CONFIS. Agrupación del presupuesto, de acuerdo con los niveles de agrupación definidos. Definición de partidas presupuestales con condiciones especiales. Registro de las solicitudes de los órganos ejecutores. Validación de solicitudes de PAC de las entidades contra el presupuesto. Distribución y aprobación del PAC. Distribución de PAC para el año siguiente. Información a los órganos ejecutores sobre el PAC asignado a cada uno de ellos.
Debido a que el P.A.C. anual mensualizado es aprobado desde el inicio del año, es posible que no se ajuste a las verdaderas necesidades de compromisos y pagos de los órganos ejecutores; por tal razón, éstos podrán solicitar modificaciones a su P.A.C. aprobado. De igual manera, el P.A.C. anual mensualizado puede ser modificado cuando se detecten deficiencias en su ejecución o cuando se presenten reducciones o adiciones presupuestales. Las modificaciones son autorizadas por la DTN, para lo cual tiene una estructura organizacional y un procedimiento establecido que permite realizar lo que se denomina la administración del PAC. El grupo de asesores de la división de PAC tiene a su cargo, cada uno, un número determinado de entidades que reciben recursos del presupuesto Nacional y su responsabilidad es atender, evaluar y proponer las modificaciones que tanto las entidades, como la misma DTN o el CONFIS solicitan. La DTN tiene establecido un comité de PAC, en el cual se analizan las modificaciones propuestas y se ajustan y aprueban.
6.4.3. Relación con la administración El módulo de PAC permite en relación con la administración de órganos financiados con recursos de la Nación: • Crear asesores dentro del sistema y asignarle a las entidades que va a administrar. • Registrar y validar las solicitudes de modificación. • Realizar la evaluación de las solicitudes mensuales de modificación y su impacto sobre el flujo de caja de la Nación. • Aprobar las modificaciones al PAC. • Informar a las entidades sobre las modificaciones de PAC y el estado actualizado del PAC asignado. • Controlar la eficiencia de las entidades en la administración de los recursos asignados. Al interior de las entidades que manejan asignaciones internas funcionales en línea y fuera de línea, se ofrece funcionalidad para la asignación de cupos PAC por regional, garantizando su consistencia con el presupuesto asignado y el cumplimiento y control de la cronología de desembolsos que definan las directivas dentro del respectivo órgano ejecutor. 218
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
1. El concepto de tesoro público fue ampliado por la actual carta política de 1991, al incluir: A. Las empresas industriales y comerciales del Estado. B. Las entidades territoriales y las descentralizadas. C. El Senado y la Cámara de Representantes. D. La Rama Judicial.
3. No es una de las cuentas que se exceptúa de la autorización y registro establecidos y son responsabilidad de los funcionarios encargados de su manejo: A. Las cuentas destinadas al manejo de las rentas parafiscales. B. Las cuentas del Sistema General de Participación. C. Las cuentas de manejo de devolución de impuestos DIAN. D. Las cuentas en que se manejen recursos de caja menor. E. Las cuentas radicadas en el exterior. 4. Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, deberán ser consignados a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha establecidas por: A. El CONPES. B. La Ley de presupuesto. C. La DIAN. D. En el PAC. E. Dirección de Tesoro Público.
EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
2. De acuerdo con Useche (2000), NO es un elemento de la tesorería: A. La programación y control de la ejecución de recursos. B. Recaudo, registro y legalización de ingresos. C. El seguimiento y control fiscal del gasto. D. Ejecución y cierre presupuestal. E. Gestión de pagos.
5. Las competencias y responsabilidad el uso del PAC que corresponde a la dependencia de hacienda o quien haga sus veces, con la participación cada órgano y sus modificaciones deben ser aprobadas por la dirección de presupuesto, es: A. Aprobación. B. Ejecución. C. Control. D. Evaluación En las preguntas del 6 al 10, marque F o V, según las siguientes afirmaciones sean falsas o verdaderas: 6. Los recursos provenientes del sistema general de participaciones están contemplados en los Artículos 356 y 357 de la Constitución: Falso (F) Verdadero (V)
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
7.
Una vez que el Programa Anual de Caja se ha concretado, quien lo administre deberá actualizarlo anualmente: Falso (F) Verdadero (V)
8. Las diferencias significativas entre la situación proyectada y la situación real del PAC, pueden servir de advertencia respecto a problemas fiscales no anticipados: Falso (F) Verdadero (V) 9. El Programa Anual de Caja comprende la totalidad de ingresos y gastos autorizados por El CONFIS: Falso (F) Verdadero (V)
11. El Programa Anual de Caja es el instrumento mediante el cual se define: A. El monto mínimo mensual de fondos disponibles en la cuenta única. B. La contabilización de los recursos disponibles en el presupuesto general. C. Los ingresos y gastos mensuales de los órganos del presupuesto. D. Los fondos disponibles en la cuenta general. E. El monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única. 12. El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar debe ser aprobado por: A. El CONPES. B. El Legislativo. C. El Ejecutivo. D. El CONFIS. E. Planeación. 13. El Programa Anual de Caja es un instrumento de manejo financiero y también de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad: A. Asegurar la correcta ejecución del presupuesto. B. Garantizar el cumplimiento de las obligaciones. C. La eficiencia en la gestión presupuestal. D. Pronosticar los recursos del prepuesto. E. Controlar el manejo de los recursos 14. Las cantidades recibidas y desembolsadas a través del PAC, pueden ser de naturaleza: A. Pública y privada. B. De funcionamiento e inversión C. Recurrente o no recurrente. D. Corriente y a largo plazo. E. Nacional y territorial. 15. En la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja con recursos propios, se deben estimar:
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EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
10. Para determinar los gastos, el Programa Anual de Caja comprende: Los ingresos tributarios y no tributarios: Falso (F) Verdadero (V)
Sexta Unidad. El Tesoro Público y el Programa Anual de Caja
A. Los ingresos, los gastos y el efectivo. B. Los ingresos, los egresos y la financiación. C. El funcionamiento, la inversión y el servicio de la deuda. D. Las fuentes, los usos y el déficit.
17. El Programa Anual de Caja distingue tres tipos de ingresos: A. Tributarios, no tributarios y transferencias. B. De tesorería, de los establecimientos públicos y los de las entidades territoriales. C. Propios, de transferencia y del crédito. D. Públicos, privados y mixtos.
EVALUACIÓN DE LA SEXTA UNIDAD
16. En la elaboración del PAC de los ingresos que se esperan recibir en cada mes a lo largo de un año fiscal, un paso que no se debe considerar es: A. Revisión del presupuesto anual. B. E laboración de un análisis histórico de las recaudaciones. C. Análisis de la situación y cambios de la economía local y su incidencia en el recaudo de los ingresos. D. Recopilar la información de las diferentes dependencias que hacen parte del presupuesto general. E. E laboración de un pronóstico sobre las recaudaciones mensuales.
Unidad 6
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Marcial Córdoba Padilla
TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Tesorería y programa anual de caja del ente territorial: - Tesorería: Síntesis de su manual de tesorería y otros recursos del tesoro(si los tiene) - Programa anual de caja: Elaboración y administración
LECTURA RECOMENDADA
MENDOZA, José Francisco. Gestión financiera pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, capítulo 5. ORTEGA CÁRDENAS, Alfonso. Hacienda Pública, Tercera Edición, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2007, capítulo 8.
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Finanzas Territoriales COMPETENCIAS A LOGRAR Terminado el estudio de la presente unidad se debe estar en capacidad de comprender los aspectos más importantes relacionados con de la optimización de las finanzas de las entidades territoriales, para el cumplimiento de sus competencias y la oportuna atención de sus necesidades.
RESUMEN DE LA UNIDAD La administración financiera en los entes territoriales está fundamentada en la interrelación lógica de diversos componentes, cuyo fin común es el adecuado manejo de los recursos económicos. La importancia de sus finanzas se fundamenta en la capacidad de la política fiscal como herramienta de control para asegurar la estabilidad económica. La gestión pública de los municipios y departamentos es la base para el logro de los propósitos nacionales, éstos deben generar las condiciones que permitan satisfacer las necesidades básicas de la población, para lo cual, requieren de un respaldo económico que permita cubrir los gastos que la actividad estatal implica. La Ley le otorga a la Nación mecanismos mediante los cuales transfiere parte de los recursos que le ingresan con el sistema general de participación, regalías, entre otros, para la financiación de los servicios y competencias que les han sido asignados.
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7. FINANZAS TERRITORIALES Las Finanzas Públicas son fundamentales para el análisis fiscal y cumplen una función primordial tanto en el seguimiento y supervisión de la actividad económica, como en las decisiones de política macroeconómica. Esta nota metodológica proporciona un marco conceptual y contable que permite dar cuenta de de cómo el Banco de la República compila, procesa y reproduce las operaciones que se suceden en las entidades pertenecientes a los diferentes niveles institucionales del sector público no Financiero Territorial, tomando para ello una muestra representativa82. Después del reordenamiento de 1991, con la descentralización, se han fortalecido las finanzas territoriales, particularmente la de los municipios, con el debilitamiento de la participación del Gobierno Central y departamental. Sin embargo, en cuanto al gasto, las transferencias acordadas milimétricamente en la Constitución de 1991 han modificado profundamente el panorama territorial.
7.1. ASPECTOS GENERALES DE LAS FINANZAS TERRITORIALES Las finanzas territoriales, en el marco del desarrollo de acciones dirigidas a reestructurar los instrumentos fiscales que sustentan el proceso de descentralización colombiano teniendo en cuenta el desempeño fiscal territorial, su potencial de generación de rentas propias, la eficacia de acciones dirigidas a modernizar y robustecer los tributos territoriales y el diseño de un sistema de transferencias que distribuya más equitativamente los servicios y el bienestar para la población, sin constituirse en desestímulo para la realización de esfuerzo fiscal propio de las administraciones subnacionales83. Desde la promulgación del Informe final de la Misión de Finanzas Interguberna mentales84, se han registrado hechos que han modificado las estructuras hacendísticas de las entidades territoriales y las relaciones fiscales entre éstas y la Nación. Se pretende modernizar los tributos departamentales y municipales, el aumento de las dos principales transferencias que financian a esos niveles el desarrollo de un amplio programa de traslado de funciones hacia los entes territoriales, la reforma constitucional.
82 Finanzas Públicas Territoriales: Nota Metodológica, Preparado por Finanzas Públicas Medellín, agosto, 2004. 83 CIFUENTES, Noyes Ariel. El sistema tributario de las entidades territoriales dentro de la estrategia de descentralización, Biblioteca Luis Ángel Arango, Banco de la República, 2001. 84 Informe Bird-Wiesner, Bogotá, 1982.
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Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.1.1. Importancia La Constitución de 1991 ha afianzado el proceso de descentralización política, administrativa y fiscal. En este proceso las finanzas juegan papel importante, ya que a partir de un manejo autónomo de éstas, las Entidades Territoriales tendrán la posibilidad de realizar las obras necesarias para contribuir a mejorar el nivel de vida de sus habitantes. El fortalecimiento de la capacidad financiera de los entes territoriales se refleja en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, desarrollados mediante la Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007 con sus posteriores desarrollos y las leyes sobre: i) regalías, ii) régimen de los departamentos iii) régimen de los municipios iv) ordenamiento territorial v) planeación. La ley 42 de 1993 sobre Control Fiscal y la Ley 87 de 1993 sobre Control Interno. La importancia de las finanzas públicas en la economía se fundamenta en la capacidad de la política fiscal (uso del gasto público y los impuestos) como herramienta de control para asegurar la estabilidad económica, es decir, es la herramienta por medio de la cual el Estado interviene activamente, e implementa diferentes políticas, respondiendo a los desafíos que se desprenden de la existencia de fallas, tanto de mercado como de gobierno. Lo anterior implica, que la gestión pública de los municipios y departamentos es la base para el logro de los propósitos nacionales, es decir que, desde los entes territoriales se deben generar las condiciones que permitan satisfacer las necesidades básicas de la población85. Sin embargo, para que el Gobierno territorial pueda ejercer su función, requiere de un respaldo económico (ingresos) que permita cubrir los gastos que la actividad estatal implica. Al respecto, tanto en los municipios como en los departamentos, se debe alcanzar un grado de eficiencia y equidad en el manejo de los recursos, lo cual implica realizar una correcta planeación y ejecución de los presupuestos de ingresos y gastos. Con esto se resalta la importancia de los estudios sobre finanzas públicas regionales, ya que su análisis permite determinar si el manejo local que se le da a los recursos públicos es el adecuado o no, teniendo en cuenta los planes de la administración.
7.1.2. Comportamiento Para establecer el comportamiento de las finanzas territoriales se debe hacer referencia a cada uno de los aspectos que la integran, para concluir en el análisis 85 La prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Unidad 7
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de los resultados, en la identificación de tendencias, tanto en el discurso como en las reformas, y en la formulación de algunos elementos a ser considerados como fundamento de una estrategia global (de descentralización) alternativa a la que esbozan el discurso y las reformas. Los recursos acopiados a nivel territorial se duplicaron como participación en el Producto Interno Bruto, pero los municipales se cuadriplicaron, lo cual les entregó importantes recursos públicos a unas administraciones municipales así fortalecidas. La tributación municipal ha ascendido de 0,8 por ciento del PIB en 1987 a 2 por ciento del PIB en 2006, gracias en parte a nuevos tributos como la sobretasa a la gasolina, pero también a esfuerzos mayores en relación con el impuesto predial (actualización del catastro, autoavalúo y aumento del censo de predios) y el de industria y comercio que es otro impuesto que recae sobre las ventas. Las finanzas territoriales en el último cuatrienio presentaron un balance positivo, registrando un superávit promedio de 0.5% del PIB86. Este resultado incluye tanto las administraciones centrales departamentales y municipales como sus entidades descentralizadas, en las que se destacan las empresas de servicios públicos, las empresas sociales del Estado y los establecimientos públicos. El saldo de la deuda territorial sigue siendo bajo: llegó a 5.3% del PIB en 2007, cuatro puntos del PIB inferior al máximo histórico registrado en 1999. Aunque en 2007 la deuda como proporción del PIB aumentó, ello obedeció enteramente al sector descentralizado territorial, cuyo saldo pasó de 2.8% del PIB en 2006 a 3.5% del PIB en 2007. Revela el informe que en las alcaldías y gobernaciones el endeudamiento creció a un ritmo equivalente al de la actividad económica y se mantuvo en 1.8% del PIB. Descontando la deuda, los fiscos regionales y locales culminaron 2007 con activos financieros netos por $6,8 billones, que respaldan compromisos vigentes y pueden financiar nuevo gasto sin presionar aumentos excesivos de deuda, dice el ministerio de Hacienda. Un indicador adicional de la solvencia financiera de las entidades territoriales durante el cuatrienio fue el comportamiento de la calidad de la cartera territorial con el sistema financiero. De acuerdo con datos de la Superintendencia Financiera en este período disminuyó la cartera en mora y aumentó la de mínimo riesgo tanto en los departamentos como en los municipios.
86 Informe del Ministerio de Hacienda sobre el estado financiero de los municipios y departamentos, El Espectador.com, octubre 1° de 2008
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Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Explica el informe que el sector descentralizado, especialmente a nivel departamental, presentó signos de desequilibrio financiero estructural, que representa riesgos crecientes para la sostenibilidad fiscal subnacional. Los sectores con mayores problemas son licores, loterías, universidades, hospitales públicos, transporte masivo, infraestructura urbana y seguridad ciudadana. En todos ellos hay indicios de la existencia de una estructura de gasto corriente que desborda los ingresos operacionales.
7.2. RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS Las transferencias son recursos que se trasladan a las entidades públicas, nacionales e internacionales, con fundamento en mandato legal, sin contraprestación en bienes y servicios. De igual forma involucra las apropiaciones destinadas a la provisión y la seguridad social, cuando el Estado asume directamente la atención de la misma. Las transferencias de la Nación a los territorios, se dan en función de sus competencias y responsabilidades, tal como se muestra en la siguiente gráfica:
COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES Define planes y políticas
NACIÓN
DEPARTAMENTO
Coordina y articula las políticas y presta el servicio
MUNICIPIO Presta el servicio
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Las transferencias de la Nación a las entidades territoriales son un medio o instrumento de la política a través de la cual se busca introducir una reciprocidad regional o municipal en el manejo de los recursos cedidos o propios de su esfuerzo fiscal. La ley establece la forma como los recursos que capta la Nación, deben distribuirse entre ella y los entes territoriales para el cumplimiento de las competencias asignadas. Los recursos son transferidos directa y efectivamente a los departamentos, distritos y municipios de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto o directamente a los municipios, mediante giros efectuados por el Ministerio de Hacienda. La Constitución en ocasiones destina ella misma los recursos para ciertos sectores de inversión como el sistema general de participación; en otras ocasiones los condiciona por ejemplo al esfuerzo fiscal; y en otras oportunidades deja a la ley su asignación como en el caso que nos ocupa, salvo los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Ahora bien, concordando ambos puntos, se tiene que los ingresos que las entidades territoriales reciben a título de transferencias (numeral 4º del artículo 287 de la Constitución Política), hacen parte de los recursos que éstas pueden administrar automáticamente (numeral 3º del propio articulo 287), como quiera que constituyen ingresos propios corrientes no tributarios. El derecho a participar en las rentas nacionales es la consagración constitucional de las denominadas “transferencias” fiscales. Son ejemplos de transferencias constitucionales las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (artículo 357), el sistema general de participación (artículo 35), y la participación en regalías (artículo 360). Ya a escala legal se consagran transferencias adicionales como por ejemplo las universidades nacionales en las regiones.
7.2.1. Ingresos corrientes de la Nación Los ingresos corrientes de la Nación que son objeto de transferencias, están constituidos por los tributarios y los no tributarios, de los cuales no hacen parte los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por la ley como exclusivos de la nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por al Congreso. Los ingresos tributarios, incluyen los impuestos directos e indirectos y los no tributarios comprenden las multas, las tasas contractuales y las transferencias.
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Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.2.2. Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación Los municipios participan en los ingresos corrientes de la Nación, para el desarrollo de las actividades asignadas por sectores, de acuerdo con las distribuciones asignadas por la ley, así: • E ducación. • Salud. • Agua potable y saneamiento básico. • P ropósito general. • Otros sectores que el CONPES social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios. En la distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se tienen en cuenta los siguientes criterios: • Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación. • Reparto entre la población urbana y rural. • Pobreza relativa. • Eficiencia. Los municipios participan en los Ingresos Corrientes de la Nación. La Ley, a iniciativa del Gobierno, determina el porcentaje mínimo de esa participación y define las áreas prioritarias de inversión social que se financian con dichos recursos. Para los efectos de esta participación, la Ley determina los Resguardos Indígenas que son considerados como municipios. Los recursos provenientes de esta participación son distribuidos por la Ley de conformidad con los siguientes criterios: 60% en proporción directa al número de habitantes en situación de pobreza o con necesidades básicas insatisfechas, y el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. La Ley precisa el alcance, los criterios de distribución previstos, y dispone que un porcentaje de estos ingresos sea invertido en las zonas rurales. Cada cinco (5) años se prevé, a iniciativa del Congreso la revisión de estos porcentajes de distribución. La Ley fija el aumento gradual de las transferencias y define las responsabilidades que en materia de inversión social deben asumir los municipios y las condiciones para su cumplimiento. Sus autoridades deben demostrar a los organismos de evaluación y control de resultado la eficiente y correcta aplicación de estos recursos y, en caso de mal manejo, se hacen acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Están excluidos de la participación anterior, los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine.
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La participación para sectores sociales a los municipios de que trata el Art. 357 de la Constitución Nacional, se destina a las siguientes actividades: v En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimiento de educación formal y no formal, financiación de becas, pago de personal docente, y aportes de la administración para los sistemas de seguridad social del personal docente. v En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de pre-inversión e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención. v En servicio de agua potable y saneamiento básico: preinversión, diseños y estudios; diseño e implantación de estructuras institucionales para la administración y operación del servicio; construcción, ampliación y remodelación de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, o de soluciones alternas de agua potable y disposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basura; conservación de micro cuencas, protección de fuentes, reforestación y tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, planta de tratamiento y redes; subsidio para la población pobre que garantice el acceso a los servicios públicos domiciliarios, tanto en materia de conexión como de tarifas. • En propósito general: contempla los siguientes temas: a.
V ivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos inferiores a los cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda de lote con servicios o para construir o para participar en programas de soluciones de vivienda de interés social definida por la Ley; suministrar o reparar vivienda y dotarlas de servicios básicos. b. En materia agraria: otorgamiento de subsidios para la cofinanciación de compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria; creación, dotación, mantenimiento y operación de las Unidades Municipales 230
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c.
d. e.
f.
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h. i. j. k.
l.
de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), y capacitación de personal, conforme a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la construcción de distritos de riego, construcción y mantenimiento de caminos vecinales; y construcción y mantenimiento de centros de Acopios de productos Agrícolas. Para grupos de poblaciones vulnerables: desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad social y con necesidades básicas insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes, mujeres gestantes y discapacitados. Centro de atención del menor infractor y atención de emergencias. En justicia: pueden cofinanciar el funcionamiento de centros de conciliación municipal y comisarías de familia. En protección del ciudadano: previo acuerdo y mediante convenio ínter administrativo con la Nación, pueden cofinanciarse servicios adicionales de policía cuando fuere necesario. En prevención y atención de desastres: adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de altos riesgos, reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres. En desarrollo institucional: actividades de capacitación, asesoría y asistencia técnica incluidas en un programa de desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestión, previamente aprobado por la oficina de Planeación departamental correspondiente. Redes Viales: construcción y mantenimiento de las redes viales municipales e intermunicipales. Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en las actividades autorizadas en los numerales anteriores. En otros sectores que el CONPES estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios. En educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones deportivas; dotaciones a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte; dar apoyo financiero y en dotaciones e implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos; e inversiones en parque y plazas públicas. En cultura: construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyos financieros a eventos culturales y agrupaciones municipales artísticas y culturales.
Para garantizar la debida destinación de la participación para los sectores sociales, sin perjuicio de las actividades de control fiscal y demás controles establecidos en las disposiciones legales, se observan las siguientes reglas: • El municipio debe elaborar anualmente un plan de inversiones con cargo a los recursos de la participación para los sectores sociales. El municipio debe presentar el plan e informes semestrales a la oficina departamental de Unidad 7
231
Marcial Córdoba Padilla
planeación o a quien haga sus veces, sobre su ejecución y sus modificaciones. El plan de inversiones debe ser presentado al departamento dentro del término que él mismo señale con el fin de que se integre a los planes de educación y salud previstos en esta ley. • El municipio debe garantizar la difusión de los planes sociales entre los ciudadanos y las organizaciones de su jurisdicción. La comunidad, a través de los distintos mecanismos de participación, pueden informar al departamento al cual pertenezca el municipio respectivo, o a las autoridades competentes en materia de control y evaluación, las irregularidades que se presenten en la asignación y ejecución de los recursos. • Con base en las informaciones obtenidas, si se verifica que no se han cumplido exactamente las destinaciones autorizadas conforme a esta Ley y a los acuerdos municipales, los departamentos deben promover la realización de las investigaciones pertinentes ante los organismos de control y evaluación. Para el giro de estos recursos, el Programa Anual de Caja se hace sobre la base del 90% de aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos de la nación son superiores a los estimados en el presupuesto, el Gobierno nacional a través de Ministerio de Hacienda, procede a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación asigna los recursos adicionales en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Si por el contrario los ingresos corrientes efectivos son inferiores, se hace la reducción respectiva. El giro de los recursos correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se hace mensualmente, dentro de los primeros diez días del mes siguiente. Los resguardos indígenas para efecto de la participación se consideran como municipios y reciben una participación igual a la transferencia per-cápita nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo.
7.3. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES En Colombia el Sistema General de Participaciones está consagrado en los artículos 356 y 357 de la Constitución, desarrollados mediante las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y reglamentados por los decretos 313 de 2008 y 276 de 2009 con sus posteriores desarrollos, y está constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna la ley. 232
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Las entidades territoriales deben destinar los recursos del sistema general de
participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los servicios a
su cargo, dándoles prioridad al servicio de la salud y los servicios de la educación
preescolar, primaria, secundaria y media y los definidos por la ley, con especial
atención a los niños.
La Nación no puede pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que
hayan sido señalados como de competencia de las entidades territoriales,
con las excepciones que la ley establezca teniendo en cuenta el principio de
concurrencia.
La de distribución del Sistema General de Participación es de acuerdo con las
competencias asignadas cada entidad territorial, incorporando los siguientes
criterios de:
v Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación.
v Reparto entre la población urbana y rural.
v Pobreza relativa.
v Eficiencia.
El Sistema General de Participaciones está conformado así:
• Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación. • Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud. • Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento, que se denomina participación para agua potable y saneamiento básico. • Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general. Las participaciones para sectores sociales se asignan por los municipios conforme a las siguientes reglas87: • Un 58.5% corresponderá a la participación para educación. • Un 24.5% corresponderá a la participación para salud. • Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico. • Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general. En todo caso a las áreas rurales se destina como mínimo el equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total del respectivo municipio, tales porcentajes se podrán variar previo concepto de las oficinas departamentales de planeación.
87 Artículo 2° Ley 1176 de 2007 Unidad 7
233
Marcial Córdoba Padilla
En aquellos municipios donde la población rural represente más del 40% del total de la población debe invertirse adicionalmente un 10% más en el área rural. • Rol de las entidades El rol de las diferentes entidades en el Sistema General de Participaciones se detalla en el siguiente esquema:
DISTRIBUCIÓN DEL SGP
ROL DE LAS ENTIDADES
ENTIDAD
COMPETENCIA
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Calcula y comunica al DNP los montos globales del SGP a distribuir
Entidades del Nivel Nacional (Ministerios de Educación, Protección Social, CGN, DANE, IGAC, etc.)
Certifican al DNP las variables de distribución (Matrícula, Afiliados al SGSSS, Población, Área, etc.)
Departamento Nacional de Planeación
1. 2. 3.
Realiza la distribución del SGP Somete la distribución a la aprobación del CONPES Comunica a las entidades territoriales y los Resguardos indígenas su participación en el SGP
Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-
Aprueba la distribución del SGP
Ministerios de Educación, Protección Social, y Hacienda
Giran los recursos del SGP a las entidades territoriales
Fuente: DNP
7.3.1. Destinación de los recursos para educación Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes activi dades: • Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. 234
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
• Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. • Provisión de la canasta educativa. • Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa. También se pueden destinar estos recursos a la contratación del servicio educativo. Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios destinan recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres. La participación para educación del Sistema General de Participaciones es distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación:88 v Población atendida. Anualmente se determina la asignación por alumno, de acuerdo con las diferentes tipologías educativas que define la Nación, atendiendo, los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio nacional. Se entiende por tipología un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma tipología la asignación será la misma para todos los estudiantes del país. La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está conformado, como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de administración departamental, interventoría y sistemas de información. v Población por atender en condiciones de eficiencia. A cada distrito o municipio se le puede distribuir una suma residual que se calcula así: se toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad 88 En el caso de municipios no certificados los recursos son administrados por el respectivo departamento.
Unidad 7
235
Marcial Córdoba Padilla
a las entidades territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia. El CONPES determina cada año el porcentaje de la población por atender que se propone ingrese al sistema educativo financiado con los recursos disponibles del Sistema General de Participaciones durante la siguiente vigencia fiscal. v Equidad. A cada distrito o municipio se puede distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE. Los recursos de la participación de educación son transferidos así: los distritos y municipios certificados reciben directamente los recursos de la participación para educación. Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, son transferidos al respectivo departamento. Los recursos de calidad son girados directamente a los municipios y no pueden ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza.
7.3.2. Distribución de recursos para salud Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes: • Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total. • Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. • Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud. Los recursos del Sistema General de Participación destinados para la financiación de la población pobre mediante subsidios a la demanda, son los asignados con ese propósito en la vigencia inmediatamente anterior, incrementados en la inflación causada y en el crecimiento real de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud. Los recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como prioritarias para el país por el Ministerio de la Protección social, son iguales a los asignados durante la vigencia anterior incrementados en la inflación causada y se distribuyen entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales, de los nuevos departamentos creados por la Constitución de 1991, de acuerdo con la sumatoria de los valores correspondientes a la aplicación de los criterios de población, equidad y eficiencia administrativa, definidos así: • Población por atender. Es la población total de cada entidad territorial certificada por el DANE para el respectivo año y se distribuirá entre los distritos, municipios y corregimientos de acuerdo con su población. 236
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
• Equidad. Es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública. • Eficiencia administrativa. Es el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias de salud pública, medidas por indicadores trazadores. Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuyen de acuerdo con los criterios antes señalados así: 40% por población por atender, 50% por equidad y 10% por eficiencia administrativa, entendiéndose que ésta existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación, así: • Los departamentos reciben el 45% de los recursos destinados a este componente, para financiar los eventos de salud pública de su competencia, para la operación y mantenimiento de los laboratorios de salud pública, y el 100% de los asignados a los corregimientos departamentales. • Los municipios y distritos reciben el 55% de los recursos asignados a este componente, con excepción del Distrito Capital que recibirá el 100%. • La apropiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud se hace sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto. • Los giros se deben efectuar en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, a los fondos que para el efecto deben crear y organizar las entidades territoriales. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determina el programa anual de caja, en el cual se establecen los giros mensuales correspondientes a la participación para salud. Los giros deben efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se afora la participación para salud del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se gira en la respectiva vigencia. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deben organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se maneja como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud pueden hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso. Unidad 7
237
Marcial Córdoba Padilla
7.3.3. Distribución de los recursos para agua potable y saneamiento básico Los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico, se distribuirán de la siguiente manera: v 85% para distritos y municipios v 15% para los departamentos y el Distrito Capital. Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los distritos y municipios, serán distribuidos conforme a los siguientes criterios: v Déficit de coberturas: se calculará de acuerdo con el número de personas carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial, en relación con el número total de personas carentes del servicio en el país, para lo cual se podrá considerar el diferencial de los costos de provisión entre los diferentes servicios. v Población atendida y balance del esquema solidario: para el cálculo de este criterio se tendrá en consideración la estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes solidarios en cada distrito y municipio. v Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas, tomando en consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos observados a nivel nacional. v Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del Índice de necesidades básicas insatisfechas, o el indicador que lo sustituya, determinado por el DANE. v Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos de energía eléctrica utilizada para el bombeo. El valor resultante de la aplicación del anterior criterio no se tendrá en cuenta para efectos de definir los topes máximos a los que se refiere el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1151 de 2007. Corresponde al Gobierno Nacional la definición de la metodología aplicable y reglamentación de la materia. La distribución de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico entre los departamentos, se realizará teniendo en cuenta la participación de los distritos y municipios de su jurisdicción, en los indicadores que desarrollen los criterios de déficit de coberturas, población atendida y balance de esquema solidario y el esfuerzo de la entidad territorial en el aumento de coberturas.
238
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
7.3.4. Distribución de recursos de propósito general Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general. Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso 3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, FONPET. Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley. Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general. Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas diseñados por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema”. Los recursos de la Participación de Propósito General serán distribuidos de la siguiente manera: • El 17% distribuido entre los municipios menores de 25.000 habitantes, así: a) El 60% según la pobreza relativa. Para ello se tomará el grado de pobreza de cada municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional; b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará Unidad 7
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Marcial Córdoba Padilla
la población urbana y rural del municipio en la respectiva vigencia y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la población desplazada. • El 83% distribuido entre los distritos y municipios, incluidos los menores de 25.000 habitantes, así: a) El 40% según la pobreza relativa. Para ello se tomará el grado de pobreza de cada distrito o municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional. En consecuencia de lo anterior, el indicador de distribución para cada municipio y distrito será el resultado de dividir su NBI entre la sumatoria de los NBI de todos los municipios y distritos del país. Este indicador para cada municipio se multiplicará por el monto total de recursos a distribuir por el criterio de pobreza relativa; b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará la población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la población desplazada; c) El 10% por eficiencia fiscal. Entendida como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La información sobre la ejecución de ingresos tributarios será la informada por las entidades territoriales y refrendadas por la Contaduría General de la Nación antes del 30 de junio de cada año. En todo caso, los recursos asignados por este criterio no pueden superar el 50% de lo asignado por los criterios de población y pobreza relativa. d) El 10% por eficiencia administrativa en la racionalización del gasto. Entendida como el incentivo a los distritos y municipios que cumplan con los límites establecidos para los gastos de funcionamiento de la administración central de que trata la Ley 617 de 2000 o las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. El indicador de distribución será la diferencia entre el límite establecido por la Ley 617 de 2000 y el porcentaje de gastos de funcionamiento certificado para cada municipio y distrito, por la Contraloría General de la República. La Contaduría General de la Nación será la entidad encargada de certificar al DNP, antes del 30 de septiembre de cada año, la diferencia entre el valor certificado a cada municipio y distrito por la Contraloría General de la República y el límite correspondiente establecido por la Ley 617 de 2000.
240
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
Un porcentaje de los recursos correspondientes a este criterio se podrá distribuir entre las entidades territoriales beneficiarias que mantengan actualizado, conforme a los criterios señalados por el DNP, el Sistema de Información de Beneficiarios, Sisbén, o el que haga sus veces, y/o que cumplan con las metas y lineamientos de las políticas priorizadas por el Gobierno Nacional. Para el efecto el CONPES Social definirá la metodología correspondiente e informará previamente a las entidades territoriales beneficiarias, las metas y lineamientos priorizadas a evaluar. Los recursos de la participación de propósito general son transferidos así: • Los distritos y municipios reciben directamente los recursos de la participación de propósito general. • Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determina el programa anual de caja, en el cual se establecen los giros mensuales correspondientes a la participación para propósito general a los distritos y municipios. Los giros deben efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se afora la participación para propósito general del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se gira en la respectiva vigencia.
7.3.5. Asignaciones especiales En el sistema general de participaciones se hacen las siguientes consideraciones: • Atención integral a la primera infancia Las acciones en primera infancia, definidas como prioritarias por el Consejo Nacional de Política Social, en desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de 2006 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial determine en sus planes de desarrollo. De acuerdo con los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para atención integral a la primera infancia, el CONPES Social realizará, con base en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés y definirá las actividades financiables con ellos, atendiendo la priorización definida por el Consejo Nacional de Política Social.
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A partir de la distribución realizada por el CONPES Social, se realizará un giro anual a los distritos y/o municipios, a más tardar el 30 de junio del año en el que se incorporen al Presupuesto General de la Nación. Para el caso de las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, el giro se realizará al respectivo departamento. •
Asignación especial para alimentación escolar
El programa de alimentación escolar se financiará con recursos de diferentes fuentes. Para el efecto, las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en primer término los lineamientos técnico-administrativos básicos respecto de la complementación alimentaria, los estándares de alimentación, de planta física, de equipo y menaje y de recurso humano, y las condiciones para la prestación del servicio, que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para el desarrollo del programa. Adicionalmente, considerarán los lineamientos previstos en sus planes de desarrollo. Los recursos para alimentación escolar serán distribuidos entre los distritos y municipios, con base en los siguientes criterios: a). El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de Educación Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE. b). El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto el Ministerio de Educación Nacional adoptará los mecanismos para obtener y certificar la información correspondiente. La focalización es responsabilidad de distritos y municipios, y se llevará a cabo por las respectivas autoridades territoriales quienes, de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Distrital y/o Municipal de Política Social, seleccionarán los establecimientos educativos oficiales, dando prelación a aquellos que atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN. •
Asignación especial para municipios ribereños del río Magdalena
Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones 242
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
para municipios ribereños del río Magdalena serán destinados a financiar, promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación que incluye la revegetalización, reforestación protectora y el control de erosión; el tratamiento de aguas residuales; y el manejo artificial de caudales que incluye recuperación de la navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones, canal navegable y estiaje; compra de tierras para protección de microcuencas asociadas al río Magdalena
7.3.6. Programación y distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones La programación y distribución de los recursos del Sistema General de Partici paciones se realiza así: • El Ministerio de Hacienda y Crédito Público calcula los montos totales correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General de Participaciones, de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y comunica al Departamento Nacional de Planeación, el monto estimado que se incluye en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación. • Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el Departamento Nacional de Planeación realiza la distribución inicial del Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios previstos en la Ley, la cual debe ser aprobada por el CONPES para la Política Social. • Cuando la Nación constate que una entidad territorial recibió más recursos de los que le correspondería de conformidad con la ley, debido a deficiencias de la información, su participación debe reducirse hasta el monto que efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los recursos girados en exceso se deducen de la asignación del año siguiente. • Cuando en una vigencia fiscal el promedio de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores sea superior al promedio con el cual se programó el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta al Congreso de la República la correspondiente ley para asignar los recursos adicionales, en la vigencia fiscal subsiguiente. Por el contrario, si el promedio de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores es inferior al programado en el presupuesto, se dispondrá la reducción respectiva.
7.4. SISTEMA NACIONAL DE REGALÍAS Contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus Unidad 7
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Marcial Córdoba Padilla
entidades territoriales. Las regalías son de dos tipos, según la participación de las entidades territoriales y la destinación: Directas e indirectas. El siguiente esquema resume los aspectos más importantes del Sistema Nacional de Regalías:
Regalías Ministerio de Minas y Energía Ecopetrol (Hidrocarburos)
Entes recaudadores
Minercol (Minerales)
')2!. Fondo Nacional de Regalías 32% ¿Quiénes reciben las regalías?
Entes territoriales Son los departamentos y municipios productores, los municipios portuarios y Resguardos indígenas
Departamento y Municipios Productores y Municipios Portuarios 68%
z1UIÏNES PUEDEN z/BJETO DE LA accEDER A LOS Comisión Nacional RECURSOS DE LS &.2 DE 2EGALÓAS Todos los Entes territoriales pueden acceder mediante la representación de proyectos de desarrollo a la CNR
Su objeto principal es vigilar y controlar la correcta utilización de las regalías, compensaciones y la administración, distribución y asignación de los recursos del FNR
&ONDO .ACIONAL DE 2EGALÓAS &.2 REGALÓAS INDIRECTAS Es un fondo al cual llegan los recursos de regalías (32%) no asigandos a departamentos y municipios productores y municipios portuarios
Regalías DIRECtas
Son las regalías y conpensaciones giradas directamente a departamentos y municipios productores y municipios portuarios
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Oferta de Financiación a Entidades Territoriales. Bogotá, enero de 2004
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señala la Ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
244
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. La Ley 141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías con recursos provenientes de las regalías asignadas por la ley a los departamentos y municipios en los que se producen o transportan recursos naturales no renovables, los cuales se destinan en su totalidad a las entidades territoriales para promover la minería y financiar proyectos de inversión prioritarios, según los planes de desarrollo de las respectivas entidades. Con los recursos del Fondo Nacional de Regalías se pueden adelantar proyectos de desarrollo económico, equipamiento municipal, electrificación y servicio de la deuda generada por proyectos de inversión.
7.4.1. Regalías directas Las regalías directas son percibidas por los entes territoriales en cuyas jurisdicciones están ubicadas las explotaciones de recursos naturales no renovables, los municipios portuarios y en algunos casos los que están en el área de influencia de los municipios productores y portuarios. A partir de la vigencia de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado cedió a las entidades territoriales las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables, no asignadas a los departamentos y municipios productores, señalándose “la destinación específica” que se le deben dar a estos recursos. La Ley 141 de 1994 trató la materia en lo referente a regular el derecho del Estado a percibir regalías, a establecer las reglas para su liquidación y distribución, creó el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y dictó otras disposiciones entre las cuales puede anotarse el otorgar facultades de control y vigilancia a la Comisión Nacional de Regalías a fin de verificar la correcta inversión de las regalías, norma modificada y complementada por la ley 756 de 2002. •
Liquidación
De acuerdo con la ley los valores a liquidar a favor del Estado como regalía por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, corresponde a un porcentaje sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla, valores que son recaudados y distribuidos por las entidades competentes:
Unidad 7
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Marcial Córdoba Padilla
REGALÍA RECURSO NATURAL
(%Valor de la producción)*
Hidrocarburos
Según Producción KBPD**
ENT. RECAUDADORA Y DISTRIBUIDORA ECOPETROL
Carbón: - Explotación>3mill.Ton./año - Explotación<3mill. Ton/año
10% 5%
Minercol y Carbocol
Níquel
12%
Minercol
Hierro y cobre
5%
Minercol
Oro y plata
4%
Minercol
Platino
5%
Minercol
Sal
12%
Concesión Salinas - IFI
Calizas, yesos, arcillas y gravas
1%
Alcaldías Municipales
Minerales radioactivos
10%
Minercol
Minerales metálicos
5%
Minercol
Minerales no metálicos
3%
Minercol
Esmeraldas y demás piedras preciosas
1.5%
Minercol
Fuente: DNP-GAFT * Porcentaje sobre el valor de la producción en boca de pozo o borde de mina, según corresponda. ** Se entiende por “Producción KBPD” la producción diaria promedio mes de un campo, expresada en miles de barriles por día. Para el cálculo de las regalías aplicadas a la explotación de hidrocar buros gaseosos, se aplicará la siguiente equivalencia: Un (1) barril de petróleo equivale a cinco mil setecientos (5.700) pies cúbicos de gas.
v
Destinación por parte de las entidades territoriales
Como se ha indicado las regalías directas que reciben las entidades territoriales como compensación por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, se destinarán a la inversión, de acuerdo con el siguiente detalle:
246
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
DESTINACIÓN POR TIPO ENTIDAD TERRITORIAL PORCENTAJE PORCENTAJE DEPARTAMENTOS (Ley 756 art. 13)
MUNICIPIOS (Ley 756 art. 14)
A inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios. • No menos del (50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas. • El 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos. • No podrán destinarse más del (15%) a un mismo municipio.
A inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales.
El (5%),
Para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con regalías.
Para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con regalías.
El (5%)
Para gastos de funcionamiento u operación.
El (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
El 90%
Fuente: DNP
Las regalías están direccionadas a la inversión en salud, educación y saneamiento básico, hasta cumplir unas coberturas mínimas (Ver Tabla) las cuales define el Decreto 1747 de 1995, certificadas por la autoridad competente, según el caso, así: COBERTURA MÍNIMA (Art. 20 Dto 1747/95) • Mortalidad Infantil, máximo 1%. • Salud de la población pobre, mínimo 100%. • Educación básica, mínimo 90%. • Agua potable y alcantarillado, mínimo 70%.
EN LOS DEPARTAMENTOS Certificada por el Ministerio sectorial.
EN LOS MUNICIPIOS Certificada por la oficina de Planeación departamental o quien haga sus veces.
Unidad 7
247
Marcial Córdoba Padilla
7.4.2 Regalías indirectas Las Regalías Indirectas, corresponden a los recursos provenientes de las regalías que no sean asignadas directamente a los departamentos y municipios productores, siendo entregadas al Fondo Nacional de Regalías-FNR, y deben ser destinados a la promoción de la minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las diferentes entidades territoriales. El FNR es un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica, creado con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores o portuarios, recursos destinados de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Política, a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los recursos del Fondo Nacional de Regalías se administran a través de la Comisión Nacional de Regalías, como Unidad Administrativa Especial y se accede a ellos mediante la presentación de proyectos de desarrollo regional presentados por alcaldes, gobernadores y representantes de los resguardos indígenas de todo el país. El Decreto 2141 de 1999 definió las áreas, proyectos y actividades financiables, así como los mecanismos, procedimientos y trámites que deben tener en cuenta las entidades territoriales para acceder a sus recursos. Los recursos del Fondo Nacional de Regalías, se destinan en términos generales así: DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO
NACIONAL DE REGALÍAS
DESTINACIÓN
% DISTRIBUCIÓN GENERAL
Proyectos de Energización
15%
Proyectos Específicos
13%
Minería, Medio Ambiente y Proyectos Regionales
61%
CAR del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena)
10%
Otros prioritarios para sus pobladores TOTAL
1% 100.00
Fuente: DNP
Unos y otros deben cumplir con lo establecido en la Ley 141 de 1994, y sus decretos reglamentarios, en el Decreto 2141 de 1999 y en la Ley 756 de 2002. Con recursos del Fondo Nacional de Regalías bajo la modalidad de Cofinanciación, es decir, 248
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
con una contrapartida de aportes de recursos propios o de bienes y servicios que hace la entidad territorial o el ente ejecutor para garantizar la financiación completa de los proyectos de desarrollo presentados ante la Comisión Nacional de Regalías, se financian proyectos destinados a: •
Fomento de la minería: son aquellos proyectos destinados a la elaboración de estudios, la realización de labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución de proyectos mineros, con énfasis en la pequeña y mediana minería. • Energización: son aquellos proyectos destinados a la generación, transporte, transformación, ampliación y remodelación de redes, mantenimiento, control y disminución de pérdidas de energía. Estos recursos están destinados a zonas interconectadas y no interconectadas. • Proyectos para la preservación del medio ambiente: son aquellos proyectos destinados a la financiación del saneamiento ambiental, el desarrollo sostenible, la recuperación y reservación de las cuencas hidrográficas en todo el país, la preservación, reconstrucción y protección ambiental de los recursos naturales renovables, establecidos o avalados por las Corporaciones Autónomas Regionales y clasificados temáticamente.
Unidad 7
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Marcial Córdoba Padilla
1. La distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación NO tiene en cuenta el criterio de: A. Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación. B. Reparto entre la población urbana y rural. C. Pobreza relativa. D. Eficiencia. E. Necesidades básicas insatisfechas.
3. Las transferencias de la Nación a las entidades territoriales son un medio o instrumento de la política a través de la cual se busca: A. La racionalización del gasto. B. El equilibrio territorial. C. Transparencia en el gasto. D. Reciprocidad regional. 4. En las transferencias de la Nación a los territorios, los recursos son enviados directa y efectivamente a los departamentos, distritos y municipios de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto o directamente a los municipios, mediante giros efectuados por: A. Planeación Nacional. B. Presidencia de la República. C. El Tesoro departamental y municipal. D. El CONPES. El Ministerio de Hacienda. 5. Los ingresos corrientes de la Nación que son objeto de transferencias, están constituidos por: A. Las tasas y multas. B. Los tributarios y los no tributarios. C. Las transferencias internas y externas. D. Las rentas cedidas. E. Los ingresos de capital y los recursos del crédito. 6. Para el giro de los recursos de las transferencias contenidas en la Ley de presupuesto, el Programa Anual de Caja se hace sobre la base de: A. La totalidad de lo presupuestado. B. El presupuesto territorial. C. El 90% del aforo. D. El 10% del reaforo 7. Los resguardos indígenas para efecto de la participación en los ingresos corrientes de la Nación se consideran como: A. Municipio. B. Departamento.
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EVALUACIÓN DE LA SÉPTIMA UNIDAD
2. Las erogaciones del Estado con destino o personas naturales o jurídicas públicas o privadas, generalmente sin el carácter de contraprestación en bienes o servicios, son: A. Los servicios personales. B. Los gastos generales. C. Las transferencias. D. Los gastos de operación comercial.
Séptima Unidad. Finanzas Territoriales
C. Territorio autónomo. D. Ninguna de las anteriores. 8. Las entidades territoriales deben destinar los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad a: A. Educación y salud. B. Salud y saneamiento básico. C. Recreación y deporte. D. La seguridad social del adulto mayor.
10. A cada distrito o municipio se puede distribuir una suma residual el Sistema General de Participaciones de acuerdo con: A. La población a atender. B. El indicador de pobreza. C. La categoría del municipio. D. El esfuerzo fiscal. E. La eficiencia en la ejecución presupuestal. 11. Los recursos de la participación de educación en los municipios no certificados son transferidos a: A. A la respectiva tesorería municipal. B. A la Asamblea departamental. C. Al respectivo departamento. D. A la Caja del magisterio. 12. NO es uno de los componentes del Sistema General en Participaciones destinado a financiar en salud: A. Subsidio a la oferta. B. Acciones de salud pública. C. Servicio a la población pobre. D. Subsidio a la demanda.
EVALUACIÓN DE LA SÉPTIMA UNIDAD
9. No es uno de los aspectos que conforman el Sistema General de Participaciones: A. Participación para educación. B. Participación para salud. C. Participación para propósito general. D. Participación para agua potable y saneamiento básico.
13. Mediante la Ley 1176 de 2007, se desarrolla: A. Ley del Plan. B. La Ley de presupuesto. C. Los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. D. Los artículos 15 y 16 de la Ley 715 de 2001. 14. Las entidades territoriales con los fondos provenientes de la regalías NO lo pueden aplacar a: A. La promoción de la minería. B. La preservación del ambiente. C. Financiar proyectos regionales de inversión prioritarios. D. Electrificación rural.
Unidad 7
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TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Finanzas del ente territorial - Aspectos generales: comportamiento de sus finanzas - Régimen de transferencias: Participación de los ingresos corrientes de la nación. - Sistema general de participación: distribución de recursos - Sistema nacional de regalías: regalías que recibe.
LECTURA RECOMENDADA
ALLEN, Richard. Gestión financiera pública. Departamento de Finanzas Públicas, FMI, julio de 2007. CUELLO DUARTE, Francisco. Alcaldes, líderes y gerentes del nuevo Municipio, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2006. LEY, David and Thomas Hutton. “Office Decentralization and Public Policy in a Post-Industrial City: The Case of Greater Vancouver.” In Regional Diversification and Structural Change: Proceedings of the Canada-United Kingdom Symposium on Industrial Geography held at the University of Calgary, Canada, in August 2003, ed. LÓPEZ CERVANTES, Rene. Los Servicios Públicos Municipales, Editorial. Siglo XXI, México, 2008. VELASCO ULLOA, Orlando. Finanzas Municipales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007.
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Déficit fiscal, Financiación y Deuda Pública COMPETENCIAS A LOGRAR Al completar el estudio de la presente unidad, se debe conocer y analizar de manera general fenómeno del déficit fiscal, las diferentes fuentes de financiación, normatividad que rige el endeudamiento en las entidades oficiales, al igual que comprender y entender los requisitos que se deben allegar para tener acceso al crédito público.
RESUMEN DE LA UNIDAD Déficit fiscal es la situación de desequilibrio en el presupuesto, en que los gastos superan a los ingresos. La insistencia en reducir el déficit en Colombia ha llevado a tomar el camino de la racionalización del gasto público, alterando su composición y adelantando reformas institucionales que impiden o distorsionan la adecuada asignación de recursos. El Estado debe obtener recursos financieros adecuados para la financiación de los planes y programas plasmados en el Plan de Desarrollo y el déficit fiscal generado. Para esto cuenta con diferentes fuentes como transferencias, recursos propios y crédito. Como deuda pública comprende todas las obligaciones del Estado frente a sus acreedores, que puede ser interna y externa.
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8. DÉFICIT FISCAL, FINANCIACIÓN Y DEUDA PÚBLICA Déficit fiscal es la situación de desequilibrio en el presupuesto en la cual los gastos superan a los ingresos. El problema del déficit fiscal tiene tres dimensiones diferentes: su propia cuantía, el crecimiento excesivo de los gastos y el aumento en el nivel impositivo, que a pesar de no financiar el déficit fiscal crea efectos que convierten los tributos en un problema que reclama su propio tratamiento y soluciones. La insistencia en reducir el déficit en ha tenido que tomar el camino de la racionalización del gasto público, alterando su composición y adelantando reformas institucionales que impiden o distorsionan la adecuada asignación de recursos.
8.1. DÉFICIT FISCAL Déficit fiscal es la situación inversa a la del superávit fiscal, que expresa una diferencia negativa entre los ingresos y los egresos públicos, de acuerdo con el presupuesto que maneja usualmente el Gobierno89. El déficit fiscal se establece mediante el conocimiento de las vigencias anteriores a través del balance de la Nación, el cual se calcula con el fin de mantener una visión de la situación real del Estado en el aspecto financiero. El Gobierno dispone de un registro de los ingresos y egresos efectivos ejecutados ordinariamente en un determinado periodo de tiempo, por ejemplo un año. Estos registros en forma neta determinan la pérdida o ganancia en la gestión de gobierno durante una vigencia, de manera semejante a lo que la empresa se denomina el Estado de Pérdidas y Ganancias que al final del año arroja déficit o superávit. Las perdidas en un año, se deben anotar en el balance, bien sea aumentando los pasivos o disminuyendo los activos, y así como en cualquier empresa podemos conocer su situación financiera en un momento dado conociendo su balance de un período, también en el sector público podemos conocer el estado de déficit o superávit acumulado de la vigencia con los periodos anteriores.
8.1.1. Noción de Déficit La noción de déficit, aparentemente indeseable para cualquier empresa, no lo es tanto en el sector público ya que los países deben manejar su presupuesto en términos macroeconómicos, máxime cuando se ven abocados a la globalización.
89 Banco de la República de Colombia. Apuntes Económicos, diciembre de 2007.
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Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
En la medida en que el Estado se comprometa con los diferentes sectores de la economía y en especial con la inversión social, es permisible y hasta deseable el que mantenga un cierto estado de déficit ya que ello implica oportunidades de desarrollo; las situaciones de crisis generan oportunidades insoslayables, tanto para los individuos considerados de manera aislada como para las sociedades organizadas. Esto es definitivamente cierto. No es posible concebir una situación de estímulos hacia el progreso y el desarrollo, cuando no se tiene la posibilidad de enfrentar retos que activen ocultos potenciales de productividad. Existen varios conceptos de déficit, cada uno de ellos con significados diferentes, así90: • Déficit presupuestal, asociado al sistema de causación que utiliza la contabilidad presupuestal y consiste en registrar los ingresos y gastos cuando el Gobierno adquiere o reconoce en forma clara y precisa el derecho. La diferencia entre los mayores ingresos y los gastos genera este tipo de déficit. • Déficit fiscal, que consiste en el déficit presupuestal en que se ha incurrido en una vigencia determinada y el resultado obtenido en la vigencia anterior, también se define como la diferencia entre activos corrientes y pasivos corrientes. • Déficit de operaciones efectivas, que es la diferencia entre los ingresos ordinarios y permanentes de la tesorería y el nivel de gastos. Este déficit es el que resulta más importante para el análisis económico. • Déficit de tesorería, que expresa las diferencias entre las disponibilidades de la tesorería y las exigencias que existen a su cargo.
8.1.2. El déficit fiscal en Colombia Desde la época de la independencia se marcó el destino de nuestro endeudamiento o por lo menos de la dependencia de los empréstitos extranjeros, como consecuencia del déficit fiscal. Sin embargo, tal parece que durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX no se conocía el déficit fiscal, por lo menos de manera tan intensa y persistente como se vive en nuestros días. Esto a partir de la noción clásica del perfecto equilibrio económico como una meta ideal que consideraba el déficit fiscal sólo justificable en casos de emergencia o de guerra91. A partir de la reforma fiscal de 1923 y hasta el año de 1925 los balances de la Nación arrojaron superávit. En 1926 se observó un equilibrio completo y desde 1927 a 1930 se comenzó a registrar déficit, hasta un valor al final en este período de $ 25.633.408. 90 GÓMEZ PORTILLO, Enrique. Economía Política, Perú, USMP, 2007
91 Consultar RAMIREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Públicas en Colombia, Quinta Edición. Bogotá,
Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007, capítulo III.
Unidad 8
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Marcial Córdoba Padilla
Desde entonces la administración pública ha procurado disminuir el déficit o por lo menos que no aumente hasta cifras incontrolables. La estrategia general que se ha mantenido hasta nuestros días es la combinación de la reducción de los gastos, con el aumento de algunos impuestos y la creación de otros nuevos. Un factor importante del déficit de 1932 la generaban los Ferrocarriles Nacionales, por lo cual se debió crear el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles que gracias a un esfuerzo de tipo comercial y autónomo logró generar superávit en años posteriores; esta experiencia se puede considerar como una de las primeras tendencias hacia la privatización que vendría a desarrollarse plenamente hacia finales de siglo. Entre 1979 y 1984 el déficit fiscal registró los más altos niveles alcanzados en la posguerra debido a la contracción de la tributación, la recesión económica, el rezago de las tarifas de los servicios públicos, el desbordamiento de los gastos corrientes (que se ampliaron en 2.4 % del PIB en el período) y el holgado acceso a recursos de financiamiento (tanto externos como del Banco de la República). A partir del 1985 esta situación empieza a ser corregida, lográndose en un corto lapso de tiempo el que ha sido considerado como uno de los más rápidos y exitosos procesos de ajuste fiscal en toda América Latina y un elemento fundamental del plan de estabilización de mediados de la década de los ochenta. Luego de un período de relativa estabilidad, a comienzos de los noventa se hacen nuevos esfuerzos por incrementar el ahorro público y reducir la magnitud del déficit fiscal, por su incidencia crítica sobre la credibilidad del programa de reforma estructural y apertura de la economía colombiana. En los últimos tres años la situación ha sido así: • En 2006, el déficit fiscal de Colombia se ubicó en 0,8 por ciento y el del Gobierno Central llegó a 4,1 por ciento. • Para el 2007 el déficit se ubicó en el 0,8 por ciento, en tanto que el déficit del Gobierno Nacional se ubicó en 3,2 por ciento. • Para 2008, la meta del déficit fiscal consolidado es de 1,4 por ciento, mientras que la del Gobierno Central es de 3,3 por ciento.
8.1.3. Diagnóstico del déficit fiscal en Colombia El déficit fiscal se ha financiado con deuda pública; en sólo dos años de 1997 a 1999 pasó del 33% al 50% del PIB. El déficit fiscal debe concentrar la preocupación de las administraciones, haciendo énfasis en el origen del desequilibrio que existe en las cuentas del Gobierno. Una de las principales causas del problema es la ineficiencia del Estado para realizar sus tareas y el hecho de que el recaudo de impuestos es insuficiente 256
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
para atender los gastos del Gobierno. El problema fiscal no se puede desligar de la crisis política; en estas condiciones, la reforma del Estado es impostergable. Teniendo en cuenta que las transferencias territoriales sólo explican la tercera parte del crecimiento en la participación del gasto en el PIB, en la década de los noventa, se concluye que el proyecto de reforma constitucional tiene connotaciones fiscalistas, cuya intención última es, como queda dicho, ajustar el déficit del Gobierno Nacional. Frente a un desarreglo fiscal elevado se debe dedicar la atención especial que merece, para evitar el deterioro de las finanzas públicas y el desaliento de los inversionistas propios y externos. Con los indicadores desfavorables, la viabilidad económica y financiera del Gobierno está seriamente comprometida trayendo como consecuencia una crisis de insolvencia y cesación de pagos. En general, los resultados de este análisis evidencian avances importantes en los fundamentales de la economía colombiana, en especial en materia de crecimiento económico, inversión, reservas internacionales e inversión extranjera directa. Sin embargo, las mayores debilidades se concentran en el déficit en cuenta corriente y en los resultados fiscales del Gobierno Nacional Central92. Hoy, Colombia mantiene un déficit en cuenta corriente de 3,4 por ciento del PIB, mientras que a principios de esta década se ubicaba en niveles cercanos al 1 por ciento del PIB. A primera vista, el déficit en cuenta corriente se constituye en una de las principales debilidades estructurales de la economía colombiana, sobretodo si se tiene en cuenta que las cuentas externas de los países latinoamericanos se han visto beneficiadas por el auge de los precios internacionales de los commodities. Los analistas económicos le atribuyen el mayor porcentaje del déficit del país al déficit en cuenta corriente al hacer percepción del riesgo en la calificación soberana. Hoy, el déficit en cuenta corriente obedece sobre todo a un deterioro importante en la balanza comercial, particularmente al dinamismo de las importaciones.
8.1.4. Perspectiva futura del déficit fiscal Para enfrentar el problema del déficit fiscal, en términos generales, se requiere garantizar el crecimiento económico de manera progresiva, sostenida y estable, además de propender siempre por una mejor distribución del ingreso y por elevar la calidad de vida, es decir, que el Estado cumpla a cabalidad con su cometido.
92 Carolina Tovar A. Analista de Investigaciones Económicas, Portafolio, 29 noviembre 2008 Unidad 8
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Marcial Córdoba Padilla
En relación con déficit del Gobierno Central, que es un problema crónico en la economía colombiana, se debe atender a los siguientes campos de acción: • Lograr una estructura tributaria que responda al crecimiento de la economía. • Ejercer mayor control del gasto público. El gasto público está relacionado con los grupos de presión. No se puede pretender que no existan los grupos de presión; pero si es necesario manejarlos. En la estructura del gasto público se encuentran los siguientes grupos de presión: v Los gastos de funcionamiento, los salarios y las pensiones. v Los intereses de la deuda, que reflejan fundamentalmente un exceso de gasto en el pasado, y que obliga a enfrentar un exceso de pagos en el futuro. v La carga presupuestal que representa el sostenimiento del orden público. Además de los anteriores, debemos considerar el desangre en las finanzas públicas que genera la corrupción administrativa. La dificultad estriba en la falta de definición del modelo económico que debe guiar a largo plazo el crecimiento. Mientras no se tenga una clara concepción en este sentido, se estarán dando tumbos en una ruta de cortos plazos, respondiendo a estímulos inmediatos, en vez de avanzar en una ruta definida con una estrategia para alcanzar el desarrollo nacional. Para avanzar hacia una visión de largo plazo es fundamental garantizar en cierto grado, la obligación del Gobierno que debe orientar el gasto hacia el apoyo del desarrollo nacional a largo plazo, lo cual implica replantear el tema de la deuda, ya que se está gastando en el pago de intereses y no en crear las bases para hacer más competitivo el país. No se está gastando lo suficiente en infraestructura ni en recursos humanos y, tampoco se está haciendo con la eficiencia requerida. Otro aspecto que tiene que ver con la presión fiscal y el largo plazo es la parte tributaria. Cuando surgen los problemas fiscales frecuentemente lo que se hace es solucionar la insuficiencia de ingresos de manera coyuntural, esto es, no buscando la estructura tributaria para fomentar el crecimiento y la competitividad, sino la que fomenta la recaudación. En este sentido el país debe abocarse a pensar cuál debería ser la estructura tributaria que apoye el proceso de desarrollo, independientemente de cuáles son los ingresos que se requieren en el futuro para cubrir el déficit fiscal.
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Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
8.2. FINANCIACIÓN ESTATAL Con el surgimiento del déficit fiscal, surge también el clima de desconfianza en torno a la bondad y capacidad del gasto y, en general de las prácticas fiscales para alcanzar objetivos macroeconómicos93.
8.2.1. Financiación nacional Como una forma de responder el Estado por el déficit fiscal han surgido tres teorías a saber: • La teoría de las fallas del mercado: como mecanismo de asignación de precios y cantidades en forma eficiente obliga al Estado a intervenir para corregir dichas fallas para mediante la asignación de recursos, la distribución de la riqueza y la estabilización, surgiendo de esta forma dos manos invisibles, la del mercado y la del Estado. • La teoría de las fallas públicas, señala que los desequilibrios ya no se pueden justificar por los motivos económicos, sino por las fallas del sector público que perturban la eficiencia e introducen rigideces que conducen a que el gasto público no siempre siga el ciclo económico para atender las fallas del mercado, sino que sigue el ciclo electoral y los intereses de sus actores, surgiendo de esta forma el déficit fiscal. • La teoría de la crisis fiscal del Estado: parte de la proposición central de que las funciones del Estado se derivan de las contradicciones inherentes al mismo proceso de acumulación del capital, pues la acumulación de capital social y los gastos sociales son cada vez más crecientes y ello conduce al aumento de los ingresos del Estado por la vía de los impuestos, con la cual se afectan las utilidades y con este mecanismo se reduce la acumulación. Una estrategia práctica de financiación sería por ejemplo, para responder por la deuda, emitir bonos y ponerlos a disposición de los ahorradores e inversionistas financieros privados, los cuales a su vez, entran a tributar por estos mismos bonos. Se constituye así el Estado en el ente administrativo y regulador que debe ser, ya que no hace otra cosa distinta que aprovechar el poder adquisitivo de sus habitantes para obtener bienes dirigidos a ellos mismos. A continuación se muestran las diferentes fuentes de financiación con las que cuenta el Estado94:
93 Consultar The E.C. Structural Funds and The Regional Development. The Spanish Atlantic Regions.40th Congress Of The European Regional Science Association, 30 August – 2 September 2000 In Barcelona. 94 Ver Departamento Nacional de Planeación – DDT Oferta de financiación a Entidades territoriales, Bogotá, enero de 2004 Unidad 8
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Fuentes de financiación del Estado
Recursos del crédito
Recursos propios Regalías Entidades y programas nacionales
Transferencias SGP Recursos de cooperación internacional
8.2.2. Financiación territorial Las administraciones territoriales deben obtener recursos financieros adecuados para la financiación de los planes y programas plasmados en el Plan de Desarrollo. Existe la necesidad de tener un sistema tributario sólido y sostenible, que permita a los territorios, en contrapartida con las transferencias de la Nación, la financiación de la inversión social. Complementariamente las entidades territoriales cuentan con otras alternativas de obtención de recursos, cuyo acceso depende de la fuente específica y de las necesidades de inversión y focalización. •
Destinación de las fuentes
De las fuentes para el financiamiento municipal (transferencias, recursos propios y crédito) las dos primeras se destinan para garantizar la infraestructura mínima de servicios, la seguridad y la institucionalidad necesaria para el desarrollo local; la última, se ha utilizado para financiar la inversión y en consecuencia la riqueza, cuya modalidad a largo plazo, para los municipios, presenta las características: •
Recursos del crédito
Tal como se muestra en el siguiente gráfico:
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Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Recursos del crédito
FUENTES
Crédito interno • Banca comercial • Banca oficial del desarrollo 1. Fondo para el financiamiento del Sector Agropecuario - FINAGRO 2. Instituto de Fomento Industrial - IFI 3. Banco de comercio Exterior de Colombia S.A.Bacoldex 4. Financiera Energética Nacional - FEN 5. Financiera de Desarrollo Territorial - FINDETER 6. Fondo Nacional de Desarrollo - FONADE Crédito externo • Organismos internacionales de fomento o de banca multilateral • Gobiernos o crédito bilateral • Banca privada o comercial • Proveedores • Bonos
Créditos a largo plazo Modalidades de crédito de largo plazo a las que pueden acceder los municipios Largo plazo Modalidad
Definición
Plazo
Tasa
Créditos de fomento
Son líneas de crédito redescontadas, Para promocionar y desarrollar sectores especifícos de la economía.
1-4 años
DTF + 1 hasta DTF + 5
Créditos bancarios
Créditos emitidos por entidades bancarias para financiar proyectos de largo plazo.
1 - 10 años
DTF + 4 hasta DTF + 5
Títulos y bonos
Títulos de deuda emitidos en el Mercado de valores
Más de 10 años
DTF + 2 hasta DTF + 3
(perrogables)
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• Ley 964 de 2005 (de Valores) Con esta Ley, el Gobierno Nacional interviene el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público que hagan parte de una emisión:
a) Las acciones;
b) Los bonos;
c) Los papeles comerciales;
d) Los certificados de depósito de mercancías;
e) cualquier título o derecho resultante de un proceso de titularización;
f) Cualquier título representativo de capital de riesgo;
g) Los certificados de depósito a término;
h) Las aceptaciones bancarias;
i) Las cédulas hipotecarias;
j) Cualquier título de deuda pública.
•
B onos municipales
Un bono municipal es un instrumento de deuda según el cual una municipalidad se compromete a pagar al tenedor del bono (individuos o instituciones) el monto principal que ha sido prestado más un interés antes de la fecha de madurez del mismo, tal como se muestra en el siguiente gráfico:
Cupón
Cupón
Cupón
Cupón
Plazo de vencimiento
Capital + cupón
Vencimiento
Capital
En la emisión de bonos se debe tener en cuenta que: a) En razón al panorama de déficit fiscal de los gobiernos centrales, no se pueden esperar aumentos en las asignaciones presupuestarias para las entidades municipales, por el contrario pueden disminuirse. b) La financiación por el sistema bancario también está limitada por el programa de saneamiento fiscal de la Ley 617 del 2000, particularmente para municipios altamente endeudados. c) El acceso a la financiación de la banca multilateral y de fomento está determinado por políticas nacionales que exigen mayor responsabilidad y orientación de mercado para los proyectos a financiar. • Entidades y programas nacionales Las entidades y programas nacionales participan en la financiación territorial, como se indica en el siguiente gráfico: 262
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
Entidades y programas nacionales
v
1.
Inversiones regionales del plan nacional de desarrollo
2. 2.1 2.2 2.3
Confinanciación con entidades nacionales Fondo Nacional de Desarrollo - FONADE
Fondo Nacional de Caminos Vecinales - FNCV
Fondo Nacional Ambiental - FONAM
3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
Programas y entidades del orden nacional Ministerios sectoriales
FIP
Fondo de Programas Especiales para la Paz
INCONDER
PLANTE
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Acción Social
Recursos de cooperación internacional
Como se muestra en el siguiente gráfico:
Recursos de cooperación internacional 1.
Agencia Colombiana de Cooperación
2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9
Cooperación específica de algunos países Alemania
España
Canadá
Estados Unidos de América
Francia
Japón
Reino Unido
Reino de Países bajos
Suecia
3. 3.1 3.2 3.3
Cooperación de organismos multilaterales Comisión Europea
Banco Mundial
Agencias del Sistema de las naciones Unidas
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Marcial Córdoba Padilla
•
Financiación de los gastos de funcionamiento
La administración municipal no puede atender gastos de funcionamiento con los
recursos que tengan destinación específica como:
a) Sistema General de Participaciones-SGP forzosa inversión;
b) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; c) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; d) Los recursos de cofinanciación; e) Las regalías y compensaciones sobre recursos naturales renovables y no renovables; f) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; g) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; h) El producto de la venta de activos fijos; i) Otros aportes y transferencias con destinación específica de carácter transitorio; j) Los rendimientos financieros de destinación específica.
8.3. SISTEMA NACIONAL DE COFINANCIACIÓN Es el instrumento por medio del cual concurren diferentes entidades gubernamentales y no gubernamentales con el fin de llevar a cabo programas y proyectos de desarrollo que se traduzcan en bienestar de la población, creado por Decreto Nacional 2132 de 1992, adscrito al Departamento Nacional de Planeación. Mediante el decreto 338 de 1995, el gobierno creó el Comité Nacional de Cofinanciación como un órgano de carácter consultivo del gobierno adscrito al Departamento Nacional de Planeación, para coordinar la consistencia, homogeneidad y operatividad del sistema, así como los criterios y mecanismos que permitan el acceso, seguimiento y correctivos a los recursos del proyecto. La cofinanciación como mecanismo de financiación complementario a los recursos propios y a las transferencias no condicionadas, para atender la inversión de los niveles subnacionales, bajo la modalidad de transferencias condicionadas, hacen parte integral del paquete de instrumentos de relaciones fiscales intergubernamentales sobre el cual se apoya la descentralización 95.
95 Tomado del Departamento Nacional de Planeación – DDT Oferta de financiación a Entidades territoriales, Bogotá, enero de 2004
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De acuerdo con la taxonomía de las transferencias intergubernamentales, el Sistema Intergubernamental de Transferencias diseñado en Colombia para consolidar el proceso de descentralización, está constituido por dos clases de transferencias complementarías entre sí: • Las automáticas, establecidas por la Ley 715 de 2001, que son incondicionales, se ceden sin ninguna contraprestación y son recursos del nivel nacional a la totalidad de entidades territoriales • Las condicionadas, ya que, para tener acceso a ellas, las entidades territoriales deben concursar por los recursos, mediante la presentación de proyectos, además, sobre la base de una contrapartida de las entidades, lo que se conoce como el sistema de cofinanciación. Dentro de las principales entidades del orden nacional que transfieren recursos a las entidades territoriales, que tienen dentro de sus modalidades de apoyo a entidades territoriales la modalidad de cofinanciación están:
8.3.1 Fondo Nacional de Desarrollo – FONADE FONADE es agente en el ciclo de proyectos de desarrollo, financiando y administrando estudios, y coordinando la preparación de proyectos de desarrollo. Para ello, entre otras actividades, otorga avales y garantías para créditos destinados a la fase de preparación de proyectos, prepara esquemas de gerencia de proyectos, impulsa el desarrollo de firmas consultoras nacionales en sectores críticos para el desarrollo económico, y celebra contratos de fomento de actividades científicas, tecnológicas y ambientales. • Oferta de financiación a entidades territoriales FONADE, cofinancia proyectos a entidades territoriales, dentro de los que sobresalen la línea de crédito para actualización catastral y preinversión. Su financiamiento no reembolsable se hace contra apropiaciones del presupuesto nacional o con las utilidades líquidas y asignadas.
8.3.2 Fondo Nacional de Caminos Vecinales-FNCV. El Fondo Nacional de Caminos Vecinales es un establecimiento público descentralizado adscrito al Ministerio de Transporte, creado mediante Decreto Ley 1650 de 1960 con Personería Jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. El Fondo, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y previa solicitud por escrito de la entidad territorial cofinancia proyectos de mantenimiento, construcción, rehabilitación y mejoramiento de vías de segundo y tercer nivel. Unidad 8
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Los proyectos que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales desarrolla bajo el esquema de cofinanciación, estarán sujetos al siguiente régimen: • Aquellos que deban desarrollarse en Entes Territoriales a los cuales no se haya transferido la red terciaria por parte del Fondo, serán ejecutados por éste, previa sustentación y acreditación de la contrapartida del caso, por parte del solicitante. • Los de construcción de vías terciarias, en Entes Territoriales a los cuales ya se haya transferido la totalidad de la red, deberán cumplir con los requisitos que trata el numeral anterior según se estipule en el convenio respectivo, sin perjuicio de la coexistencia de otros convenios que garanticen la realización del proyecto. • La contrapartida que aporte la entidad territorial atenderá a las categorías y porcentajes establecidos al respecto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones y otras disposiciones.
8.3.3 Fondo Nacional Ambiental-FONAM El Fondo Nacional Ambiental, FONAM, creado mediante ley 344 de 1996, es un sistema especial de cuentas del Ministerio del Medio Ambiente, con personería jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con jurisdicción en todo el territorio nacional. El FONAM, es un instrumento financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambientales y de manejo de los recursos naturales renovables. Como tal estimulará la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales, con responsabilidades en estas materias. El FONAM financia la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible.
8.3.4 Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER La Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, creada por la Ley 57 de 1989, es una sociedad por acciones, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D.C. organizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. del Decreto Extraordinario 130 de 1976 y vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El objeto social de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., FINDETER, consiste en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la 266
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asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión relacionados con las siguientes actividades: • Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico; • Construcción, pavimentación y remodelación de vías urbanas y rurales; • Construcción, pavimentación y conservación de carreteras departamentales, veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales; • Construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria; • Construcción y conservación de centrales de transporte; • Construcción, remodelación y dotación de la planta física de puestos de salud y ancianatos; • Construcción, remodelación y dotación de centros de acopio, plazas de mercado y plazas de ferias; • Recolección, tratamiento y disposición final de basuras; • Construcción y remodelación de campos e instalaciones deportivas y parques; • Construcción, remodelación y dotación de mataderos; • Ampliación de redes de telefonía urbana y rural; • Otros rubros que sean calificados por la junta directiva de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, como parte o complemento de las actividades señaladas en el presente numeral; • Asistencia técnica a las entidades beneficiarias de financiación, requerida para adelantar adecuadamente las actividades enumeradas; • Financiación de contrapartidas para programas y proyectos relativos a las actividades de que tratan los numerales precedentes que hayan sido financiados conjuntamente por otras entidades públicas o privadas, y • Adquisición de equipos y realización de operaciones de mantenimiento, relacionadas con las actividades aquí enumeradas. La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, es un Banco de Segundo Piso que opera bajo el régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y su objeto es contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos a través del fortalecimiento de los entes territoriales mediante el otorgamiento competitivo de recursos de crédito y asistencia técnica para la ejecución de proyectos de inversión sostenibles en el tiempo. FINDETER administra el Fondo de Cofinanciación de Vías el cual aporta recursos no reembolsables a departamentos y municipios, estimulando la concurrencia de recursos para ejecución de proyectos integrales, prioritariamente relacionados con vías de la red secundaria y terciaria (donde ya se efectuó transferencia), acueductos y alcantarillados.
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8.4. FINANCIACIÓN POR PROGRAMAS Y ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL Los territorios también cuentan con financiación a través de programas y entidades del orden nacional, tales como: • Ministerios sectoriales. • Fondo de Inversión para la Paz - FIP. • Fondo de Programas Especiales para la Paz. • Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER. • Plan de Desarrollo Alternativo - PLANTE. • Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF. • Acción Social
8.4.1 Ministerios sectoriales Cada ministerio cuenta con un presupuesto de inversión mediante el cual pueden atender requerimientos de las entidades territoriales, generalmente a través de la presentación de proyectos y dependiendo del monto total y disponibilidad de los recursos y las área estratégicas del accionar de cada uno de ellos. El acceso a estos recursos y las condiciones generales de los mismos están reglamentados por disposiciones internas de cada ministerio.
8.4.2 Fondo de Inversión para la Paz-FIP Con el fin de facilitar la canalización de los diferentes aportes a los programas y proyectos sociales propuestos en el Plan Colombia, el Gobierno creó el Fondo de Inversión para la Paz-FIP. Este mecanismo es un sistema de manejo de cuentas, que busca agilizar y garantizar la transparencia en la ejecución de los recursos, brindando total seguridad de aportes. El objeto del FIP es cofinanciar programas y proyectos que ayuden a generar condiciones de paz en el país. El FIP cumple su misión de ayudar a crear condiciones de paz en el país y mitigar los efectos de la crisis económica mediante la financiación y cofinanciación de programas y proyectos a través de dos estrategias: Red de Apoyo Social y Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social-FIDS, tal como se muestra en la siguiente tabla:
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ESTRATEGIA
OBJETIVOS
PROGRAMAS
Red de Apoyo Social
Esta estrategia busca que la economía recobre los niveles históricos de crecimiento y reducir la tasa de desempleo mediante el ajuste fiscal, una red de apoyo social y preferencias arancelarias. La Red de Apoyo Social adopta medidas para mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable.
-Empleo en acción, (manos a la obra) -Familias en acción (Subsidios condicionados), y -Jóvenes en acción (Capacitación laboral para Jóvenes desempleados de bajos recursos).
Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social-FIDS
La profundización de la democracia y la promoción del desarrollo social son condiciones indispensables para la construcción de la paz en Colombia. Para ello, se requiere concentrar esfuerzos en la asignación de recursos, tanto públicos como privados, hacia las inversiones en capital humano, físico, natural y social, las cuales tienen el potencial de generar las condiciones más propicias para la construcción de la paz, el crecimiento y el desarrollo a mediano y largo plazo.
-Desarrollo Alternativo Integral - Fortalecimiento institucional y -Desarrollo del Capital Social Derechos Humanos y Atención Humanitaria.
Fuente: DNP
Para desarrollar los subcomponentes anteriores, la estrategia FIDS cuenta con 6 instrumentos, a través de los cuales se apoya financieramente a los programas y proyectos presentados por otras instituciones o entidades del Gobierno, ONGs y agremiaciones del sector privado: • El Campo En Acción (proyectos productivos en el sector rural. Ver PLANTE). • Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (proyectos de divulgación, capacitación, remoción de minas antipersonales. Ver Red de Seguridad Social-RSS.) • Atención Humanitaria (proyectos para atender las necesidades inmediatas de grupos humanos afectados por la violencia y las acciones encaminadas a erradicar la criminalidad organizada. Ver Red de Seguridad Social-RSS). • Transparencia y Convivencia (proyectos de fortalecimiento de las instituciones, de promoción de educación dirigida y especializada, culturales Ver Red de Seguridad Social-RSS). • Obras para la Paz (proyectos de infraestructura en acueductos, alcantarillado, electrificación, centros de salud, centros educativos, parques, obras municipales). • Vías para la Paz (proyectos de infraestructura vial de primero, segundo y tercer nivel). Unidad 8
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8.4.3 Fondo de Programas Especiales para la Paz El Fondo de Programas Especiales para la Paz se creó como una cuenta especial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPR, sin personería jurídica, administrada como un sistema separado de cuentas; por lo tanto hace parte de la persona jurídica DAPR. Los recursos de los programas de paz se han destinado cada año en dos aspectos fundamentales: • Generar condiciones para el logro y mantenimiento de la paz y; • Garantizar la realización de acercamientos, diálogos y negociaciones con los grupos insurgentes. Como órgano financiero el fondo administra y ejecuta los planes y programas de paz que define la oficina del Alto Comisionado para la Paz enmarcados en tres aspectos: • Propiciar condiciones para el logro de la paz. • Generar espacios de reconciliación entre los colombianos una vez superado el conflicto. • Mitigar los efectos del conflicto armado mientras dure éste.
8.4.4 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODEREl INCODER, es un instituto descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ejecutor de la política de desarrollo rural, bajo una nueva concepción, capaz de potenciar las oportunidades del sector rural. Dentro de los objetivos fundamentales están: • Fortalecer los procesos de coordinación inter e intrasectoriales. • Articular y fortalecer los procesos participativos de planeación institucional, regional y local. • Impulsar la identificación y consolidación de núcleos de desarrollo rural, como marco de integración productiva, económica y social. • Facilitar el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas de producción. • Contribuir a la descentralización y participación comunitaria desde la base de la sociedad rural, mediante el fortalecimiento de las entidades territoriales y sus comunidades. • Gestionar y otorgar recursos para la financiación, cofinanciación, subsidios e incentivos. • Contribuir al fortalecimiento de la actividad pesquera y acuícola mediante la investigación, ordenamiento, administración, control y regulación de los recursos. Dentro de las proyecciones del INCODER a entidades territoriales se pretende como objetivo Gestionar y otorgar recursos de cofinanciación, subsidios e incentivos para apoyar la ejecución de programas de desarrollo rural, facilitando 270
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a los pequeños y medianos productores el acceso y uso de los factores productivos a través de 5 estrategias concretas a desarrollar: • Gestionar recursos de cooperación técnica internacional. • Adelantar acciones tendientes a mejorar los niveles de recaudo y recuperación de créditos a favor del Instituto. • Definir condiciones, requisitos y procedimientos para el acceso a los recursos del Instituto. • Reglamentación de la ley 812/03 en relación con el subsidio integral y nuevas formas de acceso a tierras. • Asesorar y acompañar en la formulación de proyectos, sobre los mecanismos de acceso a los instrumentos de política.
8.4.5 El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo-PLANTE busca consolidar procesos de desarrollo rural competitivos y sostenibles que garanticen el bienestar de la población, el ejercicio de la democracia, y la integración de las zonas de economía campesina afectadas por los cultivos ilícitos a la dinámica del desarrollo regional y nacional, para desvincular a los campesinos, colonos e indígenas de los cultivos ilícitos como medio de subsistencia. La misión y objetivos del PLANTE, se cumplen a través de los siguientes planes y programas inscritos como proyectos globales en el Banco Nacional de Proyectos de Inversión: • Implantación de Proyectos de Fortalecimiento Institucional y Comunitario en zonas del PLANTE. • Divulgación y Comunicación de la Estrategia de Desarrollo Alternativo. • Asesoría para Proyectos Productivos en el Marco del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo. • Asesora Preinversión para Proyectos de Desarrollo Rural en el Marco del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo. • Implantación de Proyectos Programa de Desarrollo Alternativo Plante. El PLANTE cofinancia proyectos que puedan ser clasificados dentro de alguno de los componentes descritos y que cumplan con los siguientes requisitos: • Deben partir de la iniciativa de la comunidad campesina o indígena que ha identificado una alternativa productiva que le permita superar el problema de vinculación a los cultivos ilícitos y que esté dispuesta a abandonar dicha actividad. Por lo tanto el proyecto y el compromiso de erradicación deben desde el primer momento ser fruto de un acuerdo comunitario. • Los proyectos que no pertenecen al componente productivo deben ser complementarios a la alternativa productiva identificada por la comunidad, con el fin de que ellos contribuyan al logro de los objetivos de una manera integral. Unidad 8
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• Deben ser presentados por asociaciones que agrupen a productores campesinos o indígenas y que por lo tanto expresen una iniciativa comunitaria, es decir no se atenderán propuestas que beneficien a productores de manera individual. • Deben estar ubicados en las zonas rurales de los municipios de cobertura del programa o en los resguardos indígenas. Una vez cumplido lo anterior se debe acudir a la coordinación regional correspondiente para que se le oriente sobre la formulación del proyecto y pasos subsiguientes. Con el apoyo de la UMATA o de la administración municipal y teniendo en cuenta las orientaciones dadas por la coordinación regional se formula el proyecto que es recibido en la Coordinación Regional del programa para continuar con los pasos de elegibilidad, viabilidad y aprobación.
8.4.6 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Promueve la activa participación de la comunidad en atención de los problemas de la infancia y el fortalecimiento de la familia colombiana, desarrollando acciones en el área de prevención y protección. El Sistema Nacional de Bienestar Familiar que es el conjunto de instituciones públicas y privadas del orden nacional, departamental y municipal, que atienden total o parcialmente, la prestación de los servicios de bienestar familiar, buscando el desarrollo armónico de la familia, la protección de la niñez y la garantía de sus derechos, en el marco del cual se realizan acciones y apoyos interinstitucionales.
8.4.7 Red de Solidaridad Social-RSS En desarrollo de su objeto social, la Red de Solidaridad social adelanta varios programas, sin embargo, dentro de algunos programas específicos cuenta con la modalidad de la cofinanciación de proyectos a entidades territoriales así: v Programa de reconstrucción de municipios. Tiene como fin construir y reconstruir infraestructura social y comunitaria, así como reconstruir las viviendas, en los municipios afectados por tomas armadas, e implantar proyectos de atención psicosocial y de reconstrucción del tejido social en las zonas del país afectadas por la violencia política. En este programa los municipios deberán aportar los predios en donde se realizarán las obras como cofinanciación o contrapartida y eventualmente otros aportes en dinero o en especie bajo la misma modalidad. v Programa de recuperadores (Recicladores). Se cofinancian proyectos en municipios o zonas con presencia de la población objetivo. La contrapartida de los entes territoriales, empresa privada, comunidades, organizaciones 272
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no gubernamentales, variará según el nivel de concertación determinado de acuerdo a la alianza estratégica definida para cada proyecto. • Área de Gestión de Atención a Municipios afectados por la violencia política en Colombia. • Área de Gestión de Atención Integral a Población Desplazada.
8.5. DEUDA PÚBLICA En la Enciclopedia libre Wikipedia, se define la deuda pública como “un instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor (país, provincia, estado, departamento, distrito o municipio) que busca en los mercados nacionales o extranjeros captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta fijada por una tasa en los tiempos estipulados por el bono”. La deuda pública es una de las fuentes de ingreso y financiación del Estado que nace simultáneamente con su organización constitucional. El empréstito, más que un recurso, debe ser considerado como una operación anticipada de capitales. La deuda pública, respaldada por inversiones de capitales, es semejante a las inversiones de los particulares en una empresa o explotación en la que los particulares acreedores del Estado reemplazan a los tenedores de deuda. En este caso, la deuda se paga con los provechos o rentas de explotación; en el otro caso, con otros recursos derivados generalmente de la imposición.
8.5.1. Clasificación de la deuda pública Bajo la denominación genérica de deuda pública se comprenden todas las obligaciones del Estado frente a sus acreedores. Ellas pueden provenir de los créditos de sus funcionarios, de los proveedores del Estado, del régimen de jubilaciones o de los tenedores de títulos de deuda pública96 La deuda del Estado se puede clasificar así97: v Una primera clasificación de la deuda pública se da entre deuda interna y externa. Si los ahorradores son nacionales hablamos de deuda pública interna; si los recursos, por el contrario, han sido suministrados por acreedores extranjeros, hablamos de deuda externa. v La deuda pública puede también catalogarse según el tipo de entidad deudora, y de hecho ésta es una clasificación bastante utilizada en la contabilidad pública. Podemos hablar de deuda pública nacional cuando 96 Consultar CORONA, Juan Francisco, DÍAZ Amelia. Introducción a la Hacienda Pública, 11ª edición, España, Agapea, 2000 97 RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, 329-330 pp Unidad 8
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la entidad deudora es el Gobierno central; de deuda pública de entidades descentralizadas, la cual puede contar con el aval de la Nación; y podemos finalmente referirnos a la deuda pública departamental o municipal. v Puede también clasificarse la deuda pública según el tipo de acreedor. Los acreedores del Estado pueden ser ahorradores particulares, entidades bancarias tanto nacionales como extranjeras, entidades multilaterales de crédito y puede inclusive presentarse el caso de operaciones de crédito público interestatales. v Los empréstitos pueden también catalogarse en forzosos, patrióticos y voluntarios. Los empréstitos forzosos son aquellos que se exigen por el Estado coactivamente de los propietarios y capitalistas nacionales, o de algunos de ellos, dándoles en cambio títulos negociables con interés. En este empréstito no entra para nada la voluntad del prestamista, pues el Estado fija de manera unilateral la suma que debe prestarle a cada uno, el tipo de interés, los plazos de amortización, y las garantías que aseguran el pago. Esta clase de empréstitos pertenece a los antiguos sistemas rentísticos de la edad media, aunque se ha empleado también algunas veces en los tiempos modernos, pero siempre con resultados poco satisfactorios. Otras dos formas de clasificar la deuda pública es la de empréstito forzoso o empréstitos obligatorio disimulado, y que a veces son más onerosas que las otras para las economías particulares: • El primero de estos empréstitos forzosos de carácter oculto es aquel en que el Estado, no pudiendo atender el pago de sus compromisos en dinero, da a sus acreedores títulos u obligaciones de deuda pública, negociables en el mercado, con el interés, las garantías y los plazos de amortización que el Gobierno mismo señala. • La otra forma disimulada de empréstito forzoso es la emisión de papel moneda que realiza el Estado. En estos casos se configura lo que se conoce con el nombre de impuesto inflacionario, en virtud del cual la depreciación monetaria, al disminuir el valor real de las acreencias en contra del Estado, termina por recortar el monto mismo de los empréstitos contraídos. Es una modalidad que se agudiza en períodos de inflación. Cuando ésta alcanza altas tasas, es decir, cuando se convierte en una verdadera hiperinflación, puede llevar inclusive al desconocimiento total de los derechos de los acreedores del Estado, porque sencillamente los valores nominales de las acreencias dejan de tener toda significación económica. Los llamados empréstitos patrióticos son aquellos que, aunque voluntarios, se obtienen gracias a un llamado que el Estado hace en determinada situación de emergencia.
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•
Deuda consolidada y deuda flotante
La deuda flotante se contrata normalmente a menos de un año. No es apta para financiar gasto público sino para atender necesidades cíclicas de la tesorería, y por eso se le conoce también como deuda de tesorería. La llamada deuda consolidada estuvo garantizada inicialmente por garantías específicas. Hoy en día apenas está garantizada con el respaldo que le otorgan las provisiones presupuestales. La consolidación, en el sentido más antiguo, es un concepto perteneciente al derecho de las cosas; una deuda es consolidada mediante la constitución de una prenda sobre una fuente de utilidades, teniendo el acreedor de una deuda así consolidada el derecho de satisfacerse directamente de las utilidades de tal fuente. La consolidación en el sentido posterior es un concepto pertinente al derecho administrativo Después de la formación del fondo consolidado, el concepto de consolidación puede tener sólo un significado: una deuda está consolidada si los medios necesarios para su servicio están incluidos en el presupuesto; consolidación ya no significa un aseguramiento especial, mediante prenda o asignación, sino únicamente que el servicio de la deuda está previsto en el presupuesto, único hecho que distingue la deuda consolidada de la deuda flotante. Pueden distinguirse también los llamados empréstitos a perpetuidad y a término fijo. Los primeros fueron relativamente frecuentes en el siglo XIX, cuando la gran estabilidad de los precios de la época hacia que los acreedores no temieran por la erosión del valor de sus acreencias, puesto que el nivel de precios era relativamente estable. Los acreedores aceptaban que, mediante pagos periódicos y permanentes, durante toda su vida, el Estado, cumpliera con sus obligaciones sin tener que rembolsar el principal del crédito. Sin embargo, a medida que la inflación fue generalizándose en todo el mundo este tipo de empréstito pasó a ser muy poco usual; hoy en día la mayoría de los empréstitos son a término fijo y naturalmente voluntarios.
8.5.2. Deuda pública interna Es aquella que se adquiere con organismos nacionales, entre los que tenemos: •
Créditos a corto plazo
Se tiene que son los empréstitos que celebran las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año, pueden ser:
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a)
b)
De carácter transitorio: aquellos que serán pagados con créditos a plazo mayor de un año, respecto de los cuales exista oferta en firme de negocio. No importa la cuantía. De tesorería: los que deben ser pagados con recursos diferentes del crédito.
•
Titularización
Son operaciones de deuda que anticipan la realización de los activos, inversiones
y rentas de las entidades y comprometen su capacidad de endeudamiento por
cuanto reducen sus ingresos.
Los a) b) c) d)
requisitos son:
Concepto de los organismos de planeación.
Incorporación en el Plan de Desarrollo.
Autorización del ente directivo.
Concepto favorable de la Dirección General de Crédito Público.
Para el cálculo de los ingresos corrientes las rentas, inversiones o activos que
respalden procesos de titularización deben ser descontados.
•
Banca comercial privada
Es la deuda que se contrata con las instituciones financieras colombianas que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito, bajo la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Ofrecen crédito a las entidades territoriales, a partir de los estudios de capacidad de endeudamiento y solvencia financiera. v
Banca comercial estatal
El Banco Agrario de Colombia S.A. es una entidad financiera estatal creada con el objetivo de prestar servicios bancarios en el sector rural, de manera eficiente, así como financiar oportunamente las actividades agrícolas, pecuarias, forestales y agroindustriales, y atender las necesidades financieras de los entes territoriales. Es una sociedad anónima con régimen de empresa industrial y comercial del Estado, que funciona en todo el territorio nacional y desarrolla operaciones propias de un establecimiento bancario comercial. Está vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante Decreto 1127 del 29 de junio de 1999. Dentro de sus líneas de crédito cuenta con la línea específica de entidades territoriales, para atender los proyectos de inversión de mediano plazo que 276
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desarrollen las entidades territoriales vinculadas al banco. Esta línea va dirigida a los Departamentos, Municipios y Distritos que cumplan con la normatividad vigente en materia de endeudamiento público y cuyas principales rentas sean recibidas a través del banco. v
Banca oficial de desarrollo
Como lo señala la Superintendencia Financiera, en Colombia la banca oficial de desarrollo se identifica como Instituciones Oficiales Especiales-IOE, que son bancos de segundo piso que no operan directamente con particulares, lo que significa que no tienen entrada directa para el público, sino que operan a través de instituciones financieras previamente calificadas como intermediarias, las cuales conceden crédito al usuario final con el respaldo de los fondos bajo determinadas normas y condiciones, que son las que entregan el crédito a las entidades solicitantes; su régimen de propiedad es público o estatal en razón a que tiene como finalidad apoyar a aquellos sectores productivos prioritarios de la economía y a los segmentos empresariales que por sus condiciones están limitados para acceder al mercado y requieren de un servicio de fomento especializado, entre los se tienen: a) Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-FINAGRO El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO, fue Creado por la ley 16 de 1990 y vinculado al Ministerio de Agricultura, es el ente ejecutor de la política de crédito agropecuario, su misión es el financiamiento de las actividades agropecuarias mediante la canalización y administración de recursos suficientes y oportunos en concordancia con las políticas del gobierno nacional para contribuir al desarrollo económico y social del país y en especial, del sector rural. En materia de crédito a entidades territoriales FINAGRO ha diseñado Programas Especiales de Fomento y Desarrollo Agropecuario, aquellos cuya ejecución se adelante bajo esquemas de agricultura por contrato, crédito asociativo y su financiación se enmarque dentro de las líneas de capital de trabajo y dentro de ellos, específicamente un programa de crédito asociativo. b) Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A-BANCOLDEX El Banco es una sociedad anónima de economía mixta, vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, siendo el Gobierno Nacional el mayor accionista, opera como un banco de redescuento, ofreciendo productos y servicios financieros tanto a las empresas relacionadas con el comercio exterior colombiano como a aquellas no vinculadas al comercio exterior.
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Es un instrumento financiero del estado cuyo objetivo fundamental es contribuir a la expansión y competitividad del sector exportador colombiano. Además, brinda servicios relacionados con el trámite de cartas de crédito y negociación de cobranzas documentarias, tiene funciones como banca comercial y como banca de inversión. En este último aspecto contribuye a la financiación de compra y capitalización de empresas en el exterior y a la financiación y cofinanciación de obras de infraestructura vial. Aunque técnicamente el BANCOLDEX es un banco de fomento del sector exportador, las entidades territoriales, con la participación privada pueden acceder a recursos de crédito, únicamente por la línea de infraestructura y transporte cuyo objeto es financiar la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura vial que se realicen en el país y que contribuyan con el mejoramiento de las condiciones de competitividad internacional de los bienes y servicios exportables. Con la liquidación del Instituto de Fomento Industrial-IFI, BANCOLDEX asume las operaciones de fomento a las demás actividades de desarrollo económico que el país requiera, y que no estén siendo atendidas suficientemente y de forma directa por el sistema financiero privado o por otras entidades de segundo piso. c) Financiera Energética Nacional-FEN Mediante la Ley 11 de 1982 creó la Financiera Eléctrica Nacional S.A. FEN con el propósito de canalizar recursos de crédito hacia las empresas del sector eléctrico, facilitando el desarrollo del país en este campo. Posteriormente la Ley 25 de 1990 cambió su denominación a Financiera Energética Nacional S.A. FEN, extendiendo además su campo de acción a todo el sector energético. La FEN no tiene específicamente una línea de crédito a entidades territoriales, sin embargo, éstas pueden acceder a sus recursos, para la financiación de proyectos o programas de inversión del sector energético, la realización de operaciones financieras para reprogramar o subrogarse en los empréstitos contraídos por las entidades del mismo sector, o financiarle los pagos correspondientes al servicio de la deuda externa o de las obligaciones internas derivadas de la misma, para racionalizar el funcionamiento del sector energético. d) Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER Como se estableció en el numeral 3.4, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, creada por la Ley 57 de 1989, para la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión.
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Son beneficiarios de los créditos de FINDETER los municipios, los departamentos, distritos, áreas metropolitanas, y las asociaciones de los municipios; personas naturales o jurídicas privadas, incluidas aquellas de carácter solidario, comunitario y cooperativo que impartan educación formal a nivel de preescolar, primaria, secundaria o superior; empresas privadas de servicios públicos y organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas urbanas específicas de acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de 1994. e) Fondo Nacional de Desarrollo-FONADE El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, y vinculada al Departamento Nacional de Planeación. Es la única empresa estatal dotada jurídica, técnica y financieramente de facultades para agenciar proyectos de desarrollo y apoyar la fase de preparación de los mismos. Es agente en el ciclo de proyectos de desarrollo, financiando y administrando estudios, y coordinando la preparación de proyectos de desarrollo. Para ello, entre otras actividades, otorga avales y garantías para créditos destinados a la fase de preparación de proyectos, prepara esquemas de gerencia de proyectos, impulsa el desarrollo de firmas consultoras nacionales en sectores críticos para el desarrollo económico, y celebra contratos de fomento de actividades científicas, tecnológicas y ambientales. FONADE ofrece crédito para la identificación, formulación y diseño de estudios de prefactibilidad, factibilidad técnica y económica, interventoría y gerencia de proyectos. Igualmente para fortalecer y promover la consultoría colombiana.
8.5.3 Deuda pública externa La deuda pública externa se define como las operaciones que se pactan en moneda extranjera, que se pagan a través de las mismas y que de alguna forma o circunstancia afectan de manera directa la balanza de pagos de la nación por aumento de pasivos en el exterior. Los créditos externos según su aplicación pueden clasificarse en: a) Créditos para proyectos específicos: son aquellos que las entidades de fomento o los bancos privados conceden para un proyecto concreto. b) Préstamos de programa: relacionados con los créditos que se conceden para financiar el programa de inversiones del Gobierno Nacional durante un año y cuya asignación para los diferentes proyectos es libre y autónoma. Así la entidad prestataria no analiza los proyectos en forma individual. Generalmente son otorgados por la banca privada y no por la banca de fomento. Unidad 8
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• Fuentes del crédito externo Los créditos externos proceden de diferentes fuentes, donde una diferencia importante está dada por las condiciones financieras y el uso de los recursos, así: a) Gobiernos o crédito bilateral : los países más desarrollados dirigen recursos de capital hacia nuestro país, los cuales se denominan créditos de gobierno o de país a país. Para la ejecución de estos recursos, generalmente debe celebrarse un convenio marco previo entre los dos gobiernos, sobre los cuales se aplicarán programas o proyectos susceptibles de obtener recursos. Este tipo de créditos puede ser de ayuda de capital o de recursos de fomento a las exportaciones. Los primeros provienen de los presupuestos gubernamentales de los países que desean contribuir al desarrollo de Colombia, con la ventaja adicional de que son en condiciones blandas. En cuanto a los segundos, los recursos van atados a la compra de bienes o servicios procedentes del país que otorga el crédito. En este caso, los procesos deberán ajustarse a lo establecido en la ley 80. Adicionalmente, en la actualidad, para este tipo de créditos normalmente se exige la garantía de la Nación. b) Organismos internacionales de fomento o de banca multilateral : con este nombre se conocen los préstamos que se obtienen de los siguientes organismos: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF – que junto con la Agencia Internacional par el Desarrollo – AID –, conforman el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, Corporación Andina de Fomento –CAF– Banco Europeo de Inversiones. El BID y el BIRF son las fuentes más usadas en la actualidad para estos tipos de crédito. Anteriormente, la financiación con estos bancos, resultaba muy favorable en cuanto a condiciones financieras. No obstante, desde 1983 se nivela la tasa de interés a la del mercado internacional. En principio los préstamos otorgados por estas instituciones requieren garantía de la Nación. Igualmente en los costos financieros incluyen el pago de comisiones de compromiso así como de inspección y vigilancia. c) Banca privada o comercial : la utilización de los recursos provenientes de esta fuente de endeudamiento puede dirigirse sin restricciones por parte de los bancos prestamistas para diversos sectores escogidos por el país beneficiario del crédito. Los plazos que normalmente se asignan a estos créditos están muy ligados al monto de los mismos, así como a los períodos totales de amortización y de gracia. El costo de financiación incluye los intereses corrientes y comisiones complementarias98. d) Proveedores: permiten financiar la compra directa de bienes y servicios a través de plazos para el pago, otorgado por el propio proveedor bien sea directamente o a través de un tercer financiador-. Es decir, el crédito no implica desembolsos de recursos monetarios sino en especie. 98 Como de compromiso, de manejo, de agente y otras que son negociables
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e)
La financiación, regularmente se obtiene a corto y mediano plazo y sus periodos de amortización y gracia están íntimamente ligados al monto del crédito. En la financiación con proveedores generalmente los intereses se estipulan en forma constante y el monto debe incluir comisiones y otros gastos. Bonos: la emisión de bonos es una operación de mercado de capitales, a través de la cual se captan recursos del público a un plazo determinado y con una tasa de interés establecida en el momento de la emisión. Dichos recursos no son atados y, por lo tanto, pueden ser destinados a financiar todas las actividades que estime conveniente la entidad emisora.
La deuda externa es uno de los mecanismos para captar ahorro externo; otro es la inversión directa que frente a la deuda puede ser más ventajosa que las externalidades positivas que trae la introducción de tecnologías en el acceso a mercados internacionales. Para un país receptor de capitales externos, es muy importante que estos recursos se usen eficientemente para generar los ingresos en divisas, con los cuales se pueden atender las obligaciones de pagos futuros. Una condición para el uso rentable del capital extranjero en los procesos internos, es que su eficiencia marginal sea mayor que el costo marginal de los préstamos. De esta manera se garantiza la devolución futura del capital más los intereses y una rentabilidad para el país usuario. La capacidad de un país en desarrollo de obtener préstamos del mercado mundial de capital depende entonces del grado de eficiencia en que se usen estos recursos y de la percepción que de esa eficiencia tengan los prestamistas. • Trámite de un empréstito externo Para el trámite de un empréstito externo se debe adelantar lo siguiente: a) Autorización para iniciar gestiones, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se otorga una vez se cuente con el concepto del Departamento Nacional de Planeación. b) Autorización para suscribir el contrato y otorgar las garantías al prestamista, impartida por el Ministerio de Hacienda, con base en las minutas de contrato definitivas. En las operaciones de crédito público externo de las entidades estatales se tiene que: • Las entidades estatales deberán presentar la respectiva evaluación de alternativas de financiamiento interno. • Las operaciones de crédito externo no podrán ser utilizadas para sustituir endeudamiento interno. • El endeudamiento externo neto de las entidades estatales no podrá superar el déficit de operaciones efectivas. Unidad 8
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• No se autorizan operaciones de crédito externo cuando las entidades estatales respectivas cuenten con los recursos líquidos en moneda nacional que puedan utilizarse para cubrir los gastos previstos. • Debe mantenerse la composición histórica entre endeudamiento interno y externo de cada sector. • Sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos anteriores, se da prioridad a la contratación de operaciones de endeudamiento externo cuyos recursos no sean objeto de monetización, es decir, aquellos que financian gastos en moneda extranjera. • Se tiene en cuenta el ciclo financiero de los proyectos, con el fin de establecer el cronograma adecuado de los desembolsos, el cual debe ser igualmente acordado con la Dirección General de Crédito Público, que hará un seguimiento a dicho programa • Las entidades territoriales y sus descentralizadas deben demostrar su capacidad de pago de conformidad con las leyes que regulen la materia.
8.5.4. Operaciones de crédito público Son operaciones de crédito público: • Los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios, con plazo para su pago. • Cuando la entidad estatal actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Las operaciones de crédito público pueden ser: v Internas: las que de conformidad con las disposiciones cambiarias se celebren exclusivamente entre entes residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. v Externas: todas las demás. Las • • •
clases de operaciones de crédito público son: Contratos de empréstito Emisiones, suscripción y colocación de títulos de deuda pública. Créditos por proveedores.
Son • • •
operaciones asimiladas: Créditos documentarios. Renovación Modificación de obligaciones (cuando la nueva implique el otorgamiento de un plazo para el pago).
Se tiene que estas operaciones: • No incrementan el endeudamiento neto de la entidad estatal. • Contribuye a mejorar el perfil de la deuda.
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Las operaciones conexas son actos o contratos relacionados que constituyen un medio necesario para la realización de operaciones de crédito público, asimiladas o de manejo de deuda.
8.5.5. Estado de la deuda pública Desde la expedición de la ley 51 de 1990, anterior a la Constitución de 1991, se tuvo la virtud de desligar al Gobierno de la financiación del Banco Central, como después lo haría en forma definitiva la nueva Carta. Hasta antes de esta ley, el Gobierno Nacional, cuando requería recursos de crédito, recurría al crédito externo o tocaba las puertas del Banco de la República en busca de financiamiento doméstico. La Constitución del 91 restringió en extremo la posibilidad de que el Banco Central otorgue créditos al Gobierno Central para financiar gasto público. “El Banco -dice el inciso 2º el artículo 373- no podrá establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El grueso del endeudamiento público del Gobierno Central se concentra en la banca multilateral99 y en créditos obtenidos de la banca privada internacional; así como en el mercado doméstico, los capitales o mediante colocaciones convenidas que son aquellas que realizan entidades públicas con excedentes de liquidez, sin que medie subasta pública sino negociación particular. Como es natural, existen diversos plazos y tasas de interés; y hoy en día los hay denominados en pesos y en dólares. La deuda pública del Gobierno Central (tanto externa como interna) no presenta un nivel desbordado si se compara su nivel con el de otros países similares a Colombia. Sin embargo, es deseable estabilizar el volumen del endeudamiento total en niveles que no excedan un considerable porcentaje del PIB. Para ello se hace necesario mantener una política constante y férrea para disminuir gradualmente el déficit fiscal del país.
8.5.6. Deuda pública territorial La finalidad principal de las operaciones de deuda pública de los gobiernos territoriales, consiste en la financiación de proyectos de capital, entendidos como programas de inversión a largo plazo, con beneficios distribuidos a lo largo
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Banco Mundial, BID, CAF, entre otros Unidad 8
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de varios años en el futuro, como lo ha señalado en la literatura al respecto. En el caso colombiano las operaciones de crédito público de acuerdo con la ley 80 de 1993, se definen como “los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. De acuerdo con la citada norma, se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales. Los objetivos de la política de endeudamiento territorial hace referencia a privilegiar la contratación de deuda interna sobre la externa, que en cualquier caso deberá destinarse al financiamiento de proyectos de inversión prioritarios desde el punto de vista técnico, económico y social, y que involucren un alto impacto sectorial y regional.
8.5.7 Marco legal del crédito territorial El marco legal que regula las operaciones de crédito público de las entidades territoriales en Colombia, está constituido por las siguientes normas: • Decreto 1222 de 1986 – Reglamenta las operaciones de crédito público interno de los departamentos. • Decreto 1333 de 1986 – Reglamenta las operaciones de crédito público interno de los municipios. • Ley 80 de 1993 – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contiene, entre otras las normas generales relativas a las operaciones de crédito público. • Resolución Externa No. 21 de 1993 del Banco de la República – Régimen cambiario.
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• Decreto 2681 de 1993 – Reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993 en lo relativo a las operaciones de crédito público. • Documentos CONPES No. 2689 de 1994 – Establece la política de garantías y contragarantías en los créditos avalados por la nación. • Circular Externa No. 001 de 1997, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito. • Ley 358 de 1997 -Ley de endeudamiento territorial. • Ley 550 de 1999- Ley de reestructuración económica de los entes territoriales con las modificaciones posteriores entre ellas las establecidas en las leyes 590 de 2000, 617 de 2000, 633 de 2000, 922 de 2004 y 1116 de 2006. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos de la Ley 358 de 1997, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado, no requiere de autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes. •
Ahorro operacional
El ahorro operacional es el resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran los ingresos corrientes los tributarios, los no tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la Nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión. Se entiende por intereses de la deuda, los intereses pagados durante la vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito. Las operaciones de crédito público deben destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos de corto plazo de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta. Para el cálculo de los ingresos corrientes, se descuentan los activos, inversiones y rentas de las entidades territoriales que respalden los procesos de titularización Unidad 8
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vigentes. Estos procesos deben ser autorizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien aplica en lo pertinente, las disposiciones relativas a la emisión de títulos de deuda pública de las entidades territoriales. Ninguna entidad territorial puede, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses / ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda / ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se computan por un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y en los reglamentos vigentes. El cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes de la Ley se realiza con base en las ejecuciones presupuestales soportadas en la contabilidad pública del año inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la vigencia presente. •
Planes de desempeño
Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de la entidad. Y deben garantizar el mantenimiento de la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores de endeudamiento de las respectivas entidades territoriales. Estos planes de desempeño deben contemplar medidas de racionalización del gasto y el fortalecimiento de los ingresos propios. Las entidades territoriales deben enviar trimestralmente la información correspondiente a la evolución de los planes de desempeño al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF) quien evalúa el cumplimiento de dichos planes. Las corporaciones públicas y las contralorías de las entidades territoriales deben vigilar el cumplimiento de los planes de desempeño. La Contraloría General de la República coordina y controla el ejercicio de esta función con las contralorías del orden territorial. Los planes de desempeño permanecen vigentes hasta tanto la entidad territorial registre un nivel de intereses/ahorro operacional menor o igual al 40%. El incumplimiento de los planes de desempeño acarrea la suspensión de todo nuevo endeudamiento por parte de la entidad territorial. En este evento, cuando una nueva administración requiera celebrar operaciones de crédito público, debe obtener autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, la entidad territorial puede solicitar la renegociación del convenio de desempeño, en todo caso comprometiéndose a la ejecución del mismo. 286
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• Indicadores de endeudamiento territorial Para establecer el endeudamiento territorial se tienen en cuenta los siguientes aspectos: a) Saldo de la deuda a ingresos corrientes SLD / IC Propiedades: - Está relacionado con la sostenibilidad de la deuda. - Si se conocen las condiciones financieras se sabe el número de años para pagar la deuda y el peso del servicio sobre los intereses. - Controla la ingeniería financiera de concentración alta de amortizaciones en otras administraciones. Definiciones base de cálculo: - Ahorro Operacional (AO): Ingresos Corrientes + Recursos del Balance + Rendimientos Financieros – Gastos de Funcionamiento – Transferencias Pagadas – Salarios, Honorarios, Prestaciones, Seguridad Social programados en inversión. - Ingresos Corrientes (IC): Ingresos Tributarios +Ingresos no Tributarios + Regalías + Compensaciones Monetarias Efectivamente Recibidas + Transferencias Nacionales + Participaciones en las Rentas de la Nación. b) El cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes se realiza con base en las ejecuciones presupuestales aportadas por la contabilidad pública del año inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflación establecida por el Banco de la República para la presente vigencia. c) Las entidades territoriales sólo pueden pignorar rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores señalados por la Ley, la pignoración no puede exceder los montos asignados a cada sector de inversión durante la vigencia. • Intereses de deuda Son los intereses pagados (son los intereses presupuestados para la vigencia que han sido efectivamente pagados durante la misma), más los causados durante ésta (los intereses presupuestados para la totalidad de la vigencia y que aún no han sido pagados), más los intereses que se causan sobre los créditos de tesorería, más los intereses de mora que se causen, más los intereses del nuevo crédito.
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•
Compensaciones monetarias
Corresponden a las compensaciones estipuladas en la Ley 141 de 1994, provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables realizados en el territorio nacional. •
Transparencia fiscal
De acuerdo con lo estipulado en la Ley 819 de 2003, la capacidad de pago de las entidades territoriales se debe analizar para todo el período de vigencia del crédito que se contrate y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores consagrados en el artículo 6o de la Ley 358 de 1997 se ubica por encima de los límites allí previstos, la entidad territorial debe seguir los procedimientos establecidos en la citada ley. Para estos efectos, la proyección de los intereses y el saldo de la deuda se debe tener en cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de interés y de tasa de cambio que serán definidos trimestralmente por la Superintendencia Bancaria. Los créditos de tesorería otorgados por entidades financieras a las entidades territoriales se deben destinar exclusivamente a atender insuficiencia de caja de carácter temporal durante la vigencia fiscal y deberán cumplir con las siguientes exigencias: • Los créditos de tesorería no pueden exceder la doceava de los ingresos corrientes del año fiscal; • Deben ser pagados con recursos diferentes del crédito; • Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten; • No pueden contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros. En el marco de la normatividad del endeudamiento territorial se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: • Sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones contenidas en las normas de endeudamiento territorial, para la contratación de nuevos créditos por parte de los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 es requisito la presentación de una evaluación elaborada por una calificadora de riesgos, vigiladas por la Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento. • Las entidades territoriales deben invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados 288
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en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio. Las entidades territoriales pueden colocar sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio Los institutos de fomento y desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las entidades territoriales pueden realizar operaciones activas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. A la Nación le está prohibido otorgar apoyo financiero directo o indirecto a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley, no puede prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política. Ninguna entidad territorial puede realizar operaciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por éste. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, deben exigir el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Leyes, los créditos concedidos en infracción de lo dispuesto, en las leyes, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias deben proceder su cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor.
8.6. SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO Se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa integral, institucional, financiero y administrativo que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez económica y financiera de la misma mediante la adopción de medidas de reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos100.
8.6.1. Intervención económica y reestructuración de pasivos A través de la Ley 550 de 1999, el Estado interviene la economía, es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de
100 Artículo 11, Decreto 192 de 2001 Unidad 8
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carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Financiera.101 También se aplica a las entidades territoriales, a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia y a las universidades estatales del orden nacional o territorial. • Fines de la intervención económica El Estado interviene en la economía para los siguientes fines102: a) Promover la reactivación de la economía y el empleo mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a los sectores productivos de la economía, tales como el agropecuario, el minero, el manufacturero, el industrial, el comercial, el de la construcción, el de las comunicaciones y el de los servicios. b) Hacer más eficiente el uso de todos los recursos vinculados a la actividad empresarial. c) Mejorar la competitividad y promover la función social de los sectores y empresas reestructuradas. d) Restablecer la capacidad de pago de las empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones. e) Facilitar el acceso al crédito y al redescuento de créditos en términos y condiciones que permitan la reactivación del sector empresarial. f) Fortalecer la dirección y los sistemas de control interno de las empresas. g) Procurar una óptima estructura administrativa, financiera y contable de las empresas reestructuradas. h) Asegurar la calidad, suficiencia y oportunidad de la información que se suministre a socios o accionistas y a terceros. i) Propender porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y viabilidad. j) Facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensiónales. k) Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica. • Instrumentos para la intervención económica Para la obtención de los fines de la intervención, el Estado, a través del Gobierno Nacional o las entidades de Inspección, Vigilancia o Control, expide los decretos, 101 Artículo 1° Ley 550 de 1999 102 Artículo 2° Ley 550 de 1999
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órdenes y resoluciones que, dentro de sus respectivas competencias, faciliten y estimulen el desarrollo de la presente ley, entre otras, en las siguientes materias:103 a) La negociación y celebración de acuerdos de reestructuración previstos en esta ley. b) La capitalización de los pasivos. c) La normalización de los pasivos pensiónales, mediante mecanismos contemplados en esta ley. d) La concertación al interior de cada empresa de condiciones laborales temporales especiales. e) La suscripción de capital y su pago. f) La transparencia y el profesionalismo en la administración de las empresas. g) La utilización y la readquisición de bienes operacionales entregados por el empresario a sus acreedores. h) La negociación de las deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas fiscales. i) La inversión en las empresas y la negociación de las obligaciones derivadas de éstas. j) La gestión y la obtención de recursos destinados al otorgamiento de crédito a las empresas. • Acuerdo de reestructuración de pasivos Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo104. El acuerdo de reestructuración debe constar por escrito, con el plazo que se estipule para su ejecución, actuando el empresario o acreedor directamente o por medio de apoderados. • Promoción de los acuerdos de reestructuración Los acuerdos de reestructuración pueden ser promovidos a solicitud escrita de los representantes legales del respectivo empresario o empresarios, o de uno o varios acreedores; o promovidos de oficio por las Superintendencias Financiera, 103 Artículo 3ro Ley 550 de 1999 104 Artículo 50 Ley 550 de 1999 Unidad 8
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de Servicios Públicos Domiciliarios, de Transporte, Nacional de Salud, del Subsidio Familiar, de Vigilancia y Seguridad Privada, de Economía Solidaria y de Sociedades, tratándose de empresarios o empresas sujetos, respectivamente, a su vigilancia o control, de conformidad con las causales previstas en las normas vigentes105. La respectiva Superintendencia o la Cámara de Comercio, según sea el caso, al decidir la promoción oficiosa o aceptar una solicitud de un acuerdo, designa a una persona natural para que actúe como promotor en el acuerdo de reestructuración. Los promotores participan en la negociación, el análisis y la elaboración de los acuerdos de reestructuración en sus aspectos financieros, administrativos, contables, legales y demás que se requieran, para lo cual podrán contar con la asesoría de peritos expertos en las correspondientes materias, previa autorización y designación de los mismos por parte de la entidad nominadora del promotor. El promotor desarrollará las siguientes funciones principales en relación con la negociación y celebración del acuerdo: a) Analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño durante por lo menos los últimos tres (3) años. b) Examinar y elaborar las proyecciones de la empresa, con el objeto de suministrar a los acreedores elementos de juicio acerca de su situación operacional, financiera, de mercado, administrativa, legal y contable. c) Mantener a disposición de todos los acreedores la información que posea y sea relevante para efectos de la negociación, en especial la correspondiente a los numerales 1 y 2 del presente artículo. d) Determinar los derechos de voto de los acreedores.
e) Coordinar reuniones de negociación en la forma que estime conveniente.
f) Durante la negociación y en la redacción del acuerdo, actuar como amigable
componedor por ministerio de la ley en los supuestos que en ella se prevén, o a solicitud de los interesados en los demás casos. g) Proponer fórmulas de arreglo acompañadas de la correspondiente sustentación y evaluar la viabilidad de las que se examinen durante la negociación. h) Obtener la formalización del documento en el que conste el acuerdo que llegue a celebrarse. i) Participar en el comité de vigilancia del acuerdo, directamente o mediante terceras personas designadas por él.
105 Artículo 60 Ley 550 de 1999
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•
Partes en los acuerdos de reestructuración
Los acuerdos de reestructuración se negocian y celebran entre los acreedores externos e internos de la empresa106. Son acreedores externos los titulares de créditos ciertos. Son acreedores internos los accionistas, socios, asociados o cooperados del empresario que tenga forma jurídica asociativa; el titular de las cuotas de la empresa unipersonal; el controlante de la fundación; y, en general, los socios, controlantes o beneficiarios reales que haya aportado bienes al desarrollo de la empresa en forma demostrable y cuantificable. Cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos. En el evento de sustitución de acreedores por causas legales o convencionales, el causahabiente deberá acreditar, en forma siquiera sumaria, su calidad de tal ante el promotor. Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte. Dicho estado de inventario será suscrito y certificado por el representante legal del empresario y por su revisor fiscal, y, en ausencia de revisoría fiscal obligatoria o potestativa, por un contador público. •
Determinación de acreencias
El promotor, con el apoyo de peritos que sea del caso, ejerce las facultades de amigable componedor, en relación con la existencia, cuantía y determinación de las bases de liquidación de los créditos a cargo de la empresa, de acuerdo con el inventario y los demás elementos de juicio de que disponga, y ordena las contabilizaciones a que haya lugar107. En ejercicio de tales facultades, el promotor precisa quiénes son los acreedores titulares y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones de todas las acreencias internas y externas, salvo en lo que se refiere a discrepancias fundadas en 106 Artículo 15 Ley 550 de 1999 107 Artículo 25 Ley 550 de 1999 Unidad 8
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motivos de nulidad relativa, simulación y lesión enorme, que deberán ventilarse con la correspondiente demanda ante el juez ordinario competente. • Celebración de los acuerdos Los acuerdos de reestructuración se celebran con el voto favorable de un número plural de acreedores internos o externos que representen por lo menos la mayoría absoluta de los votos admisibles. Dicha mayoría deberá conformarse con votos provenientes de por lo menos tres (3) de las clases de acreedores. Existen las siguientes cinco (5) clases de acreedores: a) Los acreedores internos; b) Los trabajadores y pensionados; c) Las entidades públicas y las instituciones de seguridad social; d) Las instituciones financieras y demás entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria de carácter privado, mixto o público; y e) Los demás acreedores externos. • Efectos del acuerdo de reestructuración Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración tienen, entre otros los siguientes efectos legales: a) La obligación a cargo del empresario de someter, en los términos pactados en el acuerdo de reestructuración, a la autorización previa, escrita y expresa del comité de vigilancia la enajenación a cualquier título de bienes de la empresa, determinado o determinable con base en lo dispuesto en el acuerdo para tal fin. b) El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las practicadas por la DIAN, salvo que ésta consienta en su levantamiento, y la terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores contra el empresario. c) La suspensión, durante la vigencia del acuerdo, de la exigibilidad de gravámenes y garantías reales y fiduciarias. d) La reducción pedida por el empresario o por cualquier acreedor, de la cobertura de cualquier garantía real o fiduciaria ya constituida. e) Los beneficiarios de garantías fiduciarias derivadas de patrimonios autónomos integrados por inmuebles, o de hipotecas de mayor extensión. f) En las garantías cuya constitución se prevea en el acuerdo, salvo pacto en contra, compartirán proporcionalmente el mismo grado todos aquellos acreedores que concedan las mismas ventajas a la empresa. g) Si los créditos objeto de prórrogas, novaciones y, en general, las reestructuraciones de obligaciones que se pacten en el acuerdo de reestructuración se garantizan a través de contratos de fiducia mercantil, celebrados con ese fin por el empresario en beneficio de todos los acreedores externos. h) Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el 294
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acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social. i) Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo. j) A menos que el acuerdo de reestructuración disponga lo contrario, la ejecución del mismo no implicará cambios ni en los estatutos ni en la administración y funcionamiento del empresario distintos de los que se deriven del código de conducta empresarial incluido en él. k) Las instituciones financieras oficiales o mixtas, al igual que las que hayan sido objeto de medidas de salvamento o de liquidación, estarán sujetas a lo que se disponga en el acuerdo para el pago de sus acreencias, y sus administradores están legalmente facultados para negociar en los mismos términos en que lo hagan los demás acreedores de su clase. l) La aplicación de la prelación de créditos pactada en el acuerdo para el pago de todas las acreencias a cargo del empresario que se hayan causado con anterioridad a la fecha de aviso de iniciación de la negociación, y de todas las acreencias que surjan del acuerdo. ll) La prelación de primer grado de los créditos fiscales se compartirá a prorrata a favor de todos aquellos acreedores que en cumplimiento del acuerdo entreguen nuevos recursos al empresario, en la proporción que corresponda según las cuantías de dichos recursos m) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá derecho a veto debidamente motivado y manifestado dentro del Comité de vigilancia, sobre la enajenación a cualquier título de bienes del empresario cuya enajenación no haya sido pactada dentro del acuerdo, siempre que no se trate de activos corrientes y cuyo valor no sea inferior al cuarenta por ciento (40%) de las obligaciones vigentes frente a la DIAN por concepto de capital, sanciones y actualizaciones. • Causales de terminación del acuerdo de reestructuración El acuerdo de reestructuración se da por terminado en cualquiera de los siguientes eventos, de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial:108 a) Al cumplirse el plazo estipulado para su duración. b) Cuando en los términos pactados en el acuerdo, las partes lo declaren terminado por haberse cumplido en forma anticipada. 108 Artículo 35 Ley 550 de 1999 Unidad 8
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c) Por la ocurrencia de un evento de incumplimiento en forma que no pueda remediarse de conformidad con lo previsto en el acuerdo. d) Cuando el comité de vigilancia verifique la ocurrencia sobreviniente e imprevista de circunstancias que no se hayan previsto en el acuerdo y que no permitan su ejecución, y los acreedores externos e internos decidan su terminación anticipada, en una reunión de acreedores. e) Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro de los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de pago que le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en una reunión de acreedores. f) Cuando el incumplimiento del acuerdo tenga su causa en el incumplimiento grave del código de conducta empresarial, o en el incumplimiento grave del empresario en la celebración o ejecución de actos previstos en el acuerdo y que dependan del funcionamiento y decisión o autorización favorable de sus órganos internos.
8.6.2 Adopción de los programas de saneamiento fiscal y financiero Las oficinas de planeación departamental o los organismos que hagan sus veces presentan a los gobernadores y a las asambleas departamentales informe sobre la situación financiera de los municipios, indicando el cumplimiento de los límites de gasto109. El mismo se debe presentar el primer día de sesiones ordinarias correspondiente al segundo período de cada año. Los municipios deben estructurar, durante una sola vigencia fiscal, un programa de saneamiento fiscal y financiero con el objetivo de cumplir con los límites al gasto, cuya ejecución y cumplimiento debe verificarse en el menor tiempo posible. Las asambleas departamentales ordenan la adopción de programas de saneamiento fiscal y financiero a los municipios que a pesar de haberlo adoptado incumplan con los límites del gasto. Los programas de saneamiento ordenados por las asambleas departamentales deben ser adoptados por los municipios dentro de los dos meses siguientes a la expedición de las ordenanzas, sin perjuicio de la expedición de los actos administrativos a que haya lugar en cabeza de las autoridades municipales en consideración a las particulares medidas que se hayan establecido en el correspondiente programa de saneamiento.
109 Dispuestos por los artículos 6° y 10 de la Ley 617 de 2000.
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8.6.3. Viabilidad Financiera Territorial Viabilidad financiera es la capacidad de una organización de obtener los fondos necesarios para satisfacer sus requisitos funcionales a corto, mediano y largo plazo. La organización debe tener capacidad para crear, proporcionar, y entregar productos, servicios y programas útiles110. La viabilidad financiera territorial se establece en cumplimiento de los lineamientos fijados en la Ley 617 de 2000. La ley otorga facilidades a entidades territoriales cuando adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero; las rentas de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se aplican programas quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas. •
Programa de saneamiento fiscal
La Ley 617 de 2000 establece programas de saneamiento fiscal y financiero, tal como se muestra en el siguiente esquema:111 La Ley 617 de 2000 PROGRAMA DE SANEAMIENTO FISCAL 2001 - 2008 Racionalización de fiscos subnacionales - Munipios y Distritos: SI NO CUMPLEN con los topes establecidos en gastos de funcionamiento del municipio o distrito y gastos de Concejos, Personerías y Contralorías, Municipios o Distritales.
Programa de Saneamiento (PS)
Período de transición
2001
2005
1-Ene - 2004
PAD = Metas precisas de desempeño
PS*
2006
Período de los alcaldes
2007
2008
31 Dic 2007
* EL IPS debe incluir formas asociativas de municpios para la prestación conjunta de servicios públicos PAD = Plan de ajuste supervisado por el Departamento respectivo - No puede durar más de dos vigencias
110 ALHAMA BELAMARIC, Rafael. Nuevas formas organizativas. IEIT, 2004 111 Tomado de DNP- PDDET. Presentación Gestión Fiscal y Administrativa de la Entidades Territoriales, 2003 Unidad 8
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Las entidades territoriales que incumplan los límites de los gastos de funcionamiento, deben adelantar un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados112. Dicho programa deber definir metas precisas de desempeño, pudiendo contemplar la contratación o el esquema de asociación de entes territoriales Si al término del programa de saneamiento no se ha logrado cumplir con los límites establecidos, en el caso de los municipios y distritos, la Oficina de Planeación Departamental o el organismo que haga sus veces, somete a consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contratación y la asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas. Transcurrido el término que señale la Asamblea Departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no puede superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley, la Asamblea Departamental, a iniciativa del Gobernador, determina la fusión del respectivo municipio o distrito. En el caso de los departamentos, el Congreso de la República, a iniciativa del Presidente de la República, procede a evaluar la viabilidad financiera de aquellos que en la vigencia fiscal precedente hayan registrado gastos de funcionamiento superiores a los autorizados en la presente ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público identifica los departamentos que se hallen en la situación descrita, sobre la base de la valoración presupuestal y financiera que realice anualmente.
8.6.4. Financiamiento del ajuste fiscal Las entidades territoriales que se encuentren en situación de incumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley 617 de 2000 pueden acceder a apoyos financieros de la Nación siempre que adopten y cumplan programas de saneamiento fiscal y financiero. Los empréstitos destinados a financiar el ajuste fiscal de las entidades territoriales, pueden contar con el ciento por ciento (100%) de la garantía de la Nación, cuando se cumplan íntegramente las siguientes condiciones: • Que el monto del empréstito que se otorgue a la respectiva entidad territorial para financiar el ajuste fiscal, cubra el ciento por ciento (100%) de las necesidades que requiera el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, según concepto expedido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en los documentos que presente la respectiva entidad en los términos de este decreto113; 112 Artículos 19 y 26 Ley 617 de 2000 113 Artículo 61 de la Ley 617 de 2000
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• Que el plazo total del empréstito incluido el período de gracia que se otorgue al mismo, permitan a la entidad territorial la atención prioritaria de los pasivos exigibles a cargo de la misma; • Que los costos financieros de los empréstitos expresados en términos de tasa efectiva anual, sean los que rigen las operaciones de crédito interno de la Nación. Para el efecto, la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, verificará que la tasa del empréstito corresponda, en términos de plazo promedio de amortización, a la tasa promedio ponderada de las subastas de los Títulos de Tesorería, TES, Clase B del mercado primario para el plazo respectivo, que se efectúen en los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la documentación completa a la mencionada Dirección, de acuerdo con el siguiente rango de plazo promedio de tasa de la clase de títulos de de amortización: a) Hasta 1 año TES a 1 año Tasa Fija denominados en pesos b) Más de 1 año y hasta 2 años TES a 2 años c) Más de 2 años y hasta 4 años TES a 3 años d) Más de 4 años y hasta 5 años TES a 5 años e) Más de 5 años TES a 7 años Tasa Fija denominados en UVR o su equivalente Cuando la tasa de interés del empréstito que se está ofertando esté referida a la DTF, se tomará la tasa DTF Trimestre Anticipado (T.A) de la fecha de presentación de la documentación completa a la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se le sumarán los puntos adicionales solicitados y se establecerá la tasa equivalente efectiva anual. Cuando la tasa de interés del empréstito esté referida al IPC o denominada en UVR, se tomará la última variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de los últimos doce (12) meses, certificada por el DANE a la fecha de presentación de la solicitud a la Dirección mencionada, adicionada en los puntos reales solicitados y se establecerá la tasa equivalente efectiva anual, de acuerdo con la siguiente fórmula: [(1 + Puntos reales porcentuales) * (1 + última variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de los últimos 12 meses certificada por el DANE)] -1 La anterior fórmula se utilizará para establecer la tasa efectiva anual equivalente de los TES denominados en UVR. • Costo de los empréstitos Cuando la entidad territorial cumpla con todos los requisitos establecidos en el artículo 61 de la Ley 617 de 2000, pero no sea posible lograr el otorgamiento del empréstito al costo indicado en el literal c) del artículo anterior, la garantía de la Nación se otorgará en los porcentajes indicados a continuación, donde el porcentaje máximo de puntos base está por encima del costo establecido de Garantía: Unidad 8
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a) b) c) d) e) f)
80% Entre 1 y 25 puntos base 70% Entre 26 y 50 puntos base 60% Entre 51 y 75 puntos base 50% Entre 76 y 100 puntos base 40% Entre 101 y 125 puntos base 30% Entre 126 y 150 puntos base
• Montos de las garantías La deuda vigente a treinta y uno (31) de diciembre de 1999 que las entidades territoriales tengan con las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y que sean objeto de reestructuración, tendrán la garantía de la Nación hasta en un cuarenta por ciento (40%) cuando: a) A los intereses que correspondan al monto de dicha deuda se les aplique las siguientes reglas: o Únicamente contemplen intereses corrientes; o Los intereses corrientes no pagados hasta el momento de la reestructuración y que se vayan a adicionar al capital de la deuda, se hubieran causado con una antelación mayor a un (1) año y no representen más del treinta por ciento (30%) del valor del capital de la deuda objeto de reestructuración; o A las sumas se les aplica una tasa que no exceda el DTF; o Los intereses corrientes causados dentro del año anterior a la fecha de reestructuración no generen ningún nuevo costo. b) La aplicación de las nuevas condiciones financieras a la deuda reestructurada no implique un incremento superior al treinta por ciento (30%) de la misma dentro de los dos (2) años siguientes a su reestructuración. c) E l costo promedio ponderado de la deuda objeto de reestructuración medido en términos del margen o spread sobre la tasa base del cálculo de los intereses, disminuya como mínimo en doscientos cincuenta (250) puntos base. Las tasas aplicables a la deuda objeto de reestructuración se reduce en la proporción que sea necesaria para que la disminución anotada de los puntos base se haga efectiva. No obstante lo anterior, en ningún caso la tasa aplicable puede ser inferior al DTF. • Suscripción de acuerdos de pago En el caso de que se honre la garantía otorgada por la Nación114, la entidad territorial debe suscribir con la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el correspondiente acuerdo de pago o documento en el que se incorpore entre otras obligaciones, la subrogación de la deuda por parte de la Nación, las condiciones financieras en que será pagada la misma y las garantías que se otorgan.
114 En desarrollo de los Artículos 62 y 63 de la Ley 617 de 2000.
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Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
1. El problema del déficit fiscal tiene tres dimensiones diferentes, una de las cuales NO es: A. Su situación inversa a la del superávit fiscal. B. Su propia cuantía. C. El crecimiento excesivo de los gastos. D. El aumento en el nivel impositivo.
3. El déficit que representa la diferencia entre los ingresos ordinarios y permanentes de la tesorería y el nivel de gastos es el: A. De tesorería. B. Fiscal. C. De operaciones efectivas. D. Presupuestal. 4. En relación con el déficit del Gobierno Central, se debe atender a los siguientes campos de acción: A. La ejecución y el control presupuestal. B. La estructura tributaria y el gasto público. C. Los controles y la veeduría ciudadana. D. El gasto social y el servicio de la deuda. 5. En la estructura del gasto público No es uno de grupos de presión: A. Los gastos de funcionamiento, los salarios y las pensiones. B. La inversión social. C. Los intereses de la deuda. D. El orden público.
EVALUACIÓN DE LA OCTAVA UNIDAD
2. El déficit fiscal se establece mediante el conocimiento de las vigencias anteriores a través del balance de la Nación, el cual se calcula con el fin de mantener una visión de la situación real del Estado en el aspecto: A. Económico. B. Social. C. Administrativo. D. Financiero. E. Presupuestal
6. La teoría para responder el Estado por el déficit fiscal como mecanismo de asignación de precios y cantidades en forma eficiente, obliga al Estado a intervenir para corregir dichas fallas mediante la asignación de recursos, la distribución de la riqueza y la estabilización, surgiendo de esta forma dos manos invisibles, la del mercado y la del Estado, es: A. La teoría de las fallas del mercado. B. La teoría de la crisis fiscal del Estado. C. La teoría de las fallas públicas. D. la teoría del ciclo económico para atender las fallas del mercado. 7. Las administraciones territoriales deben obtener recursos financieros adecuados para la financiación de los planes y programas plasmados en: A. El plan financiero. B. El presupuesto. C. El Plan de Desarrollo. D. El CONFIS. Unidad 8
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8. De las fuentes para el financiamiento municipal que se ha utilizado para financiar la inversión es: A. Las transferencias. B. Los recursos propios. C. La cooperación internacional. D. El crédito.
10. El Sistema Nacional de Cofinaciación es adscrito a: A. Departamento Nacional de Planeación. B. El Ministerio de Hacienda. C. Banco Nacional de Programas y Proyectos. D. Presidencia de la República 11. No corresponde a una clasificación de la deuda pública: A. Interna y externa. B. Nacional, de entidades descentralizadas y territoriales C. Ahorradores particulares o interestatales. D. Bancaria y no bancaria. 12. La deuda que se contrata normalmente a menos de un año, que no es apta para financiar gasto público sino para atender necesidades cíclicas de la tesorería, se le conoce como: A. Forzosa. B. Flotante. C. Patriótica. D. Voluntaria. E. Obligatoria 13. No es una fuente de financiación pública interna: A. Banca comercial. B. La emisión de acciones. C. La titularización D. La cofinanciación. E. La emisión de bonos 14. Los planes de desempeño son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecerla solidez económica y financiera de la entidad y deben garantizar el mejoramiento de: A. Los indicadores de endeudamiento. B. La inversión pública social. C. La gestión administrativa. D. La captación de recursos. E. El déficit fiscal.
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EVALUACIÓN DE LA OCTAVA UNIDAD
9. Un bono municipal es un instrumento de deuda según el cual una municipalidad se compromete a pagar al tenedor del bono: A. Su monto total al final del plazo. B. Abonos contingentes. C. El principal y los intereses. D. Abonos extraordinarios.
Octava Unidad. Déficit Fiscal, Financiación y Deuda Pública
TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Déficit fiscal, financiación y deuda pública del ente territorial: - Déficit fiscal: Situación de déficit (o superávit), diagnóstico y perspectiva -Financiación del ente territorial: Fuentes -Financiación del Sistema nacional de cofinanciación: Que recibe - Financiación de programas y entidades del orden nacional: Que recibe - Deuda pública del ente territorial: Síntesis -Programa de saneamiento fiscal y financiero: (si lo tiene), en el marco del Artículo 11, Decreto 192 de 2001 y los artículos 6° y 10 de la Ley 617 de 2000.
LECTURA RECOMENDADA
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, 5ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, capítulo 6. GRAHAM, Katherine A. Local Government Financial Management and Accounting: A Research Framework. Research Monograph no. 3. Vancouver: The Canadian Certified General Accountants’ Research Foundation, 2001. TANZI, Vito (2005), The Role of Sub-National Governments in Financial Stabilization, Mimeo.
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Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas COMPETENCIAS A LOGRAR Al terminar el estudio de la presente unidad, el lector debe estar en capacidad de determinar la importancia de la evaluación de la gestión financiera del Estado, dentro del marco que regula, registra y establece la eficiencia en su manejo, lo mismo que el cumplimento de las metas trazadas a través de indicadores macroeconómicos.
RESUMEN DE LA UNIDAD El estudio de las finanzas del Estado puede abordarse a través de diversas teorías y diferentes técnicas, de acuerdo con el énfasis que se quiere dar a determinada parte del mismo. La gestión financiera territorial conlleva un conjunto diferenciado y explícito de acciones orientadas al logro de objetivos predeterminados, cuya realización, procura el uso de un conjunto limitado de recursos y se traduce en beneficios para la comunidad. La gestión tributaria comprende la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución de los impuestos y todos los demás aspectos relacionados con la administración de las obligaciones tributarias. La intervención del Estado en la economía del país a través de las finanzas públicas tiene como fin último la elevación de la calidad de vida de población y el cumplimiento de las metas trazadas debe ser medido a través de unos indicadores. El sistema de cuentas nacionales muestra el nivel de cumplimiento de las metas macroeconómicas del país, para las cuales el Estado se apoya en sus finanzas públicas. Los resultados de las finanzas públicas se reflejan en los indicadores macroeconómicos.
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9. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Realizar seguimiento a las finanzas públicas es relevante en la medida en que se puede conocer la eficiencia del sector público en el manejo de los recursos disponibles, para alcanzar los objetivos de política relacionados con equidad, distribución y generación de condiciones para el desarrollo y la competitividad115. A través de las finanzas públicas, el Estado adquiere los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines esenciales, razón por la cual las diferentes acciones que con este propósito se desarrollan merecen un especial seguimiento y su permanente evaluación. La gestión financiera de las entidades territoriales se ha venido fortaleciendo gracias a la implementación de políticas en materia de fiscalización, ampliación de la base tributaria, recuperación de cartera del impuesto predial unificado y de industria y comercio, entre otras. La gestión tributaria, como parte de la gestión pública, debe vincular de manera directa al ciudadano, por su contribución en términos de conciencia colectiva, de cultura tributaria, de voluntad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
9.1. GESTIÓN FINANCIERA TERRITORIAL De acuerdo con Allen (2007)116 la gestión financiera pública comprende el marco institucional y los sistemas y procedimientos institucionales que rigen la preparación, la ejecución y la publicación del presupuesto. Las principales deficiencias guardan relación con la ejecución del presupuesto y la capacidad del Estado para supervisar el gasto orientado a reducir la pobreza. Desde el 2006, la situación fiscal de los municipios y los departamentos ha dado señales de una recuperación financiera. En general, la situación fiscal de los entes territoriales ha sido superavitaria, producto de mayores ahorros obtenidos en cada vigencia. Aunque la situación ha sido descrita como pro cíclica en función del crecimiento del PIB, esta situación superavitaria dejaría de serlo en el mediano plazo al llegar a un equilibrio fiscal producto de las medidas de ajuste y responsabilidad117.
115 SANABRIA, Pedro Pablo. Seguimiento a las Finanzas Públicas Municipales y Departamentales de Cali y el Valle del Cauca, ICESI, Cali, 2008 116 ALLEN, Richard. Gestión Financiera Pública. Departamento de Finanzas Públicas, FMI, julio de 2007 117 Duff and Phelps de Colombia S.A. Reporte Especial Evolución de las Finanzas Territoriales, Perspectivas y Beneficios, Septiembre 2007.
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Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
En la gestión financiera debe adoptarse un enfoque coherente y bien integrado de planificación y elaboración del presupuesto estratégicos, lo mismo que la adopción de decisiones estratégicas, deben orientarse a mejorar la clasificación de gastos e ingresos y los sistemas de contabilidad, control interno.
9.1.1. Instrumentos de la gestión financiera territorial Con excepción de algunos departamentos y municipios capitales, la mayoría de las entidades territoriales tienen grandes limitaciones para ponerse a tono con estos cambios institucionales, dada su dependencia financiera de los recursos transferidos por la Nación, y su débil capacidad administrativa y de gestión financiera, no sólo desde el punto de vista de la incorporación de recursos sino también de su conservación y asignación eficiente en el gasto. Una evaluación hecha por los organismos que elaboran el presupuesto nacional, permite observar que gran parte de los recursos que han recibido los entes territoriales por concepto de transferencias se han destinado a gastos de funcionamiento y en otros casos, como el de los municipios petroleros, a gastos suntuosos y obras que no responden a prioridades técnicamente definidas. Dadas estas circunstancias se requiere mejorar los instrumentos de gestión financiera para que los entes territoriales aprovechen al máximo esta nueva etapa en el proceso de descentralización. De allí la importancia de que las entidades territoriales dispongan de sistemas financieros integrados que les permitan lograr una gestión eficiente de sus recursos. Concebir la administración financiera como un sistema integrado permite obtener resultados positivos para la administración territorial, ya que facilita la integración de un conjunto de planes organizativos, procedimientos y flujos de información vitales para la toma de decisiones. Entonces, el propósito fundamental de es suministrar al administrador elementos suficientes para optimizar la gestión fiscal y financiera, que redunden en beneficio de la comunidad. En este sentido, las entidades territoriales deberán agilizar la modernización de su gestión financiera para lograr ponerse a tono con los cambios institucionales que vive el país en forma acelerada en materia de descentralización fiscal, política y administrativa.
9.1.2. Objetivos de la gestión financiera territorial La gestión financiera territorial debe tener los siguientes objetivos118: • Diseñar, desarrollar e implementar un sistema integrado de información 118 Ver MENDOZA HERNÁNDEZ, José Francisco. Gestión Financiera Pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, 25-27pp.
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•
que permita generar y difundir información financiera territorial confiable, oportuna y completa, con el fin de reforzar la capacidad de seguimiento fiscal y financiero de las entidades gubernamentales del nivel central. Para alcanzar este objetivo, se debe implementar un sistema de información único, confiable, transparente y adecuadamente reglamentado, que canalice el flujo de información financiera de las entidades territoriales seleccionadas hacia los organismos centrales y al público en general. Adoptar una herramienta informática que sirva de sistema de información y administración financiera territorial estándar, e implementarlo en un conjunto de entidades territoriales piloto.
Además debe: • Desarrollar un sistema de información que integre las necesidades de información del Gobierno Central y la comunidad en general. • Poner al alcance de los organismos del Gobierno Central la información disponible para la toma de decisiones en materia fiscal, financiera o de control. • Racionalizar los flujos de información entre los niveles central y territorial, eliminando duplicaciones y establecer a la Contaduría General de la Nación como canalizador único del sistema. • Apoyar y fortalecer la labor de los departamentos para incorporar a sus respectivos municipios al SIFT. • Brindar acceso a la información financiera territorial por parte del público, con el fin de generar mayor transparencia en el uso de los recursos fiscales. • Facilitar la capacidad de gestión de las entidades territoriales mediante la armonización y el ordenamiento de los criterios y procesos de producción de la información financiera territorial. • Sistematizar y automatizar la información financiera de las entidades territoriales como instrumento de apoyo para la mejora de su gestión interna. • Apoyar el diseño de proyectos de fortalecimiento de la administración financiera en las entidades territoriales, a través de soporte financiero, asistencia técnica y herramientas informáticas. • Adoptar un Sistema de Gestión Financiera Territorial-SGFT estándar, e implementarlo en las entidades territoriales piloto seleccionadas. La administración financiera en los Entes Territoriales está fundamentada en la interrelación lógica de diversos componentes, cuyo fin común es el adecuado manejo de los recursos económicos.
9.1.3. Alcances de la gestión financiera territorial “Los funcionarios responsables del nivel nacional y territorial deben orientar y liderar la formación, ejecución y seguimiento de las políticas fiscales, presupuestales, contables y de tesorería; el diseño de las estrategias financieras; la priorización de los recursos y asignación del gasto; diseño de modelos e 308
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
indicadores financieros, y en fin orientar los recursos para la satisfacción de una sociedad en particular, de un lado y hacer viable y sostenible sus posibilidades reales de desarrollo, de otro”.119 La gestión financiera territorial tiene como fin llegar a unas áreas y unos módulos, así: Las áreas a las que se debe llegar son: • Gestión financiera: presupuesto, tesorería, gestión contable, finanzas internas y activos fijos • Gestión de rentas: rentas • Gestión de materiales: adquisición de bienes y servicios, gestión de stock e inventarios, gestión contable y finanzas internas. Los módulos son:
• Módulo de Administración Financiera. Este módulo de aplicación proporciona planes de cuentas definidas por el usuario para la contabilidad principal automática (de acreedores y deudores) y la gestión de distintas cuentas de mayor. • Módulo de Contabilidad de Activos Fijos. Este módulo de aplicación soporta la administración y contabilización de los activos fijos. • Módulo de Finanzas Internas-Costos. Es un sistema integral para el control de los gastos generales. Ofrece la funcionalidad que se necesita para capturar la estructura de una compañía, en la forma de un plan amplio de centros de costos que defina claramente su organigrama de responsabilidades. Sus principales aplicaciones son: gastos generales, costes de producto, cuentas de resultados, centros de beneficio, etc. • Módulo de Administración de tesorería. El objetivo de este módulo es integrar la administración del efectivo y la previsión de liquidez con las actividades logísticas de la compañía y con las transacciones financieras, inversiones y crédito público. • Módulo de Sistema de proyectos. Este módulo de aplicación sirve para apoyar la planificación, el control, y la supervisión de proyectos muy complejos que persiguen objetivos concretos a largo plazo. • Módulo de Presupuesto Público. Este módulo soporta todo el proceso de presupuesto público de un organismo público. • Módulo de Rentas. Este módulo soporta todo el proceso de rentas desde la liquidación hasta la fiscalización en una entidad territorial. • Módulo de Administración de materiales. El objetivo de este módulo es proporcionar un soporte detallado de las actividades diarias para todo tipo de empresa que consuman materiales en sus procesos de producción, incluidos la energía y los servicios. Sus principales aplicaciones son: gestión de stocks, compras, verificación de facturas, etc. 119 Fragmento tomado de la presentación del tema Finanzas Públicas Territoriales como Eje de Desarrollo, del Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008. Unidad 9
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9.1.4. Planes de acción para mejorar la gestión financiera pública120 El Estado debe preparar un plan de acción para reforzar sus sistemas de gestión financiera pública con base en una labor exhaustiva de diagnóstico. Para abordar las limitaciones de la capacidad, muchas veces es conveniente implementar estos planes por etapas. Podría ser necesario adecuarlos a las circunstancias específicas. El plan de acción para la adopción de medidas a corto plazo deberá satisfacer los siguientes requisitos: • Concentrarse en las áreas fundamentales de la gestión financiera pública para el uso de la ayuda. Esto incluye la capacidad para establecer límites máximos de gasto sectorial y preparar estimaciones a plazo -punto de partida para crear un marco de gasto a mediano plazo bien organizado- con base en clasificaciones funcionales y presupuestarias mejoradas y controles internos reforzados para la ejecución, contabilidad y publicación del presupuesto a nivel central. • Dividir las reformas en un conjunto básico de componentes funcionales. En los casos que sean pertinentes, las reformas de la gestión financiera pública deberán subdividirse en unidades funcionales, por ejemplo, en los elementos estructurales fundamentales, las reformas legislativas necesarias, los procedimientos relativos a la tecnología de la información y el fortalecimiento de las capacidades. El avance en materia de seguimiento en cada una de las áreas es esencial para abordar los problemas antes de que se transformen en obstáculos para el proceso global de reforma. • Adoptar, desde el comienzo, las medidas necesarias para orientar el presupuesto al logro de resultados. Esto ayudaría a los gobiernos a determinar si el aumento del gasto tiene el efecto deseado en los resultados económicos y sociales. Sin embargo, los modelos avanzados de presupuestación orientados a los resultados no son apropiados para los países con bajo nivel de capacidad. Además, en el plan de acción deberán considerarse reformas a mediano plazo en cuyo caso el cambio será más gradual, como las siguientes: • Promover la capacidad de los sistemas de tesorería, gestión de caja y gestión de deuda a fin de afianzar la ejecución del presupuesto y ayudar a los países a elaborar su propia estrategia a mediano plazo frente a la deuda. • Fortalecer la capacidad de los gobiernos: el suministro de servicios de 120 Ver Horacio Rodríguez Larreta y Fabián Repetto. Herramientas para una Administración pública más eficiente: Gestión por resultados y control social, septiembre de 2000
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educación, salud y saneamiento, entre otros, se está delegando, cada vez más, en los gobiernos, cuyos sistemas de gestión financiera pública son, por lo general, menos eficientes que los del Gobierno Nacional. • Establecer vínculos entre las reformas de la gestión financiera pública y otras reformas más generales en el sector público; la reforma de los sistemas de gestión financiera pública son más eficientes si forman parte de una reforma más amplia del sector público, es decir, de la administración pública, la gestión de gobierno y la transparencia y el régimen jurídico. • Aumentar gradualmente las funciones y la capacidad de la oficina nacional de auditoría a fin de que provea una verificación independiente de la integridad y fiabilidad de los estados financieros del Gobierno y de la labor de optimización de recursos de los principales programas de gasto. El proceso de descentralización que se inició en Colombia a partir de la Constitución de 1991, ha generado mayores responsabilidades y competencias financieras a las entidades territoriales -Departamentos Municipios y Distritos-, en el manejo de recursos financieros, tanto los propios como los transferidos por el Gobierno Nacional. Esta situación ha exigido una mayor capacidad de gestión de las administraciones territoriales y una articulación con el nivel central en los aspectos relacionados con el intercambio de información y el análisis de las finanzas públicas. La gestión financiera integral de las entidades territoriales, abarca los aspectos contables, presupuestales, de crédito público, de impuestos, tesorería (inversiones, operaciones y planeación), PAC y cuentas por pagar. Una estrategia para elevar la capacidad de gestión financiera de la administración territorial, depende de tres componentes: financiamiento del desarrollo, planificación financiera y organización financiera. •
Financiamiento del desarrollo territorial
Los entes territoriales disponen de fuentes alternativas para financiar su desarrollo como son las rentas propias, las transferencias, la cofinanciación provenientes de otros niveles administrativos, los recursos del crédito y los recursos del sector privado, organizaciones no gubernamentales. Cada uno de estos ingresos guarda correspondencia con distintas categorías de gasto, en razón de criterios de eficiencia, conformando un modelo de financiamiento local del que dependen los entes territoriales para financiar su desarrollo, de acuerdo con el siguiente esquema:
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FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO TERRITORIAL
GASTOS
FUNCIONAMIENTO
INGRESOS
INGRESOS PROPIOS
INVERSIÓN
SOCIAL
TRANSFE RENCIAS
CRÉDITO
COFINAN CIACIÓN PRIVADA
OTROS
AUMENTO DE AHORRO E INVERSIÓN
•
Planificación financiera
La planificación financiera tiene por objeto vincular la gestión territorial con instrumentos modernos de planificación, relacionando la planeación y el área financiera, forzada a quedar registrada como precepto constitucional en el artículo 342, donde se establece la necesidad de asegurar la armonización y sujeción de los presupuestos de las entidades territoriales a los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo. Es necesario un sistema de diagnóstico y evaluación que permita determinar si se han cumplido las metas trazadas, contando con instrumentos normativos, técnicos y metodológicos que aseguren una coordinación eficiente y permanente de los procesos financieros y de planificación, tal como se muestra en el siguiente esquema: PLANIFICACIÓN FINANCIERA
PROGRAMA DE GOBIERNO
DAIGNÓSTICO FINANCIERO
PLAN DE DESARROLLO
EVALUACIÓN FINANCIERA
GASTOS DEL PLAN
METAS FINANCIERAS
LINEAMIENTOS FINANCIEROS
PROGRAMA DE OPERACIÓN DE INVERSIONES
PRESUPUESTO
PROGRAMA ANUAL DE CAJA
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•
Organización financiera
La organización financiera busca la readecuación de la estructura funcional del área, la racionalización de los procedimientos y la modernización de los instrumentos de programación, recaudación y asignación de las rentas territoriales, así como el mejoramiento del sistema de información para la toma de decisiones. La estructura funcional y procedimental debe estar adecuada a los requerimientos de eficiencia y eficacia administrativa y de mecanismos precisos de coordinación y comunicación con las otras áreas de la administración territorial, tal como se muestra en el siguiente esquema: ORGANIZACIÓN FINANCIERA
ESTRUCTURA Y PROCEDIMIENTOS
Sistema Presupuestal
Tesorería
Administración de rentas
Contabilidad
Crédito
Control Interno
SISTEMA DE INFORMACIÓN FINANCIERA
9.1.5. Actividades a desarrollar La gestión fiscal y financiera en los entes territoriales comprende el conjunto de actividades destinadas a planear, incorporar, aplicar y contabilizar en forma eficiente los recursos económicos para el cumplimiento de su misión, y debe tener en cuenta la organización, métodos y procedimientos necesarios para la administración y asignación eficiente de los mismos121. Al ubicar la gestión financiera en un plano mucho más general se la pude relacionar con los objetivos fundamentales de política fiscal, como son: la estabilización macroeconómica, la asignación de recursos y la redistribución del ingreso. En el caso de las entidades territoriales el papel principal de la gestión fiscal y financiera apunta a la asignación eficiente de recursos. Se considera que las funciones de estabilización y redistribución del ingreso, se puede ejercer en mayor medida por el nivel nacional. 121Al respecto Premchand sostiene que los principios de la administración financiera moderna transcienden las barreras artificiales o naturales que pueden existir entre el sector público y el privado. Unidad 9
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Una eficiente asignación de recursos públicos en el ámbito territorial se basa en diferentes procesos, entre los cuales se pueden mencionar: • Planeación: en la elaboración y aprobación de los presupuestos, en la administración de recursos, y en las políticas de financiación para el desarrollo de obras de interés social el proceso planificador se constituye en el primer eslabón de una cadena de acciones que deben desarrollar las entidades territoriales para administrar eficientemente sus recursos y cumplir sus objetivos. Esta actividad comprende: el plan financiero, la planeación, programación y elaboración del presupuesto, el plan operativo anual de inversiones, el plan anual de caja y el manejo de excedentes de liquidez provisional de las entidades territoriales. • Organización: una buena organización es indispensable para hacer posible la articulación coherente de los diferentes procesos que desarrolla la entidad territorial para cumplir sus funciones. Por ellos debe consultar los principios de eficacia, economía, celeridad y eficiencia fiscal y administrativa. • Dirección: Es competencia de la dirección definir las políticas, las directrices y estrategias con las que se llevarán a cabo las actividades en los diferentes niveles de la organización. • Coordinación: La coordinación entre las diferentes instancias de la entidad debe prevalecer. Por tanto dichas instancias debe conocerse y tener claridad sorbe la misión, los objetivos y las competencias de la entidad de tal manera que puedan participar en forma integrada, ordenada y coherente en el logro de los objetivos perseguidos. • Información: La información ha sido siempre un recurso importante dentro del esquema organizacional. Sin embargo, apenas durante las últimas décadas se empezó a considerar como un “activo” ubicado en la totalidad de la estructura de la entidad o empresa. Es decir, la información es un sistema que cubre la entidad en un todo. • Control: El control es una herramienta para lograr la asignación eficiente de los recursos, en la medida en que se da como proceso permanente de comparación de los resultados logrados en relación con los recursos asignados, los procesos empleados y las metas programadas por la entidad. Es decir permite hacer un seguimiento al proceso de gestión y tomar medidas correctivas en el momento en que se presentan fallas y errores en la administración territorial122. En consecuencia la utilización de estas herramientas apoya el logro de una gestión financiera eficiente. El objetivo de mejorar los instrumentos de gestión financiera en los entes
122 Esta situación se evidencia a través de la Ley 42 de 1993, sobre Control Fiscal y la Ley 87 de 1993 sobre Control Interno, donde se hace el énfasis necesario a las actividades de control en el sector público.
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territoriales obedece a la necesidad de lograr que estos cumplan en forma eficiente con sus obligaciones y funciones. Además, se busca que estos entes reduzcan su dependencia de las transferencias de la Nación y logren, a partir de mecanismos de gestión apropiados, la incorporación de fuentes de financiación propias, para potenciar su desarrollo.
9.1.6. Beneficios de la gestión financiera territorial Los beneficios para la Administración con la implementación de un buen sistema de gestión financiera territorial son: • Transición desde un enfoque tradicional funcional a un enfoque por procesos. • Disminución de documentación y papeleo innecesario por tener una herramienta integrada. • Mayor interacción entre las áreas al manejar una única información. • Optimización del proceso de comunicación entre las áreas. • Posibilidad en unos años de contar con una excelente base histórica. • Mejora en la productividad de la gente, eliminando actividades que no agregan valor: firmas, revisión de la revisión, entre otras. • Definición clara de las responsabilidades para las áreas y los cargos. • Mejora en los perfiles del personal actual. • Oportunidad de la información al tenerse un sistema integrado e interfaces con sistemas externos. • Estandarización de procesos y procedimientos. • Eliminación de duplicidad de información, gracias a la creación de bases de datos únicas. • Disponibilidad de una herramienta de información para la toma de decisiones. • Habrá disminución de los errores en el registro ya que se hará un único registro dentro del sistema, facilitando y agilizando el proceso, eliminando la duplicidad de registros, gracias a la integración del sistema. • Se tendrá información en tiempo real (en línea). • Se estandariza la estructura de datos maestros, permitiendo facilitar la consolidación de la información. • Se permitirá el bloqueo de registros de la información una vez cerrado el periodo. • Se minimizará la utilización de otras herramientas paralelas para realizar informes. • Se minimizará la impresión de informes utilizando el sistema para tal fin. • Se minimizarán labores operativas generando tiempo para ejercer otras funciones como control y análisis. • Habrá optimización de los recursos de la administración. • Información integral con otros procesos. • Procesos homogéneos, estandarización de documentos para todas las entidades.
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• • • •
Homogenización y reducción de los informes y reportes. Procedimientos documentados y estandarizados. Fluidez de la información en los procesos. Enlace de fácil acceso para las consultas de las bases legales (normatividad).
9.1.7. Funciones básicas de la administración financiera territorial El estudio de la función fiscal y financiera se orienta a través de enfoques, los que determinan las especificaciones funcionales de las actividades esenciales que se deben cumplir en el proceso de administración. Una vez establecidas las especificaciones funcionales se establece la estructura y características del sistema financiero, empezando por definir las funciones generales que deben cumplir, para generar, a partir de allí, un proceso de desagregación hasta lograr niveles más específicos y concretos123 La función fiscal y financiera de una entidad territorial se define como el conjunto de actividades destinadas a planear, incorporar, aplicar y contabilizar sus recursos124. El de conjunto de actividades integra cuatro macro funciones básicas dentro de la administración financiera territorial, las cuales son: planear las finanzas, incorporar los recursos, aplicar los recursos y contabilizar. • Planeación de las finanzas: con la planeación se busca orientar el desarrollo, ya que ésta comprende un proceso de estudio y determinación de las directrices económicas, sociales y ambientales, necesarias para el mejoramiento de la calidad de vida de la población, estableciendo prioridades para una asignación eficiente de los recursos. • Análisis de la situación financiera: el análisis de la situación financiera se orienta a obtener y analizar información detallada, oportuna y confiable para examinar el comportamiento financiero de la entidad. El objetivo de esta etapa es identificar el comportamiento de las finanzas de la entidad, sus situaciones críticas y favorables, para proyectar su desempeño en los próximos años; para determinar la posibilidad de financiación del Plan de Desarrollo. Para el desarrollo de esta actividad se utiliza el análisis estructural, coyuntural y de gestión de las finanzas de la entidad.125 El análisis estructural consiste en el estudio de la evolución de la estructura
123 Al respecto ver: Introduction To The Tools of Structured Analysis, Yourdon inc, 1981. Además, DE MARCO Tom “Concise notes on software engineering, Yourdon Press, N.Y., 1979. 124 Un punto de vista similar se encuentra en: WESBERRY, J., Op. Cit, y PREMCHAD, A., Op. Cit. 125 COLOMBIA, Departamento Administrativo de Planeación Nacional, “Metodología para el análisis integral de las finanzas territoriales”. 1994.
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fiscal de la entidad territorial, con base en sus ingresos y pagos efectivos durante un período de tiempo (los últimos 3 o 4 años), identificando las áreas problemáticas. Se realiza con base en indicadores que muestran la capacidad de generación de ahorro, auto financiamiento de la inversión; el grado de dependencia de las transferencias; la sostenibilidad de la deuda; la capacidad de pago de la entidad, etc. El análisis coyuntural se compone del análisis presupuestal, de balance entre activos y pasivos corrientes y de tesorería, los que se realizan con base en los resultados de la vigencia anterior buscando determinar la situación financiera real del ente territorial. El análisis de gestión tiene como objetivo identificar los procesos, métodos e instrumentos utilizados en la gestión financiera de la entidad y la posibilidad de su mejoramiento. • Elaboración del Plan Financiero: constituye un elemento fundamental de la planeación del desarrollo, ya que su objetivo es identificar las prioridades de gasto y relacionarlas con la disponibilidad real de recursos. Tiene como base las operaciones efectivas de caja, toma en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, de tal forma que sean compatibles con las políticas nacionales y territoriales de desarrollo. • Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones: el Plan operativo anual de inversiones, es la materialización en la vigencia fiscal respectiva del Plan Financiero. Es un instrumento de planeación de corto plazo para el manejo de la inversión en las entidades territoriales. • Formulación del Presupuesto: la programación del presupuesto de una entidad territorial es el conjunto de actividades encaminadas a elaborar y presentar el proyecto del presupuesto para ser estudiado y aprobado por el organismo competente. La preparación del presupuesto es un proceso que se inicia cuando ya se han definido con claridad los objetivos de política, las metas y demás elementos que componen el proceso de planeación. • Elaboración del Programa Anual de Caja-PAC: el programa comprende la totalidad de los ingresos, y los gastos autorizados legalmente y clasificados de acuerdo a las categorías presupuéstales y a las dependencias según la estructura administrativa para cada mes de la vigencia fiscal126. La incorporación de recursos al nivel de las entidades territoriales es el conjunto de actividades y procesos relacionados con la ejecución activa del presupuesto. Entre estas actividades se tienen: calcular, liquidar, fiscalizar, cobrar y recaudar los recursos de la entidad, establecidos en el marco constitucional y legal pertinente.
126 ECHEVERRI ECHEVERRI, Bernardo, Presupuesto municipal colombiano, ESAP, Santafé de Bogotá, 1993. Unidad 9
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Respecto a la incorporación de recursos es necesario tener en cuenta algunos aspectos que están relacionados con lo que se llama en la Constitución Política “autonomía de las entidades territoriales” (Artículo 287 CP). Entre los aspectos a resaltar aquí, está lo concerniente a la imposición de los tributos. El artículo 338 de la Constitución Política establece que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales las podrán imponer”. Sin embargo, esto debe ser completado con aquellas disposiciones constitucionales que se refieren a las funciones de las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales donde se plantea que éstas deben votar los tributos de conformidad con la Constitución y la Ley127, de tal manera que el ejercicio de la autonomía territorial tiene que ser compatible con el funcionamiento institucional del Estado establecido en la Constitución y en las Leyes. Además, en cuanto al endeudamiento interno y externo, la Constitución Política, en su artículo 364 establece que: “El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago”128. •
Aplicación de los recursos
La aplicación de los recursos contempla todas aquellas actividades de ejecución pasiva del presupuesto, las cuales deben ser acordes con el Plan financiero y el Programa Anual de Caja. Tales como: programar los pagos, producir los reportes y soportes para la consolidación de la información financiera propia de la función contabilizar y garantizar el uso óptimo de los recursos al propender y ejecutar políticas para financiación o inversión en épocas de déficit de recursos financieros o en épocas de excedentes.
9.1.8. Visión general del sistema financiero territorial El sistema financiero es un conjunto interrelacionado de subsistemas que le permiten a la entidad territorial realizar los procesos de planeación, incorporación y aplicación de recursos financieros de una manera eficiente, en procura del cumplimiento de sus funciones y competencias. El soporte básico que permite la articulación de los diferentes subsistemas es la información que se genera al interior del sistema.
127 Arts. 300 (inciso 4) y 313 (inciso 4) de la Constitución. 128 La regulación de esta materia está contenida en la Ley 80/93 sobre contratación administrativa y en el decreto 2681 de Dic. 29/93, donde se reglamentan las operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública y contratación directa de la misma.
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El propósito de la identificación de los subsistemas que integran el sistema financiero es proporcionar a las entidades territoriales un modelo conceptual básico que les permita orientar la conformación de la estructura orgánica más apropiada para la gestión eficiente de sus finanzas. En ese sentido, el sistema que se propone es de carácter flexible para lograr el ajuste organizacional de acuerdo a las características particulares y necesarias de la entidad. Los subsistemas propuestos son los siguientes: planeación financiera, contable, tesorería, y administración de ingresos corrientes. La organización de estos subsistemas se basa en tres componentes: • En primer lugar, se reagrupan las diferentes funciones de acuerdo con las características homogéneas y similares que comportan. • En segundo lugar, de acuerdo con el tipo de información que se genera, cada subsistema produce una información muy particular que las hace claramente identificable. • En tercer lugar, la agrupación de los subsistemas está basada en los flujos de información que se pueden generar entre ellos (fuente y destino de la información), con dichos flujos se logra la interrelación entre las diferentes funciones señaladas en el capítulo anterior, la cual permite conformar los diferentes subsistemas.
9.2. GESTIÓN TRIBUTARIA Rojas (1999) señala que el tributo es una transferencia del sector privado al sector público obligatoria por mandato de la Ley129. La gestión tributaria comprende la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución de los impuestos y todos los demás aspectos relacionados con la administración de las obligaciones tributarias, igual opera para la administración de los derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior. La descentralización administrativa que conduce al fortalecimiento de la autonomía local, al lado de las nuevas funciones y responsabilidades asignadas por la Constitución Política a los entes territoriales exigen de la administración tributaria local la implantación de un sistema moderno de administración, fundado en criterios de eficiencia y eficacia, entendiendo la eficiencia como el uso adecuado de los recursos humanos técnicos y financieros, y la eficacia como la obtención de los objetivos y las metas trazadas con los recursos disponibles o con una racionalización de los mismos. El logro de los objetivos en la administración tributaria, debe reflejarse en el fortalecimiento de la capacidad administrativa, que permita un aumento sostenido del recaudo, tendiente al acortamiento sistemático de la distancia 129 ROJAS HUERTAS, Gilberto. Elementos de Administración Presupuestaria, Bogotá, Ecoe Ediciones, 1999, 81pp Unidad 9
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entre ingresos efectivos e ingresos potenciales en materia tributaria, para lo cual han de considerarse las condiciones regionales y locales específicas, aplicando políticas de fiscalización y cobro aportadas en una adecuada planificación de las acciones. Entre los instrumentos de gestión más importantes con los que debe contar la administración tributaria, podemos señalar: • Existencia de un Estatuto de Rentas. (Normas sustantivas y procedimentales). Un correcto, oportuno y voluntario cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes, así como un eficiente y eficaz desenvolvimiento de las funciones tributarias de control y cobro por parte de la administración tributaria, requiere de la existencia de un Estatuto de Rentas que compile la normatividad sustantiva y procedimental, permitiéndole al contribuyente y al fisco consultar la Ley en forma fácil y tener claridad y seguridad sobre las normas vigentes aplicables a sus diferentes relaciones jurídicas. • Políticas adecuadas de fiscalización, adecuación e implementación de programas de fiscalización. Conscientes del bajo nivel de cumplimiento voluntario y del alto índice de evasión, las políticas de fiscalización deben buscar el mejoramiento del comportamiento del contribuyente en relación con el cumplimiento oportuno de sus obligaciones tributarias, propiciando de una parte un mejor acercamiento y por otra, combatir la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes. • Un procedimiento ágil, de discusión oficial del tributo. Permite el agotamiento de la vía gubernativa de manera ágil y económica tanto para la administración tributaria como para el administrado o contribuyente. • Adopción de un régimen sancionatorio gradual. Implica que la sanción depende del comportamiento adoptado por el contribuyente, de tal forma que estimula la corrección y el mejoramiento voluntario de su conducta. • Adopción de políticas y programas de cobro. Se debe optar por un nuevo esquema basado en el acercamiento de la administración a los contribuyentes morosos y en la posibilidad de otorgar facilidades de pago que les permita el cumplimiento de sus obligaciones, complementando con un programa de capacitación a los funcionarios encargados de cumplir esta función, así como el ejercicio oportuno de la jurisdicción coactiva. • Sistemas de apoyo. Comprende los sistemas de información, estadísticas y cuenta corriente integral de los contribuyentes y un sistema de documentación. La administración tributaria se apoya en los sistemas de información con el fin de: a) Manejar adecuadamente sus datos. b) Agilizar los procesos operativos que involucran alto volumen de información y/o complejidad de sus cálculos.
c) Generar información de características adecuadas.
d) Apoyar el proceso de toma de decisiones.
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9.2.1. La fiscalización como instrumento de gestión de la administración tributaria Para contrarrestar las conductas de evasión y elusión fiscal por parte de los contribuyentes y de igual manera, las situaciones de incumplimiento de obligaciones formales, es necesario introducir normas en la gestión tributaria, con miras a incrementar el recaudo, contrarrestar la evasión y establecer un régimen sancionatorio que desestimule tales conductas frente al fisco. Además de las razones de orden económico, por mandato constitucional son fines esenciales del Estado: “Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución.”130. Entre los deberes consagrados en el artículo 95 de la Constitución Política, encontramos en el numeral 9 el que tiene todo ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del estado dentro de conceptos de justicia y equidad y que se materializa a través del tributo, correspondiente a las autoridades garantizar el cumplimiento de este deber. •
La función de fiscalización
La función de fiscalización como herramienta de gestión tributaria se puede definir como el conjunto de tareas, acciones y medidas de la Administración, tendientes a compeler al contribuyente al cumplimiento íntegro, cabal y oportuno de sus obligaciones tributarias, ya sean ellas sustanciales, como el pago de la obligación, o simplemente formales, como la inscripción en el registro de contribuyentes, la presentación de informes, declaraciones, relaciones, comunicaciones, solicitud de autorizaciones o permisos, etc. Es en esencia una función activa de la administración tributaria, orientada a reducir los niveles de evasión.131 “La obligación de pagar impuestos nunca ha sido responsabilidad acogida con entusiasmo en ningún país del mundo”.132 En Colombia, la evasión tributaria tanto a escala regional como en el ámbito nacional constituye un fenómeno generalizado y la tendencia que se puede denominar normal del contribuyente es la de evitar el pago de tributos; de ahí, surge la necesidad ineludible para la Administración de verificar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, ejercitando para ello la función fiscalizadora.
130 Constitución Política de Colombia, Art. 2.
131 PAGANI, Pedro José. La Función de Fiscalización. Revista Trimestre Fiscal. No.42.abril-junio
de 1993. Págs.74 y 86. Guadalajara, Ja. Indetec. México. 132 HUBNER, Gustav. Métodos Utilizados para la Selección de Contribuyentes a Auditar. Revista Trimestre Fiscal. No.42. abril - junio de 1993. Pág. 89. Guadalajara Jal. Indetec. México. Unidad 9
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La función de fiscalización o de investigación tributaria merece especial importancia si se tiene en cuenta el interés de las autoridades seccionales y locales por la consecución de mayores ingresos, destinados a financiar los nuevos compromisos regionales consagrados en la Constitución Política de 1991. • Causas del comportamiento evasor Con el fin de diseñar las estrategias necesarias para corregir las conductas evasivas, es importante establecer en primer lugar las causas que las producen. Las causas de este comportamiento se han originado tanto en aspectos de orden legal, como en fallas en el manejo administrativo y de control de los impuestos. • Causas de orden legal Dentro de las causas de orden legal, encontramos: a) Tarifas excesivamente altas, que no consultan la capacidad económica del contribuyente. Si se encuentra que éste es un factor determinante de la evasión, es conveniente que la Administración proponga a los órganos competentes la modificación de las tarifas, acordes con el principio de equidad consagrado en la constitución, la adopción de tarifas justas y equitativas, redunda en una mayor aceptación del tributo por parte del contribuyente permitiendo reducir la brecha de incumplimiento. b) La concesión de exenciones tributarias que en ocasiones afectan la neutralidad del impuesto. Es bien sabido que la figura de las exenciones, constituye una herramienta de política fiscal vinculada a los planes y programas de desarrollo local, que permite corregir inequidades de la norma general o una mejor redistribución del ingreso generando desarrollo. Sin embargo, cuando éstas no obedecen a criterios racionales de Administración y se otorgan con el fin de favorecer conveniencias particulares con ausencia del beneficio social, afectan la neutralidad de la tributación y generan comportamientos evasores. c) La permanente expedición de amnistías que generan un tratamiento inequitativo y desmotivan el cumplimiento de las obligaciones. Aún cuando este es un mecanismo utilizado para obtener un mayor resultado en un momento determinado, el incremento de los recursos no es real y sostenido sino transitorio y crea una situación de desequilibrio e injusticia entre los contribuyentes, ya que los beneficiados con la medida son precisamente los incumplidos y evasores, provocando insatisfacción en los contribuyentes cumplidos y generando en ellos conductas evasoras De otra parte, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado determinando que las amnistías violan el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política.
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•
Fallas en el manejo administrativo y de control de los impuestos.
Obedecen por lo general a la carencia de mecanismos adecuados para el control, tales como: a. Un registro integral que muestre la situación del contribuyente. Uno de los pilares de apoyo a la función de fiscalización lo constituye el registro integral de contribuyentes que contenga la información necesaria (nombre, identificación, dirección, clase de obligación tributaria, cumplimiento de obligaciones, declaraciones, liquidaciones oficiales, etc.) que permita establecer la situación real del contribuyente. b. Un registro confiable de datos. La dispersión de información y la ausencia de controles en relación con los registros de datos, generan datos erróneos, incompletos o inconsistentes, constituyéndose en una traba para el efecto cumplimiento de la gestión tributaria. La confiabilidad del registro depende de los controles que para el manejo, inclusión y modificación de la información se establezcan. Si el registro es confiable, produce certeza sobre los datos que suministra y constituye una herramienta eficaz para la toma de decisiones. c. Procedimientos ágiles que faciliten la determinación de tributos. La dilación en los diferentes pasos del proceso de fiscalización y determinación oficial del tributo, restan eficacia y eficiencia a la gestión tributaria, coadyuvando al sostenimiento de las conductas evasoras. d. Un proceso objetivo de selección de casos para la fiscalización. El desconocimiento de los factores que generan determinados tipos de conductas evasoras, la ausencia de planeación y de investigación previa a la acción fiscalizadora directa, impide la selección objetiva de los casos a fiscalizar determinados por índices de tributación o de rentabilidad en sectores específicos de la economía, grado de evasión, clase de conducta, etc. e. Un buen nivel profesional de los funcionarios que deben cumplir con la tarea de administrar los tributos. La capacitación y nivel académico de los funcionarios asignados al cumplimiento de la función, son indispensables para el logro de los propósitos de la Administración. Si se desconocen las normas sustantivas y procedimentales que regulan la tributación, así como los mecanismos de control, resultará difícil establecer y determinar las conductas evasoras y con mayor razón, aplicar los correctivos. f. Una capacidad administrativa para el manejo eficiente de la información tributaria. Este aspecto hace relación a la infraestructura administrativa y a la estructura de la planta de personal de que dispone la administración para el cumplimiento de la función, la cual debe guardar proporción con el potencial de contribuyentes de la respectiva entidad. •
Objetivos de la fiscalización
La fiscalización debe funcionar como instrumento para promover el recaudo y alcanzar una mayor eficiencia y eficacia de la administración tributaria.
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Dentro de este ámbito de acción la misión especifica de la fiscalización es la de crear la imagen del riesgo al contribuyente evasor, por cuanto es lógico y justo que el contribuyente que no cumple con su obligación tributaria deba afrontar un riesgo que lo impulse a cumplir voluntariamente con ella. Visto así, la fiscalización tributaria cumple con varios objetivos, entre los cuales se pueden destacar: a) Procurar que todas las personas que realizan actividades gravadas, estén debidamente inscritas en un registro único de contribuyentes. b) Verificar que el contribuyente cumpla con la obligación tributaria dentro de los plazos establecidos. c) Lograr el pago justo, es decir, que el monto a pagar por el contribuyente se infiera de su realidad económica. De acuerdo con lo anterior, en la función fiscalizar se desarrollan las actividades
de:
a) Establecer el universo de contribuyentes.
b) Estudiar el comportamiento de los contribuyentes.
c) Diseñar mecanismos de acción.
En este sentido podemos clasificar los objetivos de la fiscalización en generales
y específicos, así:
a) Generales: Entre los que se tienen:
o Disminuir la brecha entre el recaudo potencial y el recaudo real, logrando una mayor eficiencia y eficacia de la administración tributaria. o Incrementar la participación de los ingresos tributarios dentro de los ingresos totales del ente territorial, como vía sana de financiación del gasto. b) Específicos: como son: o Procurar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes. o Procurar que los sujetos pasivos contribuyan de acuerdo con su capacidad económica, en consonancia con los límites establecidos en los hechos generados y bases gravables regulados por la Ley. o Crear en el contribuyente la convicción del riesgo real, como elemento determinante para el cumplimiento cabal y oportuno de sus obligaciones. • Campo de acción de la función de fiscalización Teniendo en cuenta el alto nivel de incumplimiento, para el cabal desarrollo de la función de fiscalización, es preciso establecer prioridades en las tareas a cumplir, prioridades que están relacionadas con los sectores de incumplimiento. 324
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El universo de contribuyentes se puede dividir entre los registrados y los no registrados, En dos círculos concéntricos se puede representar, en el mayor, el universo de contribuyentes, y en el menor los contribuyentes identificados por la administración, con lo que se quiere significar que no todos los contribuyentes son conocidos por la administración, por consiguiente: a) Una primera tarea de fiscalización es proveer las medidas necesarias para identificar los contribuyentes que le son desconocidos. b) La segunda tarea de la administración a través de la función de fiscalización, será la de obtener que los contribuyentes que no han manifestado su obligación en la forma prevista por la Ley. c) Una tercera tarea de la administración, inherente a la función de fiscalización, será lograr un control efectivo de los contribuyentes que han cumplido su obligación en forma inexacta, incompleta o con errores aritméticos. d) Una cuarta tarea la labor de la administración, a través de su función de fiscalización, consistirá en identificar a estos contribuyentes morosos, mediante la comparación de las listas de declarantes y de los correspondientes listados de pago, para iniciar las acciones que correspondan. Las funciones de fiscalización quedarían agotadas con la identificación del contribuyente que ha cumplido su obligación formal y no ha pagado y con los trámites iniciales de la acción de cobro u otra similar. Los contribuyentes se clasifican en varios sectores, entre los cuales hay cuatro (anillos) objeto de fiscalización. Así mismo, se puede observar que cada uno de los anillos define un sector de incumplimiento que debe ser objeto de atención por parte de la función de fiscalización. En esta forma, la meta de la función de fiscalización sería la de alcanzar la situación ideal, en la que cada círculo menor llegue a ser igual al mayor, es decir, que todos los contribuyentes cumplan voluntariamente en forma cabal y oportuna. • Políticas de fiscalización Debido al bajo nivel de cumplimiento voluntario y del alto índice de evasión, las políticas de fiscalización deben buscar el mejoramiento del comportamiento del contribuyente en relación con el cumplimiento oportuno de sus obligaciones tributarias, propiciando de una parte un mejor acercamiento y por otra, combatir la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes a través de la imposición de sanciones. El riesgo debe tener dos características esenciales para que sea realmente inductor del cumplimiento voluntario de la obligación tributaria:
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a) Que sea efectivo, y lo será en la medida en que exista un sistema de sanciones adecuado y razonable; pero la concurrencia de este requisito no es responsabilidad de la función fiscalizadora sino que dependerá de una decisión de los poderes del Estado. b) Que sea real, en términos que su potencialidad sea verdadera, esto es, que la Administración tenga la capacidad suficiente para individualizar al contribuyente evasor, de forma tal que sea posible exigirle el cumplimiento, y ésta es responsabilidad directa de la función de fiscalización.133 • Efectividad de la fiscalización La función fiscalizadora cobrará plena efectividad en la medida que se pueda lograr a través de la misma, crear la imagen de un riesgo real para el contribuyente que no cumple con su obligación o la cumple en forma errónea, falsa o incompleta. Dentro del ámbito de acción de la fiscalización, “la misión específica de la función es la de crear la imagen de riesgo al contribuyente evasor”.134 Ello se logra, estableciendo un plan de fiscalización que potencialmente alcance a todos los contribuyentes, que éste sea conocido o desconocido, mediano o pequeño y aunque el porcentaje de los auditados pueda variar fundamentalmente. Quiere decir, que aunque se revise un 5% o 10% del total de los contribuyentes, en ese porcentaje deben incluirse contribuyentes de variadas características, (magnitud de ingresos, actividad económica) de forma tal que la fiscalización alcance a todos los contribuyentes cualquiera que sea su actividad, comerciante, industrial, profesional, empleado, etc., con el objeto de mantener la imagen de que la fiscalización alcanza o puede alcanzar a todo contribuyente. En relación con los contribuyentes que evaden totalmente el cumplimiento de su obligación (contribuyentes desconocidos), la administración tributaria debe implementar programas de investigación y cruces de información que permitan su identificación y determinación oficial del tributo. Todas las administraciones tributarias conocen la importancia de la información, pero la consideran como un complemento auxiliar de trabajo y no le atribuyen el carácter que realmente tiene de ser un requisito esencial y fundamental para el ejercicio de una fiscalización eficiente. “La información debe obtenerse, ordenarse, clasificarse y entregarse a los auditores para el desempeño de su trabajo, como una función más de la administración, en forma permanente, ya que sólo de esa manera podemos 133 PAGANI, Pedro José. La Función de Fiscalización. Revista Trimestre Fiscal No. 42. abril - junio de 193, pág.75 Guadalajara. Indetec, México. 134 PAGANI. Op. Cit. Pág 86.
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formar la convicción que nos interesa en el contribuyente, en cuanto que si es revisado, la revisión será necesariamente eficiente porque no dependerá en un alto grado del azar o de la suerte para determinar la evasión sino que será el resultado normal que puede esperarse cuando se dispone de antecedentes globales sobre la actividad del contribuyente, en términos que la revisión se convierte en una comprobación de antecedentes y no en la búsqueda más o menos incierta de omisiones, falsedades u errores”135. Para que la administración tributaria pueda crear en el contribuyente la convicción del riesgo y pueda adoptar las medidas más adecuadas y conducentes al fin perseguido, debe conocer cada uno de los elementos que determinan el riesgo. Estos elementos son: a) La posibilidad de selección. En qué medida y en qué grado, el contribuyente evasor afronta la posibilidad de ser seleccionado para ser revisado. b) La eficiencia de la revisión. En qué medida es posible que la revisión del auditor tributario pueda determinar en forma precisa y completa las incorrecciones o inconsistencias de una determinada declaración. c) La solidez de la revisión, vinculada a la ética del funcionario fiscalizador. Se relaciona con el grado o medida en que el contribuyente pueda alterar las conclusiones del revisor, mediante un entendimiento ilegal. d) La integridad del personal de auditores, es un factor que tiene incidencia en la creación de la imagen del riesgo. El riesgo disminuirá en su efectividad si el contribuyente llega a formarse la convicción que aunque el monto verdadero de su obligación pueda ser determinado, existe la posibilidad de lograr un arreglo ilegítimo con el revisor. e) El sostenimiento de las políticas de fiscalización. Quiere decir, que se mantenga en forma íntegra la determinación de la obligación y la aplicación de las sanciones que se deriven del incumplimiento. f) La forma como actúe la administración tributaria frente al evasor fiscal, también influirá en la configuración del riesgo que se pretende afianzar ante el contribuyente. La administración tributaria debe mantener ante el contribuyente una política de firme aplicación de la Ley, en todos sus aspectos, ya sea en la determinación del impuesto como en la aplicación de las sanciones pertinentes. g) Procedimientos breves y precisos de reclamación. Frente a una determinación oficial del impuesto e imposición de sanciones, es justo y razonable que el contribuyente disponga de los medios y recursos para hacer valer su derecho, si cree que puede haber sido vulnerado, sin embargo, las acciones y recursos que se proporcionen al contribuyente para la defensa de sus derechos, deben estar establecidas de tal forma que no se conviertan en un medio dilatorio para diferir el cumplimiento efectivo de la obligación.136
135 PAGANI. Op.Cit. Pág. 84. 136 PAGANI. Op.cit. Pág.77. Unidad 9
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En cuanto sea posible llevar al contribuyente la convicción de que en la medida en que aumente la evasión del tributo, aumenta la probabilidad de ser investigado y revisado, se logrará crear la imagen del riesgo que constituya un real incentivo al cumplimiento voluntario. •
Elementos de apoyo a la función de fiscalización
La función de fiscalización debe fundamentarse o apoyarse en cinco pilares
básicos, a saber:
a) Gradualidad del régimen de sanciones(a mayor esfuerzo administrativo,
mayor sanción y viceversa). b) Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos. c) Apoyo sistematizado y automatizado en el manejo de la información. d) Políticas de persuasión previa a los contribuyentes. e) Utilización de modernas herramientas de auditoría. •
Gradualidad del régimen de sanciones
La fiscalización debe perseguir ante todo que el contribuyente evasor corrija su comportamiento antes que se dé aplicación a severas sanciones por parte de la administración. Dentro de esta concepción, se deben utilizar instrumentos persuasivos como los emplazamientos para corregir y declarar. Las sanciones serán más gravosas, en la medida en que el contribuyente no corrija voluntariamente las fallas, omisiones u errores en que pueda haber incurrido, permitiendo que el proceso de determinación oficial avance haciendo más costosa la actuación de la administración tributaria. •
Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos
Legalmente, implica que la normatividad procedimental vigente en cada entidad territorial, señale con claridad las obligaciones y deberse de los contribuyentes, las competencias y funciones de la administración tributaria, así como las acciones que se pueden adelantar. (Investigaciones, visitas, requerimientos, liquidaciones oficiales, discusión de los actos administrativos tributarios, entre otros). •
Apoyo sistematizado a la fiscalización
Mediante la estructuración de los flujos de datos que se requieran, en forma tal que permita la identificación de los contribuyentes, obtención de listados, cruces de información, diseños de puntos de control, etc. 328
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•
Políticas de acercamiento al contribuyente
Dentro de las políticas de acercamiento al contribuyente tendientes a lograr un mejor cumplimiento de las obligaciones básicas por parte de los contribuyentes, encontramos los instrumentos de divulgación tributaria, tales como: a) Manual de instrucciones para el diligenciamiento de formularios. b) Publicaciones sobre plazos para la presentación de declaraciones y para efectuar los pagos. c) Divulgación del estatuto de rentas. d) Envío periódico a los contribuyentes, de extractos de cuenta corriente. e) El establecimiento de centros de atención al contribuyente. •
Utilización de modernas herramientas de auditoría
Para una efectiva fiscalización, se deben utilizar técnicas y métodos de investigación tributaria que incluyan además de la verificación de los libros y soportes de contabilidad, mecanismos tales como: a) La toma física de inventarios. b) Cruces con terceros (clientes, proveedores, cuentas bancarias, entidades oficiales). c) Utilización de índices de comportamiento económico. d) Análisis de la correspondencia comercial del contribuyente e) Práctica de peritazgos. •
Desarrollo de la fiscalización
La función de fiscalización se desarrolla a través de programas. Un programa de fiscalización es el conjunto de actividades aéreas y procedimientos diseñados y ejecutados de una manera esquemática, permite abordar un universo de contribuyentes, para lograr determinar el debido cumplimiento de que las obligaciones formales y esenciales definidas por la ley. Los programas de fiscalización pueden ser: de gestión, fondo, omisos y de control. Los programas de gestión tienen como finalidad lograr el cumplimiento de las obligaciones formales utilizando procedimientos tales como, campañas educativas, visitas de orientación, induciendo a los obligados, contribuyentes, responsable y agentes retenedores, a modificar su conducta en forma persuasiva con el beneficio de la reducción de la sanción. Los programas de fondo, tienen por objeto verificar de una manera integral el cumplimiento de las obligaciones sustanciales de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores; los cuales requieren un nivel de procesamiento y análisis más detallado.
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Éstos se pueden clasificar en: a) Programas de cruces, que se originan a partir de cruces de información de una manera inteligente, mediante cruces simples, de comparación de fórmulas y de análisis de comportamiento a través de índice de tipo económico, fiscal, financiero, etc. b) Programas estructurales, originados a partir de investigaciones más profundas, estudiando de una manera independiente del comportamiento económico y fiscal de un determinado grupo de contribuyentes clasificados básicamente por actividades o sector económico, confrontándolos posteriormente. Estos estudios se pueden adelantar desde el punto de vista nacional regional o local. Los programas de omisos, tienen por objeto la verificación de cumplimiento de la obligación formal a declarar. Los programas de control, tienen por objeto verificar el cumplimiento de las obligaciones formales, como la de facturación. Para el efectivo control y seguimiento de cada uno de los sectores que integran las brechas de incumplimiento, la administración tributaria debe diseñar programas persuasivos u ordinarios y programas extraordinarios o de investigación. Los programas persuasivos u ordinarios, consisten en el desarrollo de acciones masivas y rápidas sobre la población de contribuyentes, con el fin de generar presencia permanente de control tributario, desestimulando la conducta evasora. Buscan mejorar el nivel de cumplimiento de las obligaciones formales por parte de los contribuyentes. Entre los objetivos se tienen:
a) Actualizar y mantener el registro de contribuyentes.
b) Vincular inicialmente y de forma voluntaria a los contribuyentes no
registrados en el sistema de tributación. c) Procurar que los contribuyentes registrados pero no declarantes, cumplan voluntariamente con su obligación. d) Obtener que voluntariamente los contribuyentes corrijan las inconsistencias detectadas en las declaraciones o informaciones presentadas. Estos programas se apoyan esencialmente en el sistema de información tributaria procesada por la unidad de sistemas, ya que es la única forma ágil y efectiva de llevar a cabo la fiscalización masiva. La detección de los contribuyentes no registrados (Sector uno) y de los que no declaran (sector 2) debe constituir tarea prioritaria para la fiscalización, pues no debe continuarse con la política de “premiar” a quienes están totalmente 330
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fuera del sistema, que no cumplen ni siquiera con la obligación fundamental de declarar. Se tienen como ventajas: a) Se trabaja en gran parte con la ayuda de los sistemas de información, utilizando al máximo la potencialidad del sistema de información tributaria, que va desde la obtención de listados hasta la impresión de oficios persuasivos a los contribuyentes. b) Con la permanente actualización de la información concerniente a los antiguos y nuevos contribuyentes vinculados al sistema, se mejora la base de información para la realización de estudios tributarios que permitan enfocar la realización de nuevos programas de fiscalización. • Programas extraordinarios o de investigación. Implican una selección técnica y adecuada de los contribuyentes a fiscalizar, para adelantar investigaciones de fondo. Su implementación tiene origen en: a) Investigaciones a los contribuyentes no registrados en los archivos de la Administración Tributaria y cuya conducta observada frente a las obligaciones fijadas por la Ley requiere de una investigación especial. b) Seguimiento a los programas de gestión para aquellos contribuyentes que habiendo sido seleccionados en programas persuasivos de gestión, no modificaron su conducta y ameritan una investigación especial. c) Estudios que permiten establecer índices de ingresos por sectores económicos. Los programas de investigación se deben adelantar con personal especializado en investigación tributaria y comprenden: a) Fiscalización del contenido de la declaración. Información económica para determinar la base gravable. b) Investigación de las conductas que dan lugar al nacimiento de la obligación tributaria. La fiscalización de los contribuyentes debe ser selectiva, no puede pensarse en un sistema de fiscalización que controle el 100% de los contribuyentes en forma permanente y sistemática, ya que resultaría excesivamente costoso y aún ello no garantizaría su eficacia. La selección de los contribuyentes a fiscalizar no debe hacerse subjetivamente ni al azar, sino que debe desarrollarse técnicamente para determinar una probabilidad directa en función del grado de cumplimiento relativo de cada responsable. Los criterios de selección que han de adoptarse, deben considerar:
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a) Si el grupo de potenciales seleccionados corresponde a los sectores de incumplimiento no registrados, no declarantes y que no cumplieron con el pago del impuesto, dicha característica será criterio suficiente. b) Si se trata de un grupo de responsables ya vinculados al sistema tributario, pero que muestran cumplimiento incorrecto, la selección deberá dirigirse prioritariamente hacia los más significativos dentro de los de peor cumplimiento, evaluando para ello las estadísticas sobre el comportamiento de los responsables. • Establecimiento del universo de contribuyentes La administración y control de los tributos tiene como objetivo principal la consecución y aseguramiento de mayores ingresos, destinados a financiar los gastos del municipio y los nuevos compromisos sociales consagrados en la Constitución Política y en la Ley de competencias y recursos para los entes territoriales. La determinación de un universo de contribuyentes que permita la administración y control de los tributos debe partir de: a) La expedición de un marco legal, o cuerpo normativo adecuado, esto es la existencia de un Código de Rentas donde se integren las disposiciones mínimas reglamentarias para cada impuesto o tributo. b) La conformación u organización de una infraestructura administrativa adecuada, entendiéndose como tal la estructura orgánica y funcional de la unidad o oficina responsable del manejo y control de los tributos. c) La selección de los contribuyentes a fiscalizar no debe hacerse subjetivamente ni al azar; debe desarrollarse técnicamente, con base en criterios de selección que tengan en cuenta lo siguiente: • Estudio del comportamiento de los contribuyentes A partir del registro único de contribuyentes que posee la entidad y del diseño de los programas de fiscalización orientados hacia determinados contribuyentes, se puede evaluar su comportamiento teniendo en cuenta la dinámica de los recaudaos reales frente a los recaudos potenciales. Este indicador permite desarrollar y hacer los ajustes pertinentes a los programas de fiscalización implementados por el ente territorial. • Diseño mecanismos de acción Para cumplir con los objetivos y las metas de recaudo, es necesario desarrollar sistemas, técnicas y procedimientos para ejercer un control a los contribuyentes con base en programas de gestión y de investigación orientados a detectar conductas evasoras.
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En desarrollo de esos programas se buscará fundamentalmente:
a) Acercar al contribuyente facilitándole el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. b) Desarrollar técnicas y métodos de investigación que conlleven a determinar la situación real de tributación del contribuyente. c) Disminuir el margen entre el recaudo real y el recaudo potencial. La administración tributaria territorial podrá desarrollar además de los programas ya mencionados los que considere pertinentes de acuerdo con sus características y el universo de contribuyentes que maneje. •
El cobro
En el proceso de incorporación de recursos de las entidades territoriales, la función cobrar es un eslabón importante para lograra aumentar el recaudo y obtener los recursos necesarios para la financiación de las diferentes obras de interés social en la entidad. El proceso de cobrar se define como el conjunto de actividades que desarrolla la entidad territorial para hacer efectivos los recursos a que tiene derecho. Las actividades fundamentales que se desarrollan en el proceso de cobro de una entidad territorial son básicamente dos: a) Conformar la base de datos de los deudores b) Cobrar por vía persuasiva. En la conformación de registro de deudores, es necesario conformar una base de datos incorporando los documentos que se requieren a los expedientes de cada uno de los deudores. Con estos documentos se logra un registro de deudores, con el fin de hacerle un seguimiento al proceso de cobro. La gestión de cobro persuasivo consiste en los procedimientos encaminados a la recuperación total e inmediata de la cartera, incluyendo los factores que la componen (capital, intereses), o el aseguramiento del cumplimiento del pago mediante el otorgamiento de plazos con el lleno de requisitos legales. En el área financiera de la entidad territorial sólo se desarrolla el proceso de cobro por vía persuasiva, ya que el cobro coactivo corresponde al área jurídica. •
El recaudo
La función de recaudar consiste en el conjunto de actividades para facilitar que los contribuyentes, usuarios y beneficiarios de los servicios prestados por la entidad territorial efectúen la cancelación oportuna de sus obligaciones.
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En el recaudo de los impuestos se puede aplicar la jurisdicción coactiva establecida en los artículos 488 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en las normas de ejecución para el cobro de deudas fiscales señaladas en los Artículos 561 a 568 del código citado, en concordancia con los artículos 68, 79 y 225 del Código Contencioso Administrativo. •
Proyección de la fiscalización
El desarrollo de la fiscalización, prevé para la optimización futura de su tarea: a) La consolidación de los programas de gestión, asegurando la presencia masiva y oportuna de la administración tributaria en los distintos sectores de incumplimiento, generando por esta vía el aumento real de riesgo, al ser detectado como evasor. b) La utilización de análisis e indicadores económicos que permitan establecer con mayor precisión los sectores y contribuyentes en donde es más aguda la evasión. c) El desarrollo de un software informático que facilite la utilización plena de la información exógena reportada por las Cámaras de Comercio, otros contribuyentes, entidades bancarias oficinas de instrumentos públicos, catastro y demás entidades públicas o privadas que potencialmente posean información útil para la fiscalización. • Orientación de la fiscalización Tradicionalmente la fiscalización ha sido considerada como un instrumento para encauzar a los contribuyentes en una conducta de cumplimiento adecuado, como resultado de la presión que representa el incremento de la carga tributaria por la aplicación de sanciones y demás conceptos que implica la determinación oficial del tributo y el establecimiento de omisiones. Es importante orientar la función a la implementación de programas de fiscalización preventiva que permita detectar desviaciones o fallas en el cumplimiento de las obligaciones formales del contribuyente, no con el fin de sancionarlo sino de orientarlo en la aplicación correcta de las normas y concediendo plazos prudenciales para que corrija su conducta, antes de proceder con la fiscalización represiva (imposición de sanciones). Esta forma de fiscalización, permite el logro de los siguientes objetivos: • Identificar y solucionar irregularidades cometidas por equivocación o error de interpretación y que se derivan de la inexperiencia en el manejo de las disposiciones fiscales. • Brindar asesoría a los contribuyentes sobre la aplicación e interpretación de las normas fiscales. • Ofrecer una alternativa que permita a los contribuyentes corregir su situación sin verse afectado por sanciones fiscales.
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• Establecer un plano de cordialidad entre la Administración y el contribuyente, alejado de la imagen coercitiva. • Evitar que las cargas fiscales (impuestos + sanciones) lleguen a constituir un obstáculo para el correcto desarrollo de la actividad empresarial o comercial del contribuyente.137
9.2.2. Sistemas de información para la gestión tributaria “La gestión tributaria través de sus aplicaciones corporativas, soporta una serie de procesos que generan un gran volumen diario de información, la cual es preciso agrupar funcionalmente con la finalidad de facilitar a los gestores la localización de la misma y un acceso rápido y sencillo. Dicha información se encuentra almacenada fundamentalmente en tres grandes áreas: registro de declaraciones, registro de revisiones y registro de documentos o expedientes”138 Un sistema de información constituye una herramienta básica de todo tipo de gestión, dado que permite desarrollar en forma adecuada las actividades propias de esta disciplina tales como la planeación, control y toma de decisiones. Es de gran importancia determinar las características y la estructura de un sistema de información de apoyo a la gestión tributaria. •
Características
Un sistema de información cualquiera que sea su campo de aplicación, debe presentar las siguientes características: a) Tener un objetivo que refleja claramente los resultados que se esperan obtener del sistema. b) Agilizar procesos operativos que involucran grandes volúmenes de información. c) Apoyar procesos de toma de decisión, análisis y cruce de información. d) Incorporar básicamente datos, procedimientos, recursos humanos, técnicos y logísticos. e) Cuando el sistema es automatizado, incluir máquinas de cómputo (hardware) y programas de aplicación (software) adecuados. f) Debe dar la posibilidad a sus usuarios de actualizar la información ya registrada de acuerdo con las necesidades que vayan apareciendo.
137 ÁLVAREZ ARENAS, José Federico. Fiscalización preventiva. Revista Indetec No.89. 1994. Bimestre julio-agosto-pág 31. 138 SALCEDO CONDÓN, Anabel. Sistema de Información para la Dirección sobre el Área de Tributos, España, Servicio de Proyectos de Sistemas de Información de Hacienda Tributaria de Navarra, 2006. Unidad 9
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Si bien es cierto que es de vital importancia considerar estas características en la iniciación del desarrollo de un sistema de información, es igualmente saludable evaluar respecto a las mismas, los sistemas de información que en la actualidad funcionan. Esta recomendación se formula debido a que con mucha frecuencia se subutilizan las herramientas informáticas usándolas solo para automatizar actividades. • Objetivos del sistema de información Un sistema de información para la gestión tributaria debe tener como
objetivos:
a) Permitir el control del universo de contribuyentes.
b) Facilitar el análisis y seguimiento de grupos de contribuyentes de acuerdo
con determinadas características. c) Agilizar los procesos de facturación y cobro. d) Generar la información que facilite el análisis de recaudo potencial vs recaudo real. e) Proporcionar la información que permita identificar conductas evasoras y contribuyentes morosas. • Elementos del sistema de información Entre los elementos del sistema de información para la gestión tributaria se tienen: a) Banco de datos. Al conjunto de datos que se deben registrar para permitir el desarrollo de la gestión tributaria se le denominará banco de datos. b) Fuentes de información. Las fuentes de información utilizadas para alimentar el banco de datos se clasifican en directas e indirectas según quien sea el responsable de mantener la información, así: o Directas. Constituidas por los registros existentes, los censos que la administración realice y el mismo contribuyente. o Indirectas. Estas fuentes las conforman básicamente los registros que llevan algunas entidades y gremios en virtud de la función que cumplen. La tabla No.1 ilustra las fuentes indirectas de información asociadas a los impuestos más importantes. c) Estadísticas. En este contexto la estadística se convierte en herramienta indispensable de la gestión. Permite que con base en el conocimiento obtenido por el análisis de los datos en conjunto y categorizados de acuerdo con algún criterio, se puedan estimar las condiciones futuras y por lo tanto se diseñen políticas más apropiadas que tengan en cuenta las características de esa población. Es así como la administración puede tener entonces acceso a información tal como:
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o Comportamiento histórico de los recaudos. o Estacionalidad de los mismos. o Impacto de las medidas y políticas tributarias adoptadas sobre los contribuyentes. o Cuantificación de las principales tendencias identificadas en determinadas categorías de contribuyentes. o Estudios específicos que permitan caracterizar las conductas evasoras. Esta información se organiza y expresa fácilmente mediante herramienta tales como: o Distribución de frecuencias. o Histogramas. o Modelos de tendencia central. o Indicadores entre los que se destacan: - Media aritmética. - Varianza. - Desviación estándar. El desarrollo de la informática aplicada a la administración municipal presenta entre sus múltiples ventajas, las de manejar herramientas y calcular indicadores estadísticos fácilmente.
9.2.3. Implementación del sistema de gestión La implementación del sistema de gestión tributaria, debe apoyarse en la informática, para lo cuál se debe diseñar un software, con la participación de expertos. • Etapas en el ciclo de vida del sistema El sistema de gestión contempla para los sistemas de información unas etapas claras, entre las cuales están: análisis, identificación de alternativas de solución, diseño, desarrollo, implantación y mantenimiento, así: a) Análisis: en esta etapa se busca conocer las condiciones y características del escenario donde va a operar el sistema de información, identificar los problemas representados por las necesidades de información. Por último, incluye el diagnóstico de la situación encontrada. En el diagnóstico, la atención se centra en asociar a cada problema identificando la (s) causa (s) que lo pueden estar produciendo. b) Identificación de alternativas de solución: conocidos los resultados del análisis se plantean las alternativas de solución a los problemas encontrados. Esta etapa debe evaluar aspectos tales como los recursos requeridos vs. los recursos disponibles, el beneficio vs. el costo, etc.
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c) Diseño del sistema : esta fase consiste en determinar las características funcionales, técnicas y operativas del sistema. Adicionalmente se define el tiempo de duración de las actividades que siguen. d) Desarrollo del sistema: elaboración del sistema de acuerdo con los planes trazados en la etapa anterior. Si el sistema es automatizado, implicará la utilización de hardware y software adecuados e) Implantación del sistema: en esta etapa se llevan a cabo todas las actividades requeridas para que el sistema entre en operación. Cuando la implantación obedece a un nuevo sistema de información automatizado, es conveniente mantener un paralelo. El paralelo es un mecanismo utilizado para confrontar los resultados generados por el nuevo sistema con los procedimientos actuales. Alrededor de la implantación del sistema de información se deben tener en cuenta aspectos logísticos que fortalezcan el proceso. Estos aspectos se tratan a continuación: o Organización interna. Al momento de la implantación de cualquier sistema de información se requiere tener definidos los aspectos tales como procedimientos, formatos para registro de información y responsables de cada operación relacionada con el funcionamiento del sistema. o Consecución de la información. Consiste en ubicar la información que se requiere para la conformación del banco de datos tributarios. o Depuración de la información Se trata con esta actividad, de organizar la información que se recibe de las entidades externas. Esta labor puede implicar contactar al contribuyente para la confirmación o adición de datos. Una vez realizado el paso anterior se deben preparar los datos para su registro. Esta preparación consiste en identificar aquellos datos susceptibles de codificar. La finalidad de los códigos es asignar un número de aquellos datos que se repiten en más de un contribuyente. Por ejemplo: los usos de un predio se pueden codificar así: 01 vivienda, 02 comercial y 03 industrial. En el caso de los tipos de vehículos: 01 particular, 02 servicio público y 03 de carga. o Trascripción de los datos. Esta actividad consiste en organización los datos depurados y codificados en el Banco de datos. La información del banco de datos puede almacenarse en libros si la forma de operación es manual. Desde luego el medio más utilizado para almacenar datos son los dispositivos magnéticos (discos duros, memorias, USB, CD´s, DVD, etc.) los cuales facilitan enormemente la manipulación de los mismos. 338
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o Mantenimiento: esta actividad consiste en actualizar la información registrada con las novedades que vayan ocurriendo. Las novedades pueden estar relacionadas con cualquiera de las categorías descritas en el rediseño para satisfacer las nuevas necesidades. El éxito del sistema de información que apoya la gestión tributaria radica en la identificación precisa de los requerimientos de información, la organización adecuada de recursos y procedimientos ágiles y la definición de responsabilidades con el fin de obtener la información que fortalezca procesos operativos, estratégicos y gerenciales de la administración. • Administración del sistema En la administración del sistema se utilizan órdenes y programas así: a) Control y análisis , por medio de módulos que utilizan indicios indicadores de índice. Sirve de soporte para diseño y elaboración del programa de fiscalización. Su objetivo es orientar y apoyar la función fiscalizadora en todo el ciclo del control tributario, mediante la creación de indicadores técnicos de carácter económico y tributario, índices, variables y todas las bases de datos endógenas, de los contribuyentes y declarantes. b) Información exógena y facturación . Sirve de apoyo para la consulta y generación de programas de fiscalización en forma y oportuna utilizando la información exógena y endógena. c) Precensos censos y cruces de información. Establece los procedimientos para la realización de precensos y censos, para obtener información respecto de los contribuyentes responsables y no responsables de los diferentes tributos. De igual manera se establecen los procedimientos para realizar los cruces de información y la correcta generación de la información de los seleccionados por los programas de fiscalización tributaria a partir de sistemas computarizados. d) Registro, clasificación y cancelación . Cuyo objetivo es verificar y controlar que las personas naturales o jurídicas responsables del impuesto a las ventas, cumplan con la obligación de inscribirse en el registro de vendedores. e) Programa de facturación. Que busca divulgar orientar y controlar las obligaciones, es decir, exigir y exhibir factura, documento equivalente o sustitutivo con el incumplimiento de los requisitos legales, lo mismo que controlar las obligaciones de los tipógrafos o litógrafos y aplicar las sanciones que conllevan su incumplimiento. f) Programas de regímenes especiales establece que las entidades sometidas al régimen tributario especial cumplan de manera plena con los requisitos legales establecidos para pertenecer a dicho régimen y obtener los beneficios previstos. g) Programa de informantes, que tienen como objetivo verificar y controlar el cumplimiento de la obligación de suministra información en forma Unidad 9
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permanente u ocasional, por parte de las personas o entidades a quienes la ley y los reglamentos señalen como sujetos pasivos de la misma. h) Programa de denuncia de terceros. Define el trámite y el procedimiento que deben adoptar las diferentes administraciones a las denuncias presentadas por terceros relacionadas con la evasión de impuestos que se formulen.
9.3. INDICADORES DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA Charry (1997) indica que “una necesidad actual es el buscar que las entidades del Estado sean más eficientes y eficaces, por ello se han retornado las diferentes teorías administrativas con el ánimo de desarrollar el aspecto concerniente al control.”139 La intervención del Estado en la economía del país a través de las finanzas públicas tiene como fin último la elevación de la calidad de vida de población y el cumplimiento de las metas trazadas debe ser medido a través de unos indicadores. Los indicadores tienen como objeto evaluar los mecanismos de planeación financiera y la organización financiera, es decir, la eficiencia de los procesos y procedimientos, en el área de la administración financiera para cada uno de sus componentes: presupuesto, tesorería, administración de rentas, contabilidad, crédito y control. Las predicciones económicas juegan un papel importante en la determinación de los resultados de las finanzas públicas.
9.3.1 Indicadores de planeación Los objetivos que se estiman para los indicadores en materia de la planeación de las finanzas públicas se relacionan con los siguientes aspectos: • Programación, elaboración y evaluación de los planes, programas y proyectos propuestos. • Programación, elaboración, ejecución y evaluación presupuestal del ejercicio fiscal del período. • Seguimiento, control de los programas y proyectos durante el ciclo de ejecución. • Estimación de las proyecciones a largo plazo de planes y programas en función social. • Proyecciones para vigencias futuras acordes con las políticas macroeconómicas del Gobierno Central de la administración de las finanzas públicas. • Seguimiento de los macroproyectos donde aparezca la política del Gobierno Central a largo plazo y con pretensiones de desarrollo macroeconómico.
139 CHARRY RODRÍGUEZ, José Alirio. Los Indicadores de Gestión y de Resultados en las Entidades del Estado, Medellín, Biblioteca Jurídica 1997, 23pp
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Entre los indicadores más aplicados de acuerdo con la naturaleza y necesidad de cada entidad pública, tenemos: •
Suficiencia en los recursos de inversión (SRI), que mide los recursos financieros existentes para la inversión (RFEI) y los recursos necesarios para la inversión (RFNI) y se relacionan así: SRI = RFEI / RFNI * 100 = x %
Este indicador mide si los recursos financieros con que cuenta la entidad son suficientes para la inversión planteada. El índice adecuado debe ser como mínimo el 70% de disponibilidad, para garantizar el éxito de la inversión. • Cumplimiento en la ejecución de los recursos financieros (CERF). Relaciona los recursos financieros ejecutados (RFE) y los recursos financieros programados (RFP) así: CERF = RFE / RFP * 100 = x % Este indicador evalúa la eficiencia en al ejecución de los recursos financieros, frente a los programados. El índice mínimo debe ser 90%, a fin de que sea aceptable una buena gestión al final del ejercicio fiscal. • Cumplimiento del plan de desarrollo institucional (CPDI). Relaciona el número de actividades programadas en el plan de acción (NAPPA) con el número de actividades realizadas del plan de acción (NAR), así: CPDI = NAR / NAPPA * 100 = x % Este índice evalúa el comportamiento de las metas prioritarias que se ha trazado la institución y permite conocer el desfase de lo programado frente a lo ejecutado. El índice aceptable debe ser como mínimo el 80% para que tenga éxito la gestión financiera del proyecto. • Oportunidad en el cumplimiento de lo programado (OCP). Relaciona el tiempo estimado para evaluar un proyecto (TEPEP) con el tiempo utilizado en la evaluación de un proyecto (TUEP), así: OCP = TUEP / TEPEP = 1 Este índice mide el grado de oportunidad de la evaluación del proyecto. El coeficiente razonable ideal es 1. La cantidad que sea mayor que 1 es óptima para cualquier entidad.
Unidad 9
341
Marcial Córdoba Padilla
9.3.2. Indicadores de presupuesto Entre los objetivos de mayor interés en la aplicación de estos índices tenemos: • Reconocer el fortalecimiento del proceso presupuestal como herramienta de control de gestión y evaluación de la gestión finanzas públicas. • Medir el grado de eficiencia y oportunidad en la aplicación de los recursos asignados a la Entidad Pública. • Medir el grado de ejecución presupuestal con la realizada en un período establecido con antelación a la gestión propuesta. • Evaluar la ejecución oportuna de los recursos asignados respecto a las prioridades de ejecución específica. • Establecer el cumplimiento de los planes y programas de los presupuestos complementarios del presupuesto de la entidad. • Evaluar la capacidad de gestión de los directivos de la entidad, en razón a la ejecución del presupuesto a su disposición y compararlo con otras administraciones de idéntico desarrollo sectorial. Entre estos indicadores podemos señalar: • Comportamiento Presupuestal (CP). Relaciona el presupuesto apropiado para la vigencia fiscal (PA) con el presupuesto efectivamente recibido del Presupuesto Nacional (PN), así: CP = PR / PA * 100 = x % Este indicador analiza el presupuesto recibido por la entidad contra el presupuesto efectivamente ejecutado, la programación del PAC y las obligaciones pendientes de cancelar al ser estas partes del presupuesto comprometido que se considera ejecutado. El índice ideal es 1 y genera opciones de incremento presupuestal para la vigencia siguiente por su efectividad. En caso de no ejecutarse el 90% ha lugar a disminuir la participación en el presupuesto en un porcentaje ajustable para cada año según las políticas del gobierno. •
Ejecución presupuestal (EP). Incorpora la relación del presupuesto apropiado (PA), con el presupuesto efectivamente recibido (PR) y el presupuesto ejecutado (PE) relacionado con el 1% de la siguiente manera: EP = PE / PR * 1000 = x % EP = PE / PA * 1000 = x %
o
El primero corresponde al porcentaje del presupuesto recibido. Mide el grado de eficiencia y oportunidad en la ejecución presupuestal. Permite determinar saldos sin ejecutar que pueden estar: depositados en los bancos, desfalcos, en 342
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
poder de terceros, inversiones que no fueron detectadas en el proceso contable o presupuestal y depósitos de otras vigencias no reportadas. El segundo corresponde al porcentaje del presupuesto asignado para la vigencia fiscal ejecutada. Éste permite evaluar el grado de ejecución en un período determinado, la eficiencia y eficacia de la administración en forma puntual. • Ejecución de reservas (ER). Relaciona el total de reservas aprobadas (TRA) contra las reservas ejecutadas en el período (RE), así: ER = RE / TRA * 100 = x % Este índice evalúa el grado de ejecución de los compromisos adquiridos con presupuesto del año anterior, que deben ser aplicados en la presente vigencia fiscal hasta el último día hábil de marzo del siguiente año como máximo. • Cumplimiento del Programa Anual de Caja Mensualizado (CPACM). Involucra el PAC autorizado para el mes (PACAM) y el PAC ejecutado en el mes (PACEM), así: CPACM = PACEM / PACAM * 100 = x % El punto óptimo será 1 dependiendo de: la prontitud en el cumplimiento del situado fiscal y de la eficiencia en su ejecución dentro del período fiscal, indica también que por cada peso autorizado para ejecutar en el mes se logró comprometer un porcentaje determinado así no se haya ejecutado, puesto que el compromiso ya está adquirido y deberá cancelarse en la vigencia siguiente. • Ejecución de ingresos (EI). Relaciona el recaudo total (RT) con el presupuesto definitivo de ingresos (PDI), así: EI = RT / PDI * 100 = x % Mide el grado de gestión operativa desarrollada por la administración pública en el cumplimiento de los pronósticos de ingresos. • Generación interna de recursos (GIR). Involucra recursos propios (RP), tributarios, servicios públicos y no tributaros, y el recaudo total (RT), así: GIR = RP / RT * 100 = x % Este indicador expresa el esfuerzo de la administración con sus propios recursos cuando se les compara con el total de los recaudos, de igual manera, determina Unidad 9
343
Marcial Córdoba Padilla
la participación de los ingresos propios frente a los ingresos recaudados por todo concepto. • Recaudo per cápita (RP). Relaciona el recaudo de ingresos tributarios (RIT) con la población total (PT), así: RP = RIT / PT * 100 = x % Permite determinar el valor que cada habitante le aporta en forma de impuestos el ente territorial. • Ejecución de ingresos (EE). Relaciona la ejecución total de egresos (ETE) con el presupuesto definitivo de egresos (PDE), así: EE = ETE / PDE * 100 = x % Establece el nivel de gestión alcanzado por la administración en cuanto al cumplimiento de los objetivos propuestos. • Gastos de funcionamiento per cápita (GFP). Relaciona la ejecución de los gastos de funcionamiento (EGF) con la población total(PT), así: GFP = EGF / PT * 100 = x % Mide la porción de gastos de funcionamiento que por cada habitante tiene la administración pública. • Inversión per cápita (IP) Relaciona la inversión total (IT) con la población total (PT), así: IP = IT / PT * 100 = x % Establece el monto que el ente territorial invierte por habitante • Nivel de inversión (NI) Relaciona la inversión con recursos propios(IRP) con la ejecución total de egresos (ETE), así: NI = IRP / ETE * 100 = x % Relaciona los gastos de inversión financiados con recursos propios comparados con el volumen total de la inversión realizada por la entidad territorial.
344
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
• Apalancamiento financiero (AF). Relaciona los recursos del crédito (RC) con el total de ingresos recaudados (TIR), así: AF = RC / TIR * 100 = x % Define el nivel de financiación que requirió la entidad pública para su normal funcionamiento. • Generación de ahorro (GA). Relaciona el ahorro corriente (AC), entendido como los ingresos corrientes menos los gastos corrientes, con los ingresos corrientes (IC), así: GA = AC / IC * 100 = x % Muestra la capacidad de generación de ahorro corriente en relación con los ingresos corrientes.
9.4. SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES “El Sistema de Cuentas Nacionales es una técnica de síntesis estadística, cuyo objetivo es suministrar una representación cuantificada de la economía de un país o región, en un período de tiempo determinado. El Producto Interno Bruto es la sumatoria de los valores agregados generados en la actividad económica del país o, lo que es lo mismo, todos los bienes y servicios finales producidos por el país, en un período de tiempo determinado”140. En Historia del Sistema de Cuentas Nacionales se rememora a William Petty, economista inglés, como el pionero que en el siglo 17 inició los cálculos de la renta (ingreso) nacional, partiendo de definir la Renta del Pueblo como la suma del valor anual del trabajo del pueblo, marco conceptual con el que a fines de ese siglo Gregory King desarrolló los primeros cálculos de balance nacional separando ingresos, gastos y ahorro. En el siglo XVIII François Quesnay –cabeza de los fisiócratas franceses, que atribuían el origen de la riqueza a la propiedad de la tierra– desarrolló en su Tableau Économique (1758) un esquema de las conexiones entre la agricultura y el resto de los sectores, anticipando lo que vendrían a ser las cuentas sectoriales y las matrices de insumo–producto. Pocos años después, Adam Smith publicaba La Riqueza de las Naciones (1776), de la cual su teoría de la producción industrial en particular fue un gran aporte a la estimación del ingreso nacional.
140 Departamento Nacional de Estadísticas, Bogotá, septiembre de 2008 Unidad 9
345
Marcial Córdoba Padilla
Carlos Marx con su teoría de la plusvalía, y Alfred Marshall que identificó a la producción con la utilidad, fueron en el siglo XIX quienes mayores aportaciones realizaron a la evolución de los cálculos del ingreso nacional, en cuyo desarrollo fueron pioneros destacados: Inglaterra, Francia, Rusia y Estados Unidos. Ya en el siglo XX, la crisis de 1929 y su secuela de la Gran Depresión que afectó a todo el mundo capitalista por un lustro, fueron el marco para que John Maynard Keynes publicara en 1936 su Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero, replanteando el papel del Estado en la economía, y realizara aportaciones teóricas de gran significación que revolucionaron el pensamiento económico moderno, incluido desde luego el análisis del ingreso nacional. Sin embargo, fue otro egresado de Cambridge y discípulo de Keynes, Richard Stone, quién por encargo de la Organización de las Naciones Unidas desarrolló el primer modelo de contabilidad nacional de aplicabilidad uniforme (y comparable) en todas las economías de mercado. Este primer Sistema de Cuentas Nacionales fue presentado por la ONU en 1953 abriendo una nueva era, siendo revisado a profundidad en 1968 y después en 1993, versión esta última que es la que rige y ha unificado estadísticamente a todo el planeta. En Colombia el Departamento Nacional de Estadísticas DANE elabora las Cuentas Nacionales de Colombia desde 1970, siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales. La actual base (1994), adopta como referencia conceptual y metodológica el Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas (SCN 93). El sistema económico con su multiplicidad de nexos e interdependencias, además de su constante dinámica, ha hecho necesario que la ciencia económica diseñe una serie de instrumentos analíticos y de medición que permitan esclarecer los principios generales que rigen la actividad del sistema en un momento dado. El desempleo, el crecimiento económico y otros indicadores económicos definen constantemente el curso de la economía y las decisiones que toman los hacedores de política económica. Además de esto al interior de la estructura económica se encuentran las relaciones intraindustriales que pueden generar el análisis y debate de políticas sectoriales. El sistema de cuentas nacionales muestra el nivel de cumplimiento de las metas macroeconómicas del país, para las cuales el Estado se apoya en sus finanzas públicas. De esta manera podemos concluir que los resultados de las finanzas públicas se reflejan en los indicadores macroeconómicos. El Sistema de Cuentas Nacionales se resume en el siguiente gráfico:
346
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Definición
Interrela ciónes
SISTEMAS DE CUENTAS NACIONALES
Objetivos y Conte nidos
Integración al Presupuesto, a la Nación y Territorios
9.4.1. Definición Las cuentas nacionales registran el nivel agregado del producto, el ingreso, el ahorro, el consumo, los gastos nacionales y la inversión en la economía. Se pueden calcular desde cualquiera de estos puntos de vista porque, finalmente, resultan ser equivalentes si se tiene en cuenta que los gastos de unos son ingresos para los otros141. Las cuentas nacionales se refieren al registro de los grandes agregados económicos a fin de medir el conjunto de flujos en las transacciones reales y financieras del país y en sus relaciones con el exterior. Es el estudio y análisis de los problemas y métodos de la producción agregada de la economía, la medición de las principales variables macroeconómicas que tienen que ver con el nivel de producción e ingresos. Las cuentas nacionales en Colombia son llevadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), aunque el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento de Investigaciones Económicas del Banco de la República también suministran información sobre éstas. Las cuentas nacionales registran el nivel agregado del producto, el ingreso, el ahorro, el consumo, los gastos nacionales y la inversión en la economía. Se pueden calcular desde cualquiera de estos puntos de vista porque, finalmente, resultan ser
141 Banco de la República. Cuentas nacionales ayuda de tareas sobre economía, Bogotá, Biblioteca Virtual del Banco de la República, 2005. Unidad 9
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Marcial Córdoba Padilla
equivalentes si se tiene en cuenta que los gastos de unos son ingresos para los otros. Desde el punto de vista de los ingresos, las cuentas nacionales muestran los ingresos que reciben por sueldos y salarios los trabajadores, por beneficios los dueños de las empresas y el capital, y por renta los dueños de las tierras. Es importante aclarar que estos retornos se hacen por actividades productivas, es decir, son retornos por factores de producción. Las cuentas nacionales dan origen a cálculos como el ingreso nacional, el producto interno bruto (PIB) y el producto nacional bruto (PNB), entre otros. En lo que se refiere a los gastos, se pueden calcular las que corresponden tanto al sector público como al sector privado para obtener ciertas estadísticas, como por ejemplo los gastos internos totales. En cuanto al producto, las estadísticas que se refieren a él se pueden obtener de los diferentes sectores de la economía.
9.4.2. Interrelaciones En el sistema de cuentas nacionales las diferentes variables de la actividad económica y financiera del país se relacionan entre sí, ya que no es dable desligarlas, puesto que el conjunto de ellas refleja el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado, así142: • Bienes y servicios, servicios producidos y el pago a los factores productivos Uno de los objetivos que busca el gobierno con la aplicación de su política fiscal es el incremento del empleo, la demanda y la producción, los cuales se verán reflejados así: a) Producción de bienes y servicios y servicios producidos = Pago de factores b) Producción final de bienes y servicios de consumo + Producción final de bienes y servicios de inversión = Salarios + Rentas diversas. c) Salarios y Rentas diversas: servirán para la adquisición de bienes y servicios de consumo, quedando un remanente para el ahorro el cual financiará o tendrá por destino la producción de bienes y servicios de inversión. d) Ingresos y Gastos Corrientes: la diferencia entre éstos en cada uno de los sectores determina su ahorro. Una parte sustancial de los salarios y rentas diversas se destinan al consumo y el resto (Ahorro) se constituirá en Inversión. Ahorro = Inversión. 142 Consultar: Gerencia.com, 2008.
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348
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
• Ecuación de la producción bruta o VBP de la economía En este sentido tenemos que: Producción Bruta de la Economía = Producción de bienes y servicios intermedios + Producción de bienes y servicios de consumo final + Producción de bienes y servicios de inversión. • Diferenciación entre producción y producto La producción bruta tiene duplicaciones al computar la producción intermedia dos veces: 1) en forma independiente, 2) formando parte de los bienes y servicios de consumo e inversión. Por esto no se la considera una medida adecuada para medir la generación de riqueza. En cambio, el concepto de producto evita esas duplicaciones al excluir los bienes y servicios intermedios. Producto = Producción total – Producción de bienes y Servicios intermedios • Producto en una economía cerrada desde el punto de vista del flujo real La orientación económica del Estado, lo puede conducir a su internacionalización, como es la tendencia en la mayoría de los países, pero de igual manera su orientación también puede ser la de cerrarla. Existen varios métodos para establecer el producto de una economía cerrada desde el punto de vista real, así: a) Método de la Producción o Valor Agregado: Producto = Producción bruta – Producción de bienes y servicios intermedios.
Valor Agregado = Producción bruta - Producción de bienes y Servicios intermedios.
Valor Agregado Total = Suma del valor agregado de c/u de los sectores.
Producto = Suma del producto de c/u de los sectores.
Producto = Valor Agregado.
b) Método del Gasto Final: De acuerdo con el destino o uso final de los bienes y servicios, decimos que: Gasto Final = Consumo + Inversión. • Concepto de producto en una economía cerrada desde el punto de vista del fluir financiero En este aspecto se tiene el siguiente método: Método del Ingreso de Factores
Unidad 9
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Marcial Córdoba Padilla
Se trata de la medición del producto en función de la suma de las retribuciones
a los factores productivos:
a) Remuneración a empleados (Sueldos y Aportes Patronales)
b) Excedente Bruto de Explotación (pago a los restantes factores productivos:
utilidades, intereses, asignación para el consumo de capital fijo y otras rentas). Ingreso Bruto Remuneración empleados + pago de Factores = Excedente Bruto de Explotación Esos ingresos de factores representan también el valor agregado de un sector o de la economía: Ingreso Bruto suma de valores agregados por cada uno de de Factores = los sectores. • Relaciones de equivalencias en las formas de medición de la actividad económica Los objetivos de la política económica se formulan en términos de desarrollo económico y en este sentido la medición para el conjunto del sistema económico a través del cálculo del producto será igual a la efectuada por el método del gasto final y equivalente a la suma de los pagos a los factores productivos. Producto = Ingreso = Gasto Final • Ingreso Bruto Interno a costos de factores y a precio de mercado a) A costo de factores se tiene que la valuación que incluye la suma de las retribuciones a los factores productivos: Ingreso Bruto Interno Remuneración a empleados + Costo de Factores = Excedente Bruto de Explotación b) A precios de mercado se tiene que la valuación que adiciona al concepto anterior el efecto de los impuestos netos de subsidios: Ingreso Bruto Interno Remuneración a empleados a Precio de Mercado = Excedente Bruto de Explotación + Impuestos Indirectos – Subsidios.
9.4.3. Objetivos y contenidos El objetivo principal de las Cuentas Nacionales de Colombia es proporcionar una base de datos macroeconómicos adecuada para el análisis y la evaluación de los resultados de una economía.143 El sistema de cuentas nacionales establece el marco conceptual para organizar e interrelacionar toda la información económica de los sectores en forma sistemática, es la elaboración estadística al describir la realidad facilita el 143 DANE. Cuentas Nacionales Anuales, Bogotá, 2007
350
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
análisis del proceso económico y, en consecuencia, se dispone de los elementos necesarios para la toma de decisiones. Este sistema registra los flujos económicos de las grandes unidades y para el conjunto de la economía en los aspectos reales y financieros de las transacciones, donde las finanzas públicas juegan un importante papel. El estudio de este sistema abarca los siguientes aspectos: el problema de la medición, la doble contabilidad, valor agregado, el producto bruto interno, el producto bruto interno y la suma de los gastos, el producto bruto interno y los ingresos, el problema de la inflación, el PIB real y problemas en la interpretación del PIB. •
El problema de la medición
Entendiendo que el Estado ejerce su función redistributiva con su política fiscal, donde la tributación es su principal instrumento, conviene establecer los mecanismos que permitan la medición de su cumplimiento. Es así como no se pueden medir los avances de una economía sin tomar en cuenta los precios que los consumidores dan a los diferentes bienes y servicios que se producen en la economía. La solución a este problema seria usar los precios de mercado como medida de valor pero, eso provoca dos problemas: a) b)
El problema de la inflación. El problema de la doble contabilidad.
•
El valor agregado
Este indicador permite establecer el nivel de cumplimiento del papel de la política fiscal de Estado que por conducto de las finanzas públicas, apunta a la adecuación de la demanda agregada. El valor agregado es la diferencia entre el valor de los ingresos por venta menos el valor de las compras de la empresa a otras empresas. Supongamos que en la economía se tienen cuatro empresas: agrícola, molinera, panadería, bodega, que producen respectivamente harina, trigo, pan y la bodega se encarga de la comercialización de pan al por menor y demás no existe gobierno, tal como se indica en la siguiente tabla:
Unidad 9
351
Marcial Córdoba Padilla
Empresa
Produce
Venta
Agrícola
Trigo
$ 100,000
Compras a otras empresas
Valor agregado $ 100,000
$0 Molino
Harina
150,000
100.000
50,000
Panadería
Pan
250,000
150,000
100,000
Bodega
Pan
310,000
250,000
60,000
810,000
500,000
310,000
Totales
Dado que el bien final de este ejemplo es el pan que se venden las bodegas a las familias por lo que el valor del PNB sería $310.000 y no $ 810.000 pues se toma en cuenta los bienes finales, no los bienes intermedios que ascienden a $ 500.000 en el ejemplo. La producción de una empresa se mide usando su valor agregado; si no lo hiciéramos tendríamos un problema de doble contabilidad pues el valor de los bienes intermedios ya están incorporados como costos de los bienes finales. EL PNB de la empresa agrícola sería $ 100.00, el PNB del molino es $ 50.000, el PNB de la panadería es $100.000 y el PNB de la bodega es $ 60.000. El producto interno bruto (PIB): es el valor de todos los bienes y servicios finales a precios de mercado, en un periodo dado productos dentro del país. El producto Nacional Bruto (PNB): es el valor de todos los bienes y servicios finales a precios de mercado, en un período dado producidos por los factores de propiedad de los residentes del país, de tal manera que: PNB = PIB + RFN - RFE RFN: Renta de los factores de propiedad de residentes del país, obtenida del resto del mundo. RFE: Renta de los factores de propiedad de residentes del exterior, obtenida del país. Renta (neta) de factores: RF =RFN - RFE Entonces: PNB = PIB + RF El PNB se puede medir de tres formas: por el lado de la producción, por el lado del gasto o por el lado del ingreso
352
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
El PNB es la suma de cuatro tipos de gastos: PNB =C +I + G + XN Donde: C = Consumo, I = Inversión, G = Compras de bienes y servicios de parte del gobierno y XN = Exportaciones Netas El Consumo es la suma del gasto de las familias en bienes y servicios, se puede dividir en las siguientes categorías: • Bienes durables: televisores, automóviles, equipos de sonido. • Bienes no durables: alimentos, bebidas, ropa. • Servicios: educación, asesoría financiera, belleza. No es parte del consumo: • El gasto de las familias en construcción de viviendas. • El gasto de las familias en compra de activos financieros. La inversión bruta interna es el gasto en nuevos bienes de capital. La Inversión se compone de: maquinarias y equipo, construcción y aumento de inventarios. No es inversión: la compra de activos financieros El gasto de Gobierno se compone de las compras de bienes y servicios, como los servicios laborales, gasto en artículos de oficina, armas, etc. No se incluyen: las transferencias, intereses, pago de deuda, gasto en activos financieros. Exportaciones netas es el total de las ventas al resto del mundo de bienes y servicios producidos en el país; las importaciones son los gastos en bienes y servicios producidos en el resto del mundo; las exportaciones netas podemos verla como la diferencia de las exportaciones con las importaciones El siguiente cuadro muestra la estructura del PIB por tipo de gasto de un país de los años 1994 - 2002: PRODUCTO INTERNO BRUTO POR TIPO DE GASTOS: (Estructura porcentual) CONCEPTO
1994
1985, 1997-98
1999
2000
2001
2002
PIB
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
CONSUMO FINAL PRIVADO
63.1
65.7
65.7
62.8
62.4
CONSUMO DEL GOBIERNO
10.3
8.8
8.7
9.1
9.3
FORM. BRUTA DE CAPITAL
15.8
20.7
29.2
28.5
27.9
EXPORTACIONES
25.9
22.3
25.0
28.6
29.5
IMPORTACIONES
-15.1
-17.5
-28.7
-29.0
-29.0
Unidad 9
353
Marcial Córdoba Padilla
•
El PNB por el lado del ingreso
La producción de una economía debe ser igual, también, a los ingresos que se generan en la actividad productiva. De la producción de los bienes y servicios finales de la economía se debe separar una parte para mantener la capacidad productiva. Los bienes de capital sufren un desgaste por su uso o por el paso del tiempo (obsolescencia) lo que se conoce como depreciación. Si restamos al PNB el valor de la depreciación (D) obtenemos el Nacional Neto:
Producto
PNN = PNB – D Como la medición del PNB se hace usando los precios de mercado estos incluyen impuestos indirectos y subsidios por lo con las empresas y que podrá utilizarse para el pago de los factores de producción que se han empleado. Los impuestos indirectos son impuestos que se cobran a las mercaderías sean bienes, servicios o activos como. Los subsidios son como impuestos negativos que el Estado paga y están constituidas básicamente por las pérdidas de las empresas públicas. •
El ingreso nacional (YN)
Es la renumeración de los factores de producción; tenemos cinco tipos de remuneraciones: salarios, beneficios de empresas corporativas, ingresos de independientes, intereses netos y alquileres. El Ingreso Nacional es la suma de esos tipos de ingresos: YN = Salario + Beneficios + Ingresos de Independientes + Intereses Netos + Alquileres Ya vimos que los ingresos generados en la actividad productiva sirven para la remuneración de los factores que han participado en dicho proceso. Ahora veamos como se relaciona los ingresos de los factores de producción con el ingreso que dispone las familias para su gasto. De la renta nacional tenemos que eliminar una serie de deducciones que se les
hace a las familias:
Ingreso Nacional (YN)
354
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
+ + + = =
Beneficios Dividendos Contribuciones al Seguro Social y Sistema de Pensiones Ajuste por Intereses Transferencias (Tr) Ingreso Personal (YP) Impuestos directos Personales (Tdf) Ingreso Personal Disponible (Yd)
En Resumen: Yd = PNB – D – T- BR + Tr Donde: D: Depreciación T: Total de impuestos netos de subsidios
BR: Beneficios retenidos en las empresas
Tr: Transferencias que reciben las familias
En realidad las familias también reciben donaciones del exterior lo que se registra en la balanza de transferencias (BTr) de la balanza en cuenta corriente por lo que el ingreso disponible seria igual a: Yd = PNB – T – BR + Tr + BTr El ingreso Nacional Disponible (YND) Se define como: YND = PNN + BTr Por lo que: YND = Yd + T + BR – Tr YND = (C + G) + Ahorro Nacional Neto YND = Consumo Total + Ahorro Nacional Neto El PNB por el lado del Producto El valor de la producción también puede ser estimado agregando los PNB sectoriales para lo cual se usa el método del valor agregado o añadido. PNB = PNB agropecuario + PNB pesca + PNB minería + PNB manufactura + PNB construcción + PNB comercio + PNB otros servicios El siguiente cuadro muestra la estructura del PIB por el lado del producto o la oferta:
Unidad 9
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Marcial Córdoba Padilla
ESTRUCTURA PRODUCTIVA DEL PIB: 2000- 2002 (VALORES CONSTANTES)
SECTORES Agropecuario Pesca Mineria Electricidad y agua Manufactura Construcción Comercio Pbi global
2000
2002
11,0 0,7 13,2 1,0 23,5 5,2 14,4 100,0
13,2 1,0 8,1 1,6 22,5 8,7 14,4 100,0
El siguiente cuadro muestra la evolución del PIB de acuerdo con el producto o la oferta expresado en tasas de crecimiento de cada sector productivo: PIB POR SECTORES ECONÓMICOS: 1997 –2002 (VARIACIÓN PORCENTUAL ANUAL) SECTORES PBI TOTAL Agropecuario Pesca Minería Electricidad y agua Manufactura Construcción Comercio Otros
1997 1998
1999
2000 2001 2002
13,1
7,3
2,5
7,2
0,7
2,5
13,3 28,9 3.5 9.0 17.7 31.1 18.5 6.1
8,3 -19,3 2.1 3.6 5.2 17.2 11.2 7.3
5.5 -0.5 2.3 1.8 2.4 -4.5 2.7 3.4
5.0 -12.2 5.0 3.5 6.6 18.9 7.7 6.8
3.6 -35.7 4.8 3.9 -3.0 2.3 -1.2 2.6
14.5 91.6 14.8 1.4 3.4 -17.1 -4.6 0.6
• Complicaciones con el lado del ingreso Entre ellas se cuentan: a) El ingreso que se calcula es el nacional no el doméstico. b) No todo el PNB está disponible para el consumo. c) Los impuestos indirectos reducen los ingresos que se generan en la actividad productiva y que recibirán los factores de producción. d) Algunos ingresos no se reciben en el período en el que la producción tiene lugar. e) Parte del ingreso se retiene por impuestos en el momento en que éste se paga o se gasta. Estas complicaciones requieren ajustes que se hacen en el PNB por el lado del ingreso. El PNB como la suma de ingreso. 356
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Como se vio podemos calcular el PNB como la suma de cuatro gastos: PNB=C+I+G+XN Lo que se conoce como el PNB por el lado de gastos, pone de relieve que se generan ingresos, el gasto de unos son ingresos de otros: a) El ingreso es una buena medida de la producción de la economía y proporciona una comprobación de los cálculos por el lado del gasto. b) En la práctica se necesitará usar los informes tributarios como fuente de información de la producción nacional y las estadísticas impositivas están basadas en los ingresos. • El producto, los ingresos y la demanda final Veamos como se relacionan el PIB por el lado de los ingresos, el producto y el gasto a través de la matriz insumo producto: ITEM
Agr
In
Serv
Produc Interm
Con sumo
Gast Gob
Inver sión
Expor tación
Demanda Final
TOT
Agricultura
20
30
10
60
40
15
5
30
90
150
Industria
30
35
15
80
40
20
30
20
110
190
Servicios
10
30
10
50
35
20
0
5
60
110
Compras Nacionales
60
95
35
190
115
55
35
55
260
450
Importaciones
20
30
20
70
30
10
20
60
130
Compras Intermedias
80
125
55
260
145
65
Valor Agregado Bruto
70
65
55
190
Valor Bruto de la producción
150
190
110
450
Del cuadro se puede deducir que: PIB producto = PIB = PIB gasto PIB agr + PIB ind + PIB ser = PIB = C + I+ G + X – Z
70
+
65
+
55
= 190 =145+65+55+55-130
• La oferta y demanda global Partiendo de la identidad del PIB por el lado del gasto o demanda: PIB = C + I + G + X – Z El lado izquierdo se conoce como la oferta agregada mientras que el lado
Unidad 9
357
Marcial Córdoba Padilla
izquierdo como demanda agregada: Oferta global = Demanda global Pasando las importaciones al lado izquierdo: PIB = + Z = C +I + G + X También: Oferta global = Demanda global Trasladando las exportaciones al lado izquierdo: PIB + Z – X = C + I + G También: Oferta Interna = Demanda Interna • El PNB real El PNB real es el valor de la producción usando los precios de un año de referencia que se le conoce como año base. AÑO
ALIMEN TOS
PRECIO DE LOS ALIMENTOS
MAQUI NARIAS
PRECIO MÁQUINAS
PNB NOMINAL
PNB REAL
1999
9,000
10
380
100
128,000
128,00
2000
6,000
20
1,280
90
235,200
188,00
2001
7,000
15
1,020
80
186,600
172,00
Si el año base es 1999 para hallar el PNB real, en la última columna, la producción de los diferentes años se valora con los precios del año base 1999. El PNB real y nominal del año 1999 son iguales, pero en 2000 el PNB real crece a 188,000 un aumento del 47%. En 2001 el PNB real se reduce a 172,000 una caída de 8%. • Sesgos en la medición de PNB real Existen dos fuentes de sesgo: a) Cambios en la cantidad y precios de bienes y servicios pueden que no refleje cambios en la calidad de los productos. Los índices sobre valoran el crecimiento de la producción, no distingue entre cambios en consumo que hacen sentir bien a la gente y cambios que son solo para defenderse contra la inflación. b) El segundo sesgo tiende a acumularse conforme pasan los años, cuanto más años hayan pasado desde el año base mayor será el sesgo. • La demanda macroeconómica fundamental Con las finanzas públicas, el Estado cumple su función de utilización eficiente de los recursos en beneficio de la sociedad, ya que con el manejo de sus ingresos y egresos influye en el manejo económico, lo cual se ve reflejado en este indicador. 358
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
Anteriormente vimos que por el lado del ingreso: C+S = Yd = PNB–D–T– R+Tr+BTr Recordando que por el lado de la demanda: PNB = C + I + G + XN Introduciéndola en la ecuación anterior: C + S = (C +I +G + XN) – D – T – BR + Tr + BTr De donde se obtendría la identidad macroeconómica fundamental: S + (Br + D) + (T – G – T r ) + (- XN – BTr) = 1
Que nos muestra que la inversión bruta interna de un país siempre será igual a la suma de una serie de ahorros: S: Ahorro de las familias Br + D: Ahorro bruto empresarial T – G – Tr. Ahorro neto del Estado (XN – BTr): Ahorro Externo = déficit de la balanza en cuenta corriente de la balanza de pagos I: Inversión Bruta Interna El ahorro de las familias más el ahorro bruto de las empresas, se conoce como el ahorro bruto del sector privado. El ahorro bruto del sector privado más el ahorro del sector público no financiero se conoce como el ahorro bruto nacional. El Problema en la interpretación del PNB, radica en que éste y otras medidas relacionadas, son medidas de producción del mercado. No considera el bienestar del ser humano: población, transacciones informales, ganancias y pérdidas fuera del mercado social, medio ambiente, producción casera y tiempo de descanso. •
Índice de precios al consumidor
La política fiscal se sustenta en la intervención del Estado en la economía, buscando entre otros objetivos la estabilización del poder de compra de la moneda y su equivalencia internacional, para lo cual es importante este indicador que mide el nivel de precios promedio de bienes y servicios que consumen las familias urbanas. Nos indica en cuantas veces se han multiplicado los precios en promedio, desde el año base o hasta el año corriente, t. La canasta no cambia a menos que cambie el año base (Índice de Laspeyres) Incluye bienes importados: televisores, automóviles, etc. Unidad 9
359
Marcial Córdoba Padilla
a)
Cálculo de un índice de precios
2000 PRECIO
POLLO PAPA
2 0.75
2001
CANTIDAD 5.000 10.000
PRECIO
10.000
2.75
7.500
TOTAL
•
GASTO
0.8
CANTIDAD
GASTO
4.131
11.360.25
12.987.19
10.386.75
17.500
21.750
Índice de precios de Laspeyres
Es el costo de lo que se compró en el año base a los precios del año actual dividido por el costo de los mismos bienes y servicios con los precios pagados en el año base, por cien. Nos indica las veces en el que el nivel de precios se ha multiplicado, en promedio, desde el año base hasta el año actual. Con relación al IPC se tiene los siguientes problemas: Sustitución y puntos de venta Se refiere a que el sistema de ventas también cambia y no es tomado en cuenta por el IPC. Los supermercados tienen una porción del mercado cada vez mayor y ellos tienden a vender a precios menores por, lo que el índice de precios debería subir menos ya que se está produciendo una sobrestimación del nivel de precios a partir de: cambios en la calidad y nuevos productos En el siguiente cuadro se muestran los principales indicadores de cuentas nacionales de Colombia entre 1997 y 2001:
Conceptos, millones de pesos A. Producto Interno Bruto (1+2-3+4+5)
1997
1998
1999
2000
121.707.501 140.483.322 151.565.005 174.896.258
2001p 187.935.734
1. Remuneración de los asalariados
45.299.536
52.104.528
56.482.120
62.118.097
66.289.483
2. Impuestos sobre la producción y las importaciones
12.598.881
13.262.953
14.242.480
18.048.494
20.590.024
663.201
727.355
830.820
1.013.242
1.166.272
4. Excedente bruto de explotación
35.514.053
41.256.908
45.520.618
54.278.163
57.477.052
5. Ingreso mixto
28.958.232
34.586.288
36.150.607
41.464.746
44.745.447
3. Subvenciones
360
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
B. Operaciones de distribución primaria (neta) del ingreso con agentes no residentes C. Ingreso nacional bruto (A+B)
-2.705.666
-4.834.764
-5.963.176
119.001.835 137.973.104 148.902.254 170.061.494
181.972.558
D. Operaciones de distribución secundaria (neta) del ingreso con agentes no residentes
4.145.035
-2.510.218
4.502.866
-2.662.751
2.856.171
3.174.974
6.103.791
E. Ingreso bruto disponible o ingreso bruto disponible ajustado (C + D) 123.146.870 142.475.970 151.758.425 173.236.468
188.076.349
F. Gastos de consumo final 103.439.485 121.049.059 131.218.900 147.274.422
160.839.216
G. Ahorro nacional bruto (E – F)
19.707.385
21.426.911
20.539.525
25.962.046
27.237.133
H. Formación bruta de capital
25.465.774
27.714.661
19.521.776
23.942.033
28.469.336
I. Otras operaciones de capital
0
0
0
0
0
J. Préstamo neto (G – H + I)
-5.758.389
-6.287.750
1.017.749
2.020.013
-1.232.203
K. Balance externo de bienes y servicios
-7.197.758
-8.280.398
824.329
3.679.803
-1.372.818
L. Balance de la cuenta corriente externa (K-B-D)
-5.758.389
-6.287.750
1.017.749
2.020.013
-1.232.203
p, provisional, Fuente: DANE
9.4.4. Integración con el Presupuesto Nacional Al medir los resultados de las finanzas públicas por intermedio de los diferentes indicadores, se le permite a las autoridades orientar sus propios rumbos, y de igual manera utilizarlos para medir los alcances de su política macroeconómica y el desarrollo económico y social del país. En el Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno fija las metas macroeconómicas a cumplir, entre las cuales se tienen como indicadores el Producto Interno Bruto, la evolución del Índice de Precios al consumidor, la tasa de cambio, el déficit o superávit fiscal y el crecimiento del crédito, entre otros, lo cual se materializa a través del presupuesto. Al mismo tiempo, indicadores como la inflación, el consumo, el ingreso nacional, la oferta y la demanda global, entre otros son insumos necesarios al formular el plan de desarrollo, el plan de inversiones y por consiguiente, para preparar el presupuesto.
Unidad 9
361
Marcial Córdoba Padilla
9.4.5. Integración financiera nacional y territorial De acuerdo con un estudio de la Presidencia de la República144, Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. 70% de la producción industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales capitales que, conjuntamente, representan 35% de la población total. Cerca de 90% de los tributos y 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Además, el nivel de desarrollo de los municipios presenta importantes diferencias: sólo 139 municipios (13%) tienen un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayoría, 569, presenta un desarrollo medio (52%) y 389, (35%). Por otra parte, existen grandes desequilibrios e inequidades en el grado de competitividad territorial. Según un estudio reciente de competitividad, Bogotá ocupa el primer puesto con un índice de 100, seguido por Valle y Antioquia con 60, mientras el resto presenta valores menores a 40, y en los casos de Cauca, Córdoba, Cesar, Sucre y Chocó el índice es inferior a 10. A pesar de la descentralización política, administrativa y financiera, persisten problemas por ineficiencia en la inversión social, por inequidad en la asignación del gasto y de baja capacidad de gestión de las entidades territoriales. Para fortalecerlas y alcanzar mayor eficiencia y equidad, se promoverá una política basada en el afianzamiento de la descentralización y la autonomía regional. Al hacer la evaluación de las finanzas del Estado, por intermedio de los diferentes indicadores económicos y sociales, estos se convierten en agentes para la consolidación de la nacionalidad, integrando los fenómenos presentados en los municipios con los de los departamentos y estos con los de la Nación. Esta situación permite llevar la estadística de la acción del Estado en todo el territorio nacional y la aplicación de los correctivos en el cumplimiento de los objetivos de las finanzas públicas, referidos a la redistribución del ingreso y el desarrollo equilibrado de las regiones del país.
144 Presidencia de la República. Descentralización y desarrollo territorial, Bogotá, septiembre de 2002
362
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
1. La gestión financiera integral de las entidades territoriales, NO abarca los aspectos: A. De tesorería. B. Contables. C. De crédito público. D. De cuentas por pagar. E. De cuentas por cobrar.
3. Los entes territoriales disponen de fuentes alternativas para financiar su desarrollo, una de las cuales NO es la proveniente de: A. Tesorería. B. Rentas propias. C. Transferencias. D. Cofinanciación. E. ONGs 4. La planificación financiera territorial se inicia con: A. El plan de desarrollo. B. El programa de Gobierno. C. El diagnóstico financiero. D. El plan de inversiones. E. El presupuesto. 5. La organización financiera territorial parte de. A. La estructura y procedimientos. B. El sistema presupuestal. C. La organización y métodos. D. El control interno.
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
2. Una estrategia para elevar la capacidad de gestión financiera de la administración territorial, depende de tres componentes: A. Administración, organización y control. B. Control del ingreso, control de gasto y eficiencia administrativa. C. Planificación, eficiencia y control. D. Eficiencia en el recaudo, control del gasto y evaluación de resultados. E. Financiamiento, planificación y organización.
6. La administración financiera en los Entes Territoriales está fundamentada en: A. El conocimiento de los elementos que interactúen con miras a lograr un objetivo común. B. El conocimiento de la información propia. C. La identificación de sus componentes. D. La interrelación lógica de sus componentes. E. La orientación de los recursos hacia un objetivo común. 7. Las áreas a las que se debe llegar la gestión financiera territorial son: A. Financiera, gestión y resultados. B. Contable, tesorería y presupuesto. C. Activos, pasivos y patrimonio. D. Financiera, rentas y materiales. E. ingresos, egresos y financiación.
Unidad 9
363
Marcial Córdoba Padilla
8.
A ctividades a desarrollar en la gestión fiscal y financiera en los entes territoriales comprende el conjunto de acciones destinadas a: A. Programar, ejecutar, verificar y evaluar. B. Planear, incorporar, aplicar y contabilizar. C. Presupuestar, recaudar, aplicar y verificar. D. Asignación, ejecución y evaluación de resultados.
10. El propósito de la identificación de los subsistemas que integran el sistema financiero es proporcionar a las entidades territoriales: A. El estatuto de presupuesto. B. El estatuto de rentas. C. Un modelo conceptual básico. D. Un modelo de información financiera. E. Un modelo de gestión tributaria. 11. La gestión tributaria NO comprende: A. Recaudación. B. Ejecución. C. Fiscalización. D. Liquidación. E. Discusión. 12. La descentralización administrativa exige de la administración tributaria local la implantación de un sistema moderno de administración, fundado en dos criterios: A. Eficiencia y eficacia. B. Objetivos y metas trazadas. C. Racionalidad y eficiencia D. Gestión y resultados. 13. El logro de los objetivos en la administración tributaria, debe reflejarse en el fortalecimiento de la capacidad administrativa, que permita un aumento sostenido del recaudo, tendiente al acortamiento sistemático de la distancia entre: A. Ingresos propios y transferencias. B. Ingresos tributarios y no tributarios. C. Ingresos y egresos. D. Ingresos presupuestados e ingresos ejecutados. E. Ingresos efectivos e ingresos potenciales. 14. En esencia una función activa de la administración tributaria está orientada a reducir:
364
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
9. La planeación financiera hace parte del proceso integral de planificación del desarrollo de las entidades territoriales, que tiene por finalidad: A. La racionalización del gasto. B. Maximizar la capacidad de recaudo. C. Vincular las finanzas con la ejecución del Plan de Desarrollo. D. Identifican las necesidades de gastos y fuentes de financiamiento. E. La asignación eficiente de los recursos.
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
A. El déficit fiscal. B. La brecha entre ingresos y egresos. C. Los niveles de evasión. D. El bajo nivel de recaudo. E. La cultura de no pago
16. Combatir la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes a través de la imposición de sanciones, debe tener dos características esenciales para que sea realmente inductor del cumplimiento voluntario de la obligación tributaria: A. Efectivo y real. B. Adecuado y razonable. C. Decisivo y efectivo. D. Cumplido y exigible. E. Eficaz y justo. 17. No es uno de los elementos que determinan el riesgo: A. La posibilidad de selección. B. La eficiencia de la revisión. C. La solidez de la revisión. D. La integridad de las políticas de fiscalización. E. Procedimientos breves y precisos de reclamación. 18. No es uno de los cinco pilares básicos en los que debe apoyarse la función de fiscalización: A. Gradualidad del régimen de sanciones. B. Eficiencia de los procedimientos legales y administrativos. C. Apoyo sistematizado y automatizado en el manejo de la información. D. Políticas de persuasión previa a los contribuyentes. E. Utilización de modernas herramientas de administración tributaria.
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
15. La misión específica de la fiscalización es: A. Establecer el universo de contribuyentes. B. Estudiar el comportamiento de los contribuyentes. C. Diseñar mecanismos de acción. D. Diseñar el registro único de contribuyentes. E. Crear la imagen del riesgo al contribuyente evasor.
19. Los programas de fiscalización que tienen por objeto verificar de una manera integral el cumplimiento de las obligaciones sustanciales de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores; los cuales requieren un nivel de procesamiento y análisis más detallado, se denominan: A. De control. B. De gestión. C. De Fondo. D. Omisos. 20. No uno de los objetivos de un sistema de información para la gestión tributaria: A. Proporcionar mecanismos de validación. B. Permitir el control del universo de contribuyentes.
Unidad 9
365
Marcial Córdoba Padilla
C. Facilitar el análisis y seguimiento de grupos de contribuyentes. D. Agilizar los procesos de facturación y cobro. E. Generar la información que facilite el análisis de recaudo potencial vs recaudo real.
22. Los indicadores de gestión financiera pública tienen como objeto: A. Mantener niveles de excelencia en sus diferentes etapas. B. Evaluar los mecanismos de planeación y organización financiera. C. Asegurar y mantener la efectividad de las finanzas públicas. D. Elevar los niveles de gestión. E. La medición y evaluación de los resultados 23. El indicador que relaciona el presupuesto apropiado para la vigencia fiscal con el presupuesto efectivamente recibido del Presupuesto Nacional es el de: A. Ejecución presupuestal. B. Cumplimiento del Programa Anual de Caja. C. Comportamiento presupuestal. D. Ejecución de ingresos 24. El sistema de cuentas nacionales muestra: A. El nivel de ingreso de la población. B. El comportamiento de la economía del país C. El nivel de cumplimiento de las metas macroeconómicas del país. D. La estructura de las finanzas públicas. E. La producción agregada de la economía. 25. Las cuentas nacionales en Colombia son llevadas por: A. El Departamento Nacional de Planeación. B. El Departamento de Investigaciones Económicas. C. La Junta del Banco de la República. D. El CONPES. E. El Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. 26. En el Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno fija las metas macro económicas a cumplir, lo cual se materializa a través de: A. El plan de inversiones. B. El plan financiero. C. El PAC. D. El presupuesto. E. El POT.
366
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
21. La intervención del Estado en la economía del país a través de las finanzas públicas tiene como fin último: A. La elevación de la calidad de vida de población. B. El cumplimiento de las metas macroeconómicas. C. Mejorar el nivel de recaudo. D. Hacer más eficiente la acción del Estado. E. La redistribución del ingreso.
Novena Unidad. Seguimiento y Evaluación de las Finanzas Públicas
27. El conjunto de las cuentas nacionales reflejan: A. El logro de las metas económicas. B. La efectiva ejecución del presupuesto nacional. C. El cumplimiento de las funciones esenciales del Estado. D. La satisfacción de las necesidades básica de la población. De la pregunta 18 a 20, marcar falso con F y verdadero con V, según las siguientes afirmaciones:
29. El objetivo principal de las Cuentas Nacionales de Colombia es proporcionar una base de datos financieros adecuados para el análisis y la evaluación de los resultados de la economía: Falso (F) Verdadero (V) 30. La inversión bruta interna se compone de las compras de bienes y servicios, como los servicios laborales, gasto en artículos de oficina, armas, etc.: Falso (F) Verdadero (V) 31. Los diferentes indicadores económicos de evaluación de las finanzas del Estado, se convierten en agentes para la consolidación de la nacionalidad: Falso (F) Verdadero (V).
EVALUACIÓN DE LA NOVENA UNIDAD
28. La producción de bienes y servicios y servicios producidos es igual al pago de factores: Falso (F) Verdadero (V)
Unidad 9
367
Marcial Córdoba Padilla
TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Seguimiento y evaluación de las finanzas del ente territorial: - Gestión financiera del ente territorial: Aspectos centrales de la gestión de sus finanzas, planes de acción para mejorar la gestión financiera (si se tienen) - Gestión tributaria: Síntesis de los instrumento de gestión (si los tiene) - Indicadores de gestión financiera: Con la información financiera del ente territorial calcular y comentar los indicadores de planeación e indicadores de presupuesto - Sistema de cuentas nacionales: Indicar como se integra financieramente el ente territorial con la nacional (o el departamento).
LECTURA RECOMENDADA ESTUPIÑÁN, Rodrigo, ESTUPIÑÁN, Orlando. Análisis Financiero y de Gestión. Ecoe Ediciones, Bogotá, 2004. HIGUERA CRISTANCHO, Pedro Pablo. Análisis Financiero Público. ESAP, Bogotá, 2002 CHARRY, Jorge Alirio. Los indicadores de gestión y de resultados en las entidades del Estado, Biblioteca Jurídica, Bogotá, 1997. CUELLO DUARTE, Francisco. Alcaldes, líderes y gerentes del nuevo Municipio, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2006. GRAHAM, Katherine A. Local Government Financial Management and Accounting: A Research Framework. Research Monograph no. 3. Vancouver: The Canadian Certified General Accountants’ Research Foundation, 2001. KOPITS, George y Craig, Jon (1998), Transparency in Government Operations, Washington, IMF, Occasional Paper, nº 158, enero. TICHERLAR, M., 1998, Evaluating performance indicators: Current trends in local government, Local Government Studies 24 (32).
368
DÉCIMA A UNIDAD
Contabilidad y Control Público
COMPETENCIAS A LOGRAR Establecer la importancia de la práctica del contable en el sector público y posibilitar más y mejores elementos para un procedimiento adecuado de la información contable, al igual que entender el control en la JHVWLyQGHODVÀQDQ]DVGHO(VWDGRTXHSHUPLWHPHGLUODHÀFLHQFLD\OD productividad, evitando desviaciones en sus operaciones y permitiendo la toma de decisiones adecuadas.
RESUMEN DE LA UNIDAD El Sistema General de Contabilidad Pública es el conjunto de políticas, principios normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones en la administración pública. El Estado debe implantar los modelos de calidad de los procesos de respuesta HQODUHVROXFLyQGHWUiPLWHVFUHDFLyQGHXQDFRQFLHQFLDVRFLDOÀDELOLGDGGHORV sistemas y creación de una administración segura, sencilla y útil. El control es XQPHFDQLVPRPHGLDQWHHOFXDOODDGPLQLVWUDFLyQGHO(VWDGREXVFDVHUHÀFLHQWH y disminuir los riesgos.
Marcial Córdoba Padilla
10.1. SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA-SNCP El Sistema Nacional de Contabilidad Pública es el conjunto de políticas, principios, normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones y el control interno y externo de la administración pública.145 El Sistema Integrado de Información Financiera-SIIF, es un conjunto integrado de procesos automatizados, de base contable, que permite la producción de información para la gestión financiera pública. La Contabilidad General de la Nación comprende los órganos que integran las Ramas del Poder Público en el nivel nacional, las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley, que tienen régimen especial, adscritos a cualquier Rama del Poder Público, las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con éstos. El Régimen de Contabilidad Pública contiene los desarrollos normativos que deben aplicar las entidades contables públicas, e incorpora el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), el Manual de Procedimientos y la Doctrina Contable Pública146. Las operaciones surgidas de la ejecución presupuestal deben ser objeto de los respectivos registros, que son la fuente para la organización de la información financiera de los cuales resulta la contabilidad del Estado o Sistema Nacional de Contabilidad Pública. •
Dimensión jurídica del Sistema General de Contabilidad Pública-SGCP
En la dimensión jurídica, se determinan en forma sistemática y planificada las normas contables, sustantivas y procedimentales que deben regir en el sector público colombiano. Se deja así evidencia ordenada de los hechos económicos y pruebas documentales de las decisiones tomadas, en distintas épocas, por la administración pública. •
Alcance de la dimensión contable
Son las etapas operativas del proceso contable, desde la obtención del dato básico hasta la generación de estados contables e informes complementarios de los hechos financieros, económicos y sociales, destacando las fases de 145 Artículo 70 Ley 298 de 1996 146 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007
370
Décima Unidad. Contabilidad y Control Público
reconocimiento, registro, valoración, revelación e interpretación de sus efectos, en los niveles micro y macroeconómico. EL SGCP es aplicado por todos los entes públicos de nivel nacional y territorial de los órdenes central y descentralizado, excepto los que por expresa disposición legal vigente, se encuentran sometidos a un régimen contable especial. El SGCP está conformado por el Marco Conceptual, el Catálogo General de Cuentas y el Manual de Procedimientos, en el contexto del proceso de normalización internacional contable, constituye una herramienta fundamental en las fases de planeación, medición y control de gestión de la administración pública, y en la elaboración seguimiento de los planes de desarrollo económico y social.
10.1.1. Marco conceptual de la Contabilidad Pública “El marco conceptual de la Contabilidad Pública es el andamiaje sobre el cual se establece su metodología lógica- deductiva, que parte de un proceso lógico de reconocimiento del entorno jurídico, económico y social del sector público colombiano por medio de la inducción para identificar las necesidades y objetivos de los usuarios. Los procedimientos establecidos se constituyen en doctrinas y son de obligatorio cumplimiento.”147 El marco conceptual de la contabilidad pública comprende: los postulados, fines, usuarios, características, principios de contabilidad, normas generales y técnicas. • Los postulados, entre los que se cuentan: a) Postulado básico de la confianza pública. La información contable pública contentiva de confiabilidad y utilidad, permite que el hombre y la sociedad acepten o admitan un hecho, informe o suceso del ente público, sin ninguna reserva de su veracidad y autenticidad. b) La información contable pública, dada sus características, refleja razonablemente los hechos financieros, económicos y sociales del ente público, garantiza niveles adecuados de confiabilidad y constituye herramienta indispensable para la toma de decisiones. c) La información contable pública, se encuentra inscrita en el entorno jurídico -económico en que actúa y está orientada a la satisfacción de las necesidades informativas de sus usuarios.
147 PULGARIN, Hernán. Procedimientos Contables aplicables a las Entidades Públicas, Congreso Nacional en Alta Gerencia para Entidades del Estado, Bogotá, EETT, agosto de 2008
Unidad 10
371
Marcial Córdoba Padilla
• Los fines de la contabilidad. El sistema contable produce unos resultados, que se pueden concretar así: a) De cultura ciudadana . Que contribuya al conocimiento de la actividad del ente público fortaleciendo la legitimidad y aceptación comercial de la contabilidad pública. b) De gestión. Que permita la toma de decisiones de índole financiera, administrativa, de planificación y de presupuestación. c) De control. Que ejerza y facilite el control interno y externo de la administración pública, para asegurar la utilidad, oportunidad, eficiencia y confiabilidad de la información y de sus registros, y que establezca controles de legalidad, financiero, de gestión y de resultados. d) De análisis y divulgación . Que posibilite el desarrollo de propósitos, investigación y asesoría, de conformidad con los requerimientos de los usuarios de la información contable pública. • Los usuarios. Son usuarios de la contabilidad pública: a) Autoridades económicas, organismos de gestión de nivel nacional, organismos de control. b) Organismos de gestión del nivel territorial. c) Organismos electorales. d) Otros organismos que manejan o administran recursos públicos personas jurídicas naturales. • Las condiciones. Son los requisitos mínimos que debe reunir la información contable pública y que permiten delimitar su aplicabilidad, para el logro de los postulados propuestos. Por definición poseen un carácter necesario y exógeno. Estas condiciones son: íntegras, verificable, oportuna, productiva e irremplazable y única. Debe incluir la totalidad de los hechos financieros económicos y sociales que afectan a un ente público, con el fin de brindar a los usuarios una prueba exhaustiva y fidedigna de su gestión. Tal correspondencia razonable viene dada por las cualidades de racionalidad, precisión y objetividad, y debe ser: a) Verificable. Debe ser susceptible de comprobaciones exhaustivas o aleatorias, internas o externas, que acrediten y confirmen su procedencia y magnitud, sin perjuicio de observar las normas existentes para el registro de hecho o actividades públicas. b) Oportuna. Debe estar disponible y suministrarse en un tiempo que tenga la mayor capacidad posible para influir en la toma de decisiones, por parte de los usuarios y resultar de un proceso periódico y programado de producción. c) Productiva e irremplazable. Debe ofrecer un beneficio para los usuarios superior a los costos en que incurre para su obtención y preparación. d) Única. Debe ser la más práctica útil y económica y en ese sentido, no se la puede sustituir, sin perjuicio de los informes requeridos expresamente por la ley. 372
Décima Unidad. Contabilidad y Control Público
• Las cualidades. Son los atributos de carácter sustancial y endógeno que posee la información contable pública, que permiten diferenciarla de otras clases de información, y que resultan i ser necesarios para que cumplan con los fines previstos,
10.1.2. Principios de Contabilidad Pública Constituyen, esencialmente, conceptos básicos y pautas generales que orientan e ilustran el proceso contable, para el análisis e interpretación de la información relativa a los asuntos y actividades del ente público. Se consideran los siguientes148: • Equidad. En atención a los derechos y obligaciones del Estado, la sociedad y los individuos, la información contenida en los estados contables -e informes complementarios-, es absolutamente imparcial. El proceso contable público es modelo de ecuanimidad, equilibrio, certidumbre y credibilidad. • Universalidad. El proceso contable público comprende la totalidad de los hechos, económicos y sociales del ente público. • Esencia sobre forma. El requisito de esencia o realidad jurídica, económica y presupuestal, debe primar sobre el requisito de forma o instrumental, al momento del reconocimiento de las actividades o hechos del ente público. Cuando se presentan diferencias, sus efectos deben revelarse en las notas a los estados contables. • Control. El proceso contable público considerado integralmente, permite suministrar, en forma eficaz, evidencias de los hechos financieros, económicos y sociales, para ejercer el control, en todas sus manifestaciones. • Cumplimiento de normas legales. Los hechos financieros, económicos y sociales, del ente público, se registran en el proceso contable, previo cumplimiento de la normatividad vigente y pertinente. Constituyen conceptos fundamentales que precisan y delimitan el proceso contable, definen parámetros y criterios generales, tanto para cuantificación de los hechos financieros, económicos y sociales, como para la presentación de estados contables e informes complementarios de los entes públicos.
10.1.3. Normas generales de contabilidad pública En la contabilidad pública se han establecido las siguientes normas generales149:
148 Consultar: CANO P. Jairo Alberto, CARDONAA Francisco Javier, PULGARÍN G. Hernán, COLMENARES Luis Alonso. Contabilidad Pública. Las respuestas a las preguntas más comunes de las finanzas estatales, Bogotá, Ecoe Ediciones, 2005. 149 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007. Unidad 10
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• Ente Público. Lo constituyen las entidades, organismos, establecimientos, empresas, sociedades, corporaciones, unidades u otros organismos que pertenecen al sector público, del nivel central o descentralizado de los órdenes nacional y territorial, sujetos al PGCP, en los términos establecidos en el ámbito de aplicación. • Reconocimiento de hechos y actividades específicas. En el proceso contable deben reconocerse los hechos financieros económicos y sociales incluidos tos que resulten de actividades culturales o que estén relacionados con el patrimonio histórico. • La afectación real. Implica que las operaciones tienen la característica de ser hechos pasados que representan resultados, excedentes o déficit en la actividad, o variaciones en los recursos disponibles o exigibles. • Gestión continuada. Se presume que la actividad del ente público se extiende por tiempo indefinido, por tanto, la aplicación de esta norma no está encaminada a determinar su valor de liquidación. • Presunción de continuidad. No es tanto una filosofía u objetivo de gestión, sino una norma de valoración, que tiene como propósito establecer el valor que refleje la capacidad del ente para continuar en funcionamiento o su valor actual, en caso de liquidación por cualquiera de los motivos que establezca la ley. • Unidad de medida. La moneda legal de curso forzoso en el país es la unidad monetaria para valorar las operaciones económicas, presupuestales, financieras y patrimoniales de los entes públicos, en una expresión que permita su agregación. Se consideran bases de valuación las siguientes: • Costo histórico. Constituye el costo de adquisición, producción o consumo, en el momento del reconocimiento de un hecho financiero, económico y social. Esta base debe mantenerse como norma general, salvo cuando disposiciones legales particulares lo exceptúen, caso en el cual, debe revelarse en las notas a los estados contables. • Costo re-expresado. Está constituido por el costo histórico expresado a valor actual, como resultado de su exposición a efectos económicos de carácter exógeno, como la inflación o la devaluación, mediante índices de carácter general específico. • Ajustes por inflación. Los elementos que conforman los estados contables de los entes públicos deben ajustarse, para reconocer el efecto de la inflación, aplicando un sistema parcial, salvo que por expresa disposición legal vigente, un ente público en particular, se encuentre sometido al sistema integral de ajustes por inflación. • El sistema parcial de ajuste por inflación. Consiste en ajustar el costo histórico de los activos y pasivos no monetarios y del patrimonio, de los entes públicos, con su contrapartida en una cuenta de naturaleza patrimonial, sin ajustar los ingresos, costos y gastos. La aplicación de este sistema debe hacerse de conformidad con las normas que para efecto se expidan. 374
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• Costo o valor actual de reposición. Representa el importe en efectivo o su equivalencia, que podría pagarse por la adquisición de un activo similar o equivalente, o aquel que podría requerirse para cancelar una obligación similar o de las mismas características, en el momento actual. • Valor de mercado o de realización. Representa el importe en efectivo o su equivalente en el que se espera sea convertido un activo o liquidado un pasivo, en condiciones normales. • Valor presente. Corresponde al valor que resulta de descontar la “totalidad de los flujos futuros generados por un activo o pasivo” empleando para el efecto una tasa de descuento. • Precio de mercado. Es el valor que resulta de la interacción de las fuerzas de oferta en el mercado. Se considera método de reconocido valor técnico aquel que además de ser verificable, comparable, operativo y fidedigno, está debidamente validado por autoridad u organismo competente. • Causación. El registro de ingresos o gastos debe hacerse en función de la corriente real de bienes y servicios que los mismos representan, y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquellos. • Prudencia. Deben contabilizarse únicamente los ingresos efectivamente realizados durante el período contable y no los ingresos potenciales o sometidos a condición alguna. Por el contrario, deben contabilizarse no sólo los gastos efectivamente realizados, sino también, aquellos potenciales, desde cuando se tenga conocimiento, es decir, aquellos que supongan riesgos previsibles o pérdidas eventuales, cuyo origen se determine en el período actual o en períodos anteriores. • Consistencia. Las normas generales, técnicas y procedimentales aplicadas por el ente público deben mantenerse en el tiempo, siempre que no se alteren los supuestos que han motivado su aplicación. • No-compensación. En ningún caso deben compensarse las partidas de activo del balance, los gastos e ingresos que integran el estado de actividad, ni los gastos e ingresos que componen el estado de ejecución presupuestal. • Revelación plena. Los estados contables e informes complementarios de dos entes públicos deben contener la información y discriminación básica y adicional que sea necesaria para una adecuada interpretación cuantitativa y cualitativa de la situación financiera, económica y social, de los resultados de su actividad, de los flujos monetarios y de los recursos obtenidos y aplicados. • Hechos posteriores al cierre. Las informaciones conocidas con posterioridad a la fecha de cierre y antes de la emisión de los estados contables, que suministren evidencia adicional sobre condiciones que existían antes de dicha fecha, deben reconocerse en el mismo período. • Características y prácticas de cada ente público. La aplicación y desarrollo de la contabilidad en los entes públicos debe considerar, por excepción, las Unidad 10
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limitaciones impuestas por las características y prácticas de las actividades, tales como, la naturaleza de las operaciones, ubicación geográfica, desarrollo social, económico y tecnológico, procurando satisfacer las condiciones y cualidades de la información contable pública. • Período contable. Corresponde al tiempo máximo en que regularmente el ente público debe medir el resultado de sus operaciones financieras, económicas y sociales, de ejecución presupuestal, y el cumplimiento de las metas de su programación de actividades, efectuando ajustes y el cierre. Normalmente, el período contable va del 1° de enero al 31 de diciembre, al final del cual se debe realizar el proceso de cierre.
10.1.4. Catálogo General de Cuentas El Catálogo General de Cuentas está conformado por cinco niveles de clasificación con seis dígitos que conforman el Código Contable150: clase (X), grupo (X), cuenta (XX), sub cuenta (XX) y auxiliar ( ) El primer dígito del código corresponde a la Clase, el segundo al Grupo, el tercero y cuarto dígitos corresponden a la Cuenta y el quinto y sexto a la Subcuenta. • Clases El Catálogo General de Cuentas está integrado por las diez clases siguientes: 1. Activos 2. Pasivos 3. Patrimonio 4. Ingresos 5. Gastos 6. Costos de ventas y de operación 7. Costos de producción 8. Cuentas de orden deudoras 9. Cuentas de orden acreedoras 0) Cuentas de presupuesto y tesorería Las clases 1 a 3 representan la situación financiera, económica, social y ambiental y constituyen la base para elaborar el Balance General; las clases 4 a 7 contienen las cuentas de resultados financieros, económicos, sociales y ambientales y son la base para la elaboración del estado de actividad financiera, económica, social y ambiental; las clases 8 y 9 representan contingencias y revelan información para efectos de control; y la clase 0 corresponde a las cuentas mediante las cuales se registra contablemente el proceso presupuestal. • Grupos Las clases están compuestas por grupos de acuerdo con la siguiente tabla: 150 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007
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CLASE 1: ACTIVOS GRUPOS: 11 efectivo 12 inversiones e instrumentos derivados 13 rentas por cobrar 14 deudores 15 inventarios 16 propiedades, planta y equipo 17 bienes de beneficio y uso público e históricos y culturales 18 recursos naturales no renovables 19 otros activos CLASE 2: PASIVOS GRUPOS: 21 operaciones de banca central e instituciones financieras 22 operaciones de crédito público y financiamiento con banca central 23 operaciones de financiamiento e instrumentos derivados 24 cuentas por pagar 25 obligaciones laborales y de seguridad social integral 26 otros bonos y títulos emitidos 27 pasivos estimados 29 otros pasivos
CLASE 3: PATRIMONIO GRUPOS: 31 hacienda pública 32 patrimonio institucional
CLASE 4: INGRESOS GRUPOS: 41 ingresos fiscales 42 venta de bienes 43 venta de servicios 44 transferencias 45 administración del sistema general de pensiones 47 operaciones interinstitucionales 48 otros ingresos 49 ajustes por inflación
CLASE 6: COSTOS DE VENTAS Y OPERACIÓN GRUPOS: 62 costo de ventas de bienes 63 costo de ventas de servicios 64 costo de operación de servicios
CLASE 7 COSTOS DE PRODUCCIÓN GRUPOS: 71 producción de bienes 72 servicios educativos 73 servicios de salud 74 servicios de transporte 75 servicios públicos 76 servicios hoteleros y de promoción turística 79 otros servicios
CLASE 8: CUENTAS DE ORDEN DEUDORAS GRUPOS: 81 derechos contingentes 82 deudoras fiscales 83 deudoras de control 89 deudoras por contra (cr)
CLASE 9: CUENTAS DE ORDEN ACREEDORAS GRUPOS: 91 responsabilidades contingentes 92 acreedoras fiscales 93 acreedoras de control 99 acreedoras por contra (db)
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CLASE 5: GASTOS
GRUPOS: 51 de administración 52 de operación 53 provisiones, depreciaciones y amortizaciones 54 transferencias 55 gasto público social 57 operaciones interinstitucionales 58 otros gastos 59 cierre de ingresos, gastos y costos
CLASE 0: CUENTAS DE PRESUPUESTO Y TESORERÍA GRUPOS: 02 presupuesto de ingresos y tesorería 03 presupuesto de gastos de funcionamiento 04 presupuesto del servicio de la deuda pública 05 presupuesto de gastos de inversión aprobados 06 presupuesto de gastos de inversión ejecutados 07 presupuesto de gastos de inversión pagados 08 reservas presupuestales y cuentas por pagar 09 vigencias futuras
Fuente: Construcción a partir de: CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007
• Descripción La descripción del Catálogo General de Cuentas es como sigue: a) Activos: en esta denominación se incluyen los grupos que representan los bienes y derechos, tangibles e intangibles, de la entidad contable pública obtenidos como consecuencia de hechos pasados, y de los cuales se espera que fluyan a la entidad contable pública un potencial de servicios o beneficios económicos futuros en desarrollo de sus funciones de cometido estatal. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza débito. b) Pasivos: en esta denominación se incluyen los grupos que representan las obligaciones ciertas o estimadas de la entidad contable pública, como consecuencia de hechos pasados, de las cuales se prevé que representarán para la entidad un flujo de salida de recursos que incorporan un potencial de servicios o beneficios económicos, en desarrollo de funciones de cometido estatal. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza crédito. c) Patrimonio: en esta denominación se incluyen los grupos que representan bienes y derechos, deducidas las obligaciones, para cumplir las funciones de cometido estatal. Esta diferencia se encuentra representada en los recursos asignados o aportados a la entidad contable pública para su creación y desarrollo, en las diferentes modalidades de superávit y en los factores que implican su disminución. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza crédito. d) Ingresos: en esta denominación se incluyen los grupos que representan bienes y derechos, deducidas las obligaciones, para cumplir las funciones de cometido estatal. Esta diferencia se encuentra representada en los recursos 378
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e)
f)
g)
h)
i)
j)
asignados o aportados a la entidad contable pública para su creación y desarrollo, en las diferentes modalidades de superávit y en los factores que implican su disminución. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza crédito. Gastos: en esta denominación se incluyen los grupos que representan los flujos de salida de recursos de la entidad contable pública, susceptibles de reducir el patrimonio público durante el período contable, bien sea por disminución de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluye los originados por situaciones de carácter extraordinario. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza débito. Costos de ventas y de operación: en esta denominación se incluyen los grupos que representan las erogaciones y cargos asociados con la adquisición o producción de bienes y la prestación de servicios vendidos por la entidad contable pública durante el periodo contable. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza débito. Costos de producción: en esta denominación se incluyen los grupos que representan las erogaciones y cargos directamente relacionados con la producción de bienes y la prestación de los servicios individualizables que surgen del desarrollo de funciones de cometido estatal de la entidad contable pública, con independencia de su suministro gratuito o su venta a precios económicamente no significativos o a precios de mercado. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza débito.. Cuentas de orden deudoras: bajo esta denominación se incluyen los grupos que representan los hechos o circunstancias de las cuales pueden generarse derechos que afecten la estructura financiera de la entidad contable pública. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza débito. Cuentas de orden acreedoras: en esta denominación se incluyen los grupos que representan los hechos o circunstancias, compromisos o contratos, que se relacionan con posibles obligaciones que por lo tanto pueden llegar a afectar la estructura financiera de la entidad contable pública. Las cuentas que integran esta clase son de naturaleza crédito. Cuentas de presupuesto y tesorería: representa las cuentas que identifican el Presupuesto de Ingresos y Gastos aprobados para la entidad contable pública en una vigencia fiscal y la correspondiente ejecución, que permite conocer la gestión realizada en el cumplimiento de sus funciones de cometido estatal. Igualmente está integrada por las cuentas que representan ingresos no aforados, hasta tanto se surta el proceso de incorporación al presupuesto, así como las reservas presupuestales, cuentas por pagar y las vigencias futuras.
10.1.5. Manual de procedimientos contables El Manual de procedimientos contables busca garantizar la razonabilidad de las cifras consignadas en los estados contables e informes complementarios, Unidad 10
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mediante el establecimiento de reglas generales de verificación y confrontación en relación con los bienes, derechos y obligaciones. Los procedimientos relativos a las etapas de reconocimiento y revelación de los hechos financieros, económicos, sociales y ambientales, se relacionan a continuación: • Procedimiento contable para el reconocimiento y revelación de las inversiones e instrumentos derivados con fines de cobertura de activos: 1. Inversiones de administración de liquidez: las inversiones de administración de liquidez comprenden los recursos colocados en títulos de deuda o participativos, de entidades nacionales o del exterior, así como los instrumentos derivados, con el propósito de obtener utilidades por las fluctuaciones del precio a corto plazo. 2. Reconocimiento de inversiones de administración de liquidez: las inversiones de administración de liquidez en títulos de deuda y participativos deben reconocerse por su costo histórico. 3. Actualización de inversiones de administración de liquidez: las inversiones de administración de liquidez en títulos de deuda y participativos deben actualizarse con base en las metodologías expedidas por la Superintendencia Financiera, para las inversiones negociables. Las metodologías aplicables deben ser las vigentes al momento de la actualización. 4. Inversiones con fines de política: las inversiones con fines de política están constituidas por títulos de deuda adquiridos mediante suscripción convenida o forzosa, por mandato legal, en cumplimiento de políticas macroeconómicas. 5. Reconocimiento de inversiones con fines de política: las inversiones con fines de política deben reconocerse por su costo histórico. Las inversiones con fines de política no serán objeto de reconocimiento de rendimientos, ajustes por diferencia en cambio, amortización de primas, descuentos y otros conceptos. 6. Actualización de inversiones con fines de política: las inversiones con fines de política se actualizan con base en la Tasa Interna de Retorno prevista en las metodologías de la Superintendencia Financiera. 7. Inversiones patrimoniales: las inversiones patrimoniales corresponden a los recursos colocados en títulos participativos de entidades nacionales o del exterior, representados en acciones o cuotas o partes de interés social, que pueden permitirle o no, a la entidad contable pública controlar, compartir el control o ejercer influencia importante en las decisiones del ente emisor. 8. Inversiones patrimoniales en entidades controladas: las inversiones patrimoniales en entidades controladas comprenden las inversiones realizadas con la intención de ejercer control o de compartirlo. Así mismo, incluye las inversiones patrimoniales en las que la entidad contable pública ejerce influencia importante. 9. Reconocimiento de inversiones patrimoniales en entidades controladas: las inversiones patrimoniales en entidades controladas deben reconocerse por su costo histórico. Para el efecto, se debita la subcuenta que corresponda. 380
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10. Actualización de inversiones patrimoniales en entidades controladas: las inversiones patrimoniales en entidades controladas, asociadas o entidades bajo control conjunto deben actualizarse por el método de participación patrimonial. 11. Cálculo del porcentaje de participación: el porcentaje de participación se calcula dividiendo el total del capital suscrito y pagado o capital social que se tiene en la entidad controlada, asociada o entidad bajo control conjunto, entre el total del capital suscrito y pagado o capital social de éstas, excluyendo las acciones con dividendo preferencial y sin derecho a voto. 12. Determinación de las variaciones patrimoniales: la entidad debe establecer trimestralmente los cambios patrimoniales de la entidad controlada, asociada o entidad bajo control conjunto, mediante la comparación de los conceptos que conforman el patrimonio de dicha entidad. 13. Variaciones originadas en resultados: el primer cálculo de la variación de los resultados en el año corresponde a la utilidad o pérdida del primer trimestre. Los demás cálculos corresponden a la diferencia entre el valor de los resultados acumulados al trimestre objeto de reporte con respecto al anterior. 14. Variaciones originadas en las demás partidas patrimoniales: las variaciones originadas en las partidas patrimoniales distintas de los resultados, aumentan o reducen el valor registrado de la inversión, con abono o cargo al superávit por el método de participación patrimonial. 15. Procedimiento para retomar el método de participación patrimonial: al presentarse variaciones patrimoniales positivas, bien sea por resultados o partidas patrimoniales distintas de resultados, el inversionista debe reconocer su participación en dichas variaciones en el valor de la inversión, pero sólo después de que su participación en éstas iguale a la de las variaciones negativas no reconocidas previamente. 16. Reconocimiento de los rendimientos: los dividendos y participaciones recibidos en efectivo que correspondan a períodos en los cuales se aplicó el método de participación patrimonial, reducen el valor de la inversión hasta el monto en que fue afectado. 17. Ajuste al valor intrínseco: las inversiones patrimoniales en entidades controladas son objeto de ajuste al valor intrínseco cuando se disponga de este valor, con el fin de reconocer la diferencia entre el precio de adquisición y el valor intrínseco de las acciones, cuotas o partes de interés social, en el momento de la compra. 18. Inversiones patrimoniales en entidades no controladas: las inversiones patrimoniales en entidades no controladas comprenden los títulos participativos clasificados como de baja o mínima bursatilidad o sin ninguna cotización, los cuales no le permiten a la entidad contable pública controlar, compartir el control o ejercer influencia importante sobre el ente emisor.
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19. Reconocimiento de inversiones patrimoniales en entidades no controladas: las inversiones patrimoniales en entidades no controladas se reconocen por el método del costo, mediante el cual el reconocimiento inicial se efectúa por el costo histórico y las utilidades por concepto de dividendos y participaciones distribuidos en efectivo o en acciones, cuotas o partes de interés social, hasta el monto que percibe como distribuciones de ganancias netas acumuladas de la entidad en la que invierte, originadas con posterioridad a la fecha de adquisición, se reconocen como ingreso. 20. Actualización de inversiones patrimoniales en entidades no controladas: la actualización de las inversiones patrimoniales en entidades no controladas surge de la comparación periódica del costo de la inversión frente a su valor intrínseco, cuando las inversiones se clasifiquen como de baja o mínima bursatilidad o sin ninguna cotización, y contra la cotización en bolsa, si las inversiones se clasifican como de alta y media bursatilidad. 21. Transición del método del costo al de participación patrimonial: cuando la entidad contable pública adquiera el control, lo comparta o comience a ejercer influencia importante en una entidad, cuya inversión venía siendo clasificada como inversiones patrimoniales en entidades no controladas y en consecuencia registrada por el método del costo, debe reclasificarla a inversiones patrimoniales en entidades controladas, por el valor neto resultante de adicionar al costo, los dividendos causados no recaudados y restarle las provisiones contabilizadas. 22. Transición del método de participación patrimonial al del costo: cuando no se cumpla alguno de los supuestos para la aplicación del método de participación patrimonial, la entidad contable pública debe abandonar dicho método y reclasificar la inversión a inversiones patrimoniales en entidades no controladas. 23. Inversiones patrimoniales en entidades en liquidación: las inversiones en entidades en proceso de liquidación que estaban clasificadas como inversiones patrimoniales en entidades controladas deben reclasificarse por el valor que resulte de restarle al valor de la inversión, el superávit por el método de participación patrimonial. 24. Instrumentos derivados con fines de cobertura de activos: los instrumentos derivados son operaciones que se realizan mediante contrato y representan para la entidad derechos u obligaciones dependiendo entre otras circunstancias, del comportamiento en el mercado, de las tasas de cambio, las tasas de interés, los índices bursátiles o cualquier otro subyacente pactado, los cuales se liquidarán en fecha futura acordada. 25. Reconocimiento de instrumentos derivados con fines de cobertura de activos: los instrumentos derivados con fines de cobertura se reconocen por el valor del derecho y de la obligación en la fecha de inicio del contrato, empleando metodologías de reconocido valor técnico. 26. Actualización de instrumentos derivados con fines de cobertura de activos: en los instrumentos derivados con fines de cobertura de activos, tanto el derecho como la obligación se actualizan con base en metodologías de reconocido valor técnico. 382
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27. Revelación de las inversiones e instrumentos derivados con fines de cobertura de activos: las inversiones se revelan teniendo en cuenta la finalidad con la cual se efectúan y la modalidad del título o contrato. En relación con la finalidad, las inversiones se efectúan para administrar la liquidez, adquirir el control del ente receptor de la inversión o por razones de política. 28. Constitución de pasivos contingentes: tratándose de inversiones en empresas, el inversionista reconocerá pasivos, ya sean reales o contingentes, en la medida en que haya contraído obligaciones o requiera efectuar pagos en nombre de la entidad controlada, asociada o entidad bajo control conjunto, para satisfacer obligaciones que éste haya garantizado o aceptado de alguna otra forma.
10.1.6. Procedimientos relativos a los estados, informes y reportes contables Procedimiento contable para el diligenciamiento y envío de los reportes contables relacionados con la información financiera, económica, social y ambiental a la Contaduría General de la Nación, a través del Sistema Consolidador de Hacienda e Información Pública-CHIP151, que se relaciona a continuación: • Diligenciamiento de formularios: los formularios constituyen el mecanismo a través del cual, las entidades reportan la información financiera, económica, social y ambiental de naturaleza cuantitativa y cualitativa, es decir, son las diferentes estructuras informáticas que se obtienen a partir de las categorías de información y se integran por la agrupación de conceptos y variables. • Aspectos generales y técnicos de los formularios: valores de reporte en miles de pesos, nivel de desagregación de datos a nivel de subcuentas, actualización de formularios antes de iniciar el diligenciamiento, siempre que la Contaduría General de la Nación así lo publique en la actividad que se efectúa a través de la funcionalidad definida. • Formularios definidos para las categorías de información: para el efecto se definen los siguientes formularios: a) Saldos y movimientos, b) Operaciones recíprocas, c) Notas de carácter específico, d) Notas de carácter general. • Formulario saldos y movimientos: se utiliza para reportar la información contable correspondiente al saldo inicial, movimientos débito y crédito y saldo final, en las fechas de corte y por cada período definido. El saldo final se discrimina en porción corriente y no corriente. El saldo inicial corresponde al saldo final del período inmediatamente anterior. La sumatoria de los movimientos débito debe ser igual a la sumatoria de los movimientos crédito. Los saldos al final de cada período deben conservar la ecuación contable, los cuales constituyen el balance de prueba. 151 Resoluciones 248 y 393 de 2007, expedidas por la Contaduría General de la Nación -CGN,
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• Descripción y diligenciamiento de variables cuantitativas: saldo inicial para cada período de la categoría a reportar, corresponde al saldo final del período inmediatamente anterior. Este dato debe ser diligenciado por la entidad. Cuando una entidad reporta por primera vez a través del sistema la variable saldo inicial debe ser reportada en cero (debe digitarse el número 0), se incluyen las creadas, producto de un proceso de escisión o fusión, cuando presenta su primer reporte. • Formulario operaciones recíprocas: se utiliza para reportar los saldos de las transacciones económicas y financieras realizadas entre entidades contables públicas, los cuales están asociadas con activos, pasivos, patrimonio, ingresos, gastos o costos, que son objeto de eliminación en el proceso de consolidación. • Descripción y diligenciamiento de la variable de detalle: la entidad recíproca, corresponde al código institucional y al nombre de la entidad contable pública con quien se generó la operación recíproca. Es una variable donde el reporte de los valores de cada concepto debe efectuarse indicando la(s) respectiva(s) entidad(es) con la(s) cual(es) se ha generado la reciprocidad, que se obtiene de la lista que presenta el sistema. • Descripción y diligenciamiento de las variables cuantitativas: el valor corriente. Valor derivado de la fracción clasificada en la variable Saldo Final Corriente en el formulario saldos y movimientos, conservando el signo del valor registrado en dicho formulario. • Formulario notas de carácter específico: se utiliza para informar sobre aspectos de carácter específico que se refieren a situaciones particulares de las subcuentas que por su importancia deben revelarse. • Descripción y diligenciamiento de variables cualitativas: la clasificación notas específicas es una variable cualitativa de detalle que permite particularizar información y revelar por cada subcuenta del Catálogo General de Cuentas aspectos relacionados con: consistencia y razonabilidad de las cifras, valuación, recursos restringidos y situaciones particulares. • Descripción y diligenciamiento de la variable cuantitativa: el valor nota específica revela el valor de la situación que se está informando en la respectiva sub cuenta que fue objeto de detalle en la variable Clasificación Notas Específicas. • Formulario de la categoría notas generales de carácter general: se utiliza para revelar situaciones de carácter general que complementan los estados contables y los saldos de los reportes, atendiendo los criterios definidos por la Contaduría General de la Nación en el procedimiento definido para la elaboración y presentación de las notas a los estados contables. • Descripción y diligenciamiento de las variables cualitativas: el detalle notas de carácter general revela el detalle particular para cada concepto definido en la categoría. La referencia a nota específica se utiliza para hacer una correlación con las notas específicas, por lo tanto debe identificarse el código de la subcuenta o subcuentas asociadas a la nota específica de la categoría contable, en la cual se registran los valores relacionados con las variaciones significativas. 384
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• Aproximación de valores: para las variables cuantitativas de los diferentes formularios las cifras se expresarán en miles de pesos, sin utilizar decimales, para lo cual se aproximará al múltiplo de mil inmediato, teniendo en cuenta reducir al valor inferior si el decimal es de 1 a 49 y aproximar al siguiente superior si el decimal es de 50 a 99. • Procedimientos para incorporar un concepto a un ámbito: se entiende por ámbito a la segmentación del Catálogo General de Cuentas que, de acuerdo a la naturaleza de la entidad y de las funciones que desarrolla, puede utilizar para el reconocimiento de sus hechos, transacciones y operaciones financieras, económicas, sociales y ambientales. • Mensajes de validación: en el proceso de validación y envío de los diferentes formularios, el sistema le advierte a la entidad contable pública sobre diferentes tipos de mensajes que indican que la información no cumple con algún parámetro de validación previamente definido por la CGN, los cuales están clasificados en permisibles y no permisibles. • Definiciones en línea: las definiciones técnicas propias del lenguaje del Sistema CHIP, tales como formularios, variables, conceptos, atributos, ámbitos, fragmentación, se encuentran en la funcionalidad de ayuda en línea dispuesta en el Sistema CHIP.
10.2. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-CGN La Ley 298 de 1996, por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política, creó la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con Personería Jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación salarios y prestaciones. La Contaduría General de la Nación es una institución que en desarrollo del mandato constitucional es responsable de: • Determinar las políticas, principios y normas de contabilidad que deben regir en el sector público colombiano. • Centralizar y consolidar la información contable. • Elaborar el Balance General de la Nación. En cumplimiento de su objetivo general, corresponden a la Contaduría General de la Nación, las siguientes funciones: coordinar con los responsables del control interno y externo de las entidades señaladas en la ley, el cabal cumplimiento de las disposiciones contables.
10.2.1. El Contador General de la Nación La Contaduría General de la Nación está a cargo del Contador General de la Nación, designado por el Presidente de la República, quien tiene la facultad de Unidad 10
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expedir normas en materia contable que permitan la adecuada elaboración de la Contabilidad no solamente de la Nación, sino también su consolidación con la de las entidades descentralizadas de todos los órdenes. • Funciones Son funciones del Contador General de la Nación:152 a) Uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país; b) Llevar la Contabilidad General de la Nación, para lo cual expedirá las normas de reconocimiento, valuación y revelación de la información de los organismos del sector central nacional; c) Consolidar la Contabilidad General de la Nación con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, para lo cual fijará las normas, criterios y procedimientos que deberán adoptar los gobernadores, alcaldes y demás funcionarios responsables del manejo de dichas entidades con el fin de adelantar la respectiva fase del proceso de consolidación, así como para la producción de la información consolidada que deberán enviar a la Contaduría General de la Nación; d) Elaborar el Balance General, someterlo a la auditoría de la Contraloría General de la República y presentarlo al Congreso de la República, por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, dentro del plazo previsto por la Constitución Política; e) Fijar los objetivos y características del Sistema Nacional de Contabilidad Pública, referido en la presente ley; f) Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos relacionados con la contabilidad pública; g) Expedir los actos administrativos que le correspondan, así como los reglamentos, manuales e instructivos que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la Contaduría General de la Nación; h) Suscribir los contratos, y ordenar los gastos y pagos que requiera la Contaduría General de la Nación, de conformidad con la ley; i) Decidir los recursos de reposición y las solicitudes de revocatoria directa interpuestos contra los actos que expida; j) Ejercer la representación legal de la Contaduría General de la Nación, para todos los efectos legales; k) Diseñar, implantar y establecer políticas de control interno, conforme a la ley; 152 Artículo 3o Ley 298 de 1996
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l) Reasignar y distribuir competencias entre las distintas dependencias para el mejor desempeño de las funciones de la Contaduría General de la Nación; m) Decidir sobre las actividades de carácter nacional e internacional en las cuales deba participar la Contaduría General de la Nación; n) Nombrar, remover y trasladar a los funcionarios de la Contaduría General de la Nación, de conformidad con las disposiciones legales; o) Las demás que le asigne la ley.
10.2.2. Funciones de la Contaduría General de la Nación Son funciones de la Contaduría General de la Nación las siguientes:153 • Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad, que deben regir en el país para todo el sector público; • Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales, que permitan unificar, centralizar y consolidar la contabilidad pública; • Llevar la Contabilidad General de la Nación, para lo cual expedirá las normas de reconocimiento, registro y revelación de la información de los organismos del sector central nacional; • Conceptuar sobre el sistema de clasificación de ingresos y gastos del Presupuesto General de la Nación, para garantizar su correspondencia con el Plan General de la Contabilidad Pública. En relación con el Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará el desarrollo de las aplicaciones y el acceso y uso de la información que requiera el Contador General de la Nación para el cumplimiento de sus funciones; • Señalar y definir los estados financieros e informes que deben elaborar y presentar las entidades y organismos del sector público, en su conjunto, con sus anexos y notas explicativas, estableciendo la periodicidad, estructura y características que deben cumplir; • Elaborar el Balance General, someterlo a la auditoría de la Contraloría General de la República y presentarlo al Congreso de la República, para su conocimiento y análisis por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, dentro del plazo previsto por la Constitución Política; • Establecer los libros de contabilidad que deben llevar las entidades y organismos del sector público, los documentos que deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas y los requisitos que éstos deben cumplir; • Expedir las normas para la contabilización de las obligaciones contingentes de terceros que sean asumidas por la Nación, de acuerdo con el riesgo probable conocido de la misma, cualquiera sea la clase o modalidad de 153 Artículo 4o Ley 298 de 1996
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tales obligaciones, sin perjuicio de mantener de pleno derecho, idéntica la situación jurídica vigente entre las partes, en el momento de asumirlas; Emitir conceptos y absolver consultas relacionadas con la interpretación y aplicación de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación; La Contaduría General de la Nación, es la autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas contables y sobre los demás temas que son objeto de su función normativa; Expedir las normas para la contabilización de los bienes aprehendidos, decomisados o abandonados, que entidades u organismos tengan bajo su custodia, así como para dar de baja los derechos incobrables, bienes perdidos y otros activos, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar; Impartir las normas y procedimientos para la elaboración, registro y consolidación del inventario general de los bienes del Estado; Producir informes sobre la situación financiera y económica de las entidades u organismos sujetos a su jurisdicción; Adelantar los estudios e investigaciones que se estimen necesarios para el desarrollo de la ciencia contable; Realizar estudios económicos-financieros, a través de la contabilidad aplicada, para los diferentes sectores económicos; Ejercer inspecciones sobre el cumplimiento de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación; Coordinar con los responsables del control interno y externo de las entidades señaladas en la ley, el cabal cumplimiento de las disposiciones contables; Determinar las entidades públicas y los servidores de la misma responsables de producir, consolidar y enviar la información requerida por la Contaduría General de la Nación. Imponer a las entidades a que se refiere la presente ley, a sus directivos y demás funcionarios, previas las explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.
10.3. CONTROL INTERNO EN LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS “…Es así como el conjunto de la claridad de los libros contables, de la ejecución presupuestal y la investigación pública en condiciones financieras sanas, aunados a un control de gestión eficiente y preventivo puede constituir elementos indispensables y acertados para que la cultura de la corrupción no siga su nefasto rumbo, en un país ya bastante aquejado por el mismo flagelo”154.
154 Palabras del DR. Edgardo José Maya Villazón. Procurador General de la Nación en el III Congreso Nacional De Contabilidad Pública, El control Interno Contable: “Herramienta para la Transparencia en la Gestión Pública, Bogotá, noviembre de 2003.
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La confianza al ciudadano debe basarse en principios administrativos sólidos y medibles. Debemos completar el modelo clásico con objetivos que nos ayuden a controlar y dar respuesta. Por lo tanto, dentro de los objetivos de las organizaciones para implantar los modelos de calidad de los procesos incluimos: • Acotación de tiempos de respuesta en la resolución de trámites. • Creación de una conciencia social en la organización para conseguir que los servicios sean verdaderos servicios comunes a la organización. • Impulso tecnológico con inversión en fiabilidad de los sistemas. • Creación de una administración electrónica segura, sencilla y útil. • Definiciones Siendo las cosas así, resulta claro, que dichos cambios se pueden lograr implementando y adecuando controles internos, los cuales sean capaces de salvaguardar y preservar los bienes de un departamento o de la empresa. Dentro de este orden de ideas, expresa que el control interno: “Es la base sobre el cual descansa la confiabilidad de un sistema contable, el grado de fortaleza determinará si existe una seguridad razonable de las operaciones reflejadas en los estados financieros. Una debilidad importante del control interno, o un sistema de control interno poco confiable, representa un aspecto negativo dentro del sistema contable155”. Desde esta perspectiva, podemos afirmar que en una gestión financiera que no aplique controles internos adecuados, puede correr el riesgo de tener desviaciones en sus operaciones, y por supuesto las decisiones tomadas no serán las más adecuadas para su gestión e incluso podría llevar al mismo a una crisis operativa, por lo que, se debe asumir una serie de consecuencias que perjudican los resultados de sus actividades. Unido a esto, se expresa “el control aplicado de la gestión tiene por meta la mejora de los resultados ligados a los objetivos”156. Esto deduce la importancia que tienen los controles y en tal sentido, (Leonard, 1990:33)157, asegura “los controles es en realidad una tarea de comprobación para estar seguro que todo se encuentra en orden”. Es bueno resaltar que si los controles se aplican de una forma ordenada y organizada, entonces existirá una interrelación positiva entre ellos, la cual vendría a constituir un sistema de control sumamente más efectivo. Cabe destacar que el sistema de control tiende a dar seguridad a las funciones que cumplan de acuerdo con las expectativas planeadas. Igualmente señala las fallas que pudiesen existir con el fin de tomar medidas y así su reiteración. 155 CATÁCORA, F. (1996). Sistemas y procedimientos contables. Primera Edición. Editorial McGrawHill. Venezuela, 238pp 156 Poch, (1992:17) 157 Leonard, W. (1990). Auditoría Administración Evaluación de métodos y Eficiencia administrativa. México: Editorial Diana. Unidad 10
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Tomando en cuenta que el control interno va a servir como base o instrumento de control administrativo, y que igualmente abarca el plan de organización, de procedimientos y anotaciones dirigidas con la única finalidad de custodiar los activos y a la confiabilidad contable, la FCCPV, la define como: “El plan de organización, de todos los métodos y medidas coordinadas adoptadas al negocio, para proteger y salvaguardar sus activos, verificar la exactitud y confiabilidad de los datos contables y sus operaciones, promover la eficiencia y la productividad en las operaciones y estimular la adhesión a las prácticas ordenadas para cada empresa”158.
10.3.1 Control financiero Una vez establecido y dejado claro el significado del control interno es bueno verlo también desde un punto de vista financiero donde como: “Una función de la gerencia que tiene por objeto salvaguardar, y preservar los bienes de la empresa, evitar desembolsos indebidos de fondos y ofrecer la seguridad de que no se contraerán obligaciones sin autorización”.159 Asimismo, el concepto de control interno es que “se debe hacer un estudio y una evaluación adecuada de control interno existente, como base para determinar la amplitud de las pruebas a las cuales se limitarán los procedimientos de auditorías”160. Sin embargo sobre este punto, es importante señalar que, para que un control interno rinda su cometido, debe ser: oportuno, claro, sencillo, ágil, flexible, adaptable, eficaz, objetivo y realista. Todo esto tomando en cuenta que la clasificación del mismo puede ser preventiva o de detección para que sea originaria. El control interno contable representa el soporte bajo el cual descansa la confiabilidad de un sistema contable. Un sistema de control interno es importante por cuanto no se limita únicamente a la confiabilidad en la manifestación de las cifras que son reflejadas en los estados financieros, sino también evalúa el nivel de eficiencia operacional en los procesos contables y administrativos. El propósito del control interno es: “Promover la operación, utilizar dicho control en la manera de impulsarse hacia la eficaz y eficiencia de la organización”161. Esto se puede interpretar que el cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales se pueden ver perturbados por errores y omisiones, presentándose en cada una de las actividades cotidianas de la empresa, viéndose afectado por el cumplimiento de los objetivos establecidos por la gerencia. El enfoque de este concepto consiste, en resguardar los activos contra la situación que se considere en peligro de pérdida, es decir, si a menudo se presenta esta 158 Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela (1994:310) 159 Holmes, A. (1994). Auditorías principios y procedimientos. Editorial Limusa. México 160 Redondo, A. (1993). Curso Práctico de Contabilidad General. Décima Edición. Editorial Centro Contable Venezolano. Venezuela. 161 Meigs, W; Larsen, G. 1994:49
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situación tratar de eliminar o reducirlas al máximo, su idea es tratar de fomentar la eficiencia en el manejo de las operaciones que el desempeño realizado por las políticas fijadas de la organización y por último procurar que el control interno establecido de como resultado, mantener a la administración informada del manejo operativo y financiero y que dicha información sea confiable y llegue en el momento más oportuno, para así, permitir a la gerencia tomar decisiones adecuadas a la situación real que está atravesando la empresa. • Difusión del Control Interno Las deficiencias o debilidades del sistema de control interno detectadas a través de los diferentes procedimientos de supervisión deben ser comunicadas a efectos de que se adopten las medidas de ajuste correspondientes. Según el impacto de las deficiencias, los destinatarios de la información pueden ser tanto las personas responsables de la función o actividad implicada como las autoridades superiores. La autoridad superior del organismo debe procurar suscitar, difundir, internalizar y vigilar la observancia de valores éticos aceptados, que constituyan un sólido fundamento moral para su conducción y operación. Tales valores deben enmarcar la conducta de funcionarios y empleados, orientando su integridad y compromiso personal. En conclusión podemos decir, que la importancia que está adquiriendo el control interno en los últimos tiempos, a causa de numerosos problemas producidos por su ineficiencia, ha hecho necesario que los miembros de los consejos de administración asuman de forma efectiva, unas responsabilidades que hasta ahora se habían dejado en manos de las propias organizaciones de las empresas. Por eso es necesario que la administración tenga claro en qué consiste el control interno para que pueda actuar al momento de su implantación. El control interno no tiene el mismo significado para todas las personas, lo cual causa confusión entre empresarios y profesionales, legisladores, etc. En consecuencia, se originan problemas de comunicación y diversidad de expectativas, lo cual da origen a problemas dentro de las empresas. • La ética en la gestión financiera y la lucha contra la corrupción administrativa “Una gestión pública más efectiva y transparente implica que los ejercicios de autorregulación y mejoramiento interno de las entidades estén de la mano con una mayor apertura y calificación para atender a los ciudadanos y ciudadanas de manera oportuna y eficaz. De igual manera una mejor cualificación ciudadana en el ejercicio del control social, debe permitir una intervención que apoye que la gestión pública cumpla con los fines a los que está destinada”162 Entendida la ética como estado de conciencia individual pero también como 162 Veeduría Distrital. Informe de Gestión y Resultados 2006, Bogotá, 2007 Unidad 10
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condición de la existencia de la sociedad del Estado, debemos analizar al individuo, en el ejercicio de una función pública, es decir, cuando participa en forma personal efectiva, directa y concreta como titular de un órgano del Poder Público, es decir, cuando adquiere la categoría de funcionado. En este sentido, se señalan cuatro tipos de responsabilidades: • La responsabilidad política, reservada su imposición a los órganos legislativos y ejecutivos • La responsabilidad civil cuando por su actividad los funcionarios públicos causaren un daño a bienes o a personas en el ejercicio de sus funciones, incluyendo al propio Estado; • La responsabilidad penal cuando los hechos del funcionario público están previstos como delitos o faltas • La responsabilidad administrativa cuando el funcionario público incurre en faltas u omisiones expresamente previstas en la Ley y que acarrea la aplicación de un régimen disciplinario, sancionándose con la amonestación verbal, la amonestación escrita, la suspensión del cargo con o sin goce del sueldo o la destitución. Generalmente los hechos de los funcionarios públicos violatorios de la ética para el ejercicio de sus funciones, derivan en variadas consecuencias y el Estado en forma armónica dentro de cada caso concreto, poda aplicar diversos tipos de responsabilidades derivadas del mismo hecho.
10.3.2 Auditoría en la gestión financiera Como afirma Hevia (1999), Presidente del Instituto de Auditoría Interna de España, “En términos modernos la Auditoría Interna se concibe como una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para añadir valor y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a la organización a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y dirección.”163 La auditoría Interna nace en la década de los años 20 cuando los gerentes de las primeras grandes corporaciones reconocieron que no eran suficientes las auditorías anuales de los Estados Financieros realizados por auditores externos, sino que surgía la necesidad de una participación de los empleados para asegurar registros financieros precisos y oportunos, y así evitar el fraude. • Definición y clasificaciones: wn relación con el término auditoría podemos encontrar numerosas definiciones y clasificaciones, las más empleadas son aquellas que se distinguen por: la procedencia de los auditores y el objetivo de la auditoría. 163 Hevia, E. 1999. Concepto moderno de Auditoría Interna. Revista Partida Doble. España: Número 139. 2da quincena Abril.
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De acuerdo con la procedencia de los auditores, se clasifican entre Auditoría Externa y Auditoría Interna. Estos según el objetivo de la auditoría se clasifican como sigue: a. Auditoría de gestión u operacional. b. Auditoría financiera o de estados financieros. c. Auditoría de cumplimiento. d. Auditoría de tecnologías de información. e. Auditoría de seguimiento o recurrente. f. Auditoría especial. • Marco normativo de la Auditoría Interna Las nuevas normas de Auditoría Interna establecidas son: a) Normas sobre Atributos: trata sobre los atributos que deben tener los auditores internos para que realicen sus funciones e informen de manera adecuada y eficaz a la autoridad facultada dentro de las organizaciones a las que pertenecen. • Independencia y objetividad. • Capacidad profesional. • Debido cuidado profesional. • Aseguramiento de la calidad. b) Normas sobre Desempeño : éstas describen la naturaleza de las actividades de Auditoría Interna y proveen criterios de calidad contra los cuales puede medirse la práctica de estos servicios: planeamiento; supervisión y revisión; leyes y demás disposiciones legales; calidad de la evidencia; gestión de riesgos; control interno y apoyo a la dirección estratégica. c) Normas de Información: las normas de Información establecen los criterios para la presentación de los informes elaborados como resultado de los servicios de consultoría y de auditoría: forma y contenido, oportunidad y presentación y comunicación de resultados. d) Funciones y ética del auditor interno: los auditores internos en el ejercicio de su profesión tienen establecidas las funciones que deben desarrollar, éstas pueden variar en dependencia de los intereses y normas que se establezcan para desarrollar la actividad. Los auditores internos deben conocer que en su desempeño tienen la obligación de regirse por el código de ética profesional que para el efecto de la profesión se dicte por la sociedad. La ética general, comprende las normas mediante las cuales un individuo decide su conducta. Por lo general se consideran exigencias impuestas por la sociedad, los deberes morales y los efectos de las propias acciones. La ética del auditor es un caso especial de la ética general, como profesional la persona recibe pautas de conducta específicas, la ética del auditor se basa en los principios fundamentales generalmente aceptados y que son los siguientes: integridad, objetividad, competencia profesional, confidencialidad, profesionalidad, independencia, observancia de disposiciones normativas y formación profesional. Unidad 10
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1. El Sistema General de Contabilidad Pública está estructurado para ser desarrollado por: A. La sociedad civil. B. Los organismos de control. C. La Contaduría General de la Nación. D. La Contraloría General de la República. E. Los entes públicos.
3. La información contable pública como objeto de ______________ de la Administración Pública para la generación de confianza. Al espacio anterior corresponde la expresión: A. Rendición de cuentas. B. Control fiscal. C. Veeduría ciudadana. D. Control político. 4. Las normas contables, sustantivas y procedimentales que deben regir en el sector público colombiano se determinan en forma sistemática y planificada en la dimensión: A. Contable. B. Legislativa. C. Administrativa. D. Jurídica. E. Técnica. 5. NO es uno de los aspectos que comprende el marco conceptual de la contabilidad pública: A. Postulados. B. Sistemas. C. Usuarios. D. Características. E. Fines. 6.
Los atributos de carácter sustancial y endógeno que posee la información contable pública, que permiten diferenciarla de otras clases de información son: A. Los principios. B. Las características. C. Las normas. D. Las condiciones. E. Las cualidades.
7. No son usuarios de la contabilidad pública: A. Los organismos que manejan recursos del público. B. Las autoridades económicas, organismos de gestión de nivel nacional, organismos de control.
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2. En la evolución de la contabilidad pública en Colombia, la información contable pública ha sido del orden: A. Tributarista. B. Económico- contable. C. Financiero-patrimonialista. D. Fiscalista.
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C. Los Organismos de gestión del nivel territorial. D. Los organismos electorales. E. Otros organismos que manejan o administran recursos públicos personas jurídicas naturales.
9. No es una norma general de la contabilidad pública: A. Ente público. B. Reconocimiento de hechos y actividades específicas. C. La afectación real. D. Gestión continuada. E. Unidad de caja 10. El Manual de procedimientos contables busca garantizar en las cifras consignadas en los estados contables e informes complementarios: A. La transparencia. B. La efectividad. C. La ecuanimidad. D. La razonabilidad 11. En la gestión de las finanzas del Estado, es de gran importancia tener una planificación que sea capaz de verificar que los controles se cumplan para: A. Permitir el incremento de los impuestos. B. Darle una mejor visión sobre su gestión. C. Establecer una mejor manera de administrar. D. Ejercer mejores controles. E. Propiciar seguridad a las operaciones financieras.
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8. El principio de la contabilidad Pública por el que el proceso contable público comprende la totalidad de los hechos, económicos y sociales del ente público, es el de: A. Equidad. B. Universalidad. C. Esencia sobre forma. D. Control. E. Cumplimiento de normas legales.
12. Podemos afirmar que en una gestión financiera que no aplique controles internos adecuados, puede correr el riesgo de tener: A. Desviaciones en sus operaciones. B. Perjuicios en los resultados. C. Decisiones equivocadas. D. Situaciones inesperadas. E. Controles preventivos inadecuados 13. La aseveración de que “los controles es en realidad una tarea de comprobación para estar seguro que todo se encuentra en orden.”, es del autor: A. Colmes. B. Redondo. C. Leonard. D. Catácora. E. Meigs. Unidad 10
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14. Tomando en cuenta los distintos conceptos de control interno pueden dividirse en dos grandes grupos: A. De planeación y ejecución. B. Organización y desarrollo. C. Presupuesto y control. D. Administrativos y contables. E. Registros y financieros
16. NO es una de los cuatro tipos de responsabilidades éticas del individuo, en el ejercicio de una función pública: A. La responsabilidad política. B. La responsabilidad civil. C. La responsabilidad penal. D. La responsabilidad administrativa. E. Responsabilidad social. 17. La nueva imagen de la Auditoría Interna, necesita que todos los miembros de la organización la vean como una actividad concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de la organización y no como un instrumento: A. Contradictorio. B. Insuficiente y no participativo. C. Impreciso e inoportuno. D. Fiscalizador y negativo. E. Insuficiente e ineficaz. 18. NO es una de las clases de auditoría según su objetivo: A. Auditoría de gestión. B. Auditoría financiera. C. Auditoría de cumplimiento. D. Auditoría de tecnologías de información. E. Auditoría fiscal. 19. Las nuevas normas de Auditoría Interna establecidas a la que pertenecen: Independencia y objetividad, capacidad profesional, debido cuidado profesional y aseguramiento de la calidad, son: A. Normas sobre desempeño. B. Normas de Información. C. Normas sobre atributos. D. Funciones y ética del auditor interno. 20. Al hablarse del control interno como un proceso, se hace referencia a una cadena de acciones de: planificación, ejecución y supervisión, incorporadas a la infraestructura de la entidad, para influir en el cumplimiento de sus
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15. El fin del Estado en su gestión financiera es la búsqueda de: A. La recuperación de la moral. B. Los beneficios del individuo. C. El desarrollo de la personalidad. D. El ejercicio de la función pública. E. El bien común
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21. El marco integrado de control que plantea el informe COSO el componente que asta constituidas por los procedimientos específicos establecidos como un reaseguro para el cumplimiento de los objetivos, orientados primordialmente hacia la prevención y neutralización de los riesgos interrelacionados, derivados del estilo de la dirección, e integrados al proceso de gestión, es: A. Ambiente de control. B. Evaluación de riesgos. C. Actividades de control. D. Información y comunicación. E. Supervisión. 22. Uno de los componentes en la evaluación de los riesgos, que se entiende por el proceso mediante el cual la organización identifica, evalúa y analiza de forma continua los riesgos que pueden ser relevantes para la consecución de los objetivos con un nivel de: A. Seguridad razonable. B. Desarrollo de controles. C. Evaluar de los riesgos. D. planes y metodológicas sistemáticas. E. Gestión de los riesgos. 23. La etapa actual de desarrollo humano, caracterizada por el procesamiento masivo de información por sistemas computarizados, requiere de ____________ de Control Interno adaptados a esas nuevas tecnologías. La expresión correspondiente al espacio es: A. Acciones. B. Tecnologías. C. Procesos. D. Enfoques. E. Funciones.
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objetivos y apoyar sus iniciativas de: A. Gestión. B. Calidad. C. Planeación. D. Organización. E. Operaciones metódicas.
24. Un manual de Auditoría Interna es una herramienta escrita que orienta la actividad del Auditor Interno, teniendo en cuenta las especificidades que posee la misma y de esta forma con su trabajo cotidiano ayuda a la gerencia en el logro de: A. Ventajas operativas. B. Mejores ingresos. C. Los objetivos institucionales. D. Un modelo funcional. E. Un buen desempeño
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TALLER En el ente territorial ya seleccionado en la primera unidad, desarrolle lo siguiente: Contabilidad y control público: - Sistema territorial de contabilidad: Síntesis del sistema de contabilidad del ente territorial. - Control interno: Síntesis del control interno en el ente territorial, control financiero y la auditoria en la gestión financiera.
LECTURA RECOMENDADA
CANO, Jairo Alberto, CARDONA A., Francisco Javier, PULGARÍN G Hernán, COLMENARES, Luís Alonso. Contabilidad Pública. Las respuestas a las preguntas más comunes de las finanzas estatales, Bogotá, ECOE Ediciones, 2005. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Régimen de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007 MANTILLA, Samuel Alberto, CANTE, Sandra Yolima. Auditoría del control interno, Bogotá, Ecoe Ediciones 2006. POCH, R. (2002). Manual de Control Interno. Editorial Gestión 2000. Segunda Edición. Barcelona España. TORRENTE, Teresa., Chacón, Beatriz. 2002. El Control Interno un instrumento eficaz para la administración. Revista de Auditoría y control. (La Habana) Número 7.
SEGUNDA PARTE DEL TALLER CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: • Conclusiones: establecer las conclusiones a la aplicación de los contenidos desarrollados en las diferentes unidades. • Recomendaciones: a partir de las competencias adquiridas con el estudio del contenido del libro, hacer las recomendaciones pertinentes a las autoridades del ente territorial, en relación con las situaciones encontradas al hacer las aplicaciones de las diferentes unidades.
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Bibliografía
ALLEN Richard. Gestión Financiera Pública. Departamento de Finanzas Públicas, FMI, Washington, Julio de 2007 ARAUJO-JUÁREZ, J.(2001). Tratado de Derecho Administrativo Formal. Vadell Hermanos Editores. Caracas ASOBANCARIA (2000). Endeudamiento de los entes territoriales con el sistema financiero. BANCO MUNDIAL. (2006) Crecimiento económico en los años noventa, Limusa, Bogotá, BANCO MUNDIAL, Haciendo negocios, Alfaomega- Banco Mundial, Bogotá, 2006 BANCO MUNDIAL, Informe sobre el desarrollo Mundial. Alfa omega- Banco Mundial, Bogotá, 2006 BANCO MUNDIAL, Los límites de la estabilización: Infraestructura, déficit públicos y crecimiento en la América Latina, Alfaomega-Banco Mundial, Bogotá, 2006 BANCO MUNDIAL, Servicios Funcionales para los pobres, Alfa omega-Banco Mundial, Bogotá, 2006 BARRO, Robert J. (2004), “Are government bonds net wealth ?”, in Journal of Political Economy, 82(6). BEAUFOND, R. (2004), Guía de Auditoría Fiscal. UGMA. En proceso de publicación. Ciudad Guayana, Venezuela. BEYENE, Asmelash. Decentralization as a Tool for Resolving the Nationality Problem: The Ethiopian Experience. Regional Development Dialogue 21, no. 1 (2000): 122 147. BLACK, A. and M. Powell. Municipal Government and Finance: An Annotated Bibliography. Ottawa: Central Mortgage and Housing Corporation, 2001. BRITISH COLUMBIA. Ministry of Municipal Affairs. Maintenance Management of Municipal Operations - A Step by Step Approach. Prepared by Aplin and Martin Engineering Ltd. For the British Columbia Ministry of Municipal Affairs. Victoria, 2005. BROWN, James E. Regional Districts in British Columbia. Municipal Finance 41 (Nov. 1998): 82-86. BROWN-John, C. Lloyd, Andre LeBlond, and D. Brian Marson. Public Financial Management: A Canadian Text. Scarborough, Ont.: Nelson Canada, 1998. Useful for general background; pages 50-52 deal specifically with local government. BUCHANAN, J. M. (1998), Public Principles of public debt, Homewood, Irwing. CAICEDO ESCOBAR, E. et. al.: Régimen de las entidades territoriales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001. CANADIAN COMPREHENSIVE AUDITING FOUNDATION. Value for Money in Municipalities: A Practitioner’s Guide to Municipal Comprehensive Auditing. Ottawa, 2004. CANO P, Jairo Alberto; Hernán Pulgarín G; Luís Alonso Colmenares R. Contabilidad pública, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2006 CARDENA ORDONEZ, X.: ¿La descentralización empereza? efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios municipales en Colombia, Bogotá, Universidad de los Andes, 2002. CASHIN, J.A.; Neuwert, P.D. y Levy J.F. 1995. Enciclopedia de la Auditoría. Barcelona: Grupo Editorial Océano, 350 p. CASTRO, J.: La cuestión territorial, 2ª Edición, Bogotá, Oveja Negra, 2003. Bibliografía
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Otros textos de su interés
•� Análisis financiero y de gestión, Rodrigo Estupiñán Gaitán
•� Aproximación a la economía política, Gilberto Vásquez Ramírez
•� Diccionario de comercio internacional, Cristóbal Osorio A.
•� Diccionario de logística y negocios internacionales, Ruben Darío Muñoz, Luis Aníbal Mora
•� Diccionario de términos financieros y bancarios, Robert Marcuse
•� Economía colombiana, � Alfonso Ortega •� Estadística básica aplicada, � Ciro Martínez B. •� Estadística y muestreo, � Ciro Martínez B. •� Finanzas públicas, Marcial Córdoba P. •� Hacienda pública, Alfonso Ortega •� Ideas económicas mínimas, � Ramón Abel Castaño T.
•� Información financiera IFRS (NIIF) Estándares/Normas internacionales, Samuel Alberto Mantilla
•� Introducción a la economía experimental, Álvaro Montenegro García (Ecoe-Uniandes)
•� Matemáticas financieras aplicadas, Jhonny de Jesús Meza O.
•� Modelos financieros con excel, � Jairo Gutiérrez Carmona •� Operaciones bancarias internacionales, Robert Marcuse
•� Principios de desarrollo económico, Ignacio Aguilar Z.
•� Sistema financiero colombiano, � Diego Baena, Jorge H. Ramírez, Hernán Hoyos •� Teoría de riesgo, Evaristo Diz
FINANZAS
FINANZAS PÚBLICAS
PÚBLICAS Las Finazas Públicas son la ciencia de los medios por los que el Estado procura y utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante el reparto entre los individuos de las cargas resultantes; en la concepción moderna, la ciencia que estudia la actividad del Estado cuando utiliza medidas especiales, llamadas medidas financieras: gastos, tasas, impuestos, empréstitos, medidas monetarias, presupuestos. Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso-gasto del Estado se le denomina Finanzas Públicas. El objetivo de las Finanzas Públicas es el de estudiar los ingresos y los egresos de los gobiernos, tanto nacionales, departamentales y municipales, dicho estudio comprende fundamentalmente cuatro divisiones: recaudaciones públicas, gastos públicos, deuda pública y ciertos problemas del sistema fiscal en su conjunto, por ejemplo, la administración y política fiscales. En esencia las Finanzas Públicas son el marco de la actividad estatal responsable de las medidas y las políticas financieras y económicas que este dispone para cumplir con sus fines. Colección: ciencias administrativas Área: finanzas
