N OTA IN TRO DU TÓ RIA
O Instituto Financeiro para o D esenvo lvim ento R eg ional, IP , tem por m issão dar execução à p olítica de desenvo lvim ento regionalatravés da coo rdenação financeira d os Fu nd os Estruturais co m un itários e d o Fun do de C oesão ,da coo rdenaçã o, gestão e m onitorização financeira d o F und o Europ eu de D esenvolvim ento R egionale do Fund o d e C oesão , e do exercício d as funções d e pagam ento e de con trolo d as intervençõ es destes fun dos. A política de d esen volvim en to reg iona l, em particu lar,e o sistem a d e p olíticas p ública s co m im pacto territorial ad optad as em P ortug al, no geral, têm vindo a estar fortem en te alice rça das nos su ce ssivos períodos de p rog ram ação dos Fu nd os Estruturais, pelo que um a m aior eficiência d as p oliticas pú blicas d eve ter sem pre p resen te a ap rend izagem qu e se retira so bre a evoluçã o do s p roc essos de prog ram ação de Fund os E struturais. O Exam e T erritorialsob re P ortug alconcretizado pela O C D E, em 20 08 , constituiu u m im po rtante m arco revelador da leitura, desta prestigiad a organ ização internacional, sob re as políticas territoriais ad optadas em P ortug al, desd e 198 6 até ao s nossos d ias, no qualforam aind a sistem atizadas um conjunto d e co nclusõ es, esse ncialm ente de natureza prospectiva, e de recom endações para m elho rar a eficiência das políticas. D e aco rdo com a m etod olog ia d efinida pela p róp ria O C D E, o trabalho de suporte ao Exam e p assou pela criação de um grupo de trab alho nac ion al, coorde nado pelo IFD R qu e integrou diversos rep resentan tes d e diferentes serviço s da A dm inistração P ública1 , e a elab oração d e um relatório d e b ase, enqu anto contributo da ad m inistração púb lica portug uesa (C on tinente e R egiões A utón om as). A natureza d o exercício realizad o a nívelnacionalperm itiu o desenvo lvim ento de um a reflexão alargad a sobre o desenho d as p oliticas, as realizações e resultad os alcançad os n o d esenvo lvim ento regionalem P ortugal, qu e n o entend im ento do IFD R deveria m erecer um a am pla d ivulgação através d a edição do m aterial tratad o. Fo iaind a am bição do IFD R prom over a difusão de um a visão prosp ectiva sob re os rum os d a p olítica de desenvolvim ento regionalem P ortugal, qu e p ud esse p rom over um am plo debate e reflexão sob re a territorialização das políticas p úb licas e o pap el dos F un dos E struturais, especialm en te relevante num co ntexto em que já se iniciou o deb ate so bre o futuro da p olítica de coe são .
J osé Sa ntos Soeiro P residente d o C on selho D irectivo
1 D PP, IN E, D G AL , D G A D R , D irecção R egional do P lane am ento e Fund os Estruturais da R egião A utónom a do s Aç ores,ID R e S ecretaria R egiona l do P lano e das Finanças da R egião A utónom a da M adeira.
ÍN D IC E C A PÍTU LO
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I
A presentação do d ocum ento C A PÍTU LO
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II
C onceitos e m étod os C A PÍTU LO
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III
M od elo de d esenvolvim ento, dinâm ica de crescim ento e tendências reg ionais C A PÍTU LO
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IV
P olíticas d e desenvolvim ento reg ionale im pacto territorialde políticas sectoriais C A PÍTU LO
V
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C oordenação, governança e quadro institucional exigido pela territorialização de políticas p úblicas C A PÍTU LO
VI
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U m a visão prospectiva R EFER ÊN C IAS B IB LIO G R Á FIC AS ANEXOS
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C APÍTULO I
Ap resentação d o d oc um ento
1 A elaboração d o E xam e Territorialda O C D E sob re P ortug al f oiconcretizada seg undo um a m etod olog ia consag rada pela prática d a O C D E neste tipo de trabalhos, no âm bito d a qual funcion ou um grup o d e trab alho nacional,integ rando rep resentantes de diferentes serviço s d a A dm inistração P úb lica,destinado a acom panhar o m encionado Exam e Territoriale as diferentes m issões d e terreno realizad as p ela equipa de peritos d aq uela organização internacional.
1 P ub licad o n o ano de 20 08 sob o título “ Estudo s Territoriais d a O C D E –P ortug al”e o bjecto d e sem inário internacion alorgan izad o p elo IFD R no Porto em Setem bro do m esm o ano.
Em sim ultâneo e e m estreita articulação com o funcion am ento desse grup o de trab alho , foi elab orad o (sob coordena ção do P rofessor D r. A ntón io M anuel Figu eired o) um B ackg rou nd R ep ort (relatório de base), do cum ento qu e o s serviços d a O C D E trataram e integraram na m edida das suas op ções d e análise da situação portug uesa. O referido relatório de b ase, atendendo ao grau d e validação que teve no seio d o g rup o d e trab alho nacion al, pod e ser conside rad o um contributo d e b ase da ad m inistração púb lica po rtug uesa (C on tinente e R egiões A utón om as) pa ra o m enc ion ad o Exam e T erritorial. A natureza d o exercício realizado a nívelnacionale a m assa red uzida d e trab alhos so bre a territorialização de políticas p úb licas existente na bibliografia disponível determ inaram que a D irecção do IFD R eq uacionasse em boa hora a p ossibilidad e de rever e ed itar o m aterialentão produzido. O docum ento agora apresentad o constituio prod uto desse trab alho ,ao qualse d eu o nom e d e “ Territorialização de políticas púb licas em P ortug al” .A escolha do título tem obviam ente inspiração na m etodologia de abordagem da O C D E nos seus exam es territoriais, m as visa objectivos m ais vastos. N o quadro da actual organização político-adm inistrativa e territorial em P ortug al e pond erand o o s desafios que a program ação Q R EN 2007 -20 13 co loc a neste d om ínio, a avaliação das cond içõ es d e territorialização de p olíticas púb licas constituium a m atéria d e extrem a relevância para as perspectivas de evo lução das políticas d e desenvo lvim ento reg ionalem P ortug ale d a coesão sócio-territorialda econo m ia p ortug uesa. O ob jectivo da p ub licação glob aldo relatório visa criar as cond ições d e enq uadram ento para u m debate ap rofun dad o de algun s d os sub -tem as que podem ind ividua lizar-se na territorialização de políticas púb licas no s se gu intes dom ínios:
- A program ação dos Fun dos E struturais e a evolução da política reg ionalem P ortug al; - A prog ram ação dos Fundos E struturais e a prom oção d a co m petitividad e dos territórios; - C oordenação ho rizon tal e verticaldos processos de d esenvo lvim ento local: a experiência d o associativism o inter-m unicipal e d as estruturas da sociedade civil; - Fu nd os E struturais e evo lução das políticas d e desenvo lvim ento territorialnas R eg iões A utóno m as do s A çores e d a M adeira. D ad o ter sido inicialm ente elab orad o c om o su porte ao trab alho de senvo lvido pe la equ ipa d a O C D E, o relatório ag ora apresentad o co nse rva u m a estrutura próxim a d o question ário form ulad o pelos serviço s da O C D E às autoridades nacion ais. A ssim , para além deste cap ítulo d e apresentação , o relatório surge o rgan izad o nos seguintes capítulos:
- No capítulo 2 , introduzem -se algun s aspectos co ncep tuais e m etodológico s con siderad os nu cleares para exp licar algu m as das particularidad es que o quadro de políticas p úb licas co m
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im pacto territorial apresen ta; - O capítulo 3 é d ed icad o ao estud o das tend ências regionais associad as ao m od elo de crescim ento característico da econo m ia p ortug uesa nas ú ltim as d écadas, cujo esgotam ento progressivo m arca ind elevelm ente algum as das dinâm icas territoriais m ais salientes da econo m ia po rtug uesa; - O capítulo 4 discute o alcanc e e principais lim ites das políticas d e d esen volvim en to reg ionalem P ortug al e a tensão perm an ente entre tais p olíticas e algum as políticas sectoriais com incidência territorialm arcante; - O ca pítulo 5 ab orda o s p rob lem as p articulares d e c oo rdenação institucion al e g overnança n um m odelo de política reg ionalsem reg iõe s, interroga nd o-se se talco ntexto co nstitui um estigm a ou um esp aço de o portunidad es d e ino vação em m atéria d e territorialização de p olíticas; - Finalmente, no ca pítulo 6 ,ap resen ta-se um a visão prosp ectiva so bre o s rum os da po lítica de d esen volvim ento reg ion al em P ortug al, tendo em co nta o carácter m arcante d e algu ns referenciais estratégicos em curso d e im plem entação no P aís. C ab e aind a referir que o trab alho realizad o d ed ico u um a aten ção p articular à situa ção d as R eg iões A utón om as d os A çores (R A A ) e d a M ad eira (R A M ), po nd erand o a evide nte p articularida de qu e os seus m od elos eco nó m ico s e institucion ais assu m em no co ntexto das p olíticas p úb licas em análise. O estatuto de autonom ia regional dos dois territórios perm ite com parações relevantes com agovernance de políticas regiona is n o co ntine nte, que en rique cem o relatório, sobretud o no actua l co ntexto da organ izaç ão político -adm inistrativa do P aís. P or razões que exp lanarem os nos corresp ond entes capítulos, o relatório surge fortem ente tributário da evoluçã o o bservada e d os resultad os d os sucessivos p eríod os d e p rog ram ação d e Fu nd os E struturais em P ortugal.P or se tratar de um a característica estruturaldo sistem a d e p olíticas púb licas co m im pacto territorial em P ortug al, essa dep endência observad a co nstitui um facto em si próp rio evidenciad or do alca nce e dos lim ites das p olíticas reg ionais e territoriais im plem en tad as. D iscu tirem os em capítulo próprio que este facto não é d esp iciendo, já q ue nã o é totalm ente ind iferente a apren dizag em organ izacional das p olíticas reg ionais e territoriais em P ortug al se p roce ssar qua se exclusivam ente no contexto d a p rog ram ação de Fun dos Estruturais. A s ferram entas e as características do ciclo d e p rog ram ação envolvend o F undo s Estruturais criam um con texto d e im plem entação de políticas que tende a g erar m od elos d e ap rendizagem m arcad os p ela incidência d a vasta p anóp lia d e instrum entos d e p rog ram ação . E stará assim em discussão a cap acida de de ap rend izagem orientad a para o utros c on textos d e im plem entaçã o d e p olíticas púb licas não n ece ssariam ente associad as ao framework dos Fund os Estruturais. D e q ualquer m odo, o co ntexto m ais exigente e de m aior selectividad e d e aplicação territorial do Q R EN 200 7-20 13 traz à d iscussão no vos elem entos,m atéria em que o relatório b eneficiou de algu m as revisões e an álises adicionais face à sua form ulação inicial. A versão ag ora d isponibilizad a b eneficiou significativam ente d e com entários a um a versão prelim inar elaborados pelas seg uintes en tidad es: D P P , IN E, D G A L, D G A D R , D irecção R egionaldo P laneam ento e Fund os E struturais da R egião A utónom a d os A çores, ID R e S ecretaria R egionaldo P lano e das Finan ças
da R egião A utónom a d a M adeira. A coordenação do trabalho agradece sensibilizada o s co ntribu tos realizad os, ped ind o antecipad am ente desculpa por qua lquer om issão invo lun tária ou p ela eventual im possibilidad e de desen volvim ento aprofundad o d e questões qu e transcen deriam o alcan ce d o p resente docum ento.
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CAPÍTULO II
C onc eitos e m étod os
A territorialização de políticas públicas
1.N este relatório, designarem os d e territorialização de políticas p úb licas a concep ção e im plem entação de program as e p rojectos com im pacto territorialrelevante, cujas p rioridad es d e intervenção são d efinidas em função d e q uadros estratég icos form ulad os para o território-alvo, com participação, form alou inform al, na sua elab oração de instituiçõ es e actores identificados com tal território. P ara se co nsiderar que um a dad a p olítica pública está a ser territorializada n ão basta, por isso,co nsiderar que o s investim en tos ou acçõ es q ue a corporizam tenham um im pacto territorialrelevan te. É necessário que haja u m a estratégia esp ecífica co nc eb ida a partir do território ou c om a su a p articipação ou, pelo m en os, prep arada em fun ção de um a prospectiva, m ais o u m enos participad a, para esse território. N esta pe rspectiva, territorialização de p olíticas p úblicas e im pactos territoriais d e políticas p úblicas são coisas d iferentes. public p olicies) D esignarem os, assim , de p olíticas pública s de b ase territorial (P P B T)territory-focused ( as p olíticas con ceb ida s e im plem entad as seg undo um quad ro estratégico prosp ectivo elab orado a p artir de um dad o território, co m graus e ventualm ente d esiguais d e participação do sistem a de actores reg iona is e locais. O s im pactos territoriais d as políticas p úb licas p roduzem -se ind ep en den tem en te d e estas po derem ou não ser consideradas P P B T. 2. U m sim ples exem plo ilustra essa diferença fun dam ental. A política de desvalorização co m petitiva sistem ática d a m oeda nacion al seguida em P ortug al em algu ns p eríod os q ue p recederam a transição para a integração p rim eiro no S istem a M on etário E urop eu e, de po is, para a integração na U EM teve certam en te im pactos consideráveis n os territórios q ue ac olhe m os p rinc ipaisclusters d e sectores tradicionais d a eco no m ia p ortug uesa. S eg uram en te não se tratou d e um a p olítica púb lica territorializad a. O m esm o se diga em relaçã o a p olíticas com m aior conteúdo infraestrutural, com o, por exem plo, a im plem entação do P lano R od oviário N acional. ao m odelo de p olíticas reg ionais em P ortugal,o co nceito d e territorialização de p olíticas públicas 3.Face ad quire um a relevância estratég ica acrescida, na m ed ida em que d a sua efectividad e dep ende a avaliação das m argen s de m ano bra que se abrem ao m od elo p ortuguês d e política region alsem regiões.
Competitividade e atractividade territoriais
4.A análise com binad a d e p olíticas públicas territorializad as e de p olíticas ascenden tes d e b ase m unicipal e/ou supra-m unicipalevidencia ao longo do tem po um a crescente im po rtância atribu ída à com po nen te de prom oção do desenvolvim ento económ ico. M ostrarem os ao long o do relatório q ue a b oa com preensão dos resultad os associad os à co m binação de tais políticas ganha co m o rigor da d istinção entre p olíticas orientad as, respectivam ente, para a co m petitividad e e para a atractividad e territoriais. 5. N a seq uência de trab alho s realizados q uer pe la O C D E quer pela C om issão E urop eia, o con ceito d e co m petitividad e reg iona l(territorial) tem oscilad o entre form ulações q ue partem quer da agreg ação de factores de co m petitividad e em presarial,querde perspectivas m acroe co nó m icas.S em pretender en trar na co m plexa d iscussão co nc ep tual e m etod ológica que situa a com petitividad e regiona l(territorial)
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en tre as realidad es d a com petitividad e em presarial (das firm as) e m acroe co nó m ica (da nação no s term os em que M P orter a co loc a), a d efinição corrente utilizad a e m diferentes estud os da O C D E e d a C om issão E uropeia (D G E nterprise) co nstitui um co m prom isso larga m en te referen ciad o: “ the ab ility to p roduc e g oods an d services w hich m ee t the test of internationa lm arkets, w hile at the sam e tim e m aintaining high an d sustainab le levels o f inco m e or, m ore gen erally, the ab ility o f (reg ions) to gen erate, w hile b eing exposed to externalco m petition, relatively high inco m e and em ploym en t leve ls’ .” A nd “ in other w ords, for a region to be com petitive, it is im portant to en sure b oth quality and quan tity of .” jobs The Sixth Periodic Rep ort on the Regions (1999).
2 Ver,po r exem plo, M ichael K itson , R on M artin e P eter Tyler (20 04 ), “ R eg ion al C om petitiven ess: A n E lusive ye t Key C on cep t?” , R eg ion alS tud ies, volum e 38 , nº9,pp . 99 1-999 e B en G ardiner, R on M artin e P eter Tyler (20 04 ), “ C om petitiveness, Prod uctivity and Ec ono m ic G row th ac ross the E urope an R egion s” , R egion alS tud ies, volum e 38 , nº9,pp .10 45 -1067 .
6. Esta p erspectiva tem sido am ad urecida e desen volvida p or investigação un iversitária relevante, na qual se de staca a equipa d a U niversida de d e C am bridg e do R eino U nido2 . A abo rdag em tem sido co nh ecida p or m od elo da pirâm ide da com petitividade. N a base da p irâm ide encontram os um conjunto de factores que influenciam em term os sistém icos a co m petitividad e. N o m eio d a pirâm ide, encontram os um m odelo d e decom posição m ultiplicativa do p roduto p er capita nos factores produtividad e, taxa de em preg o, taxa d e actividad e e rácio lazer-trab alho . N o topo d a m esm a, define-se a p rosperidad e eco nó m ica e d e cond ições de vida que a c om petitividad e tende a favorecer, em regra m ed ida s pelo ind icador síntese do prod uto (rendim ento)per cap ita reg ional. Este m od elo tem insp irad o, por exem plo, os trabalhos da equipa do P rofessor A ugusto M ateus so bre a performance d as regiões po rtug uesas (N U TS IIe N U TS III)em term os de coesão e com petitividade, tend o sido ob jecto de aprofundam ento e actualização nos trabalhos p reparatórios do Q R EN 20 07 -21 03 realizado s p ela equipa do D P P . U m trabalho conjunto d o IN E e do D P P prolon go u en tretanto esse trab alho com a construção d e um índ ice sintético de desenvolvim ento region alrecentem ente ap resentad o. 7. N o en tanto, a aná lise das políticas de com petitividad e territorial exige u m quad ro m ais alargado de referência d e m od o a com binar a d inâm ica das firm as com de term inantes territoriais d o processo de ino vação e d e exercício d a fun ção em presarial. A figura 1, inserida na p ág ina seguinte, form aliza um a perspectiva sistém ica da com petitividad e, na qual a centralidad e d o esp aço da com petitividad e d as firm as (ino vação e organização)surge co m binada co m um conjun to d iversificado d e factores dinâm ico s de com petitividade cuja expressão territorialé inequívoca. O s tem as dos serviços avançados às em presas, as infra-estruturas d e b ase tecno lógicas, a form ação de c ap ital hu m an o e a logística de sup orte à internacionalização ilustram , en tre outros, essa com plem en taridad e. A territorializaçã o d e política s púb licas d e ino vação e c om petitividad e ganha rigo r e alcan ce com esta ab ordagem .
Figura 1: Uma pe rspec tiva s istémica do s fa ctores de competitivida de
Fo nte: A bo rdag em form alizada p or M ário R ui S ilva, Fac uldad e de E con om ia do P orto, em A ntónio M anuelFigu eired o e M ário R ui S ilva, “ Fac tores territoriais e institucionais da internacion alizaçã o d a C ida de -Re gião ” , P orto-C ida de R egião , R eitoria d a U niversida de do P orto
8.P orém ,se a territorialização de p olíticas de ino vação e com petitividad e é aco m od ávelpor um esq uem a de análise do tipo do anteriorm ente referido, outras tipologias de políticas territoriais exigem que se form ule o conceito de atra ctivida de territoria l. A o longo deste relatório, entenderem os p or território atractivo,um território com petitivo,co m qualidad e de vida e am bientalm ente sustentável,ap ontando p or isso para um a
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co m binação de factores m ais rica do que a q ue preside à perspectiva sistém ica da com petitividad e. E m resum o, a a trac tividad e territorial co nstrói-se em torno dos três vectores da susten tab ilidad e: a econó m ica, a social e a a m bien tal. S ub jaz a que stão da susten tab ilidad e instituc iona l que ap onta pa ra as q uestõe s da governance do m odelo.
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Competitividade e coesão sócio-económica e territorial
9.A evo lução das políticas territoriais em P ortug al e d e d esen volvim en to reg ional em particu lar coloca no cen tro d a ab ordagem a interacção entre asperformances reg ionais em term os de com petitividad e. N a no ssa perspectiva de análise, com petitividad e e co esão sócio-econó m ica e territorial interag em na m ed ida em que se colocam reciproc am ente lim ites. P or um lad o, a com petitividad e territorial assenta sem pre num certo lim iar crítico de coesão. P or outro lad o, o alcance d esta últim a está sem pre d ep endente, em term os de su sten tab ilidad e, de alcanç ar um lim iar m ínim o d e co m petitividad e.
Esta qu estão do m inou o debate d as novas o pções de po lítica regionalpara o períod o de prog ram ação 20 07 -20 13 e tend erá a continuar a assum ir um lug ar cen tral na avaliação da s co nd ições d e aplicação dessa m esm a program ação.
10.N o entanto, se a definição de um lim iar m ínim o d e com petitividad e com o factor de su stentab ilidad e dos prog ressos em term os d e coesão sócio-econó m ica e territorialtem um a exp ressão eco nó m ica, os lim iares m ínim os de coesão têm um a exp ressão em inentem ente po lítica. P or coesão sócio-econó m ica e territorialdeverem os enten der hoje o grau de desigualdad es,sociais e territoriais, sociale politicam en te toleráveis num dad o contexto histórico . Ta lco m o m ostrarem os em parág rafos seguintes, esta é hoje a q uestão central da p olítica reg ion al em P ortug al. A dissem inação de con diçõ es m ais alargad as a o território continentalde novo s equilíbrios entreperformances de com petitividade territoriale de lim iares m ínim os d e co esão só cio-territorialoc up a um lug ar de destaq ue n a ag enda p olítica d a prog ram ação pa ra o pe ríod o d e 2 00 7-201 3, send o fund am entalter em conta o s instrum entos con cretos d e p rog ram ação utilizad os p ara assegurar esse eq uilíbrio. 11. Esta questão é tam bém de grand e relevância nas regiões autón om as do s A çores e d a M adeira. A m bas as reg iõe s, em bora p artilhand o as co nd içõ es da ultra-periferia e de dup la insu laridad e, m ais agravada no caso do s A çores, encontram -se em transição para um novo p aradigm a d e intervenção , em que as qu estões d a com petitividad e têm de a ssum ir um a expressão com m aior capa cidad e de captação de recursos. N o caso d a M adeira, essa transição advém da program ação em regim e de phasing-in e da nec essidad e d e m inim izar os efeitos estruturais de “ D utch D isease”induzidos pela e xcelên cia turística e p ela sua relevâ ncia n a e strutura p rodutiva reg ional. N o ca so dos A ço res, as persp ectivas de c om petitividad e e ino vaçã o têm de conviver e coexistir co m níveis elevados de discrim ina ção positiva nas ilhas de m enor dim ensão e m aior frag ilidad e d em ográfica.
Factores infraestruturais, factores imateriais, atmosferas e empreendimento privado e social: as combinaçõ es virtuosas (penalizadoras) do desenvolvimento regional, local e urbano
12. A discu ssão dos resu ltad os alcanç ad os em P ortug al em m atéria d e territorializaç ão de p olíticas púb licas carece aind a de algum as p recisões co ncep tuais sobre o alcance das p olíticas pú blicas de base territorial. É nec essário de sm on tar a ideia de qu e a dim ensão do de senvo lvim ento nu m dad o território é suscep tível de toda ela ser influe nciad a positivam en te por P P B T. E stas nã o são o “ deu sex-m achina”que, por vezes, as estratég ias p reconizad as p ara um dad o território tendem a insinu ar. H á c on diçõ es n ece ssárias a um processo d e d esen volvim ento qu e sã o d ificilm ente o b jecto d e intervenção das p olíticas p úb licas, pelo m en os de p olíticas co m suc esso ga ran tido em term os d e ind uç ão de co nd içõ es favo ráveis. 13. A clarificaç ão do alcan ce interventivo d as P P B T exige u m m od elo d e p ercep ção d as d inâm icas de interacção virtuo sa entre as co nd içõ es favo ráveis do d ese nvo lvim en to q ue , para além da já co nsensu alinteracção entre recursos infra-estruturais e im ateriais, acrescen te a relevância das atm osferas e do s recursos em m atéria d e em preend im ento privad o e social co m o factores m arcan tes d o desen vo lvim en to territorial. E stas duas tipologias de recurso s p artilham a c aracterística d e serem
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m ais dificilm ente ind uzidas p or P P B T.A s atm osferas configu ram co ncentrações p or vezes aleatórias d e co nh ecim ento tácito,criatividad e, capitalsociale atractividad e q ue podem co nstituir um a b ase p oderosa para gerar ren dim en tos crescen tes n a interacçã o entre rec urso s infrae struturais e im ateriais. D ep ois de form ad as, pod em ser ap oiad as p or PP B T. P orém , dificilm ente são susce ptíveis d e ser ind uzidas p or tais p olíticas. P or sua vez, a dinam ização de em preend im ento sociale privad o só m uito ind irectam ente é suscep tível de ser estim ulad a por P P B T. A s po líticas orientad as para a prom oção de em preend edorism o (entrepreneurship) est ão na sua infância, sendo necessário distinguir entre em preen ded orism o de op ortunidad e (essencialm ente d e b ase tecno lóg ica)e d e necessidad e (com o alternativa ao desem prego). S e as prim eiras são dificilm en te g en eralizáveis no território, as segun das p elo co ntrário ap resen tam um grande p otencialde d issem inação .
14. N estas con dições, as P P B T não pod em ser exclusivam ente concebidas com o políticas de suporte a um a lóg ica d e prom oç ão d e co nd içõe s de d esenvo lvim ento –com pe titivida de . A co m po nen te de d iscrim inaç ão positiva p ara a coesão so cial deve, assim , co ntinuar a prevalec er em territórios fortem en te rarefeitos em recursos d ificilm en te estim uláve is a través de política s p úb licas (atm osferas e em preendim en to social e p rivado). P orém , trata-se d e d om ínios de p olítica social de b ase territorial que devem ser ab ordados à luz da territorialização de políticas so ciais e não de políticas d e desenvo lvim en to reg ional.
Políticas de desenvolvimento regional e racionalidade do modelo de ordenamento do território
15.U m últim o asp ecto a considerar em term os d e ab ordag em conceptualàs P P B T em P ortugal diz respeito às relações q ue pod em ser estab elecidas entre tais p olíticas e o m od elo globalm ente p recon izad o para o o rden am en to d o território. Em princípio, as P P B T d evem servir um a g eo -estratégia territorial, co ntribuind o p ara a co nfigu raçã o d e um dad o m od elo d e ordenam ento d o território. 16.A situação po rtug uesa das últim as d écad as é, po rém , po uco canón ica. N a verdade , o enq uadram ento estratég ico ne cessário a um a p olítica de o rdenam ento d o território só a gora está a ser configurad o c om a ap rovação do P rog ram a N acion alde P olítica d e O rde nam ento do Território e co m a co nclusão d os trab alho s dos P lanos R egion ais de O rdenam ento d o T erritório d e tod as as reg iões N U TS II3 . A té ao p resente m om ento, as P P B T não d ispu seram de referencial de enq uad ram ento estratégico global em term os de o rden am en to do território. A ine xistên cia d e tal referencial no plan o form al não sign ifica, porém , que não exista um a estratég ia d e ordenam ento do território. N o en tan to, a diversidad e de elem en tos em que talestratég ia pode ser captad a (P lan o R odoviário N acional, por exem plo, com o P lano sectorial e os próp rios P lanos d e D esenvo lvim ento R eg ion al de sup orte ao s diferentes p eríod os d e prog ram ação de Fu nd os E struturais) oc ulta um a grande oscilação em torno de p rioridad es para o orden am en to territorial do C ontine nte.
3As N U TS IIcorrespon dem ao qu e designarem os no relatório de R egiões-plano , corresp onde ntes às áreas de intervençã o d as C C R , ho je C C D R . D eve a ind a referir-se o D ecreto-Leinº 244/2002 de 5 de N ovem bro estabeleceu um a no va delim itação pa ra as N U TS do con tinen te, alterand o a con guração vigen te desd e 198 6 (reso lução do C on selho de M inistros n .º 34 /86 ) e as a lterações p osteriores de correntes d os D ecreto-Lei. n.ºs 46 /89 , 16 3/99 e 3 17 /99 . N o ane xo 2 a este relatório, constam os d ois m apa s em questão.
17.Q uer isto significar que, pela prim eira vez nu m período de prog ram ação , co existirão um a estratég ia nacionalde orden am ento do território, estratégias reg ion ais nesse m esm o dom ínio, um a estratégia de desenvo lvim ento an corada na p rog ram ação d o Q R EN 20 07 -20 13 e ou tras estratégias nacionais relevantes com o a E stratégia N acion alpara a S ustentab ilidad e o u o P lano Tecnológ ico.S e acrescentarm os a este facto a ausên cia de tratam ento explícito d as R egiões A utón om as dos A çores e da M ad eira em term os d e e stratég ia territorial nacional, pode conc luir-se acerca da d ificu ldad e d e a sso ciar às P P B T um m andato claro em term os d e prosse cução de um m od elo territorial assum ido com o p rioritário e d ec orren te d e u m a visão prosp ec tiva para o território na cional. P or isso , a c oexistên cia a trás assina lad a constitui um fac to p rom isso r, cu jos resultad os im porta m onitorizar no futuro, so bretud o no plano da s N U TS IIdo con tinen te, on de se jog ará fund am entalm ente o co ntribu to da s P P B T pa ra o orden am en to do território. 18. E ste cap ítulo d e natureza co ncep tual e m etodológica não p od e d eixar de assinalar as p articularidad es que o quadro instituciona l portug uês reveste, com fortes im plicaçõ es na co ntextualização das P P B T, bem com o as op ções nacionalm ente assum idas em term os de instrum entos deterritorial governance . 19. N o q ue resp eita à estrutura adm inistrativa local, se b em que a C onstituição d a R ep úb lica P ortuguesa estab eleç a três níveis, autónom os e ntre si(freg uesias, m unicípios e reg iões ad m inistrativas), o m un icípio tem assum ido o e statuto de verdad eira autarquia loc al, dad a a au sên cia d o nível reg iona l e a deb ilidad e d as estruturas d e interven ção associad as às freg ue sias. O m un icípio portug uê s apresenta um a d as m ais elevadas d im ensões m édias d a U nião Eu rop eia, seja em term os p op ulacion ais (34000 ha bitan tes), seja em term os d e área ge ográfica. A decisão política tem m an tido aind a o nível distrital, co rresp ond en te à interven ção dos G overna dores C ivis, que rep rese ntam o
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Estad o no distrito, o qu alassum e essencialm ente o estatuto de unidad e d esco ncentrad a, de pend ente do p od er cen tral. O s arquipé lagos d os A çores e d a M ad eira possu em um estatuto p róp rio na organização p olítica p ortug uesa, co nstituídos em reg iões au tón om as, fun dam entalm ente alicerçadas nas suas características g eo gráficas, económ icas, sociais e cu lturais e nas h istóricas asp irações autonom istas das p opulações insulares. A s reg iões autóno m as têm , no s term os da C onstituição, poderes leg islativos próp rios em m atérias d e interesse esp ecífico reg ional que não co lidem co m princípios fun dam entais das leis gerais d a R ep úb lica e n ão resp eitam a m atérias reservadas à com petência p róp ria d os órgãos de so berania. A autonom ia reg iona l co nfere-lhes p oder leg islativo, exercido atravé s das assem bleias leg islativas, e p od er executivo, exercido pelos g overno s regionais, não detend o porém poder jud icial próprio. E stão organ izad as em freg ue sias e m un icípios.
20. D eve, por fim , referir-se q ue o desenvo lvim ento reg ion al e consequentem ente o s centros de racionalidad e e de coo rden ação das P P B T têm ocup ado nas sucessivas orgânicas d e G overno diferentes situa çõ es, co m reflexos em m atéria d e p ersistên cia e continu idad e d e abordag en s e interven çõ es. Assim , no período co rresp ond en te a este relatório, o dese nvolvim en to reg iona lfoitutelad o pelos seguintes M inistérios:
D o enun ciad o anterior, resu lta sobretud o a oscilação que resulta de co locar o desenvo lvim ento reg ion al no seio de um a o rgâ nica m inisterial esp ecífica para o planeam ento, sob a tutela d a adm inistração do território que reg ula trad icion alm ente a a ctividad e a utárquica e m odernam ente no âm bito das relações com o am biente e o ordenam ento d o território.
CAPÍTULO III
M od elo d e d esenvolvim ento, d inâm ic a d e c resc im ento e tend ênc ias reg ionais Da convergência real aos sinais de esgotamento do m odelo de c rescimento
21. A s tend ênc ias reg ion ais d e e voluçã o da eco no m ia p ortug uesa no pe ríod o qu e c orrespo nd e ap roxim ad am en te à incidência dos Fu nd os E struturais em P ortug al são ind issoc iáveis d a d inâm ica m acroeconó m ica de crescim ento observada, prim eiro num a linha de co nvergência real face à U nião Europ eia e, de po is, co m de saceleração e interrup ção desse proc esso , co incidind o co m a e ntrad a da p rim eira d écad a d o n ovo m ilénio. P or um lad o, um a p arte significa tiva d as m elho rias o bservadas na s d isp aridad es inter-region ais em term os d e co nsum os co lectivos e d e am enidad es básicas não pod e ser desligada dos ritm os d e crescim ento o bservados p ela econ om ia portug uesa até ao já referido períod o d e interrup ção e d eg rad ação do p roc esso de con vergê ncia real. P or outro lad o, algu m as problem áticas territoriais de m aior incidên cia d o desem prego estrutural, de d eclínio industrial e d e forte vulnerab ilidad e aos efeitos da d esloc alização -globalização não pod em ser dissociad as d os aspectos estruturalm ente m eno s con segu ido s do m od elo d e crescim ento p ortuguês.
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22. P or estas razões, o p eríod o d e 199 5 até ao presente co nstitui a expressão m ais acab ad a da forte incidê ncia q ue a d im ensã o m acroeconó m ica do crescim ento ap resenta nas principa is tend ências reg iona is ob servad as em P ortug al, devend o ser co nsiderad o um período d e referência pertinente para avaliar do s im pactos territoriais d o m odelo de crescim ento im pulsionado pelos efeitos d a integ ração no m ercad o único europ eu e d epois na U EM . P ara além disso, trata-se d o períod o so bre o qu aldispo m os de inform ação m ais cred ível sobre a evo luç ão das d isparidad es inter-reg ionais (inter N U TS IIe N U TS III igualm en te), pelo que tud o se c onjuga p ara atribuir ao s problem as iden tificados a p artir deste p eríodo um a forte relevância n a p rosp ectiva regional.
23. O quadro segu inte sistem atiza algu m a inform ação m acroeconó m ica relevante:
Fonte:The C onference B oard and G roningen G row th and D evelopm ent C entre, TotalEco nom y database,January 200 9 e Tim m er, Ypm a and van A rk (20 03 ), up dated Jun e 20 05 ; N ota: 20 00 -2004 para os ind icad ores relativos à F B C F e S tock d e C apital
24.S em pretend er entrar num a p rob lem ática q ue exced e o alcance d e um relatório so bre P P B T, é no entanto relevante cap tar o esse ncial do s dados sugerido s pela base d e dad os d o G ron ing en G row th and D evelop m ent C entre, os qu ais são corrob orados pela inform ação m acroeconóm ica nacionalm ais recente, designadam ente os estud os realizado s pelo D P P no âm bito d a preparação para o Q R EN 20 07 -20 13 , tam bém dispo nibilizado s p ara supo rte ao B ackg round R eport (D P P , 20 06 b). 25.C om as lim itaçõ es con hec ida s das técn icas d e d eco m po sição de factores de c rescim ento co m ba se em fun çõe s d e p rod uçã o, o qu e ressalta so bretud o do qu ad ro anterior é a inca pa cida de da dinâm ica d e crescim ento eco nó m ico se m aterializar em co rresp on de ntes ritm os de crescim ento da produtividad e total dos factores. A ssociando a esta últim a a natureza m arcadam ente intensiva d o crescim ento económ ico, a econ om ia portug uesa revela sobretud o a partir de 199 0 um a clara dificuldad e de fazer progred ir essa co m pone nte inten siva d o c resc im en to, reve lan do p roblem as d e eficiên cia glob al.Este com portam ento contrasta com a evolução do ritm o quer da form ação bruta d e cap italfixo, quer do stock de cap ital, revelando um a econ om ia portug uesa declarad am ente m ais orientad a para os processos de acu m ulação d o q ue p ara os da assim ilação e d os g anh os d e eficiência glob al. 26.A recente interrup ção e degradação d o processo d e convergência realda eco nom ia portuguesa apresentam , assim , com o p ano d e fundo, em prim eiro lugar um prob lem a de eficiência glob al na afectação de recursos, que bloqueia seriam ente a m elho ria das cond ições gerais de produtividad e. O s diagnó sticos disponíveis respeitantes a esta m atéria assentam num largo consenso sob re dom ínios com o as lacu nas d e organização em presarial,as deb ilidad es da eficiência d a adm inistração pública,a ino perância d a justiça em alguns do m ínios vitais para o b om funcionam ento da econom ia de m ercado, a dissem inação da econom ia inform al, as b aixas con dições d e q ualificação da p opulação activa. A lgu ns destes d om ínios estão a ser alvo de p olíticas específicas. O seu im pacto territorial tende a não ser diferenciad o, já q ue se p rende com atavism os o u d eb ilidades d e carácter transversalque ating em glob alm ente a eco no m ia p ortuguesa. P od e quanto m uito estar correlacionad o co m a p rópria d istribuição espacial da estrutura p rodutiva. Q uer isto significar que o im pacto d e p olíticas púb licas orientad as p ara a m elho ria d as condiçõ es g erais de produtividad e tenderá tam bém a não prod uzir im pactos territoriais d iferenciad os.
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27. N o en tanto, a interrup ção do p roc esso d e co nvergência real da eco no m ia po rtug ue sa não se exp lica apenas p or um prob lem a d e b aixas co nd içõ es d e eficiência glob al. À m ed ida q ue se reún em os d ad os m ais recen tes sob re a evo luçã o estrutural da eco no m ia p ortug uesa, em erge u m co njun to de ind icad ores revelad ores de que n a transição para um no vo m ilénio a eco no m ia p ortug uesa enfrenta sinais d e esgo tam ento do m od elo de crescim ento que veiculou a con vergência realno períod o m ais recen te, sobretud o após a integração na E U . P or outras p alavras, a evo luç ão desfavo rável da s expo rtaçõ es e do investim ento, sob retud o q uan do se com pa ram as evoluçõ es ob servada s na recu peraçã o d as rece ssões d e 1 99 3 e de 2 00 3 (D P P , 20 06 b) co nstitui um sina l das frag ilidad es estruturais do m od elo d e crescim ento em curso.
Taxa de cob ertura d as entrad as pe las saída s = saídas/entrada s*10 0 G rau d e ab ertura = saída s+e ntrada s/P IB *100 Intensida de exportad ora = saída s/PIB *100 Fo nte:IN E, A nu ário d e P ortug al, 20 07
Grau de abertura
28.A evo luç ão da estrutura d o com ércio e xterno e d o p erfil de co m petitividad e d as exp ortações portug ue sas reve la u m a situa ção típica de tran sição, cu ja len tidão é p en alizad ora. O s g an ho s d e po sição com pe titiva ob servam -se em ram os em ergen tes aind a respo nsáveis po r um fraco p eso n o totaldas e xportaçõe s (eq uipam ento inform ático ,co m ponentes d e veículos,prod utos farm acê utico s e m atérias p lásticas, por exem plo), ao passo que é n ítida e co ntinu ad a a quebra d e p osição co m petitiva, m ed ida por perda de quo ta no com ércio internacion al, em ram os com forte peso nas exportaçõ es totais (m alhas, vestuário, couro, m ad eira e aparelhos eléctrico s). Esta tran sição exp lica o só aparente pa rad oxo segu nd o o q ual o ag ravam ento d o d éfice externo a con tece num períod o em qu e se assiste a um a evolução d e perda de relevân cia de exp ortaçõ es co m baixo níveltecn ológ ico e c rescente peso de exportações co m m éd ia-alta tecn olog ia, m aterializada so bretud o no crescim ento da exportaçã o de veículos.
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29.M as n ão só no com ércio externo se evide nciam sinais d e q ue a lenta e não sustentad a transição pa ra um no vo m od elo d e crescim ento está a penalizar a dinâm ica m acroecon óm ica em P ortug al. Tam bém no m ercad o de trabalho se observam sinais estruturalm ente convergen tes com os do co m ércio externo . A ssim , o func ion am ento d o m ercad o d e trab alho tem ap resentad o um co m po rtam ento m arcad am ente cíclico . O em prego , o desem prego e inclusivam ente o de longa d uração tend eram nas últim as décadas, resp ectivam ente a aum entar e a dim inuir em ép ocas de recu peração d e recessões, ating ind o taxas sim ilares às da recu peração de ordem im ed iatam ente anterior na seq uência dos ciclos eco nó m icos. P or outras p alavras, o proc esso de con vergê ncia real proc esso u-se co m níveis d e desem preg o e strutural significa tivam en te inferiores a os da U E .
30 .O ra, de aco rdo co m os valores d ispo níveis até ao m om ento, tud o ind ica q ue a eco no m ia p ortug uesa ten derá n o futuro a co ncretizar recu peraçõe s co m níveis m ais baixos d e em preg o e m uito provavelm ente co m um a taxa d e d esem prego sup erior à da recu pe ração im ed iatam ente an terior. A prog ressão entretanto ob servad a n os níveis d e instrução e d e q ua lificaç ão de jove ns nã o tem enco ntrad o resp osta e quivalen te por parte da p roc ura d e trab alho e ob servam -se os prim eiros sinais d e em ergê ncia d e focos d e d esem prego q ualificad o. D ad as as d ificuldad es em term os d e co nso lidação de c on tas púb licas, a c on tinu idad e da a bsorção da m elho ria d os níveis d e qualificação por parte d a adm inistraçã o púb lica não é p resentem ente su stentável e c oloc a tenden cialm en te u m prob lem a ag ravad o d e ab sorção de cap ital hum ano entretanto form ad o.
Fo nte:Eu rostat
Fo nte:Eu rostat
31. A o co ntrário dos co nstran gim en tos asso ciad os às baixas co nd içõ es g erais d e p rod utividad e que não ap resen tam im pactos territoriais d iferenciad os, os sina is d e esg otam ento do m od elo de crescim en to e videnciad os q uer na e volução do d éfice e xterno , quer na d o m ercad o d e trab alho rep ercutem -se territorialm en te em term os m uito d iferen ciad os, pen alizan do m ais dec larada m en te algum as N U TS II. Em term os d e d isparidade das taxas d e em prego , o C entro destaca-se co m valores m ais elevad os d o q ue a m éd ia nac ion al, ao pa sso q ue e m term os d e d ispa rida de s das taxas d e dese m preg o, o N orte, A lentejo e Lisboa e V ale d o T ejo (esta últim a co m tendência p ara um a d escida) são as reg iões m ais pen alizadas. D esta co nc lusã o em erge u m a ou tra co m im pacto co nsiderável na avaliação da s P P B T em P ortug al. Ta is políticas n ão po dem ser cond uzidas ap ena s co m o ob jectivo de co ntribuir para as m elho rias das co nd içõ es gerais d e produtividad e e da eficiên cia global da eco no m ia p ortug uesa. O s ob jectivos d a m ud ança estrutural da eco no m ia p ortug uesa d evem assum ir um a forte ce ntralida de na c on cep ção e im plem entação da s P P B T, tend o e m vista so bretud o que os factores d e m aior pen alizaç ão estão territorialm en te conc en trad os e q ue as e stratég ias orien tad as p ara a c on cretizaçã o d as m ud anças necessárias exige m um a forte integ ração de p olíticas. Q uer isto sign ificar que a transição da eco no m ia p ortug uesa para u m no vo pa rad igm a d e crescim ento e, co nsequentem en te, de d esen volvim ento n ão co nstitui um dom ínio d e intervenç ão exclusiva d e políticas sec toriais. C om o m ostrarem os n o c ap ítulo IV , um dos factores d e m ud an ça estrutural da ec onom ia p ortug uesa é d e natureza instituciona l, co m reflexos na g overnaç ão territorial.
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Fon te: IN E, Inq uérito ao Em prego
Fon te: IN E, Inq uérito a o Em prego, cálculos p róprios
Fonte:IN E, Pa ís em N úm eros_199 1-2006
Centralidade do processo de mudança estrutural
32. P or razões que se prendem com a evolução do s paradigm as do pensam ento económ ico e com a forte d iferenciaç ão que a sua audiên cia e validaç ão têm no interior da com unidad e u niversitária, a abo rdag em do crescim ento econ óm ico segun do um a p erspectiva de m ud ança estruturalé m arginal ao mainstream d a análise ec on óm ica. A situação portug uesa nã o é e xcep ção a essa ten dência. A s q uestõe s d o bloq ueio da p rod utividad e e da interrup ção da co nvergê ncia realtêm , assim , sido ob jecto de diversas ab ordagens insp irad as na m od erna teoria d o crescim ento eco nó m ico (m od elos de crescim ento en dó geno ), qu e tend em , senã o a ign orar o tem a da m ud anç a estrutural, pe lo m eno s a reservar-lhe um pap el m arginal na exp licaç ão das dificuldad es de recu peraçã o sustentad a da econ om ia p ortugu esa. d as explicações dispo níveis organiza-se fundam entalm ente em torno da econo m etria 33.O mainstream do crescim ento tendendo a d estacar políticas q ue valorizam o co ntributo de factores (capital hu m ano e boa governação, por exem plo) co nsiderad os com o g erad ores d e co ntributos p ositivos e estatisticam ente significativos p ara o crescim ento eco nó m ico de paísesfollowers co m o P ortugal. A influê ncia m arginal que um a a borda ge m deste tipo atribui ao tem a d a m ud anç a e strutural tend e a pena lizar o alcanc e e a e ficácia d e P P B T em P ortug al, já q ue os im pactos territoriais d o ajustam en to estrutural pe dido nesta fase à eco no m ia po rtug uesa são ineq uívoco s p ara além de fortem ente d iferenc iad os.
34. P ortugalapresenta ho je no con texto d as econom ias da O C D E um processo lento d e ajustam ento estrutural face, sim ultaneam ente, ao s d esafios d a se gu nd a vaga de g lob alização e à transição para um a perspectiva inclusiva da socied ad e do conhecim ento. Isto aco ntece p or razões históricas de co n-
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tinu idad e d e um m od elo de crescim ento que tendeu a p rivileg iar a lenta p rog ressão qualitativa em fileiras de sectores p rod utores de bens de co nsu m o m anufacturado s de baixa intensidad e tecno lógica em detrim ento de processo s d e m ud anç a estrutural com reorde nam ento inter-sectorial m ais intenso. Este m od elo co ntrasta m arcad am ente com a evolução de o utros p aísesfollowers no seio da O C D E, com pa drões de m ud ança estrutural m ais ráp ido s e historicam ente m ais op ortunos. A questão d a op ortunida de histórica d o tem po d a m ud anç a estruturaldeve ser aq uiinvocad a. A s necessidad es m ais prem entes de m ud ança estrutural aco ntecem em P ortugal no tem po incó m od o d a intensificação da vag a de globalização, do p eríodo interno m ais agud o em term os de crise d as finanças p úb licas e, m ais recentem ente, da necessidad e d e recu peração face à crise recessiva internac ion al. A m argem de m anob ra da m uda nça reduziu-se. A bo a performance rel ativa (face ao seu nível de desen volvim ento eco nó m ico)de P ortug alem term os de utilização pú blica de T IC m inim iza talconstrangim ento, m as n ão o resolve integ ralm en te.
Fo nte: IN E, Inq uérito à U tilizaç ão de Tec no log ias de Inform ação e C om unicaçã o pe las Fam ílias
Fo nte:U M IC , Inq uérito à U tilizaçã o d e Tec nolog ias de Inform ação e C om unicaçã o pela A dm inistraçã o P úb lica, C entrale L ocal(C M s); A C - Ad m inistração C entrale C M - Câm ara M unicipal
35. H á, no entanto, que registar qu e a eco no m ia portug uesa tem revelad o nos tem pos m ais recentes algu ns sinais p rom issores d e con vergê ncia tecno lógica relativam ente ao grupo dos 27 países europeus. É, sobretud o, relevan te anotar a b oa performance d inâm ica d e P ortug al no que resp eita ao com po rtam ento d o ind icad or com pó sito d o E urop ean Inno vation S coreb oard (U N O -M ER IT 2 00 8), enc on trand o-se situad o no grup o do s m od erad am ente ino vadores, qu e constituio terceiro grup o na hierarquia d escendente d o potencialde ino vaçã o. M ais im portante d o que isso, é o facto de P ortug al ser entre o s 27 o qu e ap resenta a m elho rperformance di nâm ica n o q ue resp eita ao s ind icadores d e recursos hu m ano s pa ra a ino vação. 36. N este co ntexto, as d inâm icas region ais em P ortug al devem ser avaliad as em função do d éfice d e m ud ança estruturalqu e a econom ia e a sociedade portuguesas ap resentam do po nto d e vista de um processo d e catching-up m ais ráp ido d o q ue o ob servado na últim a década. C om o caracterizar então o d éfice d e m ud ança estruturalde qu e a econom ia p ortuguesa p adece? 37. D o po nto de vista d as P P B T, im po rta so bretud o relevar do is g rand es p assivos em term os d e m ud ança e strutural. O prim eiro p od e ser resum ido n a transição , lenta e p enosa , de um parad igm a de cresc im en to so cialm ente inclusivo p or via d a capacidad e d e criação de em preg o d esq ualificado para u m ou tro parad igm a d e c rescim ento socialm en te inc lusivo, ag ora susten tad o pela c riação de em prego m ais q ualificad o. O segundo consiste so bretud o no pa drão sectorial do crescim ento econ óm ico portug uês, o qualprivileg iou claram ente o s sec tores não transaccion áveis e n ão m ercantis, respo nsáveis ho je p or cerca d e 8 0% do V A B e 6 8% do em prego , pen alizando ineq uivocam ente os sectores transaccion áveis. O s im pactos territoriais d estes d ois p assivos em term os de m ud ança estrutural são tão relevan tes q ue não é de m odo algu m possívelpensar a reso lução destes p assivos sem qu e a s P P B T, co nseq uen tes e diferenc iad as, constituam pa rte relevante d a so luçã o. 38.A transição para um novo p aradigm a em term os d e q ualificaçõ es m arca d ecisivam ente a qu estão region al em P ortug al e a evoluçã o das disparidad es inter-region ais. O prolon gam ento no tem po do peso d as baixas qualificaçõ es deveu-se a um a com binação d e causas que determ inaram proce ssos co m plexo s d e interdep endência entre variáveis, logo difíceis d e sup erar em tem po curto: - Em primeiro lugar, ob serva-se um prob lem a d e o ferta d e q ualificaçõ es, criad o p elo arran que tardio d e p olíticas púb licas valorizad oras da ed ucação , form ação e ap ren dizag em ao long o d a vida, que pen alizou vá rias g eraçõ es e se reflecte aind a h oje nos ind ica dores d estock d e cap ital hum ano existente en tre a po pu lação activa em prega da (14 ,8% em 20 08 do s A ctivos co m nível esco laridad e sup erior e 1 5% dos E m pregad os q uad ros su periores e especialistas, em 20 07 , segu nd o o inq uérito a o e m prego do IN E); - Em segundo lugar, tal situaç ão en co ntrou n o p erfil de esp ec ializaçã o p rodutiva e nas e stratégias em presariais asso ciad as co nd içõ es d e cu m plicidad e p rofun da, ge rando p or via da p rocura cond içõ es d e rep rod uçã o do m od elo da s b aixas q ualificações; - Em terceiro lugar, em am biente d e ritm os elevad os d e crescim ento d o e m prego d esq ualificad o, as fam ílias, sob retud o as d e b aixos e m éd ios ren dim en tos, ten d eram a d esva lorizar o valor da e duc ação e da form ação com o fontes de m ud ança social ascend ente e d e sustentação do em prego.
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39.O s círculos vicioso s de cu m plicidad es q ue se d esen volveram entre os factores acim a m encion ad os ap resentam nas R eg iões N orte e C entro, particularm ente na p rim eira, a sua m aior exp ressão, ating ind o N U TS III fortem ente organizadas em torno de clusters de sectores prod utores de ben s de c onsum o m anufacturad os co m baixa intensida de tecn ológ ica (A ve, C ávad o, Tâm ega, Entre-D ou ro-e-Vou ga e , o que é m ais sa liente, na próp ria Á rea M etropolitana do P orto). Ta is territórios p odem ser de signados d e territórios d a desq ualificação, em ergind o co m o um a tipologia claram ente diferenciad a no co ntexto dos territórios da coesão.
Fon te: IN E, Inq uérito ao Em prego
40. P or m ais pa rad oxal qu e p ossa pa recer, o p eríod o d e ap roveitam ento d e eco no m ias d e esca la e d e alargam ento de m ercad os a berto pela ad esão ao m ercad o único à exp ortação de taisclusters tendeu a p rolon ga r no tem po o m encion ad o clim a d e interdep en dências viciosa s, justam ente na m edida em qu e po tenciou a m anutenção de ritm os elevados d e crescim ento d e em prego desqualificad o. O s n ovo s co nstrangim entos im postos pela a desão à zo na euro e a inten sificaç ão da seg un da vaga d e g lobalização e d esloc alizações asso ciad as ten dem , pelo c ontrário, a afastar essa via e, co nseq ue ntem en te, a d eterm ina r a ine vitab ilidad e d o p rocesso de ajustam en to. 41.O s círculos viciosos de rep rod ução do m odelo de b aixas q ualificaçõ es n ão são fáceis d e q uebrar, exigindo não só tem po m as tam bém um forte conteúdo de integração d e P P B T. P or um lad o, os co nstrang im entos à criação de em p reg o de squ alificad o ao s ritm os q ue cavaram o seu prolon ga m ento excessivo, se b em qu e so cialm ente p eno sos, con stituem um a o po rtunidad e p ara q ue as fam ílias e as em presas p ossa m valorar crescen tem ente o s valores d a ed uca ção e d a form açã o. P or outro lad o, a d inâ m ica rece nte m ostra q ue as m elho rias o bservad as n as taxa s d e p articipação da po pu lação jovem no ensino secun dá rio e sup erior não se trad uzem im ed iatam ente em m elho rias da e strutura de q ualificaç õe s d a p op ulaçã o activa e m preg ad a.
Fo nte:IN E, A nu ário d e P ortug al, 20 07
42. A m elho ria d os ind icad ores de esco larização é g eneralizada, em bora com ritm os de prog ressão m uito d iferenc iad os entre os territórios da d esqualificação.P ara além disso ,os problem as d o insucesso e do ab andono escolares, cujos ind icadores se ap resentam m ais elevados no s já referidos territórios da d esqualificação, tendem a d im inu ir o e feito n esses territórios da m elhoria d os indicadores d e escolarização.
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Fo nte:IN E, An uário d e P ortug al, 20 07 ; (*)20 07 /200 8
43.C om o é típico de situa çõ es estruturais d este tipo, a m elho ria d os ind icadores d e fluxos d e escolarizaçã o d ep ara-se co m um efeito d e iné rcia e, por essa razão , a p rog ressã o dosstocks de cap italhu m ano é m uito m ais lenta d o que a d os fluxo s d e e sco larização. A lém do m ais, é n ece ssário que a procura de q ualificaçõ es (fun dam en talm ente em presarial dad as as lim itações d e ren ova ção de e fectivos na adm inistração púb lica) evo lua em co nform idad e p ara qu e a estrutura de q ua lificações d a p op ulação activa em pregad a p ossa con vergir, em bo ra co m algum lag temporal , com as m elho rias d a oferta. 44.P or outro lad o, a su stentab ilidad e d as m elho rias q ue têm de se ob servar em term os de evolução da p roc ura e m presarial de q ualificaç õe s exige m que ela se trad uza em co nd içõ es m ais favo ráveis de rem uneraçõe s e p rod utivida de. S om os d e n ovo recon du zido s à c entralidad e d as m ud anças organizacion ais nas firm as e tam bém à e m ergê ncia d e n ovo s p ad rõe s d e e sp ecialização interna cion al susc ep tíveis d e a co m od ar níveis rem un eratórios e d e p rod utividad e d o trab alho m ais elevad os.
45.A ssim , os já m en ciona dos territórios d a desq ua lificação, em bora partilhe m um a característica qu e é co m um à gen eralida de d a eco nom ia po rtugu esa, ap resentam dé fices acrescido s de m ud ança estrutural nessa m atéria, req uerend o p or isso P P B T expressam ente co nce bida s em função dessa tipologia de p roblem as. N esses territórios, há que integrar um a m assa significativa de joven s e de ad ultos activos em trajectórias d e q ualificação m ais prom issoras em term os pesso ais e d e m ercado de trab alho . Tais trajectórias d e q ua lificação passam nã o só pela conc retização de p atam ares m ínim os d e instruçã o (9º e 12 º ano de esco larida de ), m as tam bé m po r proce ssos asso ciad os d e certifica ção profission al e de co m petên cias ad quiridas e ou tras m od alidad es m en os trad iciona is co m o a form açã o d e esp ecializaçã o p ós-secu nd ária e tecn ológ ica. 46. N esta m atéria, im p orta d estaca r qu e, finalm ente, co m eça a tom ar form a u m a p anó p lia d e instrum en tos d e p olítica s púb lica s orien tad as p ara o com bate às baixas qua lifica çõ es n um a linh a de valorizaç ão profissiona l de joven s e ad ultos a ctivos, de que a iniciativa N ovas O p ortun idad es co nstitui o principa lelem ento organ izado r. M edidas co m o os proce ssos d e edu cação -form ação com dupla c ertifica çã o, a introd uç ão d o en sino profissional na s escolas secu ndárias, a d isse m ina çã o de cu rsos de e sp ec ialização tec no lóg ica, a ge ne ralização d e p rocesso s de e d uc aç ão –form ação para adultos e o up-grading do sistem a d e ap rend izage m co nfigu ram um q uad ro m uito favorável para a territorialização de p olítica s pública s orientad as p ara a b atalha d as qualifica ções, com incidên cia preferen cialem territórios d e forte desqualificaç ão. 47.D e q ualquer m od o, o ajustam ento p leno e ntre as m elho rias esperad as na o ferta d e q ualificaçõ es e a correspo nd ente evolução da estrutura da p rocu ra das m esm as só num con texto d e m ud ança estrutural da e co no m ia p ortug uesa terá u m a respo sta satisfatória. O envolvim ento das e m presas neste p rocesso constitui um a c on dição de exeq uibilidad e d esse ajustam ento, sob retud o num contexto institucion al em que os sistem as e du cativo e de form ação são funda m entalm ente co nd uzido s nu m a lógica d e pred om ínio d a oferta. A pesar de existirem diversas instân cias d e p articipação dos parceiros sociais, inc luind o o rgan ism os de form ação ligad os ao tecido em presa rial(caso d os C en tros de F orm ação P rofission al de G estão P articipad a, integ rad os p elo IEFP e asso ciações sectoriais rep resen tativas), persistem dificu ldad es d e trazer as e m presa s à form ação . O ra, a evoluç ão da p rocu ra de qualificaçõ es não pode m ais ser determ inada e xclusivam ente p ela qualificação da ad m inistração púb lica. Te rá d e resultar dos ga nh os ob servad os em term os de especializaçã o prod utiva, seja d os pad rõe s de exportação , seja d a criação de serviço s de m aior valor acrescentad o. 48.S e a transição para um no vo p arad igm a em term os de qualificaç õe s co nstituium grande d esafio pa ra as P P B T, não o é m eno s a qu estão d a evolução do s pad rões sectoriais de c rescim ento d a eco no m ia portug uesa. O diag nó stico p rosp ectivo realizado p elo D P P no âm bito d os trab alho s do Q R E N (D P P , 200 6b ) nã o pode ser m ais claro a este resp eito: “ A s p rincipais tendências de evo lução da eco no m ia po rtug uesa em term os de sectores de ac tivida de e videnc iam : um a ascen são d os sectores não tran saccionáveis virados p ara o m ercado interno, com o a “ construção” ,o “ im obiliário” ,“ serviço s às em presas”(essencialm ente inform ático s e d e consultoria) e “ serviço s d e apoio às fam ílias” , “ serviço s d e e ducaçã o”e “ saúd e” , declínio do co m ércio trad icionale a acen tuação de n ovas form as de com ercialização ; um investim en to inten so nos sectores infra-estruturais (“ teleco m unicaç ões” , “ audiovisual” ,“ gás” ,“ electricidade” ,“ rodovias” ,“ águas”e “ am biente” ; a consolidação do “ turism o” e u m a p rog ressão pou co acentuada nas actividad es d e m aior valor acrescentad o na ind ústria.”
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4 Pressupo nd o qu e no s nosso s principa is con correntes a taxa d e infl ação no s não transaccion áveis po ssa ser inferior à observada e m P ortuga le q ue não tem os qu alqu er possibilida de de infl uen ciar a cotação do euro face às m oeda s de tais pa íses.
49 . M esm o tend o e m co nta q ue o se ctor d os n ão transa ccion áveis inclui o g rup o d os se rviço s interna cionalizáveis cuja e vo luçã o m ais rec en te é p ositiva (so b retud o os se rviço s relac iona dos co m o turism o), a e voluç ão ob servad a n o p ad rão sectorial d e crescim en to a cen tua claram en te a frag ilid ad e d a p osiçã o c om p etitiva n ac iona l na p rod uç ão d e b en s tran sac cioná veis. A evo luç ão ob servad a n o sentido do favorecim ento dos não transacc ion áveis e n ão m ercan tis req ue r, aind a assim , algu m as nu ances de análise. N o qu e respeita à evolução ascend ente em term os d e V A B e de em preg o d as actividad es não m ercantis, há que sub linh ar que parte d esta evo lução estará liga da a aspectos de n atureza estrutural que pression am soc ialm ente a co m pon ente d e adm inistraçã o púb lica d essa rub rica, co m o p or exem plo o envelhec im ento p rog ressivo d a p op ulaçã o p ortug uesa e o esforço de d otação infrae strutural. O utra p arte, está ligad a a o esforço de investim en to em infra-estruturas cuja su sten tab ilidad e é m ais d iscutível. É tam bém pen alizad or o fac to da p rodutividad e do trab alho não ter praticam ente crescido de 19 95 a 2 00 3 no s sectores n ão transa ccion áveis e n ão m ercan tis. E ste co m portam ento p od e ser resp on sável por evoluções m enos p ositivas do s preço s nestes se ctores, o qual po de ser considerad o um factor de ag ravam ento da co m petitivida de real da 4. eco no m ia p ortug uesa, dad a a su a influên cia na ap reciaçã o d a taxa d e câ m bio real 50.N o qu ad ro do qu e p od eríam os de sign ar de proce sso d eseq uilibrad o de terciarização da eco no m ia p ortug uesa, derivado do crescim ento do pe so do em prego em serviços não transac cion áveis, freq uen tem ente d ep end entes d o E stad o, o ún ico asp ecto po sitivo su rge liga d o a o aum ento da im portân cia em term os de VA B e d e e m prego do s serviços internac ion alizáveis, com relevo para a s activida des relacion ad as com o turism o (5.1% do V A B total de 20 07 e 7.8% do Em prego total de 20 05 , seg un do a ú ltim a c on ta sa télite d o turism o d o TP ). Trata-se, no entan to, de u m a e voluç ão aind a insuficien te e m term os d e d iversifica çã o de serviço s exp ortáve is. A M ad eira co nstitui um a excep ção no co ntexto reg ion al portug uês e será o bjecto de tratam ento particular dad a a excelência turística a tingida.
Fo nte:IN E - C on ta sa télite d o turism o
51.P od e e ntretanto que stion ar-se se e xiste a lgu m nexo de c ausalidad e e ntre o s p rob lem as resultantes d a transição para um no vo p arad igm a d e p roc ura d e q ua lificaç õe s e o s que se m aterializam no pad rão sectorial de c rescim ento que favorece a p rod ução de a ctividad es n ão transaccion áveis
e nã o m ercan tis. O s do is dé fices d e m ud an ça estruturalcruzam -se p arcialm ente. N a verdad e, um a parte su bstan cial das actividad es n ão tran sac cioná veis cu jo p eso tem vind o n a últim a d éc ad a a au m en tar, tais co m o a co nstruç ão , o im ob iliário e um a p arte co nsiderável das actividad es d e co m ércio a retalho tende a prolon ga r o parad igm a d as b aixas q ualificaç õe s na e co no m ia p ortug uesa. A liás, tais se ctores substituíram -se, em parte, ao sclusters trad icion ais d e p rod utos m an ufacturado s de co nsu m o n o p ap el de ab sorção d e em preg o d esq ualificad o. Q uer isto sign ificar que os d ois défices d e m ud ança e strutural tendem , pelo m enos p arcialm ente, a p otenciar-se m utuam en te, tornan do aind a m ais co m plexa a tarefa d e iniciar um no vo círcu lo virtuo so en tre m ud an ça estrutural e evo luç ão da p rocu ra d e q ua lifica çõ es.
Principais impactos territoriais da transição para um novo modelo de crescimento da economia portuguesa
52.N o p eríodo o bjecto d e estud o n este relatório,os im pactos territoriais das d inâ m icas m acroeconó m icas d a econ om ia p ortug uesa são a ssim essencialm ente m arcad os p or du as fases d istintas: - Primeiro , um períod o de crescim ento eco nó m ico socialm ente inclusivo e de convergência real co m ritm o elevado d e criação de em preg o d esq ualificado e com im pactos territoriais m arcantes dada a concentração espacialdo s sectores q ue suportaram esse p adrão de crescim ento; - Segundo , a em ergê ncia d e sinais d e crise d esse m od elo m aterializad a so bretud o na dim inu ição d os ritm os de criação de em preg o d esq ualificado, na m aior visibilidad e d a co m ponente estrutural do desem preg o e n a frag ilidad e c om petitiva d a p rod ução de b ens transaccionáveis sup ortes d esse m od elo; o pa drão sectorial de crescim ento que reforçou o peso do s sec tores não transa ccion áveis no em prego total, se b em qu e tenh a p arcialm ente prolon gado a p roc ura de em preg o desq ualificado, não é p or sisó suficiente p ara o cultar a crise do m odelo socialm ente inclusivo q ue a criação de em preg o d esq ualificado p otenciou. 53. P od e q ue stion ar-se se os im pactos territoriais das d inâm icas m acroeconó m icas anteriorm ente referida s co nd uzem ou não a u m m acro-zonam ento d e p rob lem as territoriais. A resp osta a esta questão é p ositiva. N a n ossa perspec tiva, é p ossíveliden tifica r um a tip ologia d e p roblem as territoriais nos q ua is p ode reco nh ec er-se a influê nc ia d os já a ssina lad os d éfice s d e m ud an ça estrutural da eco nom ia po rtugu esa. 54.E m prim eiro lug ar, o p erfil co m petitivo d a Á rea M etropolitan a d e Lisb oa, se b em que releva nte no plano nac ion al, é b em m eno s prom issor qu and o c on fron tad o n o p lano internac ion al com ou tras ag lom eraçõe s m etrop olitanas e urop eias, por exem plo as á reas m etropolitanas e spanho las (J. Ferrão e outros, 2002). U m a d as razõe s resp onsáveis pela d eb ilidad e d esse p erfilco m petitivo é o facto d a principalag lom eração de se rviço s d a eco no m ia p ortug uesa o ser m ais p elo efeito que a c ap italidad e exerce n a co nce ntração d e serviços púb lico s e d e sed es d e grup os e m presariais do q ue pe la co ncen tração d e um a m assa relevante d e serviços de alto valor acrescen tad o. O exem plo d o p eso da s actividad es de I& D realizad as no s lab oratórios d e estado que caracteriza a estrutura d e a ctividad es de I& D da região de L isboa e V ale d o Te jo ilustra esta q uestão . O pad rão sectorialde crescim ento da
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econ om ia p ortug uesa p referencialm ente orientad o p ara a p rod ução de nã o transaccion áveis trad uzse p arcialm en te na estrutura d e serviço s da su a p rinc ipal ag lom eração m etropolitan a.
5 N úcleo ce ntralde c onc elhos d a A M P (Porto, V.N . G aia, M atosinho s, M aia e os c onc elhos peri-urbano s d e G ond om ar e Valong o).
55. N o que resp eita ao perfil co m petitivo da Á rea M etropolitan a d o P orto (A M P ), hierarquicam en te inferior ao da aglom eração m etropolitan a d e Lisb oa no p lan o n aciona l e europ eu , o seu perfil de terciarização trun cada surge ind isso ciave lm en te ligad o ao perfilde esp ecialização produtiva de um a vasta reg ião (cidad e-reg ião ) que se organiza e m co roas de desenvo lvim ento ind ustrial em torno da cidad e-aglom eração5 . O défice de serviço s d e a lto valor ac resce ntad o e internacionalizáveis reflec te essen cialm en te os laços existen tes entre o n úcleo m etropolitan o e o sclusters t rad icionais q ue o rganizam a co roa industrial(têxtil-vestuário, ca lçad o e co uro, m obiliário, m etalo-m ec ân ica ligeira. Esse s laços estruturam -se so bretud o em term os d e serviço s às em presas e do apoio log ístico e fun cion al às actividad es de exp ortação -im portação , trad uzind o o perfil m éd io-baixo da p roc ura d e serviço s originad a nos referidos clusters . A evoluçã o d a taxa d e d esem prego da A M P , trad icion alm ente elevad a face ao s valores m éd ios nacion ais, ilustra b em co m o os défices de m ud ança estrutural na prod uçã o de transaccion áveis se rep ercutem na deb ilidad e d o processo de terciarização da A M P e na sua frag ilidad e c om petitiva em term os de fun çõ es d e su porte à prod uç ão de tran sacc ion áveis. 56. A s áreas m etrop olitanas d e L isb oa e P orto organ izam , resp ectivam ente, a su l e a no rte, toda um a faixa litoralde B rag a-Viana a S etúb al, em que se c on centram os p rinc ipaisclusters sec toriais d a ec onom ia p ortuguesa com expressão territorial m arcan te. A s N U TS III P inh al Litoral (Le iria-M arinha G ran d e) e E ntre-D ou ro-e-V ou ga (co m relevo p ara o c on celho d e O liveira d e A zem éis) aco lhe m o cluster d os m olde s q ue c on stitui a ú nica e xcep ção relevante ao prolon gam ento d o m od elo d e d esq ua lifica çã o e d e frag ilidad e com petitiva, devido sobretud o ao lug ar que ocupa n as c ad eias d e valor internaciona l d este tip o d e p rod utos. N ote-se q ue a N U TS III P inha l Litoral ap resen ta n a p rim eira fase d o p eríod o 1 99 5-20 03 (m ais p rop riam en te n a fase d e ac eleraçã o d e c rescim en to ob servada e ntre 1 995 e 1 99 9) um com po rtam ento de crescim ento acim a d a m édia na cional com bo ns d esem pe nho s em m atéria d e estrutura p rod utiva e d e d inâm ica regiona l, acom pan han do a A M de Lisboa e o B aixo V ou ga nesse p roc esso . A s restantes N U TS III litorais concentram , para além de um a c om pon ente a gro-alim entar, ora c on cen traçõ es espa ciais relevantes d osclusters m ais trad icionais (têxtil-vestuário, couro e calçado, m obiliário, cortiça, cerâm ica , vidro), ora m anifestações pon tuais de p rod ução de transaccion áveis co m m éd ia-alta intensidad e tecno lóg ica. D o p on to d e vista region al, os dad os ob tidos pela análise shift-share p ara o período 19 95 -20 03 (D P P , 200 6ª) confirm am qu e é na grand e m aioria d as N U TS III N orte q ue ob servam os o com po rtam ento m ais penalizador: no período 1995-1999, o crescim ento foi inferior à m éd ia nacional quer devido ao perfil da sua estrutura prod utiva,quer na sequência d o seu m au d esem penh o eco nóm ico. 57. D ad a a sua c om posiçã o sectorial, a faixa litoral co nstituirá o principal espaç o de m an ifestaç ão da transição do m od elo inclusivo p ela criaçã o d e em preg o d esq ualificad o p ara um ou tro com co nteúdo de e m preg o m ais q ualificad o e m aior rob ustez com petitiva n a p rod uç ão de transacc ion áveis. A penosidad e do ajustam ento estruturalexigido p or essa transição tenderá a apresentarim pactos sociais espacialm ente concentrados e, po r conseg uinte, passíveis de lançam ento de P P B T. R esta saber qu e esp aço s cap italizarão, em term os de serviços avançados e de funções de sup orte, a referida transição. A sul, parece ind iscutível que tal transição tenderá a reforçar o pap el da ag lom eração m etropolitana de Lisboa e a base já existente em term os de serviços avançad os à s em presas. A no rte, a situaç ão é m ais
interrogad a. A possibilidad e das U niversidad es d o M inh o (B rag a-G uim arães) e de A veiro p rotag onizarem a d inam ização de p ólos reg ion ais d e com petitividad e d e excelência científica e tecno lóg ica tem bases só lida s de sustentação. N esse caso, pod erá não ser a A M P a capitalizar a no rte a m ud anç a estruturaldo pad rão sectorial de crescim ento, m as sim um território m ais vasto (a reg ião urban a litoral norte), em bo ra com prob lem as agravado s de governance de políticas públicas.
58.R esta avaliar em que m ed ida na restante parte do território nacion al tam bém se rep ercutem os im pactos territoriais das dinâm icas m acroecon óm icas anteriorm ente referidas. 59.N a generalidad e das áreas interiores do território co ntine ntal m anifesta-se, em bora co m m atizes diferenciad os p ela d iversidad e d os sistem as ag ro-florestais, a len ta m as inexoráve l crise do sector ag ro-florestal. C on seq ue ntem en te, assiste-se à tran sição p ara u m ou tro m odelo d e g eração de rendim en to a nível local, na qual m uitos territórios buscam um a alternativa d e fontes de ren dim en to à ag ricultura trad icion ale à tipologia de serviços criad os em torno da m esm a. N este co ntexto,a evo lução do pa drão sectorialde crescim ento da eco no m ia p ortug uesa que favoreceu os não transaccion áveis e as actividad es nã o m ercantis exerceu ne stes territórios um a forte influê nc ia. E sse m odelo de afectação de recursos, co m forte intervenção p úb lica e essen cialm ente co-financiad o p elas su cessivas vagas de Fundos E struturais, co ntribuiu p ara aten uar as incidên cias locais da crise do sector agro-florestal, m elho rando a oferta d e serviço s colectivos sem co ntrap artida produtiva e asseg urand o essen cialm ente po r via d o em prego pú blico alm ofadas d e rend im ento com estatuto equivalente ao qu e as rem essas d e em igrantes assum iram em períod os p assados. 60.N estas áreas interiores m ais d ep rim idas h á exem plos pon tuais d e em ergê ncia d e agricultura com petitiva, m as a sua incidência não é de m od o nenhum eq uivalente à o bservada em territórios com o o O este e o R ibatejo, on de as dinâm icas de em presarialização agrícola têm vind o a g anh ar exp ressão crescen te (P an oram a da A gricu ltura, 20 00). P or conseguinte, no s territórios d a crise ag ro-florestal, há que seg uir co m aten çã o a e m ergên cia d e ac tividad es alterna tivas o rgan izad as a p artir e p ara o m undo rural, co m o form a d e red uzir a vulnerabilidad e d e tais territórios e dim inuir a im portân cia relativa da alm ofad a d e em prego e de rend im ento d as actividad es nã o m ercan tis (G P P A A /O bservatório do Q C A III, 20 04 ). D o m esm o m od o, é d e esp erar um a m aior sinton ia d e estratég ia d e intervenção en tre as estratég ias d e d ese nvo lvim en to rural e a valorização de áreas am bien tais, o que pod erá criar op ortun idad es d e criação de n ovas fileiras d e aproveitam ento de recursos. Tam bém nestas op ortunida des se jog a a transição para um m od elo d e crescim ento co m m aior con teúd o d e em prego qualificado e de co nh ecim ento. 61. O s im pactos territoriais resu ltantes da dinâm ica d e transição m acroecon óm ica q ue a e cono m ia portug uesa atravessa concluem -se com a referência ao A lgarve. N este caso,a p rob lem ática do m inante é a do im pac to d o c rescim en to d os serviço s interna cionalizáveis induzidos p ela p lataform a turística qu e o A lgarve rep resen ta n o plano europ eu. A m ud anç a e struturalpara u m no vo pa drão sectorial de crescim en to tam bém aq ui se faz sen tir, sendo d e d estaca r os se gu intes asp ectos: q ue a plataform a turística está a -É n ecessário controlar e co ntrariar os efeitos de crowding-out determ inar em term os de em ergência de a ctividad es produ tivas p otenciais e de de struição de actividades instaladas (declínio industrialao n íveldas agro-alim entares);
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- A ind ução d e actividad es co m m aior incorporação d e co nh ecim ento e tecn olog ia, design ad am en te na perspectiva da valorização de recu rsos reg iona is n a fileira do m ar e em ind ústrias culturais im pulsionáveis p or via da plataform a turística, torna-se prioritária para c ontrariar os já m enc ion ad os e feitos d e crowding-out ; - U rge regu lar do po nto d e vista d os seu s im pactos am bientais e d e o rdenam ento o avanço da s ac tividad es n ão tran sacc ionáveis induzidas p ela p lataform a turística construçã o e im obiliário; - A cap tação d e faixas d e p rod utos turístico s com pa tíveis com m aior conteúd o d e o rde nam ento e valorização am bientalna linha iniciada p ela fileira d o golfe vainesse sentido; - A incorporação de níveis m ais elevados de gestão e form ação turísticas corresp ond e à já m encionad a m ud ança para um con teúd o m ais forte de em prego qu alificad o. 62.O s im pac tos territoriais iden tifica dos justifica m de per sia inevitab ilidad e do pap el que as P P B T p od em exercer p ara ac elerar a tran sição estrutural em q ue a eco no m ia p ortug ue sa está m erg ulhad a. C ab e ag ora ana lisar as rep ercu ssõ es d e tais im pac tos na evo luç ão dos dese quilíbrios inter e intra-regionais e m P ortugal.
Dinâmicas de competitividade e coesão nas regiões portuguesas
63. O tem a d as d isparidad es inter e intra-reg ion ais tem m erecido n a análise em pírica d a eco no m ia region alum a atenção crescente, sob retud o na seq uência d a p reocupação de avaliar os resultad os d a política reg ional co m un itária basead a na utilização dos F un dos E struturais com o instrum ento fundam entaldas po líticas d e coesão . D uas ab ordagens têm ganho notoried ad e: - A análise d o com po rtam ento ao longo do tem po de ind icad ores d e d isparidade de prod utos p er capita e /ou prod utividad es do trab alho (co m o, por exem plo, o co eficiente d e variação e o índ ice de TH EIL); - A extensão à q ue stão reg ion al da prob lem ática da co nvergência/divergê ncia d os ritm os de crescim ento econ óm ico. 64. O s resu ltad os obtidos por via d a utilização dos ind icadores d e d isparidad e tendem a ser m ais co nsistentes, em bora evidenciem um a forte sensibilidad e face ao p eríodo c on siderad o, ao un iverso de reg iões e a o ind icador seleccionado. P or sua vez, quanto aos e stud os da convergê ncia/divergência co nd uzido s co m ba se em m od elos eco no m étricos de regressão m últipla (con vergê ncia ab soluta e co nd iciona l)do tipo dos inicialm en te ap rese ntado s p or R . B arro, as evidên cias recolhidas são aind a m enos conc lusivas. N o âm bito do estud o das im plicações do Eu ro em term os d e evolução das disp aridad es regionais, pode ler-se e m artigo d e referência so bre a m atéria:“the whole process of region al convergence and divergence in the EU is comp lex and cannot be adeq uately captured b y the grow th regression convergence mod els that have thus far tended to dom inate research and deb ate in this field (Ron M artin, 2001:7 6).” 65.N o âm bito da investiga ção dispon ívelsob re a prob lem ática da co nvergê ncia/divergê ncia não se co nh ecem evidên cias cred íveis qua nto à utilizaç ão de m odelos de reg ressão para avaliar da exis-
tên cia d e p rocesso s d e c onve rgên cia o u divergên cias en tre a s reg iões portug ue sas (N U TS II e III). A este facto nã o deverá ser estran ha a d eb ilidad e d o sistem a e statístico na ciona lao nívelde N U TS III, não perm itind o a quantificaç ão de variáveis q ue incorporam , reg ra geral, os estud os da co nvergê ncia co nd iciona l. N este contexto, a a ná lise das dinâ m icas d e com petitividad e e co esão é, ne ste relatório, realizad a invo cand o ab ordag ens e m píricas q ue utilizam essencialm ente ind icadores de disparidad e (co nve rgên cia sigm a).
66.A não d ispon ibilidad e de séries con sistentes e com duração aceitávelsobre a evolução do p roduto per capita e d a prod utividad e a nívelde N U TS IIIe algu m as recom posiçõ es estatísticas ob servad as em algu m as delas tem penalizado fortem ente o estud o da evoluçã o da s d isparidad es inter-region ais em P ortug al. H oje, é p ela p rim eira vez p ossíveldispor de u m a série com duração m ínim a d e 1 99 5 a 2 00 6, co b rind o p raticam en te u m ciclo e co nó m ico , isto é , en volvend o um pe ríod o exp an sivo e ou tro recessivo da eco no m ia. Foi possível, en tretan to, reconstruir um a série p ara o produto p er cap ita e pa ra a prod utividad e d o trab alho de 19 88 a 1 99 4, em bora não co m pa tível com a ag ora d ispo nível série d e 1995 -2006 .Este últim o p eríod o é inequivocam ente o m ais relevante p ois envolve d ois períodos de p rog ram ação de Fun dos E struturais e d ispõe d e trab alho em pírico m ais sólido. A lém disso, é neste períod o que em erge m os traços estruturais m ais relevantes d o pon to de vista d as relaçõe s en tre co m petitividad e e co esão nas reg iõe s p ortug uesas. M erece, por isso, um a a tenção particular. 67.N este co ntexto, em bora não seja possível co nstruir um a visão co nsistente sobre a evolução das disp aridad es inter-reg ionais en tre 1 988 e 2 006 é entretanto possívelco nfrontar dois períodos de evolução,o d e 19 88 -19 94 e o d e 19 95 -20 06 N ão é um a solução óp tim a, m as apenas satisfatória. P ara além disso, pode afirm ar-se q ue a un idad e espacial N U TS II não con stitui um a referência ad eq uada para acom panhar a evo lução das disparidad es inter-reg ionais. A s d isparidad es sign ificativas que oco rrem no interior de c ad a u m a d as reg iõe s-plano (N U TS II) justificam que a análise das disparidad es deva ser realizad a ao nível das N U TS III, send o por essa via possível co m binar asp ectos inter e intra-reg ionais. D ad as as d isparidad es assinaláveis observadas ao nívelde N U TS II, isso sign ifica qu e as P P B T pod em não reco rrer necessariam ente à região-plano com o referencialde co ncep ção e im plem entação. 68.O períod o d e 19 88 -19 94 cob re em parte o 1º períod o d e p rog ram ação de Fun do s Estruturais, integ rando p or isso os efeitos iniciais da adesão à U nião Europeia. Este p eríod o é m arcado p or um a profun da necessidad e de dissem inação territorial dos efeitos da integração eu ropeia, sendo relevante avaliar até que ponto o co m portam en to d as d isp aridad es inter-reg iona is reflectiu esse p ropósito d e dissem inação territorial da prim eira vag a de co -financiam en to estrutural. 69. O cálculo d e ind icadores d e TH EIL e dos co eficientes d e variação revela q ue, ao long o d o p eríodo de 1 98 8 a 1 99 4, as d isparidad es d e p rod uto per cap ita inter N U TS IIIse red uziram , prim eiro com um a forte d escida sob retud o do ind icad or de T H EIL a té 1 99 0, m antend o-se essa redução , em bo ra m ais lenta, até 1 99 4. A evoluçã o do coeficiente d e variação po nd erad o pela p op ulação de cad a N U TS III evide ncia um com po rtam ento em grande m ed ida instável. O alcan ce em inen tem ente estrutural deste ind icad or im pede qu e se atribu a im po rtância excessiva ao s co m po rtam entos ob servado s d e aum entos de disparidade entre 19 90 e 19 91 e entre 19 92 e 199 3.
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70. S eg un do cálculos realizad os para efeito da avaliação intercalar do Q C A III, o co m portam ento do índ ice d e TH EIL p ara o p rod uto p er cap ita no períod o anterior a 199 4 revela um com po rtam ento q ue ap on ta p ara a dim inuição da s disparida de s do P IB per cap ita, em bora a um ritm o m ais lento d ep ois de 19 90 . O m esm o n ão se o bse rva a p artir de 199 5. A oscilação d o índ ice é m anifesta, sendo a análise m enos conclusiva, em bora reveland o que a evolução das d isparidad es inter-region ais ao nívelde N U TS IIIparece ser bastante se nsívelao ritm o exp ansivo ou recessivo da eco no m ia.
71. À m ed ida q ue a inform ação disponível sobre a un idad e N U TS III foi sen do m ais d iversificada, foi possível analisar co m parativam en te a evolução d as d isp aridad es inter-reg ionais sob d iferentes p ontos de vista, confron tando de sign ad am ente as disparidad es no plano estritam ente eco nó m ico (prod uto per capita e prod utividad e) com disparidad es em m atéria d e d esen volvim ento social. A percep ção de que a natureza das d isparidad es variava de aco rdo com a tipolog ia d e ind icadores seleccionados foi prog ressiva, à m ed ida q ue diferentes trab alho s o evidenciavam .
72. P rim eiro c om base nos trab alho s do D P P sob re a aplicação do Ind icad or de D esenvo lvim ento H um ano (ID H )à ec on om ia e à s reg iõe s portug uesas (D P P , 20 03 ),o a utor deste relatório enu nciou pela prim eira vez no s trab alho s d e avaliação intercalar do Q C A IIIe em artigo cien tífico (D G D R , 2003, 2005; A ntónio M an ue lFigu eired o, 20 04) a tese de q ue as d isp aridad es inter-reg ion ais eram em P ortug al m ais acen tuad as no plano estritam ente eco nó m ico d o q ue n o p lano do s con sum os co lectivos e do d esen volvim ento so cialem ge ral. A tese foi então enun ciad a tendo e m vista a d em on stração de que as m elho rias ob servad as em m atéria de de senvolvim ento social ap resen tavam um baixo g rau de su stentab ilidad e, sen do fortem en te tributárias d o co m portam ento do investim en to púb lico e d o grau de solidaried ad e inter-reg ional na afectação de recursos inter N U TS III. O estud o de A ug usto M ateus so bre a com pe titivida de e co esão da s regiõe s p ortug uesas (A ug usto M ateus & A ssociad os e o utros, 20 05 ) co nfirm ou em term os quantitativos m ais alarga dos essa tese. M ais recentem ente, o estud o realizado p elo D P P no âm bito d os trab alho s prep aratórios d o Q R E N 20 07 -20 13 reafirm a essa co nclusã o. O bserva-se, por isso, um a sólida co nvergê ncia entre diferentes perspectivas e ab ordagen s. A lém disso , tais resultad os são totalm ente co erentes co m a d inâm ica m acroeconó m ica recente qu e evidencia um aum ento sustentado d a p rod ução de não transaccionáveis e no âm bito d estes d as actividad es não m ercantis, co m peso determ inante dos serviço s da ad m inistração púb lica. 73. E ste com portam ento das disparidad es inter-reg ionais em P ortug al é p articularm ente crítico nu m período em que a p olítica reg ional é atravessad a p or co rrentes d e m ud ança, que a levam a p artilhar prog ressivam ente ob jectivos d e com petitividade em com binaçã o desejavelm ente harm on iosa com os objectivos distributivos da co esão . 74. A análise d o D P P sob re um co njun to m uito d iversificad o d e ind icad ores d e co esão revela um a situação p arad oxal em P ortug al (D P P , 200 6ª). O s dad os revelam um a significativa con vergência entre as reg iões p ortug uesas e m m atéria d e coe são , a p onto d e, seg un do esse critério, as d ico tom ias litoral-interior e norte-sul que têm organ izado o discurso reg iona l em P ortugal deixarem de ter sentido e nq ua nto tais, tendendo a p rod uzir um m osa ico de d iferenças m uito m ais m atizad o do qu e as referidas co m paraçõ es. N o entanto, essa con vergência não sign ifica d e m od o a lgu m que as d ispa ridad es em m atéria d e co esão tenh am de sap arecido, com relevância p ara a região C entro on de se verificam três p atam ares d iferenc iad os de coesão . N o relatório do D P P afirm a-se m esm o que o interior do p aís ap arec e m en os estigm atizad o d o q ue o d iscu rso trad iciona ldas d isp aridad es litoral-interior deixa a ntever. N o e ntan to, a p erm an ên cia d as d isp aridad es p roduz resultad os m ais ine sp erad os, co m relevo para a situa ção d e g ran de d eb ilidad e q ue a N U TS III “ G ran de P orto”eviden cia. A liás, a N U TS IIN orte revela a ind a insu ficiências g raves que a c oloc am co m parativam ente em m atéria d e co esão num a situaç ão fortem ente d esfavo rável no plano nacion al. P or sua vez, a N U TS IIA len tejo ilustra c abalm ente a discrep ância e ntreperformance ec on óm ica e so cial, revelan do fraco desem pen ho em m atéria de crescim ento eco nóm ico e um pad rão d e coesão q ue, glob alm ente, é m ais elevado do qu e o da N U TS II N orte. 75.O estud o d o D P P perm ite aind a evidenciar prog ressos desigu ais em dom ínios sectoriais da co esão , com relevo p ara o m eno r ritm o de con vergên cia o bservado na tem ática d o am biente e para o facto do s prog ressos ob servado s em m atéria d e e du caçã o e a cção social não serem suficientes p ara co lm atar disp aridad es aind a m uito salien tes. Esta co nstatação co loca desa fios p articu larm en te prem en tes à política reg ion al, a qua l tem de co nseg uir eq uilíbrios d e ac ção en tre a valorização do
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tem a da co m petitividad e e a co nc retizaçã o d e patam ares m ínim os d e co nd içõ es d e vida, face às qua is faça se ntido pen sar em projectos orien tad os p ara o bjectivos d e com petitividad e.
76. O tem a é pe rtinen te sobretud o po rque os d ad os d ispo níveis sug erem de facto um contraste vinca do entre o ritm o da con vergê ncia ao nível da coe são e o qu e se tem ob servado em m atéria de g eração en dó gena de rend im ento. A ssim , po r exem plo, de aco rdo com o estud o d o D P P , a distribuiçã o e sp ac ialdo V A B per cap ita ilustra um ritm o significa tivam en te m ais len to d e convergên cia, revelando aind a a particu laridad e de, em períod os de exp ansão eco nó m ica, as d isparidad es aum entarem , suced endo o co ntrário nos p eríod os rece ssivos. 77 .N este contexto, é p articu larm en te releva nte a co nstruç ão de ind ica dores sintético s de com p etitividad e a o nível de N U TS III realizad a n o âm bito dos estud os A ug usto M ateus & A ssociad os, 20 05 e D P P a, 20 06 . O p rim eiro c on cen tra a sua aná lise no p eríod o 2 00 0-200 2, send o p or isso m ais lim itad o seu a lcance, qu estão qu e o estud o do D P P com pleta p ara u m pe ríod o m ais alargad o 1995-2003. A m etodologia se guida p elo prim eiro an alisa a co m petitividad e territorial no qua dro de um a m etod olog ia de ag reg ação de três tipos d e ind icadores: de eficácia (resu ltad os), de poten cial (co nd içõ es) e d e ritm o e e ficiên cia (processo). O co njun to de 2 0 ind icadores prop orcion a u m a a proxim açã o quantificad a à visão sistém ica d e c om petitividade aflorad a n o ca pítulo inicial deste relatório e cu jo esque m a ind icativo consta d e an exo próprio. S ó o tem a da fun ção em presarial co lectiva m encion ad a no referido esq uem a carece de de senvo lvim ento no referido índ ice sintético , m as não pod e ign orar-se que se trata de um dom ínio d e quantificaç ão c om plexa, pa ra o q ual nem sem pre é possívelenco ntrar variáveis proxy adequadas. 78.O estud o de A ugusto M ateus & A ssociad os p rop orcion a ao níveldas regiões-plano algum as co nclusões d e grande alcance em m atéria d e avaliação de p olíticas regionais e fornece algu m as p erspectivas para a evolução ao nívelde N U TS III. A ssim , só a região de Lisboa e V ale d o Tejo ap resen ta n a d écada de 90 um a evolução favorável em term os d e co m petitivida de , em bora veja ag ravad a a sua situação em term os de coesão . P elo contrário, as regiões d o A lgarve, A lentejo, M ad eira e C entro m elho ram a sua situaç ão relativa em term os d e coesão , m as degrad am a sua p osição com petitiva. O N orte pe rde com petitividade sem m elhorar em term os d e co esão e os A çores com prom etem a sua p osição relativa em am bo s os do m ínios. N o caso d os A çores, ob serva-se a partir de 1 99 5 um a prog ressão q ue será objecto de análise em secção próp ria. O estud o sub linha assim a situação penalizad ora de verificação da “ persistência de tensões d ivergentes alim en tad as p or um a incapacidad e d e gerar ciclos de interven ção positiva entre com petitividad e e coesão”(A ug usto M ateus & A ssociad os, 20 05 , volum e 2: 456 ). 79.A o nívelde N U TS III, o estud o fornece um a prim eira ap roxim ação à diferenciação inter-reg ionaldas dinâm icas de com binação entre com petitivida de e coesão: -E ntre as N U TS III com evoluçã o com binad a virtuo sa d os dois ind icad ores, contam -se q uer territórios m ais d esenvo lvidos (E ntre-D ou ro-e Voug a e M éd io Te jo), quer m enos desenvo lvidos (A lentejo C entral, B eira Interior, S erra d a E strela e A lto-Trás-os- M ontes); -D uas outras N U TS IIIap enas (B aixo V ou ga e P inhalLitoral)consegu em m elho rias de co esão sem deg rad ar significativam en te a sua posição com petitiva; -A G rand e Lisbo a e a P enínsula d e S etúb alm elhoram a sua po sição com petitiva em bo ra à custa
de deg radação em term os de coesão; -U m co njun to num eroso de N U TS III(B aixo A len tejo, A lentejo Litoral, Lezíria do Tejo, A lto A len tejo, B eira Interior S ul, C ova d a B eira, P inh al Interior S ule D ouro) m elho ra a sua situa ção de coesão em bora à custa de p erdas sign ificativas de com petitividad e; -O G rand e P orto, B aixo M ond ego , C ávado, D ão L afões e T âm ega p erdem aos d ois níveis; -O A ve, o P inh al Interior N orte e o M inh o-Lim a p erm an ece m praticam ente estacion ários e m am bo s os ind icad ores. i nd ustriais exportad ores revela, por sua vez, que só o 80. A análise realizada em term os de clusters Entre-D ouro-e-Vouga con segu e m elhorias c om binad as d e com petitivida de e coesão, observando-se que a P enínsula de S etúb al consegu e m elho rias de co m petitividad e à custa da degrad ação d a sua po sição em term os de coesão.
81.O panoram a n ad a anim ad or que transp arece de sta análise justifica a rem issão para o estud o do D P P centrad o na evolução ob servada entre 1 99 5 e 2 00 3. E ste estud o tend e a con firm ar as g rand es co nclusõ es an teriorm ente m encion ad as. A s dispa rida de s calculad as em term os d e um ind icad or sintético de co m petitividad e ten deram a inten sifica r-se ne ste período. 82. A o nível de N U TS II, a p osição relativa é d e g ran de e stab ilidad e, co m exc ep ção d a troc a d e posiçã o relativa e ntre o A len tejo e o A lgarve, ben efician d o esta últim a. É tam bém estável a sup rem acia d e L isbo a, a q ual m antém um a p osição de grand e d istância em relação às d em ais N U TS II, m antend o-se p or sua vez a p roxim ida de entre e stas. 83. A o n ívelde N U TS III, a estab ilidad e o bservada n o período em an álise sug ere a existên cia d e factores estruturais d e elevada inc idên cia. As o ito N U TS IIIm ais com petitivas (G ran de Lisb oa, G ran de P orto, P enínsula de S etúb al, B aixo V ou ga , E ntre-D ou ro-e-V ou ga, Ave, B aixo M on de go e C ávad o) e a s o ito m enos com petitivas (P inhal Interior S ul, S erra da E strela, B aixo A lentejo, P inhal Interior N orte, D ou ro, A lto T rás-os-M ontes, A lto A len tejo e B aixo A len tejo) m an têm ao lon go d o períod o o seu estatuto com pou co significativas alterações de posição relativa. O s resultad os eviden ciam ad icion alm en te a conc en tração esp acial (em bora co m diferenças h ierárquicas co nsideráve is) da co m petitividad e territorial e a m aior disp ersão espac ial da ausên cia d a m esm a. A prim eira reflec te o c on trap on to e ntre as duas p rinc ipais ag lom eraçõ es m etrop olitanas d o p aís e a seg un da an un cia um a d im ensão de d ispersão de situaçõ es críticas d e co m petitividad e em busca d e um a alternativa ao prim ad o do ag ro-florestal. 84. E m term os d e co esão, a evo lução do ind icador sintético revela p ara as unidad es N U TS II e N U TS III um processo de convergência, em bora sem m elho rias sign ificativas d os ind icad ores a n ível na cional. O N orte co ntinu a a aprese ntar um a forte co ncen tração de níveis baixos de co esão (M inh o-Lim a,Tâ m eg a, D ou ro e A lto-Trás-os-M on tes) e o C en tro a e videnciar um a forte d iferen ciaçã o dos patam ares d e c oe são . A s seis N U TS III m ais co esas, isto é, co m m elho r ind icad or sintético de coesão , (G ran de L isb oa, G ran d e P orto, P en ínsula d e S etúb al, B eira Interior S ul e M ad eira) e as q uatro m eno s coe sas (M inho -Lim a,Tâm ega, D ouro e A lto-Trás-os-M on tes) m antêm no pe ríod o considerad o o seu estatuto. Este pad rão de e stab ilidad e tran sparece aind a no facto de algu m as dinâm icas relevantes d e evo luçã o e m term os d e co m pe titivida de e d e co esão não se trad uzirem em
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alteraç ões significa tivas d e p osiçã o relativa nos resp ectivo srankings . O caso da N U TS III A lentejo C en tral deve ser referido co m o exc ep ção em term os d e ga nh os d e co m petitividad e, resp on sáveis por um a sub ida relevan te no ranking regi on al. A bo a co m binaç ão de ga nho s d e c om pe titivida de e de co esão do E ntre-D ou ro-e-V ou ga e d o M inh o-Lim a não an ula as diferenças co nsideráveis entre os d ois territórios. A perda d e com petitividad e d o B aixo M on deg o n ão im ped e q ue co ntinu e a integrar o g rup o d as 8 N U TS III m ais co m pe titivas. A s p erda s ob servada s na M ad eira em term os d e co m petitividad e e d e co esão não se trad uzem em alteraçõ es relevan tes d eranking . O s valores de estab ilidad e enco ntrad os sugerem , assim , que a d esigualcapacidad e do P ortug alreg ion al co nvergir em term os de c om petitividad e e de c oe são se d eve a factores estruturais instalad os co m forte iné rcia, apon tan do para a inc ap acidad e da política reg iona l, inc luind o a acçã o do co -fina nc iam en to estrutural, em rom per este estad o d e co isas.
85. A co nstrução m ais rece nte, no âm bito d o trab alho co njun to D P P /IN E, de um índ ice sintético de dese nvolvim en to regiona lperm ite corroborar gran de p arte d as conc lusões anteriores e perm itirá p ara o futuro um acom pa nham ento m ais ab rang ente d a evolução das disparidad es d e d esenvolvim ento reg iona l em P ortug al. O tratam en to desse índ ice perm ite iden tifica r os territórios com m elho res e piores realizaç ões seja no índ ice global, seja no s índ ices p arcelares d e co m petitividad e, coe são e de qualidad e am biental, que constam do q uadro im ed iatam ente posterior à ap resentação d o ind icador sintético . C om o em qualque r índ ice sintético , a sua interpretação deve ser co nc retizad a co m cautelas, atendendo à q uestão crítica dos pon derad ores asso ciad os a cad a um a d as variáveis integ rantes. A op ção de p on derar por igu al todas as variáveis é tão só um a h ipótese entre m uitas p ossíveis.
Fo nte: D P P e IN E; (*)O IS D R é um ind icad or com pósito que tem por base a selecção de um con junto de ind icad ores de natureza ec onó m ica, sociale am bientalpo r N U TS .
Fonte:D PP e IN E
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86. Face a este q uadro, particularm ente d esafiante em term os da p rocura d e novos eq uilíbrios entre ob jectivos de co m petitividad e e d e c oesão, é necessário form ular algu m as hipóteses d e trab alho exp licativas d esta realidad e. E m no sso entender, as razõ es p ara este co m portam ento d esigual em term os d e co nvergên cia p ara a com pe titivida de e p ara a coesão de vem ser procu rada s no m od elo de governance d as p olíticas reg ion ais, bem co m o na m aior dificuldad e o bservad a em algu m as p olíticas pública s d e intervir em fac tores im ateriais d e c om petitividad e. 87. Em bora esta m atéria seja o bjecto de tratam en to no capítulo IV deste relatório, a nossa hipótese de traba lho po de ser resum ida do seguinte m od o. O s prog ressos ob servado s em term os d e coe são justifica m -se so bretud o p or se tratar de m atéria p assível de tipologias d e investim en tos público s (centrais e locais) para os q ua is a capacidad e reivind icativa m un icipalestá devidam en te ap etrecha da. Tal co m o será oportun am ente referido em parág rafo p róp rio, a influência d os M un icípios n o p roc esso de afectação de recursos p úb lico s pelo território excede em m uito o peso do investim ento m un icipalna desp esa púb lica total. P elo co ntrário, em m atéria d e investim entos para a co m petitividad e, nem essa tipologia d e investim entos é c on form e à trad ição de intervenção m un icipal, nem a orgânica reg ionalde planeam ento d ispõe d e pod er efectivo no processo d e afectação d e recu rsos.
As dinâmicas urbanas
88.A análise d a evolução recente da ciência regionalem P ortug al, das d iferentes form as e sed es d e planeam ento estratégico e d as p olíticas urbanas e de cidad e no q uadro g eraldas p olíticas com im pacto n o território evidencia que o tem a do u rbano e da cidad e tem um a em ergência lenta e tardia, visívelquand o confron tam os talevolução com o deb ate europ eu e internacionalsob re a m atéria. Esta con clusão é tanto m ais paradoxal e inesperada q uand o m ais a investigação ho je d ispon ível evidencia que os 3 0 ano s de transform ação dem ocrática em P ortug alacolheram tipologias m uito ricas e desafiad oras da investigação em m atéria de evolução das form as e tipolog ias que o desenvolvim ento urbano revestiu em P ortugal (Á lvaro D om ing ues, 20 06 ). A tardia em ergência da questão urbana e das políticas asso ciad as (aind a ho je sem um quadro estratégico assum ido que sirva d e referencial ún ico a um no vo ciclo de políticas de desenvo lvim ento urbano ) pode ter várias interpretações. 89.U m a d as explicações p ossíveis p rend e-se com o facto das p olíticas urbanas serem tend encialm ente políticas orientad as para um a p erspectiva de com petitividad e, sen do por isso leg ítim o ad m itir que decisores político s e autarcas em particular tendessem a adiar o exercício de tais políticas, na m ed ida em que co rrespond em a p riorizar necessariam ente certos territórios em detrim ento d e outros. Essa explicação é co erente com o arranque inicial da com pon ente d e intervenção socialurbana em detrim ento das p olíticas de d esenvo lvim ento u rbano. O utra explicação possívelresulta d a tardia em ergência em P ortug alde políticas territoriais orientad as p ara a prom oção d a ino vação , designadam ente na aplicação d o conceito de “ m eio ino vad or” , circunstância q ue tendeu a p enalizar o arranque das políticas urbanas. M as a explicação q ue nos p arece m ais con sistente prende-se com a ausência de um a lóg ica d e organização do ordenam ento do território concebida a p artir do conceito de sistem a u rbano.O prolongam ento no tem po das lógicas litoral-interior e no rte-sulna ab ordag em do ordenam ento do território e a tardia form ulação do referencialestratég ico para estas políticas p enalizou seriam ente a em ergência das políticas u rbanas.
90.N o qu e resp eita à tardia p ercep ção por parte d os autarcas po rtug uese s d as d inâm icas urbanas, sobretudo dos sina is d e m obilidad e territorial explicitad os p or tais d inâ m icas, podem os avan ça r um a e xp licaçã o co m rec ortes psica na lítico s. E m m uitas parcelas do território nacional, o reforço dos ce ntros urba no s com estatuto d e sed es de co ncelho eq uivaleu a c on siderar qu e um a p arte significa tiva dos investim entos em infra-estruturas rea lizados n os territórios m unicipais n ão produziu qualqu er efeito d e fixaçã o d e p op ulaçã o. A ssim , pa ra além de um a d em og rafia q ue revelou um ritm o de envelhecim ento m ais ráp ido d o q ue o e spe rad o, os au tarcas co nfron taram -se co m m ob ilidad es no território m un icipal que co locaram a n u a incap acidad e d o investim ento trad icionalem fixar po pulaçã o nas áreas rurais. A lenta percep ção do fenóm eno urbano equivaleu assim a um a transição na estratégia d e investim en to m unicipal, co m reflexos nas próprias estratégias eleitorais. S em estím ulos fortes em term os de P P B T, é naturalque os m un icípios necessitassem prim eiro de acau telar a criaçã o de instrum entos de intervenção de n atureza diferente p ara a s áreas em perda de m og ráfica para po de rem de po is, con scientem ente, ab orda r a q uestão urba na. 91. O s diferentes estud os das d inâm icas territoriais da d écad a d e 90 realizad os seg un do u m a lóg ica de sistem a u rbano (Q uaternaire P ortug al, 19 99 ; A . M . Figu eired o, 20 01 ; João Ferrão e o utros, 200 2; T. S á M arques e ou tros, 20 02 ; A .M . Figu eired o, J. Ferrão e T. S á M arques, 20 02 ; T. S á M arqu es, 20 04 ) con figuram um m om ento im po rtante na co nstrução de um a visão con sistente d a p rob lem ática u rbana, destacando o s inevitáveis asp ectos da co m petitividad e e d o contributo p ara um a nova racion alidad e das políticas d e ordenam ento do território. 92. C uriosam en te, tal co m o o p ortun am en te se rá d iscutido n o c ap ítulo III, a em ergên cia d a lógica de sistem a u rban o n a investiga ção urban a e region al co existe com o p rag m atism o p olítico d o prog ram a P O LIS , qu e não radica na m esm a lóg ica de ab ordag em . S em qu estiona r o pragm atism o da d ec isão , parece c laro que troca r a lógica d e sistem a urban o p ela d e d iscrim ina ção p ositiva d as ca pitais d e d istrito tend erá a co nd uzir a u m a d istribuiçã o d e investim en to q ue só nã o é ó ptim a d o ponto d e vista d a co esão territorial co m o provavelm en te não m obiliza as valias territoriais p ertinentes para um a abordag em e com petitividad e territorial a nível na cional. 93. O P O LIS ilustra assim os prob lem as d e integ ração entre o s p roc esso s d e d ecisão política e a investigação territorial de b ase , tan to m ais p aradoxal qua nto um a p arte considerável dos estud os estratég ico s d e valorizaçã o da lóg ica de sistem a u rbano é p rom ovida e anim ad a p or entidad es p úb licas q ue de veriam , em princ ípio, ap oiar o p roc esso de tom ad a d e d ecisão em m atéria d e p olíticas urban as. P od e assim dizer-se q ue o pragm atism o do P O LIS revela algu m a d escon fianç a so bre a ca p ac id ad e d a inve stiga çã o territorial se trad uzir, atem pad a e o p ortun am en te, em op çõ es d e plane am en to con du centes a u m plano de acção con sequ ente. Isto n ão significa q ue o prog ram a n ão tenh a tido um forte im pa cto em term os de m elho ria d a q ualidad e d e vida urba na, lanç and o o pe raçõ es am plas de req ualificação urbana co m forte co m pon ente de valorização a m biental e não tenha sido pion eiro no lançam ento de no vas p arcerias e no vos m od elos de gestão de projectos urbano s. 94. A lóg ica d e valorização d o sistem a urbano com o racion alidad e d as p olíticas d e o rdenam ento do território perm ite integrar a valorização da cidad e em qua lquer m odelo de d esen volvim en to territorial e a am arração de territórios m ais va stos a essa influência. O ra esta p erspectiva é sobretud o relevante nu m co ntexto em que as d inâ m icas de evoluç ão territorial m ais recente evidenciam que há territórios
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qu e d eixaram de ter cap acida de e d otação de recursos q ue lhes p erm itam func ion ar com o a lavanca s do seu próp rio d esenvo lvim ento. N ece ssitam por isso d e âncoras de sup orte, o q ue só num a lóg ica de sistem a urbano é p ossívelop eracion alizar. P or outro lad o, as m esm as d inâm icas evidenciam tam bé m qu e a alavancagem de de senvolvim ento em algu m as áreas d o território nacion al (qu e pod em os designar de territórios em perda )exige a co operação efectiva e ntre territórios organ izados por cidad es, de form a a alcanç ar esc ala d e interven ção e aum entar a rep rodutibilidad e d as intervenções p úb licas. S ó um a lóg ica de sistem a u rbano em áreas dep rim idas p erm ite o peracion alizar políticas co nsequentes ne ssa m atéria. Finalm en te, a lógica de sistem a urbano é m ais rica para se r utilizad a com o suporte de um a política de co m petitividad e territorial do que um a sim ples co m petitividad e de c idad es, já que perm ite alargar a b ase de recursos m obilizáveis p ara um a política dessa natureza. A lém disso, trata-se de um a escala d e intervenção conform e a os padrões d e m ob ilidade correntes, não necessariam ente identificáveis co m a lógica do concelho ou d e cidad e.
95.A co nsideração das dinâm icas urbanas na an álise das dinâm icas reg ionais e territoriais enriquece a percep ção d estas dinâm icas segu nd o um m od elo d e m osaico d e tipo log ias de d esenvo lvim ento territorial, co ntribuind o para a dissem inação de um parad igm a d e abordag em não exclusivam ente organizado em torno do du alism o geog ráfico e so cialque m arcou a investigação region alem P ortug al durante largo tem po. 96.A explicitação do m osaico de d inâ m icas territoriais q ue a análise das dinâm icas urban as torna visível é su sceptível de ser dem on strad a q uer em term os quantitativos, quer em term os qualitativos de visualização da s dinâm icas d e evo lução esp acial de algu m as cidad es. N o p rim eiro c aso, o já m encion ad o e recente estud o do D P P sob re a estrutura espacial da econo m ia p ortug uesa corrob ora investigação acad ém ica d e teor sim ilar (D P P , 20 06 a; Teresa S á M arqu es, 20 04 ). N o segund o caso, a p ub licação da Fun dação d a Juventud e sobre C idade e D em ocracia –30 anos de transform ação urbana em P ortugal (Á lvaro D om ing ues, 20 06 )co nstitui a expressão m ais ac ab ad a d esse potencialde leitura esp acial. 97.N o estud o d o D P P , um a análise com parativa sim ples do com po rtam ento d em og ráfico d os centros urbanos com pelo m enos 1 00 00 hab itantes e d os con celho s resp ectivos co nd uz à ide ntificação de seis m od elos de crescim ento urbano: - D esurbanizaçã o ab soluta de conc elho e m declínio, co m perda de m og ráfica m ais im portan te a n ível do c en tro urbano ; - D esurbanização relativa de co ncelho em declínio, com pe rda d em og ráfica m enos intensa no cen tro u rbano; - U rbanização com sucção ruralab soluta e declínio do concelho ; - D esurbanização relativa d e con celho em crescim ento; - U rbanização lenta em con celho em crescim ento; - U rbanização intensa em con celho em crescim ento. 98.É sintom ático que os m od elos d e urbanização lenta e intensa rep resen tem os casos de m aior dissem inação territorial, co m relevo particular para o de urban izaç ão intensa, pois ab ran ge sim ultan eam en te zonas m etropolitan as e litorais de forte d inâm ica dem ográfica e zo nas interiores d o N orte e C en tro, evidenciando neste caso um efeito d e “ polarização exercida sobre espaços extra-concelhios m enos
urban izad os e em declínio”(D P P ,20 06a).O m osaico que resulta d esta últim a tendência está fortem ente associad o ao au m ento d o em prego e d o rendim ento d e serviços pú blicos, reflectind o a já m encion ad a dinâm ica d e dissem inação no território d e actividad es não m ercantis, co m binada co m a relevância da construção civile d o im ob iliário. Em bora se trate d e p rocessos que tend em a n ão asseg urar eco no m ias de aglom eração relevantes (talcom o o estud o do D P P op ortunam ente o assinala),estam os p erante um potencialde intervenção único para organ izar os territórios globalm en te em perda. Q ualquer política de criação de bases d e co m petitividad e nestes territórios não pod erá ign orar esta base urban a, pois só ela será capaz de fixar um a estrutura de oferta de serviço s com patívelco m qualquer política orientad a para o alargam en to da b ase territorial de com petitividad e.
99.A perspectiva de m osaico territorial é a ind a útilpara c om preend er os d iferentes m odelos d e o rganizaç ão territorial das d ua s ag lom erações m etropolitan as e das corresp ond en tes reg iões u rban as (cidad es-reg ião ). A liás, é n o plan o das regiões u rban as e nã o ap en as n os territórios co rresp ond en tes às N U TS IIIcentrais (G ran de L isb oa e G ran de P orto)que a q ue stão da com petitividad e territorialdeve ser colocada. S ó ne sse plan o tais territórios adquirem algum a visibilidad e e m m atéria d e ind icadores interna ciona is. A o carácter m ais h ierárquico da região de L isb oa, co m forte p red om ínio do nú cleo central, co rresp ond e n a região urbana do litoral no rte u m carácter m ais p olicêntrico , que é tam bém visívelno próprio n úc leo centralda cidad e-ag lom eração.Inve stigação realizad a no C entro d e E stud os da Faculdad e d e A rquitectura d o P orto com base na d elim itação d e áreas urba nas p or contigu idad e para todo o N oroeste P en insular eviden cia claram en te essa característica que r a norte, quer a sulda cidad e-aglom eraçã o. U m a im portante co nsequênc ia p od e ser form ulad a a p artir desta co nclusão. O m odelo de governance d as du as regiões urban as não po de ser hom ogé neo, sendo o d a região urban a d o litoral no rte p articu larm en te exigen te, dad o o seu ca rác ter po licê ntrico , que se e sten de até ao núcleo ce ntral. 100. A pe rspectiva de m osaico torna-se m ais exp lícita q uand o se analisam os m od elos d e evo lução esp acial de algu m as d as cidad es. A m ais recente p ub licação sob re as p rincipa is cidad es m éd ias d o território nac ional (Á lvaro D om ingue s, 2006) é particu larm en te incisiva so bre a diversidad e de tipologias d e dese nvo lvim en to esp acial que as referidas cidad es tenderam a protag onizar no s últim os 30 anos. C itando: “ Face ao s m od elos co nven cion ais d aboa forma urbana , o carácter ‘ atípico’dos n ovo s tecidos, o d esenh o frag m entário e difuso d as novas p aisag ens urbana s, as arritm ias, as rupturas de escala, os efeitos d e centrifugação e de (re)polarização , e da nova escala dos territórios u rban izados, entre outros tem as, prod uzem um vasto cam po de ind agação sob re o qu e realm ente interessa para a reflexão e p ara a reform ulação das p olíticas urbana s vigen tes.”(Á lvaro D om ingues 2 006: 16). 101.O que im porta aqui sublinh ar é que os resultad os da aná lise q ua litativa realizad a sobre um conjunto rep resentativo d e cidad es m éd ias co nvergem claram ente com a n ossa interpretação da s dinâm icas territoriais m ais recentes da econ om ia portug uesa. Assim , na pub licação já m encionada, destacam -se ilustraçõe s d e q uatro tipolog ias bem diferenciad as de c rescim ento urban o: - C idad es com o, por exem plo, S anta M aria d a F eira e B arreiro, que vêm , resp ectivam ente, o seu crescim ento inserir-se na lóg ica de evolução esp acial das co nu rbações m etrop olitanas d o P orto e de Lisb oa, eviden cian do a s tran sform ações ao n ível local que o e feito m etropolitan o tend e a provo car;
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- C idad es com o, por exem plo, Fam alicão, G uim arães ou L eiria, inseridas n o urban o-ind ustrial de m atiz m ais d ifuso, m ais p ropriam ente ditas as cidad es dos principaisclusters i ndustriais, cu jas características m ais recentes não po dem dissociar-se d o com plexo processo de ajustam ento estrutural que o s atravessa; -C idad es com o C haves, V ila R eal, G ua rda o u C astelo B ran co inse ridas em territórios c om tend ênc ias d e d esp ovo am ento e ab and on o rural m anifesto, organ izada s em sistem a u rba no de ba ixa d ensida de e aind a à procu ra d e u m a n ova lóg ica d e o rga nização esp acialem form as de e ixos ou sistem as m ultipolares d e d esen volvim ento urbano; -C idades com o B ragança, P ortalegre ou Évora que, em bo ra apresentand o p otenciais dem og ráficos m uito diversificados, partilham o estatuto de inserção em territórios com significativo esvaziam en to dem og ráfico, evidenciand o um a descolagem d( etachment) dos respectivos territórios e deve nd o a sua lógica de expansão a novo s factores d e cap italidad e, largam ente im pulsion ad os pelo investim en to púb lico realizado. 102. N um a tentativa de sistem atização d os factores ec on óm icos resp on sáveis pela em ergência d e um m osaico tão diversificado d e form as de crescim ento urbano, o autor deste relatório ensaiou um a tipolog ia de causas eco nó m icas resp on sáveis em seu entende r pe la parad oxalpujanç a do crescim ento esp acialdas cidad es m éd ias (A .M . Figu eired o, 2006 ). O carácter parad oxaldeste crescim ento esp acial tem de ser visto no quadro da d eb ilidad e com parativa co m ou tras realidad es europ eias q ue o sistem a urbano nacionalapresenta, sob retud o na com po nen te de cidades m édias. 103. Em prim eiro lug ar, se be m qu e o crescim ento urbano da s duas últim as dé cad as não po ssa dissociar-se d a d inâm ica d e co nvergência real da eco no m ia p ortug uesa e d o c orresp on dente p rocesso de diversificação d o co nsu m o, a sua su stentab ilidad e está am eaçada. A dinâm ica d e crescim ento observad a é, do ponto de vista físico ,largam ente tributária de u m m od elo de c rescim ento insu stentável no plano m acroe co nó m ico e do peso estruturalm ente atípico que a co nstrução civil e a im ob iliária assum em em P ortugal face a econom ias que disputam o m esm o espaço de con vergência. A co m po nente física d o em belezam ento do espaç o pú blico nas cida des po rtug uesas, qu and o com pa rad a co m políticas sim ilares em países q ue evo luem a veloc idad es incom paravelm ente m ais ráp idas n a eco no m ia glob al do co nh ecim en to, ilustra exem plarm ente a insu stentab ilidad e da afectação de recursos q ue a su porta. P ara a lém disso , o esforço do inve stim en to físico raram en te d eterm ino u, por sisó, a e m ergência de no vas atm osferas d e d esen volvim ento urba no . P or tod as estas razões, é co m exp ectativa q ue se ag uarda o d esenvo lvim ento d o n ovo q uadro o rientad or de p olíticas p úb licas urban as (P olítica C idad es X XI). 104. Q uan do se passa à procura de um a m alha m ais fina d e factores económ icos responsáveis pelas novas form as esp aciais do crescim ento urbano , em ergem algum as regularidades que im po rta d estacar. 105.A crise gen eralizad a do sec tor ag ro-florestal e a perda de base produtiva de referên cia ten deu a redu zir o esp ectro de fun çõ es terciárias d e su porte e a abrir cam inh o a um a b ase de se rviço s larga m ente dinam izada po r funç ões ad m inistrativas e co nsum os colectivos. A não m od ernização da s ac tividad es ag ro-florestais lim ita o crescim en to da produtividad e e do valor ac resce ntad o ag ríco las, co nd icion and o p or isso a form ação de rend im ento q ue su bjaz a um proc esso d e d esenvo lvim ento urban o. A substituiçã o o perad a enc ontrou alternativas na intensifica çã o d e funç ões a dm inistrativas
liderad as p ela intervenç ão m un icipal e n a d inam izaçã o d e serviço s q ue resultam de um m od elo de consu m o esse ncialm en te determ inado p or rendim entos nã o d irectam ente produtivos (rendas, juros, pen sõ es, outras tran sferências so ciais e subsídios público s).
106. U m a parcela significativa do território continen tal designada por faixa litoral onde pontificam , a no rte e a su l, resp ectivam ente, as reg iões m etrop olitanas d o P orto e d e Lisboa, ap resenta um m odelo m ais pu jante d e d esen volvim ento u rbano , que m anteve co m a crise ag ro-florestal um a relação m enos traum ática. P ara além de usufruir de um a vitalidad e d em ográfica que as coloc a em situação d e p rivilégio a n ívelnacional, esta faixa territorial aco lhe cidad es inseridas num sistem a u rban o que se articu la fortem ente com um co njun to d iversificado de sistem as p rodutivos locais, algu ns d os quais orga nizad os sectorial e territorialm ente seg un do um m odelo d e orga nização em clusters . N estes casos, o perfil terciário destas cida de s e as c orresp on dentes form as urbana s su rgem truncad os pe la fraca cap acidad e d e criação de se rviço s ava nç ad os às em presa s e p elo insu ficiente g rau de d ivisão social e técnica d o trab alho que a inexistên cia d e p rod uç ão na cion al relevante d e equipam en tos de su porte à prod ução d e ben s m anufacturado s de con sum o d eterm ina. 107.O investim ento pú blico cen tral e local pe sam nas du as ú ltim as d écada s no processo de ap roxim ação entre as cidad es portug uesas, caracterizad o por sign ificativos increm entos d a dotaçã o em infra-estruturas e pelo aum ento co rresp on dente d o nívelde c onsu m os co lectivos. Su bjace nte a esta tend ênc ia está um com plexo proc esso de red istribu ição do rend im ento, reveland o algu m as cida de s um a capacidad e relevan te de atrair investim ento p úb lico em clara desp rop orção face à m assa d e recursos q ue o E stad o c en tral é cap az d e arrecad ar ne stes territórios. R etom a-se à esca la urban a a co nc lusão an terior seg un do a qua l as disp aridad es inter-territoriais se aten ua ram do ponto de vista d os co nsu m os c olectivos se m que os respe ctivos d esvios de p rod uto p er cap ita tivessem acom panhado essa m esm a tendência. 108.A presença d o ensino sup erior púb lico e p rivad o com o factor-alavan ca d e no vas form as d e crescim ento urbano prod uz resultad os m atizad os. Para além dos efeitos rendim ento e im ob iliário que a loc alização do ensino sup erior tendeu a g erar, é fundam ental a q uestão da o rganização do tecido de relaçõ es entre o s cam pus universitários e a cidad e. S e é o cam pus que contribuipara fazer cidad e ou se, pelo con trário, é a cidad e q ue o tende a integrar, buscando laço s de co m plem entaridad e co m a su a loc alizaçã o são m od elos possíveis q ue influenciam o pap el da instituição co m o alavan ca ou ânco ra de d esenvolvim ento urbano. R epresentand o sem pre um increm ento e um a atracção d e recursos im ateriais à cidad e, a alavan ca de d esenvo lvim ento u rbano q ue a p resença d o e nsino sup erior rep resen ta c on cretiza-se so bretud o no seu pa pe lde a ge ntes im pulsion ad ores d e n ovas atm osferas urba nas e d e geração de n ovo em preend im ento. A veiro, B raga e G uim arães representam casos d e referênc ia p ela p ositiva nesta m atéria, bem co m o É vora, C ovilhã e V ila R ea l. 109.M ais co m o reflexo de um a e stratégia reactiva d o qu e p rop riam ente c om o alavanca da cida de co m petitiva, a vo cação turística está long e aind a d e influe nc iar de m odo m arcante as d inâ m icas e form as urba nas d o P ortug al recen te. N o en tanto, se enc ararm os esta voca ção com o u m a op ortunidad e ún ica que se ab re a parcelas significa tivas do território na cional de co nfigurar um a oferta de serviço s tran saccioná veis, com petitivos n a econo m ia global, en tão a influê nc ia da vocação turística na em ergência d e n ovas dinâm icas e form as u rba nas tend erá a m anifestar-se. A s funções d e turism o
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de lazer e d e residência p ara um a p op ulação europ eia com esperança de vida crescente e po der de com pra aind a n ão ating ido pela p erturba ção do Estad o sociale p rotector constituem já hoje u m esp aço de forte com petitividad e n a eco no m ia g lob aldas cidad es e das regiõe s. N esse co ntexto, a integ ração do turism o c om a fileira d a saú de, níveis elevad os de seg urança urban a e p roxim idad e a u m a p lataform a giratória d e transporte a éreo pod em asseg urar a cida de s na área de influência d a A M Lisboa e no A lgarve um espaço de com petitividade.
Traços estruturais e dinâmic as de evolução recente nas economias das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
110.E m bora p artilha nd o o estatuto de R eg ião U ltra-P eriférica (R U P ), as reg iõe s au tóno m as d os A ço res e d a M ad eira ap resentam tipolog ias e performances d e dese nvo lvim en to diferen ciad as, co nsu bstanciad as sob retud o em diferentes timings d e recu peraçã o de situa çõ es d e a traso estruturale de p osição relativa desfavo ráve lface à m éd ia n ac iona l. A R A A co nfigura a situação estrutural m ais p enalizad ora, co nstituind o um caso de d up la insu laridad e. O carácter long ínq uo do arquipélag o co m bina -se co m a frag m en tação territorial, o que co nstitui um factor particu larm en te desfavo rável em term os d e dim en são d e m ercad o interno e de vulne rab ilidad e em m atéria de m ob ilidad e internaciona le inter-ilhas. Tais problem as estão aten uados na R A M . A deb ilidad e d o m ercado interno nã o só nã o é reforçad a p or questõe s d e frag m entação territorial, co m o a ráp ida evoluç ão da reg ião para a e xce lên cia turística tem vind o a m inim izar o factor da dim ensão do m ercado interno , enco ntrando na proc ura turística internacion al um factor de co m pensação relevan te. N ote-se q ue P orto S anto rep resenta na M ad eira u m prolong am en to d a vo cação turística do território p rinc ipal da reg ião , nã o gerand o p or isso problem as acrescidos de frag m en tação territorial. 111. Ind epend entem ente d as d uas regiões se situarem diferentem ente no ranking de d esenvolvim ento (co m petitividad e e c oesão) das reg iõe s portug ue sas, co m posição m ais favo rável para a M ad eira, as du as econo m ias regionais situam -se tam bém em diferentes m om entos e p rocessos d e m uda nça estrutural. E m am bas, porém , o inve stim en to púb lico reg ion al foi determ ina nte n o dese nvo lvim en to do proc esso de transição . O s A çores evoluem , hoje, estruturalm ente d e um m od elo e m qu e o sector ag ríco la (produç ão leiteira e co rresponden te tran sform ação ) e as ac tividad es logísticas norm alm en te associadas à insularidade longínq ua e fragm entada d om inam a g eração do rend im ento para u m outro em que a em ergência do sector privado d o turism o, a m od ernização d os serviços públicos,um a m elho r dotação infra-estruturalpara a co m petitividad e e a ténue em ergência d e serviço s urbanos con stituem os traço s m ais m arcan tes. N a M ad eira, o p ad rão de m ud ança estruturalresulta de um ou tro p atam ar de desenvo lvim ento.D isputa-se arduam ente a d iversificação e co m petitividad e da ec on om ia reg ion alap ós ter sido a lcan çad a a excelên cia turística e ter sido realizado um esforço c onsiderávelde infra-estruturas para a m elho ria d os níveis d e coesão e q ualidad e d e vida. 112. E m am bas as situaçõ es, tem os porém um factor relevan te p ara o s objectivos deste relatório. Estam os p erante um corpo de po líticas p úb licas regionalm ente accionadas num qu adro degovernance que n ão tem com paração p ossível com a situação das regiões-plano no C on tinente. Essa diferença ad vém do exercício d o p od er auton óm ico region ale d e co nd ições d e ap licação dos Fundos E struturais
que asseguram a estes territórios u m a carga de P P B T inating ívelnas reg iões d o C on tinente.
113. A análise particular da evo lução de cad a região fornece algu ns elem entos relevantes sobre as particularidad es de cad a m od elo.
Região Autónoma dos Aço res (RAA)
114. A R A A , qu e co nstituia N U TS IIpo rtuguesa d e m eno r dim ensão , protago nizou no pe ríod o d e 199 5 a 20 06 um processo de co nvergên cia real a nívelnacional, em bo ra ap resentand o d e 19 95 a 19 97 um processo d e d ivergên cia. C om parand o o início e o fim do períod o considerado, a R A A passou d e um a situação d e aproxim adam ente 79% do P IB pm per capita po rtugu ês para cerca de 9 0% da m édia nacion al. O diagnó stico em term os d e prod utividad e (VA B por pessoa em pregad a) é análog o. Este processo de co nvergência não pod e ser dissociad o d e um corpo vigo roso de po líticas p úb licas e de co rresp ond ente esforço d e investim ento realizad o neste p eríod o, exp licand o p or isso que o processo se tenha iniciado ap enas a p artir de 1 99 7. O P IB pm e o em prego cresceram no p eríod o em causa a um a taxa m éd ia an ual de, resp ectivam ente, 6,3% e d e 1,6% , ilustrand o b em o p eríod o p ositivo d e crescim ento o bservado , m esm o tend o em con ta q ue o s três últim os an os d o p eríod o são fortem ente desfavoráveis em term os de conjunturas internacion ale n acion al. O processo de c on vergência o bservado é tam bé m saliente a n ívelda U nião Eu rop eia, reveland o a segun da m etad e d a d écad a d e 90 um crescim ento su perior em 50 % à m édia europ eia.
115.O com portam ento d o e m prego é particularm ente ilustrativo d a performance r eg iona l. A evolução da taxa de em preg o na R egião é altam ente ilustrativa d essa performance . S e no s prim eiros an os d o períod o co nsiderad o, a R A A ap resen tava face à m éd ia n acion al diferenças desfavoráveis d e ap roxi-
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m ad am ente sete p on tos p ercen tuais nessa taxa, a evo luçã o o bservad a tende u a aproxim ar o valor reg ion alda m éd ia n acion al, sendo , em 20 07 , a d iferenç a d e a pe nas 4,8 po ntos percen tuais (67 ,8% con tra 6 3% no s A çores). O com po rtam ento d a taxa d e d esem prego ilustra tam bé m po sitivam ente a evolução ob servada. A o au m ento d a taxa d e d esem prego no C ontinen te, sob retud o n o p eríod o 20 00 -20 07 , suce de u sem pre no s A çores um a forte estab ilidad e dessa taxa em torno de valores m uito baixo (entre 3 e 4 % ). E sta e volução está n a linh a d e u m m od elo de crescim ento m ais extensivo (taxa d e u tilizaç ão de recu rsos hum an os) do que intensivo (produtividad e). de em prego ob servada na R egião revela um contribu to d inâm ico do s sectores 116.A performance sociais em qu e pred om ina o em prego p úb lico (A dm inistração P úb lica, Edu cação, S aúd e e S egurança S ocial). N o se u con junto, estas três actividad es rep resen tavam , em 19 95 , 28 ,1% do V A B e, ap resentand o tod as elas um crescim ento a u m ritm o sup erior ao d a eco nom ia com o um tod o, o seu p eso conjunto p assa, em 20 07 , para 30 ,4% do VA B . E m term os d e em prego , estas três activida de s, no seu con junto, red uziram o seu pe so 2 5,5% para 22 ,9% , com evoluçõ es diferenc iad as: a E du cação ap resenta um a forte ace leração d o crescim ento d o em prego en quan to q ue n os d ois outros sectores se verifica já um crescim ento b astante m eno s intenso qu e o crescim ento m éd io. E m contraste co m esta evo lução, os se ctores de especialização trad iciona l (ag ricu ltura e produç ão an im al e pesc as) revelam -se cad a vez m ais com o sec tores d e d estruição de em prego . A s activida des organ izadas em torno da fileira turística em ergen te e das cresc entes e co no m ias d e u rbanização , sobretud o na ilha de S . M igu el, constituem a no vida de e m ergen te em term os d e dinâm ica d e criação de e m prego.
117.A performance de em prego não pod e ser dissociad a de um corpo vigo roso de p olíticas p úb licas activas, sobretudo em term os d e p olíticas p úb licas de form ação para a q ualificação inicial, tan to m ais de sublinh ar qu an to a situação partida da região em term os d e qualificação profissiona le literacia se ap resentava m uito penalizad ora. da R A A do p on to d e vista d os ind icad ores sintéticos de co m 118. Q uando se analisa a performance petitividad e e c oe são tran sp arece a d esigu al prod uç ão d e resu ltad os d o já m en cion ad o c orpo de p olítica s p úb licas, m ais favo ráve là m elho ria d os ind ica dores d e c oesã o d o que dos d e com petitividade. D e q ualqu er m od o, a evo lução ob servada entre 1 99 5 e 2 00 3 é m ais favoráveldo qu e a registada entre 1 99 1 e 2 00 1 no s d ois ind icad ores. Esta con clusão está d e acordo com a avaliação já realizada d e que o principalco rpo de p olíticas púb licas terá sido produzido a p artir do 2º período de p rog ram ação de Fun dos E struturais, sendo por isso leg ítim o ad m itir que os p rincipais im pactos d e tais p olíticas se terão prod uzido ap enas a p artir dos p rim eiros ano s da prog ram ação d esse p eríod o.
119. Em m atéria d e com petitividad e, a R A A co nstitui a N U TS IIpior po sicionada, co m um a sign ificativa disparida de em relação à região de L isboa e o utro resultad o não seria d e esperar dad a a exigu idad e d o m ercado interno , a su a frag m entação territorial e o s prob lem as associad os ao estatuto de arquipélag o lon gínq uo . A o n ível das N U TS III, a posição d os A ço res é interm éd ia, aind a assim co m índ ices m ais elevados d o que o do co njun to das reg iõe s m ais d ep rim idas d o território continental. 120.E m m atéria d e co esão, os A çores p artilham o m ovim ento glob alde aproxim ação ob servado , em P ortug al, entre 1 99 5 e 2 00 3, de ap roxim ação do s níveis d a co esão , em bo ra as dispa ridad es o bservad as aind a sejam sign ificativam ente elevad as, quand o se tom a por term o d e com paraçã o a região
de Lisboa. O cálculo d o ind icador sintético de co esão p or N U TS IIIperm ite con cluir que a p osição d os A ço res é m ais favo ráveldo q ue a g eneralidad e d as N U TS III situa das em territórios m ais dep rim idos. Estes resultad os su gerem que a existência d e um corpo d e p olíticas p úb licas a ccion ad as seg un do um a lógica de coerência regional pode m inim izar a inc idên cia d os factores da u ltra-periferia e criar cond içõ es para que a d inâm ica d e investim ento p rivad o p ossa com plem entar e sustentar o esforço púb lico . Esta ideia é trad uzida no estud o d e A ug usto M ateus & A ssociad os p ela ideia de que a R A A apresenta um a m elhor performance e m term os d e “ resultad os d a coesão ”do qu e em term os d as “ co ndiçõ es de co esão ” . nalm ente, a susten taçã o d o p roc esso iniciad o so bretud o co m o 2 º períod o d e p rog ram açã o, 121.Fi visando a m elho ria d as co nd içõ es d e co m petitividad e e d e co esão , não p od e ign orar que a frag m en taç ão territorial do arqu ipélag o co loca problem as particu lares d e disp aridad es inter-ilha s cuja ab ordag em exige a co ntinu idad e de níveis e levados d e discrim ina ção positiva de políticas p úb licas. O s risco s de q ue a p osição dianteira d e S . M iguele d e P onta D elga da tenda a a centuar-se são reais, crian do fortes diferenciações inc lusivam en te n o co njun to das ilha s q ue lideram a c onc en tração de recu rsos e d e e co no m ias d e u rba nizaçã o (S . M igu el, Te rceira e Fa ial). R eco rde-se q ue só P on ta D elgada (10 9.54 )conseg ue alcan çar o lim iar do s 90 % do po de r de com pra p er cap ita d o C on tinen te, em 20 05 ,e q ue, do s restantes co ncelho s,só (por esta ordem )A ng ra d o H eroísm o, H orta, Vila d o P orto e V ila d a P raia d a V itória u ltrap assam o lim iar dos 75 % e C alheta, M ad alena e Lago a ultrap assam o lim iar do 65 % . Especial atenção deve ser co nced ida ao conjunto Faial, P ico e S . Jorge dad a a proxim idad e existen te no interior deste g rup o de ilha s. N as restan tes ilha s, a com bina ção e ntre a acção exe rcida pelos serviço s p úb lico s, a progressão da própria actividad e turística e a co nc retização do poten cial em m atéria de en ergias ren ováveis (eó lica, geo term ia, biom assa, ondas, solar)pode definir um a no va trajectória de sustentab ilidad e para os territórios carenciad os d e m assa dem ográfica.
Região Autónoma d a Madeira (RAM)
122.N o plano da s reg iõe s p ortug uesas, a R A M ap resentou no pe ríod o 19 95 -20 07 um a trajectória de crescim en to assina lável, co nfigu ran do u m processo claro de con vergên cia realno plan o n aciona l e d a U nião E urop eia. A sua taxa m éd ia anu al de crescim en to do P IB reg ion al de 7 ,5 % co nstitui um ind icador claro d esse p roc esso de co nvergê ncia, trad uzind o-se em 20 07 em três ind icad ores revelad ores d esses resultad os (em term os d e p arida de de po de r de com pra): 12 7.4 % do P IB pc naciona le 97 % da U E 27. d e cresc im en to coexistiu com um a elevada taxa d e utilização de recursos 123. E sta performance hu m anos, visível, resp ectivam ente, na elevad a taxa d e em prego (66 ,1% em 20 07 , co ntra 67 ,1 % a nívelnacion al)e na b aixa taxa de desem prego (6,8% em 20 07 )no plano nacionale d a U nião Europ eia.
124. O pa drão de m ud ança estrutural da eco no m ia m ad eirense tem vind o a acen tuar prog ressivam ente o grau de terciarização da eco no m ia reg ion al, neste ca so b em m ais p róxim o do s pa drões com un s em eco no m ias insulares do qu e o o bse rvado no s A çores. O s sectores de a ctivida de s im obiliárias, da ad m inistração púb lica, do co m ércio, da co nstruç ão e da ho telaria e restauração
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organizam o c oraçã o d a ec on om ia reg ion al, co nfigu ran do u m pad rão de espe cializaçã o region al típico de situa çõ es d e forte d ese nvo lvim en to turístico e d e u m esforço prolon gad o de inve stim en to púb lico em infra-estruturas básica s nã o só ao serviço da q ua lidad e d e vida d os residen tes, m as tam bém da p rópria excelên cia turística . no rm al125.N ão são aind a totalm en te visíveis na econo m ia reg iona l os efeitos d e crowdingout m en te referenciad os na literatura q ue a forte esp ecializaç ão turística ten de norm alm en te a d eterm inar sobretud o n a ind ústria transform ad ora, seja p or via d a p ressão ascendente so bre a taxa de salário, seja p ela elevação do n ível ge ral de p reço s co m co nsequentes p erdas d e co m petitividad e p ara a ind ústria potencialm ente exp ortad ora. A m assa de em preg o directo asso ciad o ao sector turístico (65 89 elem entos d e p essoalao serviço em 20 08 )e a dim ensão do em prego na adm inistração regional (sensivelm ente o do bro do em prego no sector do turism o) fariam sup or um a incidê ncia m ais declarad a desse efeito. To davia, o em prego na ind ústria transform ad ora aum entou entre 1 99 5 e 20 08 de 5 73 0 ind ivíduo s p ara 7 52 5 revelando que o efeito de crowdingout não e stará totalm ente ac tivo. E m no sso entender, há ap enas m anifestaçõe s pa rciais desse fenóm eno, visíveis no facto d e só o n úm ero d e em presas d e p equ ena dim ensão (entre 1 e 9 pe ssoas ao serviço) ter aum entado entre 1 99 5 e 2 00 7. A evoluçã o d o p reço do solo p od e tam bém ser conside rad a um a con seq uên cia assoc iável ao efeito de crowdingout . P ara além disso , a d inâ m ica e consistên cia d e um a fileira m ais alargad a q ue o sector turístico , en volven do a actividad e im obiliária e o co m ércio, co m pen sam claram en te a difícilem ergên cia de u m a ind ústria transform ad ora m ais p otente.
126.A trian gulação necessária entre três instituiçõ es reg ionais com gran de poten cial de diversificação em presarial –o Instituto de D esenvo lvim ento Em presarial (ID E) resp onsável pela ge stão do sistem a de incentivos ao investim ento em presarial, o C entro Internacional de N eg ócios (C IN M ) asso ciad o à zona franca e o M ad eira Tecno pólo (M T) co m intervenção nas p olíticas de ino vação e transferência de tecn olog ia –tende rá a produ zir efeitos d o pon to de vista d a m ud ança de parad igm a d o crescim ento reg ional. D e facto, a actuação do ID E será fulcralna gestão dos sistem as de incentivos orientad os p ara a com petitividad e reg ional, o C IN M pod erá contribuir para o processo d e d iversificação da eco no m ia region al e o M T terá um pap el de cisivo na criação d e novas fon tes d e ino vação tecn ológ ica. O bom êxito desta trian gulação será crucial para red uzir a d ep en dência d a d inâ m ica de crescim ento d a fileira que se co nstituiu em torno d a excelên cia turística da região . 127.A evolução do rendim ento d ispon íveldas fam ílias a nívelde tod a a R A M (4,92 % e 5,04 % ,resp ectivam ente, em term os ab solutos e em term os p er cap ita, da taxa d e crescim ento m éd ia an ual de 19 95 a 200 7) e do s índices de po der de com pra concelhio (60% em 199 5 e 97 % em 200 5) sugerem qu e o ritm o d e crescim ento ob servado entre 1 99 5 e 20 06 teve resultad os e m m atéria d e g eração de rendim ento a n ível reg ional. A s d isparidad es inter-con celhias red uziram -se neste contexto de crescim ento, co m po rtam ento ilustrad o p ela red uçã o d o d esvio-pad rão do s índ ices d e p od er de com pra m un icipa is d a R A M . N o entanto, de aco rdo co m os resultad os d o estud o sob re a com pe titivida de territorial e a co esã o econó m ica e social (A ug usto M ateu s & A sso ciad os, 2005: volum e III, p.12 2), a situação da M ad eira rep resenta o nível m ais elevad o a n ível nacion al da dispersão co nc elhia do ren dim en to das fam ílias (47,8% co ntra 2 8,8% a n ível na ciona l).
128.A evolução ob servada n a g eneralidad e d os ind icad ores d e q ualida de de vida e de coesão social revela u m a forte p rog ressão da R A M nesta m atéria, trad uzind o claram ente o efeito de um conjunto pod eroso de políticas púb licas region alm ente conceb idas e c on cretizadas. D e a cordo com o índ ice sintético de coesão con struído pelo D P P , a R A M era em 19 95 a seg und a região m ais coesa, surgind o bastante d estacad a d as reg iões-plano continentais, passando, em 200 3, a ocupar a terceira p osição. Isto significa q ue, ap esar do carácter fortem ente co eso que o crescim ento eco nó m ico observad o entre 199 5 e 2 00 3 revelou, no co njun to d as reg iõe s N U TS II,a evo lução saldou -se p or um a ligeira d im inuição do índ ice sintético de co esão.M esm o assim ,ao níveldas unidad es N U TS III,a M ad eira só é ultrap assada em m atéria de índ ice d e co esão p ela G rande Lisboa, pelo G rande P orto, pelo A lgarve, pela P enínsu la de S etúb al e pela B eira Interior S ul. 129. A evoluçã o d a p osição co m pe titiva d a M ad eira é tam bé m pa ssível de ser co m entad a à luz dos indica dores sintético s d isp oníveis. O estud o so bre a co m petitividad e territorial e a co esão econó m ica e so cial sublinh a o carácter positivo da evoluç ão observada: “ A M ad eira, aind a q ue m an ten ha u m a forte esp ec ializaçã o e m ac tividad es d e se rviço s relac ionad as c om a fileira turística , tem de m on strad o u m a evolução com pe titiva po sitiva num con junto d e vectores, no m ead am ente tec no lógico , dem ográfico , nível de vida o u p rodutividad e, justifica ndo p orque é q ue a seguir a Lisb oa e V ale d o Tejo, é a reg ião N U TS II que ap rese nta m aior nível de c om petitividad e.”(A ug usto M ateu s & A sso ciad os, 200 5: volum e III, p.22). 130.O m esm o estud o assum e algum op tim ism o q uanto ao p adrão d e m ud ança estruturalda região, sugerind o “ um a m ud ança no sentido da ado pçã o d e um m od elo intensivo m ais pu xado pela p rod utividad e e eficiên cia n a o rgan ização e c om bina ção de recursos p rogressivam en te m ais q ua lificados” , m an ifestan do, para além disso,um alinham ento g rad ualentre p rodutividad e e rem unerações.”(A ug usto M ateus & A ssociad os, 20 05: volum e III, p.42). A reg ião ap resenta, assim , um a evo lução co nvergente
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das taxas d e utilização de recu rsos h um anos (com pon ente extensiva) e d a p rod utividad e (com pon ente intensiva), com pletada p or um a evo lução tam bém con vergen te d a p rod utividade e d a rem uneração do trab alho .P ara este processo ,m uito contribuiu, em no sso entende r,a evolução do sistem a de form ação na região, reveland o u m a forte capacidad e d e resp osta face ao increm ento d e p rocura de form ação por parte dos sectores em ergentes e co m m aior ritm o d e crescim ento. O exem plo d a E scola P rofission al de H otelaria e Tu rism o da M ad eira ilustra essa realidad e. C om plem entarm ente, o reg resso à reg ião de po pulação jovem com form ação superior ob tida n o C ontinente exerceu tam bém um papel relevante nesse ajustam ento. A ssim sendo, a situação d os A çores e d a M ad eira p arece trad uzir um a elevada eficácia d os poderes reg iona is na o rgan izaç ão de resp ostas consisten tes e céleres na oferta de form ação profission al, situação q ue contrasta co m a situação o bservada no C ontinente ond e tal ajustam ento se tem revelad o m uito m ais prob lem ático.
131.A evolução dos índ ices sintético s d e c oesão e com petitividad e c alculad os pelo D P P prop orcionam a síntese p ertinen te d a inform ação dispo nível. A evolução da R A M em term os d e co esão e co m petitividad e, ob servad a entre 1 99 5 e 2 00 3, trad uz em prim eiro lug ar os efeitos de u m co rpo co nsisten te d e p olíticas p úb licas reg iona is orien tad as para a m elho ria d as co nd içõ es de vida e para a dotação infra-estrutural ao serviço da c om petitividad e d a sua actividad e m ais d inâ m ica –o turism o. D o po nto de vista relativo, a p osição da R A M no con texto d as regiões portug uesas (N U TS II e N U TS III) eviden cia o s resultad os positivos dessas p olíticas. A reg ião destaca-se não só das reg iões m ais dep rim idas d o C ontine nte, m as tam bém de territórios situa dos no litoral m ais dese nvolvido (m ais visivelm ente em term os d e co esão do qu e d e co m pe titivida de ). N o en tanto, a evolução n a R A M do s dois índ ices sintético s parece revelar algu m a d esaceleração do proc esso de con vergência em term os de coesã o e d e com petitividad e, nã o sen do p ossível avaliar os efeitos resu ltan tes d a se gun da m etad e d o actual períod o d e p rog ram ação d e Fu nd os E struturais (20 04 -20 06 ). S e asso ciarm os esta co nclusão à entrad a nu m no vo reg im e d e ap licação d e Fun dos E struturais na região , m ais selectivo e m enos intenso em term os de fluxo s financeiros, a reg ião estará p erante o s d esafios da transição para um novo parad igm a d e co m petitividad e, sem abrand ar os esforços d e co esão, de sign ada m ente ao nível das disp aridad es inter-co nc elhias. Por tud o isto, a evo luç ão da região no próxim o período de prog ram ação de ve m erecer a atenç ão da s autorida de s nac ion ais e reg ion ais. N om ead am ente, o estatuto de ultra-pe riferia d a R A M deve co ntinu ar a m erecer das autoridad es com un itárias e naciona is a d evida atenção.
Os desafios da mudança estrutural e o desenvolvimento prospectivo das regiões portuguesas
132.O s parág rafos anteriores perm item co nc luir que o d esenvo lvim en to p rospectivo d as regiõe s portug uesas está irrem ed iavelm ente asso ciad o ao s d esafios d a m ud ança estruturalque se colocam à eco no m ia p ortug ue sa no seu actua l m om ento d e interna cion alização . O im pacto territorial dessa m ud ança estruturalé d iferenciad o e exige um a co m binaçã o de lóg icas d e ab orda gem po r N U TS IIe N U TS III. C om ecem os pela abordagem em term os de N U TS II. 133.A reg ião N orte c on centra a tipolog ia m ais d iversificad a d e p roblem as de m ud ança estruturale ap resenta a trajectória d e d esenvo lvim ento m ais dissonante face à co ncentração de recursos esp e-
cíficos ne la o bservada . A reg ião não ap resenta n enhu m a N U TS III cuja e volução na últim a d éca da po ssa ser apresentad a com o prom issora d o po nto de vista d a m ud ança estrutural. N ela estão rep resentada s N U TS III com realizações d e co esão ab aixo d a m édia, m as tam bé m situaçõ es com plexas do ponto de vista d a com petitividad e, principalm ente nos territórios que co rresp ond em aclusters ind ustriais exp ortad ores. A N U TS III E ntre-D ouro-e-Vo ug a c onstitui ne ste ú ltim o dom ínio a ú nica excep ção , m ais p ela influên cia d a c on cen tração em torno dos m oldes d o que pe la e spe cialização trad icionalno calçado. O G ran de P orto, nú cleo centralde um a reg ião urbana m ais am pla q ue co nstitui a m assa crítica m ais relevante em term os d e activos e sp ecífico s p ara a interna ciona lização , nã o esca pa a essa tend ência e ap resen ta um a evoluçã o rece nte nega tiva em term os d e co m petitividad e e coesã o. A reg ião ap rese nta assim um prob lem a d e b ase territorial para a co m petitividad e. N ela con verge m qu atro tipo s d e p rob lem as d e m ud anç a e strutural:
-U m prob lem a m etrop olitano, trad uzido n a d eb ilidad e d a b ase d e serviço s avançad os e d e interna ciona lizaç ão , que co m prom ete o m odelo de o rden am en to territorial do litoral base ad o em dua s aglom eraç õe s m etropolitan as interna ciona lizad as e co m petitivas; -P rob lem as d e ajustam ento estrutural e d e com petitividade nas áreas de m aior concentração de capacidad e em presariale de em preg o ind ustrial, que interag em com a insuficiência m etropolitana; - Prob lem as de e scassez de capa cida de e m presarial e de procura de ba se produ tiva com patível co m a e xcelên cia am biental e rural de territórios b em situad os p ara cap italizar a centralidad e no relaciona m ento tran sfronteiriço co m a G aliza (a N U TS III M inho -Lim a ilustra p erfeitam ente esta tipologia d e p roblem as); -P roblem as de alargam en to da base territorial da c om petitividad e n as áreas interiores de Trás-os-M on tes e A lto D ou ro, na q ual o p otencial de exc elên cia em torno da econ om ia d o vinh o e do turism o nã o logrou aind a tran sform ar-se em alava nc a de co m petitividad e territorial para todo um território. 134.A R eg ião C entro partilha algum as d as tipologias d e p roblem as identificados na R eg ião N orte, em bora estruturalm ente tenda a ap resen tar no futuro con strang im entos d e m enor envergadura. Em prim eiro lugar,a reg ião eviden cia a p resen ça declusters com evolução m uito prom issora do po nto d e vista d o perfilde especialização (sistem as de autom ação e m oldes).P ara além disso,a região dispõe de um sistem a d e universidad es, institutos politécnico s e cen tros de investigação associad os que evidenciam um a forte interacção com esse tecido em presarial, pod endo constituir no futuro um a im portante alavanca de com petitividad e. Dois p rob lem as estruturais contrap õem -se a este elevad o potencial. P or um lad o,a estruturação urbana da reg ião em torno d e um sistem a p olicêntrico co op erante e com petitivo não está aind a ganh a, sob retud o no qu ad ro d a evo lução p rosp ectiva das ag lom eraçõ es m etrop olitanas de L isboa e P orto e d as resp ectivas regiões u rbanas que tenderão a alargar-se, resp ectivam ente, para norte e sul. P or outro lado, a R egião concentra aind a algum as d as N U TS III m eno s d esenvolvidas d o território co ntinen tal (P inhal Interior e S erra d a E strela, po r exem plo), ap resen tan do por isso problem as sim ilares d e alargam en to da b ase territorial já identificados a propósito da R eg ião N orte. Do ponto de vista estatístico ,a recom posição da N U TS IIC entro co m integração de territórios anteriorm en te inseridos na antiga N U TS IILisboa e V ale d o T ejo vem colocar no vos p rob lem as d e integração de p olíticas. Essa recom posição traz porém ao C entro n ovo s territórios com potenciais de co m petitividad e que im porta explorar,seja em term os de agricultura em presarial (o O este) e de novos pad rões d e localização de indústrias im pulsion ad os pela proxim idad e à plataform a m etropolitana de Lisboa (o M éd io Tejo).
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135. O desenvolvim ento prosp ectivo d a região de L isbo a e V ale d o Tejo na sua no va co nfigu ração estatística identifica-se sob retud o co m a necessidad e de co m patibilizar o p roc esso de m od ernizaçã o fun cion al da reg ião m etrop olitana com a m elho ria d as con diçõ es d e integ ração e coe são sociais. A captaçã o de serviço s d e m aior valor acrescen tad o e a valorizaçã o fun cionaldo estatuto de plataform a turística que a região m etropolitan a d e L isb oa tem vind o a a ssu m ir são vec tores crítico s d essa m odernização fun ciona l. O peso determ ina nte d os lab oratórios de estad o n as infra-estruturas de base tecnológ ica d a região e a transição para um m od elo d e ino vação em qu e a d espesa b ruta d e I& D executad a nas em presas passe a assum ir um pap el cen tral constituem desafios relevan tes. A dinâm ica desejável pa ssa m ais p elo reforço de linhas d e acção do tipo “ TA G U S P A R K ”do qu e p rop riam ente pelo p otencial dos lab oratórios d e estad o, qu e se revelaram sem pre incap azes d e p rom ove r um a dinâm ica d e coo peraçã o co nsisten te com o tecido e m presarial. P ara além disso, é nece ssário q ue a c on cen traçã o de serviço s na reg ião de p en da m en os do cen tralism o ad m inistrativo e m ais d a p lataform a d e internac iona lizaç ão . 136.A evo lução prospectiva d o A lentejo é cond icion ad a p or três tipos de factores: - Primeiro ,pela confirm ação e g eneralização dos pad rões d e a tracção de investim ento privado que o eixo L isboa- Évo ra-M ad rid tem vind o a revelar no período m ais recente; - Segundo , pela dinâm ica futura d e investim en tos d e carácter logístico de que S ines co nstitui o m elhor exem plo; - Terc eiro , pelos efeitos d e qua lifica ção turística que o projecto A LQ U E V A pode g en eralizar na reg ião , sob retud o pela a lavan ca que pod e rep resen tar em term os de valorização de a lgu ns prod utos reg ion ais, cuja e lasticidad e d e p roc ura p od e ser inc rem entad a p or esse m od elo de procura turística. Trata-se, assim , de um a região q ue, tend o em co nta os p rog ressos o bservado s em algu m as da s suas N U TS III em term os de coesã o social, é b astan te se nsível à valorização do território c om o objectivo estratég ico d e program ação .
137.O A lgarve tem a sua evo lução prosp ectiva cond iciona da p ela valorização da fileira turística, dad a a irreversibilidad e d a p lataform a internacionalque está criad a n a região ne sse dom ínio. A dim inu ição dos níveis actuais d e vulne rab ilidad e q ue a forte e specialização turística tendeu a d eterm inar tem algum as condiçõ es críticas d e viabilizaçã o: - Primeiro , pela p ossibilidad e d e co njug ar a qualificação e ordenam ento do sistem a urban o linear e co steiro com a p rópria q ualidad e d o p roduto turístico oferecido; - Segundo , pela incorporação de m ais con hecim ento científico e tecno lóg ico na econ om ia region al; - Terc eiro ,pela u tilização da plataform a d e internacionalização turística co m o alavanca de a tracção de algum as indústrias culturais p assíveis d e anim ar a oferta turística . 138. O s de safios d a m ud ança estrutural colocam -se tam bém , em bo ra em patam ares d iferentes, nas regiões autónom as do s Açores e da M adeira. 139. O s desafios d a sustentabilidade na eco no m ia açoriana e a su a evolução p ara p adrões de d esen-
volvim ento com ab ertura progressiva à iniciativa p rivad a (em bora não igno rando as necessidad es d e políticas púb licas d e com bate à frag m entação territorial)passa m essencialm ente p elo ap rofundam ento e q ualificação de três ap ostas:
- P rime iro , pela c onsolidaç ão da p rocu ra turística em ergente e p ela a rticu lação da o ferta h oteleira c om a exce lên cia turística no s d om ínios d o golfe, do turism o na tureza, desc ob erta e em esp aç o rural; - Seg undo , pela conve rgên cia d e acções d e valorização da exce lên cia cien tífica em dom ínios da su stentab ilidad e, m aritim idad e e insu laridad e, veícu lo p ara inverter os fluxo s em igratórios do p assad o e substitui-los por um a corajosa atracçã o d e p opulação qua lificada à região ; - Terceiro , pela q ualifica çã o e d iversifica çã o do m odelo ag ro-tran sform ad or dos lac ticínios, ajustando-o p rog ressivam ente às n ova s tendências d a p olítica a gríco la co m um europ eia. 140.Fi nalm ente, os desafios d a m ud anç a estruturalcolocam -se na M ad eira em torno da con cretização de um no vo p atam ar de co m pe titividad e para a região, coincidente aliás co m o novo estatuto d a R A M no quadro da p rogram ação de Fun dos Estruturais. N ão só a actividad e turística ating iu um nível de exce lência d ificilm en te su scep tível de ser m elhorad o exclusivam en te p or políticas d e infra-estruturas, com o a ec on om ia region al nece ssita d e g raus m ais elevado s d e inco rpo ração de con hecim ento e de d iversificaçã o em presarial. Tal co m o já foi an teriorm en te m en cionad o, a trian gulaç ão en tre três instituiçõ es reg iona is –o ID E, o C IN e o M ad eira T ecno pólo –será crítica na co nsolidação de um no vo ciclo d e p olíticas púb licas orien tad as p ara a co ncretização de um no vo patam ar de com petitividad e. P or m ais parad oxalque p ossa p arecer,o n ovo pa tam ar de de senvolvim ento d a R egião p od e exigir um corpo de po líticas p úb licas region ais tanto ou m ais vigo roso com o o qu e m arcou a R A M nos p eríod os de p rog ram açã o anteriores. A ssim sendo, a saída d a região do o bjectivo 1 necessita d e ser acom panh ad a com algum a cautela, dad a a e xigência d o n ovo ciclo d e p olíticas púb licas. R eg ista-se a ênfase coloca da pela E stratégia d e D esenvolvim ento da R A M para o períod o 20 07 -20 13 no desenvolvim ento de d iversos Clusters na R egião. A nec essidad e d e criar m eca nism os q ue ace lerem o d esen volvim ento reg ion al exige a criaçã o d e co nd içõ es p rop ícias p ara um am plo e nvolvim ento e um a cresce nte m otivação d os a ctores reg ion ais pa ra o s do m ínios d a ino vação , em preend ed orism o e socied ad e d o con hec im ento. A estratég ia ap oia a con solidação de um cluster centrad o na inve stigação , dese nvo lvim ento tecno lóg ico e ino vação , m uito orientad o para a cap taçã o de investim ento directo estran ge iro e p ara a atracç ão de c om petên cias e xternas. O P arque C ientífico e Tecn ológ ico da M ad eira –M ad eira Tecn op olo intervém com o p lataform a de incentivo e fixação deste cluster centrad o na investigação , desenvo lvim ento tecno lógico e ino vação . N o sentido de prom over a com pe titividad e region al, a R A M ap osta, tam bém , na diversificação da eco no m ia region al com ba se n um m od elo de “ clusterização ”dos sectores estratégicos e de atracção de no vas actividad es p rodutivas à R eg ião , subordina da aos seg uintes critérios:
i) C onstituam ou po ssam co nstituir factores end ógenos reg ionais; ii) S ejam ind ep endentes da d istânc ia iii)T enham dim ensão coerente com o m ercado regional;
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iv) E sejam susceptíveis de ap roveitam ento su stentável(tanto n a p erspectiva am bientalco m o n o qu e resp eita à prod ução de efeitos no m éd io e lon go prazos). O s seg m entos d e ac tivida de a estim ular integram , no m ead am ente, os associad os às co nd içõe s na turais d a R eg ião (C lim a, Am bien te, N atureza, C ultura, Insularidad e); ao s recursos e poten cialidad es regionais específicas (V inho, B io-agricu ltura, Flores, A quicultura, S aúde e P rodutos N aturais, A rtes e O fícios Tradiciona is); à superação d e co nd iciona ntes no dom ínio d a en ergia; às telecom un icaçõ es e inform ática (fornec ed ores de Internet, C allC en ters, m arketing direc to, co m ércio elec trónico , processam en to d e dad os, dese nvo lvim en to d e softw are, serviço s telefónico s m óveis, m ultim éd ia, en sino à d istân cia, indústria d e c onteúdos). P retende-se m obilizar as cap acidad es adquiridas p elo C entro Internacional de N eg ócios da M ad eira, ap oiando o estab elecim ento de um a p olítica de criação declusters e de nichos de valor acrescentad o, possível co m um esforço suplem entar de parcerias viab ilizad o pela internacion alização da eco no m ia, verten te c rítica para reforçar o poten cial do sector privad o en dógeno. O C entro Internacion alde N egócios d a M ad eira, com o instrum ento fundam entalna atracção de investim en to d irecto estran geiro e o Instituto de D esenvolvim ento E m presarial, vocacionad o p ara o aten dim ento, acom panham ento e p rom oção d e sistem as de incen tivos e novas form as de financiam ento às em presas, são duas instituiçõ es b asilares n a con solidação da estratég ia d e d esenvo lvim ento para a R AM nos próxim os anos.
141.E m am bas as regiões, aliás em term os sim ilares ao ob servado em ou tras regiões nas q uais o investim en to p úblico exerceu um pap el vital nas prim eiras fases d a convergência real, a tran sição p ara um no vo ciclo de p olíticas reg ion ais com m aior incidência n a com petitividad e coloca no vas exigência no plan o instituc ional.N a verdad e, as políticas de ino vaç ão e d e com petitividad e e o co rpo diversificado de projectos o rientados p ara a econ om ia d o co nhecim ento são extrem am ente exigen tes em term os de p arcerias. A m bas as reg iõe s ap resentam aind a u m tecido institucionalna esfera d a so cied ad e civil ou m esm o no âm bito da acção da U niversidad e q ue p od em considerar-se déb eis face ao s parâm etros europ eus co nhecido s. É c onhecido qu e as U niversida des dos Açores e da M ad eira não ocu pam aind a enquanto instituiçõ es um lug ar de m uito relevo na prom oção d essa s parcerias. N essa perspectiva, a expe riência em curso no s A çores de con cep ção e im plem entação de u m P lano R egionalde C iência e Tecno logia, am bicioso nas m etas e articulando-se sobretud o co m as eq uipas científicas, ilustra o que pod e ser um a b oa prática de g eração de no vas p arcerias neste d om ínio. A dicion alm ente, a d iversidad e de p articipação de instituiçõ es regionais nas p arcerias d os projectos IN TE R R EG (envolvendo as d uas reg iões e a s C anárias) co nstituium bom augúrio d e q ue as d uas reg iões irão vencer o d esafio d a criação de um quadro institucionalajustad o ao novo p atam ar de co m petitividad e.
Síntese: necessidades de intervenção e margem de manobra das políticas públicas de base territorial
142. O lon go cap ítulo qu e p recede esta síntese fornece conclusõ es inequívocas q uanto ao alcan ce qu e as P P B T p od erão assum ir no no vo ciclo d e políticas p úb licas o rientad as para prom over a m ud anç a estruturalnecessária d a eco no m ia p ortug uesa. N a verdad e, os parág rafos anteriores explicitaram bem os im pactos territoriais das m ud anças estruturais m ais prem entes. Em bora a reg ião N orte con centre um a pa rte con siderável de sses im pactos que é n ecessário viab ilizar ao lon go do próxim o períod o de program ação , todas as reg iõe s, incluind o as reg iões au tón om as, participam nesse p roc esso . A diversidad e d os prob lem as d e m ud ança estrutural enco ntrad os justifica aind a u m a o utra c on clusão: a un idad e N U TS IInã o d everá co nstituir a fon te exc lusiva d e lançam ento d e P P B T; as N U TS IIIdevem ser co nsiderad as um a un idad e esp acialpertine nte p ara o d esen ho e co ncretizaçã o d e P P B T, tanto m ais qu anto co rresp on derem a processo s com m aturidad e de coo peração inter-m un icipal e interinstituc ional através da form ação de p arcerias com outros actores d o desenvo lvim ento reg ional. 143.D os parágrafos anteriores resultam aind a algu m as conclusõ es sob re os dom ínios pertinen tes de territorialização de políticas p úblicas. 144.A territorializaç ão integrad a d e políticas de educação,form ação e desenvolvim en to socialnum a lógica de prom oção de m elho res con dições d e em pregab ilida de , isto é, não se substituind o à criação de em prego p elo sector privado, assum e no s cenários ap resen tad os d e m ud ança estrutural um estatuto de p rioridad e m áxim a, co brindo largas e d iversifica das faixas do território nac ional. 145. U m ou tro d om ínio p rioritário d e P P B T resp eita ao que designám os anteriorm ente d e políticas de alargam en to da base territorial de co m petitividad e. Trata-se de políticas o rientad as para assegurar que os territórios da coesão possam ser tam bém territórios de com petitividad e, criando as con diçõ es organizacionais e institucion ais ad eq uadas p ara a valorização de novos recursos e para a form ação de no vas co m petências regionais. Estas p olíticas ap licam -se nã o só a territórios de excelên cia am bien tal carenciad os d e um a b ase p rod utiva capaz de valorizar e sustentar essa excelênc ia, m as tam bém à generalidad e d os territórios em que a m elho ria d os ind icadores sintético s de coesão não tem sido aco m panh ad a pela m elho ria dos ind icad ores de com petitivida de . 146.M ais controversa é a m argem de m anob ra para a concep ção e ap licação d e P P B T no âm bito d as políticas de ino vação ,designadam ente no q uadro d a im plem en tação da p olítica de “ pólos reg ionais de co m petitividad e”anun ciad a pelo processo d e im plem entação d o P lano Tecno lógico . Trad icion alm ente, tal co m o verem os no capítulo seg uinte, as p olíticas ind ustrial e d e ino vação têm sido ap licadas em P ortug al seg un do u m m odelo d e territorialização red uzida. Ta ltrad ição corresp ond e ao argum ento d e que em países co m rarefacção d e recursos instituc iona is e hum an os de ino vação a territorializaç ão de po lítica po de c om prom eter aind a m ais o s lim iares m ínim os de recu rsos exigido s. O argu m ento é falacioso e co nfun de territorializaç ão e reg iona lização da política de ino vaç ão . D em onstrarem os n o capítulo IV que a d eb ilidad e estrutural do sistem a naciona lde ino vação (S N I) em P ortug al, m arcad a sob retud o p elo seu afastam ento d as em presas e d as suas n ecessidad es e p otenc ialde ino vação ,ganh a e m territorializar a su a acção , porque ganha proxim idad e ao m eio em presarial. P ara além disso, a
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evo lução m ais recente do sistem a científico e tecno lógico nacionalperm ite considerar que os activos específicos do S N Inão se con centram ap enas na região m etrop olitana de Lisbo a. Em B raga-G uim arães, no P orto, em A veiro e em C oim bra, pa ra c itar os exem plos m ais relevantes, situam -se im po rtantes activos esp ecífico s do S N I, cujas am arrações em presariais reg ion ais é fun dam entalm anter asso ciad as ao sistem a.
147.R esta considerar a p ossibilidad e d e P P B T n a d im en são infraestrutural. N o e stad o a ctua l da prog ram açã o de infra-estruturas e m P ortug al, só ob jectivos de fecham ento de red es p od erão justifica r a territorializaçã o. N esse fec ha m en to d e red es, pesa so bretud o a definiçã o d as c ondiçõ es infraestruturais m ais ad eq ua das p ara assegurar a já m en ciona da tran sição d e territórios da coesão para territórios da com petitividade. A territorialização das políticas infraestruturais é relevante nessa tran siçã o p ara asseg urar bons níveis d e com patib ilizaç ão en tre n íveis d e com p etitividad e e de atractivid ad e d os d iferentes territórios.
CAPÍTULO IV
Políticas de desenvolvimento regional e im p ac to territorial d e p olític as sec toriais Ausência de tradição/experimentação em matéria de política regional
) em P ortug al exige que se con sidere 148. A ap licação do co nceito de p olítica reg iona l(regional policy um m isto d e políticas pú blicas qu e co rresp on dem quer às cham ad as políticas d e desen volvim ento region al,quer ao grupo m ais lato da s P P B T(A .M .Figu eired o, 20 02 ).Trabalhan do com base no conce ito de falhas d e m ercado ap licado a este tipo de políticas, pode c on ceber-se um a tipologia de p olíticas púb licas q ue se revela p ertinente para sistem atizar o estad o da arte nesta m atéria em P ortug al:
-P olíticas d e incen tivos à m obilidad e de factores, particu larm en te de capital e o rgan izaç ão ; -P olíticas d e prom oção de bem -estar m aterial e im aterial de territórios; -P olíticas d e m obilização e valorização do potencial endóge no ; -P olíticas d e prom oção e valorizaç ão de externalidad es da co m petitividad e territorial; - Política s de p rom oção d a com petitividade territorial; - Política s de rob ustec im en to da esp essura institucional dos territórios. 149. A análise d o quadro de realizações d estas fam ílias d e p olíticas púb licas oferece-no s um a conclusão particu larm ente crítica sobre o estado da arte em P ortug al: não existe em P ortug al qualque r trad ição o u exp erim en tação de p olítica reg ionalr(egional policy )de sligad a da p rog ram ação de F und os Estruturais. N ão existe um co rpo estab ilizado d e p olíticas pública s co m essas características que possa m co nsiderar-se autón om as face aos d iferentes instrum entos de p olítica com co -financiam ento com unitário. N este co ntexto, os p roc esso s de e xperim entação e ap rendizagem realizados em torno da aplicação d este tipo d e p olíticas acon tecem exclusivam ente no âm bito d oframework da prog ram ação de Fun dos E struturais, o q ue não d eixa d e ser red utor e lim ita a exten são desse capital de ap rendizagem a futuros períod os qu e corresp on da m a u m a m eno r cobertura d o território nacion al (A . M . Figue ired o, 2004). 150. A co nclusão não p od e d eixar de ser entendida co m o p arad oxal. A red uzida dim ensão territorial do pa ís co existe com um a elevad a d iversidad e region al, tal com o foi ab undantem ente su blinhad o no capítulo II. O m odelo de m osaico territorial, por nó s referido a propósito das dinâm icas u rban as, ilustra bem o alcan ce d essa d iversidad e. N esse c on texto, seria d e espe rar um a o utra vitalidad e d as P P B T e das p olíticas de d esenvolvim ento regional. razões exp licativas desta situação aparentem ente parad oxalsão fundam entalm ente de natureza 151.As institucional. Em bora hoje seja d ifícildisso ciar a orgânica de p laneam en to em P ortug aldo ap arato ad m inistrativo e o rgan izativo da g estão dos Fun dos E struturais, a existên cia d e um co rpo d e p olítica s púb licas auton om izável do framework d os Fu nd os E struturais d ep end e fortem ente d a p resenç a e afirm ação da o rgâ nica d e p laneam ento. O ra, por m ais estranho que possa p arecer, os p rincipais traço s da o rgânica d e p lane am ento foram configu rad os n o p eríod o de ab ertura o bse rvado n o regim e au toritário im ed iatam en te anterior ao 25 de A brilde 1 974: “ (tal período) fez e m ergir m áq uinas sectoriais d e plan eam en to, verticalizad as, co m capacidad e de afirm ação instituc iona l determ ina da pela co nc entraçã o de co nh ecim ento técn ico e estratég ico sobre o s sec tores de actividad e em que stão . P ara além disso, o S ecretariad o T écnico da P residência do C onselho acum ulou p restíg io e cred ibilidad e técnica, na m edida em que co ncentrava um a q uota co nsiderávelda do tação de recursos hum anos de elite então disp onívelna adm inistração púb lica portuguesa.”(A . M . Figueired o, 2002: 491).
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6Só no âm bito da ac ção do actualG overno são ob serváveis algu m as iniciativas de sen volvida s n o sen tido de ad ap tar a territorializaç ão ad m inistrativa d as m áqu inas sectoriais à área de incidência das C C D R .
152. A co nsolidação da transição d em ocrática ob servada até à e stab ilização do q uadro constitucional em nad a alterou este p ano ram a, prod uzind o u m co ntexto d e inércia q ue m arca o ad vento d a territorializaçã o de política s p ública s: “ A heran ça é, po is, um a orgânica fortem en te ce ntralizada, segm entad a sectorialm ente, vend o o território co m o sujeito passivo de p olíticas p úblicas d e investim ento, segund o um a lóg ica m arcad am ente d escen de nte, grad uan do as reg iões pa ra efeitos d e definiçã o de prioridad es de program ação tem poral. A territorialização ad m inistrativa d as m áq uinas sectoriais, obed ecen do a critérios heterogén eos d e d ivisão territorial, co ntribuiu, por outro lado, para acentuar a o pa cida de da lóg ica region alde p lane am ento6 .É neste contexto que vaiem ergir, prim eiro,a expe riência d as C om issões d e P laneam ento R egionale, depo is,a sua transform ação em C om issões d e C oo rdenação R egional(C C R ) (actualm ente C om issões d e C oo rdenaçã o e D esenvolvim ento R egional), cu ja á rea de inc idên cia p assa a co rresp ond er às co nstituc iona lm en te e stab elecidas reg iões-plan o.” (A . M . Figue ired o, 2002: 49 2). 153.A té à integ raç ão na U nião E urop eia, a ine xistên cia d e u m co rp o rob usto d e p olítica s d e dese nvolvim en to reg iona l e de P P B T exp lica-se pela particu laridad e da instituc iona lização do planeam ento region al em P ortug al. A s C C R rep resentam , historicam ente, um com plem ento d e um a orgân ica de p lan eam en to cu ja c ultura d e d ese nvo lvim en to territorial é lim itad a e dom ina da p or lógica s d e m odulação de p olíticas se ctoriais d e inve stim en to púb lico : “ O vec tor da co orden ação reg iona linstituc ion aliza-se sem história e exp eriên cia acu m ulad a e co m défice de d em onstração de capacidad e d e afirm ação técnica, algo q ue só a prática co nc reta d o p lan eam en to p ode viab ilizar.” (A . M . Figue ired o, 2002: 49 2). 154. A forte assoc iação que existe entre a evolução dos ciclos d e prog ram ação de Fu nd os E struturais e a das p olíticas de d esenvo lvim ento regionalem P ortug alexp lica que a d écad a d e 80, particularm ente até 19 88 , data da ap rovação d o p acote D ELO R S em C onselho Europ eu E xtraordinário d e Fevereiro d e 198 8 que concretiza a reform a dos Fun dos E struturais, não seja pródiga em realizações sign ificativas de p olíticas de d esen volvim ento region ale d e P P B T em geral. 155.A ssim , até ao início d o ciclo d e P rog ram as d e D esen volvim ento R egion ale Q uadros C om unitários de A poio associad os, m erecem atenção p articular dois tipos de realizações: -P or um lad o, a dé cad a de 8 0 co rresp on de e ssencialm ente ao lanç am ento d e sistem as de inc en tivos integ rad os ao inve stim en to co m o instrum en tos-chave de reo rden am en to sectorial e espacial dos recursos; -P or outro lad o, os trab alho s do S ecretariad o Técnico para a R egion alização envolveram as C C R num exercício de fundam entação técn ica da su a p róp ria intervenção num cen ário prosp ectivo (não co ncretizad o)de criação de reg iões ad m inistrativas que co ntribuíram para reforçar a credibilidad e técnica da o rgânica de p laneam ento reg ion al. 156. N o q ue respeita aos sistem as d e incentivos integrad os ao investim en to, a inc lusão n os critérios de ap oio d o conceito d e valia reg ional dos p rojectos em presariais m arca u m a tendência ino vad ora na prom oção do investim ento privad o. A coexistência de c ritérios de natureza sectorial (a c argo do M inistério da E co no m ia /Ind ústria) e reg ional (a cargo das C C R ) rep resenta um início d e coop eração inter-institucional em m atéria de territorialização de políticas de investim en to. N o en tan to, o conceito de
valia region aldos projectos eq uivale apena s a um a p on de ração de 15 % no ind icad or de seriação glob al da q ualidad e d os projectos ap resentad os. P ara além disso, não foram visíveis frutos do cruzam ento dessas duas lógicas de abordage m , sectorial e reg ional, co rresp ond endo tal prática a um sim ples som atório de d ua s notações diferenciad as. A perspectiva d o desen volvim en to territorial co ntinu a, assim ,a co rresp ond er a u m a sim ples lóg ica de m odulação (neste caso,esp acial)de políticas se ctoriais. Estes regim es d e incentivos foram fortem ente p enalizad os pela inexistência d e um co njun to co erente de instrum entos susce ptível de com ba ter os p rocessos cu m ulativos de p erda d e d inâm ica region al, trad uzind o o prim ad o da inércia sectorialque caracteriza h istoricam ente a orgâ nica de p laneam ento em P ortug al. N o plan o dos im pactos territoriais, esta p olítica de inc entivos contribuiu para um fenóm en o de industrial sprawl dos p rincipais clusters de p rod ução d e ben s m anufacturado s. Esse fenóm eno b eneficiou sob retud o conce lho s co ntígu os às áreas de concentração dessesclusters co nsideradas nã o eleg íveis para a m ajoração d os apoios ao investim ento. O fenóm eno é visível sobretud o em N U TS III com o o A ve, o C ávad o e o T âm ega, deslocalizand o investim ento d os con celho s m ais ind ustrializados para o s co ncelho s d a p eriferia p róxim a.
157.N o qu e resp eita a os efeitos da prep aração pa ra u m qu ad ro não co ncretizado de criação de reg iões ad m inistrativas, há que m encionar adicionalm ente a criação, sem co nseq uências significativas no plano das realizações, da figura dos p rogram as de iniciativa region al, sobretud o da m odalidad e d e P lanos d e D esen volvim ento Integrad o. Tratou -se m ais de u m a no vidad e co nce ptual do que p ropriam ente um instrum ento d e política consisten te, já que tal disposição não foi acom panha da da assum pção d e m ecan ism os vincu lativos das p olíticas sectoriais a prioridad es d e ordem reg iona l. C uriosa m ente, essa incu rsão da o rgânica de p laneam ento pela lóg ica dos planos integrad os, qu e haveria de receber algu m im pu lso n o 1 º pe ríod o d e p rog ram ação d os Fundos E struturais (19 90 -19 94 ) com as O pe raçõ es Integ rad as d e D esenvolvim ento (O ID ), fora p reced ida de um a exp eriênc ia d e p lanea m ento integrad o liderad a p elo B anc o M undial e acolhida pe la C C R - N orte p ara T rás-os-M on tes e A lto D ou ro, que antecipo u n o tem po a lóg ica d e p lane am ento do de senvo lvim ento rural(P rog ram a de D esenvo lvim ento R ural Integ rad o d e T rás-os-M on tes e A lto D ouro –PD R ITM ). U m efeito lateral relevan te desta iniciativa co nsistiu na realização de trab alho s p ioneiros d e avaliação desse program a a cargo da eq uipa da U TA D liderad a p elo P rofessor José P ortela q ue constituem dos prim eiros trab alho s de avaliação de p rogram as territoriais rea lizad os em P ortug al, co nd uzidos seg un do a m etodologia então co nce bida p elo B anc o M und ial. 158. E m síntese, se articularm os as tipolog ias de políticas d e d esenvo lvim ento reg ional e d e P P B T com a evo lução dos p arad igm as d a econ om ia region al, pod em os d izer qu e, até ao início d os ciclos d e program ação dos F undos Estruturais, a prática p ortug uesa releva sob retud o d os o bjectivos d e superar efeitos d e segm entação de m ercados e de rem ove r obstáculos à livre circulação de factores.A incursão pelas p olíticas de m ob ilização e valorização do potencialendóg eno é tím ida e incon seq uente d o p onto de vista d a o rgânica d e p laneam ento. Esta avaliação m ostra com o a influên cia em P ortug aldo s no vos parad igm as d a eco no m ia reg ionalé tardia e d esfasada d a evolução da investigação e d a literatura da esp ecialidad e, alterando-se ap enas co m o efeito exó ge no da integ ração europ eia e da política reg ional co m un itária.
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Ciclos de programação de Fundos Estruturais e políticas territoriais
159. Tal co m o foireferido na secção anterior, a evolução das p olíticas de d esen volvim en to reg iona le das P P B T em geralaco m panha d e perto a suc essão d os ciclos d e prog ram ação de Fun do s Estruturais. Em bora não d eva sob revalorizar-se a influência d os P lanos de D esenvo lvim ento R egion al (P D R ), a verdade é q ue a ob rigatoriedade de elabo rar em cad a p eríod o d e p rog ram ação um do cum ento sistem ático com o o P D R , em que a territorialização d os p rob lem as é ab solutam ente necessária, tend eu a m ud ar decisivam ente o enquadram ento d a territorialização d e políticas. C oncom itantem ente com esse novo enq uad ram ento d e génese da prog ram ação ,a criação da D irecção G eraldo D esenvolvim ento R egional vem , finalm ente, introd uzir na orgânica de p laneam ento um nívelde co ordenação qu e corresp on de , no plano central, ao pap elexercido pelas C C R a n ívelreg ion al. N o sen tido de c on firm ar a im portância q ue a sucessão d os P lanos d e D esen volvim ento R egion alrevestiu p ara a evoluçã o d o q uadro d e objectivos e d e instrum entos d e p olítica regionalem P ortug al,ap resenta-se em anexo um co ntributo im portante d a então D G D R que sistem atiza a principalinform ação de relevo sobre essa sucessão desse s referenciais de aplicação do s Fu nd os Estruturais em P ortugal(A N EXO 3) 160.A relevância form aldos sucessivos P D R , se bem que n ão se trad uza necessariam ente em efeitos prático s d e integ ração de políticas n o plano territorial, tem de ser considerad a um factor de m ud ança incontornável. R ecorde-se que a orgâ nica d e p laneam ento assen tava no p rim ad o d a lóg ica d e intervençã o sectorial,na quala p erspe ctiva territorialnão co nstituisenão um factor de m odulação da p rópria política. N ão havia espaço form alpara um a vinculação a um a estratég ia globalde território. O ra, os P D R co nstituem a p rim eira o portun idad e form al para q ue essa vinculação possa em ergir, o q ue os transform a num m arco d a evolução das P P B T em P ortugal, m esm o q ue o s seus efeitos p ráticos tend am a ficar aquém do seu potencial integ rad or. A prim eira versão do P D R , co rresp on dente a o períod o 19 86 -19 90, alinh a entretanto pela n atureza ge nérica da p rim eira g eração de p lanos, dep arando-se aind a com um a insuficien te info-estrutura reg iona l de b ase estatística co rrespond en te às áreas de actuaç ão da s C C R (L. M . P ires, 19 98 : 44 ). A de bilida de então ob servada em m atéria d e b ase estatística reg ion al eviden cia b em as d ificu ldad es d e co nstruç ão de um a lógica d e p lan eam en to reg ional e o prim ad o da p erspec tiva sec torial. 161. N o q ue respeita ao períod o d e p ré-adesão e d e p reparação para o acesso ao FE D ER , há que reg istar um a co m binação de m ud anças n o p lano institucion al de novo s reg im es d e incen tivos. A ssim , para além de no pe ríod o de pré-ad esão se ter criad o em 19 83 a D irecção G eral do D esenvolvim ento R eg ion al, o p rim eiro P D R (19 86 -19 90 ) é elab orado na sequê ncia da elab oração d e um “ D oc um ento B ase d e P olítica d e D esenvo lvim ento R eg ion al e d os M eios e Instrum entos p ara a sua E xecuç ão ” , ap resentad o sob a form a d e R esolução do C on selho de M inistros (nº 21/84 de 29 de M arço ). O carácter aind a inc ipien te d o qua dro orien tad or é visível na na tureza g en érica dos ob jec tivos estab elec id os, d o tip o p rom oçã o d e um a estrutura espac ial eq uilibrad a o u correc çã o d as d isp aridad es inter e intra-reg iona is, b em co m o na red uzid a d iversifica ção dos instrum en tos accionados –investim en to p úblico , incen tivos à orientação espacial do investim en to p rivad o e apoio às autarquias locais. Tal co m o L .M . P ires (199 8:43) o a ssina la, o registo d e q ue pelo m en os 60% do P ID D A C deveria estar sub ordinado a o bjectivos d e p olítica reg ion alnã o passo u d e u m a sim ples inten ção sem resu ltad os prático s.
162.O períod o 198 6-1989 m arca aind a os inícios d e neg ociação co m as autoridad es com unitárias das ajud as de estad o im plícitas no reg im e de incentivos ao investim ento.A história dessa negociação (L. M . P ires, 1998: 45)ilustra b em a d eb ilidad e d a lógica reg iona l. A intensidad e m áxim a d os ap oios reg iona is e a m odulação dos incentivos no s territórios interiores foram co nsiderad as pelas autoridad es co m unitárias inicialm en te insuficien tes, tendo inclusivam en te determ inado a elab oração sucessiva de dois sistem as de incentivos –o S EB R e o S IB R . S ó com este últim o se con sum a a intervenção do FE D ER em todo o território nac ional. 163.D e acordo com a síntese da D G D R ,o p eríod o d e 19 86 -198 9 aco lheu o co-financiam ento d e 29 00 projectos d e investim ento no qu adro d e 9 P rog ram as –P N IC IA P , P ED IP , P N IC do s A çores, S TA R , VA LO R EN , P R O D A C , O ID do N orte A lentejano e d e S etúbale R EN A VA L. A diversidad e tem ática é interessante. A lém de um prog ram a d e incen tivos ao investim ento privado (o P N IC IA P ) e d e u m prog ram a que se revelou fun dam entalpara coloc ar a p olítica ind ustrialnu m patam ar de intervenção consequente (o P ED IP ), o p eríodo a co lhe intervençõ es p ioneiras na área das telecom un icaçõ es (S TA R ), na energia (VA LO R EN ), nas acessibilidad es (P R O D A C )e recon versão de territórios com declínio na co nstrução naval(R EN A VA L), corresp on de nte à P enínsula d e S etúb al. D o po nto d e vista d as P P B T, a referência m ais saliente é a d as O ID (O perações Integ rad as d e D esenvo lvim ento). Em m atéria d e ino vação de p olíticas, as O ID co nstituíram a p rincipal influên cia d as orien taç ões de p olítica regional com unitária, ilustran do bem o já m encion ad o efeito exóg eno dos Fundos E struturais, que n ão é sim plesm ente finance iro, m as tam bém de indu ção d e no vos paradigm as de planeam ento e desenvolvim ento. D e q ualqu er m od o, as O ID co nsa gram um passo relevante na direcção da territorialização de políticas p úb licas, pela focagem que proporcion am de um dad o território, exp on do as políticas sectoriais a um escrutínio fortem ente co ndicionado p elas c aracterística s e carências desse território. 164.E m bo ra as intervenções nos A çores e no N orte A lentejano tenham iniciad o p rocessos que os suc essivos ciclos de p rogram ação iriam ap rofun dar, a intervenção na P enínsu la de S etúb al m erece um a referência pa rticular. A actuação com binad a do R EN A VA L e da O ID iniciou um processo d e forte investim ento púb lico nesta área, resp ond endo eficazm ente ao período de declínio ind ustrialque aq uele território atravesso u. O s p rojectos d e investim en to inc idiram no dom ínio das acessibilidad es (portos, ferro vias e rodovias), das infra-estruturas turísticas, do sanea m ento básico , das infra-estruturas so ciais e, tam bém , dos recursos n aturais, am biente e ordenam ento. Seria aliás o esp írito desta intervenção que esteve n a b ase do facto de ,no pe ríod o seguinte d e p rog ram ação, a expe riência d e S etúb alter sido extend ida ao vale do A ve. 165.S e d o po nto de vista d a d iversidad e d e d om ínios de intervenção e d e tipolog ias d e p rog ram as este período inicialde incidência d o FED ER ap resenta virtualidad es p ela novidad e que co m porta, quand o se analisa a incidência sectorial dos p rojectos de investim ento o panoram a é m enos anim ad or.O período exp erim entalda p rog ram ação consagra já o prim ad o das infra-estruturas de acessibilidad es que haveria de m arcar os sucessivos períod os d e prog ram ação . O s transp ortes absorveram qu ase m etad e dos co m prom issos assum idos (47% ), seg uidos das infra-estruturas hidráulicas (25 % ) e energé ticas (12% ). A com po nen te d e a po io ao investim ento directam ente p rod utivo é bem m ais b aixa (5% ), evidenciand o claram ente co m o o pe ríod o experim entalde prog ram ação antecipo u tod a um a lóg ica d e p rog ram ação que so brevalorizou sem pre a co m pon ente d as infra-estruturas. C om o é ó bvio, do p on to d e vista reg ional, há razõ es q ue pod em justificar esta opção. A s reg iões N orte e C entro, que co ncentraram a
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parte m ais significativa deste esforço infraestrutural,ap resen tavam ,na ép oca,sobretudo a prim eira, um claro défice de investim ento p úb lico no dom ínio d as acessibilidad es. Taldéfice resultava de um período de forte p enalização de investim ento púb lico , o qualhavia realizad o no s an os 60 e p rim eiros an os da década de 70 u m prim eiro esforço de m od ernização infraestrutural, seguido d e um a lon ga paragem .
166. E m bo ra a co m po nente de ap oio ao investim ento p rod utivo revele um baixo p eso n o m on tante totaldos com prom issos d e co -financiam ento, deve ser sub linhad a a relevância d o P ED IP . O P rog ram a O peracion alde Infra-Estruturas de B ase e T ecno lóg icas do P ED IP visava “ criar condições de adap tação à ind ústria p ortug uesa às novas cond ições do g rande m ercad o europ eu, através d a m ob ilização d e recursos financeiros para um a evo lução m acroe co nó m ica caracterizad a pela im plem entação c riteriosa de infra-estruturas b ásicas, num co ntexto regionaleq uilibrad o”(D G D R ). O program a insere-se p or isso no esforço de m od ernização de eq uipam entos q ue a ind ústria p ortug uesa iniciaria na seg unda m etad e dos ano s 80 e q ue se rviria de b ase ao aproveitam ento d e econ om ias d e escala q ue a prim eira fase de integração n o m ercad o interno europ eu potenciou . P ara além disso, datam desta oportunidad e as principais infra-estruturas d e b ase tecno lógica que ho je caracterizam o S N I portug uês, tais co m o, por exem plo, os projectos de constituição d os princ ipais inter-faces U niversidad e-em presa na verten te tecno lógica. A s cond içõ es d e im plem entação do p rog ram a e d e tais infra-estruturas não p erm itiram , po rém , o a proveitam ento d e eco no m ias d e sinergia e d e p roxim ida de . O m elho r exem plo d essa incap acidad e p assa-se a N orte. N a p rática, os trab alho s d e c on figu ração do P arque C iência e Tecnologia, inicialm en te com natureza tripolar (Fe ira, A M P orto e V ale d o A ve) e o s projectos de constituição d as infra-estruturas d e b ase tecn ológ ica n o âm bito d o P E D IP proc essaram -se sem ga nh os de sinergia e co m plem entaridad e, nã o poten ciando a con cen traçã o esp acial de recu rsos exigida às infra-estruturas tecno lógicas. O P ED IP revelar-se-ia, en tretan to, co m o um im portante co ntributo à m od ernização eq uipa m ental de g rande p arte d os sectores de especialização trad icion al da eco no m ia portug uesa, introduzind o um a p rática de forte alinh am ento pelos pad rõe s da ino vação tecno lóg ica. S abe-se com o nestes sectores a inovação tem um a natureza m arcadam ente exógena, con substanciada no ritm o d e m od ernização d os equipam entos. 167.A im plem en tação do P E D IP co nstitui, por ou tro lad o,, a p rim eira e vidên cia d e um a d ificu ldad e estrutural da orgân ica e da prática de plan ea m en to em P ortug al –a dificu ldad e de territorializar as política s industrial, tecn ológica e de inovaçã o. 168.O períod o correspo nd ente à aplicação do 1º Q C A (198 9-19 93 ) m arca ineq uivocam ente um a influê nc ia m ais m arcante d o framework com un itário na progressão da política reg iona l em P ortug al, sendo d e destacar os seg uintes elem entos: -E labo ração con certada d as G rand es O pções d o P lano (G O P ),P lano de D esenvolvim ento R egional (P D R )e P rogram as O peracionais (P O )no q uad ro d e um processo d e planeam ento co m plexo d esign ad o d e P rog ram a d e D esenvo lvim ento E conóm ico e S ocialD iferenciad o (P R O .D ES .R E .D I); - C obertura total do território na ciona l pelo P D R , circu nstân cia q ue tran sform a a P O D R m ais nu m qua dro de p olítica glob al de d esen volvim ento do q ue prop riam ente n um referen cial de política regional; - A presentação co ncertad a d o P D R co m prop osta d e iniciativas com un itárias para o território nacional(regiões transfronteiriças, regiões ultra-periféricas e construção d a red e d e gás natural);
-I nício da p rática de criação de u nidad es e specificam ente d ed icad as à ge stão dos Fu nd os E struturais, seg un do u m princ ípio d e d esc en tralização da gestão, em bora sem pre su jeita à supervisão e responsabilidad e p olítica e téc nica , respec tivam en te d o M inistério d o P lan ea m ento através d a D irecçã o G eral do D esenvo lvim ento R eg ion al. 169.O 1º Q C A traz inovações ao con teúd o da prog ram ação , alargan do , sim ultanea m ente, instrum entos e eixos p rioritários d e interven çã o. 170.E m m atéria de instrum entos, o cam po alarga-se, surgind o p ela p rim eira vez a com pon ente d e recursos hum anos com destaque na program ação: -C riação de infra-estruturas ec on óm icas; -A poio ao investim ento prod utivo; - D esenvolvim ento do s recursos hum ano s; -M elho ria d a com petitividad e d a agricu ltura; -R econversão ind ustrial; -D esen volvim ento d as regiões. 171.E m term os de eixos prioritários, a am bição tam bém se alarga: - P rep arar tod as as regiões de P ortug alpara a co ncretização d o m ercad o co m unitário em 19 92 ; - P rep arar os recu rsos hum ano s p ara as no vas necessidad es d o sector prod utivo, em particular pa ra as m ud anças p rofundas em curso, com efeitos a crescido s sob re a prod utivida de e os níveis de qualificação; - P rocurar o eq uilíbrio en tre a verten te reg ionale a vertente sectorial do desen volvim en to; - P rivileg iar o apoio ao investim ento produtivo em articulação co m o investim ento em infra-estruturas, concentrando nestas o s investim entos de m aior efeito directo sob re o desenvolvim ento eco nóm ico; - O bter o m elho r eq uilíbrio entre os sub sídios e o s em préstim os no fina nciam en to das a cçõ es de de senvo lvim ento; - P rocurar co m patibilizar as acções d e d esenvo lvim ento com as p olíticas co m unitárias, no m eadam ente a política am biental, tom ando em consideração o s ob jectivos d a política m acroeconó m ica; - Valorizar as acçõ es já em curso, nom ead am ente o P ED IP , o S TA R e o V A LO R EN e inseri-los harm on iosam ente na estratégia g lob alde d esen volvim ento. 172.P ara além de um propó sito de consolidação do períod o experim entalde p rog ram ação já anteriorm ente caracterizado, em ergem claram ente p reocu pações novas, com destaqu e p ara a prob lem ática da 7 form ação (cu jo arran que e eficá cia inicial revelar-se-iam problem ático s) e para o s e quilíbrios en tre im pac tos se ctoriais e territoriais e en tre a poios ao investim en to produtivo e investim en to em infraestruturas. M as o q ue m arca ind elevelm ente este períod o d e program ação é a transform ação d o P D R em docum ento base de estratégia e política de d esen volvim ento nacion al. Esta o pção é um corolário da c ontroversa opçã o en tão assum ida d e considerar o território co ntinen tal “ reg ião única ” . P or outras palavras, o q ue p oderia constituir um bom princípio, articu lar a estratégia d e d esen volvim en to n ac ional com a p olítica reg ional, tran sform ar-se-ia afinalna incap acidade d e territorializar consistente e coeren tem en te a política de d ese nvo lvim ento n acional.
7É a liás interessa nte ob servar os a vanços e recuos q ue a integração da p rogram ação F SE na p rog ram ação regiona lrevelou ao long o d os diferentes p eríod os, evide nciando um a pa rticular di culda de d e territorializaç ão das políticas d e em prego e form ação.
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173.U m observad or atento deste p eríodo é claro na sua ap reciação : “ N aturalm ente q ue (este) dualism o de posições se confron tou na elab oração do P D R –com a m aioria dos intervenientes a privilegiar o investim en to na ‘ reg ião a tlân tica’e a descurar o interior m en os desenvolvido, o qualnão faria p arte ‘ do m esm o cam peonato. Igu alm ente nesta p erspe ctiva há qu e realçar ofraco pesoque os c on tributos dinam izado s p elas C C R tiveram no equilíbrio glob al do P D R qu and o con frontados com as p rop ostas sectoriais p roven ien tes dos d iversos m inistérios: a lógica sectorialacab ou, reg ra geral, por se sobrep or às p reo cu pações regiona is …”(L. M . P ires, 1998:93). 174. C om o co rolário das co nsideraçõ es an teriores, a d istribuição reg iona ldo inve stim en to ap oiad o pelas regiões N U TS IIdo C on tine nte e reg iões a utóno m as e viden cia u m significativo desvio e ntre a rep artiçã o prevista e a efectivam en te co nc retizad a: a reg ião de Lisb oa e V ale do Tejo foia gran de beneficiad a p assand o d e um a quota prevista de cerca d e 29 % para 38 % do investim ento ap oiad o, send o as regiões N orte e C entro as g rand es perde do ras. M esm o assim , em term os d e cap itação de ap oios FE D ER , a faixa litoral m ais desen volvida ben eficiou d e apoios inferiores q uan do confrontados com as regiões interiores (cerca de 3 35 euros p ara cerca de 7 00 euros. O s resultad os e m m atéria d e red ução de disparidad es inter N U TS S IInão sã o conclusivos ao lon go do p eríodo, dad a a inexistência de u m a série con sistente d e p rod uto p er cap ita reg ion al. D e 1 98 8 a 19 90 , ter-se-á ob servad o u m lige iro agravam en to d e d isparidad es, seg uido p or um a lige ira red ução de 199 0 a 1 99 3. O s da dos não perm item co ntud o um a avaliação seg ura d a evolução das d isp aridad es inter-reg ion ais. 175.O que parece entretanto claro resultar do 1 º Q C A é a p rim eira evidência d e algo que haveria d e ser abordado de form a m ais frontalna preparação do pe ríod o de prog ram ação coincidente com o actual Q R EN 20 07 -20 13 . A forte aposta n a m elho ria d a d otação infraestrutural das regiões não se trad uz im ed iatam ente n a convergência d e p rodutos per cap ita. P or isso, há que relativizar em parte o facto da reg ião de Lisboa e V ale d o T ejo ter beneficiad o d e um a capitação superior à m éd ia nacionale d e ter beneficiad o de u m a q uo ta d e investim ento realizad o sup erior à p revista. É que tais d iferenças se devem sob retud o ao efeito da aposta n o com ba te ao declínio da P enínsula d e S etúb al e n o ap oio ao investim ento prod utivo, o qual be neficiou claram ente o projecto da A utoE urop a. C on hecen do ho je o pap el deste projecto n o reorden am ento ind ustrial portug uês, que transcend e a p róp ria zona de im plantação e ob servando o com po rtam ento d a P enínsula de S etúb alna evolução de 1 99 5 a 2 00 3 d os ind icad ores sintético s de co esão e co m petitividad e (D P P , 20 06 b), o im pacto d o 1 º Q C A salienta-se neste ca so por ter co ntribuído dec isivam en te para iniciar um a trajec tória de inversão do dec línio industrial desse território, que nã o pode ser igno rad o. 176. O s períod os d e p rog ram ação 19 94 -19 99 e 20 00 -20 06 trazem às políticas d e d esenvolvim ento region ale às P P B T em geralum no vo im pu lso, em bo ra o efeito exó geno das orientaçõ es com unitárias co ntinue a ser relevante. S ob retud o no âm bito d o Q C A II(19 94 -19 99), a influência d o A cto Ú nico Europeu e d o cham ad o P acote D elors IIé d ecisiva, introd uzind o algu m as novidad es em m atéria de p olíticas territoriais: - A entrad a em funcion am ento d o Fundo de C oesão veio intensificar o financiam ento d a dotação infraestrutural; - Idêntico efeito se p rocessa com a ab ertura d o FED ER aos d om ínios d a ed ucação e da saúd e; - O bserva-se a len ta em ergên cia d a p articipação da so cied ad e civilna co nstruç ão do referencial
de p laneam ento; - O m od elo de op erações integradas d e desenvolvim ento de saparece, suced end o-lhe a criação de um a tipo log ia d e p rog ram as o pe racion ais assente n o tipo de execu tores, de âm bito nacional-sectorial e reg ional, co m a co nseq uente lim itação do m odelo de parcerias púb lico -púb lico e público -privad o; - O Fund o S ocialEurop eu reforçou a su a presen ça nos p rog ram as sectoriais; - A um entou consideravelm ente o peso do investim ento púb lico co-financiado por Fundos Estruturais.
177.A s m ud anças trazidas p elo 2º Q C A são contraditórias. S e, po r um lad o, a incidência d os Fund os Estruturais se generalizou, tenderam a intensificar-se aspectos estruturais da p rogram ação que haveriam de revelar-se p enalizad ores em term os d o contributo p ara a m ud ança estrutural da econ om ia po rtug uesa . A intensificação da dim ensão infraestrutural da prog ram ação, m esm o qu e pon de rad a pe lo increm ento da acção im aterial do FS E , po de ser ineq uivoca m ente a ssociad a a este p eríod o de prog ram ação . N a nossa pe rspe ctiva, o a band on o p reco ce d as O ID em P ortug al reflecte um efeito perverso da alteração do framework com unitário d e program ação. A s O ID revelaram -se um a fon te de coorde naç ão de recu rsos em territórios específicos, sob retud o no pe ríod o em que corresp on de ram a algum a selectividad e esp acial. A sua substituição peloframework do s program as o peraciona is viria a revelar-se penalizad ora do potencial de coo rdenação , aliás co m o as avaliaçõe s d os P O reg ion ais ha veriam de co nc luir. 178.O 2º Q C A m antém a abordagem de concretização de um P D R de âm bito nacionalcujas opções estratég icas foram as de p rep arar o P aís: - P ara o novo co ntexto E urop eu, prom ovendo um crescim ento sustentado ,de m olde a d ar um contributo para a defesa da E uropa, na afirm ação da identidad e n acion ale n a valorização de P ortug al com o nó de relacionam ento da Europa com o m undo; - P ara a com petição num a econo m ia g lob al, qualifican do os recu rsos hum anos, criand o infraestruturas e red es p ara a internacion alização e m od ernização da eco no m ia, m elho rand o a com petitividad e das em presas, red uzind o as assim etrias reg ion ais d e desenvo lvim ento; - P ara um a vida de m ais qualidade,m elhorand o o am biente na perspectiva de um desenvolvim ento económ ico sustentável, prom ovend o a q ualidade de vida urbana, das cond ições de saúde e d e protecção so cial, m odernizando a A dm inistração P úb lica. 179.M antém -se, tam bém ,a o pção de p rivileg iar um a ó ptica de intervenção nacion al-sectorial,invo cando para tal três argum en tos p rincipais: - “ A s disparidad es d e d esenvo lvim ento em P ortug al relativam ente à m éd ia com un itária são m ais elevad as que as ob servadas entre as regiões m enos p rósp eras do p aís e a m éd ia nacion al; - Estud os recentes de avaliação region al m ostrariam m que o desen volvim ento glob al do pa ís e, no m ead am ente d as regiões m ais prósperas, teriam um efeito d e alavanca m uito im po rtante sobre as regiões m enos d esen volvidas; - Tendo em co nta a dim ensão do p aís, o esforço esp ecífico co m carácter reg ionaldeveria constituir um com plem ento das acções estruturantes com carácter nac ion al.”
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180. A red eduzi uzida con sistência dest d estes es argu argumm ent entos os ad uzido s pelo 2 º Q C A , com a ap rovaçã ovaçãoo d a C om issão E ur urop op eia q ue ue,, em últim a inst nstânc ânc ia, assum e o d oc ocum um en entto com c om o seu, se u, ilust ustrram be m co comm o é d ifícila em er ergên gên cia d as P P B T em P or orttug ugal ale a con solida dação ção de um a p er erspec specttiva d e d esenvolvim ent entoo region onal al. D e fac factto , é d ifícilsitu ar in ve vest stiig a çã çãoo e m p írica cred íve vellq u e evi e vid e n c ie q u e “ o d e se senn vo vollvim e n to g lo b al d o p aís e, no m ead am en entte das d as reg regiiõe õess m ais prósp prósp er eras, as, tem um ef efei eito d e alavan avanca ca m uito im p or orttan antte sob so b re as reg reg iõe s m en enos os d ese esenvo nvo lvid as” . P o r ou tro lad o , nã nãoo est e stáá em e m ca caus usaa q ue “ o esf e sfo rço esp ec ecíífico co m carrác ca áctter reg io na nall d eva co nst nstiituir um co m p lem en entto d as ac acçõ çõ es est estrrut uturant urantes es co m ca carrác áctter naci nac io na nall” . O im po rtan antte é reco reco nh nhece ecerr qu e estas estas últim as rem rem et etem em tam b ém p ar araa o ter errritór óriio, não sen sendo do ne neut utrras d o p on to d e vista d os seus im p act actos os a esse e sse n ível.
Programas regionais versus programas programas sectoriais: que consequências para a territorialização de políticas públicas?
E m b o ra se m an ten ha a lóg ica d e an alisar a evo luç ão d as p olítica cass de d e d ese nvo lvim en entto region al 181.Em e d as P P B T em ger geral alem est estrreita a ssociação com os ciclos de pr prog og ram ação do s Fu nd os E strut utur urai ais, ap ó s a en trad a em fun cio na namm en to d o 2 º Q C A a territorializaç zação ão d e p o lítica cass p úb lica cass su rge ind isso sso-ciave avellm en te liga d a à relaç ação ão en enttre p rog ram as reg io na is (P (P O R ) e sec s ecttoriais (P (P O S ). D e fac actto, é co m o 2 º Q C A qu e se tor torna na c lar araa a rel relação ent entrre P O R e P O S , em er ergi gind o u m a o ut utrra área área d e int ntegr egração ação no q uad ro d a prog prog ram ação de F und os E strut utur urai ais, com con sequ ent entes es im plicaçõ es em ter ermm os d e gestão gest ão g lob aldo Q C A .
182. N o p er erííod o co rresp espon on de dent ntee ao 1 º Q C A (19 90 -19 93 ), os P O R for oram am or orga gani nizado s essencialm ent entee em tor orno no de um a ti tipo log ia d e p roject ectos os m un uniicipa is, na qu al se d est estacam acam os p roject ectos os d e p eq uen as inf nfrra-estrut utur uras as d e b ase no s d om ínios d as ace a cessi ssib ilid ad es viár áriias, d o san sanea eamm en entto b ásico e d e ani a nim aç ação ão econ ec on ó m ica (so sobb ret etud ud o lot otea eamm en enttos ind ust ustrriais e ár área eass d e a co lhim en entto em p resa esarrial co m so sollo inf nfrra-estrrutur -est uturad ad o ), cu ltu ral e turí turíst stiica p ro m o vid a p elas au tarqu ias as.. O s P O R m ater ateriializam n es estta fas fasee a ne ce ssid ad e d e d isse ssemm ina r p o r tod o s o s M un icíp io s a “ b o a n ov ovaa d os Fu nd o s E st strrut uturai urais” , co rresp o nd en d o assi a ssim a um u m a fase d e gr g ran andd e di d isp sper ersão são d e inve nvest stiim en entto em e m inf nfrra-estrut utur uras. as. O s M un uniicíp ios rap id am en entte int nter erna nallizar zaram am a id eia de d e que q ue o s Fund Fu nd o s Est Es trut uturai urais rep rese esent ntava avamm um a op o rtun id ad e d e co m p lem en enttar o o rçam ent entoo m un uniicip ale, sob ret etud ud o, a acção ac ção da dass tr transf ansfer erênc ênciias d e recu recurrsos d o O rçam en entto d e E stad o p ar araa o nívelloc ocal al. Trata-se do d o p er erííod o em e m q ue as m áq uina nass téc técni nica cass e ad a d m inistrat atiivas m unicipais se ad ap tam ao framework co m un itár com áriio. N o caso c aso d as reg reg iõe s N orte e C en enttro, a act ac tua uaçã çãoo do s G A T (G ab inet netes es de A po io T écn écniico co)) com int nter ervençã vençãoo co incide dent ntee com co m ár áreas eas de d e agr ag rup am ent entoo d e co nc ncel elho s, nã nãoo sub st stan anci cialm en entte d ifer eren enttes d as ár área eass N U TS III, d eve ser ref efer eren enci ciad a. A ac acçã çãoo d o s G A T revelou -se p reciosa no p roc esso d e ad ap taçã o técn técn ica a o refer eriid oframework , p ar araa além d e ter erem em co nt ntrribu ído pa ra o ref efor orço ço da cap acida de de for ormm ulação , aco m pa nha m ent entoo e c on trolo de p rojec ecttos d e inf nfrra-est a-estrrut uturas. uras. A liás, so sobb ret etud ud o na reg ião N o rte, a acç a cção ão d o s G A T est estáá m an aniifest estam am en entte liga gadd a ao a o rob ust usteci ecim ent entoo técn ico d as fut futur uras as assoc a ssociiaçõ es d e m un uniicíp ios, ob ser servand vand o-se um u m p roc ocesso esso d e coo pe raçã açãoo m uito int nter eressan essantte entr entre enti entid ad es de scon cen trad as (os G A T d ep end ent entes es da C C R ) e o s m un icíp io s na n a cr c riaç ação ão e co c o ns nsoo lid aç ação ão d e exp e xp eriên cias d e asso a sso ciat atiivism o inter nter-m -m un icip al.
183.N o 2 º Q C A (19 94 -19 99 ), ob ser servam vam -se algu m as alter eraçõ açõ es rel relevant evantes es na co conf nfiigu gurração do s P O R . T ais al a lteraçõ erações es co ns nsiist stiiram no estabe lec eciim en entto d e ap o io s a p ro jec ectto s d e inf nfrra-est a-estrrut uturas uras d e ca carrác ác-ter in ter ou su supp ra-m un icip al, p ro jec ectto s est es tru tu ran tes d e um u m a d im en sã sãoo reg io na l sig nifica cattiva e co m um m aior im pa pact ctoo n o de desenvol senvolvim ent entoo d e cada ca da região ou sub sub--região. O s dom d om ínios d o a m bient ente, e, do s tran anspo spo rtes e d os gr grand and es equ e qu ip am en enttos co collect ectiivos p rot otag agon on izam est estee p roc ocesso esso.. E nt ntrre o s casos ca sos d e estud est ud o q ue vale a p en enaa exp e xpllor orar ar,, cab e ref refer eriir a exp e xper eriiênc ia d a A M A V E (A ssoc ssociiaçã açãoo d e M un uniicíp ios d o vale do d o A ve), co m a sua su a fo rte p ar artticip aç ação ão no s trab alho s de d e d esp o luiçã çãoo d o ri rio A ve e n a co ns nsttruç ução ão d a cham ch am ad a V ia Int nter er--M un uniicip al(V IM ).É tam bé m p ela pr p rim eira vez co nt ntem em plad a a hi h ip ót ótese ese d e ap oio a um a estrrat est atég égiia d e d esen volvim en entto d as cida de s m éd ias, qu est estão ão q ue retom ar arem em os n a secção sec ção resp eitant antee às p o lítica cass urba urbana na s. ogrram ação do 2º Q C A , é im po rtant antee m encion onar ar a int ntrrod ução na estrut utur uraa d e m edidas 184.A ind a n a p rog do s P O R de um a com c om po nent nentee d e acções ac ções or oriient entada adass p ar araa o refor orço ço da com pet petiitividad e regi region onal al, com int nter ervenção venção em do m ínios rel relaciona onado do s com o d esenvolvim ent entoo econ óm ico region onal ale co m a p rom oção da s regi regiõe s. Tr Trat ataa-se se d e u m co njun to de m ed ida s qu e p assar assaram am a ser de sign ad as d e “ m ed ida s im ater ateriiais” , já q ue co ns nsiist stiiam em ap o io s de d e val va lo riza zaçã çãoo à co nc ep çã çãoo im at ateri erial d e p ro jec ectto s, ab an d o nand na nd o p or isso a com c om p on en entte d e inf nfrra-estrut utur uras, as, em b or oraa p er ermm an anece ecend nd o liga gadd as à valor oriização de stas últim as. A co comm po ne nent ntee de d e estud estud os d e conc co ncep ep ção , de acç acçõe õess de int nter ernac nac ion alização e de d e m ar arket ketiing te rrito rial, a co c o m p etitivid ad e d e recu rec u rso soss en d ó g en o s, a val va lo riza zaçç ão d e recu rec u rso soss pa p a trim o n ia is e cu c u ltu ra is são algu ns exem e xem plos de sta nova n ova tipo log ia d e acçõ a cçõ es. A d icion alm en entte e nã nãoo m en enos os relevan evantte, gr gran andd e p ar artte d est estas as ac acçõ ções es inc nciid iam em ter errritó rio s q ue exc exced ed iam a acç a cção ão m un uniicip al,reves evesttind o freq ue uent ntem em en entte o est estat atut utoo d e p rojec ecttos resp eitan anttes a N U TS III ou d e assoc a ssoc iaçõ es d e m un uniicíp ios. E st staa com c om p on en entte p e rm itiu a in d a d ive verrsific a r sig n ific a tiva vamm e n te a s tip o lo g ia s d estakeholders , en envol volvend o asso associ ciaçõ es em p resa riais, asso ciaç açõe õe s de d e dese d esenvo nvo lvim en to lo ca call, fun d aç açõõ es e um u m a gam g am a m uito d iver versi sifica cadd a d e p a rc e ria s p ú b lic o -p -prriva vadd a s a n íve velllo c a l. Estaa nova com ponent ponentee do s P O R surge na pr progr ogram am ação do 2º Q C A ar artticulada com o P rogr ogram am a 185. Est d e P rom oç oção ão do P ot oten enci ciald e D esen volvim ent entoo R eg egiion al(P P D R ), co comm inc nciidê ncia na cion ale d est estiina nadd o a p rom o ver o p o ten enci cial d e d ese esenvo nvo lvim en entto en endd ó ge no d as reg iõe s., cu cujjo o b jec ecttivo p rinc nciip al co nsist stiia em p ar artticip ar na revitalizaç zação ão d o m un d o rural rural e d o int nter eriio r d o p aís, p rom o ven vendd o n o vas co c o nd içõ es d e comm pe titivid ad e. É no âm bito d est co estee p rog ram a q ue se d esen ha p ela p rim eira vez em P or orttug ala criaçã açãoo d e A gê gênc nciias de d e D esen volvim en entto R eg egiion al, em gr gran ande de m ed id a por p or inf nflluê uênc nciia das d as aut au torid ad es co m un uniitár áriias d a D G XV I, qu e associ a ssociar aram am a sua su a co nst nstiituição à con c oncr cret etiização e apr a provação ovação do P P D R , em bo ra comm o será co será ref refer eriid o m ais adian antte não nã o tenh tenh am tid o um u m a seq uên cia coer co eren entte no q ua uadro dro do s inst nstrrum en enttos d e p olítica reg egiion aldo p róp rio p er erííod o d e p rog ram açã açãoo em q ue for oram am co const nstiituíd as. D e q ualq uer m od o, há q ue d isting ngui uir o al a lcanc e do d o P P D R da expe experriência d as A D R , pe pello q ue o pr prog og ram a m er erece ece u m a ref referêncc ia p a rtic u lar. rên
186. O A N E XO 4 a est estee rel relat atór óriio ap resent esentaa um a fi ficha elabo rad a p ela D G D R sob re o P P D R , a q ual sist stem em at atiiza o s p rinc nciip ais vect vec tores de d e int nter erven vençã çãoo d o p ro gram a p ar araa al a lém d a já ref refer eriid a co c o m p o ne nent ntee da s A D R . O P P D R é so bretud o im po rtant antee p ois int ntrrod uz p ela p rim eira vez d e for formm a sist stem em át átiica u m qu ad ro d e inst nstrrum ent entos os d e p olítica d e d esen volvim ent entoo eco e conó nó m ico loc ocal al, co comm b inan do acç acçõe õess em to rno d a val va lo rizaç zação ão d o p at atrrim ó nio , d o s inc en tivo voss a p ro jec ectto s de d e inve st stiim en to e a criaç ação ão d e cen c en tro s de ap oio rur ural al, dissem inan d o um a n ova of ofer ertta d e ser se rviço çoss em m eio rur ural al. O P P D R ap resen esentta ai a ind a
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a p ar artticular ariid ad e d e em er ergi gir co comm o u m po ssível int nter er--face ent entrre os o s P O R e os o s P O S , na m ed id a em q ue tinh a um u m a g est estão ão na naci cion al, m as com c om um a int nter erven vençã çãoo fort fortem en entte ter terrritorializad a. O seu m od elo d e G est estão ão p revia U nid ad es d e G est estão ão N ac aciio na naiis, R eg ion ais e Lo ca caiis, co m p ar artticip aç ação ão d e act ac tores lo cais, no m ea eadd am en entte est e strrut uturas uras de sce scent ntrralizad as d a A d m inist strraç ação ão C en enttralco m resp o nsa nsabb ilid ad es no P lan anea eamm en entto e A d m inist strraç ação ão d o T er errritório, e nos n os sec secttores de E m p reg o, Fo rm aç ação ão P ro fission al, E co cono no m ia (C om ér érci cio e Tu rism o) o),, A gr griicultur ura, a, b em co comm o d o sect se ctor or p rivad vado. o. N est estee co nt ntext exto, o, o P P D R po de ser encar encarado ado com o um espaço d e em er ergênci gência de P P B T inovador novadoras, as, sobr sobret etudo udo no p lano d o d ese nvo lvim en to lo ca call, lar argg am en entte art articu cullad as co m as m ed id as im at ater eriiais do s PO P O R int ntrro d uzid as neste n este p er eríío d o d e p rog ram aç ação ão . O seu ob jec ecttivo ce cent ntrral resid ia na “ exp lo raç ação ão d as p o ten cialid ad es d a dim ensão local do s m er ercad cad os int nter ernos, nos, com o elem ent entoo d ecisivo no co m bat batee ao d esem pr prego ego em área ár eass rurai rurais ou o u u rb an anas, as, no ref efoo rço d a b ase em p resa esarrial reg ion al e lo cal, na p rom oç ão d o am b ien entte, na m elho ria d a q ua lid ad e d e vid a e na co rrec ecçã çãoo d as ass assiim et etrrias reg io na is” .
187. D as acçõ ac ções es ap oiad as, a q ue vei ve io a revelar algu m a co nt ntiinu nuiid ad e, m er erece ecend nd o p or isso u m de st staaq ue esp ec eciial, fo ia d as A ld eias H ist stóó rica cas, s, co m p articu lar evid ên cia n a regi reg ião C en tro . Fo ram ap o iad o s p ro jec ectto s int nteg eg rad o s de d e rec recup up er eraç ação ão d e um u m p eq ue ueno no co njun to d e d ez al a ld eias loc alizad as no n o int nter eriio r cent ce ntrro d o p aís (A lm eid a, C ast astel elo M en endd o, C ast astel elo N o vo vo,, C ast astel elo R o d rigo , Id an anha ha--a-V a-Vel elha ha,, Linh ar ares es d a B eira, M arialva, M o ns nsan an to , P ió d ão , S ortelha ): “ E st stas as ald eias fo ram selec ecci cio na d as ten d o em co nsid eraçã o o p o ten cial d e at a trac acçã çãoo d o seu p at atrrim ó nio ed ifica cadd o (sim b o lism o hist stóó rico o u inter nteres esse se m on um en enttal). O s ap o io s co nc ed id o s tr trad uziram -se em e m inve st stiim en to s em inf nfrra-est a-estrrutur uturas as so ciais, cu lturais ou d e ap a p oio à ins nsttalaç ação ão d e ac tivid ad es eco e co nó m ica cas, s, em p ar artticu lar o turi turism o e o p eq ue no co m ér érci cio e c on servaçã servaçãoo e recup recu p er eraç ação ão d o p at atrrim ón io co c o ns nsttruíd o, inc luind o p ro jec ectto s int nteg eg rad o s q ue c on tem p lem a recu recu p er eraçã açã o e ad a d ap taçã o p ar araa fins tur turííst stiico s e a resp resp ect ectiiva prom oç ão , co m er er-c ia liza zaçç ã o e in se rç ã o n o s c irc u ito s tu rístic o s” . ectto s d e rec ecup up eraçã eraçãoo d e ce cenn tro s rurai rurais, cu cujjo p rin cip al o b jec ecttivo “ fo i a criaç ação ão d e 188. O ap o io a p ro jec con diçõe çõess de d e sust su stent entação ação do be bemm estar sócio-econó m ico de pe pequ qu eno s nú cleos rur urai ais,do tand o-os de in fra-e a-est strru tu ra s lig a d a s às à s ac a c tivid ad es ec ecoo n ó m ica cas” s” , e o s d iferen erenttes reg im es d e in ce n tivo voss ao a o in ve vest stiim en entto e à cri criaçã açãoo d e em p reg egoo (i (iniciat atiivas loc ocai ais de cr criiaçã açãoo d e em prego prego)), co comm b inan do ap oios FE FED ER e FS F S E , co comm plet etaa um u m vast vastoo p aine nelld e d om ínios de int nter ervenç venção ão em p rol d o d esen volvim en entto loc ocal al, at atéé ao m om ent entoo inexistent entee sob o enqu adr adram am ent entoo d e um único p rogr ogram am a. P or isso, o a lcance d o P P D R não po de ser conf confund und ido com a m enos con seguida co ncr ncret etiização das A D R . 8Aco m panh eitecnicam ent entee o processo de con stituição de du as ag ênci ências, as, a d o M inho -Lim a e a d o A ve,tendo por isso um a visão d o p rocesso sim ultanea m ente d istante co m oinvestigad gad or da s p arcerias as a nívelreg ion ale p róx óxiim o n a qu alida d e de d e interven nterveniien te na co ns nsttituiçã çãoo de duas duas ADR .
servado vado r e tam tam bé m co m o ag ent entee pa rticipa nt ntee no pr proc oc esso 8 , a 189. N a d up la q ualida de de ob ser co ns nsttituiçã çãoo d as A D R m er erece ece algu m a ref refllexã exãoo cr críítica, em b ora po ssa af a firm ar ar--se q ue a su a exp e xper eriiên ênci cia ap res esen en ta m atize zess di d iferen erenci ciad o s no p aís, m atér atériia q u e ju st stiifica ria um u m a aná a ná lise m ais pr p ro fu nd a d es estta expp eriên cia. Em ex E m p rim eiro lug ar,d eve rec ecoo nh ec ecer er-se -se a inf nflluê nc nciia sig nifica cattiva q ue as au autto rid ad es co m unitár áriias e xer xerce cerram ne nest stee p roc esso , asso cian andd o a su a c on st stiituição à p róp ria con c on cep çã çãoo e ap a p rova ovação ção do pr próp óp rio P P D R , ou seja, ent entend end end o as A D R com o um inst nstrrum ent entoo d ecisivo de im plem ent entação ação d est estee p rog ram a e da s suas difer erent entes es acçõ ac ções. es. E m seg segun undd o lug ar ar,, trat atou ou -se essenci esse ncialm ent entee d e u m processo bottom-up , d es esaf afiian d o as so soci cied ad es civis lo ca caiis e reg io na is a co ns nsttituírem -se em co nsórrcios d e int só nter eresse esse s. E m ter erce ceiiro lug ar ar,, em b o ra as a s C C R ten ha m sid o en envo vollvid as d esd e o início, ist stoo é, desd de sd e as reu niõ es iniciais d e se sens nsiib ilizaç ão d o s a g en tes reg io na is, o p ro ce cesso sso co nc ret etiizo zou-se u-se sem ser po ssível clar ariifica r as relaç õe s fut futuras uras en tre a s C C R e a s A D R q ue seriam co ns nsttituíd as. A s
C C R asp iravam log icam ent entee a assum ir um pr prot otago ago nism o fut utur uroo em ter ermm os de d e A gên cia R egion onal al, não ten endd o sid o p os ossí sível ava avalliar da p os ossi sib ilid ad e d e co exist stên ênci cia d e ag ên ênci cias co m d ifer eren enttes esc escal alas d e int nter ervenç venção ão esp acial. N est estee con c on text exto, o, o envo lvim ent entoo da s C C R na d inâm ica de co conce nce rtaçã açãoo pa ra a sua co nst nstiituiçã çãoo foi b em m ais fort forte a sul d o q ue a n o rte o u n o ce cent ntrro, revelan andd o q ue nã nãoo foi un iform e a rec ep tivid ad e ao p ro ce sso d e co n st stiitu içã o . P o r o u tro lad o , n ão fo ifác ilclarifica r as relaç õ es en tre o m ovim ent entoo assoc iat atiivo int nter er--m un uniicipa l e as a s A D R em co const nstiituição , em b or oraa a lgu m as A ssociaçõ es tenh am tido um pr prot otago ago nism o m uito for fortte na n a d inam ização do s proce processos ssos d e co ncer ncerttação . entto d e p er erttur urbb açã o resultou d a d ificu culld ad e d e, em reg im e d e co nse nso , at atiing ir-se 190.U m elem en um a escala m ínim a de int nter ervenção venção par paraa cad a A D R . O núm er eroo d e vint ntee e d uas agê ncias em pr processo ocesso d e co nst nstiituiçã çãoo (algu m as d as q ua uaiis com c om co nst nstiituiçã çãoo no tar ariial co m p let etad ad a e iniciad o o p ro ces cesso so d e co ns nsttituiçã çãoo d o ca capp ital so soci cial m o b ilizad o p elas so soci cied ad es an ó nim as d e ca capp itais m ist stoo s) resu lto u de um p rim eiro p roc esso d e red red uçã o d e 60 pr prop op ost ostas as de co const nstiituição , reveland o-se m esm o assim exc es essi sivo fac acee à m as assa sa c rítica d e recur recu rso soss exi ex ist sten en tes p ara co nf nfiig urar lo ca calle regio na lm en te o s co nsórrcios d e int só nter eresse esses. s. O s processo s ob ser servad vados os no n o A len enttejo e no A lga garrve pod p od em co consi nsid er erar ar--se d esse p on to d e vist staa m ais p o sitivo vos, s, p o is lo grar graram am o rg an aniizar m elho r o s p ro ce cesso ssoss so ciet etár áriios d ad a a red uzid a m assa cr críítica exi e xist sten entte de d e rec recursos ursos m ob ilizáve záveiis. A G lo b alg ar arve ve e a A D R A L m an anttêm -se em ac acttivid ad e, evide ncian ando do essa m elho r prática ob ser servad vadaa n as d uas reg egiiõe ões. s.
191.N o ent e ntan antto, nã nãoo p od e ign or orar ar--se que q ue a exp e xper eriiên ênci cia de d e co nst nstiituição da s AD A D R , asso associ ciad a ao P P D R ap en enas as p ar araa ef e feito d e ap a p o io s à q ua uallifica caçã çãoo d as ag a g ên ênci cias ent e ntrret etan antto co c o nstituíd as, é co c o nt ntem em p orâne orâneaa d o p roc ocesso esso de reg egiion alização q ue ha haver veriia d e cul c ulm inar no refer eren endo do qu e rej rejeitou o m ap a e co conseq nseq ue uenntem en entte a reg egiion alizaçã zaçãoo do p aís. A ausê ncia d e co nt ntiinu nuiida d e d o p roc ocesso esso d e q ualificaç cação ão da s A D R e sobb ret so etud ud o a ine nexi xist stên ênci cia fut utura ura de um u m q ua uadd ro d e instrum en enttos d e P P B T su sce scepp tíveis de d e ser co cont ntrrat atuualizad zadas as co m est estas as ag ênc ias pod p od em ser co consi nside rad os co nseq uên cias da d a au sênc sênciia d e co nt ntiinu nuiid ad e d o p ró p rio p ro ce cesso sso d e regi reg io na lizaç zação ão . O o b jec ecttivo inicial d e c riaç ação ão d e so s o cied ad es fina nc eiram en te sust su sten en táve áveiis, p o sitivo à p artid a, nã o d isp ô s d e ins nsttrum en to s d e c o ntrat atua ua lizaç zação ão ajus usttad o s a ess essee o b jec tivo vo,, sen d o essa e ssass ent en tid ad es ob o b rig ad as a p roc urar no s fina nc iam en to s com co m un itário s a sua sust su sten en taç ão fut utura, ura,cr criian andd o um u m a série de d e co nf nfllito s com co m en enttid ad es que q ue sub s ub scr screve everram a co nstituiçã çãoo d as sociied ad es anón soc an ón im as de d e cap itais m istos. P ar arad ad oxa oxallm ent ente, e, o D ecreto-Leinº 88 /99 d e 19 d e M ar arço ço q ue reg egul ulo u a con c on st stiituiçã çãoo d as A D R co cont ntiinu a válid o e act a ctua uant nte, e, nã nãoo ten tendd o sid o revo revogg ad o . 192.S em em ba rgo do car caráct ácter er gen uíno e em pe nha do de algu m as da s pa rcer ceriias co nst nstiituída s, o p ro ce cesso sso falha d o d e con c on st stiituiçã çãoo d e A D R co ns nsttitui um a liçã çãoo e st strrat atég ég ica d e g ran andd e al a lca canc nce: e: ostrra q ue nã nãoo é p os ossí sível avan ça çarr p ar araa a co const nstiituição d e novo n ovo s cen tros - Primeiro , o p roc esso m ost d e rac raciio na nallizaç zação ão d e afec afecttaç ação ão d e rec recursos ursos a ní n ível su subb -reg io na nall sem en envo vollver ne sse p ro ce cesso sso as p ró p rias C C R ; p or out ou tras p alavr avras, as, a cr c riaç ação ão d e ins nsttituiçõ es sub s ub -reg io na is co m fun çõ es d e afect af ectaç ação ão d e recu recu rsos e d e p lan eam en entto n ão p od e ser d isso ssoci ciad a d e alter eraç açõe õe s no p róp rio estat est atuto uto da s C C R e no ob ject ectoo d as suas su as fun çõ ções es d e co or ordd en enaçã açã o; aliás, na c on st stiituiçã çãoo d as A D R e n a co c o ntro vér vérsi sia so sobb re o seu alca canc nc e terr territo rial, est estiiveram im p licitam en entte e m d iscu ssã ssãoo m od elos d ifer erent entes es d e en tend im ent entoo do pap eldas C C R ; nãoo é p o ssívelava avanç nçar ar p ar araa a cr c riaç ação ão d e fig uras com co m o as a s A D R sem clar ariifica carr q ue p ap el - Segundo , nã tais u n id ad es irão ex exercer ercer no sist stem em a d e p o lítica cass p úb lica cass d e b as asee territo rial e q ue ins nsttru m en to s
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fina nann ce ceiiro s p o d erão tais uni u nid ad es m o b ilizar par pa ra su s u st sten en tar a sua su a acti a ctivid ad e; prom om oção do desen volvim ent entoo ec onó m ico q ue as A D R iriam exer exercer cer - Terceiro , as funçõ es de pr exiig em esc ala territo rial, p elo q ue a ex ex expp eriên cia d as as asso soci ciaç açõõ es d e m un icíp io s p o d e co ns nsttituir um esp aç açoo d e lan ça çamm en to d e tais iniciat atiivas em b ora a su suaa esc ala d e inter nterven ven çã çãoo territo rial p ossa nã nãoo ser se r a m ais ad eq ua uadd a p ar araa assu m ir o est e stat atut utoo d e ce nt ntrro d e raci racion alid ad e na af afecectaçã o d e recu recu rso sos. s. experriência fal falhad a d e co nst nstiituição da dass A D R não de ve ser ap apenas enas ent entend end ida com o um er errro d e 193.A expe trajec ecttó ria d as P P B T . A sua inviab ilizaç zação ão d eixo xouu m ar arca cass no n o p ro ce cesso sso d e co nc ncer erttaç ação ão a n ível lo ca call e subb -reg io na su nall. M un icíp io s e ac acttores lo ca caiis envo e nvo lver veram am -se ac acttivam en entte na co nstituiçã çãoo d e so s o cied ad es d e cap itais m istos, m ob ilizand o não n ão ap ena s vont von tad es m as tam tam b ém cap itais, o q ue n ão é desp d esp icien endd o p ar araa o es esttad o d a ar a rte d a co c o o p eraçã eraçãoo h o rizo zontal ntala ní n ível su subb -reg io n al. O fac actto d a iniciativa n ão ter sequ seq u ên ênci cia p o r p ar artte do d o sist stem em a de d e p olítica cass púb p úb lica cass e do d o s instrum en enttos d e p ro g ram aç ação ão g er erou ou frustraç ação ão e resist stên ênci cia a um a fut futura ura m o b ilizaç zação ão . A lg um as d as ag ên ênci cias c on st stiituíd as q ue sub sist stiiram en enffren enttam ho je di d ificu culld ad es de d e valid aç ação ão d a sua su a acçã ac çãoo p o r p ar artte dos d os M un icíp ios e A sso ssoci ciaç açõe õe s de M un icíp io s q ue est estiiver veram am na o rige m d a sua su a con c on st stiituiçã ção. o. E ssa evi e vid ên ênci cia, se p or um lad o ilustra cap c ap ac aciid ad e d e resist stên ênci cia e ad a d ap taç ação ão , seg uram en entte que q ue trad uz tam tam b ém d esvio fac facee ao s ob jec ecttivos iniciais, p o d en endd o estar est ar na o rig em d e p er ertturbaç urbaçõõ es na n a co nc ncer erttaç ação ão lo ca call e não n ão p ro p riam en entte act a ctua uarr co m o fac faciilitad o res d essa co nce rtaçã ação. o.
A experiência das Operações Integradas d e Desenvolvimento
Tallco comm o já foi foim en enci cion ad o em e m p ar arág ágrraf afos os a nt nter eriior ores, es, co consi nsid er eram am os a exp er eriiên ênci cia d as O p er eraçõ açõ es 194. Ta Int ntegr egrad ad as de D esenvo lvim ent entoo (O (O ID ) um a das d as m od alida dade de s de p lane aneam am ent entoo m elho r suced ida s do p er erííod o q ue se seg segui uiu à int nteg egrraçã açãoo eur e urop op eia. N um a or o rgâ gâni nica d e pl p lane am ent entoo m ar arcad cad a estr estrut utur ural alm en entte p elo p rim ad o d a ló g ica se sector ctoriial e p o r b aixo s ní n íveis de d e co c o o p eraçã o h o rizo zontal ntal en tre o s d iferen erenttes m in ist stéri ério s se ctor ctoriiais, as O ID co n st stiituíram , em p rim eiro lug ar, um a luf ufad ad a d e a r fres esco co n o p lan ea ea-m en entto d e P P B T. O s casos d a P enínsula de d e S et etúb úb al(sem dú vid a a estr estrela da com pa nhia)e os d o N or ortte A len enttejan o e d o V ale d o A ve c o ns nsttituíram exp er eriiên cias m ar arca cant ntes es na p rog ress essão ão d a territo rializaç zação ão d e p o lítica cass púb p úb lica cas. s. C o ns nsiid eram o s aind a q ue a d esva esvallo rizaç zação ão d a su a im p o rtân ânci cia rel relat atiiva q ue o n o vo framework c om o m un itário d o s pr p ro g ram as e in terven ervençõ çõ es o p eracio n ais veio irrev eversi ersive vellm en te im p lica r rep resent esentou ou u m clar aroo recuo recuo na evo luçã o d as P P B T em P or orttug al. caçã çãoo d as iniciat atiivas co m un itár áriias U R B A N (ren enoo vaç vação ão urban a e inc ncllusã o so cial) e LE A D E R 195. A a p lica (d ese esenvo nvo lvim en entto rural)em P o rtug alp er ermm itiu m an antter viva a ló g ica d o p lan anea eamm en entto int nteg eg rad o . N ão é p o r acas ac asoo q u e tai tais iniciativas co n st stiitu em ho je referên erênci cias p ara os o s exe e xemm p lo s em e m cu currso d e terr territo rializaç ão d e p o lítica cass p ú b lic as n o q u ad ro d e territó rio s co c o n cret cretoo s (ve (verr c ap ítu lo V ).
exper eriiên ênci cia das d as O ID evid enc enciia tam tam b ém um a out o utrra co nclusão de ext extrrem a rel relevân evânci cia. O im p act actoo 196. A exp de um a O ID é tant tantoo m ais sign ificat catiivo q uan to m ais a sua acçã o é aco m pa nha da de clar areza eza d os ob ject ectiivos est estrrat atég ég ico s e d os co nst nstrran angi gim en enttos a co m b at ater er e q ua uant ntoo m ais se ver veriifica um a linh a d e
p ersist stên ên cia e co n tin uid ad e d e in terven ervençã çã o d e p o lítica s p ú b lica s n es esse se territó rio . O im p ac to p o sitivo d a O ID da P en eníínsu nsulla S et etúb úb alresulta d e um a co comm bina nação ção feliz d est estas as tr três co cond nd içõ ções, es, à qu alse seg segui uiu a m o b ilizaç zação ão d e ID E ef efec ecttivam en te est es trut uturant urantee d e um u m a virag em ind us usttrial. Já n o c aso d o N o rte A len enttejan anoo e d o A ve, seja p or um a m en enor or foc ag agem em d a int nter ervenç venç ão (ca caso so d o N orte A len enttejan ano) o),, seja p or ausên au sên cia d e um u m a linh a d e p ersist stên ênci cia e co c o nt ntiinu id ad e d e p o lítica cass púb p úb lica cass co m fo ca cagg em estrat atég ég ica (caso do A ve), os resul resultad ados os a lcan cançad çad os n ão são co comm pa parráveis co m os d a P enínsula d e S et etúb úb al. eriiên ênci cia d as O ID m ost ostrra a ind a qu e o seu im p act actoo p ositivo é inver nversam sam ent entee p rop or orci cion al 197.A exp er à sua su a b an alizaç ão . P o r o utras p alavras, o ins nsttru m en to O ID ex exiig e sel se lec ecttivid ad e esp es p ac ial. T al co m o analisar sarem em os op or orttuna m ent ente, e, as vag as tent tentat atiivas d e n os pe ríod os de pr prog og ram ação de 19 94 -19 99 e d e 2 0 0 0 -2 0 0 6 lan ça çarr iniciat atiivas ter errritoriais rem o tam en entte ins nspp irad as p ela ló g ica d e O ID co nd uziram a um a b an alizaç zação ão d as fi fig uras de d e integ ntegrraç ação ão territo rial. N ão é p ro p riam en te a b an alizaç zação ão q ue g era o ins nsuc uc es esso so . O q u e aco a co n tec e é q u e a n ível ce n tral e regi reg io n al o s rec rec u rso s di d isp o n íveis (ac to res e in térp ret etes es d a int nteg eg raçã o d e p olíticas) p ar araa a ssum ir os esf esforços orços d e c oo rd en enaçã açã o são d ram at atiicam en entte esca es ca sso s. C om a b an anal alizaç zação ão d e int nter erven vençõ çõ es, o sist stem em a d e p o lítica cass púb p úb lica cass rea reage ge fun cion alizan zandd o o s processo proce ssos, s, m at atan andd o o alca canc ncee da d a int nteg eg raç ação ão d e pol p olítica cas. s. P o r est estas as razõ razõ es, a pr p rob lem át átiica d as O ID e os seus se us avanço ava nço s e recu recu os rad rad icam , em últim a inst nstân ânci cia, em p rob lem as de d egovernance te rrito terr tori riald e âm b ito su b -reg egiion al. P or outr outras p alavr avras, as, o sistem a d e P P B T em P ortug al car carece ece p rof ofun undd am en entte d e cent ce ntrro s de d e rac raciio na nallid ad e d e af a fec ecttaç ação ão d e rec recursos ursos a ní n ívelsu subb -reg ion al,q ue nã nãoo d eve evemm ser co nf nfun un d id os d e m od o algu m co comm a g est estão ão de Fu Fund nd os E st strrut utur urai ais a nívelreg egiion ale su b -reg egiion al. V oltar arem em os a est e staa q uest uestão ão no cap ítulo V .
O caso particular do 3º período de programação 2000-2006: resultados alcançados em termos de territorialização de políticas públicas
198. O p er erííod o co rresp on d en entte à ap licaç cação ão do 3º Q C A d eve ser co consi nsid er erad ad a co m o o p er erííod o cr c rítico p ar araa a an anál álise d as relaç açõõ es ent e ntrre as a s ló gica cass d e p rog ram aç ação ão reg ion ale sec s ectto riale, co ns nseq eq ue uent ntem em en entte, p ar araa a p er erce cepp çã çãoo d o s avan a vanço ço s o b ser servad vad o s na n a ter errrito rializaç zação ão d e p olítica cass p úb lica cas. s. A s razõ razõ es p ar araa est estaa foc ocag agem em ne nest ste per p erííod o d e pr p rog ram açã açãoo resul resultam sob ret etud ud o d e doi d ois fact actor ores: es: i) O regim e de phasing-out de Lisbo a e V ale do d o T ejo; no va ar a rqu itect ectur uraa d os P O reg egiion onai ais, de deffinida p ar araa as a s cinc nco-r o-reg egiiõe õess co rresp espon ondd en enttes às às C C D R . ii) A nova arqq uitect ectur uraa d os P O reg egiion ais foi or orga gani nizad zadaa segu se gu nd o o seg segui uint ntee m od elo: 199.A ar nvest stiim en entto s de d e int nter eresse esse m un icip al e int nter ermm un icip al, ob servand o -se o ob jec ecttivo ne nemm sem p re - Inve co ns nseg eg uid o d e at a tin g ir um a m aio r se sellec ecttivid ad e (eixo xo11 ); asee terr territo rial(A IB T )o rien tad as p ara a c o nc en traç ão e intens ntensiifica çã çãoo d e - A cç õ es in teg rad as d e b as in ves vesttim en to s e d e cap c ap ac id ad es o rg an izativas vas,, co m o b jec ecttivo voss de d e sel se lec ecttivid ad e e p ertin ên cia e str straa té g ic a d o s territó rio s-a s-allvo (e ixo 2 ); - Invest nvestiim ent entos os e acçõ es d e d esen esenvol volvim ent entoo de sco sconce nce nt ntrrad as q ue co conf nfiigu ram essen essenci cialm ent entee o o b jec tivo d e co c o nc retizar a tr tran sf sferên erênci cia p ara os o s P O R d e u m a p arte si s ig n ifica tiva d o s in ves vestti-
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m entos e a cçõ es d e d esenvo lvim ento anteriorm ente inserido s em P O S e q ue, teo ricam ente, d everiam resp eitar a investim en tos e acç õe s d e d esen volvim en to c om esca la e im p acte regionalou sub-regional (eixo 3).
200.A bond ad e p otencial da arquitectura prop osta é m anifesta. R eg ressa o esp írito d a integração territorial de acções e m territórios específico s orien tad a p or estratég ias sub-regionais. Introduz-se u m eixo de interven çõ es desc on centrad as em que , fina lm ente, os m inistérios sectoriais estão rep rese ntad os, aliás co nstituind o a m aior percentagem de investim ento do s P O R (cerca de 50 % em algu ns caso s). N a seq uên cia d os trab alhos de avaliação do Q C A IIIqu e co orde nám os, de sign ám os este novo m od elo d e organização d os P O R de “ M od elo d e G estão R egionalm ente D esconcen trada”(M G R D ), asso ciando-o a um dup lo potencialem term os de g eraçã o de novas políticas púb licas –a transversalização e a territorialização. 201.P or transversalizaç ão de p olíticas p úblicas ao nívelreg ional co ntinu am os a entender a integração co ncertad a d e actuações d a adm inistração púb lica ao s seus vários níveis, seja através d o reforço d e parcerias institucionais, seja através d a geração de projectos com plem entares e sinergético s o u em co-gestão. P or territorializaçã o de políticas pública s ao nível reg ional, na sequência do ca pítulo inicial de con ceitos e m étod os, entend em os a co ncep ção e im plem entação de intervenções de respo sta a prob lem as, necessidad es e aproveitam ento de p otencialidad es de territórios específico s, no âm bito de diagnó sticos e op ções estratégicas valida da s p or um de term inad o sistem a de actores. 202.U m a prim eira observação q ue n ão deixa d e ser surpreen dente é a separaçã o existente en tre eixos de p rog ram ação das A IB T e d as intervenções desco ncentrad as sectoriais. Tu do levaria a crer que a intervenção dos m inistérios sectoriais d everia p rocessar-se no âm bito das A IB T. O ra, não foi esse o m od elo assum ido pela p rog ram ação . N as A IB T intervêm essencialm ente p rojectos m unicipa is de infra-estruturas e acçõ es d e form ação financiad as pelo FS E. A s intervençõ es desconcentrad as são alojad as em eixo p róp rio, com m od elo de gestão tam bém próp rio (ver cap itulo V ). U m a p rim eira conclusão resulta d esta o bse rvação: a p rog ram ação n ão quis delibe rad am ente q ue os o bjectivos d e transversalizaçã o e de territorializaçã o de p olíticas p úblicas influen ciassem direc tam en te a arquitec tura dos P O R . R em eteu esses o bjectivos p ara a prática da g estão, a q ual tinha auton om ia p ara estab elecer pontes consisten tes d e interven ção entre os três eixos, designa dam en te entre o s eixos 2 e 3. N esta d ecisão, pe rdeu-se p rovavelm ente a o po rtunidad e d e conseg uir ganh os m ais co nside ráveis d e tran sversalizaçã o e d e territorializaçã o de p olítica s p ública s. E sta o pçã o trad uz bem as dificu ldad es de a vanço da territorializaçã o de política s p ública s no co ntexto institucional português. 203. D o p arágrafo anterior conclui-se q ue não é prop riam ente d a arquitectura d os P O R , m as antes da prática d e g estão do s m esm os, qu e é legítim o esperar no períod o de prog ram ação de 20 00 -20 06 resultados p alpáveis e significativos em term os d e tran sve rsalização e territorialização de p olíticas púb licas. O s resultad os d a a valiação intercalar do Q C A III, sobretud o na sua actualização de 20 05, perm item identificar algum as experiências nessa m atéria, em bora haja um a desp rop orção flag rante entre a am bição com qu e o M G R D foi conceb ido e os resultad os alcan çad os. A avaliação identifica exp eriências positivas no N orte e no A lgarve.
204. N o caso do N orte, a avaliação refere a exp eriência d e articulação entre a figura das A IB T e a em ergência d e P actos para o D esen volvim ento para territórios qu e não foram considerad os áreas de intervenção pelas p rim eiras. O s P actos p ara o D esen volvim ento su rgiram m ais tarde, já com o P O co nfigurado . A m bos configuram intervençõ es em fun ção d e um a determ inada realidad e territorial, co m estud os e stratégicos e p lano s d e ac ção de suporte. Enq uan to as A IB T se co nstituem com o M edidas, os P actos o rgan izam -se co m o p aco tes d e p rojectos en qu ad rad os n um a M ed ida , sujeitos a regim es fecha dos de p rotoco lo en volvendo diversos M inistérios e a respectiva A ssociação de M un icípios. A dicion alm ente, os P actos ado ptam intervenç ões de m ais largo esp ectro d o q ue a s A IB T. 205.N o caso do A lgarve, são referenciad as três e xperiências: - O P rog ram a A ldeias d o A lgarve sistem atizou algu m as intervenções d e âm bito local, envolvend o a acção co nvergente d e vários M inistérios; - O P rojecto Iniciativas d e P rom oção do M undo R uralA lgarvio revelou boas p ráticas em term os de: i) C apacidade de con certação e m ob ilização d e vontades e de recursos num a área geog ráfica com défice de iniciativa; ii) Estruturação de u m projecto integ rad o nu m dom ínio co m sign ificativo potencialpara a exp ansão e qualificação d e o ferta turística no b arrocale se rra algarvia, sob a acção dinam izadora d a G lobalgarve, que co ncerta e m obiliza iniciativas de associações de desenvo lvim ento local; - O projecto P arque das C idad es, co nfigu rad o e m torno d a ân co ra E stád io Interm unicipal do A lga rve, foi prom ovido pela A ssoc iaçã o de M un icípios Lo ulé –Faro e orientou -se em função de prioridad es estratég icas definidas p ara o m odelo turístico do A lgarve, ap ostando na captação de no vas fileiras de procu ra (naciona le internaciona l) através da d isp onibilização de eq uipam en tos desp ortivos de alta qua lidad e articu lad os co m oferta d e alojam ento h oteleiro tam bém de elevado padrão. 206.A exp eriên cia das A IB T, particu larm en te no C en tro, ilustra a ind a algum a p erspectiva de co ntinu idad e da s acçõ es desenvo lvidas no âm bito d o P P D R (2º Q C A ) em m atéria de aldeias históricas. E sta p erspectiva d e p ersistên cia e de c ontinu idad e d e a cção deve ser reg istad a, pois resu lta d e um co nc eito d e p olítica localino vad or introd uzido p elo P P D R que deu frutos, asseg urand o p or isso algu m a co erência futura a acçõ es d e um prog ram a (o P P D R ) qu e nã o teve ele p róp rio se qu ênc ia na prog ram açã o do 3º Q C A . O território do P inh al Interior evidenciou tam bém algu m a persistên cia de intervenç õe s, sob retud o do pon to de vista d o dom ínio do desen volvim ento rural. 207.A avaliação c on clui tam bé m qu e a realização de ga nhos m ais sub stanc iais em term os d e transversalizaç ão e territorialização de políticas p úb licas exigiria que o M G R D se circu nscrevesse d e m odo m ais selectivo a territórios co m m aior clareza d e n ecessidad es e oportun idad es d e integração de p olíticas. A diciona lm ente, ela d eve co rresp ond er a territórios com qua dro estratég ico de dese nvo lvim en to validad o pelo sistem a reg ion al de actores. C on sidera-se, assim , que a a plicação do M G R D exigiria “ um a m aior selectivida de d e m ed ida s descon cen trad as, não nec essariam ente segu nd o um m od elo ho m ogén eo e exten sivo a todas as reg iões”e o en ten dim en to d as A IB T “ co m o territórios crítico s preferenciais da tran sversalizaçã o d e p olítica s, en saian do a co nvergên cia selec tiva d as interven çõ es do eixo 1, do próprio eixo 2 e d e u m eixo 3 m ais selectivo, m eno s ab rang ente e não nec essariam ente com a m esm a c om po sição em tod as as regiões.”(A .M . Figu eiredo , 20 05 b).
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208.A liás,qu and o se com para o alcanc e do M G R D e das O ID de anteriores períod os de prog ram ação , perceb e-se que entre a am bição do prim eiro e a selectivida de esp acialdas segu nd as é esta ú ltim a q ue reúne m aior capital de ap rend izage m . P or outro lad o, o M G R D não pe rm itiu a ssegurar níveis elevad os de p ersistência e co ntinu idad e d e intervenção em áreas d eterm inadas, já q ue introduziu alterações d e arquitectura de program ação e d e g estão que dificilm en te ten deriam a estab ilizar nu m só período de p rogram ação . P or todas estas razõe s, se conc luique os prog ressos da tran sversalizaç ão e territorializaçã o de p olíticas púb licas não se c on cretizam ap enas c om injecç ão de u m m on tante e levad o de fina nciam en tos sectoriais em P O R . O recu rso e scasso dos e sforços d e transversalizaçã o e de territorializaçã o de p olítica s p úb lica s está n a coorden aç ão dos p roce sso s, a q ua l exige recu rso s técn ico s e hu m anos, req ue ren do por isso selectividad e de intervenç ão , até que se co nstitua em fac tor de mainstreaming de p olíticas.
Experiências de territorialização no domínio das políticas activas de emprego e de inclusão social
209.A s políticas activas d e em preg o e de inclusão social co nstituem um cam po extrem am ente fértil para a em ergê ncia d e P P B T. A s razõ es explicativas d esse potencialsão diversificadas e foram já, em gran de p arte, exp licitad as n o se gund o cap ítulo d este relatório, no qua l co locám os em evidên cia os im pactos territoriais m uito diferenciad os das m ud anças estruturais em que a eco no m ia p ortug uesa está envolvida. D esigna dam en te, os im pactos territoriais d o d esinve stim en to externo co m bina dos co m a vu lne rab ilidad e d iferenciad a d os sectores m ais trad iciona is ao processo de g lobalização im plica m acçõ es p rogressivam en te territorializad as e ajustad as à d im en são e d iversidad e das tipologias de prob lem as criado s.D o m esm o m od o, no âm bito da avaliação intercalar do P O Em prego , Form ação e D esenvolvim ento S ocial 20 00 -20 06 , foram tam bém reconhecidas as necessidades prem entes de territorializaç ão das políticas d e co m bate à exclusão, reg istando-se carênc ias de intervenção na: i) C ap tação dos factores de base territorialque d iferenciam a dissem inação d a pobreza; ii) M ap ificação rigorosa d a sua incidência no p lano loc al, de m odo a c on centrar recursos; iii) C riação de um quad ro su stentad o de instituições locais que asseg urem funções d e interm ediação localde políticas d e d esen volvim en to social; iv)I nstitucionalização das m etodolog ias de intervenção ap oiad as em red es sociais. 210.A s experiências de territorialização de p olíticas p úb licas no dom ínio do em preg o e d o desenvolvim ento so cial ob servadas ao lon go dos sucessivos p eríod os d e prog ram ação resultam da acção co m binada de dois tipos d e factores: i) A carácter desconcentrad o e d escentralizad o d os serviço s de em preg o (estrutura do IEFP ) e sociais (estrutura do M inistério da S eg urança S oc ial–C entros R eg ion ais d e S eg urança S ocial e even tuais parcerias com red es d e so lidaried ad e so cial de âm bito local); ii) A existência d e p rogram as e d e m edidas co nceb idas e prog ram adas seg und o u m a lógica d e interven ção d e base territorial, que poten ciam claram en te a actuação no terren o d a estrutura desco ncentrad a das referidas instituiçõ es.
211.A estrutura orgânica d o IEFP é, desd e a sua co nfigu raçã o em 19 85 , de natureza claram ente desco ncen trad a po r cinco reg iõe s, que co rresp on dem às D eleg açõ es R eg ion ais do N orte, C entro, Lisb oa e V ale d o Te jo, A lentejo e A lga rve. N os ó rgã os c entrais d o IE FP , para além da C om issão E xecutiva, existe um C onselho de A dm inistração de co m posição tripartida e, a nível reg ion al, fun cion a um C onselho C onsultivo d e co m posição tripartida, cujas co m petências são sem elhan tes às d o C onselho de A dm inistração, para o acom panham ento da actividad e de senvo lvida n a área d e intervenção d e cad a D elegação R egion al. 212.N a m ed ida em que a esta estrutura p ossam co rresp on der práticas regulares e estáveis de co nstituiçã o de p arcerias para a intervençã o em funçã o d e estratégias de b ase territorial, validad as pelo sistem a d e actores reg ionais, estam os p erante u m efec tivo poten cial de territorializaçã o de p olítica s pú blicas. A lém do m ais, pela d im ensã o finan ceira d os m eios q ue gerem , há centros d e em prego e de form ação que po de m conside rar-se efectivas un ida des d escen tralizadas em term os d e alocação de recurso s, constituindo por isso instituiçõ es incontornáveis na territorialização das p olíticas d e em prego e form ação. 213. A dicionalm ente, há que co nsiderar a p anóplia d e m ed idas d e b ase territorial que têm sido a vançad as ao longo do s suce ssivos p eríod os de prog ram ação . N este d om ínio, os P lano s R egionais d e Em prego (P R E) inserem -se no prop ósito de “ ajustar a im plem entação das p olíticas de em prego às respectivas características específicas, e viab ilizar a criação de m ed idas de ap licação exclusivam ente regional” , viabilizando essencialm ente d ois objectivo s: P rom over o reforço da c oo rden ação en tre p olíticas sectoriais e de d ese nvo lvim en to reg ioi) “ na l, fazend o co nve rgir, no m eadam en te, instrum en tos d e p olítica fisca l, em preg o, form ação profissionale protecção so cial” ; ii) “ C riar co nd içõ es d inam izad oras d o investim ento p rod utivo e no capital hu m ano, procurando ultrap assa r as vulnerabilidad es estruturais das reg iões d ep rim idas.”
214. S eg un do inform açã o dos próp rios serviço s d o IE FP , estão ou estiveram activos o seg uintes plano s: até 2 00 3, o P lano R eg ion alde E m prego pa ra o E m prego no A lentejo (P R E A ), ap rovad o pe la R esoluçã o de C on selho de M inistros nº 8/99 , de 9 de Fevereiro. e o P lano R eg ion al de E m preg o pa ra a Á rea M etrop olitana do P orto (P R E A M P ), ap rovad o pe la R esoluçã o de C on selho de M inistros nº 47/99, de 2 5 d e M aio; ate fina lde 2 00 6, estão em vigo r: i) O P lano R egionalde E m prego para Trás-os-M ontes e Alto D ouro (P R ETM A D ), aprovad o pela R esolução d e C on selho de M inistros nº 58 /20 01 , de 28 de M aio; o P lano de Intervenção p ara a B eira Interior (P IB I), ap rovad o P ortaria nº 14 70/2002 , 18 de N ovem bro; o P lano de Intervenção para a P enínsula d e S etúb al(P IP S ), aprovad o pela P ortaria n º 12 74 /20 03 , de 7 de N ovem bro; ii) O P rogram a de P rom oção d o E m prego n o D istrito d o P orto (P R O P EP ), aprovado p ela R esolução de C on selho de M inistros n º 12 8/2003 , de 2 8 d e A go sto, e P ortarias nº 14 08 /20 03 , de 2 2 d e D ezem bro, e nº 118 7/05, de 2 4 d e N ovem bro; iii)O P rog ram a d e Intervenção para o Vale d o A ve (P IA VE),ap rovad o p elas P ortarias nº 11 3/200 5, de 28 de Janeiro, nº 18 0/200 5, de 17 de Fevereiro, e nº 69 8/200 5, de 23 de A go sto.
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215.U m a p rim eira o bservação sob re a pa nó plia d e p lano s region ais d e e m prego perm ite con cluir da pertinência dos territórios seleccionados,que c orresp ond em a situaçõ es co m prob lem as d e m ercad o de trab alho já d iag no sticados, seja e m territórios com problem as de d eclínio, reconversão ou a justam ento estrutural, seja em áreas d ep rim idas co m défices d e iniciativa em presarial. N o entanto, os P R E co nstitue m pred om ina ntem ente exp eriências de territorialização de instrum en tos d e p olítica tutelad os pelo M inistério d o T rab alho e da S olidaried ad e S ocial, particularm ente dos q ue c orresp ond em à acção do IE FP ou , pelo m eno s, de instrum entos q ue p ossam corresp on der à sua capa cida de orçam ental. E m algum as situa çõ es, observaram -se exp eriên cias d e territorialização sim ultân ea d e instrum en tos de p olítica d e em preg o e de d esenvo lvim ento soc ial. 216.A s interven çõ es territorializad as de e m preg o, que inc lue m um a tipologia d e interven çõ es que não se red uz aos P R E , em bo ra sejam enq uad rad os d o p on to d e vista da sua intervençã o p elo P lan o N aciona lde E m preg o (P N E ), têm eviden ciad o d ificu ldad es em alargar a territórios específico s a filoso fia d o p róp rio P N E. A am bição do s P R E é m ais vasta d o q ue a dos P lano s de Intervençã o, qu e integ ram ap enas m ed idas em reg ra so b a acção do IEFP . A principaldificuldad e resu lta na tendência de u tilização de instrum entos dispo níveis, de sign ad am ente aqueles em qu e o orçam ento do IEFP fun ciona co m o co ntrap artida nacional de co-financiam entos co m un itários. A ssim , estas intervençõ es ap resentam em perm anência um risco elevado d e internalização pelos serviço s do IEFP , circunstância que ten de a “ funcionalizar”as intervençõ es. O ra, a “ fun ciona lização ”dos P R E co nstituia ne gação do princípio da territorialização .P or outras palavras, dificilm en te disp õem de um centro de racionalidad e de afectação d e recu rsos co m actuaç ão a utón om a face a os serviços do IEFP , sob retud o co m carácter de p erm anência e não sujeito à s d escon tinu idad es resu ltantes d a alternância d em oc rática. Q uand o se alteram as con dições d e g estão e c oo rdena ção dessas e xpe riênc ias, a tend ênc ia é o seu funciona m en to ser interna lizad o pela e strutura do IE FP . 217.O s P R E não co nstituíram , assim , efectivos instrum en tos d e territorialização de políticas p úblicas. O m elho r ind icad or dessa insuficiência ob serva-se no p eríod o d e prog ram açã o d e 200 0-20 06 , no quala sua existência pod eria ter co nstituído um instrum ento d e prog ressão d o já m encion ad o M G R D . O s PR E g anh ariam em resultad os e im pa ctos se fossem integ rad os co m ou tros instrum entos d e P P B T. Te m os a qui um ou tro d om ínio e m que a filoso fia d e integ raçã o d o tipo d as O ID se afigu ra m ais p ertine nte para p otenciar um m aior alcan ce dos P R E em term os de territorialização. 218. A s intervenções em m atéria de inclusão social ap resen tam tam bé m um elevad o p otencial de territorializaç ão , em bora rem etam para um a escala m ais m icro. O co ntexto d a territorialização tem -se ob servado segund o um m od elo em qu e intervêm os C entros R egionais de S egu rança S ocial(C R S S ), os M un icípios, as redes sociais que estes têm vind o a organizar a nível locale toda um a m ultiplicidad e de instituiçõ es privad as de solidaried ad e social, reg ra g eralde m atriz local, que surgem associad as às red es so ciais locais. O bserva-se tam bém um a m ob ilização quase exclusiva de instrum entos d e política social co-financiad os pelos Fu nd os E struturais. É im portante recordar que o m un do d as redes sociais loc ais, design ad am ente as dinam izad as p ela iniciativa m un icipal, têm ap resentad o em algum as reg iõe s do P aís um claro fortalecim ento técnico e hum ano d as estruturas locais de suporte, o q ue co nstituium a condição necessária de viabilidad e futura das perspectivas d e territorializaçã o da política so cial.
219.N o â m bito da avaliação intercalar do P O Em prego ,Form ação e D esenvolvim ento S ocial(P O EFD S ) 2000-2006, foram iden tificadas necessidad es de estab elecim ento de p rioridad es territoriais d e intervenção so cial, sobretud o na seq uência de um a carta actualizad a da incidência esp acial da pob reza e da exclusão. Essa carta foien tretan to e lab orad a e está d isponível para estabelecer essas prioridad es e aten ua r a d isp ersão de iniciativas. O utra conclusão im portan te d essa avaliação ap onta para a ne cessidad e de co nsolidação de um tecido instituciona l de m atriz sub -reg iona l ou supra-m un icipal qu e se articule co m a acção d os C R S S e qu e perm ita um a m aior proxim ida de de ide ntificação d os problem as. Em algu m as situaçõ es, os p rojectos d as red es sociais m un icipais estarão m ad uros p ara levarem a um up-grading d a su a intervenção, po dend o da r origem a red es so ciais d e âm bito sup ram unicipa l, design ad am ente na seq uên cia d o seu rob ustecim ento técn ico e hu m ano . N ou tros casos, em qu e essas rede s sejam m ais d ébe is em term os técnicos e d e recursos hu m ano s, outros c entros de racion alidad e terão de se r enco ntrad os. Ta lco m o será o portun am ente referido no capítulo V, os C on tratos d e D esen volvim ento S ocial constituem no actual pe ríod o d e p rog ram ação a m od alidad e através da q ual a territorialidad e d a p olítica de d esen volvim en to social será aprofundad a. 220.A s Iniciativas L ocais d e C riação de E m prego (ILE ), com binad as n o 2º períod o de p rog ram ação 19 94 -19 99 com a com po nente de incen tivos R IM E d o P P D R con stituem outra m od alidad e de instrum en to d e p olítica de em preg o q ue ap rese nta um poten cial elevado d e territorialização . A ap licação do R IM E não está, porém , isenta d e d ificuldades em term os de coordenação de p olíticas. N o entanto, estas iniciativas rep resentam um a das prim eiras tentativas de dissem inação por territórios carenciad os de iniciativa em presarial da com pon ente d o em preen de dorism o. N o entanto, a g rande parte d estas iniciativas orientou -se essen cialm ente p ara o cham ad o em preen ded orism o de necessidad e, isto é, aq ue le q ue tende a ser asso ciad o a políticas so ciais de ac tivaçã o d e d esem preg ad os, o q ue não significa que n ão possam assoc iar ou tros p úb lico s. A sua inclusã o no P P D R não d eixou d e co nstituir um im po rtante factor de avanço na coordenação de po líticas de desenvo lvim ento localm ais ab rang entes e com com po nente de desenvolvim ento econ óm ico m ais activa.
As políticas de inovação e competitividade e os seus impactos territoriais: complexidade e dificuldades de ap rendizagem
221. Tal com o o portunam ente foi m encion ad o n o cap ítulo I, a ab ordag em das p olíticas d e ino vação e com petitivida de ganha pe rtinência se for realizada segundo um esq uem a c on cep tualque valorize a visão sistém ica da co m petitividad e. Só essa visão sistém ica perm ite co m preend er a d im ensão territorial da p olítica de c om petitividad e, sen do esta ú ltim a um dos instrum en tos d ecisivos p ara c onfigu rar estratégias ascen den tes ou d esce nden tes d e atrac tividad e p ara territórios esp ec ífico s. E sta p erspec tiva é tanto m ais p ertinente quanto m ais p rem ente for a n ecessidad e d e alargar a b ase territorialde com petitividad e d a eco no m ia p ortug uesa, m ob ilizand o um a m aior diversidad e d e recu rsos interno s. 222.A territorialização das p olíticas de ino vaç ão e com petitividad e tem evo luído se gun do u m m odelo em que se c om binam , sim ultan eam en te, ap roxim ações a o território realizad as p ela p olítica sectorial (fund am en talm en te a política industrial e residualm en te a política de ciên cia e tec no logia) e abordag en s à co m petitividad e territorial en saiad as no âm bito d os P O reg iona is. E sta co m bina çã o d e
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ab ordag en s d esc en den tes e asc en den tes à co m petitividad e territorialnã o é equilibrad a, já q ue tem sido ob servado u m forte d ese quilíbrio de m eios fina nc eiros en volvidos ne sse processo , co m forte pred om ínio d a ab ordag em ao território assum ida pela política sectorial. A prog ram ação Q R EN 20 07 20 13 introd uz alteraçõe s nesta orientação ,cabendo d estacar a relevância dos m eios de p rog ram ação alocad os à co m po nen te d a co m petitivida de no s program as reg ion ais das regiões da co nvergência.
223. D o p onto d e vista d a p olítica sectorial, a evolução o bservada nos instrum en tos de p olítica e nas prioridad es estratégicas ao long o d o p eríodo d e referênc ia d este estud o evidencia algum a instab ilidad e no referencial estratégico da p olítica industrial, co m reflexos p en alizadores para a estab ilização das exp ectativas d os agentes em presariais relativam ente às p olíticas púb licas e ao m odelo d e m ud ança estrutural. 224.O P lano Tecnológ ico da Ind ústria T ransform ad ora P ortug uesa (P TITP ), ap rovado pe la R esolução do C on selho de M inistros nº 60 de 19 83 , constitui um a p rim eira tentativa p ós 25 de A brilde 19 74 de definir um referencialestratégico para a política industrialem P ortug al. O plan o previa um co njunto d e 6 program as prioritários co rresponden tes às áreas de intervenção prioritária: - M elhoria da c ap acidad e a nalítica nacionalde suporte à política tecno lógica (estud os estratégico s e investigação); - M elho ria da c ap acidad e tecnológica do tecido em presarialexistente; - M odernizar instrum entos fiscais e financeiros, designadam ente através da criação de um a nova estrutura de financiam ento da ino vação e d a introd ução do capitalde risco ; - Fom ento a prom oção d e novas em presas de base tecnológica; - A postas selectivas n a m etrologia, m icro-electrónica, ciên cia dos m ateriais e biotecnologia; - P rom oção d e capitalhum ano avançado . 225.O P TITP co nstituiu duran te largo tem po o referencial estratégico da política ind ustrial, sendo ap enas m ais tarde suplan tad o e m term os d e visibilidad e jun to d o m eio e m presarial pelo c ham ad o relatório P O R TE R da M onitor C om pany q ue haveria de suportar a criação d o FO R U M para a C O M P ET ITIVID A D E,envolvendo um a grande parte da inteligência em presarialportug uesa e iniciando um a ab ordagem das prioridades de desenvolvim ento e ino vação tecnológ icos em term os d eclusters de actividad e prod utiva. H oje, o P lano T ecn ológ ico assum e esse m esm o p ap elde referencialestratég ico para um no vo ciclo d e p olíticas d e ino vaçã o. A s grandes opçõ es d o P TITP m arcaram três linh as d e rum o: i) A acção do LN ETI (po steriorm ente IN ETI) qu e a ssum iu as funções d e S ecretariad o Técnico do P lano ; ii) A criação do no vo tecido institucional de suporte à política tecnológica; iii) A s suc essivas g eraçõ es d e sistem as d e inc entivos a o investim en to, design ad am ente d a com po nente de ap oio à inovação . 226.D o po nto de vista d a a cção directa d o IN E TI, a c riaçã o do P ólo Te cno lóg ico de Lisbo a, em p arceria com a L IS P O LIS , asso ciaçã o criad a p ara a dina m ização dessa infra-estrutura, m arca o início d e u m a p olítica de c riaç ão de infra-estruturas de b ase tecnológica , cu ja m atriz o rien tad ora se deve inicialm en te ao P TITP . E sta infra-estrutura ha veria posteriorm en te d e ser ultrap assad a na
sua visibilidad e p elo TA G U S P A R K , co nstruído já n um a filoso fia d e P arque de C iên cia e Te cn ologia e d e um a no va geraçã o d e p olíticas d e incu ba ção .
227. A criaç ão de u m no vo tec ido instituc ional de suporte a o referencial estratégico ab erto pelo P TITP tem na dissem ina ção pelo território co ntine ntalde n ovas infra-estruturas de b ase tecnológica o seu p rincipal fac tor de territorializaçã o. N o que resp eita a estas infra-estruturas, é ineq uívo co que o s C en tros Tecno lógico s S ectoriais (C TS ), criad os no âm bito d os princ ipaisclusters d e actividad e industrial em P ortugal e localizados nessas p rincipais área s d e c onc en tração (têxtile vestuá rio, calçado, m obiliário, cerâm ica, vidro, m etalo-m ecânica, m oldes e rochas o rnam entais), co nstituem um leg ad o m uito im portan te d este referencialestratégico sectorial. A sua constituição e d issem inação pelo território, dando origem a p arcerias en tre o associativism o em presarial e as entidad es púb licas, foram largam ente p otenciad as p elos sistem as d e incentivos à m od ernização da ind ústria portug uesa (P E D IP e P ED IP II). Estes regim es e specífico s, que co nsa graram um ap oio selectivo dos Fu nd os E struturais à ind ústria p ortug uesa, para além de m arcarem os a no s 90 em m atéria d e ap oios a o investim ento privad o, ab riram cam inh o ao co -finan ciam en to das princ ipais infra-estruturas d e b ase tecno lógica (IEB T)atrás referidas e às p rim eiras exp eriências d e apoio a projectos de I& D em presarial(cerca de 446 projectos ao lon go dos d ois prog ram as). A s IEB T integ raram , além dos C TS , principalm ente inter-faces U niversidad e-em presa, que haveriam de se revelar um im portante activo d as p olíticas de ino vação . 228.P ara além das diferentes ge rações de políticas d e incentivos ao investim ento privad o, nos q uais a territorialização é introd uzida a través d o estab elecim ento de m odulaçõe s espaciais à m ag nitud e dos inc en tivos e d as m ajorações d os ap oios púb lico s, a d issem ina ção p elo território d as IE B T e, den tro destas, dos C TS co nstitui o principal potencial dinam izad or de P P B T orientad as p ara a ino vaçã o e para a com petitividad e. C om parando o s dois tipos de instrum entos, reg im es d e incentivos e potencial de intervenção em torno das IEB T, entend em os qu e estas últim as ap resentam um m aior potencialde geração d e P P B T centrad as no s tem as d a co m pe titivida de. O s regim es d e ince ntivos são reg im es ab ertos em que a su a dinâm ica d e co ncretização está parcialm ente d ep end ente d a d inâm ica d a procura. A m od ulação esp acialde incentivos e apoios púb lico s pode ter efeitos na m obilidad e d o investim en to m as n ão é suficiente, por exem plo, para territorializar um a p olítica de su porte à m odernização de um determ inado cluster de actividad e, que a presente um a elevada co ncentração esp acial. D aíque, na no ssa p erspectiva, as IEB T e a sua articulação co m o sistem a científico e tecno lóg ico de b ase universitária constituam peç as fulcrais dessa territorialização . Tal co m o será oportunam en te referido no cap ítulo V, pensam os qu e as IEB T de vem alavancar a transição do S istem a N acional de Inovação para um m od elo d e funcionam ento co m m aior proxim idad e às em presas.O com po rtam ento p rom issor recen te d o indicador “ D espesas em presariais de I& D ”a nívelnaciona lsugere essa evolução p ositiva. A s IEB T pe la sua localização no terreno e p elas p arcerias q ue alim entam estão em m elho res con dições d o que o sistem a cien tífico para alavancar essa tran sição. 229.C om o é óbvio,esta referência não significa q ue se p ossa igno rar os resu ltad os das sucessivas g erações d e sistem as de incen tivos que m arcam a evolução do s períod os d e p rog ram ação . A inform ação sistem atizada p ela D G D R no âm bito d os trab alho s de p rep aração d este relatório so bre os prog ram as que envolveram ap oio d irecto à actividad e p rod utiva e à m od ernização do tecido econó m ico portug uês evide ncia b em a d iversidad e d os instrum entos q ue estiveram em jog o:
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P rog ram as orientados p ara a c om pe titivida de local P olítica s sectoriais com efeitoterritorialrelevante
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230.A acção exercida d urante o 1 º Q C A (198 9-19 93 ) é p articularm ente relevan te pois consa gra durante esse p eríod o a intervençã o de dois p rog ram as, o P N IC IA P e o P ED IP , com diferente alcan ce regiona l, na m ed ida em qu e, no âm bito do prim eiro, o S IB R assum e-se à p artida com o u m regim e de base regional, ao passo q ue o P ED IP surge, aliás na sequ ência d o p rocesso d e nego ciação com unitária que lhe d eu o rige m , co m o um prog ram a d e m atriz declarad am ente sec torial. A inform ação sistem atizada p ela D G D R pe rm ite avança r com um a co nclusão surpreend ente. M esm o excluind o o projecto A U TO -EU R O P A co-financ iado pelo S IB R , a d im ensão m édia d os p rojectos ap rovad os é n o S IB R sup erior à d o P E D IP . A pa rentem ente, a lóg ica sectorialde veria c on du zir a u m a d im ensão m éd ia m ais elevad o d e projectos aprova dos, m as talnão se ve rifico u. U m a das razõ es p ara esta co nclusão ap arentem ente p arad oxa l, situa-se, em no sso entender, na m atriz de o bjectivos do próp rio P ED IP . E ste p rog ram a foi co nceb ido em fun ção de u m co njun to de o bjectivos prioritários: M odernizaç ão e ino vaçã o d as indústrias existen tes, as trad icionais e as a sse ntes n os i) “ recursos naturais p ortug ueses, design ad am ente através do seu up-grading tecno lógico e do desen volvim ento dos factores d inâ m ico s d e com petitividad e; ii) Introdução e d esenvo lvim ento de n ova s ind ústrias d e elevad o co nteúdo tecno lóg ico , diversificando a estrutura industrialprevalecente;” iii) R eforço das políticas, optim ização da p rodutividad e, de q ua lidad e e design ind ustrial,inovaç ão e desen volvim en to tecnológico , am bien tal e en ergético ” . N o enu nciad o de ob jectivos, ob serva-se co m o o program a esp ecífico de m od ernização da ind ústria portug ue sa m an tém na sua e stratég ia d e intervenção a d ua lidad e conh ecida d a p olítica ind ustrial nac ion al–a m od ernização do tecido existente e a d inam ização de no vas em presas d e b ase tecn ológica co m objec tivos d e d iversifica çã o.
231.A intervenção do P E D IP seria no períod o de prog ram ação de 19 94 -19 99 prolong ada pela acç ão do P E D IP II, criando um co ntexto favo rável de co ntinu idad e d e p rop ósitos estratég ico s e de g estão . A D G D R atribui-lhe u m estatuto de “ fórum privileg iad o (único , em P ortugal)de articu laç ão de p olítica s e de form ulação estratég ica e im plem en tação operaciona lda política ind ustrial e tecno lógica, atravé s de u m a actuação segun do 3 vertentes:
i) U m a vertente d e incentivos, em can didatura a berta, para a m od ernização em presarial – estrateg icam ente form ulad a e envolvend o tod as as áreas fun cion ais d a em presa e as p rincipa is co m pon entes d a afirm açã o d a co m petitividad e sustentad a; ii) U m a verten te d e apoios à envolvente em presarial industrial –incluindo infra-estruturas, en genharia financeira, serviços; iii)A m obilização de parcerias estratég icas, de na tureza vo lun tarista, envo lven do o E stad o e associações em presa riais ou locais e visan do en co ntrar resp ostas co njun tas ao s gran des problem as d o d ese nvo lvim en to e m presa rial, que as “ falha s de m ercad o o u d e sistem a” , as “ falha s d e E stad o” , os co m portam en tos ou a perspectiva tem poral nã o p erm item reso lver em tem po ú tilou aconselha m a antecipação estratég ica” . O qu e é fund am ental de stacar é q ue o P E D IP II, ab rind o u m a co m po nen te d e ap oio à envolvente em presa rial e o utra d e apoio à form aç ão de p arcerias e stratég icas, cria u m no vo poten cial para a ap licação de P P B T no do m ínio da co m petitividad e. P ara além disso, a con tinuidad e d a intervenção haveria de prop orcion ar um valioso cap italde ap rend izage m para p rog ram açõ es futuras.
232.A com po nen te ind ustrialdo P ED IP IIinsere-se nu m prog ram a m ais vasto, P O da M od ernização do Tecido Econó m ico, ab rangend o adicion alm ente as p escas, o com ércio e o turism o, em bora a ind ústria tenha abso rvido 81 % do s fund os investido s no prog ram a g lob al, com grand e relevância p ara a com po nente d e incentivos q ue rep resen tou 90 % dos recu rsos alocad os. Em term os de distribuição esp acial dos recu rsos, a região de Lisboa e V ale d o T ejo apresen ta em term os abso lutos e em term os p er cap ita a m aior incidência do prog ram a. O m esm o não acontece na região N orte em qu e, ao seg und o lugar na afectação g lob al de recu rsos, não corresp on de idêntica p osição em term os d e capitação, ocup ando lug ares inferiores ao C entro e m esm o à M ad eira. 233.N o p eríod o d e p rog ram ação 20 00 -20 06 , o P R IM E insere-se nu m a linha de foca lização da s grand es op çõe s assum ida s no pe ríod o d e 19 94 -19 99 , reforçand o-se, em no sso en tend er, o p otencialde territorializaç ão da p olítica de ino vaç ão e com petitividad e. O program a o rgan izou-se seg un do três d om ínios de interven ção: i) A dinam ização das em presas; ii) A qu alificação d os recu rsos hum anos; iii) A d inam izaçã o d a envolvente em presarial. N a co m pon en te de dinam izaçã o em presarial, a política d e ino vação surge sub stan cialm en te reforça da, m ed ian te a introduç ão de m ed idas co m um poten cial ac rescido de territorializaçã o. A ssim , para além dos diferentes regim es d e incentivos e d os projectos de u rba nism o com ercial, devem m encionar-se algum as m edidas qu e co nstituem o supo rte em term os d e instrum entos d a en tão criada A gência d e Ino vação A di:
i) N E S T (N ovas em presas de sup orte tecno lóg ico ); ii) ID E IA (Inve stigação e d ese nvo lvim en to em presa rial ap licado) iii)N ITE C (nú cleo s e m p resariais d e I& D ); iv)D E M TE C (p rojec tos- piloto tec no logica m en te ino vad ores); v)C oop eração em presarial(S IC E).
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O s ap oios a infra-estruturas tecno lóg icas, da form ação e d a q ualidad e, a continu idad e d os ap oios às parcerias p úb lico -privad as e os program as integ rad os turísticos (P ITE R )co m pletaram o quadro de oportunidad es para um a m ais intensa territorialização da política de c om petitividad e.
234.A inform ação sistem atizada pe la D G D R pe rm ite aind a identificar um conjunto de instrum entos de ap oio à m od ernização do tecido econ óm ico q ue não são objecto d e co-financiam ento co m unitário:
235.O alcanc e d estes instrum en tos em term os d e territorialização ten de a ser residua l e m uito de pe nd ente d a p róp ria p rática de gestão da s d uas instituiçõe s. E m no sso entend er, o S IS C O O P –P rog ram a de R eforço e D inam ização d a C oo peração E m presariale o prog ram a D ínam o são excep çõ es a essa tendência. 236.O S IS C O O P incidiu em P M E d os sectores da c on struçã o, do co m ércio, da ind ústria e d os serviço s, en qua nto p oten ciais co operan tes, dese nrolan do-se entre 2 00 2 e 2 004. Três p rioridad es m arcaram a sua acção: i D issem inaçã o e aplicação d e m etod olog ias de sup orte ao s proce ssos de co op eração ; ii) A nálise e selecção de o portunidad es d e coop eração identificadas e facilitação do ap oio às op ortunidad es de co op eração validad as; iii) D ivulgaç ão e p rom oção da coo peração em presarial. O P rog ram a D ínam o incidiu n a recup eração d e áreas e sectores d ep rim idos, tendo sido d ireccionad o p ara o têxtil-vestuá rio-calçado com o prioridad e de intervenção. 237. O períod o d e program ação 2 000 -200 6 con figura a m aior am bição até ao m om ento em term os de políticas de inovação e com petitividad e, sobretudo p ela diversidad e dos instrum en tos envolvidos. N esse sentido , alavancou sign ificativam ente a s o pç ões d e reforço d a c om pon ente de c om petitividad e
assum idas pe la prog ram ação d o Q R EN 20 07 -20 13 . D aique a avaliação intercalar do Q C A IIIlhe tenh a ded icad o u m do m ínio e specífico de aprofund am ento. D e aco rdo com a no ssa perspectiva, tam bém já enu nciada nesse estud o d e avaliação , o p otencial em term os d e ge ração de P P B T p ara a co m pe titividad e e ino vação dessa p an óp lia d e instrum entos é p enalizad o p elo b aixo grau de integ ração dos objectivos d e ino vação e co m petitividad e.
238. O relatório d e avaliação é su ficien tem ente claro qua nto ao principal estran gulam ento o bservad o: “ O carácter de sarticulad o da s intervenções em análise, quand o avaliad as com o elem entos de u m só conjunto (D im ensão I& D –Ino vação no Q C A III),tem a ver com a inexistência d e e vidênc ia m inim am ente cred ívelque ap on tasse para a existência d e um nexo entre o enorm e esforço feito ao nívelda I& D não em presarial, nu m a lógica d e technology push , e o investim ento co m conteúdo ino vador ap oiad o nos sistem as d e incentivos do P R IM E (S IM E e S IP IE). M uito pelo co ntrário, toda a inform ação disponível ap on ta n o sen tido desse nexo só ter existido nu m a p arcela m arginal de p rojectos. Em prim eiro lug ar e com o já referim os, ob serva-se um a escassíssim a exp ressão d os ap oios à I& D em presarial, activida de em relação à q ual será d e e spe rar estar no cen tro da articulação em cau sa. E m segundo lug ar, a avaliaç ão feita aos projectos S IM E e S IP IE co m co nteúdo ino vad or (ver a actualização da avaliação intercalar do P R IM E) co nfirm a a d eb ilidad e da articu lação entre as acçõ es apoiad as ao nível da C & T e os apoios ao Investim ento”(A .M . Figu eired o, 20 05 : 15 3). Esta co nclusão c on verge com a avaliação intercalar do p róp rio P R IM E, co nform e se refere no já m encion ad o estud o d e avaliação do Q C A III(A . M . Figueired o, 200 5: 156 ). 239. P arece, pois, poder concluir-se q ue o poten cial de territorialização da geração de políticas d e inovação e co m petitividade avançada no períod o de prog ram ação de 20 00 -20 06 é p enalizado pelo próprio b aixo n ível de integ ração desses instrum entos. Vários factores contribue m para esse défice de integ ração , algun s dos q uais são de natureza estruturale relacionados com o p róprio m odelo d e dessa s políticas (ver capítulo V). P or isso, o êxito da p rogram ação da acção dos Fun dos governance Estruturais é tributária de m udanças n o plan o estrutural e instituc ional. Entre esses factores, devem m enciona r-se principalm en te o “ deseq uilíbrio en tre o forte apoio efectivad o às actividad es de C & T e à I& D não em presarial, por um lad o, e o escasso apoio à I& D em presarialbem com o a quase inexistência de ap oios a o em preen de dorism o de base tecn ológ ica” . Em no sso entende r, entretanto, a co rrecção de trajectória do P R IM E contém ideias relevantes para co m bater esse desequilíbrio.D estacam os nesse cam po a acçã o ID EIA (ap oio a I& D em con sórcios integrand o em presas e ou tras entida des do S C TN ) e a acç ão N ITE C (incentivos à criação de núcleos d e I& D em em presas). D o m esm o m od o, a im po rtância do e m preendedo rism o de base tecnológ ica é tam bé m reco nhecida através do lançam ento do N E S T e do N E O T EC . 240.O utra e vidência de d éfice de integ ração co nsiste n a e scassa articulação ob servada entre esforço de I& D e Investim ento co m conteúd o ino vador, qu e se de ve em grand e m ed ida ao forte pred om ínio da lóg ica de technology-push , ao prim ad o d os a poios à I& D não em presarial e à escassa relevância da vertente d o em preend edorism o d e b ase tecno lóg ica. 241.D e qualqu er m od o, os sinais prom issores introd uzidos p elo P R IM E e o s ensinam entos gerad os pela avaliação da su a experiência d e con cretização viriam a alavancar um a m ais séria integração da program ação sec torial (P O Fa ctores d e C om petitividad e) e reg iona l(P O R eg iona is N orte, C en tro e
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A lent entej ejo e P O Lisbo a e V ale d o T ejo e A lga garrve) no pe ríod o 2 00 7-201 3. C om ba se num n um a p révia d elim itaçã açãoo d e fi firm as-alvo d os d ois ti tip os d e p rog ram as (grand es e m éd ias em p resa esass no P O sect sectori orial e p eq uen as e m icr cro-em o-em pr presas esas no s P O R egion ais das regi regiõe s da co nver nvergê gê ncia), a prog prog ram ação d e 2 0 0 7 -20 1 3 ab re p ela p rim eira vez ve z um a sig nifica cattiva o p ortun id ad e d e co c o nstituiçã çãoo ne nest stas as ú ltim as d e alice cerrce cess d e sist stem em as reg io na is d e ino vaç vação ão . É p ar artticu larm en te im p o rtan te rea eallça çarr a o rien taç ação ão d e selec ecttivid ad e d e ap oio s ao m un d o d as inf nfrra-est a-estrrut uturas uras de b ase tec ecno no ló gica (a (a p rát átiica d a p ro gram aç ação ão d irá se e sses esf esforços orços d e sel s elect ectiivid ad e for foram am ou nã nãoo co conc ncrret etiizad zados os)). É tam b ém m uito relevan te a op ção de con cen centtrar ap oios ao invest nvestiim ent entoo e m tor orno no do seu con c on teúd o ino novado vado r e d e ref refor orçar çar a co m p o ne nt ntee d e inve nvest stiim en entto e d ese esenvo nvo lvim en entto tec tecno no ló gico d as fi firm as. E m b o ra não n ão exist stiind o m at ater eriial d e avalliaç ava ação ão , o p ro ce cesso sso d e m o nito rizaç zação ão e de d e co orde ordena naçã çãoo d e pol p olítica cass ger ge rad o p ela vigê nc nciia do d o P lan anoo T ec ecno no ló gico est estar aráá a g er erar ar frut utoo s nest ne staa m at atér ériia. A evo evolluç ução ão d a eco e co no m ia p ortug ue uesa sa ao a o n íveld e al a lg un s d o s ind ica cadd o res d o Inn o vat vatiio n S co reb oa rd anu a nu nc nciia essa es sa tr tran ansi siçã çãoo p rom isso ssorra par p araa níveis m ais eleva evadd o s d e inc ncor orpp or oraçã açãoo tecn tecn ológ ica d a eco no m ia por p orttug ue uesa. sa. p olíticas d e ino vaçã vaçãoo e com c om pe titivid ad e não n ão po d em d eixar xar,,po rém ,de reco nh nhece ecerr as con c on d içõ ções es 242. A s pol estrrut est uturai urais q ue p en enal alizam em P o rtug al a p ro cu curra d e inp ut utss tec tecno no ló gico s. N esse co nt ntext exto, o, to rna na--se fun undd am ent ental allan ançar çar m eca ecani nism os de est estíím ulo à p roc ocur uraa em e m p resar esariial de inp ut utss tecn tecnol ológ ico cos, s, de m od o a m inim izar o s tais fac actto res est e strrutur uturai ais do d o tec teciid o em e m p resa esarrialq ue p en enal alizam es essa sa p ro cu curra. C o m o é ó b vio , um a lóg ica exclusivam en entte d e technology-push t t er eráá sem p re di d ificu culld ad e de d e cri criar esse essess m ec ecan aniism o s de acçã ac çãoo volun unttar ariista d a p olítica d e ino vaç vação ão e com c om p et etiitivid ad e. U m a d as fo rm as d e con c on trar ariiar o p rim ad o do technology-push co nsiste no n o ap oio d irect ectoo à I& D em p resar esariial. C itám os aq aqui uium a d as con c on clusõ usões es d a avalliaç ava ação ão int ntercal ercalar do Q C A IIIq ue resp o nd e fro nt ntal alm en te a est estaa q ue st stão ão : “ A p esa r d as orien taç açõõ es eurrop eias ap on tar eu arem em , em ter ermm os d e ob ject ectiivos, p ar araa um au m en entto d a I& D fina nanc nciiad a pel p elo sect se ctor or priivado , ent pr entend end em os ser desejávelqu e n o caso po rtug uês –e –e d e o ut utrras ec on om ias co m con text extos os aná log os –a ê nf nfase ase d eve ser po sta n o incr ncrem em ent entoo da I& D execu tad a n o sect sector or pri privado , cab end o ao fina nc iam en to p úb lico um p ap el releva evante nte no d ese nvo lvim en to d ess essaa d inâ m ica ca” ” . E ssa o rien taç ação ão d e tr tran ansi sição p er ermm itirá seg ur uram am en entte co nso lid ar a ten tendd ên ênci cia par p araa o au m en entto d a per p ercen cen tag em d e I& D em p resa rial no to tal d as d esp esa s brutas brutas d e inve st stiig aç ação ão e dese d ese nvo lvim en to. ermm inan te no pr proce oce sso d e 243.P od e aind a co ncluir-se q ue, em bo ra sem assum ir um lug ar de ter alo ca caçã çã o d e recur recu rso soss fi fina nc eiro s d as p o lítica cass d e ino vaç vação ão e c o m p et etiitivid ad e, o p erío d o d e p ro g ram ação 20 00 -20 06 apr apresent esentou ou algum as inovaçõ es qu e co nst nstiituem um a excelent entee ap roxim ação à territo rializaç ão d e p o lítica cass p úb lica cas. s. C o ns nsiid eram o s q u e as P arcerias e Iniciativas P úb lica cass d o P O E e as P ar arcer ceriias E m pr presar esariiais d o P R IM E con stituem um a m od alida dade de de po lítica qu e con c on figu ra um u m qu ad adrro m ais desc d esc en enttralizad o p ar araa a su suaa ap a p lica caçã çãoo : “ o m o d elo d as p arcer arceriias p úb lico -p rivad as n a p rep araçã araçãoo , gest ge stão ão e im plem ent entação ação da s acçõ ac ções es p er ermm ite m ais faci facilm ent entee m od elar as int nter ervençõ vençõ es, ad ap tand o-as a uni u nive verrso soss esp es p ec ecíífico s de d e d es esttin atár atáriio s, as assi sim co m o p erm itirá um u m a m ais fác áciil integ ntegrraç ão d e in st strrum en tos em fun çã çãoo d o s ob o b jec ecttivo voss esp es p ec ecíífico s def d efiinid o s”(A . M . Fig ue ueiired o , 2 0 0 5 : 1 7 5 ). A rec ecoo nve nverrsão ind ust ustrrialem ár áreas eas de depr priim ida s ou o u a p rom oç oção ão de start-ups assoc assoc iad os a co m p et etên ênci cias tecn tecn ológ ica cass esp ecíficas co nst nstiitue m exem p los p er erttine nt ntes es pa ra a d issem ina nação ção d est estaa m od alid ad e d e exercício d es esce ce n traliza zadd o d a p o lítica d e in o vaç ão e co m p etitivid ad e. A s parceri p arcerias em e m p res esari ariais co n st stiitu em , assi as sim , um in st strrum en to p ertin en te ao a o se serrviço d a u tiliza zaçã çã o d o territó rio co m o ac tivo es espp ec ífico e q u ad ro d e referên referênci cia d es estte tip o d e p o lítica s.
244.P ar araa al a lém d o d o m ínio esp ec ecíífico d as p o lítica cass de d e I& D –ino vaç vação ão e com c om p et etiitivid ad e, o p er eríío d o d e prog pr og ram ação 20 00 -20 06 int ntrrod uziu um con junt untoo diver versi sificad o de m ed ediida dass q ue po de demm ser con side derrad adas as ino vad o ras d o p o nt ntoo d e vist staa d o q ua uadd ro instituc uciion al d e p o lítica cass p úb lica cas, s, ab ran angg en endd o p rat atiica camm en entte tod os o s P O da ar arqu qu itect ectur uraa d o Q C A III.P ar araa um u m a sínt ntese ese d esse co nt nteúd eúd o ino novado vado r da pr prog og ram ação de 20 00 -20 06 veja-se o AN A N E X O nº 5 (Q C A III–m ed id as ino vad vadoras oras por p rog ram a O p er eraci acion al)elab or orad ad o pela D G D R.
As políticas urbanas
esforço orço d e sist stem em at atiizaç zação ão d e fich chas as de d e inst nstrrum en entto s de p o lítica u rb an anaa rea reallizad o p ela D G O TD U 245. O esf e a co consu nsu lta d e al a lg um a inve nvest stiiga gaçã çãoo em p írica d e refer erên ênci cia so b re est e staa m at atér ériia p er ermm item co nc nclluir ac acer erca ca d a relevâ nc ia d e u m co njun to d e fam fam ílias d e p o lítica cass p úb lica cass sect se ctoo riais ac cio na d as p elo G o verno cent ce ntrral na p rog ressã essãoo d as p olítica cass ur u rb an anas as em e m P ortug al. A tar ardd ia p er erce cepp çã çãoo p or par pa rte d o P od er Lo ca calld a rel relevân cia d as d inâ nâmm ica cass urban as n a m ob ilid ad e e asp iraç açõe õe s d os cid ad ão s e a fr frag ilid ad e in stitu c io n a le técn ic a das d as Á rea eass M e tro p o lita n as exp e xp lica camm o d e se seqq u ilíb rio d e in te rve venn çã çãoo lo ca calle ce c e n tral. N ão de vem os ign or orar ar qu e a co nso lid açã açãoo d e um sistem a de d e pl p lane am en entto a n ível loc ocal al se co nc ncrret etiiza p rim eiro se segg u n d o um a ló g ica d e in terven ervençã çã o territo rial, co b rin d o to d o o es espp aç o co n ce lhio e, in icialm en entte, co m red uzid a esp ecializaçã zaçãoo e m m at atér ériia d e p olítica cass de orden am en entto, d esen volvim en entto o u revitaliza zaçã çã o u rb an o s. écad ad a d e 90 9 0 co c o nstituiu um u m p er eríío d o releva evant ntee p ar araa a co nstruç ução ão d e um u m ref efer eren enci cial d e p o lítica cass 246. A d éc urbana urba na s, já q ue é nes n esse se p erío d o q ue se d iversifica o q ua d ro tip o ló g ico d as p o lítica cass urbana urba na s. Q ua uattro vecttores de vec d e int nter erven vençã çãoo p o d em ser id en enttifica cadd os os,, em b o ra co c o m níveis desi d esig ua uaiis de d e p er ersi sist stên ênci cia e co ntin u id ad e d e p o lític as p ú b lica s: cadd o d e ins nsttrum en to s or o rien tad o s para p ara a reg reg en eraçã eraçãoo e revitalizaç ão - U m co njun to m uito d iversifica d e ár á rea eass cr c rítica cass ur u rb an as as,, co m relevo p articu lar par pa ra o s cen c en tro s hi h ist stóó rico s e p rat atiica camm en te sem s em q ua lq ue r inc id ên cia na s p eriferias d es esco co ntínu as e frag m en tárias, in teg ran d o o ra inter nterven ven çõ es d e m at atrriz soc ial e d e ren renoo vaçã o d o p ar arqq ue ha habb itacion al, ora ab ordag en enss m ais int nteg eg rad as d a ren o vaç ão ,inc lu ind o o rea eallo jam en to , so sobb a inf nflluê nc ia m arcan arcantte d a iniciat atiiva co c o m un itária U R B A N (ve rsõ rsõee s I e II); ogram am a de C onsolidação do S istem a U rbano N acionale de A po io à Execuçã o - O P R O S IU R B , P rogr do s P lano s D irect ector ores es M un icip ais (M (M E P A T, 199 4-19 99 ), int ntrrod uziu d uas gr gran andd es n ovid ad es no q ua d ro d e p olítica cass urban as em e m P o rtug al: p o r um lad o , iniciou a p rát átiica d o p lan anea eamm en entto estrrat est atég ég ico urban o , an im an d o a rea eallizaç zação ão d e P lan os E st strrat atég ég ico s de d e C id ad e, o s qua q ua is, ap ós a exp er eriiên ênci cia p ion eiras d as ci c id ad es d e É vor voraa e d e L isb sboa oa nessa m et etod od olog ia d e p lan aneam eam en entto, pretend iam co nso lid ar p roc ocesso esso s de d e p lane am ent entoo e xt xten ensi sivos aos a os sist stem em as d e ac tor ores es d as C id ad es, co m plet etan andd o o q uad ro reg egul ulad or do s P lan anos os D irect ector ores es M un uniicipa is (P (P D M ); po r ou tro, int ntrro d uziu a ló g ica d o ree eeqq uilíb rio d o sist stem em a urba urbano no na cio na l, co nsa g ran d o int ntervenç ervençõõ es estrrat est atég égiicas em 40 cida dade dess m éd édiias; cação ão U rba na e V alor oriização A m bient ental al da s C ida de s, - O P O LIS , P rog ram a N acion al de R eq ualificaç m ant anteve eve a lóg ica d o p lane am ent entoo estr estrat atég égiico a m on tant antee d as int nter ervençõ vençõ es, m as ab and on ou
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a ló g ica d e reeq u ilíb rio d o si s ist stem em a ur u rb an o , ce n tran d o -se pr p ratica m en te nas n as c ap itais de d e d ist strrito ; a ver ve rten te d e requa req ua lifica caçã çãoo urba urbaní níst stiica ap res esen en tad a p elo P ro g ram a in sp spiiro u-se d irec ecttam en te na exp er eriiência da E XP O 98 , con sagr sagrand and o um m od elo d e gestão gestão co nf nfiigu rado em par parcer ceriias com a ad m inist strraç ação ão loc al e age a ge nt ntes es p rivad o s, tam b ém insp irad o n a exp e xper eriiên ênci cia d a P ar arqq ue E xp xpo, o, soci so cied ad e de d e cap ca p itais pú b lico s qu e ger g eriiu a int nter erven vençã çãoo na n a E X P O 9 8; urbani banism o com er erci cial, at atrravés dos progr program am as PR O C O M e U R B C O M , consagr consagrou ou um a outr outra - O ur verrten te d e req u alifica çã o urba níst ve stiica , d e in cid ên cia m ais lim itad a n as cid ad es es,, já q u e ex excl clusivam en te assoc ass oc iad a a p ro jec ectto s de d e m o d er erni nizaç zação ão d e ac tivid ad es d o co c o m ércio tr trad icio na l, ge rid a no n o âm â m b ito d o M inist stér ériio d a E co no m ia, co m o inst nstrrum en to d o reg reg im e d e inc ncen enttivos ao ao in ves vesttim en to pr p rivad o .
247. E Est stee co c o njun to d iversifica cadd o d e in st strrum en to s de d e p o lítica cass pú p ú b lica cass cen ce n trais e geri g erid as p o r um a d ad a tutela se sector ctoriialca carrac actterizam -se fu fu nd am en talm en te p o r d ua s ins nsuf ufiiciên cias b ás ásiica cas, s, aliás nã nãoo ex excl clus usiiva vass d es estte tip o d e p o lítica cass p ú b lic as as:: i) P o r u m lad o , reve lam d éf éfiice d e p ersist stên ên cia e co n tin uid ad e d e in terven ervençã çã o , visível, p o r exem plo, na transição do P R O S IU R B pa ra o P O LIS , qu e d eixou cair a vert vertent entee d e reeq reeq uilíb rio d o sist stem em a u rb an o ; evellam d éf éfiice d e integraçã ntegraçãoo d e d o m ínio s d e p o lítica ca,, visível, p o r exe m p lo , no ii) P o r o utro lad o , reve m o d o d esa rticu lad o co c o m o o s asp ec ectto s inf nfrra-est a-estrrutur uturai ais, im at ateri eriais e de d e atm o sferas urb urb an as são co m b ina nadd o s no s di d ifer eren enttes inst nstrrum en entto s de d e p olítica ca,, co m relevo d esp rop orcio na nadd o d a co m p o ne nte inf nfrrae aest strrutur utural al. vest stiig aç ação ão em p írica d isp o n íve vell(m ais pr p ro fu n d a e d ive verrsifica cadd a no n o d o m ínio d a revi248. A an álise d a in ve talizaçã zaçãoo ur u rb an anaa co m co comm p on en entte sim ultan aneam eam en entte de d e hab ha b itaçã o e int nter erven venção ção soc ial)m ost ostrra que q ue só o p rim eiro c o rp o d e p o lítica cass urbana urba nass em to rno d a revi revitalizaç zação ão d e ár á rea eass ha b itac aciio na is deg d eg rad ad as e do co comm ba te à e xclusão tem reun ido sim ultane aneam am ent entee capi ca pitalde exp exper eriim ent entação ação e d e ap rend izagem . E st stee c orpo d e p olíticas co const nstiituio elem en entto d e m ais fort forte envo e nvo lvim en entto d os m un uniicíp ios em p rog ram as sector sect oriiais e tem da dado do or oriigem à c riação de com pe tênc ênciias d e reno reno vação ur urba bana na a n ívelloca lqu e p od em ser essenc esse nciiais p ar araa u m no vo ciclo d e p o lítica cass ur u rb an anas as m ais d esc en enttralizad as, en vo vollven d o m ais act a ctiivam en entte o sist stem em a d e act a ctor ores es loc ocai ais. P or orém ém , o risco de sta m et etod od olog ia d e int nter ervenç vençõe õess co nsist stee em em asso as soci ciar exces exc essi sivam en te as p o lítica cass d e inter nterven ven çã çãoo so soci cial a e xp xperi eriên ênci cias as-pi -pilo to , ce centr ntrad as em b airro s o u zo na nass esp e spec ecíífica cass e sem tran ansm sm issão sus sustten enttad a às à s p olítica cass m un uniicip ais e ce cent ntrrais reg reg ular ares es co c om m aio r ext exten ensão são esp ac aciiald a sua su a acç a cção ão . A ins nsiist stên ênci cia em e m m et etoo d olog ias d e exp e xper eriiên ênci cias-piloto não nã o d eixa d e int ntrrod uzir alg um a vulne nerrab ilid ad e, caso essa essass exp er eriiên ênci cias nã nãoo ten endd am a g en ener eral alizar zar--se.
249. A a us usên ên cia de d e um u m ref eferenc erenciial estrat atég ég ico p o litica camm en te assu as summ id o p ara as po p o lítica cass urbana urba na s tem p en enal alizad o a s pr p róp rias int nter erven vençõ çõ es est e strrut utur urai ais dos d os suc essivos Q C A , cu cujjos im p ac acttos no s esp aç açoo s da s C ida de dess e em m at atér ériia d e sistem a u rba no não têm sido m on oniitor oriizado s co m regu lar ariida de . D e fact facto, o, a ine nexi xist stên ênci cia até à progr prog ram aç ação ão d e 20 2 0 0 7-2 7-200 1 3 d e um u m ref efer eren en cial tran ansversal sversald e po p o lítica d e C id ad es ten d eu a p en alizar, no s an terio res p erío d o s de d e p ro g ram aç ação ão , a co c o nve rg ên cia est e strrat atég ég ica d e inv nvesti estim en to s m un icip ais e sec to riais no q ua d ro d e áreas ur u rb an as. A s iniciat atiivas co c o m un itár áriias U R B A N I e U R B A N II c u ja filo so fia d e in teg raç ã o d e in te rve venn çõ e s d e n atureza in fra e st strru tu ra le im ateria l(p o líticas act actiivas d e em pr prego ego , pa rticular armm ent ente) e) de ve ser subli sublinha da , func ion ar aram am com o um suced âne o
rem oto desse referencial, na m ed ida e m que as su as c on diçõ es d e e leg ibilida de lim itam a su a a cçã o às Á reas M etrop olitanas. P orém , tais intervençõ es n ão se tran sform aram nu m no vo referencial de política s urban as.
250.N o entan to, em no sso e nten der, é im portan te reg istar que a d iversidad e d e instrum entos d e política urba na en saiad os até a o m om en to a p artir de d iferentes M inistérios se ctoriais com intervenç ão na C ida de pe rm ite an tever que, no quadro actual da orga nização do G overno , na q ual a C idad e é c on tem plad a (M inistério do A m biente, do O rdena m ento d o T erritório e do D esen volvim ento R eg ion al e S ecretaria d e E stad o do O rdenam en to do Território e C idad es), será fina lm en te p ossível ava nçar para um referenc ial estratég ico e tran sversalde p olítica de C idad es. A ssim , na diversidad e de instrum en tos ensaiad os é p ossível an tever algum poten cial de ap rendizag em para um a p olítica de C idad es co nd uzida em três vertentes: - P olítica s de incidência intra-urban a,seja d e m atriz so cial,seja d e requalificação de esp aço público e d e p arque habitacion alco m co m pon ente infra-estrutural; - P olíticas orientad as p ara a com petitividad e urbana; - P olíticas orientad as pa ra o esp aço da s cidad es-região, ad op tando um a perspectiva d e sistem a urbano e d e prom oção d e redes de coo peração inter-cidades. 251. O potencial de co nh ecim ento e d e ap rendizagem dos ensa ios d e p olítica intra-urbana é sem dúvida o m ais rico . To da a exp eriência da vasta panóplia de instrum entos orientad os p ara a reabilitação do parque habitacion al, para a intervenção e m áreas críticas deg rad as e co m incidência d e exclusã o, a filosofia integrad ora d o U R B A N e a p ujan te intervenção infraestrutural do P O LIS co nstitui um potencial ao serviço da integ ração de p olíticas, en volven do sobretud o os M inistérios co m intervenção na área do o rdenam ento e os q ue tutelam áreas soc iais. A figu ra d as P arcerias p ara a R eg eneraçã o U rba na ensaiad as na prog ram ação de 20 07 -20 13 , qu e será o bjecto d e tratam ento n o c ap ítulo V , explicita b em esse poten cial, co m larga rec ep tividad e a o níveldas parcerias loca is constituídas. 252. A s p olíticas d e co m petitividad e u rbana têm um a e xperim entação m ais incipiente e lim itam -se praticam ente à d im ensão infraestrutural do P O LIS . A integ ração nesta experiência d e um a d im ensão im aterial e sob retud o d e acções de d esen volvim ento ec on óm ico u rba no e d e p rom oção da internacion alização das C idad es é m ais co m plexa, já q ue exige a integ ração /co op eração de p olíticas púb licas sem exp eriência p assada. É o caso, por exem plo, da integ ração entre o s M inistérios d a C ultura e da E cono m ia no â m bito da s ind ústrias cu lturais e d a ch am ad a à problem ática d a C idad e d o sistem a cien tífico e tecno lógico . E sp era-se q ue o tem a d as C idad es C riativas p ossa a trair algum as cidad es p ortug uesas co m potencial un iversitário e d e co nh ecim ento em tecn olog ias d e inform ação para essa n ova tipo log ia d e p rojectos. A ênfase q ue a prog ram ação do Q R E N 20 07 -20 13 coloca no tem a d a com petitividad e aos m ais variad os níveis, incluindo o territorial e o urban o, perm ite antever de senvo lvim entos d estes tem a.
253.F inalm en te, no que diz resp eito à d im ensão das p olíticas de coo peração inter-cidad es e da valorização da lóg ica de cidad es-reg ião , a m atriz inicialestava no esp írito do P R O S IU R B . E m algu ns do cum entos p rod uzidos no âm bito d a anim ação d este p rog ram a, estava claro q ue a com pe titividad e
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de um a g rand e m aioria d as cida des m édias estava d ep end ente d a co nstituição de rede s d e co op eração c om forte esp ecialização de funções e u m a en genh osa de finição de com plem entarida de s.P ara além disso , a n atureza m arcad am en te p olicêntrica de algum as regiões, seja a reg ião urbana litoral no rte, co m relevo para a p rópria Á rea M etropolitan a d o P orto, seja a própria R eg ião C en tro, co nstitui um cam po p rivileg iad o p ara a exp loração de políticas segun do o m od elo d e cidad e-reg ião .
254. P or todas estas razões,ap esar da inexistên cia de um referenc ialestratégico de C idad e su scep tível de integ rar tod o este vasto conjun to de instrum entos de p olítica urban a, pod e concluir-se q ue o m od elo de p olíticas sectoriais co m incidência urbana (D om ing ues, P ortas e M arques, 2005 )é m ais rico do q ue poderia p ensar-se em m atéria d e aprendizagem institucion alsusceptívelde ser co locada ao serviço de um a p olítica coerente d e C idad e, com o está a ser desen had a p elo a ctualG overno. N essa diversidad e, estão im plícitos os grand es d om ínios de um a p olítica urban a d e nova geração . P ara isso, é necessá rio gan har persistên cia e continuidad e d e p olítica s e atingir um m aior nívelde integ raç ão . P aralelam en te, a cap acitação local e su pra-m un icipal (projectos de asso ciações d e m un icípios orien tad os para a anim açã o d e red es d e co op eraçã o inter-cidad es) em term os técnico s, orga nizacion ais e d e coo rden aç ão é estritam en te nec essária p ara red uzir o d eseq uilíbrio h oje ainda existen te entre rec urso s alocad os à C idad e em term os d escende ntes e ascen den tes. 255. R esta sab er se essa d inâm ica po derá trad uzir-se a prazo na criação de um a n ova dinâm ica institucion al em torno da C ida de , com em ergência d e novo s esp aço s de co nce rtação, tend o p or base a s prob lem áticas urbanas e a s estratég ias integ rad as p ara a sua sup eração . A exp eriên cia d os G ab inetes d e C idad e q ue algu ns P lan os E stratég ico s ind uziram revelou -se m ais inc ipiente d o q ue o esp erad o, evidenciando a d ificulda de de auton om ização da q uestão urba na n o seio d as q uestõe s m un icipais m ais latas. D e q ualquer m odo, co nsideram os qu e a existência d e um a visão tran sversal e integ rad a d a C idad e con stituirá u m vector essen cial de u m a n ova raciona lidad e p ara a p olítica do orde nam ento d o território, de sign ad am ente de um no vo co ntexto em qu e a ge stão d o o rde nam ento do território m un icipalco existirá co m P lanos R eg ionais d e O rdenam ento do Território em vigor. N a verdad e, tod os os trab alho s de funda m entação técn ica d os P R O T evide nciam a relevância do s sistem as urban os reg ion ais na definição de um a estratég ia reg ionalde ordenam ento do território.
As políticas orientadas para a valorização do mundo rural
256.A o co ntrário das políticas urban as, em que se verifica algum eq uilíbrio en tre o quadro de p olíticas púb licas nacionais e com un itárias, as p olíticas orien tad as p ara a valorizaç ão do m un do rural estão fortem ente co ncentrad as nas o portun idad es de ap licação em P ortug al de iniciativas co m un itárias (IC ) com o o L EA D ER e na em ergên cia da com po nente de d esenvolvim ento ruralda p olítica agrícola com um (P A C ).P or isso, é naturalqu e a p rog ram ação d os Fundos E struturais e da m encion ad a IC constituam o principalesp aço de form ação d e P P B T o rientad as p ara a valorização d o m undo rural. 257.A inform ação sistem atizada p elo G P P A A no âm bito d a resposta ao question ário d a O C D E lim ita a inform ação disponível ao s p eríodos do 2º Q C A e d o 3º Q C A . A principal linh a d e p ersistência e co ntinu idad e de políticas p úb licas é dad a pela interven ção LEA D E R , a qua lco nstitui a princ ipal fonte
de territorializaçã o de política s p ública s. A incidên cia fortem en te desce ntralizada desta IC , ap elan do à criação de asso ciações d e d ese nvolvim en to locale à form ação de p arcerias d iversificadas a nível local, é resp onsável, em no sso en ten der,pela c riação de u m tecido instituciona lde b ase associativa e localque ab ran ge u m valioso capitalde apren dizag em instituc iona l. P ara além disso , a p articipação dos M un icípios nessas p arcerias e associações d e d ese nvo lvim ento localrep resenta talvez a prim eira exp eriência d e p articipação organizada d os M unicípios na prom oção do desen volvim ento local. A continuidade do LE A D ER po tenciou assim a em ergên cia d e u m qu adro institucionalde suporte e anim ação do desenvo lvim ento loc al no m om en to certo, isto é, q uand o ele e ra m ais necessá rio. D e facto, a long a c rise do sector ag ro-florestal, a situaç ão de p erda dem ográfica e d e iniciativa q ue e la g erou e a p erda de vitalidad e d os se rviço s d e exten são ruraldo M inistério da A gricu ltura e da sua organização desc onc en trad a colocaram largas p arcelas d o território c ontine ntal em situa ção de vazio de iniciativa. A em ergên cia do qua dro instituc ion al localem torno das exp eriên cias LE A D E R co nstituiu um co ntrap onto relevante a essa situa çã o d e vazio e deve ser con siderad a a p rinc ipalrealização em term os d e P P B T o rientad as para a valorização d o m undo rural.
258. N a d iversida de da s tipo log ias d e p rojecto d o L EA D ER , po de p erceb er-se a lenta em ergência d e um no vo p arad igm a d a acção localneste tipo d e territórios.Este novo parad igm a faz em ergir sobretud o os seguintes enfoq ues: i) A bordagem ascendente; ii)A bordag em territorial; iii) P arcerias p úblico -privadas representativas do tecido socio-económ ico territorial; iv) Planeam ento integrad o; v) C ap acidad e de d ecisão local; vi)D issem inação de com petências de gestão d e um a subvenção glob al. C om relevo p ara a prog ram ação de 2 00 0-200 6, os p rojectos incidiram pred om inan tem ente em infra-estruturas e eq uipam en tos d e recreio e lazer, serviço s de proxim idad e e prom oção turística e m arketing territorial. A valorizaçã o de produtos loca is ag ro-alim en tares (diversidad e de produtos qu alificad os) de ve tam bé m ser referenciad a, em bo ra rep resentand o um a m agnitud e m ais red uzida de investim ento. A intervenção ap resenta aind a algu m potencial em m atéria d e valorização de experiênc ias d e turism o e m esp aço rural, crian do a lgu ns esp aços d e integ ração en tre a a b ordag em do desenvo lvim en to rural e c ertas m od alidad es de políticas activas d e e m preg o direccion ad as para o m undo rural(caso po r exem plo da s em presas d e inserção associad as a projectos d e alde ias turísticas). N o en tan to, estes projectos não podem ser considerad os rep rese ntativos d a e xec ução do prog ram a. Finalm ente, a e levad a c ob ertura territorial do P aís q ue o LE A D E R prop orcion ou garante q ue estam os p erante um con tribu to d ecisivo p ara a form ação de u m no vo p arad igm a d e políticas. O que é im portante sublinh ar é q ue os M un icípios recon hecem essa valia d o p rog ram a e d o instrum ento d e política. M ais im portante aind a é co nfirm ar que o L EA D E R determ ino u a em ergência de novas organizaçõ es e parcerias locais, suscitando o ap arecim ento de novo s actores e ag entes d e desenvo lvim ento local, designadam ente em territórios carenciad os de espírito d e em preend im en to.
259. R efira-se aind a q ue a p erspectiva d e intervenção L E A D ER potencia a valorizaçã o d e p rod utos em reg ra afastad os dos ap oios da p olítica sec torialm ais trad iciona l, co m o, por exe m plo, os produtos
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trad iciona is co m no m es p roteg idos, a P rotecção Integrada e o s produtos d a agricu ltura biológica. O bserva-se u m a c om plem entarida de po tenc ial entre a s co m po nen tes d e m aior centralida de de investim ento d o LE A D E R e esses prod utos tam bé m de sign ad os d e prod utos ag ro-alim entares qualifica dos, co nfigurad os com o m arcas-território.
260. Tal com o já foi anteriorm ente referido , o P P D R m arcou no períod o d e p rog ram ação 19 94 -19 99 um a a proxim ação entre as p olíticas de desen volvim ento local dinam izadas a partir de p rog ram as d e desenvo lvim ento reg ionale a valorização do m un do rural. A recup eração de C entros R urais envolveu: Intervençã o nos n úc leo s p opulac ionais, ap oian do projec tos g lobais (co njun to da aldeia), i) “ parciais (núc leo s d e interesse den tro da aldeia) ou p ontuais (elem en tos iso lad os d e va lor ou interesse para utilização co m unitária); M ii) elho ria d as co nd içõ es d e ren tab ilidad e d as exp lorações ag ríco las envo lven do apoios a peq ue no s projectos de inve stim en to agríco la, integ rad os co m posteriores tran sform ações ag ro-ind ustriais e ap oios à co m ercializaçã o; iii) M elho ria d as con diçõ es d e hab itab ilidad e d entro das explorações agrícolas, nas co nstruçõe s rústicas e n o esp aço envolvente d as h ab itaçõ es e dos assen tos da lavou ra d entro das exploraçõe s, seg un do critérios arquitectonicam ente harm oniosos e integ rad os na traça reg ion al; iv)E xploração ordena da dos recu rsos naturais renováveis d a caça, da p esca, de o utros recu rsos silvestres e d e o utras esp écies raras não cineg éticas” . A s intervenções im plicavam a elab oração de um P lano G lob alde Intervenção que “ consistia em peq uenas transform ações no tecido econó m ico agrícola d e m od o a criar con dições d e sustentação de um a pop ulação agrícola e stável, dispon do de rendim entos ad eq uado s e atractivos face às con dições d e vida oferecidas n os m eios urbanos; ap oiar os agentes econó m icos na exp loração das p otenc ialidad es loc ais, no m eadam ente pelo apoio a peq ueno s projectos de investim ento agríco la; m obilizar os agentes locais e su as o rgan izaçõ es” .
261.O qu e é im portante sub linhar é a articulação no âm bito d o P P D R de stas acções centrad as na valorização de cen tros rurais com acções d e prom oção de prod uções trad icion ais, da com ercialização de produtos d e artesanato e da revitalização do co m ércio a retalho nas lojas de trad ição, estim ulando no vas op ortunidad es de negó cio e d e investim ento em actividad es co m plem entares da intervenção orien tad a para a recuperação dos centros rurais. Esta questão é releva nte, pois a territorialização das políticas de d esenvo lvim ento ruralexige a sua integ ração num quadro m ais ab rangente d e p olíticas de desenvo lvim ento loc al. 262.N o pe ríod o de prog ram ação 20 00 -20 06 , em ergiu d e n ovo a p riorida de de con solida r a integração entre o ap oio à ag ricultura m od erna e co m petitiva e ao desen volvim ento sustentável dos territórios rurais n as verten tes am b ien tal, ec onóm ica e so cial. Tal preo cu p aç ão trad uziu-se no s ob jectivos cen trais do P O A G R O : i) M elhorar a com petitividad e agro-florestal e a su sten tabilidad e rural; ii) R eforçar o potencialhu m ano e o s serviço s à ag ricultura e zo nas rurais.
N os ob jectivos esp ecífico s d este p rog ram a, o de senvo lvim ento rural surge tam bé m fortem ente representado: R eforço d a com petitividad e eco nóm ica das actividad es e fileiras p rodutivas ag ro-florestais, i) “ salvaguardando os valores am bientais e a c oesão eco nó m ica e social; ii) Incentivo à m ultifun cion alidad e d as explorações agríco las, co m pensan do-as p ela p restação de serviço s de carácter ag ro-am bien tal ou o utros de interesse colectivo, e contribuindo assim para a sua diversificação interna e viab ilidad e econó m ica; iii)P rom oção da q ualidad e e d a ino vação da prod ução ag ro-florestal e ag ro-rural, co m vista a ob ter um crescim ento sustentad o da p rod utividad e e a resp on der eficazm ente às no vas exigências dos co nsum ido res em m atéria de q ualidad e e de segu ranç a alim entar; iv)Val orização do poten cial específico dos d iversos territórios rurais e ap oio ao seu desen volvim ento e diversificação eco nó m ica; v) M elho ria d as c on diçõ es de vida e de trab alho dos agricultores e d as p opulações rurais,através do seu rejuven escim ento e qu alificação, da p rom oção do em prego, da igu alda de de oportunidad es, da d efesa do s rendim entos e d a g arantia d e acesso aos recu rsos e serviços essenciais ao d esenvolvim ento hum ano; vi)R eforço da o rgan ização , associação e iniciativa d os ag ricultores, nas vertentes socioeconó m ica e so ciop rofissionale d os dem ais ag entes d o d esenvo lvim ento rural, co nsiderando-os p rotag onistas e parceiros de p rim eira im portân cia na d efinição e co ncretizaç ão da nova estratég ia de de senvo lvim ento.”
263.A s políticas de d esenvo lvim ento rural foram aind a en quadrad as p elo P lano d e D esenvo lvim ento R eg ion al (P D R ), co nstituind o o por um doc um ento de referên cia e stratég ica para e ste p rob lem a rep resen tad o pelo P lano de D esen volvim en to R uralde P ortug alC on tinental(R U R IS ) um dos instrum en tos d essa política. O P D R co nfigurava um ob jectivo central de “ inc en tivar um a só lida alian ça en tre a ag ricu ltura, en qua nto actividad e p rod utiva m oderna e co m petitiva e o dese nvo lvim en to su stentável dos territórios rurais n as ve rten tes am biental, ec onóm ica e so cial” .V ários o bjec tivo s esp ecífico s co rporizavam essa o rien tação : R eforço da com petitividad e das actividades e fileiras ag ro-florestais; Inc en tivo à m ultifun ciona lidad e das explorações ag ríco las; P rom oção d a qualidad e e da ino vação d a prod ução agro-florestale agro-rural; Valorização d o p oten cialespecífico e diversificação eco nóm ica d os territórios rurais; M elho ria das co nd içõ es de vid a, de trab alho e do ren d im en to d os agricu ltores e das p opulaç ões rurais; vii) R eforço da organização e iniciativa d os ag ricultores e outros ag entes d o d esenvolvim ento rural.
i) ii) iii) iv) v)
R esta referir que a foc agem territorial nas reg iões ob jectivo 1 im plico u a intervenção do FE O G A em do is do m ínios: FE O G A O rientação nas m edidas de apoio ao d esenvolvim ento rural(com excep ção das antigas m edidas d e aco m pan ham ento d a reform a d a P A C ),m aterializadas qu er no P O A G R O , quer nas m edidas A G R IS do s P O regionais e FE O G A G arantia nas m edidas d e ap oio às zonas d esfavorecidas e com cond icion antes am bientais.
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264.N o sentido de aproxim ar a program ação e a sua concretização do s territórios do desen volvim ento rural, a estratég ia d e im plem entação do P O sectorial foiarticulad a co m a criação de um a m ed ida d esconcentrad a n os P O R ded icad a p recisam ente à agricultura e ao desen volvim ento rural. Esta decisão co nstituim ais um factor potenciad or da g eração de P P B T o rientad as p ara o m un do rural.A s frag ilidad es já assinaladas da im plem entação do M G R D fizeram -se sentir tam bém no do m ínio do desenvolvim ento rural,sendo heterog éneos os avan ços co nseg uidos em m atéria d e con strução de p ráticas consistentes de territorialização no s P O R 20 00-20 06. 265. N o actual período de program ação (ver capítulo V), a territorialização das políticas d e desen volvim ento rural enfrenta um no vo d esafio. A intervenção do FE A D ER , no qu al o m od elo d e intervenção LE A D ER constitui um eixo au tón om o d o P rog ram a de D esen volvim ento R ural, faz-se pela prim eira vez fora do contexto da gestão do s Fu nd os Estruturais. N ovo s desafios de integração se colocam entre a sua aplicação e a estratégia de p rog ram ação p ara os P O region ais, design ad am ente os das regiões de convergência.
As políticas de desenvolvimento local e o envolvimento dos Municípios na programação de Fundos Estruturais
266. D a prática d e intervenção m un icipal reiterada ao long o d os diferentes p eríodos de prog ram ação resu lta a co nc lusão de q ue o s M un icípios acu m ularam e diversificaram um a exp eriên cia m uito rica de q ualifica çã o da d im en são infrae strutural do desen volvim en to loca l. O s eixo s p rioritários d os P O R de dicad os ao s investim entos m un icipa is no s sucessivos p eríod os d e p rog ram ação pe rm item co nfirm ar a existên cia d e um a p rogressão na tipologia d e infra-estruturas física s. P oderá d iscutir-se se essa e voluç ão na s tipologias de infra-estruturas não foi, em algu ns casos, precoce e se, por exem plo, não se justificaria um a m aior persistência d e investim ento em dom ínios c om o o saneam ento básico , cu jas taxas d e cobertura e aten dim en to revelam aind a em alguns territórios valores a baixo de referen ciais m ínim os de q ualida de d e vida. N esses casos, os M un icípios resp on deram às exigê ncias d a p rogram ação de infra-estruturas do s suc essivos P O , os qu ais visaram níveis m ais elevados de q ua lidad e d o investim ento. 267.P od e tam bém qu estionar-se se o envolvim ento dos M unicípios na prog ram ação d os Fun do s Estruturais não se saldou p ela so brevalorização da com pon ente d as infra-estruturas em detrim ento d a interven ção no s factores im ateriais do desenvolvim ento local. Essa ten dên cia ine quivocam en te existiu. N o entanto, a p rática m un icipal alinhou p elos m od elos dom inantes d a p rogram ação, na qualse p rivilegiou essa com po nen te. A ap osta observada no investim ento em infra-estruturas p ela p rog ram ação d os M inistérios sectoriais tendeu obviam ente a ind uzir um efeito m im ético por parte dos M un icípios. N ão podem os igno rar, entretanto, que este m od elo de participação dos M un icípios ind uziu um a sign ificativa m elho ria d os seus q uadros técnico s de intervenção, co ntribuindo p ara atingir níveis m ais co nsisten tes de apetrecham ento técnico. 268.A exp eriência p assad a m ostra q ue, surgind o as op ortun idad es de co nc retizaçã o d e no vas tipolog ias de projectos, os M un icípios resp on dem positivam ente a essas o portun idad es, op tando
por vezes por no vas fórm ulas instituc ion ais, co m o são por exem plo as protag on izad as pela exp eriência d as assoc iaçõ es d e d esenvo lvim ento loc al, anim ad as o u m esm o liderad as p elos M un icípios. A resposta m unicipal às o portun idad es a bertas p ela p ersistên cia e c ontinuidad e d as iniciativas co m un itárias L E A D E R ilustra p erfeitam ente esta n ossa afirm açã o. A dinâ m ica de resp osta p od e resu m ir-se n o seg uinte:
i) P rim eiro, as d inâm icas de m obilidad e intra-co nc elhia eviden ciaram às autoridad es locais a em ergên cia de um novo prob lem a relacionado com a necessidade d e enco ntrar novas form as de anim ação económ ica e de fixação de po pu lações rurais em áreas co m forte esvaziam ento dem og ráfico; ii) A IC LE A D ER criou a op ortunidad e e determ ino u a em ergência de um quadro institucion al descentralizad o de im plem entação localda iniciativa; O iii) s M unicípios respo nd eram , m ob ilizand o parcerias locais, ad ap tand o o seu m od elo de investim en to físico à tipologia d e infra-estruturas físicas do desen volvim en to rural e a briram -se à relevân cia dos factores im ateriais. A exem plaridade do processo evidencia q ue a con sistência d a respo sta m unicipaldepend e tam bém da consistência d as p rop ostas de po líticas que enq uadram e financiam essas activida de s e sob retud o da sua persistência e continuidad e ao lon go do tem po.
269. O lento de spe rtar do s M un icípios pa ra a s tarefas d o de senvo lvim ento eco nó m ico segu e u m m od elo h eterog éneo e m uito d iferenciad o n as d iferentes reg iões. R eg ra geral, esse desp ertar assum e a fórm ula d e um m od elo co m binad o d e ap osta em novo s do m ínios d e intervenção do s serviços m un icip ais e na dinam ização de no vas p arcerias, ou seja, de diferentes m od elos associativos com participação dos m un icípios (asso ciações de desenvo lvim ento local,fun dações, socied ad es de cap itais m istos). P oderia p en sar-se q ue a em presa rialização da actividad e m un icipal (criação de em presa s m un icipais) poderia situa r-se so bretud o na esfera do d ese nvo lvim en to eco nó m ico . N o entan to, essa n ão é a reg ra. A s em presas m un icipais ab ran ge m um leq ue m uito d iversificad o d e dom ínios de interven ção, que inc luem os próprios dom ínios m ais trad iciona is (hab itação , sane am en to b ásico , intervençã o sociale outros), para além de incursões na área do d esenvo lvim ento eco nó m ico . 270. A inexistên cia d e investigação em pírica sobre esta m atéria cobrind o a realidad e d e todo o território n ac ional dificu lta o estab elec im en to d e um survey ri goroso sobre a rique za desta exp eriên cia. N ão existe d e facto avaliação sistem ática das estratég ias e práticas de criação e fun cionam en to de em presas m unicipais e outras fórm ulas societárias com participação dos M unicípios, não sendo possível concluir com rigo r sobre o im pacto organizacion ale d e alargam ento do âm bito da intervenção m un icipal. S ab e-se que a m ultiplicação d as form as d e intervenção m un icipal susc ita p rob lem as d e co erência e de transparênc ia d a ac ção m unicipal. N ão é d e afastar a hipótese de q ue os M unicípios tenh am sido cond uzido s a um a diversificação d a sua activida de n ão d evidam ente planead a, sem po nd eração d os co nflitos q ue essa m ultiplicidad e d e form as d e intervenção p ode d eterm inar, sobretud o em co ntexto d e disciplina orçam entalna cionalag ravad a. A relevância d estas m atérias justificaria a necessidad e d e um a avaliação sistem ática d esta dinâ m ica, cruzand o-a com as d iferentes características que a interven ção m unicipal ap resenta n o território nac ional.
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271.A política de infraestruturação para o acolhim ento em presarial (zonas industriais, loteam entos ind ustriais e parques em presariais entre outras experiências) ind uziu, em alguns m un icípios co m m aior ap osta neste d om ínio, a en trad a num a área de ap oio ao investidor, dinam izando estruturas loc ais de inform ação ao investidor potencial e de captação de novos investim entos. A ge stão deste tipo d e espaços e de políticas tem -se revelad o difícil de tran sferência asc en den te para as assoc iações de m unicípios, dad a a forte visibilidad e q ue a atrac çã o d e investim en to tem na actividad e m unicipal. A ausência d e escala d o aco lhim en to em presarial a nível localdificu lta a criação de serviço s de m aior valor acrescentad o com o factor de diferenciação das zonas de acolhim ento em presarial, co nfigu rando um círcu lo vicioso que penaliza a m odernização desta política m un icipal. 272. A s regiões N orte, C entro e A lgarve acolheram em coop eração institucion al envolvend o as C C R resp ectivas, o IE FP , a O IT e o P N U D I, no s ano s 80 e p rim eiros a no s da d écada de 9 0, exp eriênc ias m uito relevan tes d e form ação em alternância de ag entes d e d esenvo lvim ento loc al, que se co ncretizaram em m om entos im portantes d e sen sibilização d os M un icípios p ara a d im ensão im aterial do dese nvolvim en to eco nó m ico e p ara a coo rdenação de agentes e políticas a nível local. Esse p rojecto, com du as ediçõe s, preced e a experiência do s LEA D ER e de o utros instrum entos de prog ram ação d e Fu nd os E struturais, dissem inand o um a filosofia d e intervenção que haveria d ep ois p or ser continu ad a e aprofund ada no qu adro d esses no vos instrum entos. 273.P od e então co ncluir-se q ue o desp ertar dos M un icípios p ara a d im ensão im aterial do d esenvolvim ento econ óm ico é ind issociável da em ergê ncia d e n ova s form as institucion ais d a p resença dos M un icípios. Este m ovim ento n ão pode ser red uzido à em presarializaçã o d a actividad e m un icipal (co nstituição de em presa s m un icipais) que co nstitui, aliás, o d om ínio co m produç ão leg islativa m ais co nsisten te. É m ais rico e tran scen de essa em presa rialização . A sen sibilização para a dim en são im aterial é aco m pa nhad a d e um processo rico de form ação de p arcerias, regra g eral lide rad as o u e ntão anim adas pelos M unicípios. É tam bém acom panhada d a criação de novos p erfis de recursos hum ano s locais. P or isso , dad a a inexistên cia d e um survey ri goroso, co m co bertura d e todo o território naciona l, sobre esta d inâm ica d e ino vação institucional em torno d a d im ensão im aterial do d esenvo lvim ento econó m ico, é p recipitado associar essa d inâm ica a um sim ples p rocesso d e p rocu ra d e m od elos m ais flexíveis de intervenção m unicipal. D o m esm o m od o, com o é tendência d e algu m a jurisprud ência em P ortug al, é tam bém precipitad o interpretar essa d inâm ica co m o um a sim ples e exclusiva fug a p ara o direito privad o, no âm bito da qua l os M un icípios b usc am co nd içõ es de utilização m ais flexível de utilizaçã o de fun dos púb lico s. E m no sso entender, o desp ertar para essa co m pon ente im aterial gerou a p roc ura d e u m no vo qua dro institucion al de sup orte ao desenvo lvim en to local. A institucionalização de um no vo sistem a de actores está em curso e os co ntorno s finais dessa m ud ança aind a não são presen tem ente co nh ecidos. P ara tal dinâm ica, tam bém m uito con tribuíram as m ed ida s im ateriais de apoio a o d esen volvim en to loca l ab ertas p elos P O R eg iona is. Foi possível co nsolidar um a no va tipolog ia de acç õe s e projectos. N ovas m od alidad es de conh ecim ento técn ico so bre estratégias d e d esen volvim en to local foram ab ertas. O asso ciativism o d e d esen volvim en to local saiu reforçado, sen do ag ora necessário co nsolidar a sua c ap acitação organizativa.
Políticas de desenvolvimento regional e criação de capacidade instit ucional para o desenvolvimento: uma outra perspectiva da sustentabilidade d o desenvolvimento regional e local
da s P P B T em P ortug alperm ite aind a co ncluir que a criação de cap acidad e institucional 274.O survey para o desen volvim ento region ale localtem sido u m parente p ob re d o financiam ento púb lico e co m unitário. D e facto, a lógica de aplicaçã o q ue tem preva lecido n a aplica ção dos Fun dos E struturais tem privileg iad o o ap oio a projectos d e d esenvo lvim en to e m an ad os de instituiçõ es em detrim ento do a poio a o d esen volvim en to e stratégico de instituiçõ es considerad as p ertinen tes p ara qualifica r o qua dro instituciona lde suporte d o d esen volvim ento reg iona le local. C om o é ó bvio, por capacitação instituc ion al para o d ese nvo lvim en to n ão estam os a falar de apoios ao fun ciona m en to c orren te de instituiçõ es locais o u reg ion ais. P elo co ntrário, tem os e m m en te ap oios a plan os e stratég ico s de desen volvim ento de actividad es, estab elecidos em fun ção de resu ltad os a ating ir e de m etas/ objec tivos d e co ntratua lizaç ão bem definidos.
275. A lógica de apoio a p rojectos àla carte , por m ais rigoroso s e selec tivos q ue os critérios d e selec ção e e leg ibilidad e p ossam ser,ten de a produzir exa ctam en te o efeito co ntrário de d issem ina r instituiçõ es loc ais, freq ue ntem en te sem m assa crítica de recursos e desp rovidas d e focagem estratég ica das suas actividad es. M ais tarde ou m ais ced o, a d issem inação de instituiçõ es tenderá a exigir selectividade e destruição criad ora no tecido institucional vigen te. N o tec ido asso ciativo de b ase local, sobretudo en tre o associativism o em presarial (industrial e com ercial) e e ntre as p róprias associações de desenvo lvim ento local, observam -se necessidad es de reo rdenam ento institucional. E ste p roce sso de reo rdenam en to e xigirá, nu ns ca sos, um a clara foc ag em co m petitiva de ac tividad e d e algu m as instituiçõ es, no âm bito d e p lan os estratég ico s de d ese nvo lvim en to d e actividad es q ue deve m ser ap oiad os. N outros ca sos, tratar-se-á d e g an ho s d e esca la, por via d e con stituição de con sórcios loca is entre d iferen tes en tidades. A m ontagem de estratégias territoriais de eficiência em presarial colectiva no âm bito d a p rog ram ação 2 00 7-201 3 (ver referênc ia ao prog ram a P R O V ER E , no cap ítulo V ) pode constituir um a excelen te o portun idad e p ara ca pac itar institucionalm en te o tec ido loca l. N ou tros caso s aind a, quand o existirem caso s evidentes d e so brep osição de dom ínios de intervenção e não reconh ecim ento loc al do tipo de trab alho desenvo lvido, por lógicas d e fractura incom patíveis com a co nce rtação local, o reordena m ento institucion alexigirá m esm o o de sap arecim ento d e algu m as instituiçõ es. O esp aço de aplicação de P P B T orientad as para a capacitação institucion alenco ntra a íum cam po fértilde ap licação, sobretudo através d e políticas selectivas e orien tad as de co ntratualizaç ão . 276. A m eno s con seguida exp eriência de ap oio à c riação d e A gências de D esenvolvim ento R egion al no âm bito do períod o de prog ram açã o 19 94 -19 99 ilustra com o é freq uentem ente m ais d ifícil criar co nsistentem ente n ovas instituiçõ es d o que assegu rar o ap oio ao crescim ento sustentad o e estrategicam en te focado de instituiçõ es existen tes.
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A difícil e complexa transição para um novo paradigma de políticas regionais nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira
277.T a l com o referim os em secçõ es an teriores, as regiões autón om as d os A çores e d a M ad eira de pa ram -se co m desafios d e g rand e envergadu ra n o actual pe ríod o de prog ram ação . Tais d esafios resultam , no caso dos A ço res, da ad ap tação n ece ssária ao no vo ciclo d e p olíticas d e co esão , em bora m an tendo o estatuto de reg ião objectivo 1 e tam bém ultra-pe riférica. N o caso da M ad eira, o estatuto de região ultraperiférica (o utermost region ) co existirá c om a p erda d o estatuto de região da coe são , aliás na sequ ência d os prog ressos ob servado s no rend im ento per cap ita. E m am bas as regiões, os de safios são am plificad os pe la n ecessidade d e con struir um m od elo de de senvolvim ento m eno s tributário d e inve stim entos e da iniciativa p úb lico s. A m bas as reg iões se d ep aram co m problem as derivad os da instituciona lização de um sistem a de actores m ais diversificado d o q ue u m a sim ples co nvergência d e entidad es so b a tutela e orientaçã o do G overno R egion al. M aior rep resen taçã o de instituiçõ es d o sector privad o, criação de um tec ido institucional co m protag onism o n as p olítica s de ino vação e co m petitividad e e criação d e co nd içõ es p ara q ue as au tarquias nestas regiões possam tam bém elas cap acitar-se p ara o up-grading d e p olíticas e am biçõ es m un icipais co nstituem algun s exem plos d os d esafios acim a m enciona do s. 278. A pó s um períod o em qu e os p rog ressos ob servado s nos ind icad ores económ icos e so ciais de am bas as reg iões estão ind issociavelm ente ligad os à elevadaperformance e intensidad e da intervenção púb lica liderad a e coo rdenad a p elos G overno s R egion ais, é co m preensível que a gestação d e novas instituiçõ es p arceiras d o d esen volvim en to regiona le d o n ovo c iclo d e p olíticas púb licas nã o seja nem im ediata nem espo ntânea. O ritm o d e convergên cia que o s A çores e a M adeira co nseguiram nos últim os ano s evidencia b em a consistência e eficácia da intervenção púb lica liderad a p elos G overno s R eg ionais. Trata-se agora d e c onseguir que a iniciativa privada, em presarial e d a socied ad e c ivil, tire partido das fortes e xternalidad es que essa intervenção tendeu a g erar. A s con diçõ es e custos de arran que do investim ento privad o foram substancialm ente redu zidos pela intervenção púb lica pelo que, face às op ortun idad es de desenvo lvim ento criad as, será de esp erar um a participação m ais sign ificativa do sector privad o. 279.N o caso d os A çores,há q ue registar sob retud o q ue está já ap rovad o o u em vias de aprovação u m co njunto m uito diversificado de p lan os estratégico s d e enq ua dram en to de p olíticas sectoriais reg ionais em dom ínios co m o, por exem plo, o o rde nam ento d o turism o, os resídu os só lido s urba no s, a red e natura 2000 p ara a R A A , a estratég ia de d esenvo lvim ento su stentável, P lano R eg ion al de E m preg o, cu jo poten cial de territorializaçã o é rec onhec idam en te elevad o. E ssa territorializaçã o será larga m en te potenciad a p ela sua trad ução e c om patibilizaçã o no P lan o R eg ion al de O rdenam ento do Te rritório (P R O T –Aç ores), que deverá co nstituir o esp aço m atricial dessa integ ração de políticas sectoriais region ais.P ara além disso,o P R O TA criará cond ições para a co ncretização d e um a estratégia de desenvolvim ento p ara a R eg ião co m m aior índ ice de territorialização, um a vez que se tratará d e consa grar um m odelo d e ordenam en to territorial suscep tível de m aterializar um a visão estratégica de R eg ião . 280.A té ao m om ento, as p olíticas púb licas reg ion ais têm incidido n os A ço res n um co njun to de p rioridad es de desenvo lvim ento larga m ente identificadas co m o co m bate às co nd içõ es penalizad oras
de frag m en tação territorial e d a d up la insularidad e, crian do, sim ultan eam en te, co nd içõ es para que a iniciativa privad a possa em ergir neste co ntexto e para assegu rar m elho res co nd içõ es de vida às po pulaçõ es d e tod as as ilhas, ind ep end entem ente d a sua d im ensã o. N este q uad ro de referênc ia tenderam a ser privileg iad os do m ínios com o:
- P olítica s d e infra-estruturas p ortuárias (de tran sp orte e de p esca ), ae roportuárias e alguns inve stim en tos rodoviários na s ilha s co m m aior den sidad e d e fluxos de tráfeg o; - U m a vigorosa p olítica de investim entos am bientais destinados a co locar a reg ião a um nívelco m a su stentabilidade turística; - P olíticas d e infra-estruturas p rodutivas de suporte à m odernização do sec tor agro-alim entar (recolha e transform ação do leite e m atad ouros); - P olíticas de incentivos ao investim ento privad o co m grand e ênfase no sector do turism o; - U m a panóplia m uito diversificada de políticas o rientad as para a estab ilização e aum en to do ren dim en to rural; - U m a p olítica am biciosa d e form ação basead a n a valorização da q ualificação inicial e n a d up la certificação e u m a política d e em preg o fortem ente ce ntrad a no conceito d e em preg ab ilidad e; - A utilização do s m ecanism os d a sociedade d e inform ação na organ ização e m od ernização da ad m inistração reg ional. 281.P ersiste, entretanto, a nece ssidad e d e m anter nas ilhas de m enor dim ensão e d ensidad e d e actividad e em presarialníveis m ínim os d e serviço s e infra-estruturas q ue garantam a fixação de algum a população jovem , de m odo a ge rir os d ese quilíbrios inter-ilha s. U m gran de esforço de criação de co nd içõ es d e m obilidad e e acessibilidad e inter-ilha s tem sido d ese nvo lvido d e m odo a p oten ciar a ch am ad a p olítica d e co esão no seio do arqu ipélago . A dinâm ica d e variação do em prego po r con ta de o utrem com pletad a p ela própria relevância d o em prego púb lico (G overno R egion al e A utarquias) evide ncia algu m a cap acidad e das ilhas de m enor dim ensão d e retenção de activida de , esp erando -se que form as a lternativas de turism o natureza e ruralpossam co m pletar essa estratég ia. 282.N o caso da M ad eira, o esforço de qualificação infra-estruturalda R eg ião é n otável, ab ran ge nd o notoriam en te seja as co ndiçõ es infra-estruturais d e suporte à exce lên cia turística atingida pelo sector,inc luind o a política am bien tal, seja as co nd içõ es b ásicas de vida d a p opulação . Ta m bém aq ui a política d e form ação d e recu rsos h um anos revelou um a capacidad e d e resp osta ap reciávelà d inâm ica de procu ra privad a, em ergente so bretudo a p artir da excelência turística. N a form ulação de objectivos do P D ES 20 07 -20 13 está exp lícita a necessidad e d e passag em a um no vo ciclo d e políticas p úb licas, balizad o pelas seguintes prioridad es estratégicas: i) Inovação, em preend edorism o e sociedade do con hecim ento; ii) D esenvo lvim ento sustentável–dim ensão am biental; iii) P otencialhum ano e coesão social; iv) C ultura e patrim ónio; v) C oesão territorial e desenvolvim ento equilibrad o. N esta form ulação , avulta so bretud o a nec essida de da reg ião cam inha r pa ra u m no vo p atam ar de co m petitividad e, co m m aior protag onism o e intensidad e d e rea lizações d a p olítica de ino vaç ão .
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O P lano de D esenvolvim ento Eco nóm ico e S ocialda R egião A utóno m a d a M adeira 2 00 7-20 13 define co m o principaldesígn io estratég ico para a R A M , “ … N o ho rizonte 2 013, m anter ritm os elevados e su stentados de crescim ento d a econom ia e do em prego ,assegu rand o a p rotecção do am biente, a coe são social e o desen volvim en to territorial.” , co nsag rando um co njunto d e prioridad es tem áticas:
i) O Turism o; ii) A A gricultura e D esenvo lvim ento R ural, P esca, Ind ústria, C om ércio e S erviço s; iii) A s Infraestruturas P úb licas e Equipam entos C olectivos; iv) A G overnação R egionale S ub -R egional. N o q ue diz resp eito as prioridad es d e d esen volvim ento apon tad as p elo P D ES 20 07 -20 13 ,é d e salientar a im portância a tribuída ao potenc ialhum ano e coesão socialque neste p eríod o deverá con sum ir cerca de 28 % do s recursos afectos ao plano . O A m biente continua a ser um sector qu e a R A M atribu ium a significativa im portân cia (17% ), enqua nto q ue as infraestruturas púb licas e eq uipam en tos colectivos perdem bastante p eso neste no vo períod o. A concretização destas prioridad es estratégicas e tem áticas no ho rizonte 2013 , de acordo com as orientações e m ed idas apresentad as, não só viab ilizará a con sagração do desígnio estratégico definido com o tam bém a p rossecu ção do s seguintesgrandes objectivos:
- A sseg urar níveis elevad os e sustentad os d e crescim ento ec on óm ico e d o em prego através d a con sagração , na R egião A utón om a d a M ad eira, do no vo p arad igm a d as p olíticas d e d esenvolvim ento basead as na inovação, no em preend edo rism o e na sociedad e d o conh ecim ento; - A sseg urar, a tod o o tem po, a susten tab ilid ad e d as fina nç as p úb licas reg ion ais, de m od o a salvag ua rdar e ap rofun dar a au tono m ia fina nc eira regiona l; - P rom over o d esen volvim ento sustentável da R eg ião A utón om a d a M ad eira, co nciliand o a prom oç ão d o b em -estar soc ial e eco nó m ico c om a p rotecçã o e o ap roveitam ento racion al do s valores e recu rsos naturais en dó ge no s q ue sustentam a q ualida de de vida e o prog resso das p op ulaçõe s; - G arantir o aum en to significativo d os níveis ed uc ativos e form ativos da p opulação da R eg ião A utón om a da M ad eira e, sim ultane am ente, aum entar a coesão social; - Valorizar a cultura e o patrim ónio, assegurando a afirm ação susten tad a d a identidad e reg ional; - A um entar a co esão territorialna R eg ião A utón om a da M ad eira, prop iciando con diçõ es de eq uidad e eco nó m ica, social e territorial no acesso ao s ben s, serviço s, eq uipam en tos e resultad os do prog resso alcança do . 283.A m bas as regiões revelaram défices consideráveis em m atéria d e p olítica de c iência e tecno logia e em term os da sua projecção em acçõ es d e ino vação e co m petitividad e. A participação institucion al das U niversidades do s A çores e d a M adeira no p roce sso d e d esenvolvim ento não está cabalm ente operacionalizad a, em bora ao n ívelde equipas cien tíficas concretas se verifique um forte envolvim ento e um enorm e p oten cial para a consolidação de excelên cias cien tíficas reg iona is, co m relevo particu lar no s A ço res. N esta ú ltim a reg ião , o P lano R eg ion alde C iên cia e Te cn olog ia recentem ente a prova do e já em ap licação co nstitui um a virag em im portan te e inicia um a no va ge ração de política cien tífica no plan o reg iona l, já visível na program ação prevista em m atéria de ciên cia e tecno logia p ara o períod o de 20 07 -20 13 . N a M adeira, há sob retud o qu e referir a acção desenvolvida no P rog ram a M adeira
D igital do M ad eira T ecn op ólo (orientad o p ara a prom oção da socied ad e d e inform ação) e o alcan ce do P rogram a R eg ion al de A cções Ino vad oras (P R A I M ad eira) com o iniciativas co nsistentes orientad as para a criação de um a p olítica tecno lóg ica para a R A M . O P R A I M adeira co rrespo nd eu à p ercep ção de que a s iniciativas e esforço s dispersos do s diferentes actores m encion ad os n o âm bito d a Ino vação careciam de enquad ram ento estratégico, o q ue p erm itiu form atar um a estratégia e um no vo m od elo d e desenvo lvim ento sustentável, co m particulares d esenvo lvim entos na estratég ia p ara a Ino vação e n a construção dum m od elo de G estão do Território. D e q ualque r m od o, o m od o com o as du as regiões irão ab ordar esta q uestão , sobretud o d o p onto d e vista d a articulação co m os sistem as d e incentivos ao investim ento, constituirá u m factor decisivo da sustentab ilidad e d o seu m odelo de crescim ento e desen volvim ento. N os A çores, esp era-se que em do m ínios com o a biolog ia m arinha, a oceano grafia, a vulcanologia, a seguran ça a lim entar e a valorizaç ão de culturas locais possam em ergir novas actividades em presariais basead as no conhecim ento. N a M ad eira, a eficiência en ergé tica aplicada à ino vação no sector do turism o, os sistem as d e inform ação de apoio à g estão e internacion alização da actividad e turística, a segurança alim en tar, a valorizaç ão de culturas locais e o turism o-saúde-geriatria possam tam bém constituir op ortunidad es de em ergência de no vas activida de s com m aior incorporação d e con hecim ento. Em am ba s as regiões, os do m ínios da educação e form ação constituirão, pe los fundo s envolvidos na prog ram açã o de 2 00 7-20 13 e p ela d iversidad e d os instrum entos de p olítica que irão m ob ilizar, um im portante m eio d e dissem inação do p arad igm a tecn ológ ico , sob retud o p elo im pacto qu e tend erão a prod uzir em m atéria d e dissem inação d e co m pe tências na área d as TIC .
Síntese: da dimensão infraestrutural à necessidade de novos equilíbrios entre objectivos de competitividade e de coesão
284. O pe ríod o d e crescim ento investment-driven , ba sead o fun da m entalm ente na m elho ria d a do tação em infra-estruturas, com co bertura gen eralizad a de diferentes tipologias, parece esgotad o, exigindo a tran siçã o para um ciclo de p olítica s innovation-driven , no q ual as PP B T têm um papel a d esem penhar. N as regiõe s au tón om as, o esg otam ento da fase infraestutural é m ais visível na M ad eira, exigind o nos A ço res algum a selectividad e acrescida, dad as as co nd içõ es de frag m entação territorial e d e d iscrim ina ção positiva q ue é n ecessário asseg urar nas ilha s de m en or dim en são e m aior carência dem og ráfica. A s em presas do co ntinente seg uiram esse período com um sign ificativo esforço d e reequipam ento q ue d eve d ar origem a um no vo ciclo d e capacitação tecn ológ ica, tirando pa rtido da m od ernização entretanto conseg uida em m atéria d e e quipa m entos e instalaçõ es. 285.N este co ntexto, as políticas d e co esã o, de na tureza essen cialm en te distributiva no plan o territorial, ca rec em de selec tividad e e devem lim itar-se a situa çõ es crítica s ainda observadas de en cravam en to territorial, ausên cia d e energia d em ográfica m ínim a o u ine xistência d e m assa crítica de recursos m obilizáveis. O alargam ento da base territorialda co m petitividad e e o estím ulo das form as de co operação ho rizontal, urbana e inter-m un icipal, co nstitue m prioridad es da p rogram ação de p olíticas p úb licas, dan do origem a u m forte im pulso das P P B T, focadas (ver cap itulo V ) em territórios pertinentes e críticos.
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C APÍ APÍTU TULLO V Coordenação, governança e q uad ro ins nsttituc io nal exi exigg id o p el elaa te rrrriito rial aliizaç zação ão d e p o lítiticc as p úb lic as Principais características características do quadro instit ucional gerado pelo período de crescimento da economia portuguesa da ment-driven
invest-
286.A passagem par paraa um a via de cr cresci escim ent entoo a long o p razo innovation-driven im p lica u m co njun untto d e tran ansf sform aç açõe õess e rup tur uras as no sist stem em a d e p o lítica cass p úb lica cas, s,tan antto m ais exi e xige gent ntes es q ua uant ntoo o q ua uadd ro instituc uciio na nallq u e as a s co c o nc nceb eb e, ex exec ecuta uta e regul reg ula d á si s ina naiis de d e aversão a versão ao risc scoo ine nerren entte a tais tr tran ansf sfo rm aç açõõ es es.. P or ou tras pal p alavr avras, as, em ter ermm os d e m ud an ança ça e/ou ad ap taçã açãoo d o q ua uadd ro inst nstiituc uciion al, d ad o o p eso d as res esiist stên ênci cias in eren erenttes es,, es esttam o s a falar d e tr tran sfo rm aç açõõ es d e el e leva evadd o cu c u st stoo e p articu larm en te exi e xig en enttes em term os de governance . Tr Trat ataa-se, se, na verda verda de de,, de pr prom om over a m ud anç ançaa d as orga organi nizaçõe se dos d os p rin c ip a is actores a ctores (os players ), m as tam tam bém das regr regras as de jog o q ue co nd icionam o funci funcionam ent entoo d o sistem a d e p o lítica s p ú b lic as (a s in stitu iç õ es n a ac a c ep ç ã o e vo vollu c io n ista e in stitu cio n a lista da d a in o va vaçç ã o ). P or isso, est estáá co loca do um pr prob ob lem a d e governance g lo b al. P o r isso sso,, tam b ém é leg ítim o co ns nsiid erar q ue al a lgu m as das d as ref reform orm as estr estrut utur urai ais avançad avan çad as a nívelgo ver verna namm en enttalten enha hamm p er ercu currso soss de con c on cr creetização m ais lent entos os do q ue o inicialm ent entee p rog ram ad o. A final, o qu e est e stá em e m cau causa sa é a m ud anç ançaa d o m od elo d e cr c rescim en entto d a e co cono no m ia p or orttug ue uesa sa c om as al a lter eraç açõe õess or o rga nizacion ais e inst nstiituc uciion ais associada s, o q ue n ão é ob ra m eno r. 287.A de pe nd ên ênci cia d e per p ercu currso q ue o p er erííod o im p ulsion ad o p elo ref refor orço ço d a cap ca p acida de p rod ut utiiva e inf nfrrae aest strrutur utural al ten endd eu a g erar m an aniifes estto u -se p rinc ip alm en entte n o q ua d ro in st stiituc io na l d e sup s up o rte a o p ro ce cesso sso d e crescim en entto. Im p õe õe--se nest n estee pon p on to al a lg um esf esforço orço co nc ncep ep tua uallno sen tid o d e clar ariifica carr q ue asp ec ectto s do d o refer eriid o q ua uadd ro instituc uciio na nall d eve evemm ser ind ica cadd o s co m o m an aniifest estaç açõõ es releva evant ntes es d a já m encionad a d epen dência d e p er ercur curso. so. efllexã o rea eallizad a inc o rp ora sob so b ret etud ud o o s en sina m en enttos d a inve nvest stiiga çã çãoo em p írica so sobb re 288. A ref sistem as de ino vação q ue tenh tenh am sido socialm ent entee con st strruído s em eco no m ias com regim es de suscep suscep tíveis de ser com par parad ad os co m o d a eco no m ia p or orttug uesa. N est estee p on to, tod os catching-up som os de ved vedor ores es d o co nc ncei eito m ais lat atoo de sist stem em a d e ino vaçã vaçãoo qu e B . Å . Lu Lund nd vall(Lu nd vall, 19 88 ; Lu nd vall, 1 9 92 ; E .S .A nd er ersen sen e B . Å . Lu nd vall, 1 98 8; B .Å . Lu nd vall e J. J . L. C hrist sten ensen sen , 19 99 ) tem vind o a elab o rar ar,, resp o nsá velaliás p elo fasc ínio q ue a exp er eriiên cia d ina namm ar arqq ue uesa sa tem exe rcid o ne st stee d om ínio d e p esq uisa, p ar araa c uja visib ilid ad e os trab alho s d e M aske lle M alm b er ergg (19 99 ª, 19 99 b )so sobb re o cluster d o m o b iliár áriio d ina m ar arqq uê uêss têm , ad icion alm en te, ofer erec eciid o um co nt ntrrib ut utoo ine st stiim áve ávell.
289. O p eso elevad o q ue o invest nvestiim en entto co -fina nanc nciiad o p or Fun d os E st strrut utur urai ais tem tem exercid o no seg un d o fôleg o q ue a int nteg eg raç ação ão eu eurrop eia veio p rop orcion ar ao lon go p er erííod o d e c resc esciim en entto investment-driven c on du zz-no no s a um a extensão extensão do con ceito lat atoo d e sist stem em a d e ino vação qu e a ab or ordd ag agem em de Lu Lund nd vallsug er ere. e. H á, na no ssa p er ersp spect ectiiva, p elo m en enos os a nec essid ad e d e int nteg eg rar na ref efllexã o so b re os o s co nstran gim en enttos d o q ua d ro inst nstiituc io na nall algu ns el e lem en enttos q ue a d ep en d ên ênci cia d e p er ercu currso c o-de ter ermm ino u em e m algu ns d om ínios d o sist stem em a d e p olíticas p úb licas, q ue ora ou são sim p lesm en te e xcluíd o s d a a rq uitec ecttura ins nsttituc io na l d os sist stem em as d e ino vaç vação ão ou , p elo m en o s, tend em a não o cup ar um lugar cent centrralnos m esm os. staa m at atér ériia é p ar artticu cullar armm en entte co nt ntrrove overrsa, poi po is ar a rticu culla-se co c o m um a avaliaç ação ão d os im p ac acttes 290.E st estrrut est utur urai ais e d e lo ng o p razo q ue a p rog ram aç ação ão d e Fu nd os E st strrut uturai urais irá p rod uzir no q ua uadd ro inst nstiitucio n al d as p o lítica s p ú b lica cass em e m P o rtu g al.
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291.E m ensa ensaiio exp lor orat atór óriio, or oriient entad ad o seg segun undo do um a p er erspe spect ctiiva d e p er ercep cep ção d as o po rtun uniida d es d e ap rend izage zagemm or orga gani nizacion al qu e a p rog ram açã açãoo d e Fu nd os E strut utur urai ais tem de ter ermm inad o n o sist stem em a d e p o lítica cass p úb lica cass em P o rtug al (A . M . Fig ue ired o , 2 0 0 4 ), ava avanc nc ei a hi h ip ó tese d e q ue , ten d o em co nt ntaa a sua p rog ressiva ri rigid ez e sub m issão a e sq sque ue m as p ré-def é-defiinid os p assíveis d e c on trolo fina nc eiro ap a p er erttad o, a lóg ica d a pr p rog ram açã açãoo d e Fund Fu nd os E st strrut utur urai ais tem d ad o or o rige gemm a um p roc ocesso esso d e ap ren endd izag zagem em organ organiizacion al ten endd en enci cialm en entte o rien enttad o p ar araa a m elho ria d os níveis d e e xec xecuução físico -fina nanc nc eira d e com c om p rom issos p rog ram ad os. O ra, ten endd o e m co nt ntaa a n at atur ureza eza fort fortem en entte cent ce ntrralizad a d o p ro ces cesso so d e p ro gram açã o e a ri rigid ez d o m od elo d e ciclo d e p rojec ectto q ue insp ira essa p rog ram aç ação ão , são ob ser servávei váveis efei efeitos p er erver verso soss no p ro ce cesso sso d e ap ren endd izag em organ organiizac zaciion al. A lóg ica d e m axim ização da dass op or orttunida dades des de execuçã execuçãoo do s com co m pr prom om issos financ nancei eiros p rog ogrram ad ados os ten endd e a d esvalor oriizar a co m p on en te de ino vaçã o d e p olíticas p úb licas q ue os Fu nd os E st strrut utur urai ais d eve everriam p otenc otenciiar ar.. O p ress essup up o st stoo d e q ue a ino vaç vação ão instituc io na l se co c o nc ret etiizo zouu n o p eríod o d e p rog ram açã o é falacioso e ten tendd e a ign orar tod o o p roc esso d e ap ren endd izag em or orga ga nizacion alq ue a fase d e co nc ncrret etiizaçã o d a p rog ram açã o p od e im p licar em co nt ntext extos os d e inc ncer ertteza e d e inf nform orm açã o im p er erffeita que q ue at a trave avessa ssamm ine xo xorrave avellm en te a ge st stão ão d as int ntervenç ervençõe õe s. entto d a p rog ram açã açãoo de Fu Fund nd os E strut utur urai ais, p ar araa além d e ter ter afirm ad o a lóg ica d o 292.O d esen volvim en ciclo de pr prog og ram a e pr proj oject ecto, o, de u o rige m a u m vast vastoo e co m plexo ap ar arat atoo d e reg regrras, reg egul ulam ent entaaçõ es es,, linh as d e o rien taç ação ão , p ro ce cedd im en to s d e co c o ntro lo e o utras d irec ecttivas fo rm alizad as as.. O s co c o njun to s d e fer ferrram ent entas as p ar araa g est estor ores es e as b roc ochu hurras d o tip o V A D E -M E C U M pa ra b ene enefficiár áriios po tenc iais tran ansf sform ar aram am -se em e m m an anua uaiis sof so fist stiica cadd os d e so b revivên vênci cia n um un iver verso so inst nstiituc uciion al d om ina nadd o p o r fo rm as d e c o nh ec eciim en to co d ifica cadd o e p ro ce cedd im en to s restr restritivo voss d e co ntro lo . Ju Just stiifica ca--se se,, ass assiim , q ue se invo q ue o p er erttine nent ntee al a ler ertta d e q ue tais ló gica cass d e p ro gram açã o co rrem o risco d e su p o rtar e fe ito s d e lock-in ,transf ansfor ormm and o-se em qu ad ros inst nstiitucion ais sem cap acida de de reno vação end óg ena , p en enal alizad o res d a ino vaç vação ão ins nsttituc io na l(D . G asp er 1 9 9 9 , 2 0 0 0 ; P . D ea earrd en en,, 2 00 1 ). esttas as raz azõõ es p ara alarga argarr a an a n álise d o q u ad ro in st stiitu cio n ala si s ist stem em as d e p o lítica s pú p ú b lica s 293.S ão es q ue , reg ra ger g eral al, nã nãoo o cu cupp am um lug ar ce centr ntral na arqu arquiitec ecttura do s sist stem em as nac n aciio na naiis de d e ino vaç vação ão , anttes assum an a ssum ind o um p ap el inst nstrrum en enttal na facilitaçã o ou co comm p let etam am en entto d a ino vaçã vaçãoo tecn ológ ica. Inc nclluím os ne nest stee ref refer eren enci cial alar arga ga d o os sist stem em as d e form form açã o, p ar arci cialm en entte o d e ed e d uc ucaçã açã o e segu se gu ram en entte o q ua uadd ro inst nstiituc uciion al d e sup orte ao d esen volvim en entto loc al, q ue co nsid er eram am os fun undd am en enttal co m o e lem en entto d e m ob ilizaçã zaçãoo d e recu recu rsos a os q ua uaiis os sist stem em as naci n acion ais de d e ino vaçã vaçãoo têm têm d ificu culldad e d e fazer fazer cheg ar a sua acção .
294.O ar argum gum ent entoo po de for ormm ular ar--se d o seg uint ntee m od o. O s tr três perí períod os d e p rog ram ação de Fun do s E st strrut uturai urais p ro lon g ar aram am o m o d elo d e cr c resc im en to im p ulsio na d o p elo inve st stiim en to , p o ssib ilitan d o no vas co m b ina naçõ çõ es d e ref reforço orço d a ca p acid ad e p rod ut utiiva ao níveld a fi firm a e d a cap c ap acid ad e inf nfrraestru tu ral. A in te n sifica ç ão d o s ní n íve veiis d e in ve vest stiim en to p ú b lico em in fra-e a-est strru tu ras ten d e a g erar efeito s d e co m p lem en enttar ariid ad e inevitável ao nível d as d esp esas co rrent entes, es, ind uzind o no vos p at atam am ar ares es de estab est ab ilização d as m esm as. E st stee pr p roc esso é p ot oten enci ciad o p ela lóg ica d e pr p rog ram açã o d e Fu nd os E st strrutur uturai ais q ue g arante no vo voss lim iares d e inv nves esttim en to e tend e a favo rec er po lítica cass or o rg an izad as a p ar arttir d a o fer ertta, co m m aio r ca capp ac aciid ad e d e e st stab ab ilizar a pr p rog ram aç ação ão d e inve st stiim en to . P o r sua vez, o co njun to d e p o lítica cass p úb lica cass ant a nter eriio rm en te ref efer eriid as lab o ra em m o d elo s d e fina nanc nc iam en to d ec ecllanput-b ased , apr radam ent entee i input-b ap res esen en ta trad icio na lm en te g ran d e ca p ac id ad e reivind ica tiva d e ju st stiifica caçã çã o
e c ap tação de fun do s e tend e a ser fortem ente reactivo a m od elos d e financiam ento basead os em resultad os. Estão criad as as co nd ições p ara u m processo cum ulativo e path-dependent , que favo rece a m anutenção/extensão do quadro institucion al.P or sua vez, pelas razõ es já alud idas, o con tributo dos Fu nd os E struturais p ara a em ergência de pad rões de ino vação institucion alneste co ntexto de políticas é d im inu to (A . M . Figu eired o, 2003 ). O carácter cum ulativo do processo acentua-se.
295. N o caso do q uadro institucion al de su porte ao desenvo lvim ento local, os efeitos do período de crescim ento liderad o p elo investim ento, para além de terem tam bém generalizad o os m odelos d e financiam ento input-based , tenderam a p roduzir um efeito a dicion al, o d a atom ização precoce do tecido institucionallocal. N este caso, será p rovavelm ente necessário reg ular um processo de reo rganização e capacitação institucional,para q ue o tecido resu ltante possa ascender a um a m assa crítica de recursos co nsiderada pertinente para g erar inovação institucional e susten tá-la. 296. A s secçõ es an teriores evide nciaram a p resen ça n a ec on om ia p ortug uesa de um lon go p eríodo de c resc im en to dina m izad o a p artir do reforço da c ap acidad e p rodutiva e infraestrutural, que dá sinais de e sgo tam ento. A evoluçã o lenta e co nservado ra ob servada no p ad rão d e m ud anç a estrutural d a eco no m ia p ortug uesa sug ere q ue, qu and o c om pa rad o c om ou tras exp eriênc ias d e industrializaçã o tardia, o período investment-driven d e c rescim en to nã o foi fértilem acu m ulaçã o de co nh ecim ento tecno lóg ico . proc esso tendeu a co-determ inar um a evo lução do q uadro institucional,percurso-dep endente, 297.Tal input-based , com gerando um pa drão d om inante d e p olíticas púb licas orientad o em função da o ferta, grand e afastam ento de um a o rientação m arcad a p ela p roxim idad e às em presas e c om baixo n ívelde e de a valiação ex-post das acçõe s realizadas e recu rsos dispe nd idos. Sabe-se que accountability estes sistem as d e p olíticas púb licas reag em m al a p eríod os de cond icion am ento orçam ental ou a políticas d e fina nciam ento púb lico basead as em resu ltad os. ificada q ue foia necessidad e incontornávelde transição para um no vo m od elo de crescim ento, 298.Ident coloca-se a questão de sab er em qu e m ed ida os factores d e inércia assinalad os inibirão a m ud ança endó gena desejável.
299. N a nossa perspectiva, um sistem a com estas características de inércia estrutural co rre o risco d e ser apenas p erm eável a um a m ud ança exóg ena, associada a um a redução substancialda p lataform a de desp esa p úb lica q ue d efina n ovo s coeficientes d e rep artição entre desp esas correntes e d esp esas de investim ento. O estud o com parativo de o utras experiências d om inada s p or m od elos de financiam ento input-based evi de ncia, de facto, que a sua transform ação tende u a op erar-se em pe ríod os de red uções d rásticas de financiam ento p úb lico , co m resu ltad os d e avaliação pou co co nclusivos so bre a eficácia das políticas p úb licas após a transform ação op erad a. 300. Indep enden tem en te d os diferentes tipos de iné rcia q ue um universo tão diversificado d e p olíticas púb licas e d e q uad ros institucion ais d e su porte alim enta, um a con dição de reorientação com um a tod os os sistem as e co m particular incidência no S N I prende -se com o facto d a em presa e d as suas necessidades assum irem um papelde m aior centralidade na g énese e co m and o d as interacçõ es.
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Debilidades em matéria de territorialização de políticas públicas: o difícil papel das Comissões de Coord enação e Desenvolvimento Regional (CCDR)
301. A evo luç ão do e statuto, da integração na orgân ica de p lan eam en to, da p rática instituc iona le d o reco nhecim ento reg ion al da s C C D R constitui um case-study do s avanços e recuos ob servados em m atéria de P P B T e da governance dessas p olíticas em P ortug al. A dim en são deste relatório n ão perm ite o de senvolvim ento de sse case-study , pelo q ue n os lim itam os a enun ciar algu m as d as tensõe s que têm atravessa do estas instituiçõ es. Fa zend o-o estam os a situar a ab ordag em no co raçã o d as cond ições de governance d as P P B T, já q ue praticam en te todas as insuficiên cias e virtua lidad es do m odelo po rtuguês se repercutem na acção das C C D R . 302.A situaç ão não é totalm ente hom og éne a nas cinco regiões, ob servand o-se diferenças seja d evido à cultura e trad ição d e p laneam ento a cu m ulad as a o long o d a su a h istória, seja d evido à s p róprias ca racterística s do território e d o seu sistem a d e actores, seja ainda d evido à sucessão / continu idad e de lideranças qu e m arcaram a sua evolução . P or isso, as co nsideraçõ es p rod uzidas ne sta sec ção co ntêm algum esforço d e síntese e pod erão n ão ap licar-se em absoluto a tod as as C C D R . 303. As C C D R foram durante algu m tem po p raticam ente as únicas instituições po rtad oras de conhecim en to estratég ico sobre as suas regiões d e intervenção , tendo-se reve lad o instituiçõ es –chave para organizar e con solidar pensam ento estratégico em term os de p laneam ento region al. N esta acep ção , as C C D R constituíram , pelo m enos até à criação d a D G D R , o único contrap on to p ossívelà lóg ica m arcadam ente sectorial da orgânica d e planeam ento em P ortug al, tendo-se afirm ad o institucionalm ente através da q ualidad e d o pensam ento prod uzido e so bretud o pela d iversidad e d e instituiçõ es region ais que consegu iram associar à sua prática de con certação e sensibilização. Paralelam ente, nesse m esm o períod o em qu e não dispunham de co nd ições objectivas para realizar no plano region ala co ordenação de P P B T, pelo m enos algum as das C C D R m antiveram sem pre um a função relevante de prestação de serviços às au tarquias, tendo so bretud o n o caso do N orte e C entro d inam izado G ab inetes d e A poio Técnico qu e p rolon garam a sua actividad e junto d os M unicípios. U m a D irecção de S erviços ded icad a às relaçõe s com as autarquias ilustrava esse ap oio e co nstituía um elo de assistência técnica sobretud o jurídica e de g estão de recu rsos h um anos. Esta ca pa cidad e d e p restação de serviços concretos aos M unicípios, pa ra além de p ossibilitar às C C D R um conhecim ento p rofundo da realida de da intervenção m un icipal,co nstituía um factor relevante de dissem inação de pensam ento a nívellocal.P ara além disso, co nform e já foi referido, a intervenção p or interm éd io d os G A T representou um a p rim eira aproxim ação à p rática d o associativism o inter-m unicipal. 304. O períod o que preced eu a elab oração do Livro B ranco sob re a region alização tend eu a reforçar este fôleg o inicial. A interrup ção do proc esso e o seu diferim ento até ao períod o do R eferendo sobre a reg ionalização constituíram um prim eiro choque frontalna trajectória de afirm ação reg ion aldas C C D R . P ara além disso, pe lo m eno s no N orte e no C entro, pe rm ane ceu sem pre latente n essas regiões a que stão da g overna nç a d as relações litoral-interior, nã o sen do un ân im e o reconh ecim en to reg iona l da sua intervenção . O m apa p rop osto a referend o tend eu a agravar esse reconhecim ento, retom and o a velha querela litoral-interior.
305.O con texto en volvente d a acçã o d as C C D R exp erim entou a pa rtir do 1º pe ríod o d e prog ram ação orga nizado so b a form a d e Q C A sign ificativas alteraçõ es. P or um lad o, a criaçã o d a D G D R e a entrad a de P ortug alna p rog ram açã o d os Fu nd os E struturais com o reg ião ú nica g erou um a orgân ica de p laneam ento fortem ente centralizad a em torno de um a nova d ialéctica –a relação entre a tutela do d esenvo lvim ento reg ion al e as tutelas sectoriais. A acção d as C C D R teve então de ad ap tar-se a esse no vo co ntexto da orgân ica d e p laneam ento e d e g eração de P P B T. P or outro lad o, o qu ad ro instituc iona ldas regiões d e influê nc ia d as C C D R alterou-se sub stan cialm en te, devido e ssenc ialm en te à em ergênc ia de outras instituiçõ es reg iona is co m co nh ecim en to estratég ico reg iona l (associações em presa riais, por exe m plo) e à q ua lificação p rogressiva d a ad m inistração local, co m em ergênc ia tam bém de experiên cias d e associativism o inter-m un icipal. E stas alteraçõ es rep ercutiram -se sobretud o na cap acida de de co nce rtação , tornan do -a m ais exigen te e carenc iad a d e m eios. A escassez do s recu rsos d e co orde naç ão d itad a po r este no vo co ntexto em ergiu co m o u m no vo co nstrang im ento d a intervenção das C C D R que foram colocad as pe rante no vas escolhas d e alocação do s seus recu rsos. 306.O utro factor de instab ilidad e o rganizativa interna foiintroduzido pela m aneira c om o as co m ponentes do o rden am en to d o território e d o am bien te foram assum idas p elas su cessivas leis orgân icas qu e têm regulado a actividad e das C C D R . N estas com po nentes, a acção d as C C D R não co nsiste ap ena s no exercício d e fun çõe s de co orde naç ão e d e con certação estratégicas m as tam bé m de rep resentação da tutela c entral nas reg iões. N este d om ínio, as C C D R assum em um pa pe l activo na lon ga tram itaçã o dos proc esso s d e licen ciam ento e fiscalizaçã o, fun ção que se tem revelad o larga m ente co nsu m idora d e recu rsos interno s. 307. A integração d as com pon entes do ordenam ento e d o am biente não foi persistente, teve avan ços e recuos, com reflexos p enalizadores n a estab ilização do posicion am ento estratégico das C C D R nas respectivas regiões. N a verdad e, as actuais C C D R foram criad as p elo D ecreto-Lei nº 104 /20 03 de 2 3 de M aio, suced end o às C C R con stituídas no âm bito d o D ecreto-Lei nº 49 4/79 de 2 1 d e D ezem bro, revisto p elo D ecreto-Leinº 224 /20 01 de 9 de A go sto e integrand o as D irecções R egion ais de A m biente e O rdena m ento (D R A O T) entretanto criad as p elo D ecreto-Lei nº 127 /20 01 de 17 de A bril. Q uer isto sign ificar que, entre 1 97 9 e 2 00 1, as co m po nen tes d o am biente e do orde nam ento integraram a orgânica d as C C R , tend o entre 2 00 1 e 2 003 sido autono m izadas, regressando ao seio d as C C D R em 200 3. E stas alterações ilustram claram en te a instabilidad e d o m od elo e a im possibilidad e d e transform ar essa m atéria e m qu estão de estad o não de pe nd ente d e alteraçõ es d e m aiorias g overnam en tais. S ub jac en te à instab ilidad e g erad a p elas suc essivas leis orgân ica s, está o fac to d o m odelo o rgan izativo e instituc iona ldas C C D R dep en der fortem en te d as alterações introd uzidas n a orgân ica d o G overno . A ssim , por exe m plo, no período d e observação a q ue e ste relatório resp eita, as C C D R estiveram na d ep endência d o M inistério d o P laneam ento, do M inistério d a A dm inistraçã o Interna e do M inistério d o A m bien te, do O rden am en to d o T erritório e d o D ese nvo lvim en to R eg iona l, freq uentem ente co m du pla tutela. 308.A relação q ue as C C D R m antêm com os M unicípios d a sua área d e intervenção e as funçõe s de coo rdenação estratégica d e P P B T con figuram um a tensão perm anen te en tre d ois po sicionam entos na R eg ião : a d a co ncertação estratég ica e a d e instituição d esconcentrad a co m intervenção activa na tram itação com plexa d os p rocessos m unicipais sob a alçad a das políticas d e orde nam ento e d o
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am biente, co m inexistência até ao presente de P lanos R eg ion ais de O rdenam ento d o T erritório, susceptíveis d e veicular um a estratég ia reg ion alde ordenam ento do território.Esta tensão perm anente tem reflexo s na estab ilização de um a orgânica interna e p enaliza a conq uista d e um pap el m ais am bicioso na co ordenação estratégica de P P B T.
309. E sta situação tem -se agravado com a pa rticipaç ão ac tiva das C C D R na g estão d os P O R no s períod os d e 1 99 4-1999 e d e 2 00 0-2006 . N este no vo co ntexto, as C C D R são p otencialm ente cen tros de racion alida de d e afectação de Fund os E struturais, lideram a gestão destes m esm os fundos n as regiões na m edida em qu e a g estão d os P O R cabe à P residên cia d as C C D R , m antêm as já referidas funções d e tutela d e o rdenam ento e a m biente e de veriam , em princípio, continuar a ter protagon ism o na co orde nação estratégica de P P B T. A com plexidade d o no vo contexto é inq uestion ávelm sem qu e o p od er vincu lativo d os seus esforços d e con certaçã o tenh am sido reforçad os ou , pe lo m enos, clarificados. A situação agravou-se sobretud o no períod o d e program ação d e 20 00 -20 06 . A am bição com qu e o M G R D foi con ceb ido , introd uzind o no s PO R um a com po nente m uito forte de investim ento sec torial, sem que os M inistérios sectoriais estejam vinc ulad os a um a lógica de coordenação reg ional liderad a p ela C C D R resp ectiva, transform a o e xercício d e gestão dos P O R nu m proc esso m uito d elicad o. P or sua vez, no que resp eita à co ordenaçã o d os investim entos m unicipais, o m od elo d e gestão do s P O R ap resenta tam bém algu m as vicissitud es q ue pe nalizam o carácter vincu lativo da acçã o da s C C D R . N a verdad e, a g estão do eixo dos investim entos m un icipais foi inicialm ente realizad a no âm bito de um a U nida de de G estão co m pa rticipa ção m aioritária d os M unicípios e q ue tinha po de res d e ap rovação de p rojectos. N esse contexto, a g estão do s P O R não tinha no p lano form alpod er vinculativo sob re a ac ção m unicipal, dad as as atribu ições das un idad es de gestão e a p resen ça em m aioria dos m unicípios n essas m esm as unidad es. 310.P ode, pois, co ncluir-se que o pap el de centros de racionalidad e e stratég ica de afectação de recursos e de c oo rdenação estratégica de P P B T q ue cab e po tencialm ente às C C D R tem enfrentado custos d e co ntexto fortem ente ad versos. O actual m od elo orgân ico do G overno qu e co ncen tra num ún ico M inistério o s do m ínios do am biente, do o rdenam ento e d o d esenvo lvim ento reg ion al é favo rável à clarificação das relaçõ es das C C D R com a orgânica g overnam ental. N o entanto, as tensõ es acim a m encion ad as não desap areceram . O estatuto de centro de racion alidad e co ntinua a coexistir com a presen ça activa no s processos de tram itação d os p rocessos m unicipais e p rivados so b a alçad a d o ordenam ento e do am biente. A s áreas fun cionais são m uito d iversificadas: i) A ssessoria e coo rdenação; ii) G estão adm inistrativa e finance ira; iii) Vigilância e fiscalização; iv)G estão am bientale d e recursos hídrico s; v) P laneam ento e d esen volvim ento region al; vi)A poio à ad m inistração loc al; ordenam en to do território, con servação da n atureza e ge stão do litoral; vii)S istem as d e inform ação geo gráfica. N este q uadro m ultifacetad o, a d up la tutela n ão deixou de existir, na m ed ida em que as relaçõ es co m os M unicípios im plicam a dep end ência face ao M inistério d a A dm inistração Interna.
311.C um pre, entretanto, realçar que a intervenção das C C D R co m o actores relevantes da territorialização de políticas púb licas surge, hoje, en quadrad a, por um qua dro leg islativo q ue foiatravessado p or alteraçõ es recentes. É o caso do D ecreto-Leinº 134 /20 07 de 27 de A brilqu e, na seq uên cia d a n ova LeiO rgâ nica d o M A O TD R (D ecreto-Leinº 207 /20 06 de 27 d e O utub ro), co ncretiza a estrutura interna das C C D R , com pletand o assim no âm bito d o P rog ram a d e R eestruturação da A dm inistração C entral di E stad o (P R A C E) o q ua dro leg islativo c onstitutivo d estas entidad es (D ecreto-Le i nº 10 4/2003 d e 23 de M aio). N este no vo d iplom a, co nsa gra-se d efinitivam ente as C C D R co m o serviço s periférico s do M A O TD R , com funções d e ad m inistração descentrada, do tados d e autonom ia ad m inistrativa e finan ceira. Fica assim estab ilizado o âm bito de actuação das C C D R , com intervenção nas áreas do am biente, do ordenam ento do território e cida de s e de desen volvim ento region al, da coo rdena ção dos serviços d esco ncentrad os de âm bito region ale m antendo a intervenção de a poio técn ico às autarquias locais e asso ciações respectivas. A s Leis nº 2 /200 7, de 1 5 de Janeiro (Leidas F inanças L oc ais) e n os 45 /20 08 e 46/200 8, am bas de 27 d e A go sto (sob re o associativism o m unicipale áreas m etrop olitanas de Lisbo a e P orto, revogand o a s Leis nº 10 e nº11 /20 03 , de 13 de M aio) com pletam o n ovo qu adro, asseg urando perspectivas de algu m a estab ilidad e nesse dom ínio. 312.T al co m o oportuna m en te foireferido, a territorializaç ão de política s p ública s e a sua tran sversalização nu m determ ina do território serão tan to m ais eficazes q ua nto m ais co nsolidad os forem os referen ciais estratég ico s d e sup orte e qua nto m ais g eneralizad am en te va lidad os forem esse s referenc iais p or um nú m ero a largado de actores reg iona is e locais e de instituiçõ es pública s cen trais. O ra, entre os ó rgã os p revistos no n ovo ordena m ento jurídico d as C C D R , co nta-se o C on selho de C oorden ação Intersectorial, em cu jas atribuiçõ es é possível rec onhe ce r o poten cial de territorialização de políticas pública s. E ntre tais atribuiçõ es, inscrevem -se, por exem plo, as de “ dinam izar a articulação intersectorial em term os d e co nc ertação estratég ica, de orden am en to do território e de planeam ento da s intervençõ es d e n atureza e conó m ica, sociale am bientalnum a ó ptica de d esenvolvim en to integrado e susten tável” ,a d e “ propor m ed idas ten den tes à co m patibilizaç ão das actua çõ es sec toriais da adm inistração central na reg ião e a d e “ prom over o p lan eam en to estratég ico , ten do em vista o desen volvim en to reg ional integ rad o” . 313.P ara além do C on selho de C oo rden açã o Intersectorial, não p od e ser ign orad o o potencial com plem entar qu e p od e d ecorrer da dinam ização d as con dições d e funcionam ento do C onselho R eg iona l. O C on selho R egion alconstituio órgão consultivo d as C C D R que se p retende rep resen tativo da diversidad e d e interesses púb lico s relacionados com as suas fun çõ es d e co ordenação . Inicialm ente con ceb ido com funções d e participação n o p rocedim ento d e de signação do s presidentes das C C D R , esta c om petên cia seria revista p elo D ecreto-Le i nº 11 4/2005 que fixa no vas c on diçõ es leg ais p ara o recrutam ento, selecção e p rovim ento d as P residências. A sua com posição perm anece, entretanto, m uito diversificada, integran do, para a sua área d e intervenção : i) O s Presidentes das C âm aras M unicipais (a rep resen tação po r agrup am entos de m unicípios seria m ais coerente); ii) R ep resentantes de freg uesias ind icados pela A ssociação N acionalde Freg uesias; iii)R ep resentan tes de un iversidad es e institutos p olitécnico s; iv)U m representante d a A ssociação N acionalde Turism o; v) U m representante de O N G ;
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vi)R ep resen tan tes sem direito a voto d e serviço s reg ionais de vários m inistérios e d a d irecção reg ion aldo IN E; vii)A participação eventualde personalidad es diversas co nsiderad as relevantes. 314. D o p on to d e vista d a co orde naç ão de P P B T, há q ue sa lientar de entre as co m pe tênc ias d o co nselho reg iona las seg uintes: i) P ronu nc iam en to so bre projectos de relevâ ncia nacionala instalar na reg ião ; ii) Em issão d e p arecer sob re co ordenaçã o d e m eios d e acção e p rioridades de investim ento a nívelregional; iii) E m issão d e parecer sob re plano s e prog ram as de desen volvim ento region al; iv)P ronu nc iam en to sobre p lan os sectoriais co m inc idên cia territorial na reg ião e so bre p lan os reg ionais de o rden am en to do território; v)P ron un ciam ento sob re m ed ida s d e de scen tralização e desco nce ntração ad m inistrativa co m im pacte n o m odelo e n a o rgan izaç ão territorial das políticas p ública s d e n íveis regional e local. 315.M ais d o que as oportun idad es ine rentes às atribuiçõ es dos dois ó rgão s, que interessa reg istar, o potencial efec tivo de territorializaçã o de p olítica s p ública s estará n a p rática de funcionam en to q ue for po ssível im prim ir aos m esm os e na vontad e inter-institucional de co nsag rar a territorializaçã o com o p onto focal do seu funcionam ento. Q uand o se c onfrontam a co m po sição e o a lcance das suas co m pe tências (em bora con sultivas), ressalta q ue o m od elo de finido pa ra a sua co m posição é dem asiad o form alpara da r seg uim ento ao alcan ce p rog ressista de a lgu m as das suas co m petênc ias. O afastam ento d a lóg ica d o asso ciativism o inter-m un icipal da co m posição do C on selho R eg ion al (preterido em favor da representaçã o das A ge nd as d e D esenvo lvim ento R eg ion al), a inscrição de um a lógica form al de p articipaç ão da so cied ad e civil, a ausênc ia d e instituiçõ es d o foro e m presarial e a participaçã o sem direito a vo to de serviço s d escon cen trad os co nstituem op çõ es d isson antes da riqu eza d e funções q ue a s suas com petências estim ulam . P or isso se conside ra q ue, no qu ad ro da sua actual orgânica e co m alterações em term os de com po sição, a acção das C C D R em term os d e co nce rtação e co orde naç ão estratég icas p od e ser sub stancialm ente m elho rad a usan do a activaçã o d o espaço d os C on selho s R eg ion ais e d os C on selho s de C oo rdenaçã o Intersectorial, inscreven do na sua prática o tem a da territorializaç ão de política s púb lica s. 316. C om o foi referido , não po de haver P P B T se m valida ção ascen de nte e de scend ente d e tais op çõ es. N o c on texto actua l, os ó rgã os co nsu ltivos d as C C D R anteriorm ente referenciad os e as diferentes exp eriên cias d e asso ciativism o m un icipal co m bina das c om a contratua lização de p olíticas e d e investim en tos púb lico s para esses territórios rep rese ntam os ún ico s esp aços disp oníveis no m odelo de governance actual para validar os referenciais d e suporte a essas p olítica s. A existên cia de instituiçõ es que possam em ergir co m o centros de racionalidad e e stratég ica para a definição de tais referenciais a validar nesses esp aços co nstitui um a o utra q ue stão , co m outras e xigên cias d e organ izaçã o. O ra, a em ergên cia de no vos centros d e raciona lidad e estratég ica a nível reg iona l co nstitui um a co nd ição necessária d a m elho ria p aulatina m as su stentad a d a m elho ria d a q ualidad e dos projectos de d esen volvim en to reg ion al, m ed ida so bretud o pelo seu co nteúdo estratég ico e pe lo c on tribu to qu e p od em oferecer para a em ergê ncia d o já d esign ad o m od elo de crescim ento
innovation-driven . E sta questão atravessa decisivam ente a qualificação do s investim entos no Q R EN e o p rincípio d e selectividad e que a p rogram ação pretende assum ir.
Esgotamento do modelo “nível elevado de centralização – municípios fortes e reivindicativos – estruturas regionais de planeamento f rágeis”
que tem regulad o as p olíticas de d esen volvim ento region al e as P P B T 317. O m odelo de governance em ge ral pode se r caracterizad o pela seg uinte tríad e d e elem entos: n“ ível elevad o de c entralização – mun icí pios fortes e reivindic ativos – estrutu ras reg ionais d e p laneamen to frágeis ” :
i) N ívelelevad o d e centralização d a ad m inistração púb lica, m ed ido p or exem plo p elo com parativam ente b aixo n ível(com parativam ente co m a E U e co m os p aíses desenvolvido s)de desp esa 9; pública gerida pelos níveis inferiores ao central ii) M un icípios fortes,ao nívelpor exem plo,de ind icadores com o a su perfície m éd ia dos m un icípios, população m éd ia e influê ncia p olítica exe rcida p elos P residentes d e C âm aras M un icipai10 s; iii) R egiões de planeam ento d éb eis, na sequ ência d o b aixo g rau d e co ordenação e vincu lação co nseguidos em relação a p rojectos e a investim entos co nd uzidos pela adm inistração sectorial em cada um a das cinco regiões –C C D R . 318.O m isto de n ível alto de c en tralização , m un icípios fortes e reg iões de p lan eam en to déb eis q ue caracteriza o qua dro instituc iona l reg ion al pode ser en ten dido c om o um a conseq uê nc ia histórica do percurso histórico de d esenvo lvim ento de u m país p eq ueno , co m um a sign ificativa d iversidad e territorial, no qua l a dem ocracia c hegou tarde, apen as no s ano s 7 0. “ P eq ueno m as diversificado, a geog rafia interessa” , pod eria se r um a síntese breve do processo que cond uziu a o m od elo dego - t erritorial hoje p revalec en te. A e m ergência d a iden tidad e nac ional seguiu-se à criaç ão , vernance centralização , fortalecim en to e g en eralização do m ono pólio do poder estatal no s sécu los XIX e X X. Jo sé M attoso defende que a influência política d o E stad o na em ergência d a identidad e na cion alé tão forte q ue não é visívelqualquer co ntinu idad e clara e ntre o estatuto de p ertencer a u m a d ad a região ou fam ília étnica e a c on dição de ser P ortug uês.Em sum a, na fórm ula de M attoso ,a N ação em ergiu d ep ois do Estad o e g raças a ele.
9Ver, neste sentido, C C R E-C EM R (200 8), EU sub -nation algo vernm ents:20 07 k ey gures, D EX IA ; segund o esta fonte, Po rtuga lapresenta o q uarto m ais baixo pe so da d espe sa pú blica sub -nacion alna d esp esa p úb lica total(13 ,3% corresp ond entes a 6,1% do P IB ), só send o ultrapa ssad o e m baixa p or M alta, C hipre e G récia num universo em que a D inam arca e a Espanha ap resentam os valores m ais elevad os (63 ,1% e 54 ,6% , resp ectivam ente). 10I nfl uência no tória m esm o em m unicípios d e expressão dem ográ ca reduzida.
319.P elo co ntrário, a d im en são da influência p olítica exercida p elos m un icípios co nstituium fenóm en o recente ge rad o pela institucionalização do reg im e dem ocrático e constitucional. D e 197 4 até ho je, os m un icípios increm entaram a sua influência na afectação dos investim entos púb lico s realizad os p ela A dm inistração C entral, ao m esm o tem po que rob usteceram o d om ínio econ óm ico, nom eadam ente em áreas d eprim idas.O papeldeterm inante q ue algum as associações d e m unicípios exerceram em term os de lobbying sobre a distribuição esp acial do investim ento púb lico e o acesso ao s Fun dos E struturais é um a excepção n um co ntexto dom inado p ela influência significativa d os M un icípios. A centralidad e d o m odelo d e afectação de recursos “ Estad o central versus autoridad es locais”co ntinuo u a preva lecer, inclusivam ente no prim eiro e segun do p eríod o d e prog ram ação de Fun dos Estruturais, o q ue constitui um a evidência c lara da d éb ilinfluência d as reg iõe s d e p laneam ento.
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terr itorial é c onvergente c om os resultad os indica dos no ca pítulo 320. Este m od elo d e governance II so bre a e voluç ão diferenciad a d os indica dores d e d isp aridad es inter e intra-reg iona is em term os de com petitividad e e co esão. E m term os d e con diçõ es b ásicas de vida as intervenç õe s reg ion ais produziram resu ltad os distributivos. E m no sso en ten der, esse resu ltad o é ind isso ciáve l da acção produzida p elos investim en tos em infra-estruturas liderados pelos m un icípios co m co -fina nc iam en to dos F un dos E struturais em fun ção de objectivos d e co esão. E stes resultad os ajustam -se b em à evidê ncia d e q ue n ão se o bse rva nen hu m a trad ição em ergen te reivind ican do de m od o asce nd ente a co orde naç ão reg ion al. É tam bé m coe rente co m a evidê ncia d e q ue a p ercep ção da s dispa rida de s inter e intra-reg ionais é nebulosa (fuzzy ) nã o c ond uzind o a liás a q ua lque r acção c olectiva no p lan o reg ion al. S ão tam bé m coe rentes co m os resultad os do referend o po lítico de 19 98 no qu al um a significa tiva m aioria d a p opulaç ão rejeitou o m ap a p olítico e a instituiçã o em co ncreto das reg iões ad m inistrativas previstas na C onstituiçã o.
321. A participa ção nesse referendo cifrou -se em ap enas 5 2% da p op ulação e leitora, o qu e sugere um fraco nível de p articipação cívica nas q uestões locais e regionais. P orém , nã o é visívelno âm bito das eleiçõ es locais u m a quebra significativa de participação no s a ctos eleitorais locais. O m odo co m o a cam pan ha em torno do referend o d ecorreu e a a ssociação ao N Ã O à inscrição em con creto d as reg iões adm inistrativas de p erson alidad es com forte p oder m ed iático pen alizou fortem en te a participação. A dificuldad e de co nstrução d e um a m ensag em pela positiva das vantagens da region alização nã o foico nseg uida, o que ,em am bien te adverso d e ausên cia d e consciên cia crítica reg iona l,foifortem ente p ena lizador pa ra o S IM . O argu m ento fortem ente invocad o p elo N Ã O de qu e a region alização ten deria a reforçar ainda m ais o peso d o sec tor público e a p erturbar o equilíbrio d as finanças púb licas não enc on trou na c am pa nh a a favor do S IM um a resp osta co erente, pe dagóg ica e e sclarecedo ra, já que não foi possível asso ciar o tem a d a reg ion alização à d a m od ernizaçã o a dm inistrativa. É tam bém surpreend ente a m enor im portância relativa d a vo taçã o S IM a n orte d o país, que era n o plano político considerad o (sem fundam entação válida , os resultad os a ssim o diriam ) com o u m do s bastiõe s do ap oio à reg iona lização . 322. A desigua linfluê nc ia d os m un icípios e d as C C D R na vida so cial ao nível localexp lica em que m ed ida a p ercep ção da s dispa rida de s é neb ulosa (fuzzy ). A percep ção das d isp aridad es d e rendim ento per cap ita é parcialm ente o fuscad a p ela m elho ria su sten tad a d as con diçõ es b ásicas de vida. P ara a lém disso, em P ortug al não existe n enhu m ind icador cred ível de P IB per capita o u de prod utividad e a nível loc al, co m excep ção do ind icad or de pod er de c om pra p er cap ita, aind a n ão suficientem ente m ed iatizado. Invocan do o m od elo d e análise d e H irschm an so bre o p ap el da dem issão (exit ) e da proactividad e voice na ac ção colectiva, po de m os co ncluir qu e os m od elos d e acç ão colectiva do tipo voice ori entad os p ara a redu ção das d isparidad es d e p rod uto p er cap ita o u d e produtividad e deveriam , preferencialm en te, em ergir a n ível reg iona l. N o en tan to, paradoxalm en te, as reg iões-plan o, co bertas p elas C C D R , são instituc ion alm en te d éb eis e as exp eriên cias asce nd en tes de co orden açã o d e ac çõ es e de estratég ias a n ível sup ra-m un icipal carecem aind a d e exp eriência e d e d isse m inaç ão m ais gen eralizad a p or todo o território continen tal. A s m igraç ões internas ob servad as n o pa ssad o em direcç ão às p rincipais ag lom eraçõ es u rbana s d o litoral rep resen tam a m an ifestação trad iciona l de um m odelo de acção co lectiva do tipo “ saída”ou “ dem issão”exit ( ) co ntra as d isp aridad es inter-reg iona is. O ra, acontece q ue , na seq uê nc ia d os tren ds dem ográfico s dep ressivos q ue ating em largas partes do território co ntine ntal, essas m igrações internas ten deram
a e stab ilizar e a perde r relevo, sendo em algum a m ed ida co m pletad as p or m igrações intra-territórios dep rim idos, dando origem a dinâm icas urbana s já com entad as no cap ítulo II. Estad o central 323.A s evidências disponíveis m ostram que este m od elo está esgotad o. A dialéctica “ versus m un icípios reivind icativos fortes”não d ispõe ho je d e m argem de m anobra su ficiente em term os de desp esa p úb lica p ara p od er ser ap rofunda do:
- O s cheq ues do O G E para efeitos d e discrim inação p ositiva de situações fortem ente p enalizad oras em term os d e co esão socialtend erão a ser necessariam ente selectivos e lim itad os a um a co m ponen te d e p olítica social para territórios esvaídos d e m assa crítica de recursos; - A m oralização da s co nd içõ es e p rog ressão do end ivida m ento m un icipa l em co ntexto de co nso lidação ob riga tória e ge neralizad a a tod os das con tas p úb licas obriga tam bém , no plano loc al, a m aior selectividad e dos inve stim en tos m un icipais e ten derá a suscitar um a m aior proc ura d a acção sup ra-m un icipal; - A prog ressiva m ed iatização do ind icad or do pod er de c om pra p er capita tend erá n o plano local a g erar um a p ercep ção m eno s d ifusa das d isparidades, salientand o qu e as b oas con diçõe s d e infra-estruturas d e espaço pú blico e d e con dições d e vida não garantem por sisó cond ições d e fixação de po pu lação e criação de em prego ; - A lógica da c om petitividad e territorial ten derá seg uram en te a ap ontar para a criação de um a outra dialéctica: “ E stad o central versu s centros d e racionalidade estratégica a nívelregional” , suscitando a proc ura d esses esp aço s, nu nca seg uram ente de âm bito loc al; - O s ajustam entos na estrutura d escon centrada do Estado, hom og eneizando tend encialm ente as suas áreas territoriais de actuação , criarão m elho res cond içõ es p ara a estab ilização do co ntexto da concertação necessária às P P B T; - O m od elo d e selectividade d e prog ram ação anunciado p ara o Q R EN 20 07 -20 13 po de constituir um a e xcelente alavanca d e g énese de no vos centros d e racionalidad e e stratég ica a n ívelreg ional, acaso a dinâm ica efectiva da program ação co nsiga m anter as referidas expectativas d e exigê ncia e d e selectividad e. 324. A em ergência d e n ovos cen tros d e racionalidad e estratégica a n ível reg ional co nstitui-se, assim , em nó górdio d e u m no vo m odelo d e g overna nç a favo rável à territorialização de p olíticas pú blicas. E ssa em ergê ncia não po de d eixar de ter com o elem ento d inam izado r a acçã o d as C C D R , a q ual nec essita d e g erar no vos interlocu tores n as so cied ad es civis reg iona is. A interacç ão en tre as C C D R e o asso ciativism o inter-m un icipal deverá co nstituir um dos esp aços preferenciais pa ra gerar um a nova fam ília d e investim en tos púb lico s de m atriz supra e inter-m un icipal. B asta pa ra isso que a leg itim idad e política e eleitoral das experiên cias de asso ciativism o inter-m unicipal seja increm en tad a. P ara que se reg istem progressos nessa m atéria, é fun dam ental que os projectos político s loc ais tenham um a percepção clara de que a m argem de m anob ra em term os de recursos e intervenção a nívelloc alpod e ser increm entad a co m ap ostas no p lano su pra-m unicipal. É necessário q ue o espaço de intervençã o q ue as P P B T d ed icam a essas exp eriênc ias seja tam bém alarga do . É necessá rio aind a q ue a estratégia d e co orde naçã o e c on certação estratég icas a c argo da s C C D R tenh a em co nta o potencial de interacção co m tais exp eriências, assum ind o a s C C D R o p ap el de integ raçã o e o rien tação estratég icas d as e stratég ias sub -reg iona is, nã o se sobrep ond o, ne m atrofian do essa ap ren dizag em a nível sub-reg ion al.
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325.O no vo reg im e jurídico do asso ciativism o m un icipal (Lei nº 45/200 8 de 2 7 de A gosto) perm itiu estabilizar a co ntrové rsia em torno das e xp ectativas c riad as p elas L eis nº 10 e 1 1 de 2 00 3 sobre as co m un idad es inter-m un icipais, disting uind o en tre estas e assoc iações de m un icípios d e fins esp ecífico s q ue têm no associativism o inter-m un icipal do P ortug al dem oc rático um a diversificada experiên cia. A interpretação do associativism o m unicipalco m o espaço instituc iona lde territorialização de p olíticas púb licas nã o tem no no vo quadro leg islativo um a p rese nça explícita e ine quívoca. P orém , ao elencar um a série d e d om ínios no s quais cabe às C IM “ assegu rar a articulação das ac tuaçõ es en tre o s m un icípios e os serviço s d a adm inistração central”e ao atribuir ao s C onselho s E xec utivos a “ elab oração de p lan os interm un icipais d e orden am en to do território” , parece vislum brar-se no novo quadro a preocu pação d e foc agem no s tem as d o o rde nam ento d o território. E sta q uestão é relevante p ois num contexto no vo de plano s region ais d e o rdena m ento do território em vigo r é, em no sso entender, m uito p ertine nte co nsa grar um m od elo d e go verna nç a desse s plan os a nível sub -reg ion al atravé s da acç ão do asso ciativism o inter-m un icipal.
11 C ada m unicípio com m enos de 10000 eleitores pod e elege r três m em bros de c ada assem bleia m unicipal, send o c inco , sete e nove os eleitos em m unicípios com resp ectivam ente entre 10 00 1 e 50 00 0 eleitores,entre 50 00 1 e 10 00 00 eleitores e m ais d e 1 00 00 0 eleitores.
326. Já no presen te an o d e 2 00 9, o referendo loc al realizad o em V iana d o C astelo so bre a adesão de ste m un icípio à C om unida de Inter-m unicipa l do M inh o-Lim a veio suscitar um no vo c am po de co ntrovérsia em torno da já referida Lei nº 45/200 8. A m atéria con trove rsa d iz resp eito à form a com o m unicípios de g rand e e m éd ia d im ensão de m og ráfica se a rticulam com m un icípios d e p eq uen a dim ensão no m od elo d e tom ada de decisões d e um a C om unidad e Inter-m unicipal. A o co nsagrar um m od elo de represe ntação no órgão d eliberativo d a C IM (a A ssem bleia Interm unicipal)que tende a favorece r os peq ueno s m un icípios11 , o no vo qua dro leg islativo estim ula claram en te um a perspectiva de c oe são, fom entand o d ecisões p or con senso e não po r m aioria. E ste m od elo esteve sem pre na trad içã o d a p rática do a sso ciativism o interm un icip al em P ortug al, seg un d o o princ ípio d e um m un icíp io, um voto. 327. A po sição de u m m unicípio co m o V iana d o C astelo, pe se em bo ra as m inud ênc ias loc ais que po dem explicar a co ntrovérsia g erada, deve tam bém ser com preend ida no âm bito de um novo ciclo de inve stim en tos púb lico s ce ntrais e loc ais, o q ua lnã o pode d eixar de a prese ntar um a m aior selectividad e e red uzir ao m ínim o a m ultiplica ção e dissem ina ção desregrad as d e inve stim en tos sim ilares. N um co ntexto de m aior selectividad e do investim ento, nem sem pre será possívelco ncretizar lóg icas d e co esão p or co nsenso un ânim e o u alarga do. O ra, nu m a C IM co m as ca racterísticas dem og ráficas com o o M inh o-Lim a, a co m posição da assem bleia inter-m un icipalten derá a criar um quadro claram en te favo rável ao s p eq ue no s m un icípios. Po r isso, o referen do de V iana d o C astelo (nã o vinc ulativo m as favorece nd o a posição de V iana d o C astelo) vem co loc ar um no vo d esafio à progressão do asso ciativism o m un icipal. 328. N o cap ítulo V , m ostrarem os q ue a existência no seio d os P O R egion ais das regiões da c oesão de p rocessos de subvenção g lob al contratualizad a su portad os por prog ram as territoriais de d esenvo lvim ento co nstituirá outro capital de ap rendizag em para que a lógica da co ncertação inter-m un icipal possa evo luir. 329.M as a criação de no vos centros d e racion alidad e estratég ica reg ionalnão pod erá lim itar-se à esfera d o investim en to interm unicipal. H á d om ínios de p olíticas públicas, co m o p or exem plo a política tecno lóg ica e de ino vação, em que a p articipação d os m unicípios n o m od elo d e g overnança não trará valor
acrescentad o significativo. A ntes pelo co ntrário, a sua participação pode retirar co ndiçõ es de selec tividad e espaciala essa no va fam ília d e investim en tos. N esses casos, o associativism o interm un icipalnão constitui o e spa ço de interacção que as C C D R necessitam . A lóg ica terá d e ser ou tra e ap on ta p ara a form ação de sistem as regionais de ino vação co m ou tras tipologias d e actores d e m atriz reg ional.
Tendências de evolução d a autonomia regional nas regiões autóno mas dos Aço res e da Madeira em termos de “governança” de políticas de desenvolvimento das p olíticas púb licas nas regiões au tón om as d os A çores e da M ad eira 330.O m odelo de governance faz em ergir claram ente a força d a auton om ia region al com o p od eroso instrum ento d e alavancag em de intervenções d e b ase region al. A prog ressão ob servada n a transferência d e com petências p ara as regiões au tónom as e a form a com o as d uas regiões o rgan izaram os seus sistem as de p laneam ento exp licam que seja ine quívoca e favo rávela co m paração entre as lóg icas de co nc entração de investim en tos p úb lico s n estas reg iõe s e as ob servad as n as reg iões d o C ontine nte. A recente revisão co nstitucional introduzida pela LeiC onstituc iona lnº 1/2004, de 24 de Julho am pliou significativam ente a autonom ia leg islativa reg ional. A ntes d esta revisão, os poderes leg islativos reg ionais e ram exercidos fora d a com petência leg islativa reservad a d a A ssem bleia d a R ep úb lica e d o G overno , restring ind o-se a situa çõ es de interesse específico reg iona lque nã o infringiam os p rincípios fun dam entais d as leis g erais da R ep úb lica. A pós a revisão , a co m petência leg islativa reg ionalé exercida inclusivam ente em áreas d e reserva leg islativa d a A ssem bleia d a R ep úb lica, m ed ian te autorizaç ão desta e balizad a p or delim itação estab elecida p elo Estatuto R eg ion al. A s regiõe s au tón om as d eixam de e star subo rdinada s ao s princípios fun dam en tais da s leis ge rais da R ep úb lica, assu m ind o com petências no d esenvo lvim ento leg islativo de tod as as leis b ase s d a R ep úb lica e n a tran sp osição das directivas eu rop eias para o seu território. A ssim , as com petên cias não reg iona lizad as resp eitam às Forças de D efesa e S eg urança, aos T ribun ais e ao s N eg óc ios E strange iros, o q ue evidencia o extrem am ente a larga do leq ue de com petências das d uas regiões autóno m as.
331. O estatuto d as autono m ias regiona is está d efinido e m leg islação própria cujos m arcos fun dam entais são os se gu intes: - N a R A A , Lei nº 39/80, de 5 de A go sto, com as alteraçõ es introd uzidas p ela Leinº 9/87 , de 2 6 d e M arço, pela Leinº 61 /98 de 27 d e A go sto e p ela Leinº 2/200 9 d e 12 d e Jan eiro; - N a R A M , Lein.º 13/91 de 5 de Ju nh o –Estatuto P olítico ad m inistrativo d a R A M ; Lein.º 130 /99 , de 2 1 de A gosto –P rim eira R evisão do Estatuto P olítico ad m inistrativo da R A M ; Lein.º 12 /20 00 de 21 de Jun ho –S egunda alteração do Estatuto P olítico-A dm inistrativo d a R egião A utón om a da M ad eira, ap rovado p ela Lei n.º 13 /91 , de 5 d e Junho, na red acção e nu m eração d a Lei n.º 130 /99 , de 2 1 d e A gosto. A o estatuto das econo m ias region ais há que associar o processo de coo peração verticalentre o Estad o central e as R egiões A utónom as, nom ead am ente no âm bito d a Le inº 13 /98 de 24 de Fevereiro –Lei das F inanças d as R egiões A utóno m as. S ob retud o n o c aso d a M adeira, em contexto de redu ção do s ap oios com un itários, o desenvo lvim ento dessa co operação verticaltenderá a ser um factor crucialpara a sustentab ilidad e d o m odelo reg ional.
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332. Q uando se com param os factores penalizado res do desenvolvim ento q ue incidem nos A çores e na M ad eira e o s que pena lizam as regiões N orte e C entro, por exem plo, e se ana lisa co m parativam ente a evolução dos ind icadores d e com petitividad e e de coe são no s dois co ntextos, é flag rante a diferença de pad rão evo lutivo. A auton om ia region al tem perm itido sobretud o um a linh a de persistência, co ntinuida de e evolução coerente d e p olíticas púb licas que é responsável, em no sso entender, pelo pad rão evolutivo daq ueles ind icad ores sob retud o na últim a dé cad a. A questão fundam ental que se coloca em term os de governance é essencialm ente a da su stentab ilidad e d os prog resso s o bservad os, certam ente m ais visíveis n a M ad eira, m as tam bé m com cond ições e struturais e ge og ráficas m ais favoráveis. N ão d eve igno rar-se que a R A A e a R A M organ izaram a sua p rog ram ação d e Fun do s E struturais no pe ríod o d e 2 00 0-200 6e m term os d e m ini-Q C A , co nfigu rand o prog ram as m ulti-fundo s a n ívelreg ion al, tendo essa m odalidad e sido revertida p ara p rog ram as m on o-fun do no actualperíodo de p rogram ação 2007 -2013. 333. O exem plo d as p olíticas reg ion ais de e m preg o e form açã o nas dua s reg iõe s, sob retud o d as políticas d e form ação para a qua lificaçã o inicial, m erece ser destacad o co m o um a ilustração cabal das vantag ens asso ciad as à au ton om ia reg ion al. E m co nd içõ es m uito desfavoráveis d e p artida, princ ipalm en te em term os d e n íveis d e literacia, os d ois sistem as regiona is, nã o h om ogén eo s en tre si, revelaram um a elevad a cap acidad e de resp osta face às exigê ncias da proc ura e às diferentes inten sidad es d e ritm o d o investim en to p rivad o n as duas reg iõe s. N em os A ço res ne m a M ad eira viram o se u p eríod o d e crescim ento e co nó m ico m ais rece nte lim itad o p elo e strangu lam ento d as qua lificaçõ es iniciais. N ão é p recipitad o d izer que as d ua s reg iõe s au tón om as revelaram um a m aior cap acida de d e ap roveitam ento d o p od er de alavanc age m do co -finan ciam ento FS E d o q ue o atingido na s p rinc ipais regiões do C on tine nte. 334. C om o é co m preensível nu m processo rece nte e intenso d e afirm ação d a auton om ia reg ion al, a p articipação e influê nc ia d os m un icípios no m odelo d e governance t erritorial das p olíticas p úblicas tend em a esb ater-se e a p rod uzir um m od elo d e ap arente sub alternização e ap aga m ento d os m un icípios. Frequ en tem en te, é utilizad o o argum en to de que a deb ilidad e técnica e organ izativa dos m un icípios justifica o seu a pag am ento n o p roc esso de de senvolvim ento. E ste argum en to tem algu m as b ases d e su stentação . U m bo m ind icad or dessa d eb ilida de é a tardia co nclusão do s P lano s D irectores M un icipais n as dua s reg iões e a aind a p ouc o diversificada c arteira d e p rojectos d e investim en tos em infra-estruturas q ue é p ossívelobservar a partir das p articipaç ões d os m unicípios no s P O reg ion ais. N o entanto, esta argu m entação tem lim ites. A capacitaçã o técn ica, hu m ana e organizacion aldos m un icípios não pod e ser retirad a d as ag endas reg ion ais, sob pen a d a q ualidad e do inve stim en to m un icipal poder estag na r. 335.I sto não significa que os m un icípios das regiões autóno m as n ão ten ham participad o a ctivam ente no proc esso de d esen volvim ento já assinalad o nas duas reg iõe s no períod o co nsiderad o. O m od elo de pa rticipa ção do s m unicípios na prog ram ação do s Fu nd os E struturais nã o tem sido totalm ente idê ntico nas duas reg iõe s, co m a p articularidad e d a e stratég ia d e p rog ram açã o na R A M ser claram en te m ais d irectiva e im positiva d o q ue na R A A , definind o u m a m ais ap ertad a tipologia d e projec tos eleg íveis p ara os m un icípios, de m odo a fazê -los p articipar m ais eficazm en te n a estratégia de q ua lificação e m od ernização infra-estrutural dos prim eiros p eríod os de p rog ram ação . N o c aso da R A A , foi ensaiad o o m od elo d e co nsag rar no pe ríod o d e 2 00 0-200 6 u m eixo p róp rio d ed icad o
ao s investim entos m un icipais. E sta solução , se b em qu e d eva ser considerad a um a o po rtunidade de introduç ão na prática de g estão m un icipal das a utarquias a ço rian as d e regras de m aior eficácia n a co nc ep ção , im plem entaçã o e ac om panham en to d e projectos d e infra-estruturas, revelou algu m as dificu ldad es de orien tação do inve stim en to m un icipal em fun ção de prioridad es estratég icas regiona is. A ssim ,por exe m plo,ao significativo esforço de investim en to realizad o pelo G overno R eg iona lno dom ínio do am biente n ão co rresp on deu idêntica prioridad e n os investim entos m un icipais, susc itando a necessidad e d e, no futuro, a p articipação dos M un icípios n a p rog ram ação dos Fu nd os E struturais po der concretizar-se segundo um m od elo de m aior selectivida de e com plem entarida de estratégica co m as p rioridad es reg iona is.
336.N as secçõ es seg uintes, centrad as n os dom ínios da cooperação ho rizontale verticala nível territorial terem os oportun idad e d e analisar a situação particular das reg iões autóno m as nesta q uestão e d e ap rofun dar a leitura do m od elo d e governance d as políticas territoriais n as duas reg iões au tónom as.
A nova Lei de Finanças das Regiões Autó nomas
A s relações d e co op eração verticalentre o Estado e as R egiões A utónom as d os A çores e da M adeira são m arcad as, fundam entalm ente, pe la existênc ia da Leide Finanças das R egiões A utón om as (LFR A ). Esta lei tem com o princípio base o facto do desenvolvim ento da autonom ia d as R egiões A utónom as dep ender da estab ilidad e d as relações financeiras entre o Estad o e as R eg iões A utóno m as, o q ualvisa garantir os m eios necessários à p rossecução das atribuições da s R egiões Autón om as dos A çores e da M ad eira. S ub jacente a esta lei está tam bém o princípio da so lidaried ad e nacionalque visa p rom over a elim inação das desigua ldad es resultan tes da situa ção de insularidad e e de ultrap erifericidad e e a realização d a convergência eco nó m ica d as R egiões Autón om as com o restante território nacion ale com a U nião Europ eia. N a LFR A são estab elecidas as regras fundam entais para a determ inaç ão da s receitas das R egiões A utón om as, para a determ inação dos valores a transferir anualm ente p elo E stad o p ara as R egiões A utón om as em cum prim ento d o p rincípio d a solidaried ad e co nsagrad os na co nstituição , no s Estatutos P olítico -A dm inistrativos das R eg iões A utón om as e n a própria Leide finanças, assim co m o as regras p ara o relacionam ento estávelentre o s dois órgão s de governo próprio. O ano de 20 07 , foim arcad o p ela ap rovação da N ova Leide Finanças d as R egiões A utónom as, Lei n.º 1/200 7 d e 19 d e Fevereiro q ue revogo u a antiga Leide Finanças R egion ais em vigo r desd e 199 8, Lei n.º 13/98 de 24 de Fevereiro. A sua a plicação alterou significativam en te as relações financeiras en tre o Estad o e as R egiões Autón om as portug uesa s,tendo alterad o sobretud o a p osição relativa da R A A e da R A M com o bene ficiários das transferências d o Estad o cen tral. O s im pactos neg ativos ob servados na R A M suscitaram um a en orm e co ntrovérsia n a região, send o respo nsávelpelo desenvolvim ento de um contenc ioso entre a R A M e o G overno d a R ep úb lica, cuja avaliação transcen de o alcan ce d o p resen te trab alho . O im pacto inicial de p erda de transferências é estim ad o pela R A M em cerca de 4 0 m ilhõ es de euros q uan do com parado com os valores da anterior Lei de Finanças R egionais o q ue, segund o o G overno R egion alda M adeira, send o naturalm ente am pliado até 20 13 (estim ado p ela R A M em cerca de 4 50 m ilhõ es d e euros). Tal co m o foi anteriorm ente referido, a avaliação do co nteúdo desta con trovérsia transcend e o alcance do p resente trab alho . P od e, entretanto, afirm ar-se q ue a observação em sim ultâneo desta co ntracção
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de tran sferências d o e stad o c en tral e d as tran sferênc ias com un itárias ind uzidas p ela saída d o estatuto de reg ião da co nvergê ncia co locará à R A M esp eciais dificuldad es em m atéria de sustentab ilidad e do nívelde desenvolvim ento ating ido, sob retud o em contexto de m ud ança de pa rad igm a de crescim ento e de região ultra-periférica. Im põe-se, po r isso , um a m onitorização atenta desta tran sição.
A transformação do paradigma de intervenção municipal e a emergência de novas formas de cooperação inter-institucional horizontal lideradas ou animadas pelos Municípios
337. O períod o d e m ais de trinta an os q ue se suce de u à transform açã o d em ocrática d o P aís coloco u ao s M un icípios portug ue ses um co njun to m uito diversificad o de desafios de intervenç ão , que foram resp ond idos nu m co ntexto de frág ilen qua dram en to e stratég ico reg ion ale n aciona l. A an álise realizada pe la D G A L n o â m bito do s trab alho s d e p rep aração do territorial survey r efere que “ ao lon go da s dé cad as d e 8 0 e 90 , nu m a linha de reforço do po de r loc al, no vos d om ínios d e ac ção foram sen do acresc idos a partir do poder cen tral, en volven do as valên cias seg uintes: tran sp ortes esc olares e acção social esc olar, desc lassificaçã o de estrad as na ciona is, sistem as m un icipais d e resíduo s só lidos u rban os, m an utenção e ge stão de esc olas (básicas, sec un dárias e profission ais), plan eam en to territorial, lotea m en tos urban ístico s, reconversão de á reas urban as de g én ese ileg al, protecção civil, defesa do co nsu m idor e em preend im en tos turístico s” . A estas tran sferên cia de co m petências vieram jun tar-se m ais recentem ente as resp eitantes a turism o no esp aço rural, a áreas de serviço na s red es viárias, ten do aind a assum ido com petências an teriorm en te p erten centes ao s governo s c ivis, respeitan tes ao licenciam en to e à fiscalizaç ão de actividad es essencialm en te lúdicas. O quad ro de co m petências m un icipais e o reg im e jurídico de fun cion am ento é reg ulad o pela L ei n.º 16 9/99 , alterad a p ela L ei nº 5A /2002 , de 1 1 de Janeiro. A no va L ei das F ina nças Lo cais (Le inº 2/20 07 , de 15 de Janeiro) com pleta o enq uad ram ento. 338.A transform ação do p arad igm a d e intervenção m un icipalnão é aind a visívelna evo lução da estrutura de receitas e desp esas m un icipais observada ao long o do período co rresp on dente a este relatório. Entretan to, são co nh ecidas evidências a nível de m un icípios co ncretos, trad uzidas n a em ergên cia d e do m ínios d e intervenção qu e estão lon ge de corresp on de r aos d om ínios em qu e a transform ação do pod er dem oc rático se fez sen tir. S ab e-se, no en tan to, que os g ove rno s loc ais afectam co m parativam en te m ais recu rsos à acum ulaçã o de ca pital (cerca de 4 8% da d esp esa total) co ntra 31 % no caso das regiões e apenas 12% no c aso d o E stado (R .N . B aleiras, 20 01 ). Entre os no vos dom ínios em ergentes, podem citar-se a lenta em ergên cia d as práticas culturais, prim eiro através d e investim entos em eq uipam entos culturais e, prog ressivam ente, a en trad a no d om ínio d a prog ram ação e anim ação cu ltural, estritam en te necessária no sentido d e rend ibilizar os investim en tos realizados em m atéria de eq uipam entos. P od e m encion ar-se aind a o cap ítulo d a acção soc ial, no âm bito d a qualos M un icípios têm anim ad o, enquadrad o o u sim plesm ente ap oiad o u m a m ultiplicidad e d e instituições d e base loc al, protagon izand o o que tende h oje a design ar-se d e redes sociais p ara o desenvolvim ento loc al. P od em aind a referir-se exem plos pon tuais d e intervenção na dinam ização e atracç ão de investim ento ao s m un icípios, reg ra g eralno âm bito de p olíticas d e a co lhim ento em presa rial que se iniciam por iniciativas d e carácter infraestrutural, ap ostan do em disp onibilização de solo infraestruturad o e de serviço s com un s de sup orte à loc alização em presarial.
339.A forte p articipaçã o d os m un icípios n os su cessivos p eríod os d e p rog ram açã o d e Fu nd os E struturais e a forte relevân cia q ue a c om pone nte d as infra-estruturas física s assum iu n a p rogram ação co ntribuíram decisivam ente para que não seja a ind a visívelna estrutura da d esp esa m unicipal um a m ud ança de p aradigm a de intervenção. A liás, o grau d e desagrega ção d essa inform ação não é suficientem ente fino para perm itir detectar essas tendências. A estratég ia de prog ram ação dos P O R , a partir do m om ento em qu e foram criad os na orgânica d os Fundos E struturais em P ortug al, pautou -se essencialm ente por um a procura d e selectividad e e d e q ualidad e técnica d os investim entos em infraestruturas, cond uzind o q uan do m uito a um a m ud ança de prioridad es nestas últim as, estim ulando p or exem plo a priorida de d os investim entos am bientais em detrim ento da com pon ente viária. 340.H á aind a q ue referir o exem plo positivo das c ham ad as m ed idas im ateriais d o eixo de intervenç ões m un icipais, no âm bito d as quais os M unicípios foram estim ulad os a co nd uzir acç õe s de coo peraçã o ho rizontal, sob a form a d e p arcerias locais, dinam izan do a intervenção em factores im ateriais da com petitividad e local, tais com o, a valorização do patrim ónio culturale am bien tal, o m arketing territorial, a dinam ização de infra-estruturas produtivas com o a s feiras e os parque s de exposiçõ es, a valorização de recu rsos endóg enos, etc. N essa no va tipolog ia d e intervenç õe s são reco nh ecíveis algu m as p otencialidad es inequívocas para um a n ova geração de e xperiências de d esenvolvim ento local: i) M uitos dos projectos analisad os favo recem co nd içõ es d e m ud ança culturala p artir do interior dos territórios b eneficiários, co loc ando-se ao serviço do ob jectivo no bre da endog eneidad e do desen volvim ento; ii) S obretud o na vertente dos projectos culturais, enco ntram os um vasto cap ital de esp erança quanto à valorização da identidad e culturaldos territórios com o recurso de desenvo lvim ento; iii) A divinha-se um a p ercep ção da p luralida de do desen volvim ento, nos seus fins e p ercursos possíveis; iv) Vários projectos em ergem com a con vicção de q ue, sob retud o no s territórios dem og raficam ente em perda e carecido s de c ap acida de em presarial, há q ue p rep arar o terreno p ara que o m ercad o p ossa funcionar, com pensand o as suas lacun as em m atéria de m ob ilização d e certos recu rsos para o desen volvim ento; v) A lgun s dos projectos ventilad os ilustram no vos ca m inho s para as p olíticas públicas ce ntrais, reg iona is e locais, an un ciando n ovas externalidad es, co m o a da info-estrutura reg iona le a d a oferta d e se rviço s reais às em presas; vi) O un iverso d e projectos arbitra co m algu m eq uilíbrio o s ob jectivos d a prom oç ão da co m petitividad e e da coesão econó m ica e so cial dos territórios, ap oian do, nu ns casos, os ce ntros m ais dinâm ico s da reg ião , design ad am ente o m etrop olitano e criando, no utros c aso s, op ortun idad es às áreas m en os favo recidas d e valorizaç ão de recursos locais, inc luind o a sua própria identidade cultural. 341. N o âm bito d a acção d as Iniciativas C om unitárias, as sucessivas gerações de p rog ram as LE A D ER destacam -se co m o tendo o rientad o o s m un icípios para no vas tipologias de projectos em áreas rurais, gerando um no vo parad igm a de intervenção n as áreas rurais. 342.M as a transform ação do parad igm a d a intervenção m unicipalnão é visívelap enas n a estrutura d a sua própria intervenção, seja através d os P lanos de A ctividad es anuais e pluri-anuais, sejam os O rça-
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m en tos m un icipais. Tal co m o já referim os anteriorm en te, os m un icípios m ultiplicaram e d iversificaram as suas form as d e intervenção através da em ergê ncia d e nova s instituiçõ es largam ente d issem inadas no qua dro instituc iona lde su porte ao desen volvim en to local, ino van do instituc iona lm en te e ad ap tan do-se às co nd içõ es d e eleg ibilidad e e d e acesso ao s Fund os E struturais. O tem a d as p arcerias tem de facto um a g énese essenc ialm ente a pa rtir da prog ram ação do s Fu nd os E struturais. O qu ad ro institucional é d iverso e a brange figu ras co m o as asso ciaçõe s d e m un icípios, as asso ciações d e e para o desenvo lvim ento loc al, as fun daçõ es, as socied ad es de capitais m istos, a p róp ria em presarializaçã o d a actividad e m unicipal e ainda a figura com disse m inaç ão territorialm en te m uito m ais restrita das rég ies co op erativas que m arcam , sobretud o na N U TS IIIA ve, a clara influência do m ovim ento d o co operativism o, alargan do-o à co operação ho rizontalen tre m un icípios e outras instituiçõ es locais.
343.N a ú nica investiga ção em pírica co nh ecida sobre esta m atéria (Q uaternaire P ortug al, 199 7), centrad a sob re a exp eriência d o N orte de P ortug al, conclui-se qu e e ste vasto m ovim ento de ino vação institucion alno plano localnão pod e ser desligado nem do efeito ind utor da prog ram ação dos Fund os Estruturais em term os d e g éne se d e p arcerias, nem de um a tendênc ia co nhecida na jurisprud ênc ia por fug a para o direito privad o. P or outras palavras, a ino vação instituciona lé reactiva, adap tan do-se às reg ras com un itárias e p rocurand o novo s cam inh os de flexibilização das co nd içõ es d e ap licação d e fun dos p úb lico s, em m atéria p or exem plo de contratualização e d e c on tratação púb licas. A fiscalização m ais rigo rosa p or parte d o Tribun alde C on tas d este vasto co njun to de figu ras d e tram itaçã o de d espesa pú blica e u m enq uad ram ento leg alm ais rigo roso de stas expe riênc ias tend erão a im po r algu m a disciplina neste p roc esso . N o entanto,m esm o dep ois dessa co rrecção de trajectória e da revisão das exp ectativas iniciais com que os m unicípios participaram neste m ovim ento, pensam os que a riqueza deste p rocesso está n a p ercep ção de q ue a institucion alização das p arcerias corresp on de a no vos dom ínios de intervenção no de senvo lvim ento local. P or isso, estas experiências m erecem um estud o ap rofunda do em tod o o território nacion al e não p od em ser considerad as co m o u m a sim ples rejeição das m alhas do direito púb lico e conseq uente fuga p ara a flexibilidad e d o direito privad o. 344.A ine xistên cia de um a ava liação sistem ática desta d inâ m ica exten siva a todo o território na ciona l (essencialm ente n o C on tinente, pois estas figu ras são m uito frág eis nas R eg iões A utón om as) não perm ite antever qua l será a evo lução deste q ua dro instituc ional. E xiste a percepção d e q ue o m om ento e xige reflexão e p on deração po r parte d os m un icípios so bre o rum o a tom ar. M uitas d estas entida de s enco ntram -se nu m períod o d e intervenção em qu e d evem prep arar a sua trajectória d e sustentab ilidad e futura, co m m en or dep en dência face à p rese nça d os Fu nd os E struturais. P ara isso será nec essário avaliar o va lor ac resce ntado d a interven çã o d estas p arcerias face à interven çã o d o próprio m un icípio, para b alizar o reap etrecham en to técnico , hu m an o e organizacion al que algu m as destas parcerias tend erão futuram en te a exigir. 345. S ab e-se, en tretan to, que a d issem ina ção e diversificação destas experiên cias de instituc ionalizaçã o co locam aind a um ou tro d esafio ao enquadram ento d a actividad e m un icipal. E las co locam as q uestõe s da coe rência e da transparência d a acção m un icipal e d a su a avaliação pelos eleitores em sed e d e p ron un ciam ento e leitoral. O s níveis de d ivulgaçã o e co m un icação sobre a p articipação dos m un icípios nestas exp eriências estão aind a aqué m do n ecessário p ara ser visível a estratég ia de intervençã o m unicipal por instituiçõ es interpo stas. N essas condiçõ es, é d ifícil que a interven çã o dos m unicípios nestas experiên cias asso ciativas e de p arceria seja o bjec to de e scrutínio eleitoral.
S eria assim co nveniente que o s P lanos d e A ctividad e e so bretud o em doc um entos d efinidores das linh as d e d ese nvo lvim en to estratég ico dos m un icípios eviden ciassem a estratég ia d e actua çã o dos m esm os a través d estas exp eriências, já q ue da sua ac tividad e resu ltam co nsequênc ias p ara a afectaçã o d e recu rsos m un icipais e p ara as c on diçõ es d e vida d as p op ulaçõ es. P ara além disso, qua nd o c o-fina nc iad as se ja p or fun dos púb lico s na ciona is, seja p or fun dos co m un itários, é necessá rio reforçar a accountability d as suas intervençõ es e de spesas, dissem inand o inform açã o so bre rec urso s ap lica dos e resultad os atingidos.
346.N este co ntexto, o associativism o interm un icipal, em bora desigu alm ente d issem inado e co m co nsistên cia d e estratégias de interven ção m uito diferenciad a pelo território nac ional, co nstitui um a das form as m ais p ersistentes de co op eração ho rizon tal no plano loc al. Esta situação ob serva-se m esm o sem existir no qua dro leg islativo na ciona linstrum en tos d e inc en tivo específico s p ara estim ular a sua dissem inação e co nsistência estratég ica.O quadro co nstitucion alafasta o m od elo do asso ciativism o forçad o ou ob rigatório, em bora p reve ja a atribuiçã o de com petên cias p róprias à s estruturas asso ciativas: “ o traç o m ais en fático do a sso ciativism o loca l portuguê s é o da criaç ão e adesão volun tárias, a fim de serem prosseg uidas fun çõ es d e nível m un icipal, pod endo em bora can didatar-se, por exem plo, a com participa ções a conced er pelas adm inistraçõ es centrais ou region ais em regim e d e paridad e co m a generalidad e das au tarquias.”(D G A L, 200 6). 347. A Lei nº 45/200 8 de 27 de A go sto qu e estab elece o no vo reg im e jurídico do associativism o m unicipa l, revog and o as Le is nº 10 /20 03 e 11 /20 03 de 1 3 d e M aio12 , veio co rrigir algum a d a controvérsia suscitad a p or estas últim as. A o determ inar (artigo 38º, nº1) que “ as áreas m etropolitan as e as co m un idad es interm un icipais de fins g erais criad as nos term os d as Leis nº 10 /20 03 e 1 1/2003 , de 13 de M aio, são co nvertidas em C IM co rresp on dentes às un idad es territoriais definidas com base nas N U TS IIIem que se integram ” , o no vo reg im e jurídico co rrige a m ultiplicação de á reas m etropolitan as ab erta pela leg islação an terior. Esta m ultiplicação nã o tinh a susten tação em m atéria de investigação em pírica e introduzia um a forte atom izaçã o n a co op eração ho rizon tal. A op ção p ela m atriz das N U TS III oferece, pelo m en os, um potencial de m aior estabilidad e. O m odelo d e atribuiçõ es p reconizad o pe lo no vo regim e a linha claram ente c om a expe riênc ia p assad a:
12A Lei n.º 46/2008 , de 27 de A go sto, veio rever o regim e jurídico da s áreas m etrop olitanas de Lisbo a e Po rto, efectuando -se assim um a diferenc iação entre e stas e as c om unidad es interm un icipais, ao c on trário d o reg im e jurídico anterior.
i) P laneam ento e gestão do d esenvolvim ento; ii) A rticu lação dos investim entos m unicipais de interesse interm unicipal; iii)P articipação na gestão de p rogram as de desenvo lvim ento reg ional(veja-se a já referida co ntratualização n o âm bito d os P O R egion ais 20 07 -20 13 ); iv)P laneam ento das actuaç ões de en tidad es p úb licas de carácter sup ram unicipal. 348.O facto d esta leg islação de 20 03 ter suscitad o um a d inâm ica intensa de p rep araçã o d e novo s m ap as d e c oop eração territorial e d e d iscu ssão política ao nível das A ssem bleias M un icipais e nã o ter tido ap licaç ão co ncreta c on seq uente e m term os de transferênc ia d e recu rsos e d e p rotagon ism o na im plem entação d e P P B T co nstituiu um m om ento d e p erturbação e de paragem na p rogressão do asso ciativism o inter-m un icipal. N o en tan to, as exp eriên cias m ais a van çadas de associativism o inter-m unicipal no país (V ale d o M inh o, Vale d o Lim a, A ve, M éd io Tejo, O este e A lgarve) resistiram a essa p erturbação , um a vez qu e a constituição da s novas form as associativas, com unida des u rba nas e com unidad es inter-m unicipais, corresp on deu, nesses caso s, a experiências con sistentes no p assado.
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A dm ite-se q ue estejam criad as as con diçõe s p ara a em ergên cia d e u m no vo c iclo de afirm ação do asso ciativism o m unicipa lem princípio alavancad as pela prog ram ação d o Q R EN ,design ad am ente através d a já referida criação de subvenções con tratualizad as, que está lim itad a a C IM que c orresp on dam a um a N U TS III. D eve aind a salientar-se q ue a reo rga nização do m ap a d o associativism o m un icipal foi acom pan hada em alguns caso s (po ucos) da recom po sição d as próp rias N U TS III. O exem plo d a N U TS IIIA ve é p aradigm ático dessa alteração. A no va com po sição da C IM A ve alterou -se profundam ente co m a saída d e m un icípios de elevada d en sidad e ind ustrial (Trofa e S anto Tirso) e a entrad a d e m un icípios com pred om inân cia rurale d e b aixa d ensidade (C abeceiras d e B asto e M ondim de B asto).A praz registar que o processo d e co ncertação resistiu p ositivam ente a essa alteração de co ntexto, evidenciando b em a vantagem de correspo nder a um a exp eriência co m m em ória e capital de aprend izagem largam ente acum ulado com a prática da AM A VE .
349.E m bora reco nh ecend o a alteraçã o de con texto, continua a ser pertinente q ue, na exp eriência d o associativism o inter-m un icipal, se d istinga entre a g én ese d e p rojec tos de natureza su pra-m un icipal e d e con juntos de p rojectos m unicipais validad os segun do u m a lóg ica de assoc iaçã o d e m un icípios, dese javelm ente co m plem entares en tre si. A existência da p rim eira tipolog ia de situaçõ es rep rese nta um caso m ais avançado d e associativism o, send o m ais freq uen tes os exem plos d e projectos supram un icipais cuja incidência física ating e a totalidad e d os m un icípios que integram a associação em causa. O exem plo do s p rojectos de sanea m ento bá sico corresp on de a esta situaç ão . S ão praticam ente ine xisten tes o s casos de projectos sup ra-m un icipais cuja inc idên cia se conc retiza em ap en as num m un icípio. E sta q uestão prende-se com a p ossibilidad e d a p rática d e um a asso ciaçã o d e m un icípios c on duzir a um a d eleg açã o a scen dente d e co m petên cias. A exp eriência d o a ssoc iativism o inter-m un icipal no co ntine nte eviden cia a esse nível um estád io aind a m uito p ouc o avan çado d e realizaçõ es, sem dúvida e m estreita relação co m a a usê ncia d e incentivos a e sses proc esso s. 350. N a R A A , o co ntexto instituc iona l revela u m a fraca inc idên cia d e exp eriên cias d e cooperação horizontal a nível loca l. O asso ciativism o inter-m un icipal é en quad rad o pelo D ec reto L eg islativo R eg ion aln.º 32 /20 02 /A , que tam bém define “ as form as d e co op eraçã o e xistentes en tre o G overno R eg ion al e os m un icípios, através da celeb raçã o de c on tratos de d esenvo lvim ento, de natureza sectorial ou pluri-sectorial en tre a ad m inistração reg iona l au tóno m a d os A ço res e o s m un icípios d a R egião, bem com o a c elebração de acordo s de co op eração , colabo ração e coo rde nação entre a ad m inistração reg ion al e as freg uesias da R eg ião ” . C om preensivelm ente, em co ntexto de m un icípios aind a déb eis, as exp eriên cias de associativism o inter-m un icipal revelam um estádio de dese nvo lvim en to instituc iona lm ais inc ipien te do que o revelad o no co ntine nte. 351.D e aco rdo com a inform ação dispo nível,estavam constituídas n os A çores as seguintes experiências: - A A ssociação de M unicípios da R egião A utón om a do s Açores (A M R A A ) constituída po r escritura púb lica no dia 1 9 de D ezem bro de 1 98 6, qu e con stituia experiênc ia d e m aior envergadu ra; - A A ssociação de M un icípios d o T riângulo con stituída por escritura pública n o d ia 11 d e D ezem bro de 19 90 , é com po sta pelas C âm aras M unicipais da H orta, M adalena, Lajes do P ico, S ão R oq ue do P ico, Velas e C alheta; - A A ssociação de M un icípios d a Ilha de S ão M igu el (A M IS M ) co nstituída p or escritura pú blica no d ia 19 de Ju nho de 1 99 2, é com po sta pe las C âm aras M unicipais da La go a, P on ta D elgad a,
P ovoação , R ibeira G rand e e V ila Franca do C am po ; - A A sso ciação de M un icípios d a Ilha das Flores co nstituída p or esc ritura púb lica no dia 8 de O utub ro d e 20 02 , é co m po sta p elas C âm aras M unicipa is de L ajes e S anta C ruz da s Flores.
352.U m a d as especificidad es q ue ap resen ta a e xperiência aç orian a é o facto d e ser no âm bito d a co op eração inter-reg ion al co m as reg iõe s da s C anárias e d os A ço res (P rog ram a d e Iniciativa C om unitária IN TE R R EG III-B M A C ) que se verifica o m aior envolvim ento das associaçõe s de m un icípios e praticam ente tam bé m as únicas e xperiênc ias d e p arcerias e de coop eração ho rizontal. D eve tam bé m ser referida a parceria estratégica co nstituída en tre m unicípios d as ilhas de S . M iguel, P ico e Terceira no períod o de program ação 20 00 -20 06 em m atéria d e reco lha, tratam ento e d estino finalde resídu os sólidos urban os, co m projecto financiad o pelo Fu nd o de C oesão. A listag em de p rojectos fornecida pelas au toridad es reg ionais p erm ite iden tifica r a p articipaç ão do asso ciativism o inter-m unicipal em projectos com o: i) C oo peração para o D esenvolvim ento R uralna M acaronésia II: A cções de D em onstração ; ii) C oo peração e D esenvolvim ento conjunto d os O rgan ism os P úb licos m ediante as T ecno log ias da Inform ação e a C om un icação (TIC ) através de Internet B anda Larga por S atélite; iii) A dm inistração LocalD igital nas R eg iões U ltrap eriféricas da U nião Europeia; iv)P rojecto de Elab oração de E lem entos C artog ráficos de A poio ao P laneam ento, à g estão local e ao o rden am en to d o território. Estas exp eriências têm con tinuidade no actual pe ríod o de prog ram ação no P rog ram a d e C oo peração Transnacional (P C T) M A C 200 7-201 3.
353. N a R A M , a actividad e d o associativism o inter-m un icipal é ainda m ais restrita e selectiva, sendo protago nizada p ela A M R A M –A ssociação de M unicípios d a R egião A utóno m a d a M adeira, e m ais recentem ente p ela IP M –Ilum inação P úb lica da M ad eira –A ssociação de M un icípios, criad a p or escritura púb lica em 6 de S etem bro de 2 006 , para a qualfoitransferida a atribuição de ilum inação púb lica e d elega do o p od er/com petência p ara o lança m ento, liqu idação e co brança da taxa d e o cup ação do dom ínio p úb lico pelas infra-estruturas da E EM –Em presa de E lectricidad e d a M ad eira, S .A .. N o âm bito da A M R A M foram criado s, nos últim os an os, projectos co m uns d e ap oio aos M unicípios d a R A M , design ad am ente p ara o ap oio à aq uisição de b ens de cap ital no dom ínio d os transportes p ara a recolha e tran sp orte d e resíduo s sólidos. O G overno R eg iona l da M ad eira inc en tiva actua lm en te a cooperação ho rizontal en tre M un icípios co m participan do, através da b onificação d e juros, um a linh a d e créd ito p ara fina nc iar um projecto d en om ina do “ A quisição d e eq uipam en tos de resíduo s sólido s e lim pe za u rba na da R A M ”co m pa rticipa do pe lo FE D E R , em be neficio do s M unicípios. N o e ntan to, a A M R A M é inicialm ente co nstituída co m o o bjecto d e explorar por con ta p róp ria o u m ed iante co ntrato com um a en tida de espe cialm ente voc acion ad a p ara esse efeito, um a form a d e jog o de no m inad o «Jog os Instantâne os» de aco rdo com as co nd içõ es d e licen ça d e au torização ap rovad a p or desp ach o do P residen te d o G overno R egional da M adeira.
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354.E ntretanto, a acção da A M R A M é com pletada p ela actividade de um a e m presa inter-m unicipal, a EIM R A M , cujas atribu ições são as segu intes: A reco lha e tratam en to de sucata; i) “ ii) A con strução e m anutenção de red es viárias; iii) O desenvo lvim ento d e projectos integ rad os d e exploração de serviço s hídrico s; iv) A rec olha e tratam en to de resíduo s só lidos; v) O dese nvo lvim en to d e infra-estruturas resp eitan tes a sane am en to b ásico ; vi)A co nstruç ão de h ab itaçõ es soc iais; vii)A inform atização d as au tarquias e a m anutenção d os resp ectivos equipam entos; inform áticos; viii)C am pan has e acçõe s d e form ação para a sensibilização de preservação do m eio am biente; ix) A prom oç ão dos jog os interm un icipa is; x) A form açã o profission al de fun cion ários da A M R A M e resp ectivos m un icípios; xi) O desenvo lvim ento d e projectos e de actividad es e a p restação de serviço s às au tarquias e à A ssociação d e M un icípios d a R egião A utón om a d a M ad eira (A .M .R .A .M .), no âm bito d as respec tivas atribuiçõ es e co m petênc ias” .
A debilidade das formas de cooperação vertical envolvendo os Municípios e instituições do Poder Central
355.A posição d om inante so bre esta m atéria considera q ue os diferentes níveis de adm inistração territorial têm em P ortug al atribuiçõ es m uito rígidas, pred om inand o a lógica da com partim entação em detrim ento da articulação fun cion ale d o exercício de com petências a título de d eleg ação (D G A L, 2006). A ind a seg und o a D G A L, as excepções m ais evidentes d izem apenas respeito à coo peração financeira (co nce ssã o e xcep ciona l de auxílios finan ce iros) en tre o E stad o e os m un icípios (D ec reto-Lei n.º 38 4/87, de 2 4 d e D ezem bro, co m as alteraçõ es introd uzidas p elo D ecreto-Lei n.º 15 7/90, de 1 7 de M aio e p elo D ecreto-Lein.º 31 9/01 , de 10 de D ezem bro), sob a form a d e co ntratos-prog ram a e de a co rdos d e c olab oração . A o nível m ais local, en tre os m un icípios e a s freg ue sias, é a figura d os protoc olos de deleg açã o, tem aticam ente foc ad os, que pred om ina . O s auxílios financeiros exce pcionais estão legalm ente tipificados: i) C alam idad e púb lica; ii) M un icípios n eg ativam ente afectad os p or investim ento d a resp onsabilidad e da ad m inistração central; iii)E difícios sede d e autarquias locais, neg ativam en te afectad os na resp ectiva fun cionalidad e; iv) C ircunstâncias graves q ue afectem drasticam ente a op eracionalidad e das infra-estruturas e dos serviço s m unicipais d e p rotecção civil; v) Instalação de novo s m un icípios ou freg uesias; vi)R ecup eração de áreas de c onstrução cland estina ou de reno vação u rbana q uando o seu p eso relativo transcend a a capacidad e e a resp on sab ilidad e autárquica no s term os da lei.
356.D uas outras situaçõ es de cooperação verticaldevem ser referidas no quadro leg alnacional: i) P rojectos d e m odernização ad m inistrativa (R C M n.º 10 8/01, de 1 0 d e A gosto), inclusive os destina dos a m elho rar a eficácia e a eficiên cia d a g estão , a adquirir eq uipam en tos co m vista a req ualificar o atendim ento aos cidad ão s e ao s agentes ec on óm ico s e sociais, a p rom ove r a socied ad e da inform ação e d o conhecim ento, a de sconce ntrar e descen tralizar funções e serviço s, a realizar acçõ es d e form ação e sensibilização e a d ese nvolver a cooperação entre as a utarquias; ii)C on tratos-program a entre a ad m inistração cen tral e o s m un icípios (ou sua s asso ciaçõe s e em presas con cession árias), com incidê ncia m ais freq uente na prom oção do desen volvim ento econ óm ico , sistem as de á gu a, esg otos e resíduo s só lidos, am biente e recursos naturais, infra-estruturas de tran sp ortes, hab itaç ão so cial, protec çã o civil, ed uca çã o e e nsino. 357. A deb ilidad e d as form as d e cooperação vertical en tre m un icípios e p oder central pren de-se sobretud o co m a inexistência de contratualização por resultad os, isto é, a existência de um m odelo de co ntratualização ao serviço de P P B T claram ente definidas para territórios esp ecífico s. Adicionalm ente, o prim ad o da lógica sectorial e a b aixa integração da acção central dificu lta a existência d e form as de co op eração vertical, en volvendo n o m esm o p roc esso diferen tes serviço s pú blico s. A evo luç ão para um m odelo d e orçam en tação pluri-an ualda intervenção p úb lica c en tralpod erá criar co nd içõ es p ara o avan ço da con tratualização por ob jectivos, que no s p arece ser um a excelente o portun idad e d e fazer avançar a co operação vertical. 358. N a R A A , é no D ecreto L egislativo R egion al n.º 32 /20 02 /A , de 8 d e A go sto, que a coop eração vertical assu m e essencialm ente a form a de co op eraçã o técnica e financeira e ntre a ad m inistração reg iona l e a adm inistração local e articu la-se essenc ialm en te com a criação de um eixo próprio n o P rog ram a O pe raciona lpara o D esenvolvim ento E con óm ico e S ocialdo s A çores (P R O D ES A )centrad o no ap oio ao desenvolvim ento local do po tenc ial end óg eno , de sign ad am ente n as áreas da prática desportiva a n ívelco nce lhio, da anim aç ão turística e cultural. E ste regim e p ossibilitou o alargam en to das áreas passíveis de aco lhim en to n o regim e d a cooperação financ eira ind irecta, design ad am ente, am pliação e gran de rep aração de ed ifícios escolares prop ried ad e d os m un icípios; co nstruç ão e ben eficiaç ão de infra-estruturas desportivas. 359. A co op eração verticalab range dois tipos d e reg im es: i) C ontratos de desen volvim en to, de na tureza sectorial ou pluri-sectorial, en tre a ad m inistraç ão reg ion al autón om a dos A ço res e o s m un icípios da R eg ião , nas áreas de investim ento nele definida s, ab reviad am ente d esign ad os p or C on tratos A R A A L, com três m od alida de s –contratos d e cooperaç ão técnica e fina nc eira em projectos de com petên cia local, co ntratos de colab oração em projectos d e co m pe tências region ais e co ntratos d e co orde naç ão em projec tos d e co m petênc ias rep artidas en tre o nívelreg ional e o nívelloca l; ii) A cordos de co op eração, colab oração e coo rdena ção entre a adm inistração region alautón om a dos A çores e as freguesias d a R egião, no s d om ínios de investim ento tam bém alidefinidos.
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360.A R A A ap resen ta aind a u m a o utra instânc ia co m po tenc iald e d esen volvim ento d e u m a lóg ica d e con certação , relevan te p rinc ipalm en te p orque resp eitam a cad a u m a d as ilha s. Trata-se d os co nselho s de ilha , órgão s co nsultivos, no âm b ito d os qua is o G overno R eg iona l rea liza reu niões an ua is obrigatórias, co m postos p or: i) P residentes das assem bleias m unicipais e câm aras m unicipa is; ii) Q uatro m em bros eleitos por cad a assem bleia m unicipal; iii)D ois rep resentantes d os sectores em presariais; iv) D ois rep resentantes d os m ovim entos sind icais; v)D ois rep resentantes d as associações agríco las. O s conselho s de ilha são co nstituídos em tod as as ilhas d o arquipé lago, incluind o as q ue são com po stas p or um único m unicípio. 361.O s co nse lho s de ilha têm por atribuiçõ es: Fo rm ular recom endações aos órgãos das autarquias sobre assuntos d as resp ectivas atribuições; a)“ b)Fo m entar a uniform ização e harm on ização das posturas regulam entos das diversas autarquias; c ) Incentivar form as d e coo peração e colab oração e ntre as diversas a utarquias e os resp ectivos órgão s e serviço s; d) A preciar, num a p erspe ctiva d e integração e com plem entaridad e, os plano s de actividad e d os diversos m unicípios; e)E m itir os pareceres q ue lhe sejam solicitad os pela A ssem bleia Leg islativa R eg iona l ou p elo G overno R eg ionalsobre q uaisquer m atérias d e interesse para a ilha; f) D ar parecer sob re o P lano region al, design ad am ente num a p erspectiva de ilha; g ) P ronunciar-se, por iniciativa própria, sobre interesses esp ecíficos d a ilha; . h) Exercer as dem ais atribuições e co m petências que lhe forem conferidas por legislação reg ional” C om pete-lhes ainda “ em itir parecer, a solicitação ou p or sua iniciativa, sobre as seguintes m atérias, quand o resp eitem à resp ectiva ilha, designadam ente:
a ) C riação e extinção de autarqu ias locais, be m com o a m od ificação da resp ectiva área; b) Elevação de p ovo açõ es à categoria d e vilas ou cidad es; c )S istem a de transportes; d) O rden am en to do território e eq uilíbrio ecológico ; e) R ecursos h ídrico s, m inerais e term ais; f) C lassificação, protecção e valorizaç ão do patrim ónio cultural” (Lein.º 9/87 de 2 6 d e M arço, alterad a p ela Lein.º 61 /98 de 27 d e A go sto).
362. A s experiências d e co op eração vertical ob serváveis na R A M seguem o m od elo e m curso n o co ntinente, ab rangendo o s C on tratos-P rog ram a e as b on ificaçõ es de juros de em préstim os referen tes a linh as de créd ito criad as no âm bito da cooperação técnica e fina nc eira p ara fazer face a investim entos da com petência d os M un icípios, que foram devidam ente p revistos e identificados no P rog ram a de D esenvolvim ento E conó m ico e S ociale nos P rog ram as do G overno d a R A M . Inserem -se aind a neste tipo d e co op eraçã o as atribuiçõ es d o G overno R eg ion al relativas ao acom panham ento,
ap oio, estudos e pareceres no dom ínio das finanç as locais, da adm inistração financ eira, da g estão orça m en tal e d o sistem a contab ilístico das A utarquias L ocais. O D ecreto Legislativo R eg ional n.º 6/200 5/M , de 1 d e Ju nho –R egim e d e co op eração técn ica e financeira entre a ad m inistração pú blica regional e a ad m inistração local da R eg ião A utóno m a d a M ad eira con stitui o quadro leg islativo que regula a co op eração verticalentre a A dm inistração R eg ionale Lo cal.
363.A R A M ap resen ta aind a um co njun to d e instituiçõ es co nstituídas no âm bito d a ac ção do G overno R eg iona l, co m inc idên cia em territórios esp ecífico s, que em bora n ão co nstituind o exp eriências d e coo peraçã o, m as p elo co ntrário actua çõ es d esce nd en tes so bre o território, não devem ser igno rad as: i) S ocied ad e de D esen volvim ento da M ad eira que explora o C entro Internacion alde N egócios da M adeira; ii) S ocied ad e de D esen volvim ento d a P on ta O este (R ibeira B rava, P on ta do S ol e C alheta); iii) S ocied ad e M etrop olitana de D esenvo lvim ento (C âm ara d e L ob os, Fu nch al, S anta C ruz e M ach ico); iv) S ocied ad e de D esen volvim ento do N orte (P orto M on iz, S ão V icen te e Santana); v) S ocied ad e de D esen volvim ento d o P orto S anto (gestora dos p rojectos e acções inseridos no âm bito d a O pe ração Integrad a d e D esen volvim ento d a ilha d e P orto S anto); vi) M ad eira Parqu es Em presariais; vii) A dm inistração d e P ortos d a R .A . M ad eira; viii)Investi m entos H ab itacion ais d a M ad eira; ix) V alor A m bien te (exp loração e g estão d o sistem a d e tran sferência, triag em , valorização e tratam ento d e resídu os sólido s da R egião A utón om a da M ad eira, em reg im e de c on cessão de serviço público ); x) IG A (exp loração e gestão d os recu rsos hídricos da R egião A utón om a da M ad eira); xi)M adeira Tec nopó lo; xii)A gên cia d e D esenvolvim ento d a R .A . M adeira; xiii) A ssociação d e P rom oção da R .A . M adeira.
O esforço de racionalizaç ão da reforma da s finança s locais co m maior autonomia loca l na d eterminação das taxas de imposto, e instrumento de maior responsabilização política e instrumento de descentralização.
364.C om a n ova Leidas F inança s Locais (Lei nº 2/20 07 , de 15 de Janeiro), a rep artição dos recu rsos en tre o Estad o e o s m unicípios, co m o objectivo de obter o equilíbrio ho rizontal e fina nceiro, é obtida através d e três com po nentes: a ) U m a su bvenção geraldeterm inada a partir do Fu nd o de E quilíbrio Financeiro (FE F) cujo valor é iguala 2 5,3% da m éd ia aritm ética sim ples d a receita p roveniente d os im postos sobre o rendim ento das p esso as sing ulares e co lectivas (IR S e IR C )e so bre o valor acrescentad o (IVA ); b)U m a subvenção específica determ inada a p artir do Fun do S ocial M un icipal (FS M ) cujo valor
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corresp on de às desp esas relativas às atribuições e com petências associad as a fun ções so ciais (ed ucação , saúd e, acção social)transferidas d a A dm inistração C entralpara os m un icípios; c) U m a p articipação variável até 5 % sobre a colecta d e IR S , que reverterá p ara o m unicípio (se este o ptar po r um a taxa p ositiva)ou para o m unícipe (se optar por um a taxa red uzida ou m esm o nula). P ara efeitos d e cá lcu lo d os m ontan tes a a tribuir, o F E F é repa rtido e m partes igua is co m o F un do G eral M unicipa l(FG M ) e Fu nd o d e C oesã o M unicipa l(FC M ). D estes fun do s, o F C M é o qu e revela um a m aior incidência na c orrecç ão d e assim etrias em ben efício d os m un icípios m en os d esenvolvidos, sendo distribuído co m base em índ ices de c arência fiscal (C F) e d a com pensaçã o da desigu aldad es d e oportun idad es (C D O ), ind icador basea do n o índ ice d e d esigu aldad e d e op ortunidad es (ID O ). A carência fiscalé d ad a p ela d iferença entre a capitação m éd ia nacion al dos im postos m unicipa is e a do m unicípio. O índ ice d e d esigu aldad e d e oportun idad es tem por base os índ ices de desenvolvim ento so cialcalculad os co m base em três co m po nen tes: esperança d e vida à nascen ça; nível ed ucacional; co nforto e sa neam ento básico . N a repartição dos recu rsos entre o E stad o e o s m un icípios, a com pone nte tributária relativa ao IR S ag ora introduzida n a L FL (m ed ida p ositiva q ue co ntribuiria para u m m aior equilíbrio vertical), co nsubstan ciou-se já a partir de 2009 (dep ois d e 2007 e 20 08 as transferênc ias de 5% de IR S terem sido transferida s do O rçam ento d o E stad o p ara os m un icípios dos A ço res e da M ad eira), na perda efectiva d aq uele m on tante p elos m un icípios das R egiões A utóno m as, um a vez que o E stado deixou d e a sup ortar.
365.O FG M ” visa d otar os m unicípios d e condições financeiras ad equad as ao desem pe nho das suas atribuiçõ es,em fun ção dos respectivos n íveis d e funcionam en to e investim en to” ,segun do três critérios: 5% igualm ente po r tod os os m unicípios; 65 % na razão d irecta da po pu lação po nd erada de acordo com os po nd erad ores m arginais e d a m éd ia d iária d e d orm idas em estab elecim entos h oteleiros e parques de cam pism o, send o a p op ulação residente das R egiões A utónom as, po nd erada pe lo factor 1,3; 25 % na razão directa d a área po nd erad a p or um factor de a m plitud e altim étrica do m unicípio e 5 % na razão directa d a área afecta à R ede N atura 2 00 0 e d a área p rotegida (ou, nos m unicípios com m ais de 7 0% de território afecto à R ed e N atura 2 00 0 e d e área protegida, 20 % na razão directa d a área po nd erad a e 10 % na razão directa das áreas p rotegidas ou de R ed e N atura). 366. N a n ova Lei das F inanç as L oc ais (Lei n.º 2/20 07 , de 1 5 de Jan eiro), o princ ípio da respo nsa bilidad e p olítica é increm en tad o, um a vez q ue co nsa gra m aior au tono m ia local na d eterm inação das taxas de im posto (ex. taxa variáve l sobre a co lec ta d e IR S ). Essa ca pac idad e fiscal ac rescida, que po tencialm ente b eneficia o s m un icípios urba no s, é reeq uilibrada co m o aum ento de p eso da co m po nente red istribu tiva d o Fu nd o de C oesão em relaçã o ao Fu nd o G eral M unicipal. A actual lei introduz algun s elem en tos de racionalização no s critérios de d istribuição d o F G M (desap arece o critério de n úm ero de freguesias, dim inui o peso da d istribuição uniform e e considerando a p op ulação po nderad a - residente e flutuante - e elim ina-se a ga rantia de crescim entos m ínim os anu ais autom ático s) e sim ultaneam ente são conside rad as algu m as especificidad es (existência d e R ed e N atura e de áreas protegidas), um potencialincentivo para a prop osição de b oa s p ráticas neste d om ínio. 367.O utro asp ecto ino vador da no va lei é a criação do Fund o S ocial M unicipal com transferência d o O rçam ento d o E stad o con sign ad a ao financiam ento d as desp esas relativas às atribuições e co m petên-
cias d os m unicípios associad as a funções so ciais, de sign ad am ente educação, saúde e acção social. Estas transferências p erm item perspectivar a descentralização de co m petências p ara as autarquias em m atéria d e fun çõ es so ciais, associad as estreitam en te a o bjectivos de equidad e e d e igua ldad e d e op ortun idad es. A s desp esas e leg íveis a financiar pelo F S M incluem desp esas de fun cion am ento co rrente d e ed ucação (rem un eraçõe s de p esso al nã o d oc ente, serviço s esp ecífico s, desp esas co m professo res e m on itores de ac tividad es d e en riquecim ento curricular, de acom panha m ento sócio-edu cativo) de spe sas d e func ion am ento de prog ram as m unicipa is d e cu ida do s d e saú de e de a cção social13 .
Fragilidades estruturais do Sistema Nacional de Inovação e consequentes limitaçõ es em termos de territorialização de políticas públicas de inovação e competitividade
13D e 2007 a 2 009 o FSM destinou-se ao nanciam ento das com petências efectivam ente exercidas pelos m unicípios no do m ínio da ed ucaç ão. Re ra-se a este propó sito, a de scen tralização de m ais co m pe tências n este d om ínio op erada ao ab rigo do D ecreto-Lein.º 144/200 8, de 28 de Julho.
368.O quad ro seguinte sistem atiza a caracterização do S N Iportug uês:
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Fo ntes: O bse rvatório N acion al da C iên cia e E nsino S up erior; Inq ué rito a o P otencial C ientí co e Te cn ológ ico N acion al (20 05 e 20 07 -resu ltad os provisórios);O E C D S cien ce and Techno logy Indicators; EU C R O N O S d ata ba se; EU S truc turalInd icators;W orld D evelop m ent Indicators, W orld B anK
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369.F ragilizado p or traç os estruturais pen alizadores, que revelaram um a forte inércia nos últim os 30 ano s, o S N I enco ntra-se, presentem ente, num m om ento d e virage m , com atenua ção parcial de algun s dos seus c onstran gim en tos estruturais. O s sina is de p rogressão são eviden tes, ilustran do a acção determ inad a d o M inistério da C iênc ia e do Ensino S up erior, sob retud o em term os da evoluçã o da despesa totalde I& D e do seu p eso no P IB , bem com o na gen eralidade do s ind icad ores de p rod ução cien tífica interna ciona lm en te reconh ecida. P ara além desta ten dên cia q ue podem os classificar de “ scien ce -orien ted ” , há dois indica dores recen tes q ue eviden ciam um a alteração estrutural m ais prom issora: aum ento conside rável da p ercen tag em de desp esas em presariais de I& D no total da desp esa bruta e m I& D e prog ressão assinalável dos ind icadores de cap ital hu m ano (facilitad ores d a ino vação )no quad ro europe u.” .M as a alteração m ais relevante em curso no S N Ide co rre d o a um ento da m assa crítica d e em presas cap azes d e d esen volver projectos d e ino vação e d esen volvim ento tecn ológ ico , em grand e p arte na seq uên cia d os e sforços da prog ram ação d os F undo s E struturais (P R IM E e agora P O Fac tores de C om pe titivida de). O com po rtam ento d a ba lança tecn ológ ica e a posição de P ortug al no grupo d os “ m oderad am ente ino vad ores”(E urop ean Inn ovation S co reb oa rd) ilustram essa transform ação . O S N I ap resenta e ntretanto dois g randes potenciais d e prog ressão: um a m aior centralidad e d as a cçõe s foc ad as n as e m presas e o reforço sign ificativo d a interacção sistém ica en tre as organ izações q ue o integram , que co ntinu a a ser relativam en te b aixa. E ntre o s factores exp licativos d essa b aixa interacção sistém ica podem elen car-se: i) A aind a ba ixa articulação universidad e-em presa; ii) B aixa proxim idad e das entida de s do sistem a às concen traçõ es em presariais de P M E; iii) Fo rm ação de cap ital hum ano aind a d eficientem ente articulad a com as estratégias em presariais de inovação; iv) R ed uzida cooperação entre centros d e investigação de m atriz universitária e infra-estruturas de base tecn ológ ica.
370.O quadro seg uinte situa as p rincipais extensões regionais do S N Ino C ontinente:
Fo ntes: Inq uérito a o P otencialC ientí co e Tecn ológ ico N aciona l, 20 05 –O C ES
371. A aglom eração de Lisbo a ab sorve 49% do em prego total em actividades de I& D e con centra a m aior qu ota nacionalde despesa bruta d e I& D (54 % )e a m ais elevada percentagem de despesa bruta de I& D realizada p or em presas (55 % )e p or universidad es (42 % ). P ara além disso, é nesta aglom eração que se c on centra a quo ta m ais elevad a d e d esp esa bruta d e I& D realizad a p or instituiçõ es p úb licas (85% ),que co ntribuilargam en te p ara a su a sup rem acia a nívelna ciona l. A estrutura d e esp ecializaç ão das N U TS II N orte e C en tro p od e co nsiderar-se m ais eq uilibrad a. A ssim , por exe m plo, a estrutura reg ion al das ac tividad es d e I& D no N orte e no C en tro consa gra que, resp ectivam en te, 39 ,8% e
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37 ,5% correspon dem a d espesas em presariais de I& D , o que deve ser considerado com o um activo esp ecífico para assegu rar um po nto d e viragem na orientação d o S N I, reorientando -o em função de ob jectivos de acu m ulação tecn ológ ica e aprendizagem baseada s no p ap elda em presa.P or ou tro lad o, é relevante a participação nestas regiões dos interfaces U niversidad e-em presa nas actividad es de I& D , co nstituind o um a nova fam ília d e actores n a estrutura do S N I, co m elevado potencialde d iscrim inação positiva n o âm bito da p olítica tecno lógica e d e ino vação . P or tod os estes m otivos, parece h aver co nd içõ es para, no âm bito das p olíticas d e alargam en to da b ase territorialda com petitividad e, criar as bases sustentad as p ara a form ação de sistem as region ais de ino vação.
A questão da escolha dos territórios pertinentes para efeitos de territorialização de políticas públic as: questões de escala e de governança
372.A escolha dos territórios p ertinentes p ara efeito de aplicação de P P B T é u m a q uestão co m plexa, um a vez q ue de pend e d e u m conjun to d iversificad o d e factores, nem sem pre suscep tíveis de ser reun ido s em com binaç ão virtuo sa: i) Existe um a d im ensão territorial crítica em term os de p laneam ento integ rad o d e intervençõ es sectoriais, tanto m ais prem ente q uanto m ais se tratar de intervençõ es com im pacto desejável em term os de com petitividade; ii) O sistem a de actores region ais e locais com os q uais as P P B T d evem interagir pod em exigir configu raçõe s territoriais q ue trad uzam práticas d e cooperação ho rizon taljá assu m idas e co m po tencialde expe rim entação e d e aprend izagem já acum ulado; iii) A estrutura desco ncentrad a dos serviços do Estad o tend e tam bém a influen ciar o m ap a dos territórios pertinentes; iv)O s p rob lem as so bre o s q uais as P P B T devem intervir ap resen tam dim ensõ es territoriais m uito diversificad as, com o acon tece, por exem plo, com os p rob lem as do m ercad o d e trab alho , da exclusão social ou da transversalização de políticas urbanas, os q uais apontam inequivocam en te p ara territórios pertinentes co m escalas m uito diferenciad as; v) O s centros d e racion alida de estratégica d e coordenação d e políticas p od em tam bém áreas d e incidência territorialm uito diferenciadas; vi)A s disp aridad es intra-reg iona is superam , reg ra geral, as de na tureza inter-reg ional, circu nstân cia q ue penaliza fortem en te a esco lha da N U TS II co m o território p ertinente d e P P B T, em bo ra não inviab ilize o po tencialde coo rde nação a ca rgo da s C C D R . 373.A elencag em dos factores an teriorm ente m encion ad os resulta p rincipalm ente d a necessidad e d as P P B T com binarem form as de co op eração vertical e ho rizontal, de m od o a enriqu ecerem o conteúd o das intervençõ es e as parcerias subjac en tes. P or isso , a definiçã o dos territórios p ertinen tes para a d efinição do qu ad ro d e ap licaçã o d e P P B T con du z nec essariam ente a um a g eom etria variávelde exp eriên cias. Essa geo m etria variávelé tam bém poten ciad a p ela d iversidad e d as d inâm icas territoriais e d o im pacto territorial do p roc esso de m ud ança estrutural que atravessará a econo m ia p ortug uesa no s p róxim os anos, corresp on den te à form ulaçã o de m osa ico de d inâm icas territoriais e urbanas o portun am en te m en cion ad a e m cap ítulos anteriores. N o entanto, essa ge om etria variável não
de ve co nd uzir a u m a p erspectiva de caos de experiências d e P P B T. H á, em nosso entend er, du as co nd içõ es q ue ten derão a m inim izar os risco s de não organ icidad e da referida geo m etria variáve l. A prim eira co nsiste em valorizar territórios p ertine ntes q ue co rrespondam a experiên cias co nsolidadas d e assoc iativism o inter-m un icipal, exp erim entando segun da essa via actuaçõ es no d om ínio d as política s d e o rden am ento d o território no quadro d a vigê ncia futura do s P R O T. A exp eriência d iz-no s que tais esp aços co rrespondem a práticas gen eralizad as d e cooperação horizontal inter-instituc iona l que transcen dem as relaçõ es de coop eração en tre m unicípios. D iz-no s tam bém que tais exp eriências ap resen tam um a forte p rop ensã o pa ra o de senvo lvim ento de form as d e coo peração vertical co m diferentes serviço s d o E stad o cen tral e d escon cen trad o. A seg un da c on sistirá e m criar novo s ce ntros d e rac ionalidad e estratégica reg iona l para a gén ese de política s territoriais d e inovaç ão e co m petitividad e q ue exigem fam ílias d e actores e orga nizaç õe s nã o n ec essa riam en te iden tificadas co m o asso ciativism o m un icipal. N este cam po, a form açã o d e sistem as reg ion ais de ino vaçã o d eve surgir na a gen da da prog ram ação region al, alavanca nd o o s do m ínios d e intervençã o d o Q R E N qu e se p ren dem co m o alargam en to d a b ase territorial da co m petitividad e.
374. N o cam po do ordenam ento do território, a com binação da aposta n a estabilização das form as d e co op eração inter-m un icipal e d a reestruturaçã o da m áq uina desco ncentrad a d o E stad o criará, em no sso en tend er, con diçõe s pa ra um a exp erim entação prog ressiva da con cep ção e im plem entação de P P B T segun do u m a trajectória seg ura e suscep tível de ap ren dizag em instituc ionalque se trad uza em m elho ria p rog ressiva d e tais p olíticas. N esse qua dro de exp erim entação , a m onitorização e co orde naç ão estratégicas po dem ser exercidas no âm bito das atribu ições d as C C D R ,qu e enco ntrarão nesse p rocesso não um a o po rtunidad e d e so brepo sição e inibição da s exp eriências sub-region ais,m as antes e funda m entalm ente o da construção de n ovo s referenciais estratégicos d e d esen volvim ento (planos estratég ico s regionais)e de ordenam ento do território (planos sub -reg ion ais d e ordenam ento do território)que com pletem , en quad rem e harm onizem as iniciativas a nível sub-reg ional. 375. E ste m od elo d e exp erim entação e p rog ressão d e P P B T é a ind a larga m ente po tenc iad o p elo facto d as exp eriên cias m ais só lidas d e a sso ciativism o inter-m un icipalap rese ntarem ho je u m a va sta exp eriência de planeam ento estratég ico , participad o por form as de co op eraçã o ho rizon tal co m outras instituiçõ es locais, co m solidez técnica, que co nvo cam freq ue ntem en te os se rviço s cen trais para a form ulaçã o d e P P B T a justad os a esses territórios. Ta is p roc esso s de p lan eam ento n ão têm en co ntrad o o eco n ecessário n a con struç ão de referen ciais estratég ico s de âm bito regiona la ca rgo das C C D R . A grand e m aioria dos exe rcícios d e planeam ento estratégico realizado s pelas C C D R no âm bito d a p rep aração d os su cessivos p eríod os d e p rog ram ação p rivilegia um a lóg ica d e co m binaç ão de a bordag em territorial (N U TS II) e sec torial (diag nóstico s sectoriais p ara a N U TS II). É praticam ente nu la a realizaçã o de exercícios com envolvim ento bottom-up da s exp eriências d e co op eração ho rizontalentre m un icípios, essencialm ente N U TS IIIou sub-esp aços das m esm as. Q uer isto significar que a lógica de prep aração dos referenciais estratég ico s tend e a ser m im ética da realizad a a nível central. U m a conseq uê nc ia p en alizad ora d este p rocesso co nsiste n a insuficiên cia d e territorialização dos processos realizad os, o que não é favo rávelà g eneralização e consistência d as P P B T.
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Avaliação crítica de uma tipologia possível de territórios – as AIBT (Áreas Integradas de Base Territorial) 376. O anexo nº 6 a e ste relatório sistem atiza a desp esa executad a ao lon go dos três p eríod os de prog ram ação c orresp on de ntes a Q C A no s territórios q ue foram conside rad os A cçõ es Integrad as de B ase Territorial (A IB T) no pe ríod o de 20 00 -20 06 no s P O R gerido s no âm bito da intervençã o das C C D R . A s A IB T constituiram na filosofia d a p rogram ação de 2 00 0-20 06 territórios c om prob lem áticas de de senvo lvim ento be m identificad as, sup ortad as p or conhec im ento estratégico end óg eno ou prod uzido pelas próp rias C C D R ,ond e se ensaiaram com binaçõ es de investim ento FE D ER e FS E e no âm bito d as q uais os M un icípios p ud eram tam bém ap resentar projectos d e investim ento, em princípio de d im ensão estratég ica sup ra-m un icipal. 377.S ob retud o n o q ue resp eita ao s investim entos F S E , as A IB T abriram cam inh o à entrad a na program ação de form as de c oop eração ho rizon tal, trad uzidas pela m obilização de iniciativas prove nien tes d e o utras instituiçõ es loca is que não os M un icípios. O s estud os de avaliaç ão dos diferentes P O R revelaram , pa ra além da dificulda de de fazer avança r a co m po nen te FS E , em larga m ed ida por esca ssez d e instituiçõ es loc ais preparad as p ara co nceb er acç õe s de form açã o p ara o d esenvolvim ento, co m patíveis e com plem entares d os investim entos F E D E R , algu m a d ificuldad e d estas interven çõ es m obilizarem projectos sub stan cialm en te diferentes dos aprese ntados pelos m un icípios ao eixo dos P O R ded icad o aos investim entos m unicipais.Talcom o já referim os em secções an teriores, num períod o d e program ação em que a ap osta no m od elo d e gestão regionalm ente de sconcentrada foi tão evidente, não é totalm ente com preensível ao ob servador externo po r que razão as A IB T não co nstituíram um a verdad eira ap osta de geração de P P B T. N ão discu tind o ago ra a p ertinência dos territórios q ue ascenderam ao estatuto de A IB T,estes territórios reuniam as características adeq uadas para com patibilizar num território particu lar e so b a acção orien tad ora d o referencial estratégico existen te para o m esm o investim entos m un icipais e investim entos se ctoriais.P ara além disso,reuniam co nd içõ es para exercitar a co m binação de form as de c oo peração ho rizontale vertical,trazendo à prog ram ação de Fund os Estruturais p ara um da do território um sistem a d e actores locais m ais rico do que o com posto por m unicípios e serviços d esco nce ntrad os. 378.D esd e q ue a figu ra d as O ID foi perdendo força e relevância no framework d a program ação co m un itária, não foi seg ura n em co nsistente a proc ura de soluções alternativas a essa m od alidad e de integ ração d e P P B T. D os p rog ram as puri-fundo s e das sub vençõ es glob ais ensaiad as no pe ríod o 19 89 -19 93 até às A IB T e p actos p ara o desen volvim ento do períod o de 20 00 -20 06 , não se fizeram prog resso s na procura d e um a alternativa. A s A IB T reuniam à p artida b oa s co nd içõ es p ara o ensaiar, sobretud o porque a sua escolha vinh a associad a à existência d e referenciais de p laneam ento estratégico q ue enq uad rassem . S ob retud o nos casos em qu e ao s territórios d as A IB T co rresp on dem exp eriên cias co nsolidad as de a sso ciativism o inter-m un icipal, estava m reu nidas as co nd içõ es para qu e as P P B T en riqu ecessem de facto o já m enc ion ad o M G R D . A sua nã o co ncretização c on stitui um dos m istérios da prog ram ação de Fu nd os E struturais e da territorialização de políticas p úb lica s em P ortug al. N o d esenvo lvim ento d o valioso trab alho de ava liaçã o d os P O R e d o p róp rio Q C A III não foi possível estab ilizar um a exp licação co nsistente para o não ap roveitam ento desse potencial. D as realizações co nse gu idas fica algu m a perspectiva de p ersistência e d e co ntinuidad e de algum as
ideias ino vadoras lançad as pelo P P D R no 2º períod o d e prog ram ação, sob retud o em torno da problem ática das aldeias históricas e de o utras interven çõ es para territórios d e b aixa den sidad e. A criação de subvençõ es co ntratualizad as no s territórios N U TS IIIco m program as territoriais d e desenvo lvim ento com o sup orte estratégico constituirá um a inovação d a prog ram ação Q R EN 20 07 -20 13 , abrind o um no vo espaço de exp erim entação. A sua avaliação futura d itará se se tratou de um a o po rtunidad e d e avanço da territorialização de p olíticas.
Síntese: Pontos fortes e pontos fracos do actual quadro institucional em termos de potencial de territorialização de polític as públicas (a nível do cont inente)
379. O quadro seg uinte sistem atiza o s principais pontos fortes e pontos fracos do actual m od elo d e governance das políticas territoriais:
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C APÍTULO VI
Um a visão p rosp ec tiva
Nota preliminar
380. Talcom o tem sido regra em períod os anteriores, a p rep aração e o início d e um no vo p eríod o d e prog ram ação (20 07 -20 13 ) trazem no vas p erspectivas d e intervenção às po líticas púb licas de desen volvim ento region al, em grande m ed ida d eterm inadas p elas p róp rias o pções e prioridad es d o qu ad ro com unitário. A program ação do Q R EN 200 7-201 3 e as linhas d e o rientação que m arcam a no va fase das p olíticas d e coesão tenderão inevitavelm ente a co nstituir m ais um m arco evo lutivo do ap arato das políticas regionais e territoriais e m P ortugal.A dim en são fina nceira e de base de instrum en tos d e política que o Q R EN rep resen ta tend erão tam bém a colocar novos d esafios e o portunida de s à territorialização de p olíticas p úb licas em P ortug al. Essa possibilidad e é tanto m ais p ertinente quanto se sab e que a diferenciação no território nacion al entre reg iões da co esão e reg iõe s com outros estatutos d e acesso ao s Fun dos E struturais (Lisb oa e Vale d o Tejo, A lgarve e M ad eira) obrigará por ine rên cia a diferenc iar tipologias de interven ção . 381. E ntretanto, a observaç ão sim ultân ea de diferentes crises n o território co ntine ntal (o im pac to da crise recessiva interna ciona l, o proc esso de ajustam en to estrutural da eco no m ia p ortug ue sa e as incidên cias territoriais d iferenciad as do im pacto da globalizaçã o) co nvidam a essa territorialização de p olíticas púb licas e torna m -na m ais prem en te. 382. A dim ensão prospectiva d este capítulo final exp lica-se porque n ão existem aind a e lem entos de avaliação suficientem ente co nso lidad os so bre os im pa ctos d a no va prog ram ação e d e algu m as reform as estruturais internas iniciad as pelo actua l G overno, que co nstitue m im portan tes alteraçõ es do qua dro de p olíticas púb licas que serviu d e b ase à reflexã o co nd uzida nos ca pítulos an teriores. Entretanto, a resp osta que foinecessário prep arar para co m bater os efeitos p enalizad ores na econ om ia p ortug uesa da presente crise internacion al introd uziu um no vo enquadram ento para as políticas púb licas, vind o dificu ltar adiciona lm en te a ap reensão dos efeitos d e m ud an ça atrás assina lad os. 383.E m no sso en ten der,o poten cial de territorializaç ão de políticas p úb licas asso ciad o ao co ntexto actual de p rog ram açã o e d e intervenção g ove rna m en tal será irreversivelm en te m arcado p or um co njun to d e m ud anç as, sim ultane am ente p rod uzida s em term os d e o bjectivos egovernance de política s, nos seguintes d om ínios: do a ctualperíodo d e p rogra- O m odelo d e organ ização , arquitectura, objectivos e governance m ação de Fu nd os E struturais (Q R E N 20 07 -20 13 ), das p olíticas ag rícola e de pesca s, seja d o po nto d e vista d e ad ap taçã o às no vas orientaçõ es co m un itárias, sob retud o em term os d e políticas d e coe são , seja d o p on to d e vista d e resp osta n acion alao s co nstrangim en tos observados n os Q C A anteriores e ao s desafios d e m ud ança estruturalqu e pesam actualm ente so bre a eco nom ia p ortugu esa; - O potencial de integ raçã o e de focag em de p olíticas púb licas que a im plem entação sim ultânea da E stratég ia d e Lisboa e d o P lano Te cnológ ico tenderão a p rop orcion ar,na seq uência d a ino vadora criaçã o de um a p lataform a d e m on itorização do ajustam ento estrutural que ocatching-up tecno lóg ico da eco nom ia p ortug uesa está a p rom over; - O novo q uad ro d e referência qu e a entrada em vigo r do P N P O T e d os P R O T nas regiões do
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co ntinente represen ta e m term os de potenc ial de c oo rde naç ão de p olíticas púb licas no âm bito das N U TS II,N U TS IIIe d e articu lação en tre p olíticas locais e cen trais, acrescentand o à acção das C C D R um im po rtante instrum ento adicional; - O p oten cial de territorializaç ão em torno d as p olítica s activas de e m preg o/form aç ão e d as política s de d esen vo lvim en to social; -A no va g eraçã o d e p olíticas de d esenvo lvim en to rural, no no vo q ua dro d e intervenção d o FE A D E R , fora d o âm bito d e ge stão d os F un do s Estruturais; da acção sup ra-m unicipale -A s alterações q ue se antevêm no quadro institucionalde governance da própria intervenção autárquica; - O s de safios q ue se co locam nas R egiões A utónom as a um novo ciclo d e p olíticas, sob retud o os qu e resp eitam a um a m aior incidência das p olíticas de co m petitividad e e p ara a necessidad e de d inam izar um a m aior participação do investim ento p rivad o e da so cied ad e civilno s próxim os períod os de program ação.
Os desafios do p eríodo de prog ramação 2007-2013
384. A p rog ram ação Q R EN 200 7-20 13 ab re às P P B T novas perspectivas que resultam da com binação de d ois tipos d e factores: a anu nc iad a m aior selectividad e esp acial das interven çõ es e a criação de um no vo ciclo de p olíticas d e d ese nvo lvim en to territorial, co m no vas co m bina çõ es e equilíbrios entre objectivos d e c oe são e c om petitividad e. P ara a lém de reflectirem a influê nc ia d e o rien tações c om unitárias e xp lícitas, essas p erspec tivas co nverge m co m razões interna s q ue im porta exp licitar: i) O esgo tam ento estruturaldo m od elo d e crescim ento p ortuguês; ii) O ap rofun dam ento d os trab alho s de a valiação de políticas pú blicas; iii)A elab oração de visõe s q ua ntificad as m ais finas e cred íveis so bre o estad o da a rte e m m atéria d e d isp aridad es intra e inter-reg ion ais após três períodos d e p rogram ação de F un dos E strutrais; iv)A co existên cia p ela p rim eira vez no território nac ional de regiões da c oesão , em phasing-in e em p hasing-out ; A v) s necessidad es hoje m ais p rem entes d e con solida ção de contas p úb licas exigind o níveis com binados m ais elevados de eficiência e eficácia da d esp esa púb lica; vi) Last, but not the least , a vo ntad e política claram ente reform ista d e u m a m aioria co m ob jectivos claros d e interven ção (program a d e reform as estruturais). 385. O efeito com binad o da transform ação do qu ad ro region al portug uês em term os de tipolog ias de reg iões eleg íveis para as p olíticas de coesão e as no vas exigên cias colocadas p or estas últim as con du zem , a n osso ver, inevitavelm ente a um a m aior incidê ncia d as P P B T e a um a focag em destas últim as. A ênfase q ue a s próprias políticas de c oesão colocam na com pon ente da co m petitividad e ob riga, no quadro m etod ológ ico pertinente p ara conceb er a alocação de recu rsos dessas p olíticas, a um a clarificação da base territorial da c om petitividad e. U m a política de co m petitividad e co m dim en são territorial faz-se com firm as, instituiçõ es e a ctivo s (rec urso s) específicos e, quando colocad a instrum en talm en te ao se rviço de objectivos de coesão sócio-eco nó m ca e territorial, nã o p ode d eixar
de m obilizar alargadam ente rec ursos por todo o território nacional. A dim en são territorial das políticas púb licas é, assim , um a exigência d as p róprias p olíticas d e com petitividad e, co m binand o habilm ente a m obilização de recu rsos e a u tilização de instrum entos d e p olítica.
386. É relevante realçar que esta visão co nverge co m os resultad os d a evo lução recente (199 5-20 06) (ver cap ítulo II)do território n acional em term os de indicadores sintético s de com petitividad e e co esão , co nstituind o um a co nsequência inevitável dos ensinam entos a retirar de períodos d e prog ram ação anteriores e do valor acrescentad o q ue o s trab alho s do D P P vieram trazer em term os d e conhecim ento das d inâm icas e tipologias de d esenvolvim en to territorial observad as m ais recen tem en te n o território nacional. 387.N ou tro plano, o d esligam ento da política ag rícola e das pescas do âm bito dos Fund os Estruturais e o aprofun dam ento, na prim eira, da co m pone nte do d esenvo lvim en to rural exigirão desta po lítica um a territorializaç ão clara das suas opçõ es de p olítica. A territorialização da a cção do FE A D E R e a adeq uação territorial do seu principal instrum ento de actuação (o P rogram a d e D esenvo lvim ento R ural –P R O D ER ) co nstituirá um factor poderoso de territorialização de políticas p úb licas com forte im pac to q uer na b aixa d en sidad e, quer nos territórios co m fileiras a gríco las co m petitivas. 388. A estrutura d o Q R E N 20 07 -20 13 prop orcion a u m qu ad ro relativam ente estável de sup orte à territorializaç ão de política s púb lica s. Essa territorializaçã o pode ser equac ionad a em dois dom ínios que podem co nsiderar-se interrelaciona dos: por um lad o, os três P O tem ático s (C om petitividad e, P oten cial H um an o e V alorização do Território) co nsag ram a ne cessidad e de territorializar a sua interven ção na s reg iões d a c oe são , nã o sen do difícil im ag ina r que o N orte, o C en tro e o A len tejo co nfiguram um eleva do p oten cial de d iferenciaç ão de p olítica s; por outro lad o, particu larm en te o s P O da C om pe titividad e e d a V alorização d o T erritório c on sag ram necessidad es d e integraçã o c om a acção do s P O region ais das regiões da coesão qu e co nstituem cam po s preferenc iais de extensã o do o bjec tivo d e territorializaç ão de p olíticas pública s. A ssim , em no sso en ten der, vem os que o Q R E N 200 7-20 13 co loc a d ois tipos de d esafios relevantes à territorialização e tam bém à tran sversalização de p olíticas púb licas; a age nd a d os P O tem ático s d eve ser ajustad a às reg iõe s N U TS IIde incidên cia e às suas diferenciaç ões intra-reg iona is; por outro lad o, deve m ser iden tificados d om ínios esp ecífico s d e integraçã o entre a acç ão desses P O , os P O reg ion ais e as resp ectivas ag end as d e desen volvim ento que os sup ortam , qu e p assarão a c on figu rar esp aço s p referenciais d e e nsaio de territorialização de políticas p úblicas.
Territorialização de políticas públic as e coordenação estratégica no âmbito da acção do PNACE (e da estratégia de Lisb oa) e do Plano Tecnológico
389. A criação d o G abinete do C oo rdenad or N acionalda E stratégia de Lisbo a e d o P lano Tecno lóg ico (G C ELP T), na dep end ência d a P residência d o C onselho de M inistros, correspo nd e à em ergência d e um no vo centro d e racion alidad e ao serviço da coordenação d e políticas e de instrum entos num dom ínio considerado vitalpara o processo de ajustam ento estruturalda econo m ia p ortuguesa. Em nosso entender, da sua acção poderão resultar im portan tes efeitos para a territorialização de p olíticas públicas de
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ino vação e com petitividad e, as q uais carecem de centros de coordenação na vertente nacion al-reg ion al, dada a incipiência d e m assa crítica d e co nhecim ento q ue as C C D R aprop riam no tem po presente.
390.O que im po rta d estacar em term os de planeam ento é o facto d o G C EL P T assentar a sua acção no qu adro sim ultaneam ente d e u m a ideia m ob ilizado ra p ara o P aís,de um a ag end a d e p rioridades e de um com prom isso po lítico, sintetizados na fórm ula sim ples do “ não pod em os chegar atrasad os”à no va plataform a d o conh ecim ento e da cap acitação tecno lóg ica. A co existência d os três aspectos (ideias m ob ilizadoras, prioridad es e m etas b em de finidas e com prom isso p olítico) não é de tod o com um no planeam ento em P ortugal. 391.C inco priorida des transversais de acção focam a estratégia d e im plem entação em curso d o P lano Tecno lóg ico, no âm bito da procu ra de u m novo m od elo de crescim ento p ara a econom ia po rtuguesa: -“ U m a ba se científica e tecn ológ ica reforçada, prom ovend o a coop eração e o desen volvim ento de red es nacionais e internacion ais e ap ostando no aum ento d o investim ento p úb lico e privad o em I&D ; - U m m elhor ordenam ento d a base co m petitiva, prom oven do p ólos d e com petitividade e tecnolog ia que reforcem a ligação universidad e-em presa num a p erspectiva d e afirm ação internacion al; - U m a adm inistração p úb lica m od erna, usand o a s no vas tecn olog ias p ara tornar os serviços m ais eficien tes, m ais p róxim os e m ais acessíveis aos u tilizadores; - U m am biente favorávelaos negócios, desb urocratizand o e ad ap tando os instrum entos de po lítica pú blica às necessidades das em presas e dos em preend edores; - U m a pop ulação qualificada, ap ostando na req ualificação d e activos e n a m elho ria do sistem a de form ação inicial” . 392.É seguram ente no ordenam ento d a base prod utiva que encon tram os o m aior po tencialde geração de P P B T. Várias p ossibilidad es se ab rem para q ue o o rdenam ento d a b ase p rod utiva p ossa constituir um im pulso para um a nova fam ília d e P P B T:a racion alização do espectro con tinentalde oferta d e infraestruturas de b ase tecnológica,clarificand o m issõ es e recu rsos asso ciad os; as estratégias de e ficiên cia em presarial co lectiva b aseadas nas lógicas naciona is dos pólos de co m petitividad e e reg iona is dos clusters ; a criação de b ase s tecno lógicas co erentes p ara a com petitividad e regiona l, co m hierarquizaç ão rigorosa das diferentes tipologias de infra-estruturas de suporte ao acolhim en to em presa rial e à ino vação. A agen da é vasta e co m plexa e exige a bu nd antes recursos de coo rden ação . P od em os iden tificar esta ag en da co m o a territorialização da política de ino vaç ão e a criação de co nd içõ es para a e m ergência d e sistem as reg ion ais d e ino vação . 393. O G C E LP T tem revelad o um a prática co m profundo co nhecim ento d as insuficiênc ias do S N I já op ortunam ente en unciad as no c ap ítulo IV e d os p on tos fortes e fraco s da cu rva d e ap rend izage m qu e a gestão d os p rog ram as P O E-P R IM E tem acum ulad o sob re instrum entos e incen tivos no d om ínio d a ino vação e d a com petitividad e. P or isso, a p rioridad e d o P lano Tecnológ ico centrad a no orden am ento da b ase p rod utiva, tal co m o está form atad a, ap resen ta um elevad o p oten cial de co orden açã o d e instrum en tos de política orien tad a segund o objec tivos de territorializaç ão .
394.N a d ata em qu e é escrita esta revisão do do cum ento, não é p ossívelavaliar se o s processos em curso d e ca nd ida tura ao Q R E N de co nstituição de pólos d e co m pe titivida de e declusters r egionais constituirão um êxito ou um a o portun idad e p erdida d e reo rganização dos recu rsos para a com petitividad e no território continental. D essa reo rganização dep enderá fortem ente o esp aço d e criação de no vas P P B T na área d a ino vação e d a co m petitividad e. A com pon ente científica d o S N Iap resen ta-se ho je seg un do um m odelo de inteligência distribuída n o território na cion al que nã o era assu m ida até ao m om ento com o u m a p otencialida de a exp lorar. É verda de q ue a sua distribu ição favorece o território do litoralde B rag a à P en ínsu la d e S etúb al, co m algu m as exp ressõ es de e xcelência n os A ço res e m ais p on tualm ente n as reg iõe s m ais d ep rim idas. N o entanto, o que im porta h oje d estaca r é o facto d estas m assas cien tíficas co nc en trad as no litoral m ais dinâm ico estarem ho je servidas p or potentes infra-estruturas d e co nexão em m atéria d e T IC . N a verdad e, no âm bito d a ac tuação da Fu nd ação para a C om putação C ien tífica N acion al(FC C N ), as infra-estruturas d o ensino un iversitário estão ho je liga das d e B rag a a Lisb oa (cabo d e fibra ó ptica) por um a p otente red e d e investiga ção e ensino nac ion al, com ace sso a um a red e Internet de ba nd a larga e p ad rões d e q ualidad e d e serviço m uito elevados. N este contexto, os ac tivos científico s d o S N I ap resentam nã o só um a d istribuição espacial m ais distribuída, co m o viram fortem en te inc rem en tad a a sua co ne ctividad e interna e interna ciona l. P or outras palavras, o S N I ap resen ta um poten cial de territorializaç ão ao nível dos se us activos científico s q ue o rob ustece, tend o em conta o s d esafios qu e tem de e nfrentar em term os da sua m udan ça estrutural (ver ca pítulo IV ). 395. A cresce a este d ad o, um a o utra form a d e inteligê ncia d istribuída n o plano esp acial que é p roporcionad o pela im plantação no território das infra-estruturas de b ase tecnológica e dos inter-faces U niversidad e-em presa. C om este m odelo de inteligência distribuída no plano esp acial, estão criad as as co nd içõ es p ara a dissem inação, co ntida e selectiva, de d inâm icas reg ionais de ino vação , que visam sob retud o a ge neralização de p ráticas de I& D em co nsó rcio, co m efectiva p roxim idad e e e nvo lvim ento em presa riais. O s p ólos d e com petitividad e e tecno logia p rocu ram , assim , co m patibilizar a ideia d e sistem as reg ion ais de ino vaçã o c om a verteb ração ,internacionalizaçã o e co nexão de um S N I,criando as con diçõ es ad eq uadas p ara que este possa ultrap assar de form a co nsistente a d ivergência estrutural que m antém seja co m os p aíses d e fron teira tecn ológ ica, seja com os p aíses followers m ais activos e m elho r sucedidos. C on vém não esq uecer que a distribuição no território co ntinental dos interfaces U niversida de -em presa co m cap acida de efectiva de con cretização d e desp esas d e I& D poten cia largam ente e ssa territorializaçã o, com evidente d estaq ue para a s reg iõe s N orte e C entro que enco ntram nestas organizaçõ es um im portante factor de diferenciação e de atractividad e. C on vém aind a n ão ign orar que a m assa crítica de e m presas de b ase tecn ológ ica se a largo u e q ue a su a d istribuição esp acial tam bém se a lterou n o m esm o sen tido p ositivo, o d a d iversificação e sp acial. 396. O po tencialde geração de P P B T para a inovação e co m petitividade é claro e p rom issor. M esm o assim , não está isento de interrogaçõ es. 397.E m prim eiro lug ar, a co m patibilização das duas lógicas acim a referidas, a d as dinâm icas regionais de ino vação e a de m aior con sistênc ia d o S N I não é um exercício fácil e exige sob retud o um a forte selectividad e esp acial,co m escala crítica pertinente d e consórcios de I& D e de parcerias.S eg uram en te, exigirá escalas territoriais m ais abrangen tes do que as revelad as pela interessante exp eriên cia das parcerias em presariais dinam izadas no âm bito d o P R IM E. S eguram ente aind a, exigirá opções claras em
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term os d e decisão po lítica q uanto às op ções de dom ínios d e ino vação a p rom over,com esp ecialização dos p ólos d e co m pe titividad e a p rom over. segun do lug ar e não m en os im portante, a distribuição d a inteligên cia cien tífica do S N Ipen aliza 398.Em fortem ente as áreas m ais deprim idas, precisam ente aq uelas em que o s recu rsos d o co nhecim ento, da ciên cia e da tecno log ia são m ais estritam en te ne cessários (porque esc asseiam as alterna tivas). P or isso, é n ecessá rio criar co nd içõ es p ara a em ergência d e p ólos de com petitividad e n esse s territórios, recup erand o em m oldes m ais aud aciosos o esp írito de c riação das instituiçõ es de e nsino superior un iversitário e p olitéc nico ne sse s territórios –o seu p oten cial em term os d e anim aç ão do de senvolvim ento reg ion al. Ta m bé m neste ca so as o pç õe s de do m ínios d e ino vação a d esenvo lver exige m clareza d e d ecisão .
399.E m terceiro lug ar, não está ho je aind a clara a q uestão da esc olha o u p rom oç ão dos centros de racion alidad e estratég ica q ue hão-de d efinir a aloc ação de recursos no âm bito d os m encion ad os sistem as reg ionais de ino vaçã o. Ta is centros de racionalidad e não devem co nfun dir-se com un idade s de gestão d e Fund os E struturais, m as pod em com vantagem ser criad as com a m esm a lóg ica esp ecial, da da a alavanc agem que o Q R EN po de prop orcion ar. N o en tanto, dad a a d iversidad e e m ag nitud e d as p arcerias q ue se espera p rom over, tais exp eriên cias exigem centros de racion alidad e e acom panh am ento e stratég ico s. A sua loc alização, co nteúdo de intervenç ão e m od o de articulaçã o com os P O R exigem aind a trab alho de ap rofund am ento. A bre-se aq ui um a relevante o po rtunida de de criação de m assa s críticas de recursos hu m an os avan çados a nível reg ion al, potencian do e ntre ou tros d om ínios o increm ento d a form ação em recursos hum ano s avançad os q ue P ortug al tem ap resen tad o nos últim os an os. 400. Finalm ente, tal co m o resulta da reflexão do p róp rio G C E LP T, a dinam izaçã o d a co m pon ente de I& D –ino vação exige esforço s sérios de integ ração da p an óplia d e inc en tivos às em presa s, retiran do-lhes o estatuto de lista d e inc en tivos à d isp osição d as firm as e m processo s de can didatura à m ed ida. O esforço d e co ncentração na firm a com o o bjecto de integração, a m ob ilização con sistente do q uadro d e incentivos ao serviço d as estratég ias de dinam izaçã o reg ion al dos pó los de com petitividad e e o reforço considerável do ap oio ao em preend ed orism o de b ase tecn ológ ica co nstituem corolários d as op ções em vias de ser assum ida s. E sta m ud anç a é co m plexa, po is exige u m a viragem sistém ica focad a n a em presa,com alteração de lóg icas de co m po rtam ento organizacion alde m uitas entidad es no S N Iem P ortug al.
Políticas de ordenamento do território e de Cidades: um referencial que finalmente se completa e um pot encial de transversalização de políticas p úblicas que emerge
401. E m m atéria d e o rdenam ento do território, destacam os so bretud o do is asp ectos com o suscep tíveis de configu rar um contexto extrem am ente favorável à em ergência d e um no vo ciclo d e P P B T: o robustecim en to d o p róprio q uadro estratégico leg itim ad or da p olítica de orden am en to d o território a nível nacional e regional e a política em ergente d e C idad es.
402. Esp era-se qu e a entrad a em funcionam ento d e um novo quad ro d e po líticas de ordenam ento d o território em que o P N P O T e os P R O T constituam elem entos d e suporte d a gestão territoriala d iferentes escalas possa co nstituir um factor de estab ilidad e d e u m a n ova visão territorial para o país.. P or m ais parad oxal que possa p arecer, a transição d em ocrática iniciad a p elo 2 5 d e A bril de 1974 não trou xe co nsigo u m a visão consolidad a p ara o território n acional, suscep tível de leg itim ar em term os alargados as p olíticas de o rdenam ento do território.O regim e anterior tinha com os P lanos de F om ento,sobretud o o terceiro e o qua rto, alice rça do um a visão para o território nac iona l, so bretud o para o C ontine nte. O ra, essa visão nunca foi ob jecto de u m contrap on to sim ultane am ente valida do e con solidad o através de políticas d e ordenam ento do território. C om o vim os no seg un do capítulo deste relatório, a lóg ica de ab ordag em ao território co ntinen tal baseado na perspectiva litoral –interior é hoje perm anen tem ente question ad a p or um m od elo d e m osaico de d inâm icas territoriais e u rba nas, o q ualnão d ispõe aind a d e um quadro de políticas a ele ajustado e orientad o para a sua qualificação. 403.N a ausência d e um a visão estratég ica para o território e de P P B T o rientad as p ara a sua co ncretização , as d inâ m icas d e iniciativa e de inve stim en to púb lico e p rivad o foram co nstruind o um determ ina do m od elo territorial e o m osaico que ho je em erge é, assim , um resultad o n ão necessariam ente co nsisten te d e visõ es de território que diferentes serviço s p úb lico s e os p rojec tos p rivad os d e m aior envergad ura foram co nstruind o através d a sua própria dinâ m ica de territorialização . S im ultan eam ente, o c ontexto envolven te d a eco no m ia a n ível interna ciona lfoi-se alterand o, torna nd o-se cad a vez m ais prem ente a co nstrução de u m a visão estratég ica para o território nacion alque tenha em co nta o lug ar que querem os ocupar não só no ordenam ento do espaço europeu, com o tam bém no espaço não euclidiano das redes d e com unicação e d e co op eração n o m und o. O s trabalhos d o E D EC foram um a op ortun ida de de q uestion ar o lug ar de P ortug al no orde nam ento esp acial europe u, m as os trab alhos d e investigação produzidos nesse â m bito dificilm en te teriam ec o na s p olítica s p úb licas d e orden am ento d o território d ada a inexistên cia d e um referencial integ rador das visõ es territoriais dos diferentes M inistérios c om interven ção possível ne sta m atéria. 404.O P N P O T e a sua territorialização no s P R O T constituium a o po rtunida de única de preencher um dos p rincipais vazios d a so cied ad e p ortug uesa d em ocrática, estab ilizan do p ropostas d e m od elo territorial para as N U TS II e p ossibilitan do por essa via a definiçã o de u m co rpo de investim en tos púb lico s e de p olítica s associad as d e long o p razo , ca paze s de co nsolidar os referidos m odelos. É fund am ental qu e o deb ate sob re o s investim entos p úb licos da próxim a d écad a n ão passem ao lad o deste referencial, sob pen a d e introduç ão de n íveis d e e ntropia inc om patíveis com a d ignificação desse q uad ro d e planeam ento. 405.N o P N P O T, há um pron unciam ento claro so bre o s territórios so bre os q uais reside a resp on sab ilidad e d e funcion ar com o portas (gateways )da internacionalização com petitiva d o território continental e, con sequ entem ente com o âncoras d e am arração de territórios m ais am plos: O A rco M etrop olitano do N oroeste, em qu e o P orto em erge com o capitaldo N oroeste e co m o i)“ núcleo d e um novo m od elo d e ordenam ento d a con urbação do N orte Litoral; ii)O S istem a M etrop olitano do C entro Litoral, polígo no policêntrico , em que se d estacam A veiro, Viseu, C oim bra e Leiria, que im porta estruturar e reforçar co m o pólo de internaciona lização ; iii)O A rco M etropolitano d e Lisboa ,centrad o na capitale resp ectiva área m etrop olitana, m as com
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um a estrutura com plem entar crescentem ente p olicên trica, da N azaré a S ines, com quatro sistem as urbano s sub-reg ionais em co nsolidação (O este, M éd io Tejo, Lezíria e A lentejo Litoral) e p rolon ga nd o a sua influência d irecta em direcção a Évora; iv)O A rco M etrop olitando A lga rve, polinucleado e tendencialm ente nuclear, projectando o seu dinam ism o, segundo m od elos de d esen volvim ento diferenciad os, para o interior e ao lon go da C osta V icen tina e d o rio G uadiana.”(M A O TD R , 20 06 ). É p ossível qu e os p roce ssos em curso d e elab oração do s P R O T introd uzam algu ns m atizes na definição destas portas de internaciona lização , m as o seu significado à esc ala na cion al nã o será decisivam en te alterad o.
406.A co ncretização em sim ultâneo de tod o este q uadro estratég ico territorial, além de p reencher um vazio d e há long o tem po n o p laneam ento territorialem P ortug al,co nstitui,por sisó,um co ntexto indutor de um a nova geração de P P B T. P ode dizer-se que os Program as de Execução que acom panham os P R O T nas suas versões ho je conhecidas não preenchem aind a essa característica d e um novo co rpo de políticas púb licas territorializad as seg un do este no vo m od elo de ordenam ento. Essa dificuldad e reflecte as dificuldad es d e ada ptação de um a m áq uina de plane am ento de pendo r sectorial. M as a vigê ncia d os P R O T co m o sup ortes d a g estão territorialpod e p rop orcion ar co nd ições p ara q ue, co m m ais lentidã o d o qu e o nec essário, possa em ergir esse n ovo ciclo d e P P B T. 407.A política de C idad es (P O LIS XXI2007-2013)co nstitui, um outro contexto institucionalfortem en te ind utor de P P B T, m arcan do um a evo luçã o d e p arad igm a d e intervenção relativam ente a p eríod os de p rog ram açã o anteriores. A sua co nsagração em term os d e p rioridad e p olítica é co erente co m a relevân cia d os tem as d a ino vaçã o n a ac tual prog ram açã o e c om o req uisito d e so lidez de b ase urbana que toda a política de ino vação exige. Três níveis d e interven ção são reconh ecíveis n este referencialde política s u rbanas: i) R egeneração urbana; ii) C om petitividad e/diferenciação ; iii) Integração regional. 408.A com po nen te d a reg eneração urba na corresp on de à d im ensão intra-urba na da s p olíticas e vem na linha de um a vasta e d iversificad a exp eriênc ia d e intervenção (U R B A N , P O LIS , U R B C O M e P R O S IU R B ), seja n a reabilitaçã o do parque habitacion al, seja n o co m bate à e xclusão soc ial de m atriz urbana em área s ou b airros crítico s, seja aind a n o en saio de interven çõ es integradas c om o e nq uad ram ento co m unitário U R B A N . Trata-se, sem dú vida , do cap ítulo em qu e existe um m aior ca pital de apren dizag em , dad a a d iversidad e d os instrum en tos já ensaiad os. A territorialização da política urbana passa, ne ste caso , pela tran sform ação do p oten cial de tran sversalização em capacidad e de co orden ação de diferentes M inistérios sectoriais com intervenção na C idad e. A exp eriência, altam en te selec tiva dos b airros crítico s, co nstitui o gran de e nsaio de co orden aç ão de p olítica s, envolvend o p ara além do M A O TD R principalm ente os M inistérios com intervenç ão na á rea so cial. A pa rticipa ção do IH R U no proce sso sob a tutela d a S ecretaria d e E stad o d o O rde nam ento d o Território e d as C idad es (S E O TC ) co nstitui um im portante factor de integ ração e c analização de exp eriên cia acum ulad a. O gran de desa fio d esta co m ponente é con seg uir im plantar as p olíticas de
rege neração u rba na no mainstreaming d as intervençõe s intra-urbanas, ab ando nand o prog ressivam ente a com pon ente d os projectos piloto e fazendo com que a n atureza d as p arcerias e a filoso fia d e integração d a intervenção se ajustem no rm alm ente à d im ensão dos p rob lem as intra-urba no s a atacar.
409.A c om po nen te de c om pe titivida de /diferenc iação assum e a con cep ção m od erna d e enc arar a C idad e co m o n ó d e red es d e ino vaçã o e co m petitividad e d e âm bito n acion al ou internacion al e co loc a-se em pleno alinham ento co m as m ais m od ernas concep ções da co m pe titividade u rbana. A justa-se, por isso, a um a visão territorial que privilegie cidades-porta a diferentes escalas territoriais, em bora se nd o pa rticularm ente exigente do pon to de vista da s p arcerias c on stituídas e do conteúdo de projectos d e ino vação a m obilizar para as red es a co nstituir. Esta co m ponente potencia a articulação de p olíticas no dom ínio da e co nom ia (investim en to e d esen volvim en to tecno lógico , ind ústrias criativas, sustentab ilidad e energética, por exem plo) co m o território constituind o u m cam po adiciona lde tran sversalizaçã o e integ raç ão de p olíticas em co ntextos territoriais bem definidos. 410.F inalm ente, a com po nente d e integração region al introd uz n a lóg ica das P P B T o conce ito de cidad es-reg ião e viab iliza, a no sso ver, a em ergência de políticas de associativism o inter-m unicipal orientad as p ara a valorização co ncertad a e c om plem entar de sistem as urbanos para territórios esp ecífico s caracterizad os por situações d iferenc iad as de p olicentrism o urbano . A operaciona lização deste instrum ento de P P B T pode revelar-se fun dam entalpara p rop orcionar ao asso ciativism o inter-m un icipal um cam po de aprofund am ento d o p laneam ento estratégico d e con certação , criand o as b ases para m od elos m ais operacion ais, com cobertura e finan ciam ento de P P B T, de coo pe ração inter-m unicipal, co m alargam ento p otencialdo sistem a de actores identificados com os p rojectos urbanos. A lóg ica d a cidad e-reg ião pode co nd uzir à em ergê ncia d e novo s centros de racion alidad e e d e im pulso d e p olíticas regionais, dispond o p ara isso do cap ital de aprendizag em de algu m as experiências d e associativism o inter-m unicipal.
A persistência e continuidade da programação das políticas permitem antever reformas consistentes potenciadoras de uma territorialização mais eficaz das políticas activas de emprego e de combate à exclusão social
411. A política de em preg o, form ação e d esenvo lvim ento social ap resenta n o quadro das p olíticas pública s com poten cial de territorializaçã o ca rac terística s d e p ersistên cia e co ntinuidad e q ue lhe garantem bo as co nd ições d e ap rend izagem e focagem estratégica. D uas razões são invocáveis para justificar este potencial. P or um lad o, desd e o p eríodo d e program ação 199 4-19 99 que as orientações em m atéria d e estratég ia eu rop eia de em preg o (E EE ) co m eçaram a m arcar as p olíticas nacion ais, introduzind o um a linh a d e c on tinu idad e, sujeita a m onitorização eu ropeia, co m m etas d efinidas e exigê ncias d e c oo rde naçã o de po líticas (de sign ad am ente d e e du caçã o, form ação e em preg o) qu e produziram efeitos p ositivos na program ação na ciona l. P or outro lad o, trata-se d e u m sistem a d e políticas pú blicas co m instituiçõ es releva ntes co m o o IE FP dotad as d e capac idad e orçam en talprópria (em fun ção d o o rçam ento d a seg urança so cial) que lhe p erm ite m oldar um sistem a d e p olíticas pú blicas com instrum entos p róp rios n ão nec essariam ente d ep end entes d o c on tribu to do FS E .
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412.A influência “ no rm alizad ora”da E EE e o seu efeito de ind ução de coordenação de p olíticas q ue o esp írito da coo rde naç ão ab erta im prim e à política de em prego d evem ser realçad os, pois nesse q uadro de orientações a q uestão territorial está claram ente identificada co m o um dos d om ínios em que há m argen s de p rog resso a ind a não plenam ente ap roveitadas. 413. A existência de um potencial de territorialização deste tipo de políticas não significa n ecessariam ente q ue ele seja concretizad o. Em no sso entender, a p rincipal razão co nsiste n a inexistência d e centros d e racionalidad e e im pulso para essas experiências a nível reg ional.. A criação de m ed idas desco ncentrad as para a política d e em prego no âm bito d os P O R (20 00 -20 06 ) não log rou afirm ar a consistência d esses centros e a articulação com algu m conhecim ento estratégico existente nas C C D R sobre esta m atéria revelou-se inexisten te o u m uito d éb il. P or outro lad o, a articu lação co m os P lan os R eg ionais de Em preg o so b a liderança institucional do IEFP revelou-se tam bém m uito p recária, não sendo visíveis o s efeitos d o en saio realizad o em term os d e territorializaç ão . A s unidad es co nstituídas m antiveram -se dem asiado d epend entes de um a dinâm ica de finan ciam ento fortem ente do m inad a po r instituiçõ es d e oferta d e form ação e revelaram -se sem proactividad e p ara contrariar iné rcias d e p rocu ra e alocar recursos ao s territórios efectivam ente carenc iad os de coorden ação de p olíticas. 414. A territorialização da política de em preg o e form ação carece assim de centros d e racionalidad e estratégica que, em bora n ão lim itad as à gestão de intervenções FS E no terreno a cargo do IEFP , possam delas tirar partido com o factor de alavancag em , afectando recu rsos em função de um a leitura territorializada d os prob lem as d o m ercad o de trab alho e em coordenação estreita com ou tras P P B T. A existência d esses centros de racionalidad e estratég ica, nã o n ecessariam en te su scep tíveis de fácil ide ntificação ou criação, é tam bém essen cialpara q ue a acção dos P R E se m antenha viva e actuan te e não internalizad a p ela lógica de fun cionam ento e aloc ação de recursos d a estrutura do IEFP . 415. Finalm ente, estão criad as as co nd içõ es para que avance tam bém a territorialização da política social. A rob ustez técn ica e h um ana d as red es d e intervenção social de âm bito m unicipaltem vind o a intensificar-se, co m evidências localizad as d e q ue o terreno está m ais m ad uro para aco lher proc esso s localizad os de interven ção social co m forte p articipação de agen tes e populações locais. A existência de um a carta so ciala nívelnaciona lgarante a diferenc iação de problem áticas sociais, sendo necessário com pletar esse qu ad ro com um a avaliação das red es so ciais em activida de , para a qu al o c on tributo das estruturas reg ionais d a seg urança socialparece determ inante.
Relevância estratégica do espaço do associativismo inter-municipal e modelos de governança de políticas públicas
416.A m argem de m anob ra p ara con struir um corpo m ais proactivo d e P P B T n o ac tualperíod o d e program ação não depen de ap enas dos progressos que se antevêem na concep ção d e algum as políticas, particu larm en te d as q ue se cen tram no s tem as d a ino vação e com petitividad e, do o rdenam en to d o território e d as cidad es e d e em preg o, form ação e d esenvo lvim en to so cial. É necessário qu e se prod uzam avanço s sim ultaneam ente nos d om ínios da governance do s esp aços inter e supra-m unicipa is, criand o c on diçõ es para q ue o s M unicípios p ossam delegar ascen dentem ente algu m as
co m petên cias p ara cen tros de racion alidad e tem ática e estratég ica de âm bito sup ra-m un icipal. E sta d eleg ação asc en den te é, aliás, ind isp en sáve l para qu e o s M un icípios possam desc en tralizar a su a p róp ria intervenção , ten do em co nta a ne cessidad e d e d iferen ciar po líticas locais em fun çã o da diversidad e de tipolog ias de prob lem as d e desen volvim ento q ue a g rande dim ensão d e algu ns m un icípios aco lhe . P ara q ue os m un icípios possa m ap rofun dar políticas d e p roxim idad e, é n ece ssário q ue a co m po nen te do de senvo lvim ento eco nó m ico g anh e escala sup ra-m unicipa l. É tam bé m fun dam ental reco nh ece r que h á d om ínios (ino vaçã o e c om petitividad e, por exem plo), em que o associativism o inter-m un icipal nã o co nstitui o m elho r quad ro degovernance .
417. A concep ção p revalecente em P ortug al inibe a existência d e associaçõ es o brigatórias d e m unicípios, em bora se a dm ita q ue o q ua dro leg al possa conferir atribuiçõ es e co m petências p róprias às estruturas associativas” . O volun tarism o da ad esã o à co operação inter-m un icipal m arca a prática portug uesa, circunstância q ue deve ser tida e m co nta n a avaliaçã o das experiências q ue têm sido dinam izada s no qu adro deste m od elo de ad esão voluntária. 418. O ra, é neste co ntexto q ue a exp eriência do associativism o inter-m un icipalassu m e no q uadro d os m odelos de governance um a relevâ nc ia ím par, sobretudo pela persistência, continuidad e e estab ilidad e do q uadro d e co op eração territorial entre m un icípios que as experiências m ais conseguidas e durado uras tenderam a p roporcion ar. Entre outros asp ectos, há que salientar que as experiências m ais avançadas de associativism o inter-m un icipal resistiram às perturbações e instab ilidad e introduzidas pela legislação de 20 03 sob re as com unidad es inter-m unicipais e urba nas, assegurand o por isso a estab ilidad e de co nd ições d e governance supra-m un icipal. 419.É um facto que a inc idên cia territoriale a qua lidad e d os p rocesso s d e asso ciativism o inter-m unicipal são b astante de siguais e heterog énea s no P ais e que nas R egiões A utónom as se enco ntram aind a num estád io m ais recuado d e intervenção. N o entanto, o facto d e algum as d essas exp eriências co incidirem co m territórios pe rtine ntes d e P P B T c on stitui um trun fo q ue nã o p od e ser desp erdiçad o. É tam bém verdad e q ue o m od elo de g énese do asso ciativism o inter-m un icipal é fortem en te diferenciad o a no rte e a suldo P aís, ap rese ntan do a que le a característica de ter em ergido c om m aior integração co m a acção da C C D R -N orte, o q ue lhe d á esp ecificidad es em m atéria de possível participaçã o nas dinâm icas d a prog ram açã o reg ion al. N o entanto, em no sso entender, a ap licaç ão e agover- da s P P B T n ão po de m pa ssar à m argem da prática d o a ssociativism o inter-m un icipa l, com o nance esp aços crítico s de tran sferên cia e form ação asc en den te d e um a m aior raciona lidad e estratég ica em dom ínios d e interven çã o au tárquica nã o trad iciona l. M ais co nc retam en te, os novos eq uilíbrios entre p olíticas de c oe são e c om petitividad e requ erem esp aços de a plicaç ão co m participaçã o dos m unicípios e esca la d e intervençã o. O asso ciativism o inter-m unicipal co nstitui um ac tivo espec ífico para a sua criaçã o. 420.T al com o já foi anteriorm ente referido , a p rog ram ação Q R EN 20 07 -20 13 e o seu m od elo d e go vernação associam as C om unidad es Interm unicipais q ue cobrem territórios de N U TS III à contratualização de subvençõ es globais d e investim ento m un icipal e interm unicipal, aliás desd e a R eso lução do C onselho de M inistros nº 25/20 06 de 10 de M arço q ue en qu adrou os trab alhos de p reparação do Q R EN . Trata-se d e u m a iniciativa n o sen tido da d escentralização (co ntratualizad a) da g estão dos Fu nd os Estruturais qu e pod e co nstituir um relevante factor de robustecim ento técnico e hu m ano d e
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algum as d estas C IM , m esm o c onsiderand o qu e d eve verificar-se um a rigo rosa sepa ração de funç ões entre as estruturas técnicas de gestão da subvenção e a estrutura das próprias C IM .
421.R esta saber, os trab alho s d e a valiação do Q R EN o dirão, se a articulação entre o s p rocessos d e gestão co ntratualizad a da sub venção glob al e a elab oração de planos territoriais d e desenvo lvim ento tenderam a rob ustecer o co nh ecim ento estratég ico dos territórios N U TS III,co m reflexo s na valorização dos trab alho s de concertação estratég ica inter-m un icípios.
Alterações relevantes do quadro legislativo com fortes implicações na territoriais
governance
das políticas
422.A am plitud e da reform a leg islativa produzida é ap reciávele tenderá, em no sso entender, a transform ar de m od o sign ificativo o m od elo de governance das p olíticas territoriais, apresentando à p artida a g rand e vantagem de vir associada à reform a e m od ernização do Estado e, sob retud o, num con texto em que a conso lidação das contas p úb licas co nstitui um im perativo inadiável. 423. A R esolução do C onselho de M inistros nº 36 /20 06 (qu e ap rova o P rog ram a d e R eestruturação da A dm inistração C entraldo Estad o)refere que “ no dom ínio da reorganização estruturalda A dm inistração , o G overno ap rovo u, através d a R esoluçã o d o C on selho de M inistros n .º 12 4/20 05 , de 4 d e A go sto, o P rog ram a d e R eestruturaçã o d a A dm inistraçã o C en tral do E stad o, a seg uir de sign ad o p or P rog ram a ou P R A C E, tend o co m o o bjectivo a prom oção da cidad ania, do desenvolvim ento eco nóm ico e da q ua lidad e d os serviço s público s, co m gan hos de eficiên cia, pelas sim plifica çã o, rac ionalizaçã o e a utom atizaçã o que perm itam a d im inu ição do nú m ero de serviço s e dos recu rsos a eles a fectos” . E sta reso luç ão estab elece co m o o rien tações g erais pa ra a reo rgan ização de todos o s m inistérios: i) A reo rganização dos serviço s centrais dos m inistérios para o exercício d e fun çõ es d e apoio à go vernação, de ge stão de recursos, de natureza c on sultiva e co ordenação interm inisterial e operacionais; ii) A reo rgan izaç ão dos serviço s desco ncen trad os de nívelreg ional, sub-reg iona le local; iii) A descentralização de fun ções. 424. A s linhas estratégicas d o P R A C E são as seg uintes: R ee struturar/R aciona lizar a A dm inistraç ão D irec ta e Ind irec ta em fun çã o d as M issõ es d os 1) “ M inistérios, e respe ctivas e ntidad es, e d o P rog ram a d e G overno ; 2) R eforçar as F un çõ es E stratég icas, E stud o e A valiaçã o/C on trolo d e R esu ltad os de A p oio à G overnação; 3) R eforçar as Funções N orm ativa, R egulad ora e Fiscalizadora do E stad o; 4) R acion alizar, e eventualm ente externalizar, as F un çõ es P rodutivas e de P restação de S erviço s; 5) D esenvo lver S erviços P artilhad os, de n ível m inisterial ou interm inisterial, de form a a red uzir estruturas e p roc essos red un dan tes; 6) Flexibilizar,desburocratizar e aum en tar a com un icação h orizontale verticalatravé s da red uç ão de
cadeias de com ando e criação de estruturas horizon tais e m atriciais d e projecto e forte recurso a tecn olog ias de inform ação e com unicação; 7) C larificar e un iform izar as Fun çõ es d a A dm inistração D irecta do E stad o d e nível R eg ional, de acordo com o m odelo N U TS II; 8) R eforçar a P roxim ida de aos C idad ãos quer através de p rocessos d e desc on cen tração e de scentralização físicas, quer através d e no vos canais d e co m un icaç ão e prestação de serviço s (C all-centers, Internet, co ntratualizaçã o loca l de serviço s) e d esen volver num a lógica de o nestopsho ping , soluçõe s estruturais q ue possibilitem resp ostas g lob ais, e n um só m om ento, ao s C idad ão s (B alcõ es Ú nico s); 9) M elho rar as Q ualificações de P rocessos, Trab alho e, consequentem ente, do s Funcion ários d a A dm inistração C entraldo Estad o; 10) Im plem entar as no vas Estruturas de acordo com um a estratégia d e gradualism o e testage m em pilotos” .
425.E m term os de reorganização dos serviço s d escon centrad os d e n ívelreg ional, sub -reg ion ale local, a R esolução estab elece que: a) “ O s serviço s desc onc en trad os da ad m inistração central ao nível reg ion al devem co nform ar a sua circu nscriçã o territorial às N U TS II do N orte, C en tro, Lisb oa e V ale d o Tejo, A len tejo e A lgarve, estab elecidas pelo D ecreto-Lein.º 46/89, de 1 5 de Fevereiro, alterado pelo D ecreto-Lei n.º 31 7/99 , de 11 de A go sto; b ) A reo rga nização d os serviço s desco nc en trad os ao nível reg ion al será efectua da asse gu ran do um a equilibrad a d istribu ição do s orga nism os do E stad o no âm bito das reg iõe s, no s term os de plano de loc alização dos serviço s d escon centrad os a elab orar, ouvidos os gove rna dores c ivis de cad a N U TS II; c) O plano d e reorganização d os serviços desco nce ntrad os no âm bito region alresp eita os seg uintes princípios: i)Equi líbrio n a d istribuiçã o d os serviço s púb lico s en tre o s diverso s ce ntros urba nos no â m bito da reg ião ; ii)O ptim ização de recursos físico s e hum anos e m inim izaçã o d o im pacte na m obilidad e reg ional dos funcionários; ii) P artilha de serviço s e criação de b alcõ es d e aten dim ento m ulti-serviço s ao nível sub-reg iona l e local; d) O s serviços descon centrados d e âm bito region al, de signad am ente no do m ínio d o p laneam ento, do o rdenam ento d o território, da co orden açã o estratég ica e do d esenvo lvim ento eco nó m ico , sociale am bientalsão coo rdenad os pelas com issões de coordenação e desenvolvim ento region al; e) C ab e ao s go vernad ores civis, ao nível dos distritos, enquanto nível sub-reg ional no âm bito d as N U TS II,a rep resen tação d o G overno ,a co ordenação d os se rviços de seg urança e protecção civil e a articu laç ão en tre os serviços periféricos da adm inistração central; f) M an têm , em reg ra, a organização territorial distritalos serviços de seguran ça, de protecçã o civil, de finanças e seg urança so cial; g ) O s serviço s periférico s ao nível sub-reg ional e loca l são articu lad os e p rogressivam en te inte-
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grado s m ed ian te a ad op ção do p rincípio d o balcão integ rad o m ulti-serviço s no qua dro do prog ram a d e n ova geração de lojas d o cida dã o, em con certação co m as au tarqu ias loc ais, so b co orden ação estratég ica da A gência p ara a M od ernização A dm inistrativa, I. P .” .
426.E m m atéria d e d escentralização, a R esolução estab elece qu e: a) “ D urante a fase d e aná lise d as estruturas d os serviço s da adm inistração central do Estad o, deve a co m issão técnica d o P R A C E, em articulação co m os m inistérios co m petentes, identificar as co m petên cias, fun çõ es e estruturas o rgân icas a d esc en tralizar para a ad m inistração local, o que deverá constar de relatório a elab orar até Ju nh o d e 2 00 6; b ) A inve ntariação de com petên cias a desc en tralizar será feita visan do a op tim ização dos recursos p úb lico s, a p roxim idad e e a q ua lidad e d o serviço púb lico , iden tificand o, de aco rdo c om o princípio da sub sidiaried ad e: i) C om petências de planeam ento, de gestão e de d ecisão de investim ento tipicam ente region ais, as quais, enquanto não existirem reg iões ad m inistrativas, devem ser exercidas pelos serviço s de sconcentrad os de âm bito region al; ii) C om petências q ue, pela sua na tureza e escala de intervenção, devem ser descentralizad as para as áreas m etrop olitan as d e Lisboa e d o P orto o u p ara asso ciaçõ es d e m un icípios co rresp on de ntes a N U TS III ou à ag reg açã o d a N U TS III; iii) C om petências de g estão , de investim ento, de fiscalização e d e licenciam ento de âm bito local, de n atureza essencialm ente executiva o u prestad ora de serviço s, a d escentralizar para o s m unicípios ou , m esm o, em cond ições a definir, pa ra as freguesias d e d im ensão ad eq uada” . 427.D esta m atriz de de cisão ressaltam algu m as ide ias fun da m entais co m rep ercussão no m od elo d e governance das p olíticas territoriais. E m prim eiro lugar, quando se refere q ue “ os se rviços d esco nce ntrad os d e âm bito reg ion al, de sign ad am ente no do m ínio d o p lane am ento, do orde nam ento do território, da coorden ação estratég ica e d o d ese nvo lvim en to e co nó m ico , social e am bien tal são co orden ad os p elas co m issõe s de c oo rden açã o e d esen volvim en to reg ion al” , o m od elo o pta p or m anter em aberto a q uestão da coo rden ação do s serviços d esconcen trado s q ue n ão se inscrevem nas áreas d e com pe tência d o M A O TD R . D ificilm ente neste q uad ro as C C D R po derão ser centros d e racion alida de estratégica d e o utras P P B T, com o p or exem plo as po líticas d e em prego. E m segu nd o lug ar, quand o estab elece q ue “ co m petências q ue, pela sua natureza e escala d e interven çã o, deve m ser desce ntralizad as p ara as áreas m etrop olitan as d e L isb oa e d o P orto ou para assoc iaçõ es d e m un icípios c orresp on dentes a N U TS III ou à agregaç ão da N U TS III” , a R eso lução nº 36/20 06 está a d ar algu ns p assos decisivos para a atribuição d e co nteúd o o perac iona l a estas exp eriên cias d e co operação ho rizon talentre o s m un icípios. Em terceiro, quand o estab elece “ co m petências d e g estão , de inve stim en to, de fiscalização e d e licenc iam en to d e âm bito local, de natureza essenc ialm en te executiva ou p restad ora d e serviço s, a d escentralizar para os m un icípios o u, m esm o, em co nd içõ es a definir, para a s freg uesias de d im ensão ad eq uada” ,a R eso lução cam inh a n o sentido da d escentralização potenciad a p elo com pletam ento d a arquitectura d o p laneam ento e do o rdenam ento territoriais (articulação entre P R O T e planos m un icipais d e ordenam ento do território, po r exem plo).
428. A Leidas Finanças Locais e d o R eg im e Ju rídico do S ector Em presarial Lo cal(Lein.º 53-F/2006 , de 29 d e D ezem bro), co nstituem realizações leg islativas d a reform a atrás m encionada co m reflexo s na governança d as p olíticas territoriais. P ara além da p reo cu pação de situar a actividad e m unicipal em estreita conso nância com o objectivo de con solidação das c on tas p úb licas,generalizando os objectivos de disciplina orçam ental, a nova versão d a Lei das Finanças Locais introduz algu m as alterações com rep ercussões no contexto de ap licação de P P B T. Tais alteraçõ es p rocuram , em prim eiro lug ar, ad ap tar os critérios de tran sferência p ara as autarquias à s novas co nd içõ es o bservad as n a actividad e local, definind o a p articipação daq uelas no s recursos público s segund o objectivos d e equilíbrio financeiro horizo ntale vertica l. O utra ideia relevante é a introdução de o bjectivo s d e sustentabilidad e local, a qu alé asseg urad a: P ela discrim inação p ositiva do s m un icípios co m área afecta à red e N A TU R A 200 0 ou área a) “ protegida não incluída na R ede N A TU R A 20 00 , no âm bito d o F und o G eralM unicipal; b ) P ela exclusão das d ívidas co ntraídas p ara d ese nvo lvim en to de a ctividad es de reab ilitação urbana , dos lim ites a o e nd ividam en to m un icipal; c) P ela c onc essão de isen çõ es e b en efícios fiscais relativos a im postos a cu ja receita o s m un icípios têm direito, a co ntribuintes q ue prossiga m as su as actividad es d e ac ordo co m pad rõe s de qua lidad e am bien tal e urbanística; d) P ela utilizaçã o d e instrum en tos tributários orien tad os para a prom oçã o d e finalidad es sociais, urbanísticas e am bien tais, designa dam en te taxas”(artigo 6 º da P roposta d e Lei que veio d ar origem à L ei n.º 2/2007, de 1 5 de Ja neiro).
429.N o q ue resp eita à rep artição d e recursos púb lico s entre o Estad o e as autarquias loc ais, em ergem sobretudo algum as novas op ções de qu e se destacam : i) A criação de um a subvenção esp ecífica associad a a um Fund o S ocial M unicipa l corresp on den te às despesas relativas a no vas com petên cias tran sferidas p ara o nível local; ii) O estab elecim ento d e um a participação variávelno IR S até 5% ; iii)A rep artição eq uitativa d o Fu nd o de E quilíbrio Financeiro entre F un do G eralM un icipale F un do de C oesão M unicipal; iv)O estab elecim ento d a com po nen te de com pe nsação fiscal em funç ão d a situaçã o ac im a ou ab aixo d e 1 ,25 vezes a cap itação m édia n aciona l da som a d as co lectas d os im po stos m un icipais e d a p articipação no IR S ; v) A introd uçã o de um a n ova tipo log ia d e freguesias integrad as em áreas pred om inan tem ente urbana s, m ed iam ente u rba nas e p red om inan tem ente rurais, co rresp on dente a inform ação já co ligida pelo IN E na classificação das áreas urbana s. D estas alteraçõ es, avu lta so bretud o a m aior relevânc ia atribuída à c om pone nte d e cap acitação fisca l co m o critério de pereq ua ção, introd uzind o um critério de capacidad e de arrecad aç ão fisca l co m m aior peso . E sta a lteraçã o surge m ais ajustad a à s nova s d inâm icas territoriais d o que um a sim ples pereq uação basea da em critérios d em og ráfico s.
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Focagem de territórios específicos
430.D a leitura com bina da dos cap ítulos II, III e IV resulta a ne cessidad e das P P B T focarem territórios específico s no s próxim os ciclos leg islativos e d e p rogram ação de investim en to p úb lico . A interpretação ap resentad a no capítulo IIda evo lução recente dos ind icadores sintético s d e co m petitividad e e c oe são suge re essa nece ssidade, bem com o o m osaico d as dinâm icas urbanas. N o en tanto, tal com o opo rtun am ente o su blinh ám os, a co m binação d e processos de co op eração ho rizontal e vertical co nstitui um a co nd ição de viab ilização e de êxito d as P P B T. Essa co m binaç ão cond uzirá, po r si só, a novas prop ostas d e focagem de territórios esp ecífico s, seg un do um critério d e escolha dos q ue a presentem cond ições m ais favoráveis à sua exp erim entação, ap rendizagem e sustentação. 431.D e q ualquer m od o, a foc ag em de territórios esp ecífico s não p od erá igno rar um a tipologia d os territórios que tenha em conta a capacidad e d e em preend im ento e iniciativa instalad a e a espessu ra do tecido institucion al, designadam ente em term os de coop eração ho rizontalloc al. O quadro seg uinte exem plifica essa diferenciação de tipologias:
432. A s P P B T encon trarão na tipolog ia 1 u m excelente cam po d e dissem inação . N a tipolog ia 2, não pod em ser im plem entad as sem um a p rofunda revisão do quad ro institucion aldo d esen volvim ento local, devend o incluir na sua co ncep ção o ap oio a processos d e c ap acitação institucion allocal. N a tipologia 3, a d ina m ização do em preend ed orism o instituc iona l é e ssenc ial. N a tipologia 4 , a situa ção m ais desesperad a, as P P B T têm um m aior de safio, não p rescind irão de acçõ es d e forte d iscrim inação positiva e terão que ter no s m unicípios loca is o seu m aior aliad o, en co ntran do as esca las territoriais pertinentes p ara reforçar a cooperação inter-m un icípios. Esta tipologia p ode ser aind a enriquecida com a inclusão de um a variávelque co nsidere a m assa crítica existente no s territórios em term os d e recursos m obilizáveis para as políticas de co m petitividad e.
O ajustamento estrutural da região urbana litoral norte: quest ões de governança e de coerência sistémica de polític as de inovação e de coesão
433.A leitura dos cap ítulos anteriores perm ite identificar a região urban a litoral norte co m o um território crítico em m atéria de focagem de P P B T. N este território, convergem necessidad es de territorialização das p olíticas d e em prego e form ação, de co m bate à exclusão sociale d e m ob ilização de recu rsos p ara a com petitividad e. N o entanto, não é fácilassegurar à p artida a existên cia d e cen tros d e racionalidad e estratég ica d e suporte à a fectaçã o d e recu rsos n o âm bito d aq ueles tipos d e P P B T, sob retud o q ue ap resen tem exp eriência acum ulad a e ap rendizagem de b oas práticas a nteriores o u d e avaliação d e insucesso s. Existe um prob lem a d e governan ça, para cuja resolução a C C D R N pod e co ntribu ir, req uerend o n o caso da s po líticas d e em prego e de co esão socialintervenções com plem entares. A figu ra d os pó los de com pe titivida de não pe rm ite eq uacion ar conjuntam ente os três tipo s m encion ad os de P P B T. A figura d as O ID para algun s su b-esp aços d este vasto território pod e co nstituir um a alternativa que perm ita reu nir nu m m esm o c en tro d e racion alid ad e estratég ica a que las tip olog ias d e P P B T. D e q ua lque r m od o a foc ag em das P P B T n o território d a reg ião urbana litoralno rte não pod e p assar à m arge m , ign orand o as e xp eriên cias m ais con solidad as de a ssociativism o inter-m un icip al e d e co operação ho rizontalco m outras instituiçõ es loca is.
A transição para novos equilíbrios entre políticas de coesão e de competitividade em territórios carenciados de iniciativa empresarial e massa crítica demográfica
434.M as a situação m ais com plexa em term os d e focage m de territórios específico s para efeito d e P P B T é, sem dúvida, configurada pelos territórios carenciad os d e iniciativa em presarial e m assa crítica dem ográfica,onde praticam ente os recursos b io-físico s (am bientais, paisagístico s e naturais)co nstituem a única tipologia d e rec ursos m obilizáveis. N estes territórios, só um a gran de aposta na investigação e produção de co nh ecim ento su sceptívelde valorizar esse m un do b io-físico pod erá criar co nd içõ es p ara a em ergê nc ia d e no vos recursos de desenvo lvim en to. A m obilização do sistem a cien tífico para essa tarefa e a im periosa n ecessidad e d e faze r estes territórios partilha r da exp loraç ão da eco no m ia d o co nhecim ento co nstituem prioridad es ab solutas de focag em de P P B T. E sse esforço d e m ob ilização de co m plem entaridad es é esse ncial que se co ncretize co m o con dição prévia à d efinição do p oten cial de d esen volvim en to turístico desses territórios. C onsideram os esta m atéria um a p rioridad e fun da m ental da e lab oração dos P lano s R eg ion ais d e O rdenam ento do Território nas reg iões N orte, C en tro e A len tejo. 435. O s territórios d e b aixa den sidad e d o território co ntinen tal exigirão na s p róxim as duas d éc adas, pelo m enos, um no vo p arad igm a d e intervenç ão e d e co ncertaçã o d e p olíticas p úb licas, ten do em co nta o cen ário d em ográfico an tevisível e a lim itad a cap ac idad e q ue esse s territórios revelarão, pelo m en os c om o u m tod o, para atrair fluxo s sign ificativos d e p op ulaçã o jove m e em preen ded ora. U m dom ínio de p olítica púb lica ten derá a revelar-se fulcral: a p olítica de equipam en tos e serviço s púb lico s. E m no sso entender, as exp eriências ga nh ad oras tenderão a se r aq uelas que a postarem em políticas d e m aior polivalên cias de serviço s n um a lóg ica de co operaç ão intra e interm un icipal,
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nã o deixan do de a dicion ar a essas estratégias no vos m od elos d e m ob ilida de e d e transportes p ara este tipo de territórios. O desenvo lvim ento de m arcas-território para um a série de produtos end óge no s pod erá revelar-se um com plem ento crucial, garantind o algu m a injecção d e rendim ento nessas co m unidad es sem presença relevante nas cham ad as fileiras co m petitivas ag ríco las.
436.P elo m enos o s trab alho s do P R O T-C entro alertaram para a necessida de urgente deste no vo ciclo de territorialização de p olíticas p úblicas para esta tipologia de territórios, desd ram atizando a baixa den sidad e co m o fenóm eno q ue irá m anter-se p or décad as em certas p arcelas do território con tinental. 437. É n este co ntexto q ue se sa úd a efusivam ente a ap licaç ão d as ab ordag ens da s estratég ias d e eficiência em presarial colectiva a o objectivo de conquistar m ais territórios p ara as estratégias de com petitividade. É essa a m atriz de con cep ção do P rog ram a d e V alorização Econ óm ica d e R ecursos E nd óg eno s (P R O V ER E ), cujo a lcan ce c on siste em “ prom over acçõe s integrad as d e valorização m ercantildos recursos endógen os e inim itáveis dos territórios, co m elevado g rau de ino vação ,co ntribuind o de form a d ecisiva p ara um a m aior com petitividad e d a b ase eco nó m ica dos territórios ab rangidos, para a criação susten tad a d e em preg o e, por essa via, para a sua susten tab ilidad e social” . 438.N a altura em que se estas n otas são red igidas, não existe aind a m aterialde inform ação e avaliação das candidaturas P R O VER E ap resentad as p or todo o território continental que no s perm ita situar qual o valor acrescentado qu e esta co m po nente d e co -financiam ento Q R EN irá representar em term os d a consistência d a exten são d as e stratégias d e eficiên cia em presarialcolec tiva aos territórios. A qualidad e de u m a estratégia d e eficiên cia colec tiva territorial m ed e-se n ão só pela d im en são e stratégica das ap ostas m as so bretud o p ela selectividad e d os p rojectos de inve stim en to privad o q ue for possível m obilizar para integ rar tais opçõ es. N ão é se gu ro que essa selectividad e tenha sido a p reo cupação ce ntral da constituiçã o de fren tes de investim en to privad o que , por essa via, irão ad quirir um a m ajoração n os sistem as d e incentivos à luz d os q uais busca m esse auto-financiam ento. D e qualqu er m od o, o P R O VE R E, em bo ra não send o um program a com co-financiam ento p róp rio, vem acrescentar às políticas territoriais o referencial das estratégias d e eficiência em presarialcolec tiva, m arca ndo assim um no vo c iclo d e p olíticas ao serviço da valorização dos recursos en dóg enos.
Expectativas em t orno d a programação do QREN 2007-2013
439. E xistem razõ es suficientem ente válidas p ara alim entar expectativas de q ue o período de p rogram ação 20 07 -201 3 possa co nstituir um a ruptura em m atéria d e equilíbrios a estab elecer entre p olíticas de coesão e d e co m petitividad e e em term os d e m od elo d e go vernação da aplicação do s Fund os Estruturais. 440.I m pression a a ab undância d e referenc iais d e a lcan ce estratég ico qu e a prog ram açã o tem actualm en te ao seu disp or, que p ode se r percep ciona da p ela figura seg uinte. D ificilm en te se rá p ossível enc on trar no pa ssado recen te d a p rog ram ação do de senvo lvim ento um con junto tão valioso de referenc iais, que ap elam ind iscutivelm en te à em ergênc ia d e cen tros d e racionalidad e estratég ica, que asse gu rem a tran sversalização e integ ração de tais referen ciais. E ssa acção será esse nc ialpara
co ncretizar os p on tos de sinergia entre o s P O R e o s P O T, definind o não só as d elim itaçõ es n ecessárias em term os de tipolog ias d e p rojectos e d e con dições d e elegibilidad e, m as funda m entalm ente o qu ad ro viab ilizador de u m no vo ciclo de P P B T.
(Elab oração Q uaternaire P ortug al)
441. Tal com o aco nteceu n o âm bito d o Q C A 20 00 -20 06 , no q ual a ausênc ia de plataform as de co orden açã o e stratég ica e ntre p olíticas m uito p enalizou o a lcan ce da p rog ram açã o, tam bém na rup tura o pe rad a p elo Q R E N 20 07 -20 13 as m esm as n ecessida de s irão fazer-se sen tir, coloca nd o de no vo no centro da ag enda a questão do m od elo institucion alfacilitad or da integ ração de políticas e ga rante d a racion alidad e n ece ssária às P P B T.
O novo contexto de concepção e implementação das políticas de desenvolvimento rural
442.T alcom o resulta da s con sideraçõ es prod uzidas na secção anterior, as alteraçõ es ob servadas no s regulam entos com un itários e nas políticas de co esão d eterm inaram que a política d e desenvo lvim ento rural seja o bjecto de finan ciam ento próp rio no FE A D ER , sendo po r isso de sinserida d a p rog ram ação dos fundo s estruturais. D e facto, as p rop ostas d a C om issão Europ eia p ara 2 00 7-2013 , aco lhidas p elo C on selho Europeu,retiram dos instrum entos d a política d e co esão o s fun dos qu e se d irige m esp ecificam ente ao desenvolvim ento rural(FE O G A O rientação até finalde 20 06 ,FE A D ER após 2 00 7) e às p escas (resp ectivam ente IFO P e F EP ). O ra, é o dom ínio do desen volvim ento rural que é m ais afectad o pelas no vas orientaçõ es, colocand o um de safio ad icion alà prog ram ação d e 20 07 -20 13 . 443. Q uanto ao s dom ínios de elegibilidade d o FE D ER (e FS E) e do FE A D ER no âm bito d a Q ualidade de V ida nas Zon as R urais e D iversificação da E cono m ia R ural, a p rop osta ap resen tad a p elo G rup o d e Trabalho do Q R EN sustenta q ue o FE D ER e o FS E terão a respon sabilidad e d e ap oiar a d otação em
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bens e serviços públicos, prom oven do assim de m od o ino vador o financiam ento d e externalidad es em m eio rural. O FE A D ER intervirá no ap oio ao tratam ento de efluentes e resíduo s ag ríco las, cam inh os rurais e electrificação rural.
444.O m od elo d e go vernação do Q R EN 200 7-210 3 estabelecido pelo D ecreto-Leinº 312 /200 7 d e 17 de S etem bro con tem pla a nece ssidade de articulação do s p rocessos d e coo rdenação, m onitorização e gestão das d iferentes intervenções estruturais e a a plicação do FE A D ER . Essa necessidad e é tam bé m acu sad a p elo próp rio P R O D ER que prevê a po ssibilida de de estab elecim ento de protocolos entre a A utoridad e de G estão d o P R O D E R e as A utoridad es de G estão d o P O , send o essa p ossibilidad e extensiva ao enq uad ram ento nac ion aldo s sistem as d e ince ntivos às em presas. 445.É assim que cab e referir a existência d o p rotocolo d e co lab oração FE D ER e FEA D ER resp eitante aos sistem as de incentivos do Q R EN (FED ER )e do P R O D ER (FEA D ER )de 2 de O utubro d e 200 8. Este protocolo fixa o cam po d e intervenção do FE A D ER nas segu intes situações: i) P rojectos d e transform ação e com ercialização por grosso para um conjunto d e actividad es e dim ensõ es definidas em anexo p róp rio; ii) P rojectos d e investim ento d e turism o em esp aço rurale turism o natureza loc alizad os em zonas rurais abrangidas por estratégias locais de d esen volvim ento, co m investim ento eleg ível en tre 5000 e 2000 00 euros; iii)P rojectos d e investim ento no m esm o lim iar de elegibilida de e no m esm o e nq uad ram ento apresentado s p or m icro em presas; iv) Projectos respeitantes a factores d inâm ico s de co m petitividad e q ue tenham im pacto a curto ou m éd io prazo na com petitivida de do sector agro-florestal ou com im pacto a lon go prazo quand o relacionados co m o ciclo d e vida d e p ovoa m entos florestais. O referido p rotoco lo com pleta este quadro com referência esp ecífica a do m ínios d e intervenção do FED ER . 14 O PR O D ER é um instrum ento estratégico e nanc eiro de ap oio ao de senvolvim ento ruraldo co ntine nte no pe ríod o 20 07 -201 3, co- nanciado pelo FEA D ER . As intervenções estratégicas previstas no P R O D ER enco ntram se arrum ada s nos seguintes subp rog ram as: Subp rogram a 1- Prom oção da co m petitividad e; S ub program a 2- G estão sustentáveldo espaço rural;S ubprogram a 3- D inam ização das zo nas rurais e S ub program a 4- Prom oção do conhecim ento e dese nvolvim ento de com petências.
tui o referencialm ais adeq uado à análise prospectiva do potencialde geração 446.O P R O D E R 14consti de P P B T que o no vo ciclo de p olíticas d e d esenvo lvim ento ruralrep resenta. A estratég ia proposta incide na com pa tibilização de d uas ab ordagens, um a d e carácter horizontal orientad a p ara a m od ernização dos sistem as de p rodução agríco las e silvíco las e um a o utra, de c arácter territorial, dirigida a valores esp ecífico s de con servação da b iod iversidad e e d a p aisag em . D o p onto d e vista d a revitalização econó m ica e social de zonas rurais (com forte p roxim idad e e a rticulação com a intervenção P R O VER E em zonas d e b aixa d ensidad e), é im portante a ssinalar a op ção de assegurar continuidad e à lóg ica de intervenção L EA D ER , decisão que co nfirm a um a vez m ais a relevância q ue esta iniciativa co m un itária acab ou p or ter, dad a a sua p ersistência e co ntinu idad e, na prom oç ão de um a cultura institucionaldo desenvo lvim ento ruralem P ortug al.
447.T rês objec tivos estratégico s e quatro eixo s prioritários de ac çã o d om inam esta intervençã o. O s ob jectivos e stratég ico s co nsistem no : i) A um ento d a com petitividad e d os sectores agríco la e florestal; ii) M elho ria do am biente e da p aisagem rural; iii) Q ua lidad e d e vida n as zo na s rurais e d iversificação da eco no m ia rural, co rresp on den tes
grosso m odo ao s três prim eiros eixos p rioritários, ao s q ua is se jun ta o eixo 4 centrad o na s intervençõ es LE A D E R . O objectivo da com petitividad e (eixo 1)co nstitui a o pção estratég ica centraldo program a e o esforço de d ese nvolvim en to e c onsolidação de fileiras com o o vinh o, aze ite, florestas e d e p rodutos de q ua lidad e ce rtifica da ten derá a gerar efeitos territoriais im portan tes, ren ovando o poten cial de geração de rend im ento loc al a p artir destes recursos. O ob jectivo centrad o na m elho ria d o am biente e da paisag em rural(eixo 2 )co nstituirá, em no sso e ntender, o d om ínio d e m aior co nteúdo d e ino vaçã o e m m atéria d e P P B T. A ge stão dos espaços florestais e a gro-florestais e p articu larm en te a gestão d a R E D E N A TU R A 20 00 , que rep resen ta 2 1% do território c on tinental, tenderão a alarga r co nsideravelm ente a panóp lia de instrum entos ao serviço das P P B T. É particularm ente relevan te a referência realizad a n o P E N D R à d efinição de “ estratég ias locais d e d ese nvo lvim en to integ rad o e m torno de um eixo am bien tal” , m aterializad as em Intervençõ es Territoriais Integ rad as. O bserva-se aqui, tam bé m , a p ercep ção de qu e o am biente p od e c on figu rar não só um po tencial eixo estruturante d e dese nvo lvim en to, m as tam bé m o estatuto d e factor de coordenação estratégica d e intervenções m ais am plas, asseg urad o a p artir das m ed idas ag ro-am bientais. H á aq uipon tos d e co ntacto ó bvios co m o p rog ram a P R O VE R E , sendo de destacar po r isso o relevo q ue p od e assum ir no próxim o períod o de p rogram aç ão a valorizaç ão co m petitiva d e territórios d e b aixa d en sidad e com valia am bien tal ine quívoca e singular.
448. A m esm a filosofia d e integ ração está p resente no eixo 3 ded icado à m elho ria d a q ualidad e d e vida n as zonas rurais e à diversifica çã o da eco nom ia rural, quan do se refere “ a aplica çã o preferencial segu nd o a ab ord ag em LE A D E R ou ou tras pa rcerias p úb lico -privad as, através de estratég ias de dese nvo lvim en to local, assen tes em diag nó stico s fun dam en tad os qu e reflictam as p oten cialidad es e n ecessidad es d os territórios, m aterializad as n os P lan os de D ese nvo lvim en to Lo cal ou ou tras Intervenções Territoriais Integradas” . 449.O P R O D ER prevê um program a específico p ara a R ede R uralN acional, concebido com o u m espaço de valorização de um a “ red e d e tod os os eixos e p ara tod os os actores do desenvo lvim ento rural, com um leq ue alarga do d e p arcerias e das en tidad es a envolver no trab alho de red e” . O s dom ínios de intervenção são variad os,envolven do dissem ina ção de boa s práticas, assistência técnica,qualificação e form açã o, inform açã o e p rom oç ão e ap oio à im plem entação d a próp ria política d e desenvo lvim ento rural. Estas redes p odem co ntribuir para alargar as parcerias iniciad as co m a p rática dos G rup os d e A cção Loca l(G A L) no âm bito d a exp eriência LE A D ER . 450. N o q ue resp eita a e sta últim a, o G rup o d e R eflexã o E stratég ica que assistiu tecnicam en te o M A D R P n a preparação do P R O D ER 200 7-201 3 (M A D R P , 200 5) valorizou inequivocam ente a necessidad e d e d ar seq uência, conso lidand o e am pliando, à experiência LEA D ER desen volvida em anteriores períod os d e prog ram açã o. N essa referênc ia, são so bretud o valorizados o s gan ho s conseg uidos em term os d e ab ordagens integ rad as ino vad oras d o d ese nvo lvim en to loc al, o e stím ulo à participação de a ge ntes loc ais, a valorização de recursos endóg eno s e a p reservação de form as d e identidad e reg ion al. E sta linh a de co ntinu idad e e de persistên cia de um a lógica de descen tralização e de envolvim ento bottom-up d e a ge ntes locais, alicerçada n um claro p rocesso de a prendizag em instituciona l, co nstituirá um ponto-ch ave da p rog ressã o das políticas d e d esenvo lvim ento rural. E stão criad as as
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co nd içõ es p ara qu e o tecido instituc iona lcriad o em torno de interven çõ es d e d ese nvolvim en to rural (fun dam entalm ente do tipo LEA D E R )e de desenvo lvim ento loc al(do tipo d as parcerias an im ad as p elo P P D R e pe los P O R ) po ssa p rog ressivam ente estab elecer entre si sinergias e c om plem entarida des, deixando d e vincu lar rigidam en te a sua actividad e a instrum en tos de p olítica diferenciad os entre si. A qui, de no vo, as expectativas ab ertas p elo P R O VE R E são altas. D esenvo lvim ento rural e d esenvo lvim ento loc al devem progressivam ente ca m inh ar para um referencial ún ico de intervenção, dando origem a um qu ad ro institucion allocalm ais coe so e m eno s segm entad o em função dos instrum entos de p olítica pública e co m unitária.
451. D ad a a relevância que os recursos bio-físico s assu m em para a valorização econó m ica d e territórios d e baixa densidad e e considerando a exp eriência acu m ulad a em torno das intervenções LE A D ER , seria d e esperar um a articulação m ais co nsistente entre as P P B T d e d esenvo lvim ento regionale rural no qu ad ro do actualpe ríod o de prog ram ação .O ra, ap esar de ssa p reocup ação po de r ser referenciad a em doc um en tos prep aratórios da actual prog ram açã o, ob servam -se insu ficiên cias claras n essa articu laç ão , o que co nstituium fac tor de p en alizaç ão ad iciona lpara um co njun to de territórios, os de b aixa d ensidad e, já d e si larga m en te p enalizad os e m term os d e afectaçã o d e recu rsos e de en ergias disp oníveis pa ra dina m izar processo s de d ese nvo lvim en to. 452. N a actual program ação , estão disponíveis diferentes instrum en tos m obilizáveis para interven çõ es de valorizaçã o integ rad a d essa tipologia de territórios: i) O sub -prog ram a 2 do P R O D E R co ntem pla intervençõ es territoriais integ rad as em territórios da rede N A TU R A e m edidas agro-am bientais; ii) O sub-program a 3 d o P R O D ER apo ia m edidas d e diversificação em zonas rurais segund o a abordagem LEAD ER ; iii)O P R O VE R E apo ia ac ções integradas de valorização e conó m ica d e recursos end óg enos, co m exp ressiva co bertura territorial, assu m ind o-se tam bém co m o um instrum ento de alargam en to d a b ase territorial de com petitividad e a territórios m en os fam iliarizad os co m esse tipo de estratég ias. N ão são claros o s m ecan ism os d e articulação d estas o po rtunida des d e intervenção. A cresce que o P R O V ER E , não dispo nd o de m eios o rçam entais próp rios em m atéria d e ap oio ao investim ento, po de em certos caso s dep ender de financiam ento P R O D ER , o q ue co nstitui fon te ad icionalde articulação ne cessária.
453. A insu ficiência de m eca nism os de articulaçã o ao nível dos esp aço s d e op ortun idad e atrás iden tificados ge ra d ua s co nseq uê nc ias p en alizad oras: por um lad o, dificu lta a em ergên cia d e um a ab ordag em co nsistente ao s territórios de baixa den sidad e, co m prom etendo acç õe s d e reeq uilíbrio territorial; por outro lad o, ten de a dificu ltar a convergên cia en tre os p aradigm as de interven çã o em m atéria d e d esenvo lvim ento rural e d e d esen volvim ento loc al, co m reflexo s na g eraçã o de p roc esso s co nsistentes d e cooperação territorial horizo ntal.
B IB LIO G R A FIA R EFERÊN C IAS
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ANEXOS ANEXO
I
Ficha de P rogram a ANEXO
II
Q uadro S íntese das A IB T d os 3 Q uadros C om unitários de A poio ANEXO
III
D elim itação da R uralidad e no C ontinente P ortuguês (m apa)
AN EXO 1
Fic ha d e p rog ram a
Prog ram a: Prom oç ão d o D esenvolvim ento Regional (PPDR) I Apresentação D E S C R IÇ Ã O (E N Q U A D R A M E N T O E O B J EC T IV O S ) O P rog ram a O peracional para a P rom oção d o P otencial de D esenvolvim ento R egional (P O P P D R ) aprovado a 25 de Fevereiro d e 19 94, conform e D ecisão d a C om issão C (94 ) 382 , com o n .º FE D ER 94.12 .09.00 7, é u m a intervenção op eracional enquadrad a n o Eixo P rioritário 4 -Fortalecer a Base Económica Regional, do Q uad ro C om unitário d e A po io p ara P ortugal19 94 -19 99 . A brangeu tod o o território d o C on tinente e a s R egiões A utón om as no caso do regim e d e incentivos às m icro-em presas,e en volveu a com participação com unitária d o FE D ER , FS E e F EO G A -O . A presentou com o principalobjectivo a exploração das potencialidades da dimensão local dos mercados internos ,com o elem ento d ecisivo no comba te ao d esemprego em áreas rurais ou urba nas , no reforço da ba se empresa rial regional e loca l, na promoç ão do a mbiente , na melhoria d a q ualida de d e vida e na correcção das assimetrias regionais. A co ncretização desse ob jectivo foi efectuado através d o:
1) A po io a iniciativas de des envolvimento loca l; 2) R eforço da ba se empresa rial das regiões d o interiore dos serviço s de p roximida deb aseados em micro e pequenas empresa s ; 3)A po io a acções estratégicas correctoras d as c on diçõ es e struturais d e d esenvo lvim ento regional. M O N T A N T E E ES T R U T U R A F IN A N C E IR A
*Fundos autónom os,em presas púb licas, ou tros.
M O D E LO D E G E S TÃ O O m od elo d e G estão caracteriza-se pela desc entralizaç ão d e funções , sendo co nstituído pelo G estor, pelas U nidad es d e G estão N acion ais, R egion ais e Lo cais. A com po sição destas U nida des d e G estão p revia a participação d e um conjunto c on side rável de
actores loc ais, no m ead am ente estruturas descentralizadas da Administração Central com responsab ilidad es no P lane am ento e A dm inistração do Território, e nos sectores d e E m prego, Fo rm ação P rofissional, Eco no m ia (C om ércio e T urism o), A gricultura, bem co m o d osector privado . DURAÇÃO DO PROGRAMA A du ração do prog ram a foi a correspo nd ente ao Q uad ro C om unitário d e A po io 1 99 4/99 J(aneiro de 1994 a Dezembro de 1999).
II Estratég ia s q ue influenc ia m a competitividade regional II - 1. Competitividade local (as pecto s a sa lientar) M elho ria da cap acida de prod utiva e reforço do am biente eco nó m ico o nd e as em presas locais têm a sua actividad e Envo lvim ento d a so cied ad e civil P arcerias público -privadas R elação institucionalverticale horizontal > A valiação : desem pe nho eco nóm ico e com petitividade > Exem plos rep resen tativos das estratégias, das d ificu ldad es e dos resultad os > Evolução nos últim os 10 ano s A s linh as de orien tação no âm bito da c om petitividad e localap oiaram iniciativas de dese nvo lvim en to local e acçõ es estratég ica s c orrectoras das co nd içõ es estruturais de dese nvo lvim en to reg iona l, através de: A C Ç Õ E S D E V A LO R IZ A Ç Ã O D A S P R O D U Ç Õ E S TR A D IC IO N A IS Teve co m o ob jectivos a valorização das produções trad icionais,a comercialização de produtos de artesanatoe a revitaliza çã o d o c omércio a retalho nas lojas de tradição . D esenvolveram -se um con junto de acçõ es que consistiram em :
- introd ução de melhorias tecnológicas nos process os produtivos trad icionais , - acçõ es d e d ivulga ção e ap oios à sua aplicação, e classificação d e produtos tradicionais (incluindo o s ag ríco las e agroalim en tares) e resp ectiva certificação , produtos trad icionais e desenvo lvim ento d e novas estratégias - criação de redes de esc oamentode de comercialização C om este enq uadram ento p retende u-se possibilitar um melhor amb iente instituciona l p ara o aparecim ento de novas micro-empresas( lança m ento d e acções-piloto q ue d em onstrassem a importância que este sectorpo de ter na criação de novos empregos ). mundo rural N a vertente “ ”as acçõ es envo lveram a criaçã o de ac tivida des com plementares à ag ricul-
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tura , base ad as na tran sform ação por técnicas trad iciona is de p rodutos ag ríco las, nu m a p erspectiva d e pluri-actividade e pluri-rendimento , em coordenação com os Centros Rurais ( cf. “ A p oio ao d esenvo lvim en to econ óm ico em nú cleo s rurais” ). meio urbano ”ap oiaram -se ac çõ es d e recuperação do comércio retalhista tradicional e de Em “ oficinas trad icionais em ce ntros histórico s d e vilas e peq uenas cidad es no interior do P aís .
O envo lvim ento d a so ciedade civil para a e xecu ção destas acçõ es revelou -se n a p articipaçã o d e pequenos lojistas , artesã os e s uas a sso ciaç ões . A P O IO A O D E S E N V O L VIM E N T O E C O N Ó M IC O E M N Ú C L E O S R U R A IS C om objectivo específico de atrair, fixar e melhorar as condições de vida das populações em meio rural, ad ap tando os p eq ueno s núc leo s po pu lacion ais às exigê ncias m ínim as da vida m od erna em co nd içõ es de habitab ilidad e e fun cionalidad e, ben eficiando os se us elem en tos p atrim on iais tradiciona is, no sentido de poten ciarnovas ac tivida des complementares a uma a ctivida de a grícola reformulada . A co ncretizaç ão de talobjectivo foiefectuad a através d arecuperaçã o d e C entros Rurais :
- intervenção nos núcleos populacionais ,ap oian do projectos globais (co njunto da aldeia),parciais (núcleo s de interesse d en tro d a aldeia) ou p ontuais (elem entos isolad os de valor ou interesse p ara utilização com unitária); - m elho ria d as co nd içõe s d e rentabilidade das explorações agrícolas envolvendo apoios a peq uenos projectos de investimento agrícola, integrado s c om pos teriores trans formações ag ro-industriais e a poios à come rcializaç ão ; - m elho ria da s condições de habitabilidade dentro das explorações agrícolas, nas co nstruçõe s rústicas e no esp aço envolvente d as hab itaçõe s e dos assentos d a lavoura d entro d as exploraçõ es, seg un do critérios arquitectonicam en te harm oniosos e integ rad os na traça reg iona l; caça, da p esca, de outros recu rsos - exploraçã o ordenad a dos recursos naturais renováveisda silvestres e de outras espécies raras n ão cinegéticas. Em cada Centro Rural seleccion ad o foi prep arad o e aplicad o um Plano Global de Intervenção que consistia em pe qu enas transform açõ es no tecido ec onómico a grícola de m od o a criar con dições de sustentação de um a p op ulação agrícola estável,dispo nd o de rendim entos ad eq uado s e atractivos face às co nd ições d e vida oferecidas nos m eios u rbano s;apoiar os ag entes ec onómicos na exploraçã o das potencialidades locais , nom eadam ente pelo apoio a pequenos projectos de investimento agrícola; mobilizar os agentes locais e suas organizações . A s acçõe s contidas nesses Plano s constavam de:
- um a com po nente ligad a à execução d e infra-es truturas pública s ; - um a com po nente ligad a ao ap oio d e projectos produtivos d e a gentes económicos privado s ; - um a com po nente ligad a a acç ões de dinamizaçã o e promoção do c entro rural .
A C Ç Õ E S D E D E S E N V O L VIM E N T O R U R A L A presentou com o o bjectivo específico a valorização dasca racterísticas patrimoniais e dos elementos de interesse histórico-cultural específicos das aldeias e lugares turísticos , no sen tido d e m elho rar os p ad rões de vida e m od ernizar os seus serviços de ap oio econó m ico esocial, perm itind o u m a m aior capacidad e d e fixar a populaç ão , a trair o turismo, incentivar novas ac tivida des complementares da ag ricultura e reactivar profiss ões em des apa recimento . Estas acç ões caracterizaram -se em três vertentesd istintas:
- Aldeias Históricas O P rog ram a de R ecu pe ração das Alde ias H istóricas constitui um a ac çã o-piloto de a poio a projectos integrados de recuperação de um pequeno conjunto de dez aldeias l ocalizad as no interior centro d o pa ís (A lm eida, C astelo M endo, C astelo N ovo, C astelo R odrigo , Idanha-a-Ve lha, Linh ares da B eira, M arialva, M onsan to, P iódão , S ortelha ). Estas aldeias foram seleccion ad as tend o em consideração o potencial de atracção do s eu património edificado (simbolismo histórico ou interesse monumental). O s ap oios conced ido s trad uziram -se em investimentos em infra-estruturas so ciais, c ulturais o u de apo io à insta laç ão de a ctividad es ec onómica s , em particu lar o turismoe o pequeno comércioe conservação e recuperação do património construído , incluind o p rojectos integrad os q ue con tem plem a recup eração e adap tação para fins turístico s e a respectiva promoção, comercialização e inserção nos circuitos turísticos .
- Centros Rurais O principalobjec tivo foia criaç ão de co ndiçõ es d e sustentação do b em estar sóc io-económico de peq uenos núcleos rurais , do tand o-os de infra-estruturas liga da s à s a ctivida des econó micas , capazes d eind uzirem o ap arecim ento d e o utras actividad es asse ntes navalorização do mercado e do património local , que co ntribuíssem para promover e desenvolver a base económica produtiva e que cond uzissem sim ultanea m ente à criaçã o de emprego e à reanimaçã o do tecido social. A Intervenção de R ecup eração de C entros R urais baseo u-se no ap oio à dinam ização ec onóm ica de c en tros h ab itaciona is rurais e foiefectua do através d a m elho ria dasinfra-es truturas bá sicas e de animação das actividades produtivas , sobretudo aquelas q ue contribuam para diversificar as p ráticas tradicionais ligadas à agricultura. O objec tivo últim o foio d e contribuir para a fixaç ão da populaç ão , impedindo a d esertifica çã o dos territórios em c aus a e atraindo visitantes através do aproveitamento das suas potencialidades a nível turístico , o d e incentivar novas ac tivida des co mplementa res da ag riculturae a reactivaçã o d e profissões em desaparecim ento. Estas acções foram im plem entadas em complementarida de e a rticulaç ãocom as acções de apoio ao desenvolvimento económico em núcleos rurais , sendo coincidentes as resp ectivas áreas de
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intervenção. O e nvolvim ento da soc ieda de civilpara a execução destas acçõ es revelou -se através d a celeb ração de protocolos com Ass ociaçõ es d e Desenvolvimento Local e/ou grupos de as soc iaç ões vocacionadas p ara a im plem entação do s p rojectos. A intervenção d esta M ed ida realizou-se ao nívelde todo o território contine ntal, ab rangen do as 5 reg iõe s N U TS E II, e n o interior destas n as áreas delim itad as p ela área de intervenção de cad a C entro R ural.
- A Minha Escola e o Mundo Rural O principalob jectivo d esta acção foico njug ar o a poio a exp eriências-piloto q ue dem ons-trasse m a p ossibilidad e d e recu peração do m undo ruralcom o ob jectivoÁrea-Escola . A esco la pod e desem pen har um pap el im po rtante na preservação da ruralidade , intervindo co m o centro de d ivulga çã o d os valores rurais , na c riaç ão de c ompetências voltada s para a s artes trad icionais , na de scob erta d e novas tecnologias ada ptáveis ao meio rural , na p articipação em ac çõe s de inovaç ão e dese nvolvimento loca l integrado(co ncretização dos sab eres através das actividades e projectos multidisciplinares e na articulação entre a escola e o meio , e na form ação pessoal e so cial dos alun os). Esta articu lção perm itiu o envolvimento da soc ieda de civil na forma d e a lunos, professo res, pais e encarregado s de educaç ão , prop orcionand o u m con hecim ento m ais profund o n a tem ática O Mundo Rural , bem com o a descobe rta das suas inúm eras po ssibilidad es. A rela çã o ins tituciona l/loca l es pec íficana tom ad a de decisão e na gestão foi vertida em protocolo de co operaçã op ara im plem entação destas acções, celebrado entre o D eparta-m ento do Ensino S ecun dário (M inistério d a E ducação ), a D irecção-G eraldo D esenvo l-vim ento R eg ion ale a G estão do prog ram a (organism os do M inistério do P lane am ento e A dm inistração do Território). A P O IO A A G E N T E S E A S S O C IA Ç Õ E S D E D E S E N V O L VIM E N T O Esta acção teve co m o objectivo esp ecífico o incentivo àcons tituiçã o, implanta çã o e funcio-namento de iniciativas e a nimaç ão de proces sos de d esenvolvimento rural, em particu lar através d e apoios em a ss istência técnica . A criação d e um a dinâmica de des envolvimento a nível loc al/rura le m regiões econo m icam ente retardad as , pass a des ignad amente por proces sos d e animaç ão s ocial que, através da revalorizaç ão da comunidade e das suas formas de organização, sejam capazes de mobilizar capacidades de iniciativa endógena e identificar potencialidades alternativas de investi-mento, promovendo a criaç ão de iniciativas eco nomicame nte viáveis . P retende u-se fomentar o aparecimento e apoiar o funcionamento de agentes ou instituições de desenvolvimento originadas ou inseridas na realidade local e rural, que pudessem motivar e prestar as sistência técnica a os promotores individuais e, sobretudo, activar a c apa cidade endó gena .
O desenvo lvim ento destas acções foi possívelpelaparticipaç ão de a ctores loca is na manu-tenção e/ ou promoção de acesso aos serviços públicos de nível local , e p elas relaç ões instituciona is/loc ais tom ada de decisão e na g estão d as acções anteriorm ente descritas. es pec ífica s (formais e informais)na
II - 2. Políticas sectoriais com efeito territorial importante (as pectos a s alientar) M elho ram ento d a cap acida de prod utiva e d a eficácia d e em presas, grup os ec on óm icos o u sectores; R eforço do am biente eco nóm ico onde as em presas locais têm a sua actividade; R elação institucional/localesp ecífico; R elação institucional/localesp ecífico na tom ad a de decisão e na ge stão ; Envolvim ento d a socied ad e civil; P arcerias público -privadas; P articipação d e actores loca is; > R elação c/ instituiçõ es e program as internacionais; > A valiação : desem penho eco nóm ico e com petitividade; > Exem plos rep resentativos das estratégias, das d ificuldad es e d os resultad os; > Evolução nos últim os 10 ano s; > R elação institucionalverticale horizontal; > P articipação de actores locais na d efinição d e norm as em term os de serviço s púb lico s; > M aN U TS ençã o e/ou p rom oção d e acesso aos serviços p úb licos d e nívellocal
S IR /RIME Emprego, Criaç ão DE Empresa s IN C EN TIVO S LO C AIS E R EG IO N AIS D estina ram -se a co ntribuir para o reforço do poten cial en dógen o reg iona le local, através d adinamiza çã o do s peq uenos investimentos de iniciativa privada gerado res de empregoe ap resentou co m o o bjec tivos esp ecífico s:
- contribu ir para a criação d e em prego e para a m elho ria d a q ualidad e d e vida em m eios urbanos e em m eios rurais através do fom ento d e p eq uenas iniciativas d e investim ento, em esp ecial, no do m ínio dos serviços de b ase locale d e p roxim ida de ; - contribuir para o desen volvim ento end óg eno da s regiões desfavorecidas, aum entando a com petitividad e region al, ap oiando a criação d e em pregos e a co nsequ ente fixação d as p op ulaçõ es b em com o a diversificação na prod ução de b ens e serviços. O s sistem as de inc entivos sectoriais d e apoio ao investim en to privad o estão , sobretud o, virad os p ara as activida des com algu m a dim ensão , visto q ue são essas que, em grand e m edida , con tribu em pa ra a m elho ria d a co m petitividad e glob al da econ om ia. N o entanto, o p roc esso de d esenvolvim ento h arm on ioso terá q ue contar com as peq uen as unida des qu e, não ob stante estarem sob retud o ligad as ao m ercad o locale à satisfação das necessidades das popu laçõ es, pod em ser tam bém im po rtantes para o funcionam ento e sob revivência de em presas de m aior dim ensão, num contexto de m ercad o alargado .
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P or tal, e p orque a an im açã o d as zo nas rurais e d o interior passa , não a penas p ela co nstrução de infra-estruturas p úb licas e p ela reabilitação de p atrim ónio, m as tam bém por criar co ndiçõ es d e trab alho que fixem as p opulações, verifico u-se a n ecessidad e d e lançar novos sistemas de financiamento do investimento produtivo privado, adaptados às especificidades das micro e pequenas empresas e às realida des regionais e loca is . Esta no va ab ordagem surgiu da necessidad e de co nstruirinstrumentos de combate ao desemprego e de criaç ão d e riqueza nas regiões desfa vorecida s , consen tâneos com as no vas realidad es e designadam ente no esp írito d o Livro B ranco d a C om pe titividad e, C rescim ento e E m prego, o q ue con duziu a que se m ob ilizasse m os esforços conjug ad os do s fun dos estruturais e dos m eios financeiros n acion ais nesse sentido. Esta acção teve em consideração, de form a articulad a, as p otencialidad es de actuação do FS E e d o FED ER , com um objectivo com um de criaremprego e riqueza à escala local e regional , ten do sido im plem entado através d e: A P O IO S À C R IA Ç Ã O D E E M P R E G O (C O -F IN A N C IA D A P E LO F S E ) Teve p or objectivo específico :
- ap oiar o lançam ento d e actividad es econ óm icas viáveis tendo em vista a criação d e em prego, através da prom oção d e investim entos de pequena d im ensão, da iniciativa de m icro-em presas, em tod as as actividad es dossectores secund ário e terciário ou de peq uenas em presas e entidad es sem fins lucrativos, em actividad es consideradas p rioritárias nos term os dos ap oios financeiros à criação d e em prego ; - apo iar a criação de iniciativas de peq uenas dim ensão (IN IC IA TIVA S LO C A IS D E EM P R EG O ) que visassem a criação de p ostos de trab alho e incidissem sob re q ualquer área ou sector de actividad e eco nó m ica q ue d em on strasse ser relevante para as necessidades sociais e econó m icas locais. A s acções desen volvidas dizem respeito à co m po nente de apo io à criação de em prego do R IM E e incluíram , aind a, um conjunto de acçõ es d e carácter com plem entar à sua im plem entação, que contribuíssem , design ad am ente, para a dinam ização, constituição e co nso lida ção de p eq uen os p rojectos d e investim ento geradores d e em prego , bem com o a im plem entação das Iniciativas Lo cais de E m prego . A co ncretização dos ob jectivos efectuo u-se através de:
- Apoios financeiros à criação de emprego O R egim e de Incentivos às M icro-Em presas destino u-se a ap oiar peq ueno s investim entos de iniciativa p rivad a g erad ores d e em preg o e p revia a concessã o de apoios financeiros à criação de em prego e ao investim ento. - Apoios técnicos e acções complementares à criação de emprego A s acções directas de ap oio à criação d e em prego ca recem de ser com plem entadas p or um cuidad oso acom pan ham ento do seu d esenvolvim ento e co nsolidaçã o qu e p erm itisse não só po tenciar novos p rojectos com sucesso, m as tam bé m alargar o universo d os seus po tenc iais prom otores. N este sentido, foram desen volvidas acç õe s d a resp on sab ilidad e do M inistério para
a Q ualificaçã o e E m prego , nom ead am ente d o Instituto de Em prego e F orm ação P rofission al (IEFP ), assentes, essen cialm ente, na red e d e centros de em preg o.
- Iniciativas locais de emprego A s acçõ es a d esenvo lver no âm bito d as Iniciativas Lo cais de E m preg o, pa ra além de um ap oio financ eiro à criaçã o de p ostos de trab alho , previam m eca nism os de n atureza o peracion al, design ad am ente n o toc ante à form açã o técn ica dos prom otores e apoio co nsu ltivo durante e ap ós o lan çam en to d as iniciativas, ten do em vista m elho rar a resp ectiva taxa de sob revivênc ia e d e sucesso . APO IO S AO IN VESTIM EN TO A presentou com o objectivos específico s:
- dinam izar e ap oiar o d esenvo lvim ento loc ale a criação de em preg o, através da criação de m icro e p eq uenas em presas suscep tíveis de g erarem riqueza na s econ om ias locais, contribuind o assim para a fixação d as p op ulaçõ es, - suscitar o apa recim ento de actividad es ino vadoras, design ad am ente, no dom ínio dos serviços d e base loc ale d e p roxim idad e p or form a a alarga r o m ercado d estes serviço s e a con tribuir para a m elho ria da qualidad e de vida em m eios urba no s e em m eios rurais, - contribuir pa ra o d esen volvim ento en dóg eno d as regiões desfavorecidas, aum entando a com petitividad e regional, bem co m o a d iversificação na produção de b ens e serviço s. Fo ram lançados d ois sistem as de incentivos ao investim ento:
- O sistema de incentivos regionais O S istem a de Inc en tivos R eg iona is (S IR ) preten deu c ontribuir para o progresso das regiões menos d esenvolvida s , proc urand o c om plem entar e co m pe nsar possíveis efeitos d as m ed ida s de p olíticas se ctoriais d e âm bito nac ional no desen volvim en to eq uilibrad o do território. P or este m otivo e p orque ab range ap enas as reg iõe s com um índ ice g lob al de desenvo lvim ento inferior à m éd ia nacion al, foi articulad o co m os reg im es de incentivos de natureza sectorialque co brem tod o o território n acion al, design ad am ente o P E D IP , o P R O C O M e o S IFIT. Visand o o reforço da bas e económica das regiões , este sistem a d e incentivos aplicava-se ao s sectores d a ind ústria (divisões 10 a 37 da C A E, rev.93), docomércio( divisões 50 a 52), alguns tipo s de em preend im entos do turismo , serviços prestados às empresas , serviços de ges tão de recursos hídricos e resíduos sólidos urbanos (divisõ es 74 e 90). A poiava igua lm en te a transferência de indústrias de zonas congestionadas ou do centro para a periferia de núcleos urbanos, para reinstalação noutros locais adequados e conforme os planos de ordenamento existentes . Em term os de âm bito geográfico , o S IR ab rang eu todas as regiões do interior ou litoral menos des envolvido do território co ntinental. A su a delim itação territorialfoifeita a partir da aplicação de um a m etod olog ia b aseada na construção de um índ ice sintético de desenvol-vim ento a nível
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concelhio, construído sobre o s valores de u m co njunto de 2 1 variáveis que pretendem trad uzir quatro asp ectos essenciais do d esenvo lvim ento sócio-eco nó m ico: i) A estrutura d e povoam ento; ii) A s cond ições de vida d as po pu lações; iii)O sistem a p rod utivo; iv)A s acessibilidad es. O s instrum entos de ap oio utilizad os são sub sídio a fun do p erdido e form a m ista de subsídio a fundo pe rdido e de su bsídio reem bolsável.
- O regime de incentivos às microempresas O R egim e de Ince ntivos às M icroe m presas surge co m o o p rim eiro sistem a de ince ntivos a con sag rar um ap oio e specífico e efectivo a este tipo d e em presas, atendendo à s necessi-dad es sen tidas p elas m icroem presas e p otenciais em presários. C on sistiu n um instrum ento de p olítica reg ion al e loc al ino vad or, co njug ando de u m a form a articu lad a a actua ção de d ois fun dos estruturais: o FE D E R , na verten te d e estím ulo ao investim ento, e o FS E, no ap oio à criação d e p ostos d e trab alho . P rivilegiaram -se, através d e m ajorações d o ince ntivo, as iniciativas de base local, criando-se o co nceito d e serviço de b ase loc ale d e p roxim idad e que ab rangia o artesanato, o com ércio ligad o às artes e ofícios trad icionais, turism o em espaço rural, e os se rviço s d e ap oio social, de turism o e lazer, actividad es cu lturais, ren ovação urbana e segurança de ed ifícios, tran s-po rtes, am biente, e d e apoio àsp op ulaçõ es locais e às e m presas locais. A diversida de de ram os de activida de s era assim bastante variad a, pretendendo-se claram ente estim ular as iniciativas de e para as pop ulaçõ es locais, estan do o co nceito de localidad e intrínseco a u m a área geo gráfica restrita. Este sistem a de incen tivos caracterizou-se por: - ser um instrum en to d e m uito fácilacesso do p onto de vista territorial, já q ue foram im plem entado s po ntos d e inform ação e recep ção de cand idaturas com um a enorm e co bertura geográfica; - A presentar-se com o instrum ento sim plificado ao nível da constituição do processo de candidatura (que foi red uzida à apresentação dos elem entos m ínim os necessários à análise d os projectos,tendo aind a assim sido ap oiad as d esp esas de assistência técnica para a prep aração do s p roc essos caso os prom otores reco rressem a entida des externas de co ntab ilidad e e co nsu ltoria) e d as e m presas; - pod er ser facilitad or do acesso a o c réd ito ban cário, sem pre q ue o e ste fosse n ecessário enquanto fonte de financiam ento do investim ento, já q ue envolveu a p articipação das instituiçõ es finan ceiras; - ap resentar um a intensidad e d e au xílios a fun do p erdido m uito e levada; - actuar de u m a form a integrada na vertente d e criação de em prego e d e apo io ao investim ento. O s projectos apoiados deveriam proporcionar a criação líquida de emprego (excepto quand o co nsistem exclusivam ente em projectos d e investim ento não directam ente prod utivo) e en volver investim entos em capitalfixo inferiores a 2 0 000 contos,prom ovidos por m icro em presas localizad as em qua lquer reg ião do p aís, cuja ac tividad e se inscrevesse em qualquer sector de actividad e
eco nó m ica (excep to agricultura e pescas, já q ue são sectores co m enq uad ram entos regu lam entares com unitários e na cionais m uito específico s). P revia-se aind a, dad a a sua im portância para a criação de serviço s de b ase locale para o d esenvolvim en to local, o ap oio a p rojectos d e investim en to em capital fixo inferiores a 7 5 000 co ntos, prom ovido s p or entida de s sem fins lucrativos na área do ap oio social, desd e q ue envolvessem a criação líquida de em preg o.
III - 4. Outras políticas III – 4.3. Regiões com atraso de desenvolvimento (as pectos a s alientar) M elho ria da capacida de prod utiva e reforço d o am biente eco nó m ico o nd e as em presas locais têm a sua actividad e; Envolvim ento d a socied ad e civil; P arcerias público -privadas; R elação institucionalverticale horizontal; R elação institucional/localesp ecífico na tom ad a de decisão e na ge stão ; > A valiação : desem penho económ ico e com pe titividade; > Exem plos rep resentativos das estratégias, das d ificuldad es e d os resultad os; > Evolução nos últim os 10 ano s; AC Ç Õ ES ESP EC ÍFIC AS DE REEQ U ILÍBR IO / AC Ç Õ ES PILOTO D E VALO RIZAÇ ÃO D O PO TENC IAL ENDÓGENO A s acções esp ecíficas de reequilíbrio (territorial)ap resen taram co m o objec tivos:
- o lançam ento d e iniciativas espec iais de d emonstraçã o da s potenc ialida des da s iniciativas de desenvolvimento local; - lançam ento de projectos complementares de infra-estruturas de interesse regional co m um a zona de influência relativam ente vasta. A co ncretização destes ob jectivos trad uziu-se em duas vertentes distintas de actuação:
- garantir as condições n ecessárias ao surgim ento de um conjunto de ac ções de tipo e d imensão variável que complementassemou com pletassem os instrumentos gerais d e a poio a o d esenvolvimento previstos nas intervenções operacionais sectoriais ou regionais do programa , através de um direccion am ento p articular para a resolução d e bloqueios estruturais da organizaç ão económica e social das regiões mais deprimidas , com o o bjectivo d e relançam ento d as suas bases económ icas; - lançar acçõ es basead as em conjuntos coerentes e articulados de iniciativas de desenvolvimento local, complementares de outros investimentos estruturantes da Administração Central e envolvendo á reas de d imensã o regional .
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P ara alcançar estes o bjectivos foram lançadosco njuntos c oerentes d e Iniciativas de Des envolvimento Local em áreas de d imensã o regiona l complementares de projectos estruturantes , assen tes na valorização das p oten cialidad es p aisagística s, culturais, am bien tais e turísticas das regiões. A lém disso, foram aind a criad os instrumentos espec íficos de apo io ao arranq ue de iniciativas regionais ou loca is d e dinamizaç ão do d esenvolvimento , prom ovendo -se a mobiliza çã o e a rticulaç ão dos ag entes eco nómicos e so ciais co m as instituições e serviços públicos sediado s na região . N este co ntexto, foram definidas q uatro acções de ba se territoria l: PRODOURO PROCÔA AVNA O D IA N A
- P rog ram a de A cções Esp ecíficas pa ra o D ouro, - P rog ram a de D esenvolvim ento Integrado d o V ale do C ôa - A cção de Valorização do N orte A lentejano - A cção de Valorização d o B aixo G uad iana
- PRODOURO - Programa de Acç ões Específicas para o Douro D esenvolvida em com plem entaridade co m o P rog ram a de D esenvolvim ento do D ouro, foicon stituída po r um conjunto de intervenções integradas ,com o ob jectivo d e promover o investimento em áreas ligadas ao potencial endógeno da região e à criaç ão de emprego, viab ilizad as pela dimensã o loca l do mercad o regional . P ara tal, foram co nced idos ap oios:
- às actividades artesanais ; - valorização das potencialidades das explorações agrícolas do Douro, nas suas vertentes ag ro-artesa nal, turística, c inegética e pa trimonial, o q ue envolveu a promoção e a operacionalizaç ão de circuitos e d e projectos de a lojamento e a nimaç ão turística ; - a investimentos complementares à s ac tivida des turística s , nom eadam ente a construção de peq uenos ca is fluviais, a reab ilitaç ão de linhas de co mboios histórica s, a recuperaç ão de edifícios de interess e pa trimonial e a c onstrução de uma pousa da ; - à construção d e um ca minho rural a m eia en co sta, com vista a melhorar o ac ess o à s explorações ag rícolas e florestais.
- PROCÔA - Programa de Desenvolvimento Integrado do Vale do Côa Esta acção ap resentou com o ob jectivos principais:
- a c riaç ão do P arque Arqueológico do Vale do C ôa , como gerado r de investimentos e riqueza não só através das ac tivida des directa mente liga da s à arqueologia( M use u /C entro de Investigação/C entros de A colhim ento) com o tam bém em ac tivida des trad icionais da região e outras que contribuíssem para diversifica r a sua ba se ec onómica e q ualida de de vida ; - criar emprego que permitisse fixar a população jovem e assim combater a desertificação , através d o apoio às artes e ofícios trad icionais e ao lan çam ento d emicro-empresas e outras iniciativas económ ica s q ue pretendess em responder às nec ess ida des loca is ; - reforçar e melhorar as acessibilidades da região de m odo a facilitar e valorizar as relações daq uela zo na do interior com o litoraldo P aís e co m o resto da E urop a;
- prom over a criaç ão de eq uipamentos de a poio às ac tivida des culturais e turística s , co m vista a m elho rar as co nd ições d e ac esso e p erm anênc ia d os visitantes, - preservar e potenciar o valor do património arqueológico, histórico e naturald a reg ião , para co nso lidação do esp ólio culturalda zo na e d o P aís e para satisfação dos restantes ob jectivos d o program a; - serum a zona de a poio à juventude, nas suas vertentes educa tiva, c ultural e recreativa, através da promoção de infra-estruturas de alojamento para a juventude e de acções de formação e divulga çã o d o pa trimónio loca l, a m inistrar em ligaç ão c om as es colas com o um a form a de assegurar que as g eraçõe s futuras continu em e reforcem o trab alho feito.
- AVNA - Acção de Valorização do Norte Alentejano Esta intervenç ão p retendeu prod uzir um impac to de na tureza estrutural e de c arác ter durad ouro na respectiva zona de a ctuaçã o , m ed iante a concretização de um conjunto de acções de natureza estruturante e grande ca pac ida de sinergética , direccionadas p ara o aproveitam ento, valorização e desen volvim ento de potencialidad es e recursos identificad os, nom ead am ente no s dom ínios paisagístico, am bien tal, culturale turístico.
- ODIANA - Acção de Valorização do Baixo Guadiana Esta acção foi criad a com o form a de reduzir as assimetrias regionais , particu larm en te acen tuad as n o território que integ ra a bacia d o R io G uadiana, território este q ue será p rofun dam ente afectado d evido à co nstrução da B arragem de A lqu eva. A presentou com o principais objectivos:
- dinam izar a estrutura eco nó m ica,atenuand o a tendência p ara a d esertificação e o envelhecim ento da po pulação, tend o em vista a m elho ria d o nívele q ualidad e d e vida d as p op ulaçõ es e procurando atrair pesso as, investim entos e a ctividad es com o objectivo de gerar riqueza em actividad es trad icionais ou decorrentes da d iversificação da b ase econ óm ica; - prom over a utilização susten táve l dos recursos naturais e a valorizaç ão do patrim ónio n atural e culturalexistente; - assegurar a preservação e a valorização do p atrim ónio d o rio G uadiana e criar co nd içõ es p ara a navegab ilidad e e para a resp ectiva prom oção turística; - instalar e reabilitar equipam entos colectivos e infra-estruturas básica s; - prom over a p articipação d a p op ulação e dos agentes econ óm icos e sociais na d efinição de estratégias e na execução de acçõ es de desenvo lvim ento territorial.
Bibliografia: D ecisão d o P rogram a P PD R R elatório F inal de E xecção
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AN EXO 2
Q uad ro Síntese
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AN EXO 3 (anexo 1 d o Plano Estratég ic o N ac ional d e Desenvolvim ento Ru ral 20 07-2013)
DELIMITAÇÃO DA RURALIDADE NO C ONTINENTE P ORTUG ÊS Freguesias U rbanas (629) Freg uesias P eriurbanas (627) Freguesias R urais (2.972)
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