Año 8 - Número 89
Marzo 2016 DIRECTOR CONSEJO CONSULTIVO
Editorial CONSEJO EDITORIAL
Reglas y estructura estructura del del servicio civil de carrera, Ley N.° 30057
ÁREA POLÍTICAS PÚBLICAS Y GERENCIA PÚBLICA
M
ÁREA DESCENTRALIZACIÓN: GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
ediante la Directiva N.° 001-2016-SERVIR/GPGSC, la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha establecido las reglas aplicables al servicio civil de carrera y su estructura así como el marco general para su aplicación. Principalmente dene las condiciones de acceso y las reglas de progresión de los servidores civiles de carrera, así como la estructura en que se organizan y cuyo cumplimiento abarca a las entidades del Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos, el Poder Legislativo, el Poder Judicial Judicial,, los gobiern gobiernos os regio regionale nales, s, los los gobier gobiernos nos loca locales les y los orga organism nismos os a los que la Constitución Política del Perú y las leyes coneren autonomía. No se encuentran comprendidos en esta directiva los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición complementaria nal del Decreto Legislativo 1023, así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, AFP, y la Contraloría General de la República ni los sservidores ervidores sujetos a carreras especiales. Tampoco se encuentran comprendidos los l os obreros de los gobiernos regionales y locales. Es importante destacar la precisión que hace la directiva respecto al ingreso al servicio de carrera indicando que los servidores civiles de carrera se incorporan al servicio civil por un periodo indeterminado y están sujetos únicamente a las causales de suspensión y término establecidas en los artículos 47 y 49 de la Ley N.° 30057, aplicándoles un periodo de prueba de tres (3) meses y se ingresa al servicio civil de carrera por concurso público de méritos abierto en cuatro supuestos señalados en la precitada directiva. Respecto a la estructura del servicio, determina que a nivel de todo el Estado, el servicio civil de carrera se organiza en cuatro (4) niveles. Los niveles describen una línea de progresión para los servidores y son aplicables a todas las familias de puestos y roles de los servidores civiles de carrera. De igual manera, manera, cada nivel de la carrera se divide en tres (3) subniveles, los que facilitan la organización y gestión de los puestos en su interior. Sin embargo, señala que las entidades públicas no están obligadas a contemplar puestos de todos los niveles y subniveles de carrera. Al momento de denir la dotación de personal, como parte del dimensionamiento, las entidades deberán identicar los puestos que requieren y sus respectivos niveles. Para ello, tomarán en cuenta las actividades y/o tareas a los que aparecen vinculados al puesto y se contrasta con la denición que corresponde a cada nivel. Luego, al momento de elaborar los perles de puestos, las entidades determinan el subnivel aplicable a cada puesto, considerando la complejidad de las funciones principales que desempeña, la consecuencia de no ejecutar o de ejecutar erradamente dichas funciones, y, como factor validador, la experiencia mínima requerida para el puesto. Con relación a la terminología del servicio civil que está consignada en la ley, en la directiva aparece con mayor precisión, referida a las siguientes denicio nes: familia de puestos, rol, servicio civil de carrera, servidor civil de carrera, concurso público de méritos abierto, concurso público de méritos transversal (concurso transversal). Conclusión
Como el proceso de adecuación y tránsito a la Ley Servir es un proceso con tinuo tinuo y prog progres resivo, ivo, en cuant cuanto o a las las respon responsabi sabilidad lidades es respe respecto cto a la carr carrera, era, la entidad pública Servir, en su calidad de ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, es responsable de establecer los lineamientos para la estructura de carrera del servicio civil, que incluye la denición de los niveles y subniveles de carrera correspondientes a todo el Estado, así como su aplicabilidad en las entidades públicas. Asimismo, las entidades públicas implementarán las disposiciones contenidas en la presente directiva así como las que se detallen en normas posteriores. posterio res. Sin perjuicio de ell ello, o, en lo que se reere a la elaboración de los perles de puestos de los servidores civiles de carrera, Servir establece las responsabilidades correspondientes en el instrumento para la elaboración de perles de puestos. Mario Vera Novoa Director
ÁREA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
ÁREA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD ÁREA SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Y PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO ÁREA CONTRATACIONES DEL ESTADO, ABASTECIMIENTO Y CONTROL PATRIMONIAL
ÁREA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Y POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN ÁREA DERECHO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ÁREA ADMINISTRACIÓN DE RENTAS Y TRIBUTACIÓNMUNICIPAL ÁREA DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN SOCIAL ÁREA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL
ÁREA DESARROLLO ECONÓMICO, COMPETITIVIDAD COMPETITIVIDAD Y ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO PRESIDENTE EJECUTIVO GERENTE GENERAL EDICIÓN Y PREPRENSA DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
CORRECCIÓN
CPC Mario Ricardo Vera Novoa Mg. Roberto Claros Cohaila CPC Mario Ricardo Vera Novoa CPC Oscar León Llerena Dr. Alejandro Álvarez Pedroza CPC Alejandro Rojas Buleje Mg. Roberto Claros Cohaila CPC Mario Ricardo Vera Novoa Dr. Alejandro Rodríguez Gamboa Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo Dr. Carlos Atocsa García CPC Alejandro Rojas Buleje Mg. Roberto Claros Cohaila CPC Marco Guillermo Mayor Ravines Econ. Gustavo Sigarrostegui Ruiz Mg. Roberto Claros Cohaila Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo Dr. Alejandro Rodríguez Gamboa CPC Mario Ricardo Vera Novoa Mg. Roberto Claros Cohaila Dr. Aníbal Salazar Trigoso Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo CPCC Marlon Prieto Hormaza Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo Arq. Augusto Lanao Márquez Dr. Alejandro Álvarez Pedroza Dr. Alberto Retamozo Linares Dr. Rodolfo Miranda Miranda Dr. Luis Ernesto Huayta Zacarías Br. Luis Eduardo Morante Guerrero Dr. Tulio Obregón Sevillano Dr. Enrique Guerrero Gonzáles Dr. Oxal Ávalos Jara CPC Oscar León Llerena Dr. Fidel Rojas Vargas Mg. Marushka Mesa Pinto Dr. Luis Alberto Huamán Ordóñez Dr. Christian Guzmán Napurí Dr. Fernando Haaker Prentice CPC Mario Ricardo Vera Novoa Dr. Mario Alva Matteucci Lic. Rocío Mónica Vera Herrera Soc. Hugo Claros Haro Dr. Pierre Foy Valencia Arq. Liliana Miranda Sara Arq. Augusto Lanao Márquez Arq. Isabel Claros Abarca MBA. Carlos del Castillo Guardamino Econ. Igor Elorrieta Agramonte CPC Alejandro Rojas Buleje Lic. Carlos Vigo Garay Jhonny Sánchez Reátegui Georgina Condori Choque Ricardo De la Peña Malpartida Luis Ruiz Martinez José Manuel Carrascal Quispe Diego Camasca Borja Angie Gavidia Molina Ana Campoverde Camacho © Copyright Instituto Pacífco S.A.C.
Primer Número, 2008
es una Actualidad Gubernamental es publicación de Instituto Pacífco S.A.C. Jr. Castrovirreyna Nº 224 - Breña Central: 332-5766 Marzo 2016 3,400 ejemplares INFORMES Y VENTAS
Jr. Castrovirreyna Nº 224 - Breña / 332-5766 Sede Central-Lima 05 - Ventas: 332-5766 Telefax: 332-6117 E-mail:
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Índice General Marzo 2016 - Edición 89
EDITORIAL
VII
Reglas y estructura del servicio civil de carrera, Ley N.º 30057
INFORMES ESPECIALES El procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado ............................. ........................................... ............................. .............................. ............................. ............................. .............................. .................. ... VII-1
DATA
Plan Anual de Contrataciones y crédito presupuestario 2017 ....... VII-5
La delegación de funciones en la administración pública
I
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE ABASTECIMIENTO Y CONTROL PATRIMONIAL
VIII
ÁREA POLÍTICAS PÚBLICAS Y GERENCIA PÚBLICA
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO
INFORME ESPECIAL
INFORMES ESPECIALES Roles y retos del gerente público: creatividad e innovación .................... ....................
I-1
Gobierno electrónico: fines públicos por medios digitales .......................
I-4
Nuevas reglas en torno a la aplicabilidad del precedente Huatuco: Análisis de las situaciones excluidas del precedente vinculante a partir de la Casación Laboral N.º 12475-2014-Moquegua .............................. ............................................ ............................. .............................. ............................. ............................. .............................. ............................. ............................. ..................... ......
II
ÁREA DERECHO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO IX
INFORME ESPECIAL La facultad de contradicción de los actos administrativos - Parte I ...
III
II-1
ÁREA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO: GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
Disposiciones del Fonafe Fonafe respecto respecto al Sistema de de Control Control Interno Interno
INFORMES ESPECIALES III-1
Problemas y necesidades limeñas y retos del gobierno local ..................
III-4
ÁREA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO
Los presupuestos 2016 de las entidades públicas del Gobierno nacional - Parte I ............................. IV-1 ............................................ .............................. ............................. ............................. ............................. ........................... ............. Importancia del presupuesto por resultados (PpR) ...................................
V
IV-4
¿Es factible la implementación del estado de bienestar en el Perú? .... X-1
INFORME ESPECIAL
XII
XI-1
ÁREA DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN SOCIAL
INFORME ESPECIAL
XIII
INFORME ESPECIAL
VI
ÁREA ADMINISTRACIÓN DE RENTAS Y TRIBUTACIÓN MUNICIPAL
Propuestas para los sectores educación y salud en los planes de gobierno 2016-2021 - Parte I ........................... .......................................... .............................. ............................. ............................. ................. .. XII-1
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD
Hechos ocurridos después de la fecha de presentación según la NICSP 14 ............................ .......................................... ............................. ............................. ............................. .............................. ............................. ........................... .............
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Actualización mecanizada de los valores del impuesto al valor del patrimonio vehicular vehicular por las municipalidad municipalidades es provinciale provincialess (2015-2016)
INFORMES ESPECIALES
IX-1
INFORME ESPECIAL
XI IV
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Y POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN
INFORME ESPECIAL
X La seguridad ciudadana en los planes de gobierno de los candidatos a la presidencia de la República: evaluación y comentarios ...................... ......................
VIII-1
V-1
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
INFORMES ESPECIALES Los niveles de ejecución de la inversión pública en el periodo 2007-2015 - Parte final ............................ ........................................... ............................. ............................. .............................. ........................... ............ VI-1 Procedimiento simplificado para determinar la elegibilidad de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres, referido en la segunda disposición complementaria final de la Ley N.º 30373 ............................ ........................................... ............................. ............................. .............................. ...................... ....... VI-4
ÁREA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL
INFORMES ESPECIALES Persistencia de la pobreza urbana, deterioro ambiental, boom inmobiliario y recentralización a la par del incremento de la vulnerabilidad en las ciudades peruanas ............................ ........................................... ............................. .............. XIII-1 Antecedentes, marco conceptual, aspectos temáticos y problemáticos para entender el derecho y la legislación internacional internacional de aguas - Parte I XIII-4 XIII -4
XIV
ÁREA DESARROLLO ECONÓMICO, COMPETITIVIDAD Y ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
INFORME ESPECIAL Debate por el nuevo bloque comercial y sus proyecciones
................. XIV-1
Índice General Marzo 2016 - Edición 89
EDITORIAL
VII
Reglas y estructura del servicio civil de carrera, Ley N.º 30057
INFORMES ESPECIALES El procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado ............................. ........................................... ............................. .............................. ............................. ............................. .............................. .................. ... VII-1
DATA
Plan Anual de Contrataciones y crédito presupuestario 2017 ....... VII-5
La delegación de funciones en la administración pública
I
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE ABASTECIMIENTO Y CONTROL PATRIMONIAL
VIII
ÁREA POLÍTICAS PÚBLICAS Y GERENCIA PÚBLICA
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO
INFORME ESPECIAL
INFORMES ESPECIALES Roles y retos del gerente público: creatividad e innovación .................... ....................
I-1
Gobierno electrónico: fines públicos por medios digitales .......................
I-4
Nuevas reglas en torno a la aplicabilidad del precedente Huatuco: Análisis de las situaciones excluidas del precedente vinculante a partir de la Casación Laboral N.º 12475-2014-Moquegua .............................. ............................................ ............................. .............................. ............................. ............................. .............................. ............................. ............................. ..................... ......
II
ÁREA DERECHO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO IX
INFORME ESPECIAL La facultad de contradicción de los actos administrativos - Parte I ...
III
II-1
ÁREA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO: GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
Disposiciones del Fonafe Fonafe respecto respecto al Sistema de de Control Control Interno Interno
INFORMES ESPECIALES III-1
Problemas y necesidades limeñas y retos del gobierno local ..................
III-4
ÁREA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO
Los presupuestos 2016 de las entidades públicas del Gobierno nacional - Parte I ............................. IV-1 ............................................ .............................. ............................. ............................. ............................. ........................... ............. Importancia del presupuesto por resultados (PpR) ...................................
V
IV-4
¿Es factible la implementación del estado de bienestar en el Perú? .... X-1
INFORME ESPECIAL
XII
XI-1
ÁREA DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN SOCIAL
INFORME ESPECIAL
XIII
INFORME ESPECIAL
VI
ÁREA ADMINISTRACIÓN DE RENTAS Y TRIBUTACIÓN MUNICIPAL
Propuestas para los sectores educación y salud en los planes de gobierno 2016-2021 - Parte I ........................... .......................................... .............................. ............................. ............................. ................. .. XII-1
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD
Hechos ocurridos después de la fecha de presentación según la NICSP 14 ............................ .......................................... ............................. ............................. ............................. .............................. ............................. ........................... .............
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Actualización mecanizada de los valores del impuesto al valor del patrimonio vehicular vehicular por las municipalidad municipalidades es provinciale provincialess (2015-2016)
INFORMES ESPECIALES
IX-1
INFORME ESPECIAL
XI IV
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Y POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN
INFORME ESPECIAL
X La seguridad ciudadana en los planes de gobierno de los candidatos a la presidencia de la República: evaluación y comentarios ...................... ......................
VIII-1
V-1
ÁREA SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
INFORMES ESPECIALES Los niveles de ejecución de la inversión pública en el periodo 2007-2015 - Parte final ............................ ........................................... ............................. ............................. .............................. ........................... ............ VI-1 Procedimiento simplificado para determinar la elegibilidad de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres, referido en la segunda disposición complementaria final de la Ley N.º 30373 ............................ ........................................... ............................. ............................. .............................. ...................... ....... VI-4
ÁREA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL
INFORMES ESPECIALES Persistencia de la pobreza urbana, deterioro ambiental, boom inmobiliario y recentralización a la par del incremento de la vulnerabilidad en las ciudades peruanas ............................ ........................................... ............................. .............. XIII-1 Antecedentes, marco conceptual, aspectos temáticos y problemáticos para entender el derecho y la legislación internacional internacional de aguas - Parte I XIII-4 XIII -4
XIV
ÁREA DESARROLLO ECONÓMICO, COMPETITIVIDAD Y ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
INFORME ESPECIAL Debate por el nuevo bloque comercial y sus proyecciones
................. XIV-1
Data Gubernamental Marzo 2016
CPC Mario Vera Novoa
La delegac gación de funciones en la administración pública Introducción
Las entidades estatales maniestan su actividad y su voluntad a través de sus órganos. El concepto de órgano sirve pues para imputar a la entidad de que el órgano forma parte del hecho o la manifestación de voluntad expresada por este en su nombre. Según se menciona en el Libro “Introducción al Derecho Administrativo” que algunos autores, el órgano es un conjunto de atribuciones o de com petencias (algo así como un “cargo”, “ofce”, “ufcio”, “Amt”, etc.) que será luego desempeñado o ejercido por una persona física determinada (el funcionario o agente del Estado) la que, al expresar su voluntad o realizar su actuación dentro del marco de las atribuciones o funciones que le han sido conferidas, produce la mencionada imputación. En este concepto se distingue entre el “órgano jurídico” (el conjunto de competencias) y el “órgano físico” (la persona llamada a ejercer esas competencias) o, en otra terminología, entre el “órgano-institución” y el “órgano-individuo” . La administración pública en el Perú es dirigida por el Poder Ejecutivo y sus instancias correspondientes, así como también por el Poder Judicial, Judicial, los gobiernos gobiernos regionales regionales y locales locales y se rigen por las normas establecidas en la Constitución Politica del Estado y las leyes que le coneren autonomía en sus funciones administrativas conforme a la legislación de la materia. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N.° 29158, en su último párrafo, dispone que los ministros de Estado puedan delegar, en los funcionarios de su cartera ministerial, las facultades y atribuciones que no sean privativas a su función, siempre que la normatividad lo autorice. La Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.° 27783, y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Ley N.° 27867, jan las atribuciones correspondientes al presidente regional. El numeral 20 del artículo 20 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972, dictamina que el alcalde puede delegar sus atribu ciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal. Es importante tener en cuenta lo señalado en el artículo 67 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.° 27444. Con relación a la delegación por competencia que precisa lo siguiente: 1. Las entidades pueden delegar delegar el ejercicio de competencia conferida conferida a sus órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo hagan conve niente. 2. Son indelegables las atribuciones esenciales del órgano que justican su existencia, las atribuciones para emitir normas generales, para resolver recursos administrativos en los órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en delegación. 1
1 Introducción al derecho administrativo, 1.ª ed., p. 10 y ss.; Villegas Basavilbaso, t. 2, p. 530 y ss.; ver también Trevijano Fos, José Antonio, Principios jurídicos de la organización administrativa, Madrid, 1957, p. 88.
3. Mientras dure la delegación, no podrá el delegante ejercer ejercer la competencia que hubiese delegado, salvo los supuestos en que la ley permite la avocación. 4. Los actos administrativos administrativos emitidos por delegación indican indican expresamente esta circunstancia y son considerados emitidos por la entidad delegante. La delegación se extingue: a) Por revocación o avocación. avocación. b) Por el cumplimiento cumplimiento del plazo o la condición previstos en el acto de delegación. El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado, y podrá ser responsable con este por culpa en la vigilancia. En el presente artículo, nos referiremos a tres casos de delegación en las acciones de contrataciones del Estado y en los sistemas administrativos de presupuesto y tesorería. Delegación de funciones en materia de contrataciones con el Estado
Para la delegación de algunas atribuciones en las contrataciones públicas, el titular de la entidad debe emitir una resolución, mediante la cual designa al funcionario que se hará cargo de cumplir las funciones dele gadas. Para este caso debe ceñirse a lo establecido en la nueva Ley de Contrataciones del Estado, Ley N.° 30225 y su Reglamento, aprobado por D. S. S . N.° 350-2015-EF. 350-2015-EF. Según el artículo 3 de la Ley, el ámbito de aplicación recae en : a) Los ministerios y sus organismos públicos, programas y proyectos adscritos, b) El Poder Legislativo, Poder Judicial y organismos constitucionalmente autónomos, c) los gobiernos regionales y sus programas y proyectos adscritos, d) los gobiernos locales y sus programas y proyectos adscritos, e) las universidades públicas, sociedades de benecencia pública públic a y juntas de participación social, las empresas del Estado pertenecientes a los tres niveles de gobierno f) las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú y los órganos desconcentrados Por otro lado, el artículo 8 de la Ley de Contrataciones señala que el titular de la entidad puede delegar, delegar, mediante resolución, la autori dad que la norma le otorga. No pueden ser objeto de delegación, la declaración de nulidad de ocio, las autorizaciones de prestaciones adicionales de obra, la aprobación de las contrataciones directas salvo aquellas que disponga el reglamento de acuerdo a la natura leza de la contratación, y los otros supuestos que se establezcan en el reglamento. En consecuencia, el titular de la entidad puede delegar en el funcionario correspondiente lo siguiente 2 - La aprobación aprobación y modicación del Plan Anual de Contrataciones (PAC), correspondiente al ejercicio scal 2016. 2
Fuente: Resolución Resolución N.° 000003-2015-Migraciones.
Data Gubernamental Marzo 2016
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Resolver los recursos recursos impugnatorios interpuestos por los postores en los procedimientos de selección que convoque la entidad o que sean convocados por una entidad pública públi ca con la cual se haya suscrito convenio de encargo, siempre que el valor estimado o referencial sea igual o menor a sesenta y cinco unidades impositivas tributarias (65 UIT). Aprobar los expedientes de contratación y las bases de los procedimientos de selección convocados por la entidad y los que vayan a ser convocados por entidades con las cuales se haya suscrito con venio de encargo, así como la validación del informe o informes previos que contengan el sustento técnico y legal, en el caso de expedientes materia de contratación directa. Aprobar el proceso proceso de estandarización estandarización de bienes bienes y servicios. servicios. Aprobar la buena pro pro cuando las propuestas propuestas económicas de de los postores en los procedimientos de selección superen el valor refe rencial y/o estimado hasta el límite previsto por ley. Cancelar los procedimientos de selección. Designar comités de selección selección de de los procedimientos de selección, selección, así como la modicación en su composición. Aprobar la ejecución ejecución de prestaciones prestaciones adicionales y reducciones reducciones para bienes, servicios en general y consultorías hasta por el máximo permitido por ley. Suscribir, Suscribir, modicar modicar y resolver contratos complementarios complementarios correspondientes a licitaciones públicas y concursos públicos. Aprobar las ampliaciones del plazo contractual. Aprobación de las resoluciones de contratos de licitación licitación pública o concurso público por caso fortuito o fuerza fuer za mayor, mayor, por su incumpli miento cuando sea imputable al contratista, así como otros ot ros supuestos previstos por la ley. ley. Suscribir, modicar y resolver contratos relativos a la contratación de servicios en general, consultorías, ejecución de obras y adqui sición de bienes, así como suscribir adendas de modicación, de corresponder. Aprobar Aprobar las diferentes etapas de los procesos procesos que de conformidad con los manuales de convenios internacionales se deban ejecutar. Suscribir los respectivos contratos y establecer los procedimientos de vericación correspondientes respecto a procesos que de con formidad con los manuales de convenios internacionales se deban ejecutar. Suscribir las comunicaciones, pedidos de sanción y actos vinculados a los procedimientos de selección que tengan que realizarse ante el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y la Contraloría General de la República, así como gestionar las publicaciones que tengan que realizarse por mandato legal, y los pedidos de información y consulta que sean necesarios realizar ante otras entidades, vinculados a la temática de los procedimientos de selección. Otros que no contravengan con lo previsto en el artículo 8 de la Ley de Contrataciones del Estado.
Delegación de funciones en materia de presupuesto
Para la delegación de funciones por parte del titular de la entidad, en materia de presupuesto se debe cumplir con las formalidades estable cidas en el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo N.° 304-2012-EF. Según el artículo 7 de la Ley N.° 28411, el titular de una entidad es la más alta autoridad ejecutiva y puede delegar sus funciones en materia presupuestal cuando lo establezca expresamente la ley general. El artículo 7.1 de la misma norma determina que el titular de una entidad es la más alta autoridad ejecutiva. En materia presupuestal, es responsable, de manera solidaria, con el Consejo Regional o Concejo Municipal, el Directorio u organismo colegiado con que cuente la entidad, según sea el caso.
Dicha autoridad puede delegar sus funciones en materia presupuestal cuando lo establezca expresamente la ley general, las Leyes de Presu puesto del Sector Público o la norma de creación de la entidad. El titular es responsable solidario con el delegado. Asimismo, el numeral 40.2 del artículo 40 de la mencionada ley reere que las modicaciones presupuestarías en el nivel funcional programático son aprobadas mediante resolución del titular, a pro puesta de la Ocina de Presupuesto o de la que haga sus veces en la entidad. El titular puede delegar dicha facultad de aprobación, a través de disposición disposición expresa, expresa, la cual cual debe ser ser publicada en el diario ocial El Peruano. Estas delegaciones comprenden:3 a) Aprobar las modicaciones presupuestarias presupuestarias en el nivel funcional programático, de acuerdo con el numeral 40.2 del artículo 40 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 28411, 2 8411, Ley General del de l Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo N.° 3042012-EF, 2012-EF, previo informe favorable de la Ocina de Presupuesto de la Ocina General de Planeamiento y Presupuesto. b) Aprobar la formalización formalización de notas para la modicación presupues presupues taria en el nivel funcional funcional programáti programático. co. c) Designar a los responsables responsables de las metas presupuestarias pro gramadas en las unidades ejecutoras del pliego Ministerio de la Producción. d) Suscribir, Suscribir, en nombre y representación de la entidad, los convenios a que se hace referencia en el artículo 134 y 145 de la Ley N.° 30372, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016. e) Aprobar la evaluación semestral semestral y anual del Presupuesto Presupuesto Institu cional de la entidad y suscribir la Ficha Técnica del Indicador de Desempeño, establecida en la Directiva N.° 005-2012-EF/50.01 “Directiva para la Evaluación Semestral y Anual de los Presupuestos Institucionales de las Entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales para el Año Fiscal 2012”, aprobada por Resolución Directoral N.° 017-2012-EF/50.01. Delegación de funciones en materia de tesorería
Para la delegación de funciones por parte del titular de la entidad, en materia de tesorería se debe cumplir con las formalidades establecidas en el artículo 50.1 de la Directiva de Tesorería N.° 001-2007- EF77.15, aprobada por Resolución Directoral N.° 002-2007-EF-77.15, la cual precisa que los titulares y suplentes de las cuentas bancarias son designados mediante resolución del titular del pliego o del funcionario a quien este hubiera delegado de manera expresa esta facultad, para lo cual se utiliza el modelo del Anexo N.° 4 de la Directiva. Estas delegaciones comprenden: a) La designación de titulares titulares y suplentes de las cuentas bancarias bancarias de las unidades ejecutoras. b) Aprobar la formalización de las modicaciones presupuestarias efectuadas en el nivel funcional programático a que se reere el artículo 406 de la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Plazo de las delegaciones
Las delegaciones autorizadas mediante resolución tendrán vigencia durante el año 2016 y los funcionarios están obligados a dar cuenta mensualmente a su institución respecto de las actuaciones derivadas de la delegación otorgada.
3 Fuente R. M. N.° 004-2016-PRODUCE. 004-2016-PRODUCE. 4 Ley N.° 30372, artículo artículo 13. Proyectos de inversión pública con nanciamiento del Gobierno Gobierno Nacional 5 Ley N.° 30372, artículo artículo 14. Proyectos de inversión pública nanciados nanciados con recursos de la fuente de nanciamiento Recursos por Operaciones Ociales de Crédito. 6 Ley N.° 28411, artículo 40. Modicaciones Presupuestarias en el Nivel Funcional Funcional Programático.
Normas Legales Marzo 2016
Políticas Públicas y Gerencia Pública (1) Norma
D. S. N.° 0102016-RE
Diario El Peruano Fecha
Página
Norma Contenido de la Norma
13-02-16 577990 Ratican el Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Consejo Federal Suizo sobre la realización de actividades remuneradas por los dependientes de miembros de las Misiones Diplo máticas, Ocinas
D. S. N.° 0192015-VIVIENDA
Diario El Peruano Fecha
Página
Norma
D. S. N.° 0132016-EF
Res. N.° 0032016-PCM/SD
Diario El Peruano Fecha
Página
26-02-16 579020 Autorizan Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016 a favor de los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Cusco y Pasco para el nanciamiento de la sostenibilidad de las transferencias efectuadas en el 2015, en el marco del literal a) de la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N.° 29944
Sistema Nacional de Contabilidad (5)
R. D. N.° 0042016-EF/51.01
Contenido de la Norma
03-02-16 577056 Autorizan Crédito Suplementario para la incorporación de los re cursos del FONIPREL en el Año Fiscal 2016 a favor del Gobierno Regional del Departamento de Ucayali y diversos Gobiernos Locales ganadores de la Convocatoria FONIPREL 2015-I 04-02-16 577122 Disponen inscripción de la “Mancomunidad Municipal de la Cuenca Sur Oriental de Arequipa” en el Registro de Mancomunidades Municipales
Contenido de la Norma
D. S. N.° 0302016-EF
Norma
Descentralización del Estado: Gobiernos Regionales y Locales (3)
Página
25-02-16 578906 Modifican los Lineamientos para modicaciones presupuestarias en el nivel funcional programático para la ejecución de proyectos de inversión pública, en el marco del art. 12 de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016
Contenido de la Norma
19-02-16 578565 Aprueban Directiva que regula la noticación electrónica en los procedimientos administrativos en materia de eliminación de barreras burocráticas prevista en el Decreto Legislativo N.° 1212
Fecha
R. D. N.° 0052016-EF/50.01
Derecho y Procedimiento Administrativo (2) Norma
Diario El Peruano
Diario El Peruano Fecha
Página
Contenido de la Norma
09-02-16 577489 Aprueban Directiva “Metodología para el reconocimiento, medición y registro de los bienes de Propiedades, Planta y Equipo de las entidades gubernamentales”
Res. N.° 060-2016- 12-02-16 577886 Ocializan modicaciones a la EF/30 NIIF 15 Ingresos de Actividades Ordinarias Procedentes de Con tratos con Clientes, NIIF 10 Es tados Financieros Consolidados y NIC 28 Inversiones en Asociadas y Negocios Conjuntos R. D. N.° 0052016-EF/51.01
17-02-16 578240 Modican y aprueban versión actualizada de la Directiva N.° 004-2015-EF/51.01 “Presentación de Información Financiera, Presupuestaria y Complementaria del Cierre Contable por las Entidades Gubernamentales del Estado para la elaboración de la Cuenta General de la República”, sus Anexos N.os 01 y 02
Administración Financiera del Sector Público (4) Norma
R. M. N.° 0292016-EF/52
D. S. N.° 001-2016-MIDIS
R. D. N.° 0042016-EF/50.01
Diario El Peruano Fecha
Página
Contenido de la Norma
30-01-16 576862 Autorizan a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público para que procese el Gasto Girado de los Devengados formalizados y registrados al 31 de diciembre del Año Fiscal 2015 por las Unidades Ejecutoras del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, así como por los Pliegos Presupuestarios de los Gobiernos Locales, por toda fuente de nanciamiento 06-02-16 577288 Decreto Supremo que establece las acciones que debe realizar el INEI en cumplimiento de la Sexagésima Octava Disposición Complementaria Final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016 24-02-16 578771 Aprueban Lineamientos para la elaboración y la remisión de las Fichas Técnicas, los Valores Históricos y las Metas de los Indicadores de Desempeño de los Programas Presupuestales y sus Anexos
Sistema Nacional de Inversión Pública (6) Diario El Peruano Norma
Contenido de la Norma Fecha
Página
R. D. N.° 0022016-EF/63.01
05-02-16 577208 Incorporan Gobiernos Locales al Sistema Nacional de Inversión Pública
R. D. N.° 0032016-EF/63.01
13-02-16 577981 Incorporan el Ane xo CME 26-Contenidos Mínimos Especícos de estudios de preinversión a nivel de perl para Proyectos de Inversión Pública que contemplen la construcción de puentes con superestructuras modulares, en la Red Vial Departamental y en la Red Vial Vecinal, a la Resolución Directoral N.° 008-2012EF/63.01
R. D. N.° 0042016-EF/63.01
13-02-16 577982 Aprueban instrumentos metodológicos para la formulación de estudios de preinversión a nivel de Perl para Proyectos de Inversión Pública en Monumentos Arqueológicos Prehispánicos y de Servicios de Alerta Temprana
Normas Legales Marzo 2016
Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial (7)
Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública (10)
Diario El Peruano Norma Fecha
R. M. N.° 0272016-EF/43
Diario El Peruano
Contenido de la Norma
Norma
Página
31-01-16 576988 Modican la R. M. N.° 391-2015EF/43 sobre los procedimientos que deben observar y seguir las entidades a efectos de tramitar los procesos de contrataciones de bienes, servicios y obras
Res. N.° 070-2016- 19-02-16 578481 Derogan la Directiva “Disposiciones OSCE/PRE sobre el contenido de las Bases Estandarizadas que el Instituto Tecnológico de la Producción debe utilizar en los procesos de selección que convoquen al amparo del Decreto Legislativo N.° 1179”. Res. N.° 071-2016- 19-02-16 578481 Modican Disposición Final de la OSCE/PRE Directiva “Registro Nacional de Árbitros y Registro Nacional de Secretarios Arbitrales administra dos por el OSCE”
Res. N.° 0062016-SERVIR-PE.
Diario El Peruano Fecha
Página
Administración de Rentas y Tributación Municipal (11) Norma
R. D. N.° 1932014/MTPE/2/14
06-02-16 577301 Declaran infundado recurso de revisión presentado por el Sindicato de Obreros Municipales de Comas-SOMUN contra la R. D. N.° 27-2015-MTPE/1/20
R. D. N.° 2072015/MTPE/2/14
06-02-16 577303 Declaran infundado recurso de revisión presentado por el Sindicato de Obreros Municipales de Lima-SITRAOML contra la R. D. N.° 59-2014-MTPE/1/20
Res. N.° 0302016-SERVIR-PE
16-02-16 578170 Disponen la publicación del proyecto de “Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas” en el portal institucional de SERVIR
Res. N.° 0312016-SERVIR/PE
16-02-16 578171 Aprueban el “Manual de Gestión del Rendimiento” y la “Guía Metodológica para el Evaluador”
Res. N.° 0272016-CG
Res. N.° 0672016-CG
Diario El Peruano Fecha
Página
Fecha
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Contenido de la Norma
01-02-16 577011 Índices de Precios al Consumidor a Nivel Nacional y de Lima Metropolitana, correspondientes al mes de enero de 2016
R. J. N.° 0452016-INEI
01-02-16 577011 Índice de Precios al Por Mayor a Nivel Nacional, correspondiente al mes de enero de 2016
Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental (13) Norma
Diario El Peruano Fecha
Página
Contenido de la Norma
R. M. N.° 0242016-MINAM
09-02-16 577469 Reconocen el Área de Conservación Privada Aurora, ubicada en el departamento de Loreto
R. M. N.° 0152016-MINAM
16-02-16 578149 Conforman el Comité de Seguimiento de Proyectos y Programas de Inversión Pública del Sector Ambiental
Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado (14) Norma
Contenido de la Norma
09-02-16 577532 Crean la Ocina Regional de Con trol Callao y la Ocina Regional de Control Cerro de Pasco, modican la estructura orgánica y aprueban el Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General de la República 16-02-16 578174 Aprueban Planes Anuales de Control 2016 de Órganos de Control Institucional de diversas entidades que se encuentran bajo el ámbito del Sistema Nacional de Control (*)
Diario El Peruano Fecha
Página
Contenido de la Norma
Res. N.° 0142016-SERFOR/DE
04-02-16 577123 Aprueban cuota máxima e
A. D. N.° 0062015/017-FONAFE
04-02-16 577160 Acuerdos adoptados sobre
R. M. N.° 0622016-MINCETUR
26-02-16 579011 Aprueban Plan Anual de Pro -
Sistema Nacional de Control, Auditoría Gubernamental y Política Anticorrupción (9) Norma
Diario El Peruano
R. J. N.° 0442016-INEI
Contenido de la Norma
29-01-16 576779 Formalizan la aprobación de la Directiva “Reglas y Estructura del Servicio Civil de Carrera de la Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil”
Página
R. J. N.° 23-2016/ 16-02-16 578187 Establecen ampliación de vigencia JNAC/RENIEC de gratuidad en trámites para la obtención y expedición del DNI, para personas adultas mayores a partir de los 65 años de edad, así como para cambio de lugar de entrega de DNI R. Leg. N.° 002- 19-02-16 578413 Resolución Legislativa del Congreso 2015-2016-CR que aprueba el Estatuto del Servi cio Parlamentario
Sistema Nacional de Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público (8) Norma
Contenido de la Norma Fecha
comercialización de cueros y/o pieles de especímenes de fauna silvestre de las especies “sajino” y “huangana” provenientes de la caza de subsistencia
Directores de Empresas en las que FONAFE participa como Accionista moción y Desarrollo Turístico Nacional para el año 2016 y modican Plan Anual de Pro moción y Desarrollo Turístico Nacional del año 2015 por parte de PROMPERÚ
Sumillas de normas legales del 29-01-16 al 26-02-16.
Políticas Públicas y Gerencia Pública
Área
I
Políticas Públicas y Gerencia Pública
I
Roles y retos del gerente público: creatividad e innovación Ficha Técnica Autor
:
Mag. Roberto Claros Cohaila*
Título
:
Roles y retos del gerente público: creatividad e innovación
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Principales roles y retos del gestor público 2. Creatividad e innovación en la gestión subnacional 3. Reexiones nales a manera de conclusiones
1. Principales roles y retos del gestor público Cuando se quiere optimizar la gestión y tener mejores resultados, pero se utilizan las mismas herramientas y estrategias, es probable que tengamos una respuesta más a la pregunta ¿por qué fracasan las gestiones municipales o regionales?, y –como decíamos en un artículo anterior– esto sucede, entre otras razones, por fallas en el diseño o fallas en la ejecución. De otro lado, entre los roles y retos del gestor estratégico está ser visionario, facilitador, comunicador ecaz, gestor del cambio, pero también ser creativo e innovador , no solo para ser eciente, e-
caz, transparente, promotor de consensos, negociador, transformador de conictos,
dinamizador de procesos, productivo, líder transformador, coach, mentor, arqui tecto de un clima y cultura organizacional y promotor del posicionamiento institucional en la comunidad. En consecuencia, el gestor público es el actor clave del éxito institucional, es la bisagra, puente o nexo que vincula el nivel político con el nivel técnico organizacional. * Magíster en Administración. Especialista en fortalecimiento institucional; docente de la Universidad ESAN y socio de A&R
Consultores (www.ayrconsultores.org).
En tal razón, este artículo se inicia pla teando los roles y retos del gestor público; luego se desarrolla lo referente a la importancia de incorporar, la creatividad e innovación en la agenda del corto plazo; y se concluye ensayando algunas estrategias básicas para lograrlo.
2. Creatividad e innovación en la gestión subnacional Es conocido que la estructura organizacional en el sector público y los estilos gerenciales son mayormente verticales y, en particular, en los gobiernos subnacionales, aún persisten criterios rígidos, los cuales constituyen factores inhibidores de la creatividad e innovación. Se trabaja en una cultura del miedo al error y la política de hacer más de lo mismo. Entre las barreras y limitaciones, que señala la literatura sobre la creatividad e innovación, existen muchas barreras y limitaciones, entre las cuales tenemos: - el desconocimiento de la importancia que tienen la creatividad e innovación, y - la confusión entre innovación y crea tividad1. Los autores antes referidos señalan que hay ideas con potencial, pero si estas no son acompañadas de una buena gestión de la innovación no habrá ningún impacto en la realidad. El problema de las organizaciones no es tanto una falta de profesionales con suciente creatividad, sino una
ausente, errónea e incompleta gestión de la innovación. En consecuencia, concluyen que no faltan personas creativas, lo que faltan son gestores de la innovación. De otro lado, Edwar de Bono, en su libro Creatividad: 62 ejercicios para desarrollar la mente arma que sin creatividad solo hay
repetición y rutina y que la creatividad es 1 Trias de Bes, Fernando y Philip Kotler. Innovar para ganar: Modelo ABCDEF. Barcelona: Ediciones Urbano, 2011.
Actualidad Gubernamental
necesaria para cambiar, mejorar y abrir nuevas direcciones. Igualmente, se dice que la creatividad es un talento con el que algunas personas nacen y que el resto solo puede envidiar: esta es una actitud negativa que es completamente errónea ya que la creatividad es una habilidad que se puede aprender, desarrollar y aplicar. La creatividad es una habilidad que todos pueden aprender practicar y usar, como puede serlo esquiar, jugar al tenis, cocinar o aprender matemáticas. En el Perú, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), aprobada en enero de 2013, establece en el quinto pilar la importancia de la gestión del conocimiento. En Chile, está por implemen tarse el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Reriéndose a las tareas más inmediatas, la
presidenta planteó cinco puntos esenciales: -
Diseño e implementación de un plan orientado a fortalecer las capacidades de gestión y planicación de Conicyt. - Aumentar la coordinación de las distintas instituciones involucradas en ciencia, tecnología e innovación. - La creación de una Política Nacional de Centros de Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación que contemple mejorar la infraestructura de estos centros, promoviendo acuerdos entre los Gobiernos Regionales con el Ministerio de Bienes Nacionales. - Discutir y proponer una nueva Política de Formación de Investigadores y Profesionales. - Implementación de programas pilotos en regiones que integren ciencia, tecnología e innovación a la cultura nacional, acercándola a las escuelas y a las comunidades. Asimismo la máxima autoridad sostuvo que “sabemos que la promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación no se agotan en las tareas de un solo ministerio. Esta es una tarea multisectorial. Por eso es que vamos a intensicar el trabajo del Comité de Ministros de Innovación”.
En la misma línea, informó que “va a tener tareas fundamentales, como la denición
de una política que permita, en lo esencial: fortalecer y ampliar las capacidades de
N° 89 - Marzo 2016
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s e l a i c e p s E s e m r o f n I
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Informes Especiales
investigación, de desarrollo, innovación y tecnología; orientar y apoyar la formación de investigadores y procurar su adecuada inserción de los investigadores en el sistema, tanto en la academia y en el Estado, como en el sector productivo; y vincular de manera cada vez más estrecha el quehacer cientíco-tecnológico e innovativo, con las preocupaciones de nuestra sociedad, de-
niendo focos de acción y áreas prioritarias en función de nuestros desafíos y oportunidades, tanto nacionales como regionales”. En relación con la labor del consejo, la mandataria dijo que “está avanzando para hacer de la innovación no solo una actividad de círculos especializados, sino también una cultura presente en todas las actividades”. Cuando se utiliza el concepto innovación se alude a algo novedoso o único. Para muchos, el término está ligado a la tecnología, la invención y las patentes; sin embargo, la innovación es mucho más que eso. Puede ser un producto nuevo o mejorado, un servicio o un proceso, y puede encontrarse en todos los espacios y las organizaciones: el comercio, la política, el marketing, las instituciones privadas o las organizaciones públicas. La publicación N.° 35 de la serie Gerencia para el desarrollo, de la Universidad ESAN2, brinda importante información sobre los avances y perspectivas de la innovación en los gobiernos locales en el Perú, asimismo, ofrece compartir en su próximo número una síntesis de la propuesta de los autores. A continuación referimos parte del marco conceptual de dicha publicación: 1. La innovación como elemento de desarrollo “Cuando se utiliza el concepto innovación se alude a algo novedoso o único. Para muchos, el término está ligado a la tecnología, la invención y las patentes; sin embargo, la innovación es mucho más que eso. Puede ser un producto nuevo o mejorado, un servicio o un proceso, y puede encontrarse en todos los espacios y las organizaciones: el comercio, la política, el marketing, las instituciones privadas o las organizaciones públicas”. 2. Nueva Gestión Pública e innovación en las administraciones públicas “Como se ha visto, la innovación es parte de la historia de la humanidad y está vinculada al desarrollo. A nales de la década de 1970, el uso del término se extendió a la administración pública, considerándose un componente fundamental para emprender reformas y modernización. Esto último entendido como una reacción que intentó cambiar la burocracia del Estado caracterizada por la rigidez del formalismo normativo y procedimental de sus funcionarios; la estructura organizativa jerárquica; y la toma de decisiones centralizada y politizada, que habían generado una creciente insatisfacción de los ciudadanos con la prestación de los bienes y servicios públicos (Petrella, 2007). A nes de esa década, el comportamiento organizacional de la administración pública toma como punto central la práctica de innovaciones en la gestión para transformar la inercia y la ineciencia de la burocracia (Teolovic, 2002). 2 MORALES, Oswaldo, Ángel Barrera, Milagros RODRÍGUEZ, Carla Romero y Rosa T ÁVARA. Modelos de Gestión de la innovación para los gobiernos locales del Perú . Lima: ESAN, 2014.
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En este contexto se gesta un sentimiento anti burocrático que plantea la necesidad de contar con una NGP consistente en ejecutar modelos de la administración privada que permitan el desarrollo de la libertad creativa y la capacidad de gerenciar el cambio para afrontar los retos y los desafíos socioeconómicos y con ello atender las demandas, los problemas o las necesidades ciudadanas. Se buscaba otorgar a los gerentes públicos herramientas para ejecutar sus tareas en forma flexible, eficiente y transparente, estimulando el liderazgo y la innovación en el sector público (Navas Quintero, 2010). A partir de ese momento, el movimiento de NGP se traduce en dos propuestas claves: la reforma y la modernización del Estado”. 3. La innovación en los gobiernos locales Como se ha indicado, una de las consecuencias de la implantación de la NGP es la descentralización: el Gobierno central deja parte de sus funciones que se transeren a los gobiernos locales. En ese contexto, acordes con la nueva etapa, surgen iniciativas innovadoras que asumen características propias que definen una forma de innovar en los gobiernos locales. Además, la innovación en los gobiernos locales genera un impacto signicativo sobre los beneciarios, el cual se entiende como valor público, se traduce en el incremento de la eciencia, la ecacia y la calidad en el servicio público y logra mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Aún más, Moore (1999) dene el valor público como la integración de tres dimensiones: la política, que implica evaluar las expectativas políticas de los beneciarios de la innovación; la sustantiva, que implica evaluar la ecacia y la efectividad de la propuesta de innovación; y la administrativa, que implica evaluar la viabilidad operativa. Si bien esta denición evidencia un aspecto importante del contenido del valor público, resulta todavía limitada porque solo responde a la evaluación de las expectativas, es decir, de aquello que espera la población de los gobiernos y que está vinculado con el aspecto emotivo de los ciudadanos (percepciones, preferencias y aspiraciones), que muchas veces dista de lo que realmente necesitan atender; además, el valor público implica ecacia y eciencia, es decir, que la meta o el objetivo perseguido por el Estado se alinee a la misión de las instituciones, pese a que muchas veces estos se jan sin considerar criterios técnicos o su alineamiento. A parti r de las defin icion es plant eadas, el presente estudio asume como denición de valor público en un gobierno local la creación de bienestar en el ámbito local a través de los servicios de su competencia y en respuesta a las necesidades de los ciudadanos de la comunidad, siempre que ellos, individual o colectivamente, estén dispuestos a renunciar a algo para favorecer el interés común. En el mismo sentido, y como resultado de lo expuesto anteriormente, se propone como concepto de innovación en los gobiernos locales la producción de cambios novedosos en los contenidos, las estructuras o los modos de obrar en el gobierno local, a cargo de funcionarios municipales, surgida como respuesta a los problemas y las necesidades de los ciudadanos y con valor público por contribuir al desarrollo local. De esta manera, una iniciativa, una propuesta o una experiencia calicarán como innovación en el gobierno local cuando presenten cuatro características: - Que la idea sea generada y desarrollada en el gobierno local. El indicador serán el(los) actor(es) (funcionarios) involucrados en la innovación. - Que la idea produzca cambios en los contenidos, las estructuras o los modos de hacer de la administración municipal, lo que implica que el cambio involucre la creatividad del funcionario que la proponga y lleve a cabo y que este no sea una réplica o una buena
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
práctica. Los indicadores serán el producto, el servicio, el proceso o la tecnología novedosa propuesta y realizada por los actores del gobierno local. - Que la idea cree valor público, es decir, que esté dirigida especícamente a la atención de necesidades concretas de la población beneciaria, cuyo indicador será la identicación de la necesidad atendida. - Que la idea coadyuve al desarrollo local. El indicador será el impacto signicativo de la innovación en el gobierno local.
Mientras que en el presente artículo solo se pretende visibilizar en la agenda del gestor público la importancia de la creatividad y la innovación, con cargo a profundizar, en el próximo artículo, el tema en cuanto al rol y los retos de los gobiernos subnacionales en el Perú, y referenciar el modelo ABCDEF de Innovar para ganar ; ahora se pasa a asociar con el tema, la importancia que tiene el diseño y desarrollo de fortalecimiento de habilidades individuales e institucionales; conociendo además, que existen otras estrategias para desarrollar habilidades gerenciales como el estudio de los mapas mentales, la programación neurolingüística, el coaching, etc. Cabe apuntar que por reciente Resolución Ministerial N.° 006-2016-PCM del 18 de enero de 2016, se aprueba el Documento de Trabajo: “Capacidades Institucionales: un nuevo enfoque hacia el Fortalecimiento Institucional para la Gestión Descentralizada” y se encarga a la Secretaría de Descentralización la difusión del Documento de Trabajo, el cual establece, entre otros aspectos, que no es suciente desarro llar capacidades individuales como está contemplado con el enfoque de SERVIR, orientado al desarrollo de competencias de los gestores públicos; sino que además se requiere desarrollar capacidades colectivas a nivel de cada una de las dependencias que conforman los tres niveles de gobierno. En dicho documento, se señala y desarrolla los cuatro componentes del enfoque para el fortalecimiento institucional para la gestión descentralizada: -
Competencias personales fortalecidas Instrumentos para la articulación intersectorial e intergubernamental Transparencia y participación ciudadana Uso sistemático de las tecnologías de la información y comunicación.
En el documento de trabajo referido se determina que el enfoque de gestión descentralizada está comprendido en el marco de lo dispuesto en el Decreto Supremo N.° 047-2009-PCM, donde se dene a esta
como “la gestión articulada realizada por el Gobierno Nacional, Regional o Local, donde cada nivel de gobierno cumple funciones complementarias en un espacio territorial, que con el aporte de la sociedad civil organizada, producen bienes y servicios públicos al servicio de ciudadano”. La gestión descentralizada se sustenta en el proceso de descentralización del país —claramente establecido en el artículo
Políticas Públicas y Gerencia Pública 188 de la Constitución Política del Perú como una política pública permanente del Estado peruano—, siendo la descentralización un eje estratégico de la reforma del Estado; por lo que la incorporación de este enfoque de gestión descentralizada sirve para orientar la mejora de la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos. Con el objeto de lograr un mayor nivel
• Ejercer la facultad sancionadora en aplicación del marco regulatorio regional y local que garantice la obligatoriedad de las políticas denidas. • Coordinar de forma articulada con los diferentes actores públicos y privados para la adecuada implementación en el ámbito territorial de las políticas denidas sobre la base de las materias que le han sido atr ibuidas legalmente.
de ecacia y eciencia en la gestión del
aparato estatal, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos; la gestión descentralizada contribuye con la Política de Modernización del Estado mejorando la prestación de los servicios públicos a la población, evitando la duplicidad o superposición de competencias, funciones y/o atribuciones entre sectores e instituciones o entre funcionarios y servidores, para lograr un mayor nivel de satisfacción de las necesidades de la población. Para ello, se parte de la premisa de que los bienes y servicios públicos se prestan a los ciudadanos a través de un ciclo de producción armónico en el que los tres niveles de gobierno cooperan mutuamente de acuerdo a sus competencias y funciones manteniendo una coordinación y articulación permanentes. De otro lado, se reere que, acorde a lo
expuesto, la gestión descentralizada se soporta en los siguientes principios: El ámbito del Gobierno nacional, dos son las funciones especícas que deben ser
cumplidas en un escenario de competencias compartidas al interior de una gestión descentralizada: i. el fortalecimiento de competencias para las personas al servicio de los gobiernos regionales y locales que aseguren la capacidad técnica de dichos gobiernos descentralizados para ejercer ecientemente las nuevas tareas encomendadas; y, ii. la coordinación tendiente a articular y complementar los esfuerzos de los distintos actores para una efectiva prestación de servicios públicos de calidad y para evitar la duplicidad en la provisión de servicios.
Asimismo, en este ámbito, la inclusión de un enfoque de gestión descentralizada implica que cada sector con competencia nacional pasará a desempeñar un rol rec tor en la producción de bienes y servicios vinculados a su ámbito y su gestión se enfocará en aspectos como los siguientes:
• Conducir y formular las políticas regionales y locales, articuladas a las políticas nacionales sectoriales.
Con tal propósito, ya desde nuestra propia experiencia, se rescata un cuadro de 44 temas presentados en un artículo anterior, para el manejo del gestor público de un gobierno subnacional, entrando ya al cuarto quinquenio del siglo XXI. Estos temas están clasicados en tres grandes
bloques como sigue:
Temas por considerar en la Agenda del Gestor Público Gobernabilidad y desarrollo 1.
Políticas de Estado del Acuerdo Nacional 2. Políticas públicas nacionales de obligatorio cumplimiento. Políticas sectoriales e institucionales 3. Cultura y desarrollo, intercul turalidad, inclusión y cohesión 4. Descentralizació n fscal 5. Capital social y desarrollo 6. Gobernanza y gestión de redes 7. Gobierno electrónico y la agenda digital 8. Enfoque territorial y multisec torial 9. Agenda 21 y desarrollo sostenible 10. Igualdad de oportunidades e inclusión 11. Desarrollo económico, compe titividad y gobernabilidad 12. Fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales, gremiales y otros actores claves del desarrollo local y regional 13. Política Nacional de Simplifcación Administrativa 14. Control social y control político 15. Asociativismo y mancomunidades 16. Análisis del poder y paradigmas 17. Prevención y resolución de conictos sociales
Transparencia, rendición de cuentas e institucionalidad 18. Participación ciudadana como factor clave de éxito de la gestión 19. Transparencia, acceso a la información y uso de herramientas informáticas 20. Empoderamiento y gestión par ticipativa 21. Capital social y fortalecimiento institucional 22. Gobierno abierto y transparencia 23. Presupuesto participativo y espacios de concertación 24. Fortalecimiento y articulación del Consejo de Coordinación local o regional y comités de gestión y vigilancia 25. Sistema de evaluación y moni toreo, indicadores y tablero de comando 26. Rendición de cuentas, confanza e institucionalidad 27. Buenas prácticas de gobierno y de gestión 28. Tipología de responsabilidades: administrativas, civiles o penales 29. Princi pios y valores; conictos de intereses: ética y moral en la gestión pública 30. Rendición de cuentas 31. Revocatoria, audiencias y cabildos públicos 32. Mapeo de actores claves (MAC)
Organización y gestión 33. Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública 34. Gestión y presupuesto por resultados 35. Modernización de los sistemas administrativos en función del enfoque de gestión para resultados 36. Análisis y evaluación del cumplimiento de las competencias y funciones de las municipalidades y regiones tomando como referencia la LOPE-LORG y la LOM. 37. Alineamiento organizacional en función de la articulación de los planes 38. Organización y gerencia estratégica 39. Gestión del conocimiento, investigación y desarrollo 40. Articulación de los sistemas administrativos y los sistemas funcionales 41. Programa de fortalecimiento institucional 42. Diseño e implementación de indicadores de gestión en función de la gestión para resultados 43. El control interno como herramienta de gestión 44. Control gubernamental, evaluación y monitoreo
3. Reexiones fnales a manera
de conclusiones • Para acercar a los gobiernos subnacio -
nales hacia la creatividad e innovación,
-
debe empezarse por identicar los
principales inhibidores; desterrando la cultura del miedo al error. • No faltan personas creativas, lo que
faltan son gestores de la innovación.
• Para el diseño e implementación de un
programa de fortalecimiento institucional, es recomendable considerar un menú amplio de variables, no limitadas a los procesos y sistemas administrativos, y vincular el desarrollo de dichos temas con buenas prácticas para el mejoramiento continuo, e introducir a los actores claves, asociar la creatividad e innovación para el desarrollo de cual-
• La formulación, regulación y promoción de políticas sectoriales. • La planicación y diseño de intervenciones específicas que deberán ser adecuadas previamente a su ejecución por parte de los gobiernos descentralizados. • La captación y canalización de recursos. • Las acciones de monitoreo y evaluación para vericar el debido cumplimiento de las polí ticas nacionales y sectoriales en la provisión de servicios públicos descentralizados.
En el ámbito de los gobiernos regionales y locales, les corresponde lo siguiente
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quiera de los 44 temas identicados y
otros. Se evalúa priorizar los siguientes: -
Planicación, procesos y gestión por resultados Organización y gerencia Articulación de los sistemas administrativos con los sistemas funcionales
Actualidad Gubernamental
-
Clima y cultura organizacional Comunicación y desarrollo institucional Liderazgo, motivación y trabajo en equipo Articulación institucional e interinstitucional (tercer eje de la Política Nacional de Moder nización de la Gestión Pública, PNMGP) Evaluación y monitoreo Enfoques y mecanismos para mejorar cualitativamente la participación ciudadana
• Evaluar la institucionalización de un
Comité de Mejoramiento Continuo (CMC)
• Considerar la institucionalización de
un Comité de Coordinación Institucional (CCI) o trabajar de manera regular con el concepto de Gerencias Colegiadas por áreas anes o temas
complementarios.
• Finalmente, el reto no solo consiste
en conocer lo que hay que hacer, sino poner las ideas en acción; y esto es gerencia, gerencia estratégica para el desarrollo con enfoque para resultados; temas sobre los cuales ofrecemos continuar abordando a profundidad en próximos artículos.
N° 89 - Marzo 2016
I 3
I
Informes Especiales
Gobierno electrónico: fines públicos por medios digitales Ficha Técnica Autor
:
Econ. Jorge Humberto García Reátegui*
Título
:
Gobierno electrónico: fines públicos por medios digitales
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
ción ciudadana. En otras palabras, busca optimizar el uso de los recursos para el logro de los objetivos gubernamentales. De este modo, el GE es un componente importante en sus actividades de modernización del sector público y en el mejoramiento de los servicios que este presta, facilitando a la vez la consecución de las reformas en otras áreas de intervención, como la gestión de las nanzas públicas,
Sumario
1. Introducción 2. ¿Qué es gobierno electrónico?
3. Gobierno electrónico y políticas públicas 4. Gobierno electrónico en América 5. La Ocina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (Ongei) 6. Comentarios nales
la lucha contra la corrupción y el mejoramiento de los servicios que presta a los ciudadanos. Actualmente, las TIC se han posicionado como una herramienta de trabajo en la administración pública al servicio de una gestión centrada en el ciudadano. Inicialmente se utilizaron para la realización de cálculos, luego para el procesamiento de datos y hoy son una fuente de información para la toma de decisiones y una plataforma para mejorar la gestión de gobierno. El uso de las TIC en el sector público ha experimentado un fuerte apoyo político con la rma de compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio impulsados por las Naciones Unidas1, los compromisos de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, efectuada en Túnez2, y la Declaración de Santo Domingo realizada por la Asamblea General de la OEA3.
Según la OCDE, el GE es la aplicación de tecnologías basadas en internet para ac tividades comerciales y no comerciales en el seno de las administraciones públicas5, como una herramienta para alcanzar un buen gobierno. Según el Banco Interamericano de Desarrollo, el GE es la posibilidad de obtener servicios gubernamentales a través de medios electrónicos, permitiendo el acceso a la información y completando transacciones en cualquier lugar, en cualquier momento y con los mismos requerimientos de acceso6. Para la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (Ongei), el GE es el uso de las TIC por parte del Estado para mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la
1. Introducción eciencia y ecacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transpaLa gran necesidad de los gobiernos por rencia del sector público y la participación agilizar, optimizar, transparentar y abaraciudadana. tar procesos y/o actividades del sistema público, ha motivado a utilizar en forma En cualquier denición, los elementos acelerada las tecnologías de información claves de todas ellas se pueden fusionar y comunicación (TIC) para el desarrollo de para denir que el GE es “nes públicos aplicaciones cada vez más complejas, nepor medios digitales”7. cesariamente apoyadas por arquitecturas El GE ha generado un cambio de paradigdedicadas, especialmente diseñadas para ma en el cual se produce una modica trabajar de la manera más óptima, inteción en las estructuras tradicionales de la grando sistemas, utilizando las mejores administración pública. En este sentido, herramientas de gestión y desarrollando la institucionalización y marco legal de la modelos adecuados a las necesidades de gobierno, creando plataformas com- 2. ¿Qué es gobierno electrónico? implantación del GE es fundamental en vías de promover su desarrollo, incluida patibles que resuelven temas como la la utilización de las TIC, involucrando a interoperabilidad, la compatibilidad, el 2.1. Defniciones todos los actores como protagonistas de acceso, la seguridad, entre otros. Hay diversidad de deniciones de GE, y en los procesos y no como simples usuarios. En este marco, el gobierno electrónico el tiempo han evolucionado en el mismo Esto es un aspecto clave para la introduc(GE) es la transformación del gobierno sentido que las TIC. ción de indicadores en la planicación con un nuevo paradigma en la gestión gu- Para el Banco Mundial, el GE se reere al y la evaluación de los resultados de la bernamental, con un concepto de gestión uso por las agencias del gobierno de las gestión pública. que vincula el uso intensivo de las TIC, con tecnologías de información (tales como modos de gestión, planicación y adminis redes WAN, el internet, y computadoras 2.2. Tipos de relaciones tración, todo visto como una nueva forma móviles) que tienen la capacidad de trans- El gobierno electrónico, dentro de sus de gobierno. Desde este punto de vista, formar las relaciones con los ciudadanos, objetivos principales, busca mejorar las el GE basa y fundamenta su aplicación en las empresas, y con el propio gobierno. formas de relacionarse con: la administración pública, teniendo como Estas tecnologías pueden servir a una vaobjetivo el uso intensivo de las TIC para riedad de diversos nes: mejor entrega de - Los ciudadanos y/o sus organizaciones fundamentalmente mejorar los servicios e los servicios de gobierno a los ciudadanos, - Los empleados información ofrecida a los ciudadanos y mejor interacción con las empresas e in- - El sector privado (empresas) organizaciones, mejorar y simplicar los dustrias, empoderamiento del ciudadano procesos de soporte institucional y facili- en el acceso a la información, o de una - El Estado, sus empleados y/u otros agentes gubernamentales y estatales tar la creación de canales que permitan gerencia más eciente del gobierno. Las aumentar la transparencia y la participa- ventajas resultantes pueden ser menor corrupción, transparencia creciente, mayor * Economista por la Universidad del Pacíco (UP). Egresado de la conveniencia, crecimiento del crédito, y/o Maestría en Economía de la Empresa de la UNP; con estudios de especialización en Gestión Pública; y Formulación y Evaluación de 5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, reducciones de costes4. Proyectos de Inversión Pública en el marco del SNIP. Con más de 15años de experiencia en el sector público, en las áreas de administración, presupuesto y logística. Amplia experiencia como consultor en Gobiernos locales: proyectos de inversión pública, gestión de inversiones, planicación y presu-
puesto.
I 4
1
. 2 .
3 . 4 V Foro Virtual, Gobierno Electrónico: La tecnología y su relación
con los ciudadanos. (Concytec).
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
1998. 6 Valenti, Pablo, Rafael Anta y Matías Bendersky. Manual.gov: Estrategias de gobierno electrónico en los países de la región 1: La denición de un modelo de análisis y estudios de caso. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2003. 7 CEPAL, Serie Gestión Pública, N.° 73.
Políticas Públicas y Gerencia Pública
I
gubernamentales 9. Es decir, el GE pone las bases para generar benecios dentro de Empleados G2E
Ciudadanos G2C
Fuente:
Empresas G2B
Gobierno G2G
Gobierno
Elaboración propia
Y esas relaciones se desarrollan a través de diversos servicios que el gobierno puede brindar, como los siguientes: Ciudadanos - Acceso a servicios de información - Educación - Impuestos - Seguro social - Registro civil - Cultura - Elecciones - Empleo
Empleados
Empresas
Gobierno
Formación Nómima Boletines Promociones Agenda Gestión del conocimiento - Reglamentos internos
- Acceso de información - Subvenciones - Obligaciones legales - Pago de impuestos - Patentes - Licitaciones - Venta en línea
- Acceso de servicios de informaciones entre reparticiones pública - Provisión de servicios centralizados - Compras públicas - Licitaciones
-
2.3. Fases en el desarrollo del gobierno electrónico
El desarrollo del Gobierno Electrónico es un proceso evolutivo, que comprende al menos cuatro fases: • Presencia. Fase en la que los gobiernos
ponen en línea información básica sobre leyes, reglamentos, documen tos y estructuras organizacionales, sin mayor relación con los ciudadanos.
• Interacción. En esta fase se generan
las primeras interacciones entre ciudadanos y empresas con el gobierno. Se involucran los procesos gubernamentales mediante su mejoramiento y simplificación, abriendo ciertos canales de comunicación para los ciudadanos, empresas y propio gobierno. • Transacción. Permite completar trá mites y el pago de tasas e impuestos mediante la implementación del medio de pago virtual (tarjetas de crédito o de débito), mejorando la productividad y la participación de los ciudadanos. • Transformación. En esta fase cambian
las relaciones entre el gobernante y el ciudadano. Se realizan cambios en la forma de operar del gobierno y los benecios originados son recibidos
y utilizados, en gran medida por los ciudadanos y empresas.
3. Gobierno electrónico y políticas públicas Las interacciones entre las TIC y la ges tión de las administraciones públicas, así como al proceso de las políticas públicas, constituyen uno de los pilares básicos en el campo del GE.
Como señala Ignacio Criado8, la gestión y las políticas públicas cuentan con una relación cada vez más directa con la adopción y uso de las TIC. Cada vez es más fuerte la dimensión tecnológica del sector público. No es posible entender factores como el liderazgo, la gestión del capital humano, el diseño y cambio organizativo, las relaciones interadministrativas e intergubernamentales, la comunicación y el marketing de servicios, así como la transparencia, fuera de un contexto en el que la administración pública es usuaria intensiva de tecnologías de información. En lo que respecta al proceso de políticas públicas, el uso de TIC es cada vez más profundo en todas sus fases, desde el diseño, pasando por la implementación, hasta llegar al monitoreo y evaluación. Además de ello, los responsables públicos cuentan con mayores capacidades para llevar a cabo labores de prospectiva y planicación, como consecuencia de contar
con información de los agentes externos, que interaccionan con las administraciones públicas, actualizada en tiempo real y con unos costos cada vez más reducidos (Dunleavy et al., 2006; Hood y Margetts, 2007), facilitando los procesos de planeamiento y diseño de programas y políticas, y brindándoles mayor certeza. De otro lado, las TIC se relacionan con las administraciones públicas en la manera en que aquellas provocan, o potencial-
las administraciones públicas derivados de la utilización de las TIC en las diferentes dimensiones de la acción pública. Las TIC en la gestión y las políticas públicas no solo se han de observar como origen de determinados resultados o repercusiones en las administraciones públicas, sino que deben considerarse desde enfoques que traten de capturar la complejidad de una relación multifacética y en la que intervienen factores muy variados10. Cabe recordar que en el caso del Perú, el GE es uno de los tres ejes transversales a los cinco pilares que conforman el modelo implícito en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobada por D. S. N.° 004-2013-PCM (09-01-13), y que implica un uso intensivo de tecnologías de la información y comunicación (TIC) en las entidades públicas para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la ecacia y e ciencia de la gestión pública e incrementar la transparencia y la participación de los ciudadanos. Por tanto, es una herramienta fundamental para la modernización de la gestión pública, en tanto complementa y acompaña la gestión por procesos, apoya el seguimiento y la evaluación, y permite impulsar el gobierno abierto11.
4. Gobierno electrónico en América Las cifras presentadas por el United Nations E-Government Survey (2014) indican que la región supera a África, Oceanía y Asia en su oferta actual de gobierno electrónico. A nivel americano, el ranking está encabezado por Estados Unidos y Canadá. De otro lado, por América Latina, Uruguay y Chile son los países más avanzados en el tema, obteniendo las posiciones 26 y 33 del ranking mundial, habiendo ambos países mejorado respecto de la encuesta del 2012. No obstante, de los países latinoamericanos (top 20), solo Ecuador, Bahamas, El Salvador y Trinidad están por debajo del promedio mundial de crecimiento en esta área. Respecto a Perú, se ubica a media tabla, en el puesto 72, con un índice de 0.5435, apenas superando a Panamá, Granada y Ecuador, habiendo mejorado 10 posiciones respecto a la encuesta del 2012.
mente provocan, benecios o mejoras
en determinadas funciones y servicios 8 Criado, J. Ignacio y J. Ramón Gil-Garcí a, “Gobierno electrónico, gestión y políticas públicas. Estado actual y tendencias futuras en América Latina”. En Gestión y Política Pública, vol. 22, 2013, pp. 3-48.
Actualidad Gubernamental
9 Gil-García, J. Ramón. “Towards a smart State? Inter-agency collaboration, information integration, and beyond”. En Infor-
mation Polity-ICT, public administration and democracy in the coming decade, vol. 17, 2012, pp. 269-280.
10 Criado, J. Ignacio y J. Ramón Gil-García. Ob. cit. 11 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021,
PCM.
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I 5
I
Informes Especiales
TOP 20 ÍNdice de Desarrollo de Gobierno Electrónico (AMÉRICA) Ranking EGDI Ranking 2014 2012 Muy altos índices EE. UU.
0.8748
7
5
Canadá
0.8418
11
11
0.742
26
50
Chile
0.7122
33
39
Argentina
0.6306
46
56
Colombia
0.6173
50
43
Costa Rica
0.6061
54
77
Brasil
0.6008
57
59
Barbados
0.5933
59
44
Antigua
0.5927
60
49
México
0.5733
63
55
Venezuela
0.5564
67
71
Perú
0.5435
72
82
Panamá
0.5242
77
66
Granada
0.522
78
75
Ecuador
0.5053
83
102
0.4989
88
74
0.498
90
81
0.4932
91
67
0.49
92
65
Altos índices Uruguay
Medios índices El Salvador Saint Kitts Trinidad Bahamas
Promedio regional
0.5074
Promedio mundial
0.4712
Fuente: United
Nations E-Government Survey (2014)
S e podría indicar que existen cinco tendencias a nivel de América Latina, respecto de los avances en GE12: - Agendas nacionales de GE: Los gobiernos latinoamericanos han adoptado agendas nacionales para la promoción del GE de una manera más o menos intensa. - Portales para la prestación de servicios públicos: creación de portales web especializados en la información y los servicios públicos electrónicos. - Interoperabilidad: la capacidad de dos o más sistemas (agencias, administraciones públicas, niveles de gobierno, etc.) para interaccionar e intercambiar datos de acuerdo con un método común, con el n de obtener
los resultados esperados.
12 Criado y Gil, Gobierno electrónico, gestión y políticas públicas Estado actual y tendencias futuras en América Latina, 2013.
I 6
-
Redes sociales en las administraciones te documentario, sistemas integrados de públicas: Latinoamérica es una de las gestión administrativa (SIGA), mejora de regiones líderes en la utilización de las los servicios del SIAF, entre otros. redes sociales. Posteriormente, en el 2008, se avanza - Gobierno abierto y transparencia en promedio a la integración horizontal, administrativa: implican un paso ade- que implica el intercambio de datos entre lante en la manera en que la apertura entidades del Estado para mejorar sus y la rendición de cuentas operan en procesos internos e implementar servicios el sector público utilizando medios públicos en línea. digitales. A partir del 2009, empieza la etapa de especialización, que consiste en el inter5. La Ofcina Nacional de Gobier cambio de información, entre entidades no Electrónico e Informática que producen la información, con aquellas que requieren dicha información, respe(Ongei)13 tando funciones y competencias. La Ocina Nacional de Gobierno Electró nico e Informática (Ongei), de acuerdo La Ongei ha tenido una actividad intensa a lo dispuesto en la Ley N.° 29904, se desde su creación el año 2003 pero aún encarga de formular las políticas públicas nos encontramos rezagados a nivel de en gobierno electrónico así como de América Latina y el Caribe, y más aún elaborar el Plan Nacional de Gobierno respecto de Europa. Electrónico y los indicadores de desarrollo del gobierno electrónico. Se encarga, 6. Comentarios fnales asimismo, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Informática, de Se advierten ciertos avances en la imdirigirlo e implementar la Política Nacio- plementación del GE en el Perú. Así, en nal de Gobierno Electrónico. La Ongei el ranking de las Naciones Unidas, se le lidera los proyectos, la normatividad y ubica a nivel mundial en el puesto 72 las diversas actividades que en materia (de 190 países), según la Encuesta de de gobierno electrónico, en el marco del Gobierno Electrónico de las Naciones desarrollo de la sociedad de la informa- Unidas 2014, habiendo mejorado diez posiciones respecto de la encuesta de ción, realiza el Estado. 2012. En el 2003, con la creación de la Ocina Nacional de Gobierno Electrónico e Y, cada vez más, se observa que las entidaInformática (Ongei) de la Presidencia des públicas peruanas hacen uso intensivo del Consejo de Ministros se empieza de las tecnologías de la información y la el diseño de la estrategia de gobierno comunicación en apoyo a sus logros inselectrónico en el Estado peruano, para titucionales, y se muestran transparentes luego dar paso, en el 2004, a organizar ante la sociedad. el uso de las TIC en el Estado, con la Sin embargo, el gobierno electrónico no incorporación de los Estándares en TI solo supone e implica la incorporación de la Organización Internacional de y posterior utilización de TIC en las Estándares (ISO) en los organismos de tareas gubernamentales cotidianas; su la administración pública. aplicación conlleva repensar y poner a En julio del mismo año se aprueba la prueba un conjunto de mecanismos y Resolución Ministerial N.° 224-2004- procedimientos de modernización estatal PCM que establece el uso obligatorio que transforma no solo la propia tarea de la norma técnica peruana NTP-ISO/ gubernamental, sino también la forma que el Estado logra con IEC 17799:2004 EDI “Tecnología de la de vinculación 14 el ciudadano . Información: Código de Buenas Prácticas para la Gestión de la Seguridad de la Lejos de ser un proceso simple y homogéInformación (1.ª ed.)” en entidades del neo, la adopción del gobierno electrónico Sistema Nacional de Informática. Con responde a una multiplicidad de variables este estándar, igualmente, se abarcan los que exceden aspectos como la infraes temas de seguridad de la información en tructura tecnológica, e involucra factores el Estado, dándole un enfoque unitario de índole social, cultural y política. Las del uso de las TIC, y permitiéndole a sus posibilidades del desarrollo de gobierno ingenieros y técnicos, grados de libertad electrónico –entendido como concepto para adaptar dichas normas a la realidad integral– son considerablemente signide cada entidad pública. cativas para el empoderamiento de la Estas normas permiten que, a partir del ciudadanía. 2006, las entidades logren integrarse verticalmente, en especial, aquellas localizadas en el Poder Ejecutivo, las cuales implementaron con éxito aplicaciones como intranets institucionales, sistemas de trámi- 14 Diéguez, Gonzalo, José Gasparín y Jimena Sánchez. Gobierno electrónico y capacidades estatales en América Latina y el
13 www.ongei.gob.pe
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
Caribe. Estudio exploratorio en centros urbanos y agencias tributarias nacionales. CAF, 2014.
Derecho y Procedimiento Administrativo
Área
Derecho y Procedimiento Administrativo
La facultad de contradicción de los actos administrativos Ficha Técnica Autor
:
Luiggi V. Santy Cabrera*
Título
:
La facultad de contradicción de los actos administrativos - Parte I
Fuente :
Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Introducción 2. El debido procedimiento administrativo y el derecho de impugnación de los actos de la administración 3. Teoría de los medios impugnatorios en el derecho administrativo: la facultad de contradicción
1. Introducción En el presente trabajo desarrollaremos un estudio de la “facultad de contradicción” de los actos administrativos, la cual tiene como premisa la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Pues, ambas premisas tienen una base constitucional, la cual es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del procedimiento adminis trativo. En ese sentido, en esta primera parte de nuestro trabajo, abordaremos * Doctorando en Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans (Francia). Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Máster en Derecho, Economía y Gestión con fnalidad
en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con mención summa cum laude mediante sustentación de tesis. Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de París y en el Consejo de Estado de París. Estudios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III (Francia). Especialista en Derecho Público y consultor en temas de derecho civil, derecho administrativo, derecho público económico y en contrataciones públicas. Se ha desempeñado como asesor legal en la Contraloría General de la República.
el contenido del debido proceso en sede administrativa y su relación con los medios impugnatorios en el marco del derecho administrativo, para tal n comenzaremos sobre la base constitucional de la “facultad de contradicción”, la cual se encuentra regulada en el numeral 20), artículo 2 de la actual Constitución Política del Perú de 1993. El cual dice: “[…] Toda persona tiene derecho: [...] 20. A formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. [...]”, pues bien, sobre este derecho
de petición nos otorgará los conocimientos pertinentes para luego abordar la teoría de los recursos administrativos en la parte nal de nuestro comentario.
2. El debido procedimiento administrativo y el derecho de impugnación de los actos de la administración El principio del debido procedimiento administrativo constituye una proyección del derecho al debido proceso en sede administrativa, en virtud del cual se pretende garantizar un procedimiento ajustado a derecho en benecio de los administrados y a su vez controlar el adecuado ejercicio de las potestades propias de la administración durante el procedimiento. En efecto, el debido proceso, según lo ha establecido la doctrina en forma consolidada, es “un derecho fundamental de carácter instrumental que se encuentra conformado por un conjunto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos individuales sucumban ante la ausencia o insuciencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (incluyendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”1. 1 BUSTAMANTE, Reynaldo: Derechos fundamentales y proceso justo. Lima: ARA, 2002, pp. 47-48. Actualidad Gubernamental
II
II
e I P a r t
Esto se corrobora con lo resuelto por el Tribunal Constitucional 2, del modo siguiente: “[…] el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, es un derecho cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales […]”; pues, además del ámbito estrictamente judicial, debe observarse en todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la República (en materia de juicio político y antejuicio constitucional), tribunales arbitrales, entre otros. Para ilustrar lo anteriormente dicho, a través de la sentencia del Tribunal Cons titucional N.° 4289-2004-AA/TC3, este sostuvo con relación a la extensión del debido proceso lo siguiente: “El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración pública o privada— de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de 2 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 4. 3 Asimismo, podemos también encontrar en la Sentencia N.° 003-2004-AI/TC, en la que el Tribunal sostiene: “Es doctrina consolidada de este Colegiado que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa”. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fn de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos”. N° 89 - Marzo 2016
II 1
l a i c e p s E e m r o f n I
II
Informe Especial
la jurisdicción común o especializada, a los cuales se reere el artículo 139 de la Cons titución”. Con la nalidad de puntualizar el contenido del debido procedimiento administrativo, es necesario desarrollar el contenido del derecho al debido proceso, para lo cual debe señalarse que el máximo intérprete de la Constitución4 en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado al respecto, de la forma siguiente: “Hemos señalado, igualmente, que dicho derecho comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un derecho, por así decirlo, “continente”. En efecto, su contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías, formales y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o proceso en el cual se encuentre inmersa una persona, se realice y concluya con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos. Sin embargo, esta vocación expansiva del derecho al debido proceso no signica que todos los derechos que lo conforman se extiendan, tout court , a todos los procesos o procedimientos a los que antes se ha hecho referencia5. Existen determinados derechos que per tenecen al debido proceso, por ejemplo, que no necesariamente forman parte del debido proceso en los procedimientos ante personas jurídicas de derecho privado, como puede ser el caso de la pluralidad de la instancia. Incluso en un mismo ámbito, como puede ser el debido proceso judicial, los derechos que lo conforman varían, según se trate de un proceso penal o de uno civil. Si en el primero, un derecho que integra el debido proceso es el derecho a que no se aplique la ley penal por analogía; en cambio, no sucede lo mismo en el proceso civil, donde el juez no puede excusarse de poner n a la controversia so pretexto de la inexistencia de una norma jurídica positiva”. Acorde a ello y de conformidad con lo señalado por la doctrina6, así como con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional7, el conjunto de derechos que integran el “derecho continente” denominado derecho al debido proceso, son, entre otros, los siguientes: i) derecho a la presunción de inocencia; ii) derecho a la información del estado del proceso; iii) derecho a la defensa; iv) derecho a un proceso público; v) derecho a la libertad 4 Expediente N.° 07289-2005-AA, f. j. 5. 5 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. N.° 276 y su Reglamento aprobado por D. S. N.° 005-90-PCM. 6 L ANDA, Cesar. “El derecho fundamental al debido proceso y a la tutela jurisdiccional”. En: Pensamiento Constitucional, año VIII, N.° 8, 2002, pp. 445-461, Lima. 7 Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho al debido procedimiento, entre otras, en las siguientes decisiones: Expediente N.° 3075-2006-PA/TC, f. j. 4 y Expediente N.° 1014-2007-PHC/TC, f. j. 6.
II 2
probatoria; vi) derecho a la debida motivación de las sentencias o resoluciones; vii) derecho a la cosa juzgada; viii) derecho a la tutela jurisdiccional8. En el ámbito del procedimiento adminis trativo, como ya se señaló inicialmente, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 27444 dispone que el debido procedimiento administrativo comprenda el derecho de los administrados a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Se observa, en ese sentido, que el principio del debido procedimiento, en realidad congura no solo un principio inherente a todo procedimiento administrativo, sino que se trata de un derecho de los administrados que engloba a su vez hasta tres derechos, los cuales se individualizan de la siguiente forma: i) derecho a exponer sus argumentos; ii) derecho a ofrecer y producir pruebas; iii) derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Cada uno de estos derechos también ha sido desagregado por la doctrina 9 en varios otros derechos a efectos de desarrollar con claridad el contenido del derecho al debido procedimiento administrativo. De esta forma, con relación al derecho a exponer argumentos, debe señalarse que este se reere al derecho del administrado a ser oído por la autoridad a cargo del procedimiento a efectos de garantizar su derecho de defensa en sede administrativa. En tal sentido, comprende los siguientes derechos: i) derecho a la publicidad del procedimiento, así como de los actuados en este; ii) oportunidad de que los administrados expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo; iii) derecho a hacerse patrocinar por letrado, y iv) derecho a imponer los recursos administrativos que sean pertinentes 10. De otro lado, respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas resulta indispensable señalar que dicho derecho mantiene direc ta relación con los principios del derecho administrativo denominados impulso de ocio y verdad material, regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General11, y en virtud de los cuales en el marco de un procedimiento administrativo la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del 8 Debe precisarse que el derecho a la tutela jurisdiccional también contiene distintos derechos, tales como el derecho al juez natural, a la unidad judicial, al carácter judicial ordinario, acceso a la jurisdicción, derecho a la instancia plural, principio de igualdad procesal, entre otros. 9 T UPAYA T APIA, Ramón. “¿Cuáles son los alcances del derecho al ‘debido procedimiento administrativo’ en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”. En: Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica Editores, agosto, 2005, p. 2, Lima. 10 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil N.° 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. N.° 276 y su Reglamento aprobado por D. S. N.° 005-90-PCM. 11 Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, artículo IV, “Principios del procedimiento administrativo”.
Actualidad Gubernamental
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procedimiento, sino que vincula también a la administración, pudiendo armarse que es esta última quien tiene la carga de la prueba. En la medida en que la Ley N.° 27444 ha establecido como parte del contenido del debido procedimiento el derecho a ofrecer y producir pruebas, debe señalarse que su contenido es el siguiente: i) derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida en el ámbito del procedimiento; ii) derecho a que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión; iii) derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración y iv) derecho a que se apliquen los principios de carga de la prueba especícos para el ámbito del procedimiento administrativo. Finalmente, el debido proceso encierra en sí un conjunto de garantías constitucionales que se pueden perlar a través de identicar las cuatro etapas esenciales de un proceso: acusación, defensa, prueba y sentencia, que se traducen en otros tantos derechos que enunciativamente a continuación se plantean en la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Adminis trativo General, en el artículo IV del Título Preliminar, que establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “[l]os administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho […]”12. El Tribunal Constitucional ha reiterado en la STC N.° 03891-2011-PA/TC (fundamento 12) que, en general, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139, inciso 3, de la Constitución, aplicable no solo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administra tivos y conictos entre privados, a n de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. En ese escenario, en cuanto al derecho de defensa cabe mencionar que este constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma tal ámbito del debido proceso y se proyecta como un “principio de interdicción” de cualquier situación de indefensión y como un “principio de contradicción” de los actos procesales que pudieran potencialmente repercutir en la situación jurídica de las partes, sea en un proceso judicial o procedimiento administrativo13. Confor12 Expediente N.° 04899-2011-PA/TC, f. j. 5. 13 STC N.° 08605-2005-PA/TC, f. j. 14.
Derecho y Procedimiento Administrativo me a la jurisprudencia precedentemente mencionada, el Tribunal Constitucional ha señalado, entonces, que el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “[…] cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmen te jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”14. De igual modo, la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya el Tribunal Constitucional– en la sentencia correspondiente al Expediente N.° 20502002-AA/TC que “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”. “[…] Cuando la Convención se reere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se reere a cualquier autoridad pública, sea adminis trativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas […]” 15.
en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda realizar el control jurisdiccional de dichos actos. Por tanto, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado por ejemplo, durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden signicar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.
3. Teoría de los medios impugnatorios en el derecho administrativo: la facultad de contradicción 3.1. Base constitucional: el derecho de petición 3.1.1. Reconocimiento y antecedentes La base constitucional de la “facultad de contradicción” se encuentra en el numeral 20, artículo 2 de la actual Constitución Política del Perú de 1993. El cual dice: “[…] Toda persona tiene derecho: [...]
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. [...] Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional solo pueden ejercer individualmente el derecho de petición […]”.
Es así que, entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-adminis trativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración converge con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión nal de la administración16. Por ejemplo, la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trámite a un escrito de apelación contra un acto administrativo que se considera contrario a los intereses del administrado, afectando así el derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnerando el debido procedimiento administrativo , pues, debemos precisar que el hecho de que un acto se sustente
Es importante precisar que desde su primigenia aparición en el Bill of Rights inglés de 1689, en la primera enmienda de la Cons titución de los EE. UU. y en la Constitución francesa de 1791, el derecho de petición ha sido congurado como una facultad constitucional que se ejerce individual o colectivamente y que no se encuentra vinculada con la existencia en sí de un derecho subjetivo o de un interés legítimo que necesariamente origina la petición18. Asimismo, en la doctrina se admite que el derecho de petición es de dos clases: el derecho de petición simple y el derecho
14 Expediente N.° 2050-2002-AA/TC; y el Expediente N º 2192 2004-AA/TC. 15 Expediente N.° 02098-2010-PA/TC, f. j.3. 16 Expediente N.° 3741-2004-AA/TC, f. j.2.
17 LUNA CERVANTES, Eduardo. “El derecho de petición”. En: La Cons titución comentada, t. I, Lima: Gaceta Jurídica, 2005, p. 195. 18 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC.
Pues, desde una perspectiva históricodoctrinaria, el derecho de petición se concibe como una solicitud de obtención de una decisión graciable, por lo tanto, sujeta a la discrecionalidad de un órgano competente de la administración pública. En ese sentido, el derecho de petición se agota con su solo ejercicio; la autoridad pública solo se encuentra obligada a acusar recibo y dar respuesta oportuna a la solicitud planteada17.
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de petición califcado19. El primero –tales los casos aludidos de la petición cívica, informativa y consultiva20– bien como instrumento de participación ciudadana y muy cerca de la libertad de expresión u opinión, se reere a la formulación de denuncias sobre irregularidades adminis trativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas u otras manifestaciones en las que no se encuentre en juego un derecho subjetivo o interés legítimo directo del peticionante, y en las que, en todo caso, la decisión de la autoridad tenga un amplísimo margen de discrecionalidad o sea graciable21. No obstante, el denominado derecho de petición calicado implica –tales los casos aludidos de la petición gracial y subjetiva– la adopción de un acto o decisión concretos por parte de la autoridad, basado en la solicitud o reclamo planteados por el peticionante. Inversamente a lo que ocurre con el anterior, lo que resuelva la autoridad tendrá consecuencias sobre algún derecho subjetivo o interés legítimo del actor22. A pesar que la doctrina no es pacíca respecto a la obligación de la autoridad de dar respuesta a la petición, y, por tanto, el derecho del peticionante a recibirla, cualquiera que sea el tipo de petición formulado, lo cierto es que “[…] tal derecho de respuesta –independien temente del contenido de ella–, en un término razonable, resulta obligado en un régimen republicano, donde las autoridades son responsables ante la comunidad, y esta es fuente del poder de aquellos […]”. En cualquier caso, el derecho de petición no implica, a su vez, el derecho de obtener necesariamente una respuesta favorable 23. 3.1.2. Naturaleza Conforme a lo anteriormente expuesto, bajo el análisis del Tribunal Constitucional, el derecho de petición se constituye así en un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho24. En ese sentido, todo cuerpo político que se manifieste de ser democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública,
así como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean estos particulares o colectivos en su relación con la Administración pública25. Por tanto, podemos constatar
que en determinados ámbitos, como los referidos a las peticiones individuales o colectivas que buscan el reconocimiento por parte de la Administración pública de un 19 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC. 20 GONZÁLEZ N AVARRO, Francisco y José ALENZA G ARCÍA. Derecho de Petición, Madrid: Civitas, 2002, p. 118. 21 Ibidem. p. 118. 22 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC. 23 S AGUÉS, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional, t. 2, Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 164. Citado por el Expediente N.° 0941-2001-AA/TC. 24 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC. 25 Ídem.
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derecho subjetivo, o en las cuales se solicite información o se formulen consultas, o que se solicite un acto graciable de la autoridad competente, el derecho en mención se constituirá en un medio ordinario para su efectiva realización; sin embargo, en aquel ámbito en el cual existan mecanismos o recursos establecidos por una normativa especíca para el ejercicio o tutela de un derecho subjetivo, tales como la acción penal privada o la acción civil ante órgano jurisdiccional, entre otros, se constituirá en un medio residual, que podrá cubrir ámbitos no tomados en consideración26. Así, el citado Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho de petición tiene dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza y por la especial conguración que le ha dado la Constitución al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos a la autoridad, y el segundo, irremediablemente unido al anterior, que es el que se reere a recibir una respuesta del impetrado, respuesta que, de conformidad con lo previsto por la Constitución, debe necesariamente hacerse por escrito y dentro del plazo que la ley establezca 27. Asimismo, el derecho de petición, como sucede con todo derecho subjetivo, supone la concurrencia de un conjunto de elementos que le dan su conguración, entre ellos, la legitimación de los sujetos: el activo, por un lado, que puede ser cualquier persona, nacional o extranjero, dado que se trata de un derecho uti cives; y, de otro lado, el sujeto pasivo o destinatario, que son las entidades públicas y, en general, los funcionarios que las representen con autoridad. También, implica un conjunto de obligaciones y mandatos explícitos o implícitos para la autoridad, entre los que se puede identicar los siguientes 28:
i.
Obligaciones que se confguran para
el destinatario respecto a la primera cara del derecho analizado: a) facilitar
los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de pe tición sin trabas innecesarias, y b) abstenerse de cualquier acto que pueda significar una sanción al peticionante por el solo hecho de ejercer un derecho. ii. Obligaciones que se confguran para el
destinatario respecto de la segunda cara del derecho bajo análisis: a) admisión
del escrito en el cual la petición se expresa; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la petición; c) dar el curso que corresponda a la petición; d) resolver la petición con la motivación correspondiente, y e) comunicar al pe ticionante lo que se hubiese resuelto con relación a su pedido. 26 Ídem. 27 Expediente N.° 0941-2001-AA/TC. 28 Ídem.
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Ahora bien, la incidencia del derecho de petición en el marco del derecho adminis trativo, a través de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se encargó de desarrollar los alcances del inciso 20 del artículo 2 de la Constitución, bajo una entidad y representación jurídica en donde el contenido y la extensión conceptual dieren grandemente de la matriz original. En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco ámbitos de operatividad del derecho de petición, los cuales han sido expuestos por el Tribunal Constitucional29: Ámbitos de aplicación
Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es decir, conlleva la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o abs tenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un determinado tipo de prestación o comLa petición portamiento. En ese sentido, la subjetiva petición prevista en el artículo 107 de la Ley N.° 27444 está destinada a obtener la consti tución, declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, así como a alcanzar la constatación de un hecho de relevancia administrativa, el ejercicio de una facultad, o la formulación de una legítima oposición o contradicción a una decisión administrativa. 29 Expediente N.° 1042-2002-AA/TC. N° 89 - Marzo 2016
Contenido del derecho de petición Como manifestación jurídica, la petición subjetiva puede pluralmente consumarse en el reconocimiento de una pretensión, en donde el beneciado podrá en el futuro exigir a terceros el cumpli mient o de un deber y obtener del Estado la ejecución de una sanción contra quien lo incumpla; como expresión de señorío se obtiene el albedrío para optar entre la ejecución o no ejecución de una acción; como expresión de un poder privativo se puede crear, modicar o extinguir facultades u obligaciones mediante el ejercicio de la autonomía de la voluntad.
Contenido del derecho de petición
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho de petición, en razón de que la petición no se sustenta en ningún título jurídico especíco, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la obtención de un La petición benecio, tratamiento favorable gracial o liberación de un perjuicio no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 112 de la Ley N.° 27444 está destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulación de nuevas políticas, la modicación o derogación de disposiciones, la creación o mejoramiento de la infraes tructura, el acrecentamiento o modernización de los servicios públicos, la realización de actividades, etc.
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Ámbitos de aplicación
Es aquella que se encuentra referida a la representación de un grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la protección y promoción del bien común y el interés público. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 108 de la Ley N.° 27444 está destinada La petición a exponer la existencia de problemas generales, trabas cívica u obstáculos normativos o viciosas prácticas administra tiv as que afe cta n el acc eso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o funcionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensión del servicio administrativo.
La petición informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación ocial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 110 de la Ley N.° 27444 está destinada a obtener el suministro de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo.
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento ocial en relación con una materia administrativa concreta, puntual y especíca. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 111 de la Ley N.° 27444 está destinada a obtener una colaboración insLa petición tructiva acerca de las funciones y consultiva competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normatividad o reglamen tos técnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquier resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administraciónadministrado. Continuará en la siguiente edición.
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Descentralización del Estado: Gobiernos Regionales y Locales
Descentralización del Estado: Gobiernos Regionales y Locales
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La seguridad ciudadana en los planes de gobierno de los candidatos a la presidencia de la República: evaluación y comentarios Ficha Técnica Autor
:
Lic. Willy Rodríguez Huasupoma*
Título
:
La seguridad ciudadana en los planes de gobierno de los candidatos a la presidencia de la República: evaluación y comentarios
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Introducción 2. Del plan de gobierno y las propuestas de las organizaciones políticas 3. Comentarios nales
1. Introducción Concluida la inscripción para las elecciones generales del próximo 10 de abril, el presente artículo comprende de manera sucinta, las propuestas y la opinión del autor sobre los planes de gobierno de las organizaciones políticas en materia de seguridad ciudadana. Para tal efecto, se ha considerado a las organizaciones políticas que, según las encuestas, están ubicadas en los primeros lugares, a exponerse de acuerdo a una secuencia alfabética. Como fuente de información se ha considerado el siguiente link del diario El Comercio: . Cabe agregar que cuando nos reramos a
la Policía Nacional del Perú, en adelante la denominaremos la PNP. * Especialista en Fortalecimiento Institucional Municipal. Exgerente de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE). Exconsultor de Prodes-Usaid y expositor en temas municipales del Instituto de Investigación Municipal (Inicam), la Asociación Civil Transparencia y de la Universidad San Luis Gonzaga de Ica.
2. Del plan de gobierno y las propuestas de las organizaciones políticas Acción Popular
De sus seis (6) objetivos estratégicos con tenidos en el plan, el último de ellos trata sobre la seguridad ciudadana y la lucha contra la corrupción, por lo cual plantea como objetivos generales la mejora en el equipamiento y la infraestructura policial, el reforzamiento del trabajo de inteligencia e investigación criminal, y la mejora formativa y la reasignación e incremento de los efectivos policiales. Adicionalmente, se propone articular los esfuerzos de la sociedad civil a los planes estratégicos y de acción policial; la recuperación de los espacios públicos para el libre y pacíco tránsito; combatir fron talmente la inseguridad, el narcotráco, la
minería ilegal y el terrorismo; implementar la lucha contra la corrupción y la promoción de la ética pública; y, nalmente, la implementación transversal de la sétima y novena política de Estado contra la inseguridad y la erradicación de la violencia.
En el acotado plan se omite la participación de las municipalidades y la de sus titulares, a pe sar de que la ley orgánica de estas instituciones establece las competencias y funciones que en materia de seguridad ciudadana les compete, y que los alcaldes presiden los comités de seguridad ciudadana de sus respectivas jurisdicciones distritales y provinciales. Asimismo, también se excluye a las demás instituciones de los otros niveles de gobierno, el Poder Judicial y el Ministerio Público. Alianza Popular
En el acotado plan, se propone la presencia temporal de las Fuerzas Armadas (FF. AA.) en determinadas áreas geográcas; la
restructuración y reorganización de la PNP a n de fortalecerla y reducir la corrupción Actualidad Gubernamental
institucional; la eliminación el sistema de 24x24 para incrementar el número de policías en servicio efectivo en la calle; fusionar el Consejo de Lucha contra la Inseguridad Ciudadana y el Consejo de Lucha contra el Crimen Organizado, a ser presidido por el presidente de la República; lograr al menos 1,500 convenios con municipalidades para que las labores de tránsito sean asumidas por su personal; aunar al esfuerzo de las FF. AA. y la PNP, a los serenazgos municipales y los recursos de la vigilancia privada; impulsar en la zona urbana la organización de las juntas vecinales y potenciar su sistema de alerta temprana, logística y sus atribuciones; y devolver en las zonas rurales, capacidades a las rondas campesinas y a los comités de autodefensa. Existen controversias sobre la eventual intervención de las FF. AA., cuya actuación debe ceñirse a la Constitución Política y la normatividad pertinente. Debe tenerse en cuenta que en una oportunidad, el primer mandatario dimitió la conducción del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, y considerarse que existen municipalidades ubicadas en zonas rurales con presupuestos menores a S/ 600,000, con un mínimo de personal y con un ujo de tránsito muy limitado, que haría inaplicable los convenios en dicha cantidad. Las demás propuestas se estiman como adecuadas. Alianza para el Progreso del Perú
Una de las cuatro (4) dimensiones de la síntesis del plan de gobierno es la institucional, e involucra a la seguridad y tranquilidad para vivir libres. Contempla los siguientes objetivos: a) Contar con un sistema de inteligencia, seguimiento y análisis de los patrones delictivos a nivel nacional. b) Realizar una reingeniería de la PNP y del Ministerio del Interior, establecer un cuadro
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s e l a i c e p s E s e m r o f n I
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e) f) g) h) i) j) k) l)
Informes Especiales orgánico de ociales policiales, incrementar las remuneraciones, y mejorar la selección policial, el sistema de formación y capacitación, así como la movilidad y programa de becas y equipamiento. Crear juzgados sumarios adscritos a las comisarias, para los delitos menores y otros en caso de agrancia. Interconectar las comisarías entre sí, con las municipalidades y las juntas vecinales. Resocializar a los infractores primarios a través del trabajo comunitario y educación reformadora. Construir centros penitenciarios y promover su concesión al sector privado. Calicar a los reos según su peligrosidad para su adecuada ubicación. Recuperar los espacios públicos y de esparcimiento. Sistema on line de denuncias automatizado, conable y transparente. Crear una “Policía comunitaria” integrada por licenciados y reservistas de las Fuerzas Armadas. Empoderar a las organizaciones vecinales para desempeñar roles preventivos. Modicar las leyes, reglamentos y procedimientos, para favorecer el ejercicio de los derechos de las víctimas del delito. Asegurar la cobertura en el robo de auto partes, a través de la especialización de las empresas aseguradoras, para evitar que se adquieran en el mercado negro.
Se consideran razonables los indicados objetivos en los que se valora la participación de las municipalidades y de las juntas vecinales; sin embargo, debe mencionarse lo siguiente: (i) no se hace referencia al presupuesto que habrá de demandar su implementación ni las fuentes de nanciamiento, (ii) el trabajo comunitario y la construcción de centros penitenciarios se encuentra normado, (iii) la especialización de las empresas aseguradoras no evitaría la adquisición de autopartes en el mercado negro y (iv) no se menciona a las demás instituciones que también tienen intervención en la lucha contra la inseguridad ciudadana, tales como el Ministerio Público y el Poder Judicial. Frente Amplio
El plan se desarrolla sobre la base de cuatro (4) dimensiones: social, institucional, económica y territorial-ambiental. La segunda de ellas aborda el tema de la seguridad ciudadana, cuyos dos (2) objetivos estratégicos y sus respectivas medidas de política/indicadores y metas al 2021 se indican a continuación: a) Reforma del Sistema de Seguridad Ciudadana para asegurar la tranquilidad y paz a la ciudadanía, con las siguientes medidas de política/indicadores: (i) reforma del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, nombrándose un zar de la Seguridad Ciudadana, la reforma de la estructura y funcionamiento por metas del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (Conasec); (ii) acción preventiva, mediante un mapa de origen del crimen, focalización de familias desintegradas y de barrios con pandillaje, plan de educación, empleo y recreación a menores en riesgo, (iii) participación social, mediante el fortalecimiento de juntas vecinales urbanas y rondas campesinas rurales y (iv) reforma de la Policía Nacional del Perú, la cual comprende aumento de sueldos, me jora en las condiciones generales de trabajo,
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eliminación del 2x1, reconocimiento social, formación, inteligencia, control interno y la eliminación de contratos de servicios con grandes empresas privadas. b) Ciudades seguras para las mujeres, con las siguientes metas al 2021: (i) Planes de Rediseño de la Seguridad Ciudadana siguiendo información e inteligencia a partir de “mapas del delito” contra las mujeres, (ii) campañas públicas a los agentes activos de la violencia, contra el acoso sexual callejero y en centros de trabajo y educativos, la trata de personas, la explotación sexual de niñas y adolescentes, (iii) estrategias para el diseño urbano, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura vecinal y sus entornos, (iv) programas de autodefensa enfocados en mujeres y personas transgéneros en articulación con los gobiernos locales, (v) prom oció n de brig adas ciuda dana s de autocuidado comunal y (vi) la inclusión de temas de género y derechos humanos en la currícula de las Fuerzas del Orden, la CNM, el Ministerio Público y el Poder Judicial
Se opina que la inseguridad ciudadana es un problema multicausal que debe afrontarse multisectorialmente de manera articulada con la participación –de acuerdo a su com petencia funcional– de los tres (3) niveles de gobierno, resultando relativa la intervención de los gobiernos locales e insuciente la incorporación curricular en los asuntos de género en las instituciones antes señaladas. Fuerza Popular
En el citado plan se formulan las siguientes propuestas estructurales: a) Implementar una plataforma tecnológica, para la vigilancia simultanea de los mares, la tierra y el espacio aéreo del territorio nacional. b) Integrar bases de datos de información sobre incidencias del delito georeferenciadas, con el n de identicar patrones de inci dencia y establecer las medidas preventivas necesarias. c) Modicación del marco regulatorio para que la PNP en forma inmediata investigue los delitos en casos de que no exista agrancia o pasadas las 24 horas de esta. d) Reestructurar el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Sinasec) para hacerlo funcional y operativo: mayor fuerza policial a las tareas de prevención de los delitos, ejecución de un plan integral de desarrollo de infraestructura policial, mejora de remuneraciones, benecios y deuda social y de programas de atención, optimizar los ltros de acceso para los futuros policías y el desarrollo de la carrera policial. e) Articular el trabajo de los operadores de justicia para combatir la criminalidad con mayor efectividad, integrar las denuncias policiales, implementar la inter-operatividad de las bases de datos existentes entre el Poder Judicial, la Fiscalía, la Policía y el serenazgo; así como establecer protocolos de actuación entre los operadores de justicia (el Poder Judicial, la Fiscalía y la PNP). f) Repotenciar el Instituto Nacional Penitenciario, construyendo e implementando el número necesario de penales, recuperar el principio de autoridad en los establecimientos penitenciarios, implementar un programa de control y seguridad extracarcelario para los sentenciados por delitos menores, promover programas de educación, salud, deporte, recreación, cultura y actividades artísticas, programa de incentivos a las em presas que contraten más jóvenes, penalizar la comisión de delitos menores con el n de instaurar una cultura de tolerancia cero.
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g) Reducir signicativamente las tasas de los delitos cometidos por el crimen organizado y sus delitos conexos. h) Implementar programas integrales de desarrollo en las cuencas cocaleras, áreas geográcas con incidencia de minería ilegal, contrabando, para fomentar la disponibilidad de alternativas de empleo formal y legal. i) Realizar labores de inteligencia para detectar y combatir las fuentes y los ujos del nanciamiento de las organizaciones criminales, especialmente aquellas actividades que inciden en el lavado de activos. j) Ejecutar programas de prevención contra el uso de drogas y de rehabilitación de drogadictos.
Ante las propuestas en referencias, consideradas como razonables para el n propuesto de combatir la inseguridad ciudadana, resultaría importante que se expongan las estrategias que permitan su aplicación y bajo un cronograma de ejecución, criterio aplicable a los demás planes, a n de que no resulten en términos declarativos. Perú Posible
Bajo el título de “Inteligencia para luchar contra el crimen organizado”, se lee lo siguiente: a) El apoyo temporal de las Fuerzas Armadas a la PNP en lugares donde la delincuencia desborda la capacidad de respuesta de la Policía. b) Reestructuración de la PNP, con asesoría de expertos internacionales. c) Crear una unidad de élite especializada en luchar contra el crimen organizado; y el terrorismo internacional. d) Incorporar al menos 30 mil nuevos efectivos como serenos, vigilantes privados y licenciados de las FF. AA. e) Combatir la corrupción dentro de la PNP. f) Conectar a todas las comisarías a internet, inversión en infraestructura y en equipamiento. g) Articular un nuevo servicio de seguridad ciudadana compuesto por la PNP y terna de scales y jueces especializados en crimi nalidad urbana. h) Mayor coordinación de la PNP, autoridades locales y vecinos organizados. i) Construcción de cárceles a través de asociaciones público-privadas (APP). j) Incorporar al concepto de obras por impuestos, el de “seguridad por impuestos”. k) Desarrollar inteligencia a través de análisis de datos masivos, para detectar patrones de comportamiento y situaciones de riesgo. l) Cadena perpetua sin benecios para violadores de menores de edad, crimen organizado y terrorismo, así como penas carcelarias acumulativas
Es de señalarse la insuciencia de las coor dinaciones a las que se alude en el literal h), que existen disposiciones que permitan la construcción de penales bajo la modalidad de la APP, y se destaca la iniciativa de la seguridad por impuestos. Peruanos por el Kambio (PPK)
El respectivo plan considera cuatro (4) propuestas, la tercera de ellas, “Para un país con mejor seguridad”, con los siguientes lineamientos y acciones estratégicas: a) Invertir en los jóvenes, las mujeres y los barrios, consistente en el diseño e implementación de una política de prevención
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social de la violencia y el delito; asegurar el nanciamiento para consolidar el Programa Nacional de Prevención y Tratamiento de Adolescentes en Conicto con la Ley Penal; y reducir la violencia contra la mujer, los niños y toda persona vulnerable. De manera alternada y según sus contenidos, comprende la participación del Ministerio del Interior y la Policía Nacional, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, las municipalidades, el Ministerio Público y el Poder Judicial. Vigilar y patrullar las calles y los barrios, creándose el programa Barrio Seguro, ampliándose la cobertura de la vigilancia y el patrullaje, la inclusión del personal y la infraestructura de los serenazgos municipales bajo la conducción operativa del comisario policial, la institucionalización de la Policía comunitaria y la organización de los vecinos vigilantes. Asimismo, que a partir del 2017, los distritos de Lima Metropolitana y el Callao cuenten con una sola autoridad policial responsable de la prevención e investigación criminal; y la creación de un fondo para compensar a los distritos más pobres y con mayores índices delictivos. Inteligencia y una justicia penal limpia y efectiva, fortaleciendo la inteligencia policial y la investigación criminal, constituir el sistema especializado contra la criminalidad organizada, descentralizar la investigación criminal y la justicia penal, reducción de la producción de drogas cocaínicas y su comercialización, acabar con los remanentes terroristas en el VRAEM, y fortalecer la lucha contra la trata de personas y del lavado de activos y el nanciamiento del terrorismo. Refundar el sistema penitenciario, impidiendo que los establecimientos penitenciarios se utilicen para seguir cometiendo delitos; y la reducción de la sobrepoblación carcelaria, y el reingreso a las cárceles de las personas privadas de libertad, diseñándo se, nanciándose e implementándose entre otros, programas de asistencia pospenitenciaria. Refundar la Policía Nacional, mediante acciones orientadas a la profesionalización, erradicación de la corrupción y moderni zación de la gestión institucional de dicha institución. Autoridades y vecinos vigilantes, fortaleciendo el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Sinasec), fortaleciendo la organi zación vecinal para la seguridad ciudadana, y promoviendo una cultura cívica de respeto a la ley y la convivencia pacíca.
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En opinión del suscrito, se trata de un plan bien estructurado y en el que se involucra a los acto res clav es intervinientes en la lucha contra la inseguridad ciudadana. A lo expuesto, habrá de distinguirse entre las propuestas, con las estrategias, opor tunidad y recursos nancieros, humanos y materiales, que materialicen su real y eciente ejecución. Todos por el Perú
En la propuesta “Recuperando la Seguridad para todos”, se plantea lo siguiente: a) Un nuevo sistema de seguridad para todos (Siset), compuesto por policías, scales y jueces y los comités vecinales de seguridad ciudadana; asimismo, la creación de un Tribunal Anticrimen para aplicar rápidamente la ley penal contra la corrupción, robo,
j)
usurpación, homicidio y violaciones de la libertad sexual. Repotenciación de las comisarías y la contratación de expertos policías en situación de retiro en apoyo a la investigación criminal, inteligencia y labores administrativas; asimi smo, la inter conex ión tecnol ógica de todas las unidades policiales desde las fronteras. Reestructuración de inteligencia del sector interior, y la repotenciación de la investigación criminal, contratándose a policías investigadores de reconocida trayectoria para las escuelas de formación, capacitación y perfeccionamiento. Apoyo y fomento de comités vecinales de seguridad ciudadana, como aliados estratégicos en la lucha contra la inseguridad e incentivos tributarlos y administrativos a municipios que colaboren con la organización de estos comités. Logística de la PNP, consistente en el me joramiento y construcción de comisarlas, hospitales y viviendas, así como repotenciar la ota de la Aviación Policial. Instituciones relacionadas con la administración de justicia, evaluándose a los procuradores públicos del país, reforma constitucional para la raticación extraor dinaria de los jueces y scales; y garantizar la readaptación, rehabilitación y resocialización de los internos de los establecimientos penitenciarios. Otras acciones inmediatas en seguridad, iniciativas legislativas para perfeccionar los procedimientos de identicación de las personas, sistematización y estandarización de equipos del sistema de videovigilancia y comunicaciones en general, priorizar la organización y el desarrollo de programas sociales a favor de seguridad ciudadana; e implantar e implementar el observatorio de seguridad pública. Operaciones más adaptadas para servir al ciudadano, exigiendo el cumplimiento del protocolo de atención al público en todas la unidades policiales, empoderar funcionalmente al comisario, estrechar las relaciones de coordinación con los alcaldes y la comun idad, forta lecer la labor de las juntas vecinales y rondas campesinas, otorgándoles incentivos económicos a las de mejor desempeño, eliminación del servicio 24 por 24 y la descentralización de la Aviación Policial. Reforma organizacio nal y gestión de recursos humanos de la PNP, consistente en la modernización en su organización, mejoramiento de la calidad del nivel académico, contratació n de docentes con maestría y doctorado y la modicación curricular para la formación, capacitación, especialización y perfeccionamiento polici al. Asimism o, se lecció n a person as con madurez, vocación y capacidades; denición de la real cantidad de jefes y ociales superiores para evitar la burocracia, fortalecer la defensa jurídica del pol icí a pro cesa do com o con secu enc ia del servicio, incrementar la remuneración policial y reestructurar el régimen disciplinario, agilizando y simplicando su apl icación. Lucha antidrogas multisectorial, evaluando y mejor ando su estra tegia , impl emen tación real de la interdicción aérea, el fortalecimiento de Devida, la revisión de la legislación sobre el tráco ilícito de insumos y productos. Adicionalmente, equipar adecuadamente y desarrollar capacidades de las fuerzas del orden para ejecutar un trabajo sistemático, o rientadas al incremento de decomiso de drogas, fortalecer la lucha
Actualidad Gubernamental
III
contra el crimen organizado, así como las salas especializadas en tráco ilícito de drogas, y fortalecer la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF).
Sobre las propuestas del citado plan –com partidas en parte– existen algunas de estas que por su naturaleza revestirían asuntos de carácter administrativo, a tratarse en ese nivel; en otros casos, como el de los comités vecinales de seguridad ciudadana, su atención corresponde a las municipalidades por disposiciones ya existentes. 3. Comentarios fnales
a) No existen mecanismos que aseguren de manera adecuada y razonable, el cumplimiento de las propuestas elec torales, posibilitando a que los planes de gobiernos, aun bien intencionados, queden como ofrecimientos de buena voluntad. b) No todos los planes en sus diagnós ticos reeren a una fuente de información propia, de carácter ocial o
derivada de algún tipo de evaluación previa por otros autores privados, de manera personal o asociada, y que pudiera reforzar sus contenidos. c) Que, en sus exposiciones públicas ante los electores y en los diferentes medios de comunicación, se exponga con mayor detalle las estrategias y mecanismos –especialmente presupuestales– que viabilicen las propues tas electorales, fortaleciendo así su credibilidad. d) Los planes de gobierno no aluden como fuente de su elaboración respecto a lo que resulte pendiente, con resultado adverso o que deba fortalecerse y/o mejorarse, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, aprobado por D. S. N.° 012-2013-IN como Política Nacional del Estado Peruano el 28-07-13. e) Puntualizarse que la inseguridad ciudadana es un problema multicausal que debe afrontarse multisectorialmente de manera articulada con la participación –de acuerdo a su competencia funcional– de los tres (3) niveles de gobierno y no solamente tratarse represivamente, sino también con enfoque preventivo, reinserción y reparación, conforme al aludido plan nacional. f) En el plan tampoco se alude a la asignación de mayores recursos a las municipalidades a n de fortalecerlas y que les permita nanciar proyectos
de inversión pública en seguridad ciudadana, conforme ocurrió en la Ley de Presupuesto Público de 2014 en que se asignó hasta S/ 250 millones a través del Foniprel. En la mayor parte de los planes, la actuación de los gobiernos locales es un tanto relativa. N° 89 - Marzo 2016
III 3
III
Informes Especiales
Problemas y necesidades limeñas y retos del gobierno local Ficha Técnica Autor
:
Abg. Humberto Alva Alva*
Título
:
Problemas y necesidades limeñas y retos del gobierno local
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Problemas metropolitanos 2. Una visión del futuro de Lima
1. Problemas metropolitanos Lima se acerca a sus 500 años de fundación y enfrenta retos generados por décadas de limitaciones, imprevisiones e improvisaciones. Los problemas son tan grandes que tratan de ser resueltos no solo con la intervención de la Municipalidad Metropolitana de Lima, sino por el propio Gobierno nacional. El informe de Pulso Perú de enero de este año señala tres grandes problemas que enfrentamos los limeños –tanto los que no hemos nacido aquí pero queremos nuestra ciudad y los nativos limeños– que se gracan en el siguiente cuadro, el cual resume
el porcentaje de las respuestas de los encuestados.
que atiendan el problema. La currícula escolar habla de construcción de ciudadanía, pero no se involucra en temas trascendentes como la moral, la ética, el respeto a la ley. Prueba de ello es que no hay espacios deliberativos y para el trabajo con los padres. Si los ha habido, son endebles y no tienen correlato práctico o seguimiento. ¿Acaso cuando los padres obligan o animan a sus hijos a botar la basura en la calle sin usar los recipientes de desechos o subir por escaleras prohibidas en el Metro no es un atentado a la construcción de ciudadanía? Coincidente con el reejo de esta última encuesta, Gonzalo Mo rante, gerente general de Walsh Perú, señala en su artículo “Retos para una Lima sustentable” que nuestra metrópoli presenta una serie de retos para convertirse en una ciudad sustentable. Las ciudades sustentables, arma, son las que protegen los recursos naturales y las actividades sociales de su entorno con la nalidad
de proveer y mantener una alta calidad de vida de sus ciudadanos. Esto está ligado a la responsabilidad de los gobiernos subnacionales frente al saneamiento, como recordábamos en un artículo anterior. Menciona este experto que, en el último lustro, los vecinos de Lima Metropolitana identicaron como los principales proble mas de la urbe a la delincuencia e inseguridad ciudadana, la ineciente vialidad y servicio de transporte público, y el manejo
ambiental de los recursos, y que el aumento de estos dos últimos problemas tiene necesariamente efectos sobre el bienestar personal, la calidad de aire, la disponibilidad hídrica y en la salubridad de las personas. El cuadro siguiente mostrado por el especialista tiene datos de nales del 2014 que coinciden con las preocupaciones recogidas
por Datum en enero último. Principales problemas de la ciudad de Lima 90.0 80.0 70.0 60.0 e j a t n e c r o P
50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2010
Fuente: Datum.
* Abogado por la PUCP, ha sido funcionario y consultor de municipalidades. Con estudios de Maestría en Gerencia de Programas y Proyectos Sociales (Universidad Peruana Cayetano Heredia) y Seminario Internacional Democracia y Gobiernos Locales (Academia Theodor Heuss, Fundación Naumann, Alemania).
III 4
Actualidad Gubernamental
2012
2013
2014
Del incuencia e inseguridad ciudadana Transporte público Cont aminación ambiental
Denitivamente, las repuestas del 97% de encuestados reejan
la agonía que representa la inseguridad ciudadana para los limeños y todos los peruanos. Hay causas estructurales para esto, pero también se acusa el deterioro de una fuerza de seguridad pública que no responde a las necesidades y que en algunos casos, ha visto penetrada su organización y jerarquía por el crimen organizado. Además, la organización del Estado y la provisión de sus servicios, como el de la educación, no reejan en su actividad lineamientos
2011
Fuente: Reporte
Anual “Lima Cómo vamos” de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
La inseguridad ciudadana es un problema ya histórico que afecta a todos los limeños. En su trabajo, Morante muestra las estadís ticas sobre la percepción ciudadana respecto a la intensicación de este problema (se incrementó de 73% a 85%, solo entre el
periodo 2010- 2014). Las causas son múltiples, y van desde la pobreza, el desempleo y el sistema judicial, hasta la falta de educación. Pero sobre esta última variable, como apuntábamos al inicio de estas líneas, no solo debe verse el ámbito formal educativo, sino el ambiente familiar y el proceso de socialización
N° 89 - Marzo 2016
Descentralización del Estado: Gobiernos Regionales y Locales del niño y el joven. A propósito, recuerdo que en un taller con jóvenes, una adolescente dijo que ella botaba la basura a la calle para dar trabajo a los “basureros”. Evidentemente esto trajo críticas de los demás participantes. Ello denota un problema formativo que revela que no solo no queremos nuestra ciudad y no respe tamos a los demás, sino que rechazamos el lugar donde vivimos y agredimos a los demás, y este sentimiento o actitud tiene diversas graduaciones. El autor aborda cuatro temas que merecen comentarios. Educación El acceso a una buena educación, entiéndase, más allá del actual sistema educativo nacional que privilegia la evaluación sobre la base de la memoria del educando en desmedro de la educación con cultura de valores que incentiven la creatividad productiva, se convierte en el eje sustancial que las autoridades locales, regionales y nacionales deberán abordar. De otra forma no se podrá dar inicio a una propuesta concreta y viable hacia una ciudad con oportunidad de calidad de vida para sus ciudadanos. En ese sentido, es responsabilidad de los gobiernos municipales generar programas sociales que consideren la creación de espacios que promuevan la cultura, los valores, la recreación y el deporte, entre otros. De esta forma, la oportunidad de ocio disminuiría en zonas vulnerables de la capital. Los espacios referidos por el especialista se encuentran en el ámbito de la educación no formal, casi no tomada en cuenta en las currículas y desechada en la práctica por sesgos formalistas de los profesionales –autoridades, burocracia y docentes– de nuestro sistema educativo. Además, ya sucientes problemas de ordenamiento y prestación de servicios tienen las municipalidades como para afrontar solas la tarea de generar espacios recreativos y formativos, cuando sabemos que la gran mayoría de las administraciones municipales limeñas se desnancian la segunda parte del año y algunas incluso dan amnistías tributarias para ver si pueden recoger toda la basura. Es la cruda realidad. Entonces, esta tarea debe ser compartida con el Gobierno nacional y movili zar las capacidades de la organización vecinal. Transporte y urbanismo En otro orden de las cosas, todos los que vivimos en Lima tomamos largo tiempo en recorrer distancias aparentemente cortas, ya sea a través del uso de nuestros automóviles o del transporte público urbano. Las consecuencias del incesante congestionamiento vehicular son el aumento de tiempo necesario para llevar a cabo nuestras actividades diarias, el aumento en el uso de combustible y el incremento de los niveles de estrés en las personas. Todo eso se debe a la falta de planicación urbana e infraestructura vial, cuya atención oportuna en conjunto forman parte de la solución integrada a este tema. En ese sentido, generalmente el incremento de infraestructura vial puede ser rápidamente absorbido por una mayor cantidad de vehículos en las vías. Entonces, la sustentabilidad vial en las ciudades empieza por planicar hacia dónde se expanden, tanto horizontal como verticalmente, y su conectividad hacia los centros de actividad económica y recreacional. La conectividad incluye la correcta dimensión de los ejes de transporte privado y público que permitan la eciencia de este. Esto incluye la incorporación de carriles
reservados para vehículos con alta ocupación y para transporte público. Para el caso de transporte privado, muchas ciudades y compañías del mundo ya promueven viajes compartidos. En estas se busca beneciar a las personas que van juntas desde una misma zona hacia sus lugares de trabajo con lugares de parqueo preferenciales, en adición a los carriles de alta ocupación. De modo alternativo, la calidad del servicio del transporte púbico, expresada como tiempo de viaje, costo, y comodidad, es el principal aliciente para “transferir” personas del uso de transporte privado hacia el transporte público. La m ayor uidez de tránsito traerá como con secuencia el menor uso energético y menores emisiones por persona-kilómetro recorrido lo cual traerá consigo una mejor calidad de aire y sus efectos en la salud, la visibilidad y emisión de gases de efecto invernadero. Calidad del agua El manejo de los recursos ambientales, como el agua, es un tema de especial importancia para Lima debido a su ubicación en una zona desértica. Lima obtiene su agua a partir de las cuencas de los ríos Rímac, Chillón y Lurín. Estas cuencas sufren, en especial al llegar al ámbito urbano, una gran descarga de residuos sólidos y líquidos. Esto nuevamente es consecuencia de la falta de planeamiento que no permite a la ciudad proveer los servicios de saneamiento y de la concientización de la población que dicha fuente de agua es la que permitirá justamente proveer los servicios que tanto les hace falta. Mucha del agua utilizada por Lima es captada a través de pozos que se son “reabastecidos” por estas cuencas. Un buen indicador para los ciudadanos puede ser el nivel de la napa freática con el objetivo de mantener o incrementar este nivel. A través del sistema de cobranza de Seda pal no solo se podría informar a los ciudadanos sobre sus consumos mensuales, sino del nivel de la napa freática para generar conciencia de la importancia del consumo responsable y necesario del agua. Una forma de reducir el consumo de agua y tener una mayor disponibilidad es la instalación de jardines secos (xerojardinería) y el uso de aquellas especies de bajo consumo de agua adaptadas a las condiciones desérticas de la costa peruana. Un lugar donde la Municipalidad de Lima puede demostrar con el ejemplo las bondades de esta forma de paisajismo son las bermas centrales de nuestras pistas, cuyo riego muchas veces crea aniegos, con el consiguiente deterioro y problemas de tránsito. Con esto no propongo que las áreas con extenso verde sean eliminadas, más bien lo que se debe buscar es colocarlas donde la disponibilidad de agua sea la adecuada y que su uso sea el de mayor benecio para los ciudadanos. Otro ejemplo de liderazgo en sostenibilidad del agua es el provisto por la ciudad de Scottsdale, en Arizona. Esta ofrece cursos gratuitos en jardines secos, provee información y auditorías sobre el correcto uso del agua, y promueva la prevención de fugas debido a su ubicación en el desierto. Los euentes domésticos son otra fuente de sostenibilidad del agua y deben ser tratados y reutilizados en la creación de áreas verdes de uso público. Para esto, la población y las industrias deben conocer y respetar las limitaciones de descarga hacia los desagües para que el tratamiento y la posterior utilización de las aguas sean posibles.
Acá hay dos temas que podemos ano tar. El primero no estaba presente al publicarse el trabajo comentado, y es la campaña que actualmente está en Actualidad Gubernamental
III
marcha por el sindicato de Sedapal y otros sectores contra una supuesta privatización del servicio. El otro tema, el compromiso de la población frente a la gestión del agua y las descargas domés ticas, es una campaña permanente en la que tanto el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y las propias municipalidades deben trabajar con la población. Como hemos visto también en un artículo pasado, existen grandes posibilidades para la viabilidad de la inversión privada en este rubro. El autor concluye sus comentarios señalando que para una mejor calidad de vida y la sustentabilidad de una ciudad son necesarias una dosis de educación, cultura, civismo y ciudadanía expresada como el respeto hacia las reglas y los derechos de los demás, y el orgullo por el logro de objetivos comunes. Como dato adicional, veamos qué recoge Pulso Perú de febrero 2016 sobre el uso del corredor vial Javier Prado. Corredor vial Javier Prado Resultado del corredor Javier Prado Con el paso del tiempo, ¿La implementación del corredor Javier Prado será benefciosa o perjudicial para los limeños y chalacos?
Noviembre 2015
Febrero 2016
71% 59%
17%
Benefcioso
25% 12% 16%
Perjudicial
Ns/nc
Total 100% Base: 415 entrevistas Fuente:
Datum.
2. Una visión del futuro de Lima A la pregunta ¿Cómo será la ciudad de Lima en 2050?, tres arquitectos peruanos respondieron en el blog “Pirámide Invertida”, en enero último, sobre cómo ven la ciudad ese año, es decir, en 34 años. Rodolfo Bocanegra, docente de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), socio y director de 24/7 Arquitec tura, indica que en la última década se han dado una serie de medidas destinadas a mejorar el transporte público –sistema compuesto por el Metropolitano, el Metro de Lima y el Sistema Integrado de Transporte (SIT)–, las que nos dibujan un futuro mucho más alentador. Apoyadas en el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao al 2035 (PLAM 2035) y el impulso constante de organizaciones sin nes de lucro como la Funda N° 89 - Marzo 2016
III 5
III
Informes Especiales
ción Transitemos o Luz Ámbar, entre otros, se plantea una visión optimista hacia el año 2050. Para ese año, el transporte de Lima debería funcionar con un sistema integrado que registre todas las escalas: recorridos peatonales, ciclovías, corredores viales, líneas de metro y trenes de cercanías que comuniquen la periferia del casco urbano. Todo funcionaría como una unidad, con un medio integrado de pagos, con un nivel de calidad que permita a los limeños sentirse cómodos desplazándose en la ciudad. Esto también reducirá las emisiones de CO2 y minimizará el gasto energético. Bocanegra señala también que debería haber más peatones y menos autos. Actualmente, el automóvil en nuestro país es considerado un símbolo de es tatus. Sin embargo, en ciudades como Oslo (Noruega) el ingreso de vehículos al centro se prohibirá a partir de 2019.
Helsinki (Finlandia) plantea un sistema de “movilidad a demanda” que hará innecesario poseer un auto en 2025. En Lima, el PLAM 2035 plantea que dentro de 20 años el automóvil será el método de transporte menos importante en nuestra capital (siendo más importantes los recorridos peatonales y en bicicleta). No es descabellado pensar que para el 2050 sea un medio de transporte minoritario y hasta innecesario. A ello podemos agregar que recientemente en Alemania se ha inaugurado la primera autopista de bicicletas del planeta; un ejemplo que debería imitarse. El contar con un sistema vial más organizado nos permitirá perder menos vidas en accidentes de tránsito. Ese será el logro más importante que conseguiremos en el año 2050. De acuerdo a la Fundación Transitemos, una persona económicamente activa perderá aproximadamente 3 años y 4 meses de vida laboral solo transportándose en las próximas tres décadas si mantenemos nuestro sistema actual. La eciencia de
nuestro transporte nos hará ahorrar una cantidad de horas hombre importante, lo cual impactará en la economía, la calidad de vida y la salud de todos los habitantes. Un aspecto vital en la convivencia ciudadana es el respeto a los derechos de los demás. Con la educación y orientación adecuadas, el usuario puede adaptarse a un nuevo orden. La realidad actual nos muestra, por ejemplo, las colas que se forman en los paraderos del SIT, el uso obligatorio de los cinturones de seguridad o la disminución del número de personas que manejan en estado de ebriedad. Todo esto se consideraba irrealizable años atrás y actualmente son una realidad. El futuro de Lima debe ser uno de urbanidad y respeto
III 6
por el conciudadano. Sin este no habrá reforma u obra de concreto que pueda hacer mayor cambio.
Fuente: Blog
situación de redes viales y una visión al 2050.
Pirámide invertida.
Para Gonzalo Cruz, docente de la Ponti -
cia Universidad Católica del Perú (PUCP), director de Proceso Urbanos, para el año 2050 ya nos habremos puesto de acuerdo sobre el modelo de ciudad que queremos. El experto opta por el modelo de tipo autonivelante, que no descarta que existan grandes áreas comerciales, pero promueve por encima de todo espacio público diversos, que permiten a los ciudadanos emplear mayores áreas de la ciudad de maneras diversas, tanto productiva como recreativa. Esto generará un sistema de relaciones más dinámico y variado. Todo debe estar enlazado con un transporte público de alta calidad (una obviedad) que permita conectar la mayor cantidad de áreas urbanas y que se base en sistemas energéticos ecientes.
Su audaz visión involucra una red de parques metropolitanos céntricos (quizá futuros parques en la base aérea de Las Palmas y el Pentagonito) conectados con los parques zonales de las zonas norte y sur de la ciudad. Eso debería estar dentro de una red (hoy inexistente) de equipamiento urbano de calidad. No todo necesita ser construido, y se pueden usar los grandes edicios públicos, des tinados ahora para uso administrativo. Por ejemplo, toda la plataforma baja del edicio de PetroPerú abierta a activida des culturales. La ciudad además debe generar una zonicación que promueva actividades
diversas, que permitan complementariedad no solo de uso, sino también energética, como por ejemplo una industria ligera sin emisiones, anexa a zonas de ocinas, donde la energía y el
calor que produce la primera ayuda a calentar o enfriar a la segunda a través de sistemas energéticos simbióticos en
Actualidad Gubernamental
Veamos un gráco que muestra la actual
N° 89 - Marzo 2016
función de la hora del día y la estación del año. En resumen, Lima debe romper con prejuicios operativos y administra tivos para integrar funciones de forma creativa, efectiva y limpia. En cuanto a Tito Fernández Dávila, docente de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y director de la Corporación Andina de Urbanistas (Urvia), urge reconocer la importancia de la ciudad en la agenda política, social, económica y ambiental. Lima no es un tema meramente municipal, orientado al ornato. Debemos comprender que la capital del Perú tiene un rol trascendental para el desarrollo humano. Solo así será capaz de contener 16 millones de habitantes en 2050. Plantea entonces que nuestra metrópolis debe desarrollarse ordenadamente a lo largo de ejes de movilidad masiva, que deben vincular sus equipamientos urbanos. Necesitamos una Lima reconciliada con su territorio geográco, reconociendo sus procesos naturales y tratando de formar parte de su frágil ecosistema; una Lima que maneje equilibradamente la energía, el agua y sus desperdicios; una Lima que albergue ciudadanos prósperos, conscientes de sus deberes y derechos. Para facilitar la tarea, señala Fernández, Lima debería trazarse una meta identicando su rol en el concierto de las ciudades del Perú, de América y del mundo. Se espera que para el 2050, los limeños hayamos entendido que nuestra ciudad es un hecho colectivo y que tenemos un papel como sus constructores. Todas estas propuestas, sin embargo, merecen aterrizar en respuestas nancieras,
para aterrizarlas a la factibilidad. Tarea no solo de los gobiernos locales.
IV
Administración Financiera del Sector Público
Área Administración Financiera del Sector Público
Los presupuestos 2016 de las entidades públicas del Gobierno nacional Ficha Técnica Autor
:
Título
:
Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo* Los presupuestos 2016 de las entidades públicas del Gobierno nacional - Parte I
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016 Sumario
1. Introducción 2. El presupuesto del Gobierno nacional por grandes segmentos institucionales 3. Los presupuestos de los ministerios del Gobierno 4. Los presupuesto s de los organismos públicos del Poder Ejecutivo
En el cuadro 1 se presenta el presupuesto del Gobierno nacional para los años comprendidos en el periodo 2008-2016, por grandes segmentos institucionales, tanto en valores monetarios como en valores relativos en función del presupuesto total del sector público.
1. Introducción Anteriormente (en las ediciones de enero y febrero 2016) nos ocupamos del análisis global del Presupuesto General de la República (PGR). En esta oportunidad trataremos del análisis especíco de los presupuestos para las entidades que conforman el Gobierno nacional.
Al interior del Poder Ejecutivo se advierte que son los ministerios de gobierno (que incluyen a la Presidencia del Consejo de Ministros, PCM), los que en forma con junta tienen un mayor peso relativo que los organismos públicos y universidades nacionales (en el 2016 representan el
e I P a r t
73.59% del presupuesto total del Gobierno nacional, frente al 17.93% que conguran los organismos públicos y el 3.35% de las universidades nacionales).
2. El presupuesto del Gobierno nacional por grandes segmentos institucionales
De los indicadores presupuestales reejados en el cuadro se corrobora que el segmento institucional que concentra la mayor parte del presupuesto total del Gobierno nacional es el Poder Ejecutivo. Su participación relativa en todo el periodo analizado se ha encontrado entre el 94.31 y 95.24%. En el 2016 su participación es de 94.87%.
IV
Los otros segmentos institucionales del Gobierno nacional (Poder Legislativo, Poder Judicial y organismos constitucionales autónomos) tienen un peso relativo signicativamente más reducido que el Poder Ejecutivo; así, en el 2016 el peso relativo consolidado de todos estos segmentos es de apenas el 5.13% del presupuesto total del Gobierno nacional. Con respecto al comportamiento experimentado por los otros grandes segmentos del Gobierno nacional, se aprecia lo siguiente: -
El Poder Legislativo (Congreso de la República) en el 2016 recuperó su nivel de importancia relativa obtenida en el 2014 (de 0.60% del presupuesto total del Gobierno nacional), luego de que en el 2015 decayera al 0.54%, su nivel relativo más bajo de todo el periodo 2008-2016. - El Poder Judicial experimentó un decrecimiento en su importancia relativa dentro
Cuadro N.º 1 Presupuesto del Gobierno nacional por grandes segmentos institucionales: 2008-2016 Fuentes de financiamiento
2008 S/.
2009 %
S/.
2010 %
S/.
2011 %
S/.
2012 S/.
S/.
%
Poder Legislativo
308,391,873
0.64
308,706,714
0.65
323,206,154
0.55
409,271,206
0.65
409,217,000
0.63
1.1 Congreso de la República
308,391,873
0.64
308,706,714
0.65
323,206,154
0.55
409,271,206
0.65
409,217,000
0.63
Poder Ejecutivo
46,142,550,632
95.22 44,772,375,057
94.45 55,678,504,899
94.44 59,172,800,381
94.31 61,340,682,702
94.41
2.1 PCM y ministerios
35,194,906,419
72.63 33,511,099,580
70.70 43,520,613,315
73.82 46,327,929,927
73.84 47,557,225,209
73.20
19.50 10,094,391,915
17.12 10,347,302,229
16.49 10,860,494,103
16.72
2.2 Organismos públicos
8,987,072,106
18.55
9,244,726,945
2.3 Universidades nacionales
1,960,572,107
4.05
2,016,548,532
4.25
2,063,499,669
3.50
2,497,568,225
3.98
2,922,963,390
4.50
Poder Judicial
991,270,526
2.05
1,092,074,350
2.30
1,287,886,991
2.18
1,237,868,496
1.97
1,455,183,972
2.24
3.1 Poder Judicial
980,844,701
2.02
1,081,580,350
2.28
1,276,473,497
2.17
1,226,341,454
1.95
1,443,542,621
2.22
3.2 Academia de la Magistratura Organismos constitucionales autónomos Total gobierno nacional
10,425,825
0.02
10,494,000
0.02
11,413,494
0.02
11,527,042
0.02
11,641,351
0.02
1,016,895,248
2.10
1,229,038,582
2.59
1,664,181,584
2.82
1,922,014,431
3.06
1,767,791,456
2.72
48,459,108,279 100.00 47,402,194,703 100.00 58,953,779,628 100.00 62,741,954,514 100.00 64,972,875,130 100.00
…continuación
* Economista. Magíster en Investigación y Docencia Universitaria. Doctor (c) en Ciencias Financieras. Diplomado en Proyectos de Inversión Pública, Cooperación Internacional para el Desarrollo, Gestión del Conocimiento y Gestión Municipal. Exjefe del gabinete de asesores y consultores de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y exdirector de Investigación y Desarrollo Económico del Colegio de Economistas de Lima. Actualmente, ejerce la docencia en la Universidad ESAN y en la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República.
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
IV 1
s e l a i c e p s E s e m r o f n I
IV
Informes Especiales 2013
Fuentes de financiamiento
S/.
2014 %
S/.
2015 %
S/.
2016 %
S/.
S/.
Poder Legislativo
475,475,074
0.65
496,270,114
0.60
517,171,633
0.54
624,824,866
0.60
1.1 Congreso de la República
475,475,074
0.65
496,270,114
0.60
517,171,633
0.54
624,824,866
0.60
Poder Ejecutivo
68,626,197,774
94.48
78,820,559,293
94.74
90,764,730,879
95.24
98,953,409,391
94.87
2.1 PCM y ministerios
53,700,621,782
73.93
61,036,418,745
73.37
68,990,599,861
72.39
76,758,714,242
73.59
2.2 Organismos públicos
11,577,938,238
15.94
14,355,655,788
17.26
18,261,125,026
19.16
18,697,723,437
17.93
2.3 Universidades nacionales
3,347,637,754
4.61
3,428,484,760
4.12
3,513,005,992
3.69
3,496,971,712
3.35
Poder Judicial
1,507,784,202
2.08
1,561,556,599
1.88
1,710,843,221
1 .80
1,820,524,120
1.75
3.1 Poder Judicial
1,494,449,335
2.06
1,548,685,331
1.86
1,694,507,774
1.78
1,803,605,439
1.73
13,334,867
0.02
12,871,268
0.02
16,335,447
0.02
16,918,681
0.02
3.2 Academia de la Magistratura Organismos constitucionales autónomos Total gobierno nacional
2,025,570,229
2.79
2,317,167,958
2.79
2,309,704,912
2.42
2,905,202,811
2.79
72,635,027,279
100.00
83,195,553,964
100.00
95,302,450,645
100.00
104,303,961,188
100.00
(*) Incluye el presupuesto asignado a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) hasta el 2014. Fuente: Leyes del presupuesto del sector público 2008-2016 y sus anexos.
Elaboración propia.
2016 del sector público, nivel superior del experimentado en el 2015, año en el cual alcanzó el 13.80%.
del presupuesto del Gobierno nacional en el 2016. Incluso su nivel relativo de este año es el más bajo de todo el periodo analizado (1.75%). - Los organismos constitucionales autónomos alcanzaron el 2.79% del presupuesto total del Gobierno nacional en el 2016. Ello signicó una participación relativa mayor que la obtenida en el 2015 (2.42%). Es pertinente mencionar que dentro de estos organismos considerados en el presu puesto público, no se encuentran los de los organismos que conforman el sector nanciero: el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
3. Los presupuestos de los ministerios del Gobierno Si concentramos la atención en los presupuestos de los 19 ministerios de gobierno que tiene el Estado peruano en la actualidad (incluyendo a la Presidencia del Consejo de Ministros), apreciamos que en el 2016 nuevamente el Ministerio de Economía y Finanzas se mantiene como el principal ministerio en términos presupuestales. (Ver cuadro 2). El Ministerio de Economía y Finanzas concentra el 14.84% del presupuesto total
En un segundo lugar en importancia relativa presupuestal se encuentra el Ministerio de Educación, que alcanza el 8.86% del presupuesto total 2016 del sector público, prosiguiendo así con la tendencia del incremento signicativo en sus niveles presupuestales comenzada el año anterior; por ello, su porcentaje de participación en el 2016 es el más alto de todo el periodo. Este ministerio ya había logrado desplazar de la segunda ubicación al Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el 2015 y lo consolida en el año actual (cuya par ticipación es de 7.38%). Luego de estos ministerios, guran en las ubicaciones siguientes del ranking presupuestal el Ministerio del Interior y de Defensa, con el 6.19% y 5.42%, respectivamente, del presupuesto total del sector público 2016. El sexto y sétimo lugar lo ostentan el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y el Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social, con el 3.44% y 3.11%, respectivamente, del presupuesto público 2016.
El puesto subsiguiente en ubicación lo obtiene el Ministerio de Salud, con el 2.59%, su nivel más bajo de todo el periodo 2008-2016. Mucho más abajo gura el Ministerio de Agricultura con el 1.02%. En las siguientes ubicaciones se encuentran los demás ministerios, cuyos pesos relativos dentro del presupuesto total del sector público para el 2016 no alcanzan, siquiera, al 1% del presupuesto total del sector público. Como comentario general en el desarrollo de este punto, podemos señalar que si bien es encomiable que en los dos últimos años haya crecido de manera signicativa el presupuesto asignado al sector educación (representado en el análisis a través del presupuesto del Ministerio de Educación), por otro lado ha decrecido (casi en la misma medida en que ha crecido el presupuesto en educación) el presupuesto relativo al sector salud (representado por el Ministerio de Salud). En otras palabras el crecimiento relativo en los recursos públicos asignados a educación, experimentado en los años 2015 y 2016, se ha realizado en desmedro de la salud pública, el otro sector más importante para el desarrollo social del país.
Cuadro N.º 2 Presupuestos de ministerios: 2008-2016 2008 Ministerios Min. de Economía y Finanzas
S/.
2009 % del PP
13,236,368,059
18.63
Min. de Defensa
4,157,376,873
5.85
Min. del Interior
4,340,923,418
6.11
S/. 10,685,561,561
2010 % del PP
S/.
2011 % del PP 17.87
S/. 13,577,833,798
% del PP
14.77
14,629,878,567
15.35
4,517,592,408
6.24
5 ,487,259,604
6.70
5,351,036,118
6.05
4,507,641,000
6.23
4,628,901,919
5.65
4,803,316,901
5.43
Min. de Transportes y Comunicaciones
2,612,498,501
3.68
3,316,131,021
4.58
5,657,588,178
6.91
7,555,522,114
8.54
Min. de Educación
3,049,142,895
4.29
3,078,860,824
4.26
3,733,873,524
4.56
4,082,377,098
4.61
Min. de Salud
2,756,117,815
3.88
2,518,566,716
3.48
2,799,116,217
3.42
3,673,308,504
4.15
Min. de Vivienda, Construc. y Saneamiento
1,583,353,896
2.23
1,369,918,633
1.89
1,831,671,431
2.24
2,501,493,538
2.83
Min. de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
350,643,137
0.49
868,181,900
1.20
1,370,437,755
1.67
1,220,499,230
1.38
Presidencia del Consejo de Ministros
912,008,049
1.28
729,195,110
1.01
827,991,400
1.01
793,344,650
0.90
Min. de Agricultura
494,288,776
0.70
604,349,339
0.84
890,716,413
1.09
716,990,387
0.81
Min. de Relaciones Exteriores
483,362,662
0.68
490,881,204
0.68
502,831,486
0.61
516,328,140
0.58
Min. de Energía y Minas
643,295,710
0.91
419,100,000
0.58
515,172,013
0.63
615,740,771
0.70
312,396,953
0.35
118,074,999
0.17
124,423,082
0.17
120,819,410
0.15
145,651,563
0.16
Min. de Cultura Min. de Comercio Exterior y Turismo
IV 2
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
IV
Administración Financiera del Sector Público 2008 Ministerios
2009 % del PP
S/.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Min. de Trabajo y Promoción del Empleo
2010 % del PP
S/.
2011 % del PP
S/.
% del PP
S/.
65,371,302
0.09
87,417,905
0.12
106,829,643
0.13
114,868,060
0.13
311,045,000
0.44
79,648,000
0.11
261,188,494
0.32
161,069,867
0.18
81,035,327
0.11
Min. de la Producción Min. del Ambiente
77,784,877
0.11
89,716,448
0.11
109,742,235
0.12
35,846,000
0.05
66,620,813
0.08
76,410,000
0.09
33,511,099,580
46.31
43,520,613,315
53.17
46,327,929,927
52.37
Min. de Desarrollo e Inclusión Social Total general
35,194,906,419
49.54
…continuación
2012 Ministerios Min. de Economía y Finanzas
S/. 14,033,550,279
2013 % del PP
S/.
14.69 14,514,208,529
2014 % del PP
S/.
13.39 15,602,041,446
2015 % del PP
S/.
13.12 18,027,789,371
2016 % del PP
% del PP
S/.
13.80 20,556,896,814
14.84
Min. de Defensa
5,384,953,868
5.64
5,998,420,749
5.53
6,842,256,429
5.75
7,060,186,383
5.41
7,510,275,505
5.42
Min. del Interior
5,269,519,290
5.52
5,269,438,380
4.86
6,810,230,996
5.73
8,044,474,166
6.16
8,577,001,401
6.19
Min. de Transportes y Comunicaciones
7,040,328,017
7.37
7,362,741,519
6.79
8,906,015,214
7.49
8,693,792,557
6.66 10,213,892,323
7.38
Mini. de Educación
5,487,890,385
5.74
5,970,511,451
5.51
6,261,490,413
5.26
9,748,505,115
7.46 12,269,332,782
8.86
Min. de Salud
4,078,369,856
4.27
3,897,900,951
3.60
4,571,948,599
3.84
3,751,040,994
2.87
3,586,631,072
2.59
Min. de Vivienda, Construc. y Saneam. 2,638,126,120
2.76
4,038,366,356
3.72
4,368,652,708
3.67
4,488,740,633
3.44
4,760,180,049
3.44
213,629,382
0.22
300,267,967
0.28
315,523,000
0.27
346,664,420
0.27
349,497,344
0.25
Min. de la Mujer y Poblac. Vulnerables Presidencia del Consejo de Ministros
969,514,500
1.01
146,811,740
0.14
188,885,879
0.16
162,675,026
0.12
141,139,792
0.10
Min. de Agricultura
652,740,169
0.68
1,031,428,516
0.95
1,164,666,476
0.98
1,365,052,162
1.05
1,416,425,920
1.02
Min. de Relaciones Exteriores
508,306,349
0.53
525,756,047
0.48
563,274,463
0.47
570,762,666
0.44
577,657,149
0.42
Min. de Energía y Minas
396,366,500
0.41
613,844,421
0.57
485,291,630
0.41
508,773,356
0.39
477,276,912
0.34
Min. de Cultura
180,731,200
0.19
288,023,609
0.27
271,917,621
0.23
345,459,236
0.26
342,486,094
0.25
Min. de Comercio Exterior y Turismo
170,199,161
0.18
196,408,161
0.18
166,833,379
0.14
283,168,484
0.22
283,914,316
0.21
Min. de Justicia y Derechos Humanos
136,391,912
0.14
219,630,443
0.20
491,158,579
0.41
512,235,723
0.39
706,911,316
0.51
Min. de Trabajo y Promoc. del Empleo
173,346,300
0.18
208,152,799
0.19
218,911,828
0.18
208,173,068
0.16
223,320,585
0.16
Min. de la Producción
107,968,385
0.11
129,736,502
0.12
144,666,322
0.12
259,746,898
0.20
263,116,587
0.19
Min. del Ambiente
80,293,536
0.08
104,592,642
0.10
163,684,250
0.14
191,215,603
0.15
197,180,281
0.14
Min. de Desarrollo e Inclusión Social
35,000,000
0.04
2,884,381,000
2.66
3,498,969,513
2.94
4,422,144,000
3.39
4,305,578,000
3.11
49.43 76,758,714,242
52.32
Total general Fuente:
47,557,225,209
49.74 53,700,621,782
46.87 61,036,418,745
48.38 68,990,599,861
Leyes del presupuesto del sector público 2008-2016 y sus anexos.
4. Los presupuestos de los organismos públicos del Poder Ejecutivo En el cuadro 3 se presentan los presupuestos de los organismos públicos del Poder Ejecutivo (adscritos a ministerios de gobierno) para el periodo 2008-20161, considerando su clasicación como organismos públicos ejecutores y organismos especializados (en este último caso, diferenciando también a los organismos reguladores de los organismos técnicos especializados). Una primera apreciación del cuadro mencionado es la de poner en evidencia la mayor importancia relativa de los organismos públicos especializados en términos presupuestales a lo largo de todo el periodo bajo análisis. En el 2016 representan en su conjunto el 6.41% del presupuesto público total de este año, en comparación con el 5.26% de los organismos públicos ejecutores. También, que dentro de los organismos públicos especializados, los organismos técnicos tienen, 1 Por razones de espacio no se presenta la información presupuestal para el periodo global 2008-2016. Si se requiere consultar la información de los años 2008 al 2012 se recomienda ver: SOTO C AÑEDO, Carlos Alberto y Alejandro JorgeG ARCÍA RIEGA. Administración nanciera del sector público, SIAF y presupuesto público. 2. a ed. Lima: Aprodes-Infom-C & R, 2015.
Elaboración propia.
largamente, mayor relevancia presupues tal: concentran el 6.02% del presupuesto público total, en comparación con solo el 0.39% que representan los organismos reguladores. En los años anteriores se mantuvieron esas jerarquías en función del presupuesto público, aunque es de advertir que las diferencias se acortaron en los últimos años (entre el 2013 y 2016) entre los pesos relativos de los organismos especializados y organismos ejecutores. En cuanto a los organismos públicos más importantes en términos individuales, se pueden mencionar los casos de la Ocina de Normalización Provisional (ONP), el Instituto de Gestión de Servicios de Salud (IGSS), la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y el Seguro Integral de Salud (SIS), como los de un signicativo mayor presupuesto institucional: el presupuesto de la ONP representa el 4.36% del presupuesto público total 2016 (en cifras redondas 6,034 millones de soles), mientras que la Sunat comprende el 1.56% (2,156 millones) y el SIS el 1.20% (1,658 millones). El caso del IGSS tiene especial relevancia por cuanto es un organismo recientemente creado y que, sin embargo, ostenta el segundo lugar con mayor presupuesto: 1.82 del presupuesto público total, que equivale Actualidad Gubernamental
a aproximadamente 2,516 millones de soles. También es pertinente advertir que de estos cuatro organismos públicos, el SIS y la Sunat, a diferencia de la ONP y el IGSS, vieron reducirse sus presupuestos institucionales en sus valores monetarios para el 2016 (el SIS se redujo en 47 millones y la Sunat lo hizo en 87 millones, con respecto a sus presupuestos del 2015). En contraste con la ONP, el IGSS y la Sunat, se aprecia que son cinco los organismos públicos cuyos presupuestos institucionales ni siquiera sobrepasan los 10 millones de soles para el 2016: el Instituto Geográco Nacional, IGN (con 5.4 millones de soles), el Archivo General de la Nación (8.7 millones), el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción de Riesgos de Desastres, Cenepred (9.2 millones), la Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional, Sedena (9.3 millones) y los recientemente creados, la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas (7.7 millones) y el Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y Ecosistemas de Montaña, Inrigem (9.8 millones). En los casos del IGN, Cenepred y Sedena, incluso sus presupuestos del 2016 son signica tivamente menores a los obtenidos en el año anterior (2015). Continuará en la siguiente edición.
N° 89 - Marzo 2016
IV 3
IV
Informes Especiales
Importancia del presupuesto por resultados (PpR) Ficha Técnica Autor
:
Título
:
Staff de profesionales
Importancia del presupuesto por resultados (PpR)
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016 Sumario
1. 2. 3. 4. 5.
Introducción Denición del presupuesto por resultados Marco normativo Programas presupuestales El presupuesto por resultados en América Latina 6. ¿Qué debemos hacer para mejorar el PpR? 7. Capacidad administrativa
1. Introducción La ejecución presupuestal no es sino el gasto público, el cual es importante para las entidades públicas y, por ende, para nuestro país. Terminado el ejercicio 2015 con una ejecución del 89.5% de lo presupuestado, ¿ese porcentaje de ejecución realmente qué signica? ¿Es suciente gastar todo el presupuesto para decir que somos ecaces? Nos preguntamos qué realmente es importante al momento de gastar. ¿Se utilizan los fondos públicos en favor de las poblaciones más vulnerables? ¿O solo estamos concentrados en gastar y gastar? También cabe señalar que existe una diferencia entre la capacidad del gasto y su calidad, la primera responde al cuánto se gasta y la segunda al cómo se están gas tando los recursos, por lo tanto no basta con gastar el presupuesto sino en medir el gasto en términos de mejoras. En el presente artículo trataremos aspectos del presupuesto por resultados, como modelo aplicable en el país para la solución de problemas sociales.
2. Defnición del presupuesto por resultados El Ministerio de Economía y Finanzas, señala que en el Perú desde el año 2007 se viene implementando la Reforma en el Sistema Nacional de Presupuesto: conocido como el Presupuesto por Resultados (PpR) con la nalidad de asegurar que la población reciba los bienes y servicios que requieren las personas, en las condiciones deseadas a n de contribuir a la mejora de su calidad de vida. En este contexto, el Presupuesto por Resultados (PpR) se dene como una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles en favor
IV 4
de la población. En este sentido, requiere la existencia de una denición clara y objetiva de los resultados a alcanzar, el compromiso por parte de entidades para alcanzarlos, la determinación de responsables tanto para la implementación de los instrumentos del PpR como para la rendición de cuentas del gasto público, y el establecimiento de mecanismos para generar información sobre los productos, los resultados y la gestión realizada para su logro. Esta estrategia se implementa progresivamente a través de: i) los programas presupuestales, ii) las acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, iii) las evaluaciones independientes, y iv) los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que determine el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) en colaboración con las demás entidades del Estado. Por otro lado, cabe precisar que el Presupuesto por Resultados es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto Público. Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en ins tituciones (pliegos, unidades ejecutoras, etc.), programas y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que eje es el ciudadano y los resultados que estos requieren y valoran.
3. Marco normativo En el caso del Perú, el Presupuesto por Resultados (PpR) se rige por la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, actualizado con el Decreto Supremo N.° 304-2012-EF especícamen te en el artículo 79 se menciona que el Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto, en una visión de logro de productos, resultados y uso ecaz y eciente de los recursos del Estado a favor de la población, retroalimen tando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de gestión administrativa del Estado. El Presupuesto por Resultados (PpR) utiliza instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, el seguimiento de productos y resultados a través de indicadores de desempeño, y las evaluaciones independientes, entre otros que determine el Ministerio de Economía y Finanzas en colaboración con las demás entidades de Gobierno. Los programas presupuestales estratégicos se diseñan para
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
enfrentar un problema nacional, cuya resolución está a cargo de una o más entidades del Sector Público, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional que deseen formular y proponer programas presupuestales deberán seguir la metodología y las pautas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodología establezca una adecuada coordinación in tergubernamental e intersectorial, así como la necesaria vinculación entre el diseño de los programas presupuestales presupuestales y el Presupuesto Público a través de la Estructura Funcional Programática.
4. Programas presupuestales Los gastos que realizan las entidades públicas, enmarcadas dentro del enfoque del presupuesto por resultados, se les conoce como programas presupuestales, y que la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) viene implementando desde el año 2008, de manera progresiva y con la participación de las entidades del Estado (pliegos y/o sectores), los programas presupuestales, son las categorías que constituye un instrumento del presupues to por resultados, y que es una unidad de programación de las acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer produc tos para lograr un resultado especíco en la población y así contribuir al logro de un resultado nal asociado a un objetivo de política pública. Asimismo, la DGPP, a través de la Dirección de Calidad del Gasto Público en el marco de las funciones asignadas, diseña metodologías e instrumentos presupuestarios para mejorar la calidad del gasto público en todo el ciclo presupuestal. Por otro lado, cabe precisar que el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) incorpora el instrumento de Programas Presupuestarios Estratégicos y el enfoque y principios de la gestión por resultados en su proceso de planeamiento estratégico • • • • • • • • • • • •
001 Programa articulado nutricional 002 Salud materno neonatal 016 TBC-VIH/Sida 017 Enfermedades metaxénicas y zoono sis 018 Enfermedades no transmisibles 024 Prevención y control del cáncer 030 Reducción de delitos y faltas que afectan la seguridad ciudadana 031 Reducción del tráco ilícito de drogas 032 Lucha contra el terrorismo 034 Contrataciones públicas ecientes 035 Gestión sostenible de recursos naturales y diversidad biológica 036 Gestión integral de residuos solidos
Administración Financiera del Sector Público
• 039 Mejora de la sanidad animal • 040 Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal • 041 Mejora de la inocuidad agroalimentaria • 042 Aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario • 046 Acceso y uso de la electricación rural • 047 Acceso y uso adecuado de los ser vicios públicos de telecomunicaciones e información asociados • 048 Prevención y atención de incendios, emergencias médicas, rescates y otros • 049 Programa nacional de apoyo directo a los más pobres • 051 Prevención y tratamiento del consumo de drogas • 057 Conservación de la diversidad biológica y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en área natural protegida • 058 Acceso de la población a la propiedad predial formalizada • 059 Bono familiar habitacional • 060 Generación del suelo urbano • 062 Optimización de la política de protección y atención a las comunidades peruanas en el exterior • 065 Aprovechamiento de las oportunidades comerciales brindadas por los principales socios comerciales del Perú. • 066 Formación universitaria pregrado • 067 Celeridad en los procesos judiciales de familia • 068 Reducción de vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres • 072 Programa de desarrollo alternativo integral y sostenible (Pirdais) • 073 Programa para la generación del empleo social inclusivo (Trabaja Perú) • 074 Gestión integrada y efectiva del control de oferta de drogas en el Perú • 079 Acceso de la población a la identidad • 080 Lucha contra la violencia familiar • 082 Programa nacional de saneamiento urbano • 083 Programa nacional de saneamiento rural • 086 Mejora de los servicios del sistema de justicia penal • 087 Incremento de la acometividad del sector artesanía • 088 Programa articulado de modernización de la gestión pública • 089 Reducción de la degradación de los suelos agrarios • 090 Logros de aprendizaje de estudiantes de la educación básica regular • 091 Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educativos públicos de la educación básica regular • 093 Desarrollo productivo de las empre sas • 094 Ordenamiento y desarrollo de la acuicultura • 095 Fortalecimiento de la pesca artesanal • 096 Gestión de la calidad del aire • 097 Programa nacional de asistencia solidaria pensión 65 • 098 Cuna Más • 099 Celeridad de los procesos judiciales laborales • 101 Incremento de la práctica de activi-
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dades físicas, deportivas y recreativas en la población peruana 103 Fortalecimiento de la condiciones laborales 104 Reducción de la mortalidad por emergencias y urgencias medicas 106 Inclusión de niños, niñas y jóvenes con discapacidad en la educación básica y técnico productiva 107 Mejora de la formación en carreras docentes en Institutos de Educación Superior no universitaria 108 Mejoramiento integral de barrios 109 Nuestras ciudades 110 Fiscalización aduanera 111 Apoyo al hábitat rural 113 Servicios registrales accesibles y oportunos con cobertura universal 114 Protección al consumidor 115 Programa Nacional de alimentación escolar 116 Mejoramiento de la empleabilidad e inserción laboral (Proempleo) 117 Atención oportuna de niñas, niños y adolescentes en presunto estado de abandono 118 Acceso de hogares rurales con economías de subsistencia a mercados locales (Haku Winay) 119 Celeridad en los procesos judiciales civil-comercial 120 Remediación de pasivos ambientales mineros 121 Mejora de la articulación de pequeños productores al mercado 122 Acceso y permanencia de población con alto rendimiento académico a una educación superior de calidad 123 Mejora de las competencias de la población penitenciaria para su reinserción social positiva 124 Mejora de la provisión de los servicios de telecomunicaciones 125 Mejora de la eficiencia de los procesos electorales e incremento de la participación política de la ciudadanía 126 Formalización minera de la pequeña minería y minería artesanal 127 Mejora de la competitividad de los destinos turísticos 128 Reducción de la minería ilegal 129 Prevención y manejo de condiciones secundarias de salud en personas con discapacidad 130 Competitividad y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de la fauna silvestre 131 Control y prevención en salud mental 132 Puesta en valor y uso social del patrimonio cultural 133 Fortalecimiento de la política exterior y de la acción diplomática 134 Promoción de la inversión privada 135 Mejora de las capacidades militares para la defensa y el desarrollo nacional 136 Prevención y recuperación ambiental 137 Desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación tecnológica 138 Reducción del costo, tiempo e inseguridad en el sistema de transporte 139 Disminución de la incidencia de los conflictos, protestas y movilizaciones sociales violentas que alteran el orden público 140 Desarrollo y promoción de las artes e industrias culturales
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• 141 Protección de la propiedad intelectual • 142 Acceso de personas adultas mayores a servicios especializados • 143 Celeridad, predictibilidad y acceso de los procesos judiciales tributarios, aduaneros y temas de mercado
5. El presupuesto por resultados en América Latina Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el gasto público en América Latina ha venido creciendo en los últimos años, particularmente el gasto público social. Sin embargo, como bien indican las declaraciones recientes de dos presidentes de la región, todavía es necesario aumentar la eciencia y ecacia del gasto. Si bien no existe una fórmula única, y los mecanismos tienen que adaptarse a las necesidades de cada país, existe una literatura prolíca que muestra que podrían existir benecios tangibles en términos de sostenibilidad, eciencia y efectividad del gasto público de una utilización más plena de los presupuestos por resultados, Según García López y García Moreno (2010: 13) la presupuestación por resultados es el “[p]roceso presupuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de gastos se clasica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones. El proceso de desarrollo de los sistemas de PpR en América Latina y la experiencia en los países de la OCDE (Shah y Shen, 2007; Anderson, 2009; Marcel, 2009), ha permitido identicar una serie de condiciones clave para el desarrollo de PpR que se resumen como: condiciones institucionales, motivación, capacidades, y apoyo legislativo. Cabe destacar que la relevancia de estos factores en el éxito de reformas presupuestarias no se limita al ámbito del PpR. Por ejemplo, Hallerberg y Scartascini (2011) encuentran determinantes similares a la hora de explicar la relación entre reformas a las instituciones presupuestarias para América Latina entre 1990 y 2005 y las crisis económicas. Los resultados de dicho estudio indican que las crisis aumentan la probabilidad de que existan reformas pero que las mismas son altamente dependientes del marco institucional subyacente. Concretamen te, dada la motivación apropiada (crisis) aquellos países donde existe la capacidad técnica y el apoyo legislativo tienen una probabilidad mayor de avanzar en las reformas al proceso presupuestario. Estas condiciones no son exclusivas del proceso de reforma. En una serie de estudios de país comisionados por el BID también se encuentra que los procesos presupuestaN° 89 - Marzo 2016
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Informes Especiales
rios que mejor funcionan se dan en países donde existe capacidad técnica y donde los actores que participan del proceso tienen incentivos a cooperar para que la política scal sea sostenible, efectiva y adaptable en el tiempo. La nota que el Banco Interamericano de Desarrollo calica a los países de América Latina y El Caribe de 0 a 5 es el siguiente:
base del PpR. Además del resultado scal, el tamaño del sector público podría ser un determinante importante del interés por introducir PpR. Por ejemplo, aquellos países donde la presión impositiva es mayor tendrían a priori más recursos para dedicar a introducir estos sistemas y una mayor presión de la población para que el uso de dichos recursos sea bien utilizado. Asimismo, la presión El presupuesto por resultados en América Latina y El Caribe (2014) de la población podría depender también de la fuente de esos recursos. No es lo mismo para el ciudadano medio cuando la mayor parte de la recaudación total recae sobre su bolsillo que cuando la recaudación se obtiene principalmente a partir Fuente: BID de la extracción de recursos na turales o a partir de recaudos aduaneros. 6. ¿Qué debemos hacer para Una utilización masiva de esta fuente mejorar el PpR? puede también tener el inconveniente de El BID considera la posibilidad de introduser más volátil y con ello atentar contra cir e implementar en forma cabal reformas las necesidades de PpR a cualquier tipo de proceso o mecanismo presupuestario no depende solamente de 7. Capacidad administrativa decisiones voluntaristas o de adecuación a buenas prácticas. La capacidad de los acPara poder avanzar en el desarrollo de tores para manejar los tiempos necesarios PpR (y de cualquier otro proceso de para que las agencias puedan aprender y reforma) el Banco Interamericano de Deconstruir capacidades a partir del nuevo sarrollo considera, que es necesario que escenario de la reforma, resulta una vaexista motivación en los tomadores de riable fundamental. Por lo tanto, antes de decisiones políticas en la esfera del poder abocarse a reformas más avanzadas como ejecutivo y a la presencia de capacidades lo es el presupuesto por resultados resulta e incentivos en el servicio civil. En este fundamental haber establecido ciertas sentido, es fundamental la existencia de reformas básicas vinculadas a establecer la una capacidad administrativa mínima del integralidad del sistema de administración servicio civil de línea. Solo la existencia nanciera y la cobertura del presupuesto, de una burocracia lo suficientemente y desarrollado la cuanticación de metas capacitada y motivada puede permitir físicas (para evitar basar las decisiones en una aproximación de abajo hacia arriba cuanto se gastó solamente). Desde 1990 en el proceso de presupuestación por reha tenido lugar un proceso continuo de sultados. La evolución y efectividad de las reforma a las instituciones fiscales en reformas depende de aspectos operativos América Latina (Filc y Scartascini, 2007). relacionados a la capacidad del servicio En un número importante de países se civil de llevarla adelante resolviendo las introdujeron restricciones numéricas, fondicultades que pudieran surgir. En la dos de estabilización, marcos plurianuales, cima de la pirámide jerárquica también y restricciones al endeudamiento de es necesario que los funcionarios públicos los gobiernos sub-nacionales, así como actúen bajo los incentivos correctos. Esto reglas numéricas y medidas tendientes a no es fácil, ya que reformas que pueden incrementar la transparencia del proceso tener efectos negativos de corto plazo, presupuestario. Estas reformas parecerían tales como pérdida del monopolio de la haber sentado las bases para reformas información sectorial y de la discrecionaposteriores. Por un lado han llevado en lidad. Sin embargo, el PpR puede proveer general a una mayor centralización del información de calidad que puede ser proceso presupuestario en manos del relevante para objetivos políticos: la Ministerio de Finanzas, que tiene incentiposibilidad de establecer objetivos de vos para asegurar el mejor manejo de las política y monitorear su progreso, y de cuentas scales. Por el otro, han estableproveer información a los votantes acerca cido reglas y procedimientos que son la
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Actualidad Gubernamental
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de los logros alcanzados. Por lo tanto, una mayor estabilidad en el cargo para los Ministros y posibilidades de desarrollo de una carrera política posterior pueden actuar como incentivos. Este incentivo parece operar en la práctica ya que en tre los países que muestran un puntaje mayor de índice de presupuestación por resultados – Brasil, Colombia, México, y Chile - se observa una característica en común: los candidatos presidenciales del ocialismo han sido ministros de gobierno. Hasta ahora se han considerado facetas aisladas. Sin embargo, el proceso presupuestario es un equilibrio institucional producto de la interacción de los actores que participan bajo un conjunto de incentivos y normas (Scartascini y Stein, 2010). Concentrándose en los resultados del mismo se puede entender mejor si existen las condiciones para el desarrollo del PpR. Entre los resultados que revelan un equilibrio favorable al PpR se encuentra el grado de correspondencia entre el gasto público presupuestado y el ejecutado. Esto se debe a que no solo es necesario mantener la estabilidad de las cuentas públicas sino también asegurar cierta coherencia entre el proceso de presupuestación y la ejecución del mismo para su funcionamiento. Si el presupuesto nalmente ejecutado es muy superior o inferior al presupuesto original entonces es muy difícil que se pueda hacer seguimiento a las metas o que la asignación este de acuerdo a criterios de eciencia y efectividad. En el caso de América Latina existe un desfase importante entre el presupuesto aprobado y el nalmente ejecutado. Las razones son varias. Por un lado, existen deciencias en las estimaciones por debilidades de las agencias presupuestarias de la región. Por el otro, existe un uso político de las estimaciones, ya sea para presentar durante la discusión presupuestaria una situación de mayor solidez de la que realmente existe (sobreestimación de ingresos), para tener un espacio scal mayor para negociar con los legisladores (sobreestimación de ingresos), para tener capacidad de cortar gastos en forma discrecional durante el año y de esa manera tener mayor capacidad de negociación (sobreestimación de ingresos), o para contar con excesos de recaudación que luego pueden ser asignados discrecionalmente por el poder ejecutivo (Filc, Scartascini y Stein, 2005). Por lo tanto, la existencia de sub o sobre estimación de ingresos y gastos que sean constantes y estratégicas son necesariamente incompatibles con PpR ya que o bien su existencia no permite que los principios de presupuestación por resultados se cumplan, o bien demuestran que no existe interés político de sujetarse a metas y objetivos que pudieran disminuir la discrecionalidad en la asignación presupuestaria.
Sistema Nacional de Contabilidad
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Área Sistema Nacional de Contabilidad
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Hechos ocurridos después de la fecha de presentación según la NICSP 14 Ficha Técnica Autor
:
Staff de profesionales
Título
:
Hechos ocurridos después de la fecha de presentación según la NICSP 14
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 89 - Marzo 2016
Sumario
1. 2. 3. 4.
Introducción Razones para revisar la NICSP 14 Objetivos Alcance
5. Defniciones
6. Reconocimiento y medición 7. Hechos ocurridos después de la fecha de presentación que implican ajustes 8. Hechos ocurridos después de la fecha de presentación que no implican ajustes 9. Dividendos o distribuciones similares 10. Negocio en marcha 11. Información a revelar 12. Revelación de hechos ocurridos después de la fecha de presentación que no implican ajustes
1. Introducción
No es usual que las entidades públicas registren en los estados nancieros hechos económicos posteriores al año de información, sin embargo, la Norma Internacional de Contabilidad 14 señala aspectos y hechos ocurridos después de la fecha de presentación, por lo que consideramos importante que las entidades conozcan tales hechos. La Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público (NICSP) 14 se ha desarrollado fundamentalmente a partir de la Norma Internacional de Contabilidad (NIC) 10 (revisada en 2003) Hechos Ocurridos después de la Fecha del Balance, publicada por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB). En la presente publicación del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB) de la Federación Internacional de Contadores
(IFAC) se reproducen extractos de la NIC 10, con autorización de la Fundación de Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS).
2. Razones para revisar la NICSP 14
El IPSASB desarrolló esta NICSP 14 revisada como respuesta al proyecto del IASB de mejoras de las NIC y a su propia política de convergencia de las normas de contabilidad del sector público con las del sector privado hasta el punto que sea apropiado. Para el desarrollo de esta NICSP 14 revisada, el IPSASB adoptó la política de modicar la NICSP para incorporar los cambios realizados en la NIC 10 anterior Hechos Ocurridos después del Periodo sobre el que se Informa, llevados a cabo como consecuencia del Proyecto de mejoras del IASB, excepto cuando la NICSP original hubiera variado con respecto a lo previsto en la NIC 10 por razones especícas del sector público, en cuyo caso estas variaciones se mantienen en esta NICSP 14 y se señalan en la Comparación con la NIC 10. Todo cambio en la NIC 10 realizado con posterioridad al proyecto de mejoras del IASB no se ha incorporado a la NICSP 14.
3. Objetivos Los objetivos de la NICSP 14 son los siguientes: • cuando debe, una entidad, proceder a ajustar sus estados nancieros por hechos ocurridos después de la fecha de presentación y; • las revelaciones que la entidad debe efectuar respecto a la fecha en que los estados nancieros han sido autorizados para su emisión, así como, respec to a los hechos ocurridos después de la fecha de presentación. La norma exige también, a la entidad, que no prepare sus estados nancieros bajo la hipótesis de negocio en marcha, si los Actualidad Gubernamental
l a i c e p s hechos ocurridos después de la fecha de E presentación indican que tal hipótesis de e m continuidad no resulta apropiada. r o f 4. Alcance n I
Una entidad que prepare y presente estados nancieros bajo la base contable de acumulación (o devengo) debe aplicar esta norma en la contabilización y en las revelaciones correspondientes a los hechos ocurridos después de la fecha de presen tación. La NICSP 14 es de aplicación para todas las entidades del sector público, excepto a las empresas públicas.
5. Deniciones La NICSP 14 considera las siguientes deniciones: • Hechos ocurridos después de la fecha de presentación Hechos ocurridos después de la fecha de presentación (events after the reporting date) son todos aquellos sucesos, ya sean favorables o desfavorables, que se han producido entre la fecha de presentación y la fecha de autorización de los estados nancieros para su emisión. Pueden identicarse dos tipos de eventos: (a) aquellos que suministran evidencia de condiciones que ya existían en la fecha de presen tación (hechos posteriores a la fecha de presentación que implican ajuste); y (b) aquellos que son indicativos de condiciones que han aparecido después de la fecha de presentación (hechos posteriores a la fecha de presentación que no implican ajuste). • Autorización de los estados nancieros para su emisión Para determinar qué hechos satisfacen la denición de hechos ocurridos después de la fecha de presentación, es necesario identicar la fecha de los estados nancieros y la fecha en la que son autorizados para su emisión. La N° 89 - Marzo 2016
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Informe Especial
fecha de presentación es el último día del periodo sobre el que se informa al cual se reeren los estados nancieros. La fecha en la que se autoriza su emisión es la fecha en la cual los estados nancieros reciben aprobación del individuo o consejo con autoridad de nalizarlos para su emisión. La opinión de la audi toría se proporciona con base en estos estados financieros terminados. Los hechos ocurridos después de la fecha de presentación son todos aquellos hechos, favorables o desfavorables, que ocurren entre la fecha de presentación y la fecha en que los mismos son autorizados para su emisión, incluso si estos hechos ocurren después de: (a) la publicación del anuncio del resultado, (b) la autorización de los estados nancieros de una entidad controlada, o (c) publicaciones de información seleccionada, relativa a los estados nancieros. El proceso, relacionado con la preparación y autorización de los estados nancieros para su emisión, puede variar según diferentes tipos de entidades, dentro y entre diversas jurisdicciones. Puede depender de la naturaleza de la entidad, de la estructura del órgano de gobierno, de los requisitos legales relacionados con esa entidad y de los procedimientos seguidos para la preparación y nalización de los estados nancieros. La responsabilidad para la autorización de los estados nancieros de las agencias individuales de gobierno depende del responsable de la agencia nanciera central (o del funcionario responsable en materia de contabilidad, como el controlador o contable general). La responsabilidad para la autorización de los estados nancieros consolidados del gobierno en su totalidad dependen conjuntamente del responsable de la agencia nanciera central (o del funcio nario responsable en materia de contabilidad, como el controlador o contable
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9109 CUENTAS DE CONTINGENCIAS
general) y del ministro de Finanzas (o equivalente). En algunos casos, como paso nal en el proceso de autorización, se requiere que una entidad presente sus estados nancieros a otro organismo (por ejemplo, un organismo legislativo como el Parlamento o consejo municipal). Este organismo puede tener la facultad de requerir cambios en los estados nancieros auditados. En otros casos, la presentación de los estados nancieros a otro organismo suele ser simplemente una cuestión de protocolo o del sistema y ese otro organismo no tiene el poder de requerir cambios en los estados. La fecha de autorización para la emisión de los estados nancieros será determinada en el contexto de una jurisdicción concreta.
6. Reconocimiento y medición En el periodo entre la fecha de presen tación y la fecha en que son autorizados para su emisión, los responsables gubernamentales pueden anunciar la intención del gobierno con respecto a ciertas cues tiones. Si dichas intenciones del gobierno requieren reconocimiento como hechos que implican ajustes o no, dependerá de (a) si proporcionan información adicional sobre las condiciones existentes en la fecha de presentación, y (b) de si existe suciente evidencia de que pueden y serán llevados a cabo. En la mayoría de los casos, las intenciones anunciadas del gobierno no conducen al reconocimiento de hechos que implican ajustes. En su lugar, reunirán los requisitos para la revelación como hechos que no implican ajustes.
7. Hechos ocurridos después de la fecha de presentación que implican ajustes Una entidad debe proceder a modicar
DEBE
HABER
33,000.00
910901 Contingencias
91090199 Otras contingencias 9110 CUENTAS DE CONTINGENCIA POR EL CONTR.
33,000.00
911001 Contingencias
91100199
Otras contingencias
Cabe señalar, que con fecha 3 de febrero de 2016, el pliego 008 cumple con presentar la información nanciera y presupuestal a la Dirección General del Contabilidad Pública. Sin embargo, con fecha posterior, la asesoría legal de dicho pliego, comunica lo siguiente: primero, sobre el litigio judicial realizado en el periodo 2015 y, segundo, sobre la noticación del juzgado, dejando evidencia de una obligación generada en el ejercicio 2015, en ese orden de ideas, deberá registrarse la estimación de la provisión, así como el reconocimiento de la sentencia judicial. Dicha operación se registra mediante Actualidad Gubernamental
a. La resolución de un litigio judicial, posterior a la fecha de presentación, que conrma que la entidad tenía una obligación presente en dicha fecha. La entidad ajustará el importe de cualquier provisión reconocida previamente respecto a ese litigio judicial, de acuerdo con la NICSP 19 Provisiones, Pasivos Contingen tes y Activos Contingentes, o bien reconocerá una nueva provisión. La entidad no se limitará a revelar una obligación contingente, puesto que la resolución del litigio proporciona evidencia adicional que ha de tenerse en cuenta, de acuerdo con el párrafo 24 de la NICSP 19.
Caso práctico El Pliego 008 al cierre del ejercicio 2015 tuvo reclamaciones de un consultor (tercero) quien realizó estudios de preinversión para dicho pliego, sin embargo, este último imputó penalidades a dicho consultor, por lo que el consultor en razón de su derecho procedió a realizar los reclamos correspondientes, en ese sentido, el contador del Pliego 008 controló en cuentas de orden la reclamación recibida, dicha operación fue regis trada mediante nota de contabilidad, seleccionando el código 140000042, la reclamación se estima en S/ 33,000.00.
nota de contabilidad, para ello seleccionamos el código 090000-004, la provisión se estima en S/ 33,000.00. Por lo que el pliego solicitará la apertura del cierre contable a n de registrar los hechos ocurridos después de la fecha de presentación y presentarlo en la información nanciera como un pasivo. ———————————— X ————————————
x/x Por el registro y control de documentos recibidos por concepto de reclamaciones
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los importes reconocidos en sus estados nancieros, para reejar la incidencia de los hechos ocurridos después de la fecha de presentación que impliquen ajustes. Los siguientes son ejemplos de hechos, ocurridos después de la fecha de presentación, que obligan a una entidad a ajustar los importes reconocidos en sus estados nancieros, o bien a reconocer partidas no reconocidas previamente:
5802 PROVISIÓN DEL EJERCICIO 580201 Sentencias judiciales, laudos arbitrales 2401 PROVISIONES
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HABER
33,000.00 33,000.00
240101 Sentencias judiciales, laudos arbitrales 24010101Personal administrativo x/x Por la estimación de la provisión efectuada durante el ejercicio 2015
Y por la noticación que realiza el juzgado al pliego 008 sobre la sentencia judicial en situación de cosa juzgada, se reconoce dicha sentencia, mediante nota de contabilidad, para ello seleccionamos el código 100000-164.
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2401 PROVISIONES
DEBE
HABER
33,000.00
240101 Sentencias judiciales, laudos arbitrales 24010101Personal administrativo
2103 CUENTAS POR PAGAR 210399 Otros gastos por pagar
33,000.00
x/x Por el reconocimiento de la sentencia judicial
La contingencia registrada mediante cuentas de orden debe ser rebajada por haber sido reconocida y estar en situación de cosa juzgada. Dicha operación se registra mediante nota de contabilidad, para ello seleccionamos el código 140000-043. ———————————— X ————————————
DEBE
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9110 CUENTAS DE CONTINGENCIA POR EL CONTR. 33,000.00 911001 Contingencias
91100199 Otras contingencias 9109 CUENTAS DE CONTINGENCIAS
33,000.00
910901 Contingencias
91090199
Otras contingencias
x/x Por la rebaja del control de documentos recibidos
b. La recepción de información, después de la fecha de presentación, que indique el deterioro de un activo a esa fecha, o bien la necesidad de ajustar la pérdida por deterioro reconocida previamente para tal activo. Por ejemplo: (i) la quiebra de un deudor, ocurrida después de la fecha de presentación, usualmente conrma que en tal fecha existía una pérdida sobre la cuenta por cobrar, de forma que la entidad necesita ajustar el importe en libros de dicha cuenta; y (ii) la venta de inventarios, después de la fecha de presen tación, puede suministrar evidencia acerca del valor realizable neto de los mismos en la fecha de presentación.
Caso práctico La Municipalidad de Río Negro, al cierre del año 2015, reeja en los estados nancieros la compra de repuestos para vehículos por el monto de S/ 8,350.00 con cargo a la fuente de nanciamiento 5: Recursos determinados y rubro 07 Fondo de Compensación Municipal (Foncomún), sin embargo, en el mes de febrero del 2016 la ocina de almacén reporta la Pecosa N.° 345 de fecha 30-12-15 evidenciando con dicho documento que tales repuestos no existen en los almacenes y comprobándose el presente caso como un hecho posterior a la presentación de los estados nancieros. Cabe señalar que por la compra de dichos repuestos durante el año 2015, la ocina de contabilidad registró los siguientes asientos con tables: ———————————— 1 ————————————
8301 PRESUPUESTO DE GASTOS 830105 Recursos Determinados 83010502 Foncomún 8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010502 Foncomún
DEBE
HABER
8,350.00 8,350.00
x/x Por el compromiso presupuestal Compra de repuestos ——————————— 2 ————————————
9101 CONTRATOS Y COMPROMISOS APROBADOS 910108 Órdenes de compra aprobadas 9102 CONTRATOS Y COMPROMISOS POR CONTRA 910208 Órdenes de compra por ejecutar x/x Por la emisión de la orden de compra fase compromiso anual
8,350.00 8,350.00
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8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010502 Foncomún 8601 EJECUCIÓN DE GASTOS 860105 Recursos Determinados 86010502 Foncomún
DEBE
HABER
8,350.00 8,350.00
x/x Por la ejecución presupuestal fase devengado ——————————— 4 ————————————
1301 BIENES Y SUMINISTROS DE FUNCIONAMIENTO 8,350.00 130105 Materiales y útiles
13010501 De ocina 1301050101 Repuestos y accesorios 2103 CUENTAS POR PAGAR
8,350.00
210301 Bienes y servicios por pagar 21030101Bienes y servicios por pagar 2103010101 Bienes x/x Por la compra de repuestos ——————————— 5 ————————————
9102 CONTRATOS Y COMPROMISOS POR CONTRA 910208 Órdenes de compra por ejecutar 9101 CONTRATOS Y COMPROMISOS APROBADOS 910108 Órdenes de compra aprobadas
8,350.00 8,350.00
x/x Por la atención de la orden de compra fase devengado
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8,350.00
210301 Bienes y servicios por pagar 21030101Bienes y servicios por pagar 2103010101 Bienes
1101 CAJA Y BANCOS 110112 Recursos cuenta única 11011207 Foncomún
8,350.00
x/x Por el pago mediante CCI
Sin embargo, de acuerdo a la NICSP 14 Hechos Ocurridos después de la Fecha de Presentación, la ocina de contabilidad deberá registrar el ajuste respectivo, registrando la Pecosa N.° 345 de fecha 30-12-15. ———————————— 7 ————————————
5301 CONSUMO DE BIENES
DEBE
HABER
8,350.00
530105 Materiales y útiles
53010501 De ocina 5301050101 Repuestos y accesorios 1301 BIENES Y SUMINISTROS DE FUNCIONAMIENTO
8,350.00
130105 Materiales y útiles
13010501 De ocina 1301050101 Repuestos y accesorios x/x Por el registro de la Pecosa 345
c. La determinación, con posterioridad a la fecha de presen tación, del costo de los activos comprados o del importe de los activos vendidos antes de dicha fecha.
Caso práctico La UE “SION”, durante el ejercicio 2015 realizó por adminis tración directa la construcción de un centro educativo, con cargo a la fuente de nanciamiento 5: Recursos Determinados, rubro 18: Canon sobrecanon, renta de aduanas, regalías y participaciones, por la suma de S/ 120,000.00, al respecto, dicha entidad contabilizó todos los gastos relacionados al centro educativo en el ejercicio 2015, sin embargo, la ocina de Obras presenta la liquidación nal del proyecto, con fecha posterior a la presentación de los estados nancieros, los registros contables elaborados por la ocina de contabilidad fueron los siguientes:
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
V 3
V
Informe Especial
Clasifcador presupuestal
Detalle
Costo S/
- 262224
Costo en bienes
70,000.00
- 262225
Costo servicios
50,000.00
Total
120,000.00
————————————1 ————————————
8301 PRESUPUESTO DE GASTOS 830105 Recursos Determinados 83010504Canon, sobrecanon, regalías 8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010504 Canon, sobrecanon, regalías
DEBE
HABER
15010702Instalaciones educativas
70,000.00 50,000.00
120,000.00 Sin embargo, como se mencionó en párrafos anteriores, la ocina de Obras presenta la liquidación nal del proyecto, con fecha posterior a la presentación de los estados nancieros (2015), en tal sentido, se deberá realizar el ajuste correspondiente en concordancia con la NICSP 14. El asiento contable se registra mediante nota de contabilidad 020000007 ———————————— 1 ————————————
DEBE
1501 EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS 150102 Edicios no residenciales
HABER
120,000.00
15010202 Instalaciones educativas 1501020201 Instalaciones educativas-costo
120,000.00
120,000.00
1501 EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS 150107 Construcción de edicios no residenciales 15010707Edicios no residenciales concluidos
120,000.00
x/x Por el traslado del edifcio concluido a la cuenta del
centro educativo
x/x Por la ejecución presupuestal del gasto fase devengado ——————————— 4 ————————————
9102 CONTRATOS Y COMPROMISOS POR CONTRA 910208 Orden de compra por ejecutar 70,000.00 910209 Orden de servicio por ejecutar 50,000.00 9101 CONTRATOS Y COMPROMISOS APROBADOS 910108 Orden de compra aprobado 70,000.00 910109 Orden de servicio aprobado 50,000.00 x/x Por el cumplimiento de la orden de compra y de servicio, fase devengado. ——————————— 5 ————————————
1501 EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS 150107 Construcción de edicios no residenciales 15010702 Instalaciones educativas
70,000.00 50,000.00 120,000.00
x/x Por el reconocimiento del gasto, construcción del centro educativo
120,000.00
Caso práctico La Municipalidad Distrital Pampa Hermosa fue creada el 12 de noviembre de 2015, en dicho mes se contrató con cargo a la fuente de nanciamiento 5: Recursos Determinados, rubro 7: Fondo de Compensación Municipal a cinco (5) personas bajo la modalidad Contrato Administrativo de Servicios (CAS), quienes empezaron a trabajar el 1 de diciembre de 2015, tal como gura en la planilla CAS, pero en dicho ejercicio no se realizaron las provisiones por vacaciones truncas. (Diciembre 2015). De manera que al cierre del ejercicio 2015, la UE 099 contabilizó el pago de planillas de la siguiente manera: Nombres y apellidos
Una vez concluido el proyecto y mientras no se realiza la liquidación técnico- nanciera del mismo (centro educativo) el costo de dicho proyectado se traslada a la cuenta de edicios concluidos, tal como se detalla a continuación. Actualidad Gubernamental
d. La determinación con posterioridad a la fecha de presentación del importe de ingresos cobrados durante el periodo sobre el que se informa a ser compartidos con otros gobiernos bajo un acuerdo de reparto de ingresos en vigor durante dicho periodo. e. La determinación con posterioridad a la fecha de presentación de los pagos por incentivos por producción otorgados al personal si en la fecha de presentación la entidad tiene una obligación implícita ya sea de carácter legal o simplemente asumida por la entidad de efectuar tales pagos, como resul tado de hechos anteriores a esa fecha.
120,000.00
1101120902 Capital x/x Por el pago realizado mediante CCI
V 4
x/x Por la reclasifcación del costo a edifcios concluidos
x/x Por la emisión de la orden de compra y orden de servicio ——————————— 3 ————————————
——————————— 6 ———————————— 2103 CUENTAS POR PAGAR 210302 Activos no nancieros por pagar 1101 CAJA Y BANCOS 110112 Recursos centralizados en la CUT 11011209 Canon CUT
HABER
1501070203 Adm. directa-bienes 1501070204 Adm. directa-servicios
9101 CONTRATOS Y COMPROMISOS APROBADOS 910108 Orden de compra 70,000.00 910109 Orden de servicio aprobado 50,000.00 9102 CONTRATOS Y COMPROMISOS POR CONTRA 910208 Orden de compra por ejecutar 70,000.00 910209 Orden de servicio por ejecutar 50,000.00
1501070203 Adm. directa-bienes 1501070204 Adm. directa-servicios 2103 CUENTAS POR PAGAR 210302 Activos no nancieros por pagar
DEBE
1501 EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS 120,000.00 150107 Construcción de edicios no residenciales 15010707Edicios no residenciales concluidos 1501 EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS 150107 Construcción de edicios no residenciales
120,000.00
x/x Por el compromiso presupuestal ——————————— 2 ————————————
8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010504 Canon, sobrecanon, regalías 8601 EJECUCIÓN DE GASTOS 860105 Recursos Determinados 86010504 Canon, sobrecanon, regalías
———————————— 7 ————————————
Rem. mensual
Desc. AFP
Desc. renta 4.a
Importe neto
Aportaciones Essalud
1. Carmen Meza Castro
2,000.00
240
160
1,600.00
180
2. Lilibeth Arauco Tirado
1,500.00
180
120
1,200.00
135
3. Sheila Flores Prieto
3 ,5 00.00
420
280
2,800.00
315
4. Eusebio Puente Pecho
3,000.00
360
240
2,400.00
270
5. José Pachas Castro
5,000.00
600
400
4,000.00
450
Total
N° 89 - Marzo 2016
15,000.00 1,800.00 1,200.00 12,000.00 1,350.00
V
Sistema Nacional de Contabilidad ————————————X ————————————
8301 PRESUPUESTO DE GASTOS 830105 Recursos Determinados 83010502 Foncomún 8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010502 Foncomún
DEBE
HABER
16,350.00
5101 PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES
5101090303 Vacaciones truncas
1,250.00
21020402 Vacaciones x/x Por la provisión pago servicios CAS (diciembre 2015)
16,350.00 16,350.00
5302 CONTRATACIÓN DE SERVICIOS 530208Contrato de administración de servicios 53020801 CAS 53020802 Essalud CAS 2101 IMPUESTOS, CONTRIBUCIONES Y OTROS
Una entidad no deberá proceder a modicar los importes reconocidos en sus estados nancieros, para reejar la incidencia de los hechos ocurridos después de la fecha de presentación. Los siguientes son ejemplos de hechos ocurridos después de la fecha de presentación que no implican ajustes:
15,000.00 1,350.00
21010102 Renta de 4.a Categoría
1,200.00
210103 Seguridad Social 21010301 Prestaciones de salud
2101030101 Régimen de prestación de salud 210109 Otros 21010901Administradora de fondos de pensiones 2103 CUENTAS POR PAGAR
1,350.00 1,800.00 12,000.00
210301Bienes y servicios por pagar 21030101Bienes y servicios por pagar 2103010102 Servicios x/x Por el reconocimiento del gasto ——————————— X ————————————
2103 CUENTAS POR PAGAR
12,000.00
210301Bienes y servicios por pagar 21030101Bienes y servicios por pagar 2103010102 Servicios
1101 CAJA Y BANCOS 110112 Recursos cuenta única 11011207 Foncomún
12,000.00
x/x Por el pago servicios CAS (Importe Neto)
Cabe resaltar que los pagos correspondientes a retenciones y aportaciones (rentas de 4. a categoría, Essalud y AFP) son pagadas en el mes de enero 2016 según vencimientos establecidos por la Sunat. No obstante, al no haberse realizado las provisiones por vacaciones truncas, la ocina de contabilidad deberá realizar el ajuste correspondiente y reejar dicha provisión en el ejercicio 2015, entiéndase dicho caso como recepción de información después de la fecha de presentación. Remuneración mensual
f. El descubrimiento de fraudes o errores que demuestren que los estados nancieros eran incorrectos.
8. Hechos ocurridos después de la fecha de presentación que no implican ajustes
210101Impuestos y contribuciones
Provisión mensual (diciembre 2015)
1. Carmen Meza Toralva
2,000.00
166.67
2. Lilibeth Arauco Garagatti
1,500.00
125.00
3. Sheila Unchupaico Flores
3,500.00
291.67
4. Eusebio Puente Pecho
3,000.00
250.00
5. José Pachas Castro
5,000.00
416.67
15,000.00
1,250.00
Total
1,250.00
2102 REMUNERACIONES, PENSIONES Y BENEFICIOS 210204 Otros benecios por pagar
x/x Por la ejecución presupuestal fase devengada. ——————————— X ————————————
HABER
51010903 Otros gastos variables 16,350.00
8401 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 840105 Recursos Determinados 84010502 Foncomún 8601 EJECUCIÓN DE GASTOS 860105 Recursos Determinados 86010502 Foncomún
Nombres y apellidos
DEBE
510109 Gastos variables y ocasionales
x/x Por el compromiso presupuestal ——————————— X ————————————
———————————— X ————————————
a. Cuando una entidad ha adoptado una política de revalorizar regularmente la propiedad a su valor razonable, una reducción en el valor razonable de la propiedad ocurrida entre la fecha de presentación y la fecha en que los estados nancieros son autorizados para su publicación. La caída en dicho valor no está normalmente relacionada, con las condiciones de la propiedad en la fecha de presentación, sino que reeja las circunstancias acaecidas en el periodo siguiente. Por tanto, a pesar de su política de revalorizaciones continuas, una entidad no procedería a ajustar el importe previamente reconocido en sus estados nancieros para las propiedades. De forma similar, la entidad no procederá a actualizar los importes que guren en las notas u otras revelaciones que se reeran a esas propiedades, a la fecha de presentación aunque pudiera ser necesario presentar revelaciones adicionales. b. Cuando una entidad que gestiona determinados programas de servicios a la comunidad decide, después de la fecha de presentación, pero antes de que los mismos sean autorizados para su publicación, distribuir benecios adicionales directa o indirectamente a los participantes en esos programas. La entidad no ajustaría el importe de los gastos reconocidos en sus estados nancieros en el periodo actual sobre el que se informa, aunque los benecios adicionales pueden reunir las condiciones para su revelación como hechos que no implican ajustes.
9. Dividendos o distribuciones similares Si una entidad acuerda dividendos o distribuciones similares después de la fecha de presentación, la entidad no reconocerá tales distribuciones como un pasivo en la fecha de presentación. Los dividendos pueden darse en el sector público cuando, por ejemplo, una entidad del sector público controla y consolida los estados nancieros de una empresa pública que tiene participaciones exteriores sobre su propiedad a los que paga dividendos. Además, algunas entidades del sector público adoptan una estructura de dirección nanciera, por ejemplo, modelos de proveedores, que les exigen pagar una distribución de ingresos a sus entidades controladoras, tal como el gobierno central. Si se acuerdan dividendos o distribuciones similares a los propietarios (es decir, los dividendos o distribuciones similares han sido de bidamente autorizados y no quedan a discreción de la entidad) después de la fecha de presentación pero antes de que los estados nancieros hayan sido autorizados para su emisión, los dividendos y distribuciones similares no se reconocerán como un pasivo en la fecha de presentación porque no existe ninguna obligación en dicha fecha. Se revelará información sobre dichos dividendos y distribuciones similares en las notas a los estados nancieros de
Actualidad Gubernamental
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V 5
V
Informe Especial
acuerdo con la NICSP 1. Los dividendos y distribuciones similares no incluyen la devolución del capital. Cabe precisar que el caso peruano ninguna entidad pública realiza pago de dividendos a sus trabajadores, porque no están permitidas, pero de hacerlo tendríamos que aplicar los dispuesto por la NICSP 14
10. Negocio en marcha La determinación de que la hipótesis de negocio en marcha es o no apropiada, debe ser considerada por cada entidad. Sin embargo, la evaluación de negocio en marcha es probable que sea de mayor importancia para entidades individuales que para el gobierno en conjunto. Por ejemplo, una agencia individual del gobierno puede que no sea un negocio en marcha si el gobierno del que forma parte dicha agencia decide transferir todas sus actividades a otra agencia. Sin embargo, esta reestructuración no tiene ningún impacto sobre la valoración del negocio en marcha para el gobierno en su conjunto. Una entidad no preparará sus estados nancieros sobre la base de que es un negocio en marcha si los responsables de preparar estos estados nancieros o el órgano de gobierno determinan, después de la fecha de presentación, que existe la intención de liquidar la entidad o cesar en sus operaciones, o que no existe otra alternativa más realista que hacerlo. Para evaluar si la hipótesis de negocio en marcha es apropiada o no para una entidad individual, los responsables de la preparación de los estados nancieros, y/o el órgano de gobierno, necesitan considerar un amplio número de factores. Estos factores incluyen el rendimiento actual y esperado de la entidad, cualquier reestructuración potencial y anunciada de las unidades organizativas, la probabilidad de que exista continuidad en la nanciación por parte del gobierno y, si fuera necesario, fuentes potenciales de sustitución de la nanciación. En el caso de entidades cuyas operaciones están en gran parte nanciadas presupuestariamente, las cuestiones de negocio en marcha generalmente acaecen solo si el gobierno anuncia su intención de cesar de suministrar fondos a la entidad. Si la hipótesis de negocio en marcha ya no es apropiada, esta norma exige que la entidad lo reeje en sus estados nancieros. El impacto de este tipo de cambios dependerá de las circunstancias particulares de la entidad, por ejemplo, si las operaciones tienen que ser transferidas a otra entidad gubernamental, vendidas o liquidadas. En este caso se requiere la realización de juicios profesionales para determinar si es necesario un cambio en el valor de los activos o pasivos reconocidos. Cuando la hipótesis de negocio en marcha ya no resulte apropiada, es necesario también considerar si los cambios en las circunstancias llevan a la creación de
V 6
obligaciones adicionales o provoca que ciertas cláusulas en los contratos de deuda surtan efectos, llevando a la reclasicación de ciertas deudas como obligaciones a corto plazo.
11. Información a revelar Una entidad revelará la fecha en que los estados nancieros han sido autorizados para su publicación, así como quién ha dado esta autorización. En el caso de que otro órgano tenga poder para modicar los estados nancieros tras la emisión, la entidad debe revelar este hecho. Es importante para los usuarios saber en qué momento han sido autorizados para emisión los estados nancieros, puesto que no reejarán eventos que hayan ocurrido después de esta fecha. Es también importante para los usuarios conocer las circunstancias poco comunes en las que cualquier persona u órganos tienen la autoridad para modicar los estados nancieros tras su emisión. Ejemplos de individuos u órganos que tienen el poder de modicar los estados nancieros después de su publicación son los Ministros, el gobierno del cual la entidad forma parte, el Parlamento u órgano elegido de represen tantes. Si se llevan a cabo estos cambios, los estados nancieros modicados son un nuevo conjunto de estados nancieros. Si después de la fecha de presentación pero, antes de que los mismos fueran autorizados para su emisión, una entidad recibe información acerca de condiciones que existían ya en dicha fecha, a la luz de la información recibida debe actualizar las revelaciones que estén relacionadas con tales condiciones. En algunos casos, una entidad necesita actualizar las revelaciones hechas en los estados nancieros, para reejar la información recibida después de la fecha de presentación pero, antes de que los mismos sean autorizados para su emisión, incluso cuando dicha información no afecte a los importes que la entidad haya reconocido en los estados nancieros. Un ejemplo de tal necesidad de actualizar la información revelada ocurre cuando, posteriormente a la fecha de presentación, se obtiene evidencia acerca de una obligación contingente que ya existía a esa fecha. Aparte de que deba considerarse si, con la nueva información, la entidad debe reconocer una provisión a la luz de la nueva evidencia, la entidad procederá a actualizar la información revelada acerca del pasivo contingente.
12. Revelación de hechos ocurri dos después de la fecha de presentación que no implican ajustes La información de hechos posteriores a la fecha de presentación tiene importancia relativa, o es material, cuando su no revelación puede inuir en las decisiones económicas de los usuarios, tomadas a partir
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de los estados nancieros. Una entidad deberá revelar la siguiente información para cada una de las categorías materiales de hechos ocurridos después de la fecha de presentación que no implican ajustes a. la naturaleza del evento; y b. una estimación de sus efectos nancieros, o un pronunciamiento sobre la imposibilidad de realizar tal estimación. Los siguientes son ejemplos de hechos ocurridos después de la fecha de presen tación que no implican ajustes, que por lo general producirían revelaciones de información: a. Una importante caída en el valor de las propiedades que están contabilizadas al valor razonable, en donde dicha caída no está relacionada con las condiciones de la propiedad en la fecha de presen tación, pero se debe a circunstancias acaecidas después de esa fecha. b. La entidad decide, después de la fecha de presentación, distribuir en un futuro importantes beneficios adicionales directa o indirectamente a los participantes en los programas de servicios a la comunidad que gestiona, y esos benecios adicionales tienen un impacto mayor sobre la entidad. c. Una adquisición o la disposición de una importante entidad controlada o la subcontratación de todas sus actividades, o substancialmente todas, de aquellas actualmente controladas por una entidad, después de la fecha de presentación. d. El anuncio de un plan para discontinuar denitivamente una operación o un programa principal, de disposición de activos o la cancelación de pasivos atribuibles a una operación discon tinuada o programa principal, o la conclusión de un acuerdo formal para vender tales activos o cancelar dichos pasivos y la revelación de información de las operaciones discontinuadas pueden encontrarse en las normas contables nacionales o internacionales correspondientes que tratan sobre operaciones discontinuadas. e. Las compras o disposiciones signica tivas de activos. f. La destrucción por incendio de un edicio importante tras la fecha de presentación. g. El anuncio, o el comienzo de la ejecución de una reestructuración importante (véase la NICSP 19). h. La introducción de una ley para condonar préstamos concedidos a entidades o particulares como parte de una programa particulares como parte de una programa. i. Los cambios anormalmente grandes, ocurridos después de la fecha de presentación, en los precios de los activos o en las tasas de cambio de moneda extranjera.
VI
Sistema Nacional de Inversión Pública
Área
Sistema Nacional de Inversión Pública
Los niveles de ejecución de la inversión pública en el periodo 2007-2015 presupuesto para inversiones (2007 al 2009), sus índices de ejecución estuvieron entre el 96.3 y 97.7%, es decir, índices muy similares al obtenido por Transportes y Comunicaciones. En el año 2015, los sectores que obtuvieron los más altos índices de ejecución fueron la Reniec y el Fuero Militar Policial, que alcanzaron índices perfectos, es decir, del 100% (lograron ejecutar la totalidad de los recursos asignados). En el tercer y cuarto lugar se ubicaron los sectores Comercio Exterior y Turismo y Cultura con los casi perfectos índices del 99.8% y 99.7%, respectivamente;
Ficha Técnica Autor
:
Dr. Carlos Alberto Soto Cañedo*
Título
:
Los niveles de ejecución de la inversión pública en el periodo 2007-2015 - Parte final
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
-
Sumario
4. Ejecución de inversiones del Gobierno nacional por sectores institucionales y ministerios (continuación)
4.1. La ejecución de inversiones por sectores institucionales (continuación) (Ver cuadro 3 que presenta los niveles de ejecución de las inversiones del Gobierno nacional por sectores institucionales para los años 2007-2015. Dicho cuadro también consigna los rankings de ejecución, de mayor a menor, para cada uno de los años del citado periodo). -
En lo referente a los niveles de ejecución de inversiones, a lo largo del periodo se evidencia una marcada irregularidad dentro de los sectores institucionales. La única excepción a lo señalado podría constituirse el sector Transportes y Comunicaciones, que desde el año 2009 ha logrado obtener sostenidamente índices de ejecución superiores al 95%. Otro caso relevante fue el de la Defensoría del Pueblo, ya que en los años en que tenía asignado
* Economista. Magíster en Investigación y Docencia Universitaria. Doctor (c) en Ciencias Financieras. Diplomado en Proyectos de Inversión Pública, Cooperación Internacional para el Desarrollo, Gestión del Conocimiento y Gestión Municipal. Exjefe del gabinete de asesores y consultores de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y exdirector de Investigación y Desarrollo Económico del Colegio de Economistas de Lima. Actualmente, ejerce la docencia en la Universidad ESAN y en la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República.
VI
P a r t e fi n a l
luego siguen los sectores Energía y Minas (98.8%), Transportes y Comunicaciones (98.4%), Vivienda, Cons trucción y Saneamiento (97.9%) y la PCM (96.8%). Con niveles también altos guraron, más atrás, los sectores Defensa (94.5%), Ministerio Público (92.8%) y Contraloría General de la República (91.5%). - Por contraste, los sectores institucionales de menores niveles de ejecución en el año 2015 (con niveles inferiores al 50%) fueron los siguientes: Congreso de la República (4.2%), Ambiental (20.9%), ONPE (35.4%) y Consejo Nacional de la Magistratura (49.1%).
Cuadro 3. Ejecución de inversiones del Gobierno nacional por sectores institucionales: 2007-2015 (En soles y porcentajes de ejecución) 2007 Sectores institucionales
PIMp (1)
2008 % de Rank. ejec.
PIMEJp (2)
PIMp (1)
2009 % de Rank. ejec.
PIMEJp (2)
PIMp (1)
PIMEJp (2)
% de Rank. ejec.
Presidencia Consejo Min.
227,809,883
142,067,656
62.4
9
207,219,649
123,000,889
59.4
9
136,462,902
90,237,328
66.1
15
Poder Judicial
108,679,355
64,119,872
59.0
10
67,661,652
53,200,749
78.6
4
47,377,651
41,951,631
88.5
5
Justicia
55,705,347
16,496,482
29.6
21
106,874,944
Interior
9,623,830
3,467,215
36.0
19
16,502,306
33,104,560 31.0
18
155,497,398
84,581,790
54.4
19
8,186,225
49.6
10
126,925,066
11,774,350
9.3
23
Relaciones Exteriores
17,610,402
6,181,638
35.1
20
12,527,437
11,707,864
93.5
2
3,677,920
2,264,497
61.6
14
Economía y Finanzas
184,516,124
141,970,253
76.9
5
231,652,530
175,820,140
75.9
5
78,928,019
52,435,126
66.4
13
Educación
781,834,659
323,240,486
41.3
17
939,511,334
369,076,376
39.3
15 1 ,214,246,105
618,355,491
50.9
20
Salud
194,531,538
94,446,354
48.6
15
415,487,552
70,067,453
16.9
22
191,437,246
60.3
16
Trabajo yProm. del Empleo
224,731,178
212,484,399
94.6
2
236,963,761
212,976,747
89.9
3
28,033,472
22,850,180
81.5
10
Agricultura
748,918,080
477,025,403
63.7
8
793,956,762
533,975,319
67.3
7
623,407,247
514,653,658
82.6
8
Energía y minas
287,101,187
146,577,961
51.1
13
396,252,297
194,774,402
49.2
11
359,185,962
345,934,701
96.3
1
28,481,107
10,673,747
37.5
18
13,177,000
4,456,653
33.8
17
13,243,000
6,408,504
48.4
21 2
Contraloría General Defensoría del Pueblo
317,287,441
6,414,678
6,265,137
97.7
1
736,503
712,029
96.7
1
711,448
685,198
96.3
Ministerio Público
23,290,896
11,740,047
50.4
14
32,931,200
8,905,920
27.0
19
66,315,486
59,760,333
90.1
4
Defensa
55,003,749
25,996,450
47.3
16
330,209,103
153,365,606
46.4
12
458,240,768
373,754,736
81.6
9
Congreso de la República
18,554,816
9,639,295
52.0
12
26,057,285
11,140,571
42.8
14
18,268,720
9,961,556
54.5
18
700,000
119,523
17.1
21
550,000
481,445
87.5
7
48,881,441
22,001,417
45.0
13
44,389,539
15,828,328
35.7
22
Jurado Nac. de Elecciones Comercio Ext. y Turismo
47,636,657
30,873,697
64.8
Tr an sp or te s y C om un ic ac . 1 ,3 42 ,3 32 ,7 21 1 ,0 13 ,9 26 ,6 01
7 5. 5
Vi vi enda, C onst ru c. y San. Producción Mujer y Desarrollo Social Ambiental Cultura To ta l G ob ie rn o n ac io na l
7
9 5. 1
3
52 0,8 82 ,0 29
3 05 ,8 25 ,9 29
58 .7
11
6 1 ,9 65 ,4 65 ,9 19 1 ,3 45 ,8 79 ,6 93 6 69 ,0 04, 59 6
15 9, 25 8, 551
23 .8
20
2 08 ,1 73 ,9 02
1 83 ,5 84, 62 3
88 .2
6
56,943,262
43,861,254
77.0
4
62,177,347
22,148,066
35.6
16
29,509,203
16,769,465
56.8
17
308,304,695
276,013,125
89.5
3
90,785,208
59,579,065
65.6
8
181,225,132
141,675,776
78.2
12
--
--
--
--
1,476,797
9,159,406
7,431,200
81.1
11
--
--
--
--
5 ,2 48 ,9 06 ,1 93 3 ,3 62 ,8 93 ,0 01
6 4. 1
--
6 8. 5
6 3 ,4 39 ,6 33 ,9 69 3 ,2 72 ,5 21 ,4 65
8,773,604 594.1 --
6 ,6 66 ,2 12 ,6 23 3 ,5 82 ,2 31 ,4 22
-5 3. 7
-7 ,5 60 ,4 49 ,7 56 6 ,0 65 ,3 38 ,6 27
8 0. 2
…continuación
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
VI 1
s e l a i c e p s E s e m r o f n I
VI
Informes Especiales 2010
Sectores institucionales
PIMp (1)
2011 % de Rank. ejec.
PIMEJp (2)
PIMp (1)
2012 % de Rank. ejec.
PIMEJp (2)
PIMp (1)
% de Rank. ejec.
PIMEJp (2)
Presidencia C onsejo M in.
95,691,992
76,815,309
80.3
5
86,847,854
69,331,870
79.8
3
12,763,493
7,075,139
55.4
16
Poder Judicial
70,559,728
24,182,625
34.3
20
34,554,872
16,550,701
47.9
13
77,869,569
48,712,643
62.6
12
Justicia
131,958,024
77,866,411
59.0
11
133,648,293
46,678,811 34.9
19
105,810,883
62,478,194
59.0
14
Interior
178,513,756
51,987,517
29.1
21
104,466,074
15,431,618
14.8
21
225,393,991
98,628,956
43.8
20
Relaciones Exteriores
6,153,411
4,592,939
74.6
6
13,684,950
7,628,754
55.7
11
16,682,858
13,422,809
80.5
6
Economía y Finanzas
157,622,292
89,728,220
56.9
12
115,835,316
66,567,925
57.5
9
151,211,211
69,734,577
46.1
19
1,431,564,996
778,246,480
54.4
14 1,776,911,168
950,146,387
53.5
12 1,716,900,147
793,600,204
46.2
18
542,033,508
276,885,951
51.1
17
609,973,596
261,511,661
42.9
16
315,208,582
249,321,184
79.1
7
17,110,278
12,593,867
73.6
7
34,651
10,060
29.0
20
0
0
0.0
25
Educación Salud Trabajo y Prom. del Empleo Agricultura
634,456,841
421,432,096
66.4
10
555,254,383
318,355,581
57.3
10
518,887,286
403,341,067
77.7
8
Energía y minas
550,108,038
542,360,736
98.6
1
503,260,289
385,974,771
76.7
5
289,779,012
266,746,159
92.1
5
24,695,146
9,863,105
39.9
19
29,061,669
13,561,309
46.7
15
21,265,029
20,535,526
96.6
3 13
Contraloría General Defensoría del Pueblo Ministerio Público Defensa
65,051,156
35,214,052
54.1
15
53,240,025
34,004,613
63.9
8
41,654,689
25,461,044
61.1
400,537,130
353,075,972
88.2
3
275,148,442
244,943,969
89.0
2
746,587,397
728,698,800
97.6
29,000,000
5,808,813
Congreso de la República Jurado Nac. de Elecciones
736,463
38,035
5.2
22
190,000
175,126 13.1
22
10,000,000
Of. Nac. de Procesos Elect. Comercio Ext.y Turismo Tr an sp or te s y C om un ic ac . Vivienda, C onstruc. y San. Producción
80.3
5
40,873,411
71.4
7
36,855,022
76.9
2 6 ,2 49 ,7 82 ,9 01 6 ,0 13 ,5 09 ,2 94
9 6. 2
1 5 ,1 50 ,1 46 ,7 23 5 ,0 32 ,7 05 ,1 07
9 7. 7
1
76.0
6
74.8
10
86.6
4
24,639,300
13,576,203
55.1
13
5 9, 97 5, 321
32 ,2 64 ,2 92
5 3. 8
16
19,322,889
8,539,217
44.2
18
239,428,038
171,663,489
71.7
9
10,263,781,593 8,287,762,271
80.7
233,997,117
177,837,609
228,645,976
Cultura Total Gobierno nacional
170,980,498
9
14,067,926
5,486,195
39.0
18
16,112,452
6,743,706
41.9
21
35,695,202
13,997,830
39.2
17
13,531,432
9,860,945
72.9
11
19,446,049
18,175,382
93.5
21,282,895
10,080,444
47.4
14
168,406,203
131,693,005
78.2
4
11,073,914,198 8,824,350,946
79.7
Desarrollo e Inclusión Social Ambiental
23 24
9 5. 1
186,127,858
47,918,804
1.5 0.0
76,815,309
214,879,224
57,235,070
0
2 22
5 ,3 44 ,8 57 ,0 48 5 ,0 81 ,2 04 ,2 80
Mujer y Poblac. Vulnerables Mu jer y D esarroll o Soci al
153,900
1,335,680 95,691,992
2 0.0
15,322,572
8,473,356
47,055,209
4
55.3
17
27,538,348
58.5
15
9,818,529,044 8,105,051,379
82.5
…continuación 2013 Sectores institucionales Presidencia Consejo Min. Poder Judicial
PIMp (1) 53,133,670 74,791,546
PIMEJp (2)
2014 % de Rank. ejec.
38,758,874 40,422,456
72.9 54.0
16 21
PIMp (1)
PIMEJp (2)
118,513,259
85,267,286
60,522,189
Justicia
188,287,922 135,649,138 72.0
17
166,766,694
Interior
278,609,911
18
116,294,610
185,922,837
66.7
-
2015 % de Rank. ejec.
41,016,458
71.9 67.8
151,204,954 90.7 90,395,948
77.7
PIMp (1)
18
16,656,398
21
48,526,951
PIMEJp (2)
% de Rank. ejec.
16,127,824 38,915,524
96.8
8
80.2
21
13
158,703,523
138,072,545
87.0
15
16
919,034,553
799,800,528
87.0
16
Relaciones Exteriores
19,887,654
15,122,570
76.0
13
91,972,510
35,234,288
38.3
25
76,871,536
41,298,600
53.7
25
Economía y Finanzas
103,385,516
75,970,592
73.5
15
176,771,052
136,383,994
77.2
17
256,503,702
196,207,811
76.5
22
1,947,197,473
926,489,869
47.6
24 1,700,972,177 1,110,866,278
65.3
22 1,877,044,160 1,281,258,483
68.3
23
389,685,916
320,383,088
82.2
12
336,571,694
87.9
15
338,121,474
297,593,003
88.0
14
Educación Salud Trabajo y Prom. del Empleo
0.0
1,146,209
552,960
48.2
24
2,600,215
2,137,667
82.2
18
Agricultura
907,664,437
572,921,124
63.1
19 1,291,547,718
906,458,738
70.2
19 1,023,627,458
906,236,703
88.5
13
Energía y minas
237,220,934
220,143,110
92.8
9
221,320,121
219,772,678
99.3
5
142,481,701
140,762,699
98.8
5
6,003,720
5,975,189
99.5
3
9,445,388
9,422,667
99.8
4
41,261,700
37,761,418
91.5
11
42,257,450
38,877,963
92.0
10
33,213,867
31,935,350
96.2
8
16,236,786
15,074,810
92.8
10
1,402,718,192 1,175,962,115
83.8
11 1,567,980,015 1,499,279,603
95.6
9 3,223,301,533 3,047,311,013
94.5
9
32.4
26
30,971,329
4,554,099
14.7
26
1,596,718
4.2
29
8
1,695,075
1,693,264
99.9
3
60,000
48,600
81.0
20
14
3,688,589
3,642,055
98.7
6
1,379,471
488,903
35.4
27
100,000
0
0.0
27
300,374
300,325 100.0
1
46,236,610
11
112,468,683
Contraloría General
11,250
382,967,663
Defensoría del Pueblo Ministerio Público Defensa Congreso de la República
40,426,019
13,098,390
Jurado Nac. de Elecciones
9,779,998
9,086,926 92.9
Of. Nac. de Procesos Elect.
3,516,445
2,626,730
74.7
Registro Nacional de Iden tificación y Estado Civil (Reniec) Comercio Exterior y Turismo
65,146,624
24,769,177
38.0
42,705,235
92.4
Tr an sp or te s y C om un ic ac . 5 ,4 51 ,7 65 ,3 33 5 ,3 66 ,3 87 ,5 00
9 8. 4
4 6 ,7 06 ,5 67 ,3 32 6 ,5 73 ,8 48 ,2 48
9 8. 0
Vivienda, C onstruc. y San.
97.7
5
544,399,466
506,516,002
93.0
10
402,713,193
394,126,373
63,425,209
67.9
20
303,108,983
245,744,289
81.1
19
1,916,696 100.0
2
4,947,100
2,926,519
59.2
24
448,897,257
438,512,222
25
38,074,919
112,198,667
99.8
7 6 ,5 41 ,2 57 ,5 71 6 ,4 38 ,4 70 ,4 98
9 8. 4
6
97.9
7
3
Producción
57,086,345
33,793,435
59.2
20
93,430,040
Mujer y Poblac. Vulnerables
15,440,749
14,465,201
93.7
7
1,917,602
1,317,404
1,108,170
Desarrollo e Inclusión Social
40,578,142
38,818,118
95.7
6
28,914,366
25,899,956
89.6
14
102,203,537
21,403,351
20.9
Ambiental
44,409,195
22,911,982
51.6
23
85,434,468
42,893,952
50.2
23
536,280,022
534,892,625
99.7
4
Cultura
87,564,333
45,915,234
52.4
22
68,792,355
63,112,054
91.7
12
16,006,091
7,858,832
49.1
26
1
0
0.0
28
20,768,727
18,446,845
88.8
12
25,000,000 100.0
1
2,781,281
2,781,012 100.0
2
Mujer y Desarrollo Social
Consejo Nac. de la MagistTribunal Constitucional Fuero Militar Policial Total Gobierno nacional
1,968,950
1,968,950 1 00.0
25,000,000
0.0
4,519,000
4,519,000 100.0
11,946,953,981 9,769,471,791
81.8
77,000 25,000,000
2 13,576,657,704 12,009,569,684
88.5
84.1
16,224,639,046 14,740,950,353
90.9
11,946,953,981 9,769,471,791
81.8
17 28
(1) Presupuesto institucional modifcado (PIM) destinado para proyectos. (2) PIMp ejecutado (devengado). Fuentes: Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas. Consulta de ejecución del gasto. Fechas de Consulta: 30-12-11, 05-01-12, 02-01-13, 23-01-14, 03-01-15 y 02-01-16. Elaboración propia.
4.2. La ejecución de inversiones por ministerios de gobierno El cuadro 4 presenta los niveles porcentuales de ejecución de las inversiones de los ministerios de gobierno1 para los años 20071 Los ministerios de gobierno son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores económicos, considerando su homogeneidad y fnalidad. Los ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas. Se incluyen dentro de los ministerios a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) que
VI 2
2015 y sus respectivos rankings. Al respecto se debe tener en cuenta lo siguiente: -
Formalmente desde el mes de octubre del 2011 existen 19 ministerios en el Perú (incluyendo la Presidencia del es el responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. La PCM también es la responsable de coordinar las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil.
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N° 89 - Marzo 2016
Consejo de Ministros, PCM). En dicho mes y año se creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, sumándose así a los también relativamente nuevos ministerios del Ambiente y de Cultura creados en los años 2008 y 2010, respectivamente. - El cuadro 4 presenta los indicadores de ejecución para 18 ministerios en tre los años 2010 y 2013, debido al largo proceso de implementación que demandó el Ministerio del Ambiente, considerándose por ello oportuno recién contemplar su análisis de ejecución presupuestal a partir del año 2010. Con respecto al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, recién se contempla información a partir del año 2012, por cuanto en la práctica recién se le asignaron recursos a partir de dicho año; por último, en los años 2012 y 2013 no se registró presupues to para inversiones para el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Del cuadro 4 se obtienen las siguientes principales conclusiones: En el periodo analizado se ha manifes tado, en general, un modesto nivel de ejecución de inversiones: en promedio la ejecución ministerial ha oscilado entre el 52.3 y 84.8%. - Tan igual como en el caso de los sectores institucionales, casi todos los ministerios denotaron una marcada irregularidad en sus niveles de ejecución de inversiones. Así, por ejemplo, el Ministerio de Justicia en el año 2011 obtuvo el primer lugar en índices de ejecución (con el 98.7%), luego que en los años 2007, 2009 y 2010 se encontrara dentro de los últimos lugares; sin embargo, en el año 2012 volvió a decaer en su índice de ejecución a solo el 23% y ubicarse por ello en el penúltimo lugar entre los ministerios en ese año; en el 2013, mejoró su ubicación ya que logró el puesto trece; por último, nuevamente en los años 2014 y 2015 experimentó una sensible desmejora en su ubicación, ya que bajó al puesto 16. - En los primeros dos años del periodo bajo análisis tan solo se presentó el caso de un ministerio que obtuviera un porcentaje superior al 90% de ejecución (en el 2007 este fue el caso del Ministerio de Trabajo y Promoción Social con el 94.6% y en el 2008 lo fue el del Ministerio de Relaciones Ex teriores con el 93.5%). Entre el 2009 y 2011, la situación mejoró, por cuanto se presentaron 3 ministerios (en cada año) que superaron el índice del 90% de ejecución. En el 2012 y 2013 se experimentaron ligeras mejorías, ya que 4 y 5 ministerios, respectivamente, lograron superar el 90% de ejecución. - En el año 2014 sí se experimentó una marcada mejoría, por cuanto
Sistema Nacional de Inversión Pública 11 ministerios superaron el 90% de ejecución; como promedio total en dicho año se alcanzó el índice más alto del periodo analizado (84.8%). En el último año 2015 fueron 10 los ministerios que superaron dicho porcentaje, mientras que el promedio ministerial bajó al 83.6%. - En el año 2015 los más altos índices lo lograron el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y el Ministerio de Cultura, con el 99.8% de ejecución. Les siguieron muy de cerca los ministerios de la Producción y la PCM, con índices del 99.7% y 99.4%, respectivamente. Un poco más atrás se situaron el Ministerio de Energía y Minas (con el 98.8%), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (98.4%) y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (98.0%). En los puestos 8, 9 y 10, se ubicaron los ministerios de Defensa (94.5%), Educación (93.9%) y Agricultura (90.5%). - Los más bajos índices de ejecución en el año 2015 (con índices menores del 50%) fueron obtenidos por los ministerios del Ambiente (15.6%), Relaciones Exteriores (53.7%) y Mujer y Poblaciones Vulnerables (59.2%). Un caso que resulta emblemático, sorprendente y criticable al mismo tiempo lo constituye el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), organismo rector de varios sistemas administrativos del Estado peruano, entre ellos el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), encargado de cautelar el eciente uso de los recursos públicos destinados a la inversión. El MEF, a pesar de haber tenido una actuación deplorable y mediocre en la ejecución presupuestaria destinada a la inversión en todo el periodo analizado (incluso el año 2011 ocupó el último lugar entre los ministerios con solo el 15% de ejecución), ha sido una de las entidades públicas del Gobierno nacional que más ha criticado las “deciencias en la ejecución de los gobiernos regionales y locales”. Hay que tener presente que en el año 2012, los niveles de ejecución del conjunto de los gobiernos regionales y locales ascendieron a 79.5 y 67.4%, respectivamente, índices estos muy por encima del obtenido por el MEF para ese mismo año (40.5%). En los años 2013, 2014 y 2015, el MEF logró mejorar su ejecución a 73.6%, 77.8% y 81.4%, respectivamente; sin embargo ello no le permitió alcanzar los más altos pues tos en el ranking ministerial de ejecución presupuestal (ocupó los rezagados puestos 10 en el 2013 y 14 en los años 2014 y 2015 del ranking de estos últimos años); asimismo, su desempeño fue, incluso, inferior al obtenido por el conjunto de gobiernos regionales en dichos años (los gobiernos regionales obtuvieron como
promedio de ejecución el 80.2%, 79.8% y 83.2% en esos años, respectivamente,
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es decir niveles de ejecución superiores a los logrados por el MEF).
Cuadro 4 Porcentajes y ranking de ejecución de las inversiones de los ministerios: 2007-2015 Ministerios
2007 % de ejecución % Rank.
2008 % de ejecución % Rank.
2009 % de ejecución % Rank.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Ministerio de Agricultura Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
50.2 64.1 64.8
9 5 4
47.1 66.8 45.0
10 5 12
58.0 82.5 35.7
12 4 14
Ministerio de Defensa Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Educación Ministerio de Energía y Minas
44.4 59.8 39.9 51.3
11 6 13 8
47.1 55.6 30.5 50.1
11 7 13 8
81.6 75.0 58.8 96.3
5 8 11 1
Ministerio del Interior Ministerio de Justicia Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de la Producción
36.0 25.5 89.5 43.9
14 15 2 12
49.6 81.6 65.6 9.1
9 3 6 16
9.3 46.4 78.2 34.1
16 13 7 15
Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo Ministerio de Transportes y Comunicaciones
25.2 48.0 94.6 75.3
16 10 1 3
93.5 16.3 89.9 68.5
1 15 2 4
61.6 59.7 81.5 95.3
9 10 6 2
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Promedio ministerios
58.8 54.5
7
19.9 52.3
14
91.7 67.2
3
…continuación Ministerios
2010 % de ejecución % Rank.
2011 % de ejecución % Rank.
2012 % de ejecución % Rank.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Ministerio de Agricultura Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
89.2 65.8 73.3
4 10 8
81.9 65.0 73.2
5 10 9
61.9 77.2 76.9
11 7 9
Ministerio de Defensa Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Educación Ministerio de Energía y Minas
88.1 55.0 63.4 98.6
5 12 11 1
97.6 15.0 73.4 79.8
2 18 8 6
97.9 40.5 58.6 95.8
1 16 14 3
Ministerio del Interior Ministerio de Justicia Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables* Ministerio de la Producción
29.1 51.7 53.8 31.4
17 15 13 16
15.4 98.7 39.3 26.4
17 1 13 16
43.8 23.0 72.9 11.1
15 17 10 18
Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo Ministerio de Transportes y Comunicaciones
74.6 51.9 73.6 96.1
6 14 7 2
56.5 53.6 29.0 97.0
11 12 15 3
80.5 78.9
5 6
97.9
2
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Ministerio del Ambiente Ministerio de Cultura Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
93.1 7.2 71.7
3 18 9
79.5 35.1 86.1
7 14 4
77.0 61.6 58.9 93.5
8 12 13 4
Promedio ministerios
64.8
61.3
67.1
…continuación Ministerios
2013 % de ejecución %
2014 % de ejecución
Rank.
%
2015 % de ejecución
Rank.
%
Rank.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Ministerio de Agricultura Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Defensa
67.2 56.3 38.0 83.8
11 14 17 6
98.7 69.4 92.4 95.6
4 17 10 8
99.4 90.5 99.8 94.5
4 10 1 8
Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Educación Ministerio de Energía y Minas Ministerio del Interior
73.6 76.9 92.8 66.7
10 8 5 12
77.8 98.6 99.4 77.7
14 5 2 15
81.4 93.9 98.8 87.0
14 9 5 12
Ministerio de Justicia Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables* Ministerio de la Producción Ministerio de Relaciones Exteriores
65.9 93.7 44.6 76.0
13 4 16 9
70.3 100.0 99.0 38.3
16 1 3 19
64.9 59.2 99.7 53.7
16 17 3 18
Ministerio de Salud
82.3
7
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
90.3
11
89.3
11
82.1
13
81.1
15
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
98.7
1
98.0
6
98.4
6
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
98.0
2
93.1
9
98.0
7
Ministerio del Ambiente Ministerio de Cultura
28.0 53.8
18 15
42.3 97.7
18 7
15.6 99.8
19 2
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
95.7
3
89.6
12
84.1
13
Promedio ministerios
68.0
84.8
83.6
(*) A partir del año 2012 asumió esta denominación (antes se denominaba Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social). Fuente: Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas. Consulta de ejecución del gasto. Fechas de consulta: 30-12-11, 05-01-12, 02-01-13, 23-01-14, 03-01-15 y 02-01-16. Elaboración propia.
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Informes Especiales
Procedimiento simplificado para determinar la elegibilidad de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres, referido en la segunda disposición complementaria final de la Ley N.° 30373 Ficha Técnica Autor
:
Lic. José Luis Nunja García*
Título
:
Procedimiento simplificado para determinar la elegibilidad de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres, referido en la segunda disposición complementaria final de la Ley N.° 30373
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 88 - Marzo 2016
Sumario
1. 2.
3. 4. 5. 6. 7. 8.
Introducción Texto de la segunda disposición complementaria fnal de la Ley N.° 30373 Procedimiento simplifcado aplicable a los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres Base legal y defniciones Competencias institucionales Objetivos de los proyectos de inversión pública de emergencia Del procedimiento simplifcado Información de la ejecución del PIP de emergencia
1. Introducción Con el objeto de establecer los criterios y procedimientos para sustentar la necesidad del uso de los recursos señalada por la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373, se han establecido las siguientes directivas: la N.° 0012015-EF/63.01 “Directiva que establece criterios y procedimientos para sustentar la necesidad de Actividades de Emergencia y Proyectos de Inversión Pública de Emergencia, a que se reere la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373, Ley de Equilibrio Financiero de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016”, aprobada mediante R. D. N.° 008-2015-EF/63.01, publicada el 30-12-15, y la N.° 002-2015-EF/63.01 “Directiva del Procedimiento Simplicado para determinar la elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública de Emergencia ante la presencia de desastres”, aprobada mediante R. D. N.° 009-2015-EF/63.01, publicada en Separata Especial el 30-1215. Ambas directivas dispuestas por la * Egresado de la Facultad de Contabilidad y Finanzas de la Univer sidad San Martín de Porres. Funcionario público de carrera con 38 años de servicios, Especialista en gestión y administración local y regional y tributación municipal, articulista del staff de Profesionales de la revista Actualidad Gubernamental desde su fundación. Autor de la agenda Diario Gubernamental de gran aceptación en la administración pública.
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Dirección General de Inversión Pública del MEF, son aplicables a las entidades del sector público no nanciero, pertenecientes a cualquiera de los tres niveles de gobierno, independientemente de su denominación, nivel de autonomía u oportunidad de creación.
2. Texto de la segunda disposición complementaria fnal de la Ley N.° 30373 La Ley N.° 30373, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016, en su segunda disposición complementaria nal, establece lo siguiente:
pública de emergencia, ante la presencia de desastres, como requisito previo para su ejecución. La aprobación de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la ocurrencia de desastres o peligro inminente, se otorga únicamente con la declaración de elegibilidad que otorga la Dirección General de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finan zas, previo cumplimiento del procedimiento simplif icado a que se refiere el párrafo precedente. Las intervenciones de creación, ampliación, mejoramiento, y recuperación total de la capacidad de producción de bienes y/o servicios públicos que ha sido afectada como consecuencia de los desastres, se nancian
con recursos del presupuesto institucional de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno”.
“SEGUNDA. La Reserva de Contingencia incluye hasta la suma de S/. 50 000 000,00
(CINCUENTA MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES) a favor del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), para destinarla a
realizar acciones durante el Año Fiscal 2016, a n de brindar la atención oportuna ante
desastres de gran magnitud, rehabilitación Posdesastre de la infraestructura pública
dañada, así como reducir los probables daños
que pueda generar el inminente impacto de un fenómeno natural o antrópico declarado, determinado por el organismo público técnico cientíco competente.
En el marco de la presente disposición, para el uso de dichos recursos, se debe tener en cuenta lo siguiente: a) No financian gastos por concepto de capacitación, asistencia técnica, seguimiento y control, adquisición de vehículos, maquinarias y equipos, remuneraciones o retribuciones, salvo, en este último caso, cuando se trate de consultorías especializadas vinculadas directamente con la atención del de sastre. b) En caso de ser necesario, puede nanciarse actividades orientadas a mitigar los daños a la actividad agropecuaria
altoandina y/o en distritos de frontera, en las que se incluye la provisión de forraje, alimentos para ganado, vacunas y vitaminas para animales. c) El Indeci es responsable del adecuado uso de los recursos provenientes de la
3. Procedimiento simplificado aplicable a los proyectos de in versión pública de emergencia ante la presencia de desastres Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de Inversión Pública a aplicar un procedimiento simplicado para determinar la elegibilidad de los proyectos de inversión pública de emergencia ante la presencia de desastres, como requisito previo a su ejecución. Para ello, mediante Resolución Directoral N.° 009-2015-EF/63.01, publicada en Separata Especial el 30-12-15, se aprobó la Directiva N.° 002-2015-EF/63.01, “Directiva del Procedimiento Simplicado para determinar la elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública de Emergencia ante la presencia de desastres”, la cual es aplicable a las entidades del sector público no nanciero, de los tres (3) niveles de gobierno, que ejecuten PIP de emergencia durante el año scal 2016, que tengan por nalidad: •
Reserva de Contingencia a que se reere
la presente disposición. d) El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante su Dirección General de Inversión Pública, dicta los criterios y procedimientos para sustentar la nece sidad del uso de los recursos a que se reere la presente disposición.
Asimismo, exceptúase de la declaración de viabilidad y autorízase al Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Inversión Pública, a aplicar un procedimiento simplicado para determinar
la elegibilidad de los proyectos de inversión
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Rehabilitar la infraestructura pública dañada, una vez ocurrido el desastre
o desastre de gran magnitud, con ejecución de acciones de corto plazo y de carácter temporal, recuperando parcialmente el servicio interrumpido. •
Reducir los probables daños que pueda
generar el inminente impacto (peligro inminente) de un fenómeno natural o antrópico declarado, determinado por
el organismo público técnico-cientíco
competente, a través de la ejecución de acciones de corto plazo que protejan a la población e infraestructura pública en riesgo.
Sistema Nacional de Inversión Pública
4. Base legal y defniciones A efectos de la aplicación de la precitada directiva se tendrán en cuenta la base legal y las deniciones establecidas en los dispositivos siguientes:
Los PIP de emergencia deben acreditar que: • Tienen un nexo de causalidad directo con el desastre o desastre de gran magnitud ocurrido o por ocurrir.
Publicación
Dispositivo
19-02-11
Ley N.° 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd)
• Son una solución técnica y económicamente adecuada al problema y consideran lo estrictamente necesario para atender la emergencia en el corto plazo y con carácter temporal, sin ser estos una solución defni tiva al problema presentado.
26-05-11
D. S. N.° 048-2011-PCM, que aprueba el Reglamento de la Ley N.° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd)
Los PIP de emergencia deben ejecutarse y culminarse física y nancieramente en un plazo máximo de seis (6) meses, el cual comprende todos los procesos técnicos y administrativos correspondientes:
06-12-15
Ley N.° 30373, Ley de Equilibrio Financiero de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016
• Cuando los PIP de emergencia se fnancien con recursos del presupuesto institucional de la entidad, el plazo se cuenta a partir del día siguiente de realizada la declaratoria de elegibilidad.
28-06-00
Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
19-07-07
D. S. N.° 102-2007-EF “Aprue ban el nuevo Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública”
13-08-15
R. M. N.° 188-2015-PCM, li neamientos para la formulación y aprobación de planes de con tingencia, que en anexo forman parte integrante de la presente resolución ministerial
5. Competencias institucionales Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de Economía y Finanzas • Corresponde a la DGIP del MEF, en el marco de lo dispuesto por la segunda disposición complementaria fnal de la Ley N.° 30373, aplicar el procedimiento simplifcado a que se refere la presente directiva y determinar la elegibilidad de los PIP de emergencia presen tados por las entidades del sector público.
6. Objetivos de los proyectos de inversión pública de emergencia
• Cuando se fnancien con los recursos a que se refere la segunda disposición complementaria fnal de la Ley N.° 30373, el plazo se cuenta desde la fecha de la transferencia fnanciera de los recursos por parte del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci) a favor de la entidad. En la programación de la ejecución del PIP de emergencia, se debe tener en cuenta el periodo de ocurrencia de precipitaciones pluviales, que puedan afectar la calidad de la obra, el proceso constructivo y el tiempo de ejecución del proyecto.
VI
gobierno regional o gobierno local corres pondiente, solicitará la elegibilidad del PIP de emergencia a la DGIP, previa declaratoria del Estado de emergencia. Cuando el PIP de emergencia por desastre se nancie con los recursos del presupuesto
institucional de la entidad, el titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local correspondiente, solicitará la elegibilidad del PIP de emergencia a la DGIP, sin la declaratoria previa del Estado de emergencia. Cuando el PIP de emergencia por peligro
inminente se nancie con los recursos del
presupuesto institucional de la entidad, el titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local corres pondiente, solicitará la elegibilidad del PIP de emergencia a la DGIP, previa declaratoria del Estado de emergencia. Ocurrido el desastre o declarado el Estado de emergencia por desastre o peligro inminente, corresponde a las entidades involucradas, en el ámbito de sus competencias, la identica ción de las intervenciones asociadas directamente a la emergencia, que constituyan PIP de emergencia por desastre o peligro inminente, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la presente Directiva. Dicha información constará en la Ficha Técnica de PIP de Emergencia Posdesastre (Ficha N.° 01)
o en la Ficha Técnica de PIP de emergencia
por Peligro Inminente (Ficha N.° 02), según corresponda. Estas chas forman parte de la
presente directiva. Corresponde a cada sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local, a través de su Ocina de Programación e
No pueden incluirse:
Inversiones (OPI) o la que haga sus veces, revisar, evaluar, consolidar, priorizar o re-
• Los PIP de emergencia no comprenden componentes de capacitación, asistencia técnica, seguimiento y control, adquisición de vehículos, maquinarias y equipos, remuneraciones o retribuciones, salvo, en este último caso, cuando se trate de consultorías especializadas vinculadas directamente con la atención del desastre. • Asimismo, las intervenciones de creación, mejoramiento, ampliación y recuperación total de la capacidad de producción de bienes y servicios públicos que constituyan PIP se formularán, evaluarán y, de ser el caso, se declararán viables, de acuerdo a las normas del SNIP, por considerar que estos, requieren mayor nivel de análisis técnico mediante los estudios respectivos.
chazar, según corresponda, las chas técnicas de PIP de emergencia (Ficha N.° 1 o Ficha N.° 2), en un plazo máximo de cinco (5)
Los PIP de emergencia tienen como ob jetivo:
7. Del procedimiento simplifcado
• Rehabilitar la infraestructura pública dañada, una vez ocurrido el desas tre o desa stre de gran magnitud, recuperando parcialmente el servicio interrumpido, con una atención de corto plazo y de carácter temp oral. • Reducir los probables daños que pueda generar el inminente impacto de un fenómeno natural o antrópico declarado, determinado por el organismo público técnico-cientíco competente (peligro inminente). Para ello se deberá tener en cuenta los siguientes criterios:
Se establece que la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) tiene la función de determinar, de acuerdo al procedimiento simplificado que apruebe, la elegibilidad de los proyectos de inversión pública que se enmarquen en programas de emergencia de prevención y atención de desastres:
7.1. Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local Cuando el PIP de emergencia por desastre o peligro inminente se nancie con los recursos a los que se reere la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373,
el titular del sector del Gobierno nacional,
Actualidad Gubernamental
días calendario contados a partir de haber sido recibidas. Los PIP de emergencia que cumplan con las
disposiciones del artículo 6 de la presente
directiva, deberán ser remitidos a la DGIP por el titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local corres pondiente, adjuntándose como mínimo lo siguiente: •
La Ficha N.° 01 o Ficha N.° 02, según
corresponda, debidamente suscrita por el titular de la entidad y por el responsable de la OPI correspondiente, en todas sus páginas.
•
Copia del Informe de Estimación del
•
El Informe de Evaluación del PIP de Emergencia (Ficha N.° 3) elaborado por
Riesgo (EdR) por peligro inminente.
la OPI del sector del Gobierno nacional, OPI del gobierno regional o por la OPI del gobierno local.
•
En el caso del peligro inminente, se
•
público técnico-cientíco competente. Otra documentación adicional que
deberá adjuntar adicionalmente la copia del informe sustentatorio del organismo
sustente la solicitud. Cuando en el marco de una declaratoria de
Estado de emergencia se nancien PIP de
emergencia con los recursos del presupuesto institucional de la entidad, o con los recursos
a los que se reere la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373, la documentación antes señalada deberá ser
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VI
Informes Especiales
remitida a la DGIP por el titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local correspondiente contando con la conformidad de la OPI, o la que haga sus veces, de la entidad pública correspondiente, durante el plazo establecido en la declaratoria del Estado de emergencia, o la prórroga de dicha declaratoria. Cuando los PIP de emergencia se nancien
con recursos del presupuesto institucional de la entidad y sin la declaratoria de Estado de
emergencia, la documentación señalada en el numeral 7.4 de la presente Directiva deberá
ser remitida a la DGIP en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, contados a partir de la ocurrencia del desastre, sustentado con el registro del Sistema Nacional de Información de Prevención y Atención de Desastres (SINPAD). Para el caso de los gobiernos locales, la
documentación señalada en el numeral 7.5
de la presente Directiva deberá ser remitida a la DGIP con copia a la OPI del gobierno regional correspondiente. La ejecución del PIP de emergencia se deberá realizar respetando las metas, actividades, estructura de costos de las partidas y subpartidas, monto total y plazo de ejecución, con los cuales fue declarado elegible, según lo consignado en la Ficha Técnica de PIP de Emergencia Posdesastre o por Peligro Inminente. Asimismo, el monto total del PIP de emergencia no debe ser mayor al monto consignado en la Ficha de elegibilidad del PIP de emergencia Posdesastre o por Peligro Inminente. Excepcionalmente, cuando el expediente técnico considere la modicación del monto de
inversión del PIP de emergencia, se deberá contar con la opinión favorable de la OPI, o la que haga sus veces, de la entidad pública correspondiente y se procederá a solicitar nuevamente la declaratoria de elegibilidad a la DGIP. Para el caso de los gobiernos locales, la nueva solicitud de elegibilidad se realizará a la DGIP con copia a la OPI del gobierno regional. 7.2. OPI de gobierno regional Para el caso de los gobiernos locales, la
documentación señalada en el numeral 7.5
de la presente directiva deberá ser remitida a la DGIP con copia a la OPI del gobierno regional correspondiente. Evaluada la Ficha Técnica de PIP de emergencia por la DGIP, en caso esta formule observación comunicará a la entidad que elaboró la cha (sector del Gobierno na cional, gobierno regional o gobierno local que corresponda), la cual tendrá un plazo máximo de quince (15) días calendario
para el levantamiento de las observaciones, contado a partir de recibida la comunicación. La entidad que elaboró la ficha técnica comunica a la DGIP el levantamiento de las observaciones, a través de su OPI o la que haga sus veces. El plazo máximo de quince (15) días calendario antes mencionado, incluye todas las veces que la cha técnica
pudiera ser observada y presentada a la DGIP con el levantamiento de las observaciones respectivas. Para el caso de los gobiernos locales, la comunicación de las observaciones que emita la DGIP deberá ser emitida al gobierno local con copia a la OPI del gobierno regional en cuya circunscripción territorial se ubique este, y el levantamiento de las observaciones
VI 6
deberá ser remitido a la DGIP por la OPI o la que haga sus veces, del gobierno local, con copia a la OPI de dicho gobierno regional. Excepcionalmente, cuando el expediente técnico considere la modicación del monto de
inversión del PIP de emergencia, se deberá contar con la opinión favorable de la OPI, o la que haga sus veces, de la entidad pública correspondiente y se procederá a solicitar nuevamente la declaratoria de elegibilidad a la DGIP. Para el caso de los gobiernos locales, la nueva solicitud de elegibilidad se realizará a la DGIP con copia a la OPI del gobierno regional. 7.3. Indeci
La DGIP evaluará la cha técnica del PIP de emergencia recibida (Ficha N.° 1 o Ficha N.° 2) y, en caso de ser procedente el PIP
de emergencia, declarará la elegibilidad mediante el Formato de Elegibilidad y comunicará dicha declaración al Indeci con copia al titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local, según corresponda. El Indeci, en un plazo máximo de cinco
(05) días calendario contados desde el día
siguiente de haber recibido la declaratoria de elegibilidad de los PIP de emergencia por parte de la DGIP, solicitará los recursos
a los que se reere la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373, al
MEF conforme a la normatividad presupuestal vigente. Tras la publicación del decreto supremo autorizando la transferencia de partidas al Indeci, este procederá a realizar la transferencia nanciera de recursos a las entidades correspondientes en un plazo máximo
de siete (7) días calendario, contados desde
el día siguiente de haber sido autorizada dicha transferencia. 7.4. DGIP del MEF Para el caso de los gobiernos locales, la
documentación señalada en el numeral 7.5
de la presente directiva deberá ser remitida a la DGIP con copia a la OPI del gobierno regional correspondiente. Evaluada la Ficha Técnica de PIP de emergencia por la DGIP, en caso esta formule observación comunicará a la entidad que elaboró la Ficha (sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local que corresponda), la cual tendrá un plazo máximo de quince (15) días calendario
para el levantamiento de las observaciones, contado a partir de recibida la comunicación. La entidad que elaboró la ficha técnica comunica a la DGIP el levantamiento de las observaciones, a través de su OPI o la que haga sus veces. El plazo máximo de quince (15) días calendario antes mencionado, incluye todas las veces que la cha técnica
pudiera ser observada y presentada a la DGIP con el levantamiento de las observaciones respectivas. Para el caso de los gobiernos locales, la comunicación de las observaciones que emita la DGIP deberá ser remitida al gobierno local con copia a la OPI del gobierno regional en cuya circunscripción territorial se ubique este, y el levantamiento de las observaciones deberá ser remitido a la DGIP por la OPI o la que haga sus veces, del gobierno local, con copia a la OPI de dicho gobierno regional. La DGIP evaluará la Ficha Técnica de PIP de
emergencia recibida (Ficha N.° 1 o Ficha N.° 2) y, en caso de ser procedente el PIP
de emergencia, declarará la elegibilidad
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
mediante el Formato de Elegibilidad y comunicará dicha declaración al Indeci con copia al titular del sector del Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local, según corresponda. Excepcionalmente, cuando el expediente técnico considere la modicación del monto de
inversión del PIP de emergencia, se deberá contar con la opinión favorable de la OPI, o la que haga sus veces, de la entidad pública correspondiente y se procederá a solicitar nuevamente la declaratoria de elegibilidad a la DGIP. Para el caso de los gobiernos locales, la nueva solicitud de eleel gobierno regional.
8. Información de la ejecución del PIP de emergencia Debe contener toda la información rela tiva al PIP de emergencia:
8.1. DGIP del MEF La DGIP está facultada para solicitar a las Entidades, información complementaria relacionada con la programación, ejecución y evaluación del PIP de emergencia. Cuando el PIP de emergencia se nancie con
los recursos del presupuesto institucional de la entidad, esta presentará a la DGIP la Ficha de Ejecución del PIP de Emergencia (Ficha
N.° 4), en el plazo máximo de cinco (5)
días hábiles después de culminado el plazo de ejecución autorizado en la declaratoria de elegibilidad. 8.2. Gobierno nacional, gobierno regional o gobierno local Al culminar y/o nalizar el plazo de ejecu ción autorizado en la elegibilidad del PIP de emergencia, el titular de la entidad correspondiente (sector del Gobierno nacional o gobierno regional o gobierno local), deberá suscribir la Ficha N.° 4. En
el caso de que no se haya culminado la ejecución en el plazo establecido se debe informar al Órgano de Control Institucional de la entidad pública respectiva, para la determinación de las responsabilidades que pudieran corresponder. 8.3. Órgano de Control Institucional En el caso de que no se haya culminado la ejecución en el plazo establecido se debe informar al Órgano de Control Institucional de la entidad pública respectiva, para la determinación de las responsabilidades que pudieran corresponder. En el caso que la Ficha N.° 4 no corresponda a lo declarado elegible por la DGIP, la entidad deberá informar a su Órgano de Control Institucional para la determinación de las responsabilidades que pudiera corresponder. 8.4. Indeci Cuando el PIP de emergencia se nancie con los recursos a que se reere la segunda disposición complementaria nal de la Ley N.° 30373, el titular de la entidad que ha recibido la transferencia nanciera del In -
deci, deberá remitir al Indeci con copia a su Órgano de Control Institucional y a la DGIP, la Ficha de Ejecución de PIP de Emergencia
(Ficha N.° 4), en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles después de culminado el
plazo de ejecución autorizado en la declaratoria de elegibilidad.
Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial
Área
VII
Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial
VII
El procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado Ficha Técnica Autor
:
Dr. Christian Cárdenas Manrique*
Título
:
El procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Resumen del caso 2. Análisis del caso 3. Opinión 4. Conclusiones 5. Bibliografía
1. Resumen del caso Resolución N.° 2009-2015-TCE-S1, de fecha 30 de setiembre de 2015 El 15 de julio de 2013, el Gobierno Regional de Junín-Sede Central convocó la Adjudicación de Menor Cuantía N.° 207-2013-GRJ/ORAF, para la “Elaboración del expediente técnico del proyecto: Mejoramiento del Servicio Educativo en la IE Inicial N.° 30111 Barrio Aurora, Miraores, distrito de Huamancaca Chi-
co, provincia de Chupaca, región Junín”, con un valor referencial de S/. 33,937.99
(treinta y tres mil novecientos treinta y siete con 99/100 nuevos soles). Dicho proceso de selección fue convocado bajo el ámbito de la Ley de Contratacio-
nes del Estado aprobada por el Decreto Legislativo N.° 1017, y modicada por la Ley N.° 29873, y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N.° 184-2008-EF. * Abogado por la USMP. Magíster en Derecho Constitucional y Doctorando en Derecho. Maestrando en Gestión Pública en la PUCP. Con experiencia como docente en escuelas de Derecho, nivel pregrado (USMP) y posgrado (UNS y UDH).
Conforme a la información obrante en el
SEACE, el 1 de agosto de 2013, se otorgó la buena pro del proceso de selección al señor Edgar Alfred Huamán Gamarra, por el monto de su oferta económica ascendente a S/. 31,562.33 (treinta y un mil quinientos sesenta y dos con 33/100 nuevos soles). El 20 de agosto de 2013, la entidad y el señor Edgar Alfred Huamán Gamarra, suscribieron el Contrato N.° 1417-2013-GRJ/
ORAF, derivado del proceso de selección. Posteriormente, mediante el “Formulario de aplicación de sanción-Entidad” presentado el 27 de febrero de 2015 en la Ocina Desconcentrada del OSCE ubicada en la ciudad de Huancayo, y recibido el 2 de marzo del mismo año por la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del OSCE, la entidad comunicó la supuesta responsabilidad en la que habría incurrido el contratista, al haber dado lugar a la resolución de Contrato N.° 1417-2013-GRJ/ORAF, por
causal atribuible a su parte.
Por decreto del 10 de marzo de 2015,
se dispuso admitir a trámite la solicitud de aplicación de sanción formulada por la entidad, e iniciar procedimiento
administrativo sancionador al contratista por su supuesta responsabilidad al haber dado lugar a la resolución del Contrato N.° 1417-2013-GRJ/ORAF derivado del
proceso de selección, por causal atribuible a su parte, otorgándosele un plazo de diez (10) días hábiles para que presente sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la docu-
para que resuelva, expediente que fue reasignado posteriormente a la Primera Sala del Tribunal. El Tribunal señaló que la entidad cumplió con el procedimiento de resolución contractual previsto en la normativa de la materia, pues la resolución estaba referida a la acumulación del monto máximo de
penalidad por mora, por lo que bastaba el diligenciamiento de la carta notarial con
la decisión de resolver el contrato, como efectivamente ocurrió en el presente caso; y, que en el caso concreto, de la revisión de la documentación obrante en el expediente y de acuerdo a lo informado por
la entidad a través de su Informe Técnico legal N.° 005-2014-GRJ/ORAJ del 30
de diciembre de 2014, la resolución del Contrato N.° 1417-2013-GRJ/ORAF no fue sometida a alguno de los mecanis-
mos de solución de conictos que la ley y el reglamento franquean, por la parte
afectada por dicha decisión (contratista); por tanto, se colige que la decisión de la Entidad de resolver el citado contrato por incumplimiento del contratista, constituye un acto rme y consentido. En consecuencia, el contratista había incurrido en la infracción tipicada en el literal b del numeral 51.1 del artículo 51
de la Ley de Contrataciones con el Estado, al haber dado lugar a la resolución del contrato derivado de la adjudicación de menor cuantía N.° 1417-2013-GRJ/ORAF,
la que es atribuible a su parte. Resumida la sentencia, analizaremos algunos puntos relevantes que han sido tratados por el Tribunal del OSCE.
mentación obrante en el expediente.
Así, ante el incumplimiento del contratista en presentar sus descargos en el plazo otorgado, se hizo efectivo el apercibimien to decretado de resolver con la documen tación obrante en autos, remitiéndose el expediente a la Cuarta Sala del Tribunal Actualidad Gubernamental
2. Análisis del caso 2.1. Denición de contrato
La denición de contrato la encon tramos en el Código Civil, en cuanto en su artículo 1351 señala que es “el N° 89 - Marzo 2016
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s e l a i c e p s E s e m r o f n I
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Informes Especiales acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial”. En la ley de contrataciones con el Estado (Decreto Legislativo N.° 1017), con la ley en que se desarrolló el caso analizado, no se daba una denición de contrato, solo señalaba algunos aspectos generales en su artículo 35, que decía:
“El contrato deberá celebrarse por escrito y se ajustará a la proforma incluida en las Bases con las modicaciones aprobadas por la Entidad durante el proceso de selección. El Reglamento señalará los casos en que el contrato puede formalizarse con una orden de compra o servicio, no debiendo nece sariamente en estos casos incorporarse las cláusulas a que se hace referencia en el artículo 40 de la presente norma, sin perjuicio de su aplicación legal. El contrato entra en vigencia cuando se cumplan las condiciones establecidas para dicho efecto en las Bases y podrá incorporar otras modicaciones expresamente establecidas en el Reglamento”.
Respecto a las diferencias y coincidencias entre el concepto de con trato regulado en el Código Civil y el contrato con la administración pública, encontramos las siguientes1: Diferencias y coincidencias entre contrato privado y contrato de la administración pública Contrato privado
Contrato de la administración pública
Concepto
Regulado en el artículo 1351, el contrato es el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, modicar o extinguir una relación jurídica patrimonial.
También acoge el concep to de contrato privado, pero en este caso, el elemento distintivo que le da identidad es, que por lo menos una de las par tes es una entidad de la Administración Pública.
Consentimiento
Conforme al artículo 1352 del Código Civil, el consentimiento de las partes basta para el perfeccionamiento del contrato; es decir, tanto el procedimiento como la forma son libres para su celebración, salvo que la ley exija algo distinto, bajo expresa sanción de nulidad.
El artículo 76 de la Constitución consagra la naturaleza de orden público de las normas que regulan la contratación administrativa; razón por la cual su incumplimiento acarrea invalidez de las actuaciones, y en su caso, del contrato celebrado.
Según el artículo 1354 del Código Civil, las par tes pueden determinarlo libremente, siempre que no sea contrario a norma legal de carácter imperativo.
En el ámbito de la contratación adminis trativa, el contenido de los contratos es determinado fundamentalmente por la adminis tración pública a través de parámetros dentro de los cuales se formará el contenido del contrato, normalmente ciñéndose a normas especiales y con mínimo margen de negociación.
Contenido
Limitación
Conforme al artículo 1355 del Código Civil, la ley, por consideraciones de orden social, público o ético, puede imponer reglas o establecer limi taciones al contenido del contrato.
Se aplica el mismo cri terio.
1 ÁLVAREZ, Juan y Luis Morante. Manual de contrataciones con el Estado. Lima: Instituto Pacífco, 2013.
VII 2
Actualidad Gubernamental
Obligatoriedad
Contrato privado
Contrato de la administración pública
Según el artículo 1356, las disposiciones de la ley sobre contratos son supletorias de la volun tad de las partes, salvo que sean imperativas; confirmando con ello la prioridad otorgada a la libre voluntad de las partes en la contratación privada.
En cambio, en los contra tos de la administración pública, el principio es el contrario, pues la casi totalidad de las normas contractuales adminis trativas tienen carácter imperativo y solo por excepción la voluntad de las partes prevalece respecto de tales normas.
2.2. Procedimiento de resolución del contrato administrativo
La resolución contractual es el remedio que conere el ordenamiento jurídico en protección del interés particular de la parte contratante que sufre el incumplimiento de la contraparte, la imposibilidad de la prestación esperada2. Como señala Retamozo3: “La resolución y la nulidad consti tuyen dos formas de culminar el vínculo establecido entre la entidad y el contratista. La primera, la Resolución, e producirá por causales surgidas durante la ejecución del contrato; la segunda, se vinculará a cuestionamientos se constatan pos teriormente a la rma del contrato”. El autor citado, prosigue, “En principio debemos distinguir entre rescisión y resoluión. Por la primera se deja sin efecto un contrato “por causal existente al momento de celebrarlo; por la segunda, se deja sin efecto un Contrato válido “por causal sobreviniente a su celebración”. En el caso de la normativa de contrataciones estatales, solo cabe la resolución de contrato por un hecho sucedido luego de la suscripción del mismo. La Resolución “es una forma de extinción anticipada del contrato actuada
facultativamente por una de las partes, cuya función consiste en salvaguardar su interés contractual como defensa frente al riesgo de que quede frustrado por la conducta de la otra parte”. i) Resolución judicial. Está regulada en el artículo 1428 del Código Civil, que señala lo siguiente: “[E]n las pres taciones recíprocas, cuando alguna de las partes falta al cumplimiento de su prestación, la otra parte puede solicitar su cumplimiento o la resolución del contrato y, en uno u otro caso, la indemnización de daños y perjuicios”. ii) Resolución por intimación. Contenida en el artículo
1429 del Código Civil, en la que el acreedor intima a su contraparte, otorgándole un plazo para que este subsane su situación de incumplimiento y solamente si es que no hubiera cumplido con hacerlo, quedará resuelta la relación jurídica que los vincula. iii) Resolución de pleno derecho. Prevista en el artículo 1430 del Código Civil, el cual indica que puede conve-
nirse expresamente que el contrato se resuelva cuando una de las partes no cumple determinada prestación a su cargo, establecida con toda precisión. La resolución se produce de pleno derecho cuando la parte interesada comunica a la otra que quiere valerse de la cláusula resolutoria. En cuanto a la resolución del contrato, el artículo 44 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que: 2 TORRES VÁSQUEZ, Aníbal. Teoría General del Contrato. Lima: Editores Pacífco, 2012. 3 Retamozo Linares, Alberto (2015). Contrataciones y adquisiciones del Estado y normas de control. Tomo I. Lima. Gaceta Jurídica.
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Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial
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acudir ni al arbitraje ni a la conciliación ni al Poder
“Cualquiera de las partes podrá resolver el contrato, sin responsabilidad de ninguna de ellas, en caso fortuito o fuerza mayor que imposibilite de manera denitiva la continuación del contrato. Cuando se resuelva el contrato, por causas imputables a alguna de las partes, se deberá resarcir los daños y perjuicios ocasionados. En caso de resolución de contrato de obra y de existir saldo de obra por ejecutar, la Entidad contratante podrá optar por culminar la obra mediante administración directa, convenio con otra Entidad o, teniendo en cuenta el orden de prelación, podrá invitar a los postores que participaron en el proceso de selección que dio origen a la ejecución de la obra para que maniesten su intención de realizar el saldo de la misma. El procedimiento será establecido en el Reglamento del presente Decreto Legislativo. De no proceder ninguno de los mecanismos antes mencionados, se deberá convocar el proceso de selección que corresponda, teniendo en cuenta el marco referencial respectivo”.
Respecto al procedimiento de resolución contractual por incumplimiento del contratista, en sesión de Sala Plena de fecha 20 de setiembre de 2012, el Tribunal de Contrataciones del Estado emitió un acuerdo (006-2012); en el que establece lo siguiente: a) Conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley, la resolución de un contrato puede deberse a los siguientes hechos sobrevinientes a su suscripción: i. no atribuibles a las partes, como ocurre en el caso fortuito o fuerza mayor; ii. atribuibles a las partes, referida al incumplimiento de obligaciones de una de las partes del contrato, sea entidad pública o contratista. En el caso especíco de las causas atribuibles al con tratista, pueden estar referidas a: i) incumplimiento injusticado de obligaciones contractuales, legales o reglamentarias a su cargo; ii) por acumulación de la penalidad máxima, sea por mora u otras penalidades; y iii) por la paralización o reducción injusticada en la ejecución de la prestación. b) Una vez que la entidad identique la causal atribuible al contratista, tiene la obligación de requerir previamente el cumplimiento de su obligación dentro de un plazo no mayor de cinco (5) días calendario, bajo apercibimien to de resolver el contrato, pudiendo dar mayor plazo, dependiendo del monto contractual, la complejidad,
envergadura o sosticación de la contratación, el que no será mayor de quince (15) días calendario. Si se vence el plazo otorgado y continúa el incumplimiento, la entidad
resolverá el contrato, comunicando su decisión mediante carta notarial.
c) En el caso de que el contratista considere que dicho acto no se encuentra arreglado a ley, el artículo 52 de la ley en concordancia con los artículos 170 y 209 del reglamento establecen que cualquier controversia relacionada con la resolución del contrato podrá ser sometida por el contratista a conciliación o arbitraje dentro de los quince (15) días hábiles de comunicada la decisión de resolver el contrato, respectivamente, según se trate de contratación de bienes y servicios o de ejecución de obras. Vencidos estos plazos sin que se haya iniciado ninguno de estos procedimientos, se entenderá que la resolución del contrato ha quedado consentida, porque los plazos jados para cuestionar el acto a través de los mencionados mecanismos de solución de controversias son de caducidad. d) Por consiguiente, una vez que transcurre el plazo de caducidad previsto en la normativa de contratación pública para iniciar la conciliación o el arbitraje, la
presunción de validez de que gozaba el acto emitido por la entidad, adquiere rmeza y ya no es posible
Judicial para cuestionarla. Siendo así, el acto que declaró la resolución del contrato, debe surtir todos sus efectos y, por tanto, debe ser ejecutado en sus propios términos. 2.3. La resolución de contratos con la nueva ley
Respecto a la modicación producida al artículo 44 del D.L. 1017, se aprecia la siguiente: Resolución de contratos Decreto Legislativo N.° 1017, modificado por Ley Nº 29873
Ley N.° 30225, Ley de Contrataciones del Estado
Artículo 44.- Resolución de los contratos
Artículo 36.- Resolución de contratos
Cualquiera de las partes podrá resolver el contrato, sin responsabilidad de ninguna de ellas, en caso fortuito o fuerza mayor que imposibilite de manera denitiva la continuación del contrato. Cuando se resuelva el contrato, por causas imputables a alguna de las partes, se deberá resarcir los daños y perjuicios ocasionados. En caso de resolución de con trato de obra y de existir saldo de obra por ejecutar, la Entidad contratante podrá optar por culminar la obra mediante administración directa, convenio con otra Entidad o, teniendo en cuenta el orden de prelación, podrá invitar a los postores que participaron en el proceso de selección que dio origen a la ejecución de la obra para que manifiesten su intención de realizar el saldo de la misma. El procedimiento será establecido en el Reglamento del presente Decreto Legislativo. De no proceder ninguno de los mecanismos antes mencionados, se deberá convocar el proceso de selección que corresponda, teniendo en cuenta el Valor Referencial respectivo. Artículo
Cualquiera de las partes puede resolver el contrato, por caso fortuito o fuerza mayor que imposibilite de manera denitiva la continuación del contrato, o por incumplimiento de sus obligaciones conforme lo establecido en el reglamento, o por hecho sobreviniente al perfeccionamiento del contra to siempre que se encuentre prevista la resolución en la normativa relacionada al objeto de la contratación. Cuando se resuelva el contrato por causas imputables a alguna de las partes, se debe resarcir los daños y perjuicios ocasionados.
Respecto a la modicación realizada, como señala Morante: “a los supuestos contemplados en el Decreto Legislativo N° 1017, como son caso fortuito o fuerza mayor e incumplimiento contractual, se ha adicionado una causal más: por hecho sobreviniente al perfeccionamiento del contrato. Este supuesto puede dar lugar al resarcimiento por daños y perjuicios que está previsto para el caso del incumplimiento contractual por alguna de las partes, por lo que su aplicación debe ser analizada caso por caso. La aplicación de estas causales debe estar prevista en los documentos del contrato”.
3. Opinión Conforme a lo indicado en el punto anterior, en el Acuerdo de Sala Plena (006-2012), se estableció el procedimiento de reso-
lución contractual en las contrataciones con el Estado, que sería de la siguiente manera:
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VII
Informes Especiales Procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado
Causales para la resolución de un contrato
Identifcación de la causa atribuible y requerimiento
Vencimiento de plazo y continuación del incumplimiento
Opciones del contratista ante la resolución
i) No atribuibles a las partes, como ocurre en el caso fortuito o fuerza mayor. ii) Atribuibles a las partes, referida al incumplimiento de obligaciones de una de las partes del contrato, sea entidad pública o contratista.
Una vez que la entidad identique la causal atribuible al contratista, tiene la obligación de requerir previamente el cumplimiento de su obligación dentro de un plazo no mayor de cinco (5) días calendario, bajo apercibimiento de resolver el contrato, pudiendo dar mayor plazo, dependiendo del monto contractual, la comple jidad, envergadura o sosticación de la contratación, el que no será mayor de quince (15) días calendario.
Si se vence el plazo otorgado y continúa el incumplimiento, la entidad resolverá el contrato, comunicando su decisión mediante carta notarial.
En el caso de que el contratista considere que dicho acto no se encuentra arreglado a ley, el artículo 52 de la Ley en concordancia con los artículos 170 y 209 del reglamento establecen que cualquier controversia relacionada con la resolución del contrato podrá ser sometida por el contratista a conciliación o arbitraje dentro de los quince (15) días hábiles de comunicada la decisión de resolver el contrato, vencido el plazo la resolución del contrato ha quedado consentida.
Revisado el procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado, vericaremos si se cumplió con dicho procedimiento en el caso analizado (Resolución N.° 2009-2015-TCE-S1). Respecto a la causal, esta fue la contemplada en el artículo 168 del reglamento, consistente en el incumplimiento injusticado de obligaciones contractuales, legales o reglamentarias a su cargo, pese a haber sido requerido para ello, o haya llegado a acumular el monto máximo de penalidad por mora o el monto máximo
para otras penalidades, y/o paralice o reduzca injusticadamente la ejecución de la prestación. En cuanto al requerimiento, mediante carta notarial N.° 1205
de fecha 6 de marzo de 2014, la entidad noticó al contratista la resolución del contrato N.° 1417-GRF/ORAF, por incumplimiento de obligaciones contractuales y por haber acumulado el máximo de penalidad por mora en la ejecución de la prestación a su cargo. Cabe precisar, que en el reverso de la carta obra la certicación notarial de diligenciamiento respectivo de fecha 7 de marzo de 2014; y, que contra la resolución del contrato, el contratista no solicitó alguno de los mecanismos de solución de conictos que la ley permite, por lo que la decisión de la entidad de resolver el contrato, constituye un acto rme y consentido. Es importante señalar que según el Acuerdo de Sala Plena (006-2012), respecto a la importancia de recurrir al arbitraje, se indicó que: “[E]l hecho de recurrir en arbitraje permite a las partes que puedan desplegar toda la actividad probatoria en la instancia correspondiente para establecer si en efecto la resolución contractual fue o no atribuible al Contratista, de manera que tengan garantizados sus derechos al debido proceso y de defensa”. Lo contrario, implicaría que el Tribunal asuma una competencia que no le corresponde y en un procedimiento de naturaleza sancionadora analice y determine aspectos contractuales, pese a que la Ley y el Reglamento han establecido una vía especíca para ese propósito y pese a que en el proce dimiento sancionador, las partes no necesariamente pueden desplegar toda la actividad probatoria que sí pueden hacerla en sede arbitral”.
En esos casos, recurrir al arbitraje es diferente que iniciar un procedimiento administrativo, como señala el Acuerdo de Sala Plena: “[E]n el procedimiento sancionador no corresponde evaluar la decisión de la Entidad de resolver el contrato, constituyendo un elemento necesario para imponer la sanción, vericar que esa decisión ha quedado consentida, por no haberse iniciado los procedimientos de solución de controversia conforme a lo previsto en la Ley y su Reglamento”.
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Actualidad Gubernamental
De lo expuesto se puede concluir, que de acuerdo con lo establecido en la ley de contrataciones con el Estado en sus artículo 170 y 209 del Reglamento y con el Acuerdo de Sala Plena, cualquier
controversia relacionada con la resolución del contrato podrá ser sometida por el contratista a conciliación o arbitraje dentro de los quince (15) días hábiles de comunicada la decisión de resolver el contrato, vencido el plazo la resolución del contrato ha quedado consentida; y, que en el caso analizado, el procedimiento de resolución contractual fue debidamente llevado y ha quedado consentido puesto que el contratista dio lugar a la resolución contractual, además de no recurrir al arbitraje u otras vías idóneas para dichos nes.
4. Conclusiones i) En el Acuerdo de Sala Plena (006-2012), se estableció el procedimiento de resolución contractual en las contrataciones con el Estado. En ese caso, se tiene que identicar la causa imputable, no ticar a la otra parte quien puede recurrir al arbitraje u otra vía idónea, si no lo hiciera el acto administrativo quedará consentido. ii) El hecho de recurrir en arbitraje permite a las partes que puedan desplegar toda la actividad probatoria en la instancia correspondiente para establecer si en efecto la resolución contractual fue o no atribuible al contratista, de manera que tengan garantizados sus derechos al debido proceso y de defensa. iii) Según el artículo 170 de la Ley de Contrataciones del Estado, el contratista puede someter a arbitraje o conciliación cualquier controversia relacionada con la resolución del contrato, no siendo el procedimiento administrativo sancionador una vía idónea para evaluar la decisión de la entidad de resolver el contrato.
5. Bibliografía • ÁLVAREZ, Juan y Luis MORANTE. Manual de contrataciones con el Estado. Lima: Instituto Pacíco, 2013. • MORANTE Guerrero, Luis. (2015). Manual de contrataciones con el Estado. Lima: Instituto Pacíco. • RETAMOZO Linares, Alberto (2015). Contrataciones y adquisiciones del Estado y normas de control. Tomo I. Lima. Gaceta Jurídica.
• TORRES VÁSQUEZ, Aníbal. Teoría General del Contrato. Lima: Editores Pacíco, 2012.
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Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial
VII
Plan Anual de Contrataciones y crédito presupuestario 2017 Ficha Técnica Autor
:
Luis Eduardo Morante Guerrero*
Título
:
Plan Anual de Contrataciones y crédito presupuestario 2017
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 89 - Marzo 2016
Sumario
1. 2. 3. 4.
Introducción Formulación del Plan Anual de Contrataciones Certifcación del crédito presupuestario Aprobación y modifcación del PAC
2. Introducción El nuevo reglamento busca reforzar la par ticipación activa de las áreas usuarias en el proceso de planicación de las contrataciones quienes deben contar con un pro-
privado y un instrumento para medir apruebe el Presupuesto General de la la gestión de la entidad; así, no resulta República. Sucedido esto, es posible saber necesaria su previa vinculación con los si todo o parte del presupuesto elaborado procedimientos de selección convoca- ha sido convalidado y con esta informados; sin perjuicio de ello, para convocar ción se hacen los ajustes necesarios al PIA un procedimiento de selección resulta y al PAC. necesario que exista un PAC aprobado y Por regla general, el PAC debe aprobarse publicado en el Seace. Asimismo, se ha antes de que se inicie el nuevo ejercicio previsto la obligatoriedad de su actualiza- presupuestal o a más tardar la primera ción mensual y la obligación de la entidad semana del nuevo año, de otro modo de supervisar su ejecución oportuna, bajo empezarán las dicultades para el inicio el enfoque de gestión por resultados, del proceso de aprovisionamiento”1. para determinar su incidencia en el cumplimiento de los objetivos, actividades y En este sentido, la normativa de conmetas previstos en el POI y el presupuesto trataciones señala un conjunto de pasos que se deben seguir para elaborar el Plan institucional. Anual de Contrataciones, pasos que en su mayoría se encuentran a cargo de la 2. Formulación del Plan Anual de Unidad de Logística y que intentaremos Contrataciones detallar de la forma más breve posible en las próximas líneas. 2.1. La función de planicación
La planicación estratégica ja las ac- 2.2. Formulación general del Plan Anual de Contrataciones ciones que debemos emprender para y ajustes en sus cuadros de necesidades y conseguir los nes, teniendo en cuenta En el siguiente punto hemos decidido elaborar y remitir al órgano encargado de la posición actual de la organización y las desarrollar los momentos de la elaboralas contrataciones sus requerimientos de previsiones e hipótesis sobre el futuro. A ción del Plan Anual de Contrataciones a bienes, servicios en general, consultorías partir de ella se establece los programas nivel macro, lo cual nos lleva a desarrollar y obras, acompañados de sus respectivas y planes de acción, en donde se registran, sus vinculaciones con instrumentos, tales especicaciones técnicas y términos de quiénes, cuando y con qué recursos se como el Presupuesto Institucional de referencia en cada caso que corresponda, debe contar para llegar a cabo las metas Apertura (PIA), el Plan Operativo Institupara que se realice la estimación del valor institucionales. cional (POI), el Presupuesto General de la de dichas contrataciones, y la descripción República, entre otros. general de las obras con sus respectivos Al respecto la administración pública cuenta con planes estratégicos a largo, El numeral 1 del artículo 15 de la Ley N.° valores estimados. mediano y corto plazo, entre estos ins- 30225 señala expresamente que “a partir Cabe indicar que dichos requerimientos trumentos los que más nos interesan son del primer semestre, y teniendo en cuenta permitirán que desde el inicio del ejercicio los de corto plazo en donde encontramos la etapa de formulación y programación presupuestal se puedan realizar las gestio- la elaboración de los planes operativos presupuestaria correspondiente al siguiente nes referidas a las compras programadas; institucionales (POI), estos instrumentos año scal, cada Entidad debe programar en sin perjuicio de que las áreas usuarias de gestión nos permiten identicar las el Cuadro de Necesidades los requerimienpuedan proponer, en los casos que ello lo metas de corto plazo (un año) y las acti- tos de bienes, servicios y obras necesarios amerite, cambios o modicaciones en los vidades, tareas y recursos necesarios para para el cumplimiento de sus objetivos y requerimientos. En todo caso, lo impor- alcanzarlas. actividades para dicho año, los que deben tante es que al encontrarse vinculada la encontrarse vinculados al Plan Operativo planicación de las metas, objetivos y acti- Asimismo, dichos recursos necesarios para Institucional, con la nalidad de elaborar vidades, la planicación presupuestal y la alcanzar el logro de los objetivos institu- el Plan Anual de Contrataciones. Dichos planicación de las compras públicas, los cionales deben ser elementos correlativos requerimientos deben estar acompañados órganos encargados de las contrataciones al presupuesto institucional. De ello se de sus respectivas especicaciones técnicas podrán generar las contrataciones desde desprende que no hay presupuesto sino y/o términos de referencia”. el mes de enero de cada año, impulsán- se sabe qué y cuánto se va a comprar y dose así la ejecución del presupuesto y para qué se va a comprar; esto signica De la lectura del artículo antes citado, poel cumplimiento de los nes públicos en que incluso antes de elaborar el PAC ya se demos colegir que en el primer semestre deberían conocer las contrataciones que del año aproximadamente en el periodo benecio de la población. comprendido entre febrero y nes de se van a realizar. Por otra parte, el nuevo reglamento dene mayo, el Órgano Encargado de las Conal Plan Anual de Contrataciones como Por ello, el PAC debe ser elaborado de trataciones deberá preparar el cuadro de un medio de información para el sector manera paralela al PIA (Presupuesto necesidades, el cual también servirá como Institucional de Apertura); “esto es en el segundo trimestre de cada año y tenerlo base para la elaboración del borrador * Exasistente de Normatividad Ambiental del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Miembro del Área como borrador hasta que se apruebe el del PIA y el POI, que se deberá manejar Legal de Instituto Pacífco. Especialista en derecho administrativo presupuesto institucional, diligencia que dentro de ese mismo periodo de tiempo. y contrataciones del Estado. Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Mardebería ocurrir tan pronto el Congreso 1 LA TORRE ZEGARRA, Orlando. Contrataciones con el Estado. cos. Miembro fundador del Taller de Investigación de Derecho Centro de asesoría empresarial y gestión pública (CAEMP), p. 53 de la República, a nales de noviembre, Administrativo (TIDA). yecto de POI, participar de la formulación
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Luego, ambos borradores entre junio y julio aproximadamente deberán ser evaluados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el cual revisará y cuando fuere correspondiente, solicitará las correcciones necesarias a ambos instrumentos para su aprobación, con la nalidad de que sirvan como insumos para la formulación del Proyecto de la Ley que aprueba el Presupuesto
General de la República que se publica a mediados de agosto y cuya aprobación se realiza en los meses de noviembre. Luego de que el MEF haya aprobado el PIA y el POI de la entidad, esta deberá ir desarrollando en el segundo semestre el borrador del PAC, hasta la aprobación del PIA, cuya aprobación se deberá realizar a más tardar el 31 de diciembre del mismo
año, de conformidad con el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 28411.
Después de la aprobación del PIA, el ti tular de la entidad tiene a más tardar 15 días hábiles para la aprobación del Plan Anual de Contrataciones, lo cual nos indica que este será aprobado a más tardar a mediados de enero.
Plan Anual de Contrataciones (Formulación General)
2016 Enero
Febrero
2016 Primer semestre Marzo Abril
Mayo
Junio
Julio
2016 Segundo semestre Setiembre Octubre
Agosto
2017 Noviembre
Diciembre
Enero
Preparación del Cuadro de necesidades Elaboración del borrador del PAC Elaboración del borrador del PIA y el POI1 Aprobación del PAC para el 20162
Revisión por parte del MEF del PIA y el POI Proyecto de la Ley de Presupuesto General de la República
Aprobación Aprobación Aprobad e l P r e s u- del PIA3 ción del PAC para puesto General de la el 20174 República
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura PIM: Presupuesto Institucional Modifcado POI: Plan Operativo Institucional PAC: Plan Anual de Contrataciones 1 De conformidad con la Directiva N.° 002-2015-EF/50.01 2 A más tardar 15 días hábiles de la aprobación del PIA, de conformidad con el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. 3 A más tardar el 31 de diciembre, de conformidad con el Texto Único Ordenado de la Ley N.° 28411. 4 A más tardar 15 días hábiles de la aprobación del PIA, de conformidad con el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
3. Certicación del crédito presupuestario En el artículo 19 se ha previsto con respecto a la certicación de crédito presupuestario, una regulación más detallada sobre los diferentes supuestos que se presentan para otorgar esta certicación. Este detalle es semejante al establecido en el artículo 18 del reglamento del Decreto Legislativo N.° 1017, habiéndose agregado un supuesto más a los dos existentes: 1) convocatoria
presupuesto institucional autorizado para el año scal respectivo, en función de la Programación de Compromisos Anual (PCA), previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. Dicha certicación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro presupuestario. Este acto se encuentra contenido en un
y otorgamiento de la buena pro dentro de
documento que contiene la información
un mismo año scal, 2) cuando la ejecución relativa al marco presupuestal disponible supera el año scal. que nanciará el gasto, en el marco de Este nuevo supuesto está referido a las la Programación del Compromiso Anual, contrataciones que se convocan dentro del teniendo que cumplir determinados reúltimo trimestre del año scal, y el otorga- quisitos: miento de la buena pro y la suscripción del • Es expedida por el jefe de la ocina de convenio se producen al año siguiente. En presupuesto a solicitud del responsaeste caso se exige que para la convocatoria ble del área que ordena el gasto, cada se cuente con la constancia de previsión de vez que se prevea realizar un gasto, recursos correspondientes al valor estimado contratar y/o adquirir un compromiso. o referencial de dicha convocatoria y que para el otorgamiento de la buena pro se • Es remitida al área solicitante para que proceda con el inicio de los trámites cuente con la certicación presupuestal. respectivos relacionados a la realización 3.1. ¿Qué es la certicación del crédito de los compromisos correspondientes. presupuestario? • Es susceptible de modicación (adiLa certicación de crédito presupuestario es ción, reducción) en relación con su un acto de administración cuya nalidad es monto u objeto, o anulación, siempre garantizar que se cuenta con el crédito preque tales acciones estén debidamente supuestario disponible y libre de afectación, justicadas y sustentadas por el área para comprometer un gasto con cargo al correspondiente.
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• Se adjunta al respectivo expediente de contratación.
Las unidades ejecutoras a través de las ocinas de presupuesto: • Dictan procedimientos y lineamientos, referidos a la información, documen tos y plazos que deben de cumplir para llevar a cabo la certicación. • Emiten la certificación de crédito presupuestario. • Llevan el registro de las certicaciones de crédito presupuestario realizadas, con el objeto de determinar los saldos disponibles para expedir nuevas certicaciones. • Registran la certicación del gasto en el Sistema Integrado de Adminis tración Financiera del Sector Público
(SIAF-SP).
3.2. ¿Qué diferencia existe entre disponibilidad presupuestaria y certicado presupuestario?
La disponibilidad presupuestaria es la constatación de la existencia de créditos presupuestarios disponibles y que son posibles de ser utilizados de acuerdo a su programación inicial o modificada (PIA-PIM), mientras que el certicado presupuestario es aquella documentación que reeja la decisión de la entidad de destinar de forma denitiva créditos presupuestarios disponibles.
Sistema Nacional de Abastecimiento y Control Patrimonial El área de presupuesto solo puede otorgar certicación hasta el límite de los créditos presupuestarios aprobados y en la oportunidad de ejecutar la fase del compromiso, podrá afectar hasta el límite de la certicación otorgada.
En este sentido, la certicación de crédito presupuestario constituye un acto de administración cuya nalidad es garantizar que se cuente con el crédito presupues tario disponible y libre de afectación para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año scal respectivo, en función de la PCA, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. Dicha certicación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el perfeccionamien to del compromiso y la realización del correspondiente registro presupuestario.
Dicho documento de certicación debe contener como requisito indispensable para su emisión, la información relativa al marco presupuestal disponible que nanciará el gasto, en el marco del PCA. La certicación del gasto es registrada en el SIAF-SP. Asimismo, las unidades ejecutoras llevan el registro de las cer ticaciones de crédito presupuestario realizadas, con el objeto de determinar los saldos disponibles para expedir nuevas certicaciones. Así, el artículo de la nueva ley señalado exige que la decisión de contratar bienes y servicios debe contar de forma indispensable con el certificado de crédito presupuestario. 3.3. Modelo de ujograma del pro cedimiento de certicación de crédito presupuestario
SOLICITUD DE CERTIFICACIÓN DE CRÉDITO PRESUPUESTARIO AÑO 2016 N.° de certifcado: Actividad/proyecto: ………………………………………………………………................................... Fecha: …………….....................................................................……............................................. Área solicitante: ………………………………………………………………….................................... Responsable: ……………………………………………………………………...................................… Por intermedio de la presente solicito a usted la Certicación de Crédito Presupuestario para la siguiente adquisición y/o proceso:
Requerimiento: ………………………………………………………………………................................ Valor referencial
Meta presupuestal
Clasificador
Monto
0032
23.15.11
1,000
0045
23.15.11
1,500
Tipo de proceso: ………………………………………………………………………….......................... Fuente de fnanciamiento: ……………………………………………………………..........................
4. Aprobación y modificación del PAC 4.1. Aprobación del PAC
El artículo 6 del reglamento establece que “el Plan Anual de Contrataciones es aprobado por el Titular de la Entidad o por el funcionario a quien se hubiera delegado dicha facultad, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la aprobación del Presupuesto Insti tucional de Apertura, y publicado por cada Entidad en el Seace en un plazo
dos en el Plan Anual de Contrataciones, bajo sanción de nulidad”. Paso 1
Una vez que la Ocina de Logística recibe la carta que adjunta el cuadro consolidado con las respectivas fuentes de nanciamiento y los créditos presupuestales asignados y con la debida conformidad presupuestal, deberá solicitar a las áreas usuarias la conrmación de dicho cuadro y el cronograma de ejecución para la contratación y adjudi-
cación de cada uno de sus requerimientos. no mayor de cinco (5) días hábiles de Al aprobarse la Ley Anual de Presupuesaprobado, incluyendo el documento de to, a nes de noviembre y publicada en diciembre, el proyecto de presupuesto de aprobación. la entidad puede haber sido recortado Una vez aprobado el Plan Anual de Con- generando un menor nanciamiento de trataciones, este debe ser modificado los procesos de selección previstos en la cuando se tenga que incluir o excluir con- fase de formulación; por ello, el Órgano trataciones y cuando se modique el tipo Encargado de las Contrataciones deberá de procedimiento de selección, conforme determinar los procesos de selección a a los lineamientos establecidos por OSCE ejecutar con cargo a los recursos asigmediante Directiva. nados, según la prioridad de las metas Es requisito para la convocatoria de los presupuestarias, en coordinación con la procedimientos de selección, salvo para la Ocina de Presupuesto de la entidad o la comparación de precios, que estén inclui- que haga sus veces. Actualidad Gubernamental
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Asimismo, en el caso de existir procesos de selección que no fueron convocados en el ejercicio presupuestal que termina, y de ser necesaria su inclusión en el proyecto del Plan Anual, se coordinará con la Ocina de Presupuesto de la entidad o la que haga a sus veces, a n de otorgarle nanciamiento con cargo de excluir otros procesos de selección previstos. Paso 2
Ahora bien, este cuadro consolidado de necesidades con respaldo presupuestal deberá ser presentado por el Área de Logística como un Proyecto de Plan Anual de Contrataciones ante la Alta Dirección de la entidad, para solicitar su respectiva aprobación.
Una vez recibido el documento con los adjuntos respectivos, la Alta Dirección de la entidad procederá a elaborar el documento de aprobación del Plan Anual de
Contrataciones, para consecuentemente ser aprobado por el titular de la entidad, la máxima autoridad administrativa o aquel funcionario en el que se haya delegado la competencia de aprobación de acuerdo
con las normas de organización interna de cada entidad, dicha aprobación se deberá efectuar dentro de los 15 días hábiles siguientes a la aprobación del Presupues to Institucional de Apertura. En la parte resolutiva del instrumento que aprueba el PAC debe indicarse la dirección o direcciones donde este puede ser revisado y/o adquirido al costo de reproducción. El registro y publicación en el Seace de la información del PAC está a cargo del órgano encargado de las contrataciones a través de los usuarios debidamente autorizados que cuenten con certicado Seace y acceso al módulo PAC. Previo al registro en el Seace de la información del PAC, la entidad debe completar la información del PIA en la opción que muestra el Seace. La entidad debe regis trar y publicar la información requerida
en el módulo PAC del Seace, siguiendo los lineamientos detallados en el Manual del Usuario del Módulo PAC del Seace así como en el Instructivo del Formato PAC u otros documentos de orientación que se publiquen para dicho efecto. Una vez efectuado el registro del PAC en el Seace no es necesaria su remisión al OSCE por medio escrito, salvo que el OSCE lo solicite en el ejercicio de sus funciones. Las contrataciones con carácter secreto, secreto militar o por razones de orden interno, en el marco del Decreto Supremo
N.° 052-2001-PCM, están exceptuadas de su difusión en el Seace, mas no de su registro. Paso 3
El PAC debe ser publicado en el Seace en un plazo no mayor de cinco (5) N° 89 - Marzo 2016
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días hábiles siguientes a la fecha de aprobado, incluyendo el documento de aprobación.
Adicionalmente, el PAC debe publicarse en el portal web de la entidad, si la tuviere, así como estar a disposición de los interesados en el órgano encargado de las contrataciones de la entidad, para que pueda ser revisado y/o adquirido a costo de reproducción.
La información del PAC registrada y publicada en el Seace por las entidades tiene carácter de declaración jurada y
está sujeta a las responsabilidades legales correspondientes. El Seace no verica ni aprueba la legalidad de los actos y actuaciones expedidos por la entidad, siendo esta responsable de velar porque estos se sujeten a la normativa vigente. En caso de detectarse defectos, omisión y/o fraude en la información registrada y publicada en el Seace, los funcionarios encargados asumirán la responsabilidad que les asiste, conforme a la normativa vigente.
4.2. Modicación del Plan Anual de Contrataciones
procesos que se desean incluir en la nueva versión, debiendo contener toda la información prevista en el formato publicado en el portal web del Seace.
Es de aplicación para toda modicación del PAC lo dispuesto en la nueva Directiva N.° 003-2016-OSCE/CD “Plan Anual de Contrataciones” en lo referido a su formulación y contenido, incluyendo lo relacionado con la vericación del susten to presupuestal correspondiente, el instru-
mento de aprobación y los mecanismos y oportunidad de publicación de dicho instrumento en el Seace. En ese sentido, el PAC modicado deberá ser publicado en el Seace en su integridad, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su aprobación, a través de los mismos medios con los que se publicó el PAC originalmente aprobado.
En el caso de que el procedimiento de selección que se convoque derive de la declaración de desierto de uno anterior, conforme a lo dispuesto por el artículo 29 de la ley, no será necesario modicar el PAC siempre que su objeto haya sido clara e inequívocamente previsto en él. En el caso de los procedimientos de selección por ítems que se deriven de la declaratoria parcial de desierto de uno anterior convocado también por ítems, no será necesario modicar el PAC, siempre que su objeto haya sido clara e inequívocamente previsto en él. Es responsabilidad del titular de la en-
En el transcurso del año, el PAC puede ser modicado de acuerdo con la asignación presupuestal. Por ejemplo, si las proyecciones de ingresos de la entidad sufren alguna variación sustancial, esto inuirá en la cantidad de los procedimientos de selección que puedan ser atendidos. Por tanto, se excluirán o incluirán procesos tidad o del funcionario encargado de la según sea el caso. Por ejemplo, es posible aprobación y/o modicación del PAC; que la entidad reciba un presupuesto adi- así como del órgano encargado de las cional por donaciones y transferencias, en contrataciones, efectuar las acciones neese caso, los nuevos procesos de selección cesarias con el objeto de planicar con la que correspondan ejecutar deben incluirse debida anticipación los procedimientos de selección y contrataciones que se reaen el PAC. Si, por el contrario, no se contase con ma- lizarán durante el correspondiente año yor presupuesto y el titular de la entidad scal para contratar los bienes, servicios requeridos por las áreas usuarias determinase que algunas metas presu- ydeobras la entidad, a n de evitar incurrir en puestarias tengan más peso en la institu- sucesivas modicaciones del PAC. ción, se reprogramarán las actividades del Plan Operativo Institucional. Por tanto, en 4.3. Ejecución del PAC algunas unidades orgánicas se incrementarán los gastos y otras los verán reducirse, El numeral 7.7 de la nueva Directiva en consecuencia, se genera la inclusión o N.° 003-2016-OSCE/CD “Plan Anual de Contrataciones” señala que “es exclusión de procesos en el PAC. responsabilidad del Titular de la EntiToda modicación del PAC, sea por inclu- dad o del funcionario encargado de la sión y/o exclusión de algún procedimiento aprobación y/o modicación del PAC, de selección para la contratación de bie- así como del órgano encargado de las nes, servicios en general, consultorías y contrataciones de la Entidad, la ejecución obras, deberá ser aprobada, en cualquier de los procedimientos de selección y las caso, mediante instrumento emitido por contrataciones programadas en el PAC el titular de la entidad o funcionario en en la fecha prevista, sin perjuicio de la el que se haya delegado la aprobación responsabilidad de los demás órganos del PAC. y de todo funcionario o servidor de la En el caso de que se modique el PAC para Entidad que intervenga en los procesos incluir procesos, el documento que aprue- de contratación en el marco de sus funba dicha modicación deberá indicar la ciones previstas en la Ley, el Reglamento descripción, tipo, objeto, fecha prevista de y las normas de organización interna de la convocatoria y el valor estimado de los la Entidad.
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El órgano encargado de las contrataciones debe gestionar oportunamente la realización de los procedimientos de selección y contrataciones conforme a la programación establecida en el PAC a n de garantizar la oportuna satisfacción de las necesidades y resultados que se buscan alcanzar, obteniendo la certicación del crédito presupuestario y/o previsión presupuestal de la Ocina de Presupuesto o la que haga sus veces”. 4.4. Seguimiento del PAC El artículo 7 del Reglamento determina que “el Titular de la Entidad es responsa-
ble de supervisar y efectuar el seguimiento al proceso de planicación, formulación, aprobación y ejecución oportuna del Plan
Anual de Contrataciones”. Para el seguimiento de la adecuada ejecución del plan anual, la nueva Directiva
N.° 003-2016-OSCE/CD establece en el numeral 7.8 lo siguiente: “El Titular de la Entidad o del [sic] funcionario encargado de la aprobación y/o
modicación del PAC, es responsable de supervisar y efectuar el seguimiento al proceso de planicación, formulación, aprobación y ejecución oportuna del Plan
Anual de Contrataciones; sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponde al Órgano de Control Institucional de cada Entidad, conforme a las normas del Sistema Nacional de Control.
Para dicho efecto, el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad debe elevar al Titular de la Entidad o al funcionario a quien se le haya encargado la aprobación y/o modicación del PAC, un informe pormenorizado sobre cada uno de los aspectos puntualizados en el párrafo precedente y, principalmente, sobre la ejecución del PAC, con una descripción y comentario de las actividades de los servidores, funcionarios y áreas usuarias encargadas de su cumplimiento. En función a los resultados de la supervisión y el seguimiento, el Titular de la Entidad o el funcionario encargado
de la aprobación y/o modicación del PAC, deben adoptar de ser el caso, las medidas correctivas pertinentes para que las contrataciones se realicen con la diligencia del caso, y de corresponder, disponer el deslinde de las responsabilidades respectivas de los funcionarios y servidores, de acuerdo a las normas internas y el régimen jurídico que los vincule a la Entidad.
El Titular de la Entidad debe realizar evaluaciones periódicas bajo el enfoque de gestión por resultados, sobre la ejecución de las contrataciones así como su incidencia en el cumplimiento de las metas del Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Institucional”.
Área VIII
Sistema Nacional de Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público
Sistema Nacional Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público
VIII
Nuevas reglas en torno a la aplicabilidad del precedente Huatuco: Análisis de las situaciones excluidas
l a i c e p s E e m r o 2. Tratamiento de la reincorpora- f n I
del precedente vinculante a partir de la Casación Laboral N.° 12475-2014-Moquegua Ficha Técnica Autor
:
José Luis Jara Bautista*
Título
:
Nuevas reglas en torno a la aplicabilidad del precedente Huatuco: Análisis de las situaciones excluidas del precedente vinculante a partir de la Casación Laboral N.° 12475-2014-Moquegua
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 89 - Marzo 2016
Sumario 1. 2.
Introducción Tratamiento de la reincorporación en la administración pública desde el D. Leg. N.° 728: ¿en qué momento y quién originó la diversidad de posturas? 3. Aplicabilidad del prece dente Huatuco y supuestos excluidos en virtud de la Cas. Lab. N.° 12475-2014-Moquegua 4. Conclusiones
1. Introducción Sin duda alguna el 2015 quedó marcado en nuestro país como el año en que la estabilidad laboral de miles de trabajadores del Estado sufrió un duro golpe; toda vez que con la emisión del Precedente Vinculante N.° 3057-2013-PA/TC-Junín –también conocido como precedente Huatuco–, el Tribunal Constitucional (TC) restringió la tu tela restitutiva (readmisión en el empleo) a todo servidor que no acredite su ingreso por concurso público de méritos, la existencia de una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada. En ese contexto se originaron interpretaciones dispares en los diferentes juzgados * Abogado por la Universidad San Pedro de Chimbote, con estudios de Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la UNMSM, expositor en diversos eventos académicos en materia laboral y administrativa.
y salas de nuestro país, extendiendo estas nuevas reglas en torno a la reincorporación laboral incluso a situaciones que originariamente no estaban previstas en el citado precedente, tales como a servidores en actividad que planteaban la desnaturalización de su contrato, aludiendo que en virtud del precedente. De otra parte, no puede dejar de mencionarse que también existieron jueces, que si bien fueron minoría, con una mejor interpretación del citado precedente vinculante, empleando la técnica del distinguishing 1 optaron por apartarse. Qué duda cabe de que ambas situaciones afectaron gravemente el principio de predictibilidad de las resoluciones judiciales, creando un escenario de incertidumbre en el cual el servidor no tenía la certeza de qué tipo de tutela –resarcitoria o restitutoria– le correspondía, toda vez que existía un apercibimiento del TC, de que los procesos en trámite debían adecuarse a los nuevos criterios impartidos y los nuevos que pretendieran su reincorporación laboral serían declarados improcedentes. Ante esta problemática, recientemente la Corte Suprema emitió la Casación Laboral N.° 12475-2014-Moquegua –atribuyéndose el rol que consideramos correspondía al TC–, estableciendo como doctrina jurisprudencial vinculante, la necesidad de interpretar el precedente constitucional vinculante Exp. N.° 3057-2013-PA/ TC, armando que si bien la prohibición de reposición laboral dictada por el TC es de obligatorio cumplimiento para el sector público, esta no resulta aplicable a determinadas situaciones que serán desarrolladas en las siguientes líneas. 1 En tal sentido, el Dr. Toledo Toribio, juez de la Cuarta Sala Laboral de Lima, empleando la técnica del distinguishing, consideró la inaplicabilidad del referido precedente en determinados casos. Véase: .
Actualidad Gubernamental
ción en la administración pública desde el D. Leg. N.° 728: ¿en qué momento y quién originó la diversidad de posturas?
Inicialmente el régimen laboral privado, regulado por el D. Leg. N.° 728, solamente admitía la tutela restitutoria –readmisión en el empleo–, para el denominado despido nulo, entendiéndose por este a aquel que se produce por la vulneración de un derecho fundamental del trabajador, debiendo estar sustentado en causales referidas a la vulneración de los derechos constitucionales protegidos en el artículo 29 del TUO del Decreto Legislativo N.° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, Decreto Supremo N.° 003-97-TR2. De otra parte, se preveía la protección resarcitoria –indemnización–, para aquellos despidos que no tenían la calidad de despido nulo; sin embargo, el propio TC, realizando una inter pretación acorde a la norma constitucional estableció una nueva tipología de despido en la jurisprudencia de este máximo intérprete de la Constitución Política, admitiendo la readmisión en el empleo, incluso en situaciones que no estuvieran sustentadas en un despido nulo, lo cual como era de esperarse promovió una gran cantidad de demandas de amparo con 2
Constituyen causales de nulidad de despido las siguientes: a) La aliación a un sindicato o la participación en actividades sindicales. b) Ser candidato a representante de los trabajadores o actuar o haber actuado en esa calidad. c) Presentar una queja o participar en un proceso contra el empleador ante las autoridades competentes, salvo que congure la falta grave contemplada en el artículo 25 literal F) del Decreto Legislativo N.° 728. d) La discriminación por razón de sexo, raza, religión, opinión o idioma. e) El embarazo, si el despido se produce en cualquier momento del periodo de gestación o dentro de los 90 días posteriores al parto. Se presume que el despido tiene por motivo el embarazo si el empleador no acredita en este caso la existencia de causa justa para despedir. f) Despedir a un trabajador portador del VIH sida. g) Despedir a un trabajador con discapacidad.
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VIII
Informe Especial
el objeto de obtener su reposición al puesto de trabajo, que en la vía ordinaria les estaba privada por disposición legal. Entonces podemos señalar que si bien se generó todo un desorden en cuanto a formas de protección frente al despido injusticado, incrementando la planilla de remuneraciones de entidades privadas y del propio Estado, este corresponde atribuírselo única y exclu sivamente al propio TC, el mismo que paradójicamente más de doce (12) años después emitió el precedente vinculante, recaído en el Exp. N.° 3057-2013-PA/TC (proceso seguido por Rosalía Beatriz Huatuco Huatuco contra el Poder Judicial) –en adelante, el precedente Huatuco–, que elimina la protección restitutoria (readmisión en el empleo) a favor del personal de las diversas entidades del Estado que como resultado de la desnaturalización de sus contratos pretendan su reincorporación bajo el régimen laboral de la actividad privada, regulado por el D. Leg. N.° 728, sustentado en no haber ingresado por concurso público, a una plaza presupuestada, vacante y de carácter indeterminado.
Consideramos que si bien el precedente Huatuco pretendía cautelar la meritocracia e igualdad de oportunidad en el acceso al empleo público, previendo la responsabilidad funcional en los supuestos que se detecte la desnaturalización del contrato temporal (laboral o civil) en la adminis tración pública, que quizá sea el único aspecto positivo del citado precedente; no es legítimo que este reordenamiento en la forma de contratación e ingreso del personal se haga a costa de sacricar los legítimos derechos del servidor público, vale decir, “el n no justica los medios”, por cuanto ello implicaría que el Estado en su condición de empleador traslade al trabajador la responsabilidad por este ingreso irregular, o que aun cuando no haya sido irregular se presente supues tos de desnaturalización de contrato al trabajador3. En esa línea de ideas consideramos que independientemente de la naturaleza pública del empleador, si este optó en forma voluntaria por contratar bajo el Régimen Laboral Privado (D. Leg. N.° 728), tendría que asumir su posición de empleador tan igual como se exige de un empleador privado, con las mismas atribuciones y obligaciones, al igual que el trabajador tendrá los derechos y obligaciones que la ley prevé, caso contrario implicaría un trato discriminatorio, bajo el tenor de que por el hecho de trabajar para el Estado, no obstante de tener el mismo régimen laboral, sea legítimo desconocer su condición de trabajador o entenderla disminuida con relación al dependiente de una entidad privada.
3. Aplicabilidad del precedente Huatuco y supuestos exclui 3 Ello en virtud a que siguiendo la teoría contractualista, el Estado se vincula con sus colaboradores bajo una relación de naturaleza laboral, lo cual conlleva que se generen derechos y obligaciones para ambas partes, es innegable que el trabajador de una entidad pública tenga los mismos derechos que uno del sector privado sujeto al mismo régimen laboral, reriéndonos al régimen laboral de la actividad privada, regulado por el D. Leg. N.° 728.
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dos en virtud de la Cas. Lab. N.° 12475-2014-Moquegua 3.1. Aplicación del distinguishing como fórmula para una correcta aplicación del precedente vinculante Huatuco Si bien la emisión del precedente Huatuco dejó muchas imprecisiones en torno a su aplicabilidad, de modo alguno podríamos legitimar un apartamiento de parte de los órganos jurisdiccionales, por cuanto ello generaría –como en efecto generó– pronunciamientos diferentes para casos similares, afectándose el principio de predictibilidad, y una aplicación indebida del derecho, para unos sí y para otros no, de modo que el remedio terminaría siendo más grave que la enfermedad. De otra parte, si bien la gran mayoría de jueces y salas terminaron aplicando el citado precedente, extendiéndolo incluso a supuestos no previstos expresamente, tales como a servidores en actividad que planteaban la desnaturalización de su contrato, aludiendo que en virtud del precedente Huatuco no procedían este tipo de demandas, o incluso a servidores que habían obtenido el amparo de la Ley N.° 24041, por haber superado el año de servicios en forma continua, congurando una indebida aplicación a vista y paciencia de su creador (Tribunal Constitucional), quien sigue mostrando por varios meses una postura indolente ante el clamor de muchos de que era necesaria una aclaratoria al citado precedente. No obstante, también existieron algunos pronunciamientos que fueron más allá del precedente Huatuco, los que en forma incorrecta han sido denominados como apartamientos o inaplicaciones, toda vez que eran situaciones distintas a las previs tas en el citado precedente por tanto de modo alguno podríamos considerar que se inaplicó el precedente, porque sencillamente no resultaban aplicables, sino que existió un correcto empleo de la técnica del distinguishing4. En este punto no podemos dejar de recoger lo señalado por el magistrado Toledo Toribio5, quien rerió que este precedente no será aplicable en las siguientes situaciones: “1. Cuando la demanda no contiene la solicitud de reposición sino que existiendo prestación de servicios vigente se está peticionando la declaración de existencia de una relación laboral a tiempo indeterminado por primacía de la realidad (contratos de locación de servicios) y/o la desnaturalización de contratos modales 4 En esta línea, el Juzgado Mixto Permanente de la Esperan za, CSJ La Libert ad, en senten cia recaíd a en el Exp. N.° 00058-2014-0-1618-JM-LA-01, precisó que “[l]a técnica del precedente constitucional vinculante obliga al juez del caso concreto a contrastar entre el caso en conocimiento con aquel que dio lugar al precedente mismo, para vericar, si a nivel fáctico se dan supuestos de hecho idénticos u homólogos. De darse dicha similitud, obliga al juez del caso concreto la aplicación de la regla jurídica extraída del precedente vinculante (ratio decidendi); sin embargo de existir diferencias fácticas relevantes entre ambos casos, la solución debe darse al margen del precedente constitucional mismo; ello implica aplicar la regla del distinguishing”. 5 .
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y/o contratos CAS. Por interpretación a contrario sensu del fundamento 10 del Auto aclaratorio del Precedente Huatuco Huatuco de fecha 7 de julio de 2015 (Ex pediente N.° 23195-2013-0-1801-JR -LA-11, Sentencia del 15-07-15 Cuarta Sala Laboral de Lima) 2. Cuando no existe vínculo contractual vigente y la demanda contiene la solicitud de declaración de existencia de una relación laboral a tiempo indeterminado por primacía de la realidad (contratos de locación de servicios) y/o la desnaturalización de contratos modales y/o contratos CAS, además del pago de beneficios sociales y, de ser el caso, indemnización por despido arbitrario. (Expediente N.° 24951-2013-0-1801-JR-LA-09 (S) Sentencia del 15-07-15 Cuarta Sala Laboral de Lima) 3. Cuando la demandada sea una de las instituciones públicas excluidas de la Ley SERVIR. V. gr.: - No es de aplicación para el caso de los obreros municipales que expresamente han sido excluidos de la Ley SERVIR. (Exp. N.° 23565-2013-0-1801-JRLA-04, Sentencia del 14-07-15 Cuarta Sala Laboral de Lima) - No es de aplicación para los traba jadores de las empres as del Estado que no están comprendidos en la función pública por expresa mención del artículo 40 de la Constitución Política del Estado y por tanto expresamente los mismos han sido excluidos de la Ley SERVIR.(Expediente N.° 24951-2013-0-1801-JR -LA-09 (S) Sentencia del 15-07-15 Cuarta Sala Laboral de Lima)”.
En efecto de una interpretación del precedente Huatuco, podemos precisar que este únicamente será aplicable a los casos en que el extrabajador alegando la desnaturalización de sus contratos laborales o civiles, pretenda su reincorporación laboral (tutela restitutiva) bajo el régimen de la actividad privada, regulada por el D. Leg. N.° 728, de lo cual se tiene que para aplicar el precedente en las resoluciones judiciales será necesario concurran los siguientes presupuestos: 1) El demandante pretenda su reincorporación a su puesto de trabajo (tutela restitutiva), bajo el D. Leg. N.° 728, por considerarse injustamente despedido, luego de haber pasado el periodo de prueba. 2) Se pretenda la desnaturalización a sus contratos de trabajo temporales o civiles, y con ello su reincorporación bajo el régimen de la actividad privada, regulada por el D. Leg. N.° 728. 3) El demandante no haya ingresado por concurso público de méritos, a una plaza presupuestada y vacante bajo el D. Leg. N.° 728.
El distinguishing constituye la técnica a través de la cual el juez del caso concreto declara que no considera aplicable un determinado precedente vinculante respecto de la situación en examen, porque no concurren los mismos presupuestos de hecho que han justicado la adopción de la regla que estará obligado a aplicar6. 6 Monroy Gálvez, Juan. “Apuntes sobre la doctrina del precedente y su inuencia en el civil law” en Hechos de la Justicia, año 5, N.° 4, Lima, p. 25.
Sistema Nacional de Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público Dicho esto se tiene que la aplicación del distinguishing no congura un apartamien to o inaplicación, precisamente porque el sustento radica en que no se reúnen las premisas que ameriten su aplicación, dicho en otras palabras no constituye en esencia una inaplicación o apartamiento, por no estar dentro del ámbito de aplicabilidad, muy distinta sería la situación en que del estudio del caso se tengan las mismas premisas que motivaron la emisión del precedente y no obstante ello, opte por su no aplicación. En esta línea de ideas, la Corte Suprema, en su reciente Casación Laboral N.° 12475-2014-Moquegua, señaló como criterios jurisdiccionales de obligatorio cumplimiento por las instancias inferiores que el precedente vinculante N.° 5057-2013-PA/ TC Junín no se aplica en los siguientes casos: a) Cuando la pretensión demandada esté referida a la nulidad de despido prevista en el artículo 29 del Decreto Supremo N.° 003-97-TR, Ley de Productividad y Competitividad Laboral y Leyes especiales. b) Cuando se trate de trabajadores al servicio del Estado sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N.° 276 o de la Ley N.° 24041. c) Cuando se trate de obreros municipales sujetos al régimen laboral de la actividad privada. d) Cuando se trate de trabajadores sujetos al régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS). e) Cuando se trate de trabajadores al servicio del Estado señalados en la primera dispo sición complementaria nal de la Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil. f) Cuando se trate de funcionarios, políticos, funcionarios de dirección o de conanza a que se reere el artículo 40 de la Constitución Política del Perú.
3.2. Inaplicabilidad del precedente Huatuco a demandas de nulidad de despido previstas en el artículo 29 del D. Leg. N.° 003-97-TR, Ley de Productividad y Competitividad Laboral y Leyes Especiales Si bien la Casación Laboral N.° 124752014-Moquegua, a modo de aclaratoria del Precedente Huatuco, excluye a las pre tensiones de nulidad de despido previstas en el artículo 29 del D. Leg. N.° 003-97TR, Ley de Productividad y Competitividad Laboral y Leyes Especiales; sin embargo, no detalla cuáles fueron los fundamentos para la referida exclusión, por lo cual en las siguientes líneas desarrollaremos las principales exclusiones a efectos de lograr un mejor entendimiento de estas. Pues bien, como se precisó, inicialmente el régimen laboral privado, regulado por el D. Leg. N.° 728, solamente admitía la tu tela restitutoria (readmisión en el empleo) para el denominado despido nulo, siendo aquel que se produce por la vulneración de un derecho fundamental del trabajador, debiendo estar sustentado en causales referidas a la vulneración de los derechos constitucionales protegidos en el artículo
29 del TUO del Decreto Legislativo N.° 728, LPCL, D. S. N.° 003-97-TR. En esa línea de ideas, citando a David Lovatón Palacios, consideramos que la Corte Su prema ha calicado conveniente la exclusión de los alcances del precedente a los casos de nulidad de despido, en virtud de que en estas situaciones el objeto central de protección no es la estabilidad, sino derechos fundamentales de libertad sindical, de tutela jurisdiccional y de igualdad y no discriminación 7. De este modo, el precedente Huatuco resultará aplicable a los casos en que se pretenda la readmisión en el puesto de trabajo bajo el D. Leg. N.° 728, sustentado en un despido incausado o fraudulento, vale decir, que no se ampare en el listado cerrado de causales de nulidad de despido. No obstante, podría resultar cuestionable que no se admita la reincorporación laboral en casos de despido incausado o fraudulento, toda vez que aunque originariamente no se halla previsto la tutela restitutoria para estos casos, con el Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral del 2012, publicado en el diario ocial El Peruano el 17 de julio de 2012 y la nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N.° 29497, se estableció la posibilidad de pretender la readmisión en el puesto de trabajo, incluso para estos casos, por lo cual podría alegarse un trato discriminatorio, y posiblemente dejarse una puerta abierta para más exclusiones, lo cual sin duda implicaría, mutilar aún más el precedente Huatuco, al extremo de su eliminación absoluta.
3.3. Inaplicabilidad del precedente Huatuco, cuando se trate de traba jadores al servicio del Decreto Leg. N.° 276 o de la Ley N.° 24041 Un tema al cual hemos considerado necesario referirnos es la situación de los servidores que hayan prestado servicios de naturaleza permanente y en forma ininterrumpida por más de un año, los cuales se encuentran protegidos por la Ley N.° 24041, y si resulta legítimo aplicar el precedente vinculante materia de análisis. Como se ha precisado, el precedente ma teria de estudio única y exclusivamente se aplica a los exservidores que pretendan su readmisión en el empleo bajo el régimen laboral del D. Leg. N.° 728, por tanto, es incorrecto extenderlo al D. Leg. N.° 276 o al personal que pretendía ampararse en la Ley N.° 24041, toda vez que este precedente ha establecido su ámbito de aplicación. Sin embargo, una situación preocupante es la que se venía presentando en algunos órganos jurisdiccionales, que a partir del citado precedente vinculante exigían a los que pretendían su reincorporación laboral al amparo de la Ley N.° 24041, acreditar su ingreso por concurso público, vale decir, fue una aplicación encubierta del precedente materia de estudio, por cuanto empleaba el mismo sustento. Esa situación es del todo cuestionable, toda vez que la Ley N.° 24041 se encuentra vigente y regula como únicos requisitos 7 Lovatón Palacios, David. “Apreciación crítica de los aspectos procesales de la Reforma de la Ley de Fomento del Empleo (Ley N.° 26513)”, en Asesoría Laboral, año 5, N.° 57, 1995, Lima, pp. 18-19.
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haber prestado servicios de naturaleza permanente y en forma ininterrumpida por más de un año, para adquirir protección contra el cese injusticado, de modo que únicamente pueda ser cesado previo proceso administrativo disciplinario. A partir de ello consideramos acertado que la Corte Suprema haya precisado en forma expresa la exclusión de los trabajadores sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N.° 276 o de la Ley N.° 24041, a quienes no les resultará aplicable el citado precedente.
3.4. Inaplicabilidad del precedente Huatuco, cuando se trate de obreros municipales sujetos al régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. N.° 728) Un punto cuestionado y que generó mucha polémica era que el precedente Huatuco no excluyó en forma expresa al personal obrero de municipalidades, los cuales en aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972, se encuentran bajo el régimen laboral de la actividad privada, y a quienes también se les venía aplicando el citado precedente, motivando a que se anule todo lo actuado de sus procesos en trámite, requiriéndoles que adecuen sus pretensiones a las únicas permisibles, esto es, cambiar su pretensión de tutela restitutiva (reposición) por una tutela resarcitoria (indemnización). Como manifestamos en otros medios, es del todo cuestionable que el precedente Huatuco no haya aclarado que el personal obrero de las municipalidades se encon traba excluido del mismo, en virtud de que la propia Ley del Servicio Civil, Ley N.° 30057, los había excluido de esta reforma del empleo público, entonces no resultaba legítimo para estos casos el sustento de la meritocracia empleado para dictar el precedente, y que este sea aplicable al personal obrero que desarrolla labores predominantemente operativas, por ejemplo, un personal de barrido de calles, mantenimiento de parques y jardines o serenazgo8. Quizá las preguntas a formularnos y las más contundentes sean las siguientes: ¿Se puede emplear el tan mentado concurso público al personal obrero que viene laborando por uno, dos o más años de servicio? ¿Acaso durante el desarrollo de la relación laboral no han demostrado su calicación y aptitud para el puesto de trabajo que desempeñan? Por ello, consideramos acertada la postura de la Corte Suprema de excluir la aplicabilidad del precedente vinculante a los servidores obreros municipales sujetos al 8 El Tribunal Constitucional ha señalado, en uniforme jurisprudencia, que las labores de serenazgo corresponden a las labores que realiza un obrero y que estas no pueden ser consideradas como eventuales debido a que son de naturaleza permanente en el tiempo por ser la seguridad ciudadana una de las funciones principales de las municipalidades, estando sujetas a un horario de trabajo y a un superior jerárquico (SSTC N.os 04672 2012-PA/ TC, 03334-2010-PA/TC, 02237-2008-PA/TC, 06298-2007-PA/ TC y 00998-2011-PA/TC, 06235-2007-PA/TC, 4058-2008-PA/ TC, entre otras).
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régimen laboral de la actividad privada, regulado por el D. Leg. N.° 728 9.
3.5. Inaplicabilidad del precedente Huatuco, cuando sean trabajadores sujetos al régimen de contratación administrativa de servicios En este punto de la Casación Laboral N.° 12475-2014-Moquegua, corresponde expresar expresar nuestra sorpresa ante la evidente ligereza de esta exclusión, y ello en virtud de que entre los servidores contratados bajo el régimen laboral especial de contra tación tación administrativ administrativaa de servicios servicios (CAS), sujetos al D. Leg. N.° 1057, debemos identicar tres grupos muy diferenciados: (i) Aquellos trabajadores que suscribieron un contrato administrativo de servicios (CAS), cuando ya había obtenido tutela frente al despido arbitrario por haber superado superado el periodo periodo de prueba prueba.. (ii) Aquellos trabajadores que continúan prest ando servi cios con un contra to administrativo administrativo de servicios vencido sin haberse suscrito la respectiva prórroga o renovación. (iii) Aquellos trabajadores que ingresaron a laborar con un contrato administrativo de servicios, servicios, sin haber prestado prestado servicios servicios con anteriorid anterioridad, ad, no no existien existiendo do causal causal de invalidez en sus contrataciones y prórrogas y renovaciones renovaciones del mismo mismo (CAS (CAS puros). puros).
Si bien en el caso de extrabajadores sujetos al régimen de contratación administrativa de servicios no sería posible pretender una desnaturalización del contrato administrativo de servicios, al haber quedado aclarado este extremo con el II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral10, cuando eventualmente se pretenda la invalidez de la contratación administrativa de servicios, y con ello se pretenda su readmisión a su puesto de trabajo bajo el régimen laboral de la actividad privada, regulado por el D. Leg. N.° 728; no correspondería aplicar el precedente Huatuco en virtud de no encontrarnos frente a las mismas premisas que sirvieron para la emisión del citado precedente. En efecto, para el caso de extrabajadores sujetos al régimen de contratación administrativa de servicios no correspondería su aplicación, en razón de que como se recordará el citado precedente vinculante fue emitido para “casos en que se acredite 9 El Tribunal bunal Constitucional, en la sentencia recaída en el ExpeExpediente N.° 0024-2003-AI/TC de fecha 10 de octubre de 2005 (caso Municipalidad Distrital de Lurín), establece las pautas básicas para una mejor comprensión de lo que debe entenderse como precedente constitucional vinculante, señalando que “es aquella regla jurídica expuesta en un caso caso particular y concreto que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza homóloga. El precedente constitucional tiene por su condición de tal, efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada externalizada como precedente a partir de un caso caso concreto se convierte convierte en en una regla preceptiva común que alcanza a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos”. 10 “El Pleno acordó por unanimidad: 1.5.1. Aquellos trabajadores que inicien y continúen continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios-CAS (Decreto Legislativo N.° 1057), deberán tramitar su demanda de invalidez en la vía del proceso contencioso administrativo; (…)”.
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la desnaturalización del contrato temporal o del contrato civil, —mas no se precisó nada en relación con la contratación administrativa de servicios— en los cuales no podrá ordenarse la reposición a tiempo indeterminado, bajo el Decreto Legislativo N.° 728, alegando que en el ámbito de la administración pública se requiere la realización de un concurso público de méritos respecto de una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada”. En esa línea de ideas, no siendo posible sostener la desnaturalización de los con tratos administrativos administrativos de servicios, servicios, vale decir, no encontrándonos frente a una contratación modal (D. Leg. N.° 728), ni civil, únicos supuestos recogidos en el citado precedente; no se congurarían las mismas premisas que sirvieron de sustento para la emisión del precedente Huatuco, cuando estemos frente a una contratación administrativa de servicios, dejando abierta la puerta para plantear su inaplicabilidad, como en efecto sucedió con la casación materia de estudio, sin perjuicio de ello consideramos que debió distinguirse la diferente situación de los contratados por el D. Leg. N.° 1057.
3.6. Inaplicabilidad del precedente Huatuco para casos en que se pretenda la desnaturalización y/o reconocimiento reconocimiento de relación laboral para servidores con vínculo vigente Como podrá advertirse, la Cas. Lab. N.° 12475-2014-Moquegua se complementa con la Cas. Lab. N.° 11169-2014-La Liber tad, en la cual cual se ha previs previsto to que cuando cuando la demanda esté centrada en la declaración de la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado por desnaturalización de contratos temporales o civiles de un trabajador con vínculo laboral vigente, corresponderá amparar la demanda si la parte demandante logra acreditar el fraude en su contratación laboral, sin que esta decisión conceda al trabajador el derecho a la estabilidad laboral absoluta. absoluta. Considerar que el citado precedente es aplicable al caso de una demanda de desnaturalización de contrato o reconocimiento de relación laboral bajo el D. Leg. N.° 728 es un razonamiento incorrecto, toda vez que nos llevaría al absurdo de sostener que un servidor tendría que estar condenado a seguir manteniendo una situación laboral irregular, sea por la evidente desnaturalización de los contratos modales o porque se celebró un contrato de locación por servicios no personales, cuando en la práctica se presentan todos los elementos de la relación laboral, bajo el pretexto de que no puede reconocérsele estabilidad laboral. Sin embargo, contradictoriamente algunos juzgad juzgados os venían venían declara declarando ndo la improc improcede edencia ncia de las demandas de desnaturalización de contrato de servidores en actividad –activos– aludiendo aludiendo a que en en virtud virtud del del citado citado preceprecedente no procedían este tipo de demandas,
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lo cual no solo nos parece un exceso, sino una errónea aplicación de lo regulado en el precedente precedente11. Recuérdese que no es cierto que el principio de primacía de la realidad haya quedado eliminado cuando se trate de servidores del Estado que laboren bajo el régimen laboral del D. Leg. N.° 728, es la única forma de entender que el propio precedente ha previsto la posibilidad de pretender una tutela resarcitoria (indemnización), precisamente porque porque lo único único que se ha restrin restringido gido es la tutela ante los supuestos de despido injusticado, vale decir, no se descarta la existencia de una relación laboral. Por ello, consideramos correcto que la Corte Suprema haya aclarado este punto, dado que en caso se presentasen los elementos de la relación de trabajo que conguren una relación laboral a plazo indeterminado corresponderá corresponderá al juzgado declarar la existencia de una relación laboral de este tipo, por cuanto en nuestra legislación únicamente existen dos tipos de contratos: i) contrato a plazo plazo indeterminad indeterminado o y ii) contrato a plazo determinado (modales y plazo fijo). En consecuencia, debemos señalar que para la celebración del segundo —la excepción a la regla— es obligatorio el cumplimiento de formalidad y existencia de una causa objetiva que justique una contratación de este tipo. De presentarse los elementos de la relación laboral el juez no podría desconocer el derecho del trabajador con vínculo laboral vigente –activo– a pretender su inclusión en planillas planillas bajo una relación laboral a plazo indeterminado según el D. Leg. N.° 728, obligarlo a mantenerse en una situación irregular o inclusive llegar al extremo de señal arle que debe renu nciar para que recién en ese momento pueda demandar el pago de los benecios laborales laborales propios a una relación laboral, sin que ello le conera estabilidad laboral.
4. Conclusiones a) Si bien con las casaciones casaciones laborale laboraless N. os 12475-2014-Moquegua y 11169-2014La Libertad, emitidas por la Segunda Sala de Derecho Constitucional Constituciona l y Social TransiTransitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, se han limitado las situaciones en las cuales resulta aplicable el precedente vinculante Huatucoel panorama todavía se torna confuso y, por qué no decirlo, lesivo del principio del derecho a la igualdad que propugna nuestra Constitución Política del Perú, toda vez que se establece un trato diferenciado con relación a los trabajadores sujetos al D. Leg. N.° 728, que dependen de un empleador privado, por el solo hecho de ser servid servidores ores del Estado Estado.. b) Resulta legítima la exclusión del ámbito ámbito de aplicabilidad del precedente Huatuco, el caso de los obreros municipales sujetos al régimen régimen laboral laboral de de la actividad actividad privaprivada, por haber sido excluidos en forma expresa del servicio civil, según la propia disposición de la Ley N.° 30057. c) El uso desproporcionado del distinguishing puede hing puede terminar afectando el principrinci pio de predic predictibil tibilidad, idad, torna tornando ndo incierta incierta la situación de miles de servidores que no tendrían la certeza de obtener una tutela restitutiva o resarcitoria. 11 Res. 09 (14-07-15), emitida por el Primer Juzgado Civil de Huaura, en el proceso seguido por José Antonio Yancunta Villanueva contra la Municipalidad Distrital de Huaura, resolución recaída en el Exp. N.° 01143-2014-0-1308-JR-LA-01.
Área Áre a IX
Sistema Nacional de Control, Auditoría Gubernamental y Política Anticorrupción
Sistema Nacional de Control, Auditor Auditoría ía Guber Gubername namental ntal y Política Anticorrupción
IX
Disposiciones Disposiciones del Fonafe Fonafe respecto respecto al Sistema de Control Interno Ficha Técnica Autora :
Mg. Marushka Naydú Mesa Pinto*
Título
Disposiciones del Fonafe respecto al Sistema de Control Interno
:
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. Introducción 2. Actualización Actualización de disposicione disposicioness del Fonafe respecto respecto al Sistema Sistema de Control Interno en aplicación del Marco Integrado del COSO 2013 3. Lineamiento Lineamiento corporativo corporativo “Sistema de Control Interno para las empresas empresas bajo el ámbito del Fonafe” 4. Manual corporativo corporativo “Guía para la Evaluación Evaluación del Sistema de de Control Interno” 5. Conclusiones
1. Introducción Luego de validar los resultados obtenidos por las empresas respec to a la implemen implementaci tación ón del Sistema Sistema de Contr Control ol Interno Interno,, el Fondo Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe) concluyó que algunas evidencias vinculadas a la demos tració tración n de la ejecuci ejecución ón de determ determina inadas das activi actividad dades, es, solicit solicitada adass en la metodología en ese entonces vigente, resultaban complicadas para el equipo evaluador del Sistema de Control Interno (SCI); lo cual originaba que el resultado de la evaluación no necesariamente necesariamente reeje el real nivel obtenido en su implementación. En atención a ello, vio la necesidad de elaborar una guía que facilite la aplicación de la metodología, con la nalidad de precisar determinadas evidencias que no se ajustaban a los parámetros establecidos; es así que, mediante el Acuerdo de Directorio N.° 015-2015/2016-Fonafe, aprobó el lineamiento corporativo denominado “Sistema de Control Interno para las Empresas bajo el ámbito de Fonafe”, el cual se complementa con el manual corporativo denominado “Guía para la evaluación del Sistema de Control Interno”, aprobado mediante Resolución de Dirección Ejecutiva N.° 123-2015-Fonafe”; documentos respecto a los cuales nos ocuparemos en esta ocasión. * Abogada por la Universidad Universidad San Martín de Porres Porres (USMP). Magíster Magíster en Gestión Pública ca por la Universidad de ESAN; egresada de la maestría en Derecho de los Negocios de la USMP; titulada como especialista en Administra Administración ción de Negocios Negocios en IPAE. IPAE. Graduada Graduada en el Progr Programa ama de Especializ Especializació aciónn de de Ejecu Ejecutivos tivos de ESAN, con mención en Administración; ha concluido el curso de Public Finance and Performance Management en Maryland School of Public Policy de la Universidad de Maryland EE. UU.; así como el diplomado de Ética Pública, Transparencia Transparencia y Anticorrupción, Anticorrupción, en la Universidad Nacional del Litoral de Argentina. Con más de veintiún años años en el sector público, en áreas tributarias, administrativas y actualmente dedicada a la implementación del Sistema de Control Interno bajo el modelo COSO. Amplia experiencia docente, docente, se desempeña desempeña como profesora en la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República y en el Posgrado de la Universidad de ESAN en el Diplomado de Gerencia en la Administración Pública, y en cursos sobre Control Interno en las Organizaciones Públicas.
l a i c e p 2. Actualización de disposiciones del Fonafe Fonafe respec- s E to al Sistema de Control Interno en aplicación e del Marco Integrado del COSO 2013 m r Como sabemos, el Marco Integrado 2013 del COSO mantuvo o f la denición del control interno, e incluyó modicaciones resres n I
pecto al tipo de objetivos que se busca preservar; estableciendo tres categorías categorías de objetivos: objetivos: operacionale operacionales, s, información información y de cumplimiento.
Formalizó también diecisiete (17) principios que explican los conceptos asociados a cada uno de los cinco componentes y que a su vez se aplican a los tres tipos de objetivos. Si bien se señala que dichos principios estaban contenidos implícitamente en el Marco Integrado anterior, el COSO decidió incluirlos ex ex plícitamente para dar mayor claridad en la implementación del SCI, mediante la vericación de la existencia de determinados requisitos que evidencien que el control interno es efectivo. Asimismo, estableció un total de setenta (70) puntos de interés, distribuidos en cada uno de los principios, los que según señala, si bien representan sus características más importantes, la dirección de una organización podría determinar que algunos de estos son inadecuados o irrelevantes, pudiendo establecer otros. Cabe indicar que los puntos de interés podrían no ser aplicados para valorar la efectividad del SCI, pero debe tenerse en cuenta que representan un instrumento adecuado para documentar el cumplimiento de los componentes. En este sentido, considerando el Marco Integrado del COSO 2013, el Fonafe vio la necesidad de actualizar las disposiciones que respecto al SCI había emitido, y aprobó el lineamiento corporativo denominado “Sistema de Control Interno para las Empresas bajo el ámbito de Fonafe” (lineamiento), y el manual corporativo denominado “Guía para la evaluación del Sistema de Control Interno” (guía). Dichos documentos fueron elaborados con base en los cinco componentes 1 del SCI, en función de las disposiciones contenidas en la Ley N.° 28716, las resoluciones de Contraloría General de la República N.os 320-2006-CG y 458-2008-CG, armonizados con lo establecido en el Marco Integrado del COSO 2013. En este sentido, el Fonafe estableció el siguiente paralelo entre los 17 principios contenidos en dicho marco, y las Normas de Control Interno establecidas en las disposiciones de la Contraloría General de la República: 1 Entorno de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación, y actividades actividades de supervisión. supervisión.
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IX
Informe Especial
Componente
Principio
Norma de control interno
Principio 1 1.1 Filosofía de la Dirección Demuestra compro- 1.2 Integridad y valores éticos miso con la integridad y valores éticos Principio 2 Ejerce la responsabilidad de supervisión
Principio 3 Entorno de control
1.3 Administración estratégica
Establece estructuras, 1.4 Estructura organizacional autoridad y responsabilidades
Principio 4
1.5 Administración de los Recursos
Demuestra compromiso con la compe tencia de sus profesionales Principio 5 Aplica la responsabilidad por la rendición de cuentas Principio 6 Especifica objetivos adecuados Principio 7 Identifica y analiza el riesgo
Humanos
Evaluación de Principio 8 riesgos Evalúa el riesgo de fraude Principio 9
1.6 Competencia profesional 1.7 Asignación de autoridad y respon1.8 Órgano de Control Institucional 2.1 Planeamiento de la administración de riesgos
2.2 Identicación de los riesgos 2.3 Valoración de los riesgos 2.4 Respuesta al riesgo
Principio 10 3.1 Procedimientos de autorización y Selecciona y desa- aprobación rrolla actividades de 3.2. Segregación de funciones control
3.3 Evaluación costo-benecio 3.4 Controles sobre el acceso a los
recursos y archivos
3.5 Vericaciones y conciliaciones 3.6 Evaluación de desempeño 3.7 Rendición de cuentas 3.10 Controles para las tecnologías de la
Principio 11 Selecciona y desarro- información y comunicaciones lla controles generales sobre la tecnología
Principio 12 3.8 Documentación de procesos, activiDespliega políticas y dades y tareas procedimientos 3.9 Revisión de procesos, actividades y tareas
Principio 13
4.1 Funciones y características de la
Utiliza información información relevante 4.2 Información y responsabilidad
4.3 Calidad y suciencia de la información
Información y comunicación
Principio 14 Se comunica internamente Principio 15 Se comunica con ex terior Principio 16 Realiza evaluaciones continuas y/o independientes Actividades Actividades Principio 17 de supervisión Evalúa y comunica
deciencias
Actividades de control (3 Principios) 1. La empresa dene y desarrolla actividades de control que contribuyen a la mitigación de los riesgos hasta niveles aceptables para la consecución de los objetivos. 2. La empresa dene y desarrolla desarrolla actividades de control a nivel de la empresa sobre la tecnología para apoyar a la consecución de los objetivos. 3. La empresa despliega las actividades de control a través de políticas que establecen las líneas generales del control interno y procedimientos que llevan dichas políticas a la práctica.
Información y comunicación (3 Principios) 1. La empresa obtiene o genera y utiliza información relevante y de calidad para apoyar el funcionamiento del control interno. 2. La empresa comunica internamente, los objetivos y responsabili responsabili dades que son necesarios para apoyar el funcionamiento del sistema de control interno. 3. La empresa se comunica con las partes interesadas externas sobre los aspectos clave que afectan el funcionamiento de los controles internos.
Actividades de supervisión (2 Principios) 1. La empresa selecciona, desarrolla y realiza evaluaciones continuas y/o independientes para determinar si los componentes del sistema de control interno están presentes y en funcionamiento. 2. La empresa evalúa y comunica las deciencias de control interno de forma oportuna a las partes responsables de aplicar acciones correctivas, incluyendo la Gerencia y al Directorio, según corresponda.
Elaboración propia. Fuente: “ Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
3. Lineamiento corporativo “Sistema de Control Interno para las empresas bajo el ámbito del Fonafe”
4.8 Comunicación externa
Este lineamiento busca impulsar la implementación implement ación del SCI en las empresas bajo el ámbito del Fonafe, así como adecuar el marco normativo a los estándares in ternacion ternacionales. ales.
5.3.1 Autoevaluaciones 5.3.2 Evaluaciones independientes 5.1.1 Prevención y monitoreo 5.1.2 Monitoreo del control interno 5.2.1 Reporte de deciencias 5.2.2 Implantación y seguimiento de
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”, Anexo N.° 2.
IX 2
Evaluación de riesgos (4 Principios) 1. La empresa dene los objetivos relevantes y lo especica con suciente claclaridad para permitir la identicación y evaluación de los riesgos relaciona dos. 2. La empresa identica los riesgos para la consecución de sus objetivos en todos los niveles niveles de la empresa y los analiza para determinar determinar cómo se deben gestionar. 3. La empresa considera la posibilidad de fraude en la evaluación de los riesgos. 4. La empresa identica y evalúa los cambios que podrían afectar signicativame nte al sistema de control interno.
4.4 Sistemas de información 4.5 Flexibilidad al cambio 4.6 Archivo institucional 4.7 Comunicación interna
medidas correctivas Fuente:
Entorno de control (5 principios) 1. La empresa demuestra compromiso con la integridad y los valores éticos. 2. El Directorio otorga independencia a la Gerencia y ejerce la supervisión del desempeño del sistema de control interno. 3. La Gerencia establece, con la supervisión supervisi ón del Directorio, las estructuras, las líneas de reporte y los niveles de autoridad y responsabilidad apropiados para la consecución de los objetivos. 4. La empresa demuestra compromiso para atraer, desarrollar y retener a profesionales competentes en alineación con los objetivos institucionales. 5. La empresa dene y hace cumplir las responsabilidade s de las personas a nivel de control interno para la consecución de los objetivos.
sabilidad
Identica y analiza los cambios signicativos
Actividades Actividades de control
Así, el Fonafe estableció2 para cada uno de los cinco componentes los principios, que para el caso de las empresas3 son aplicables; adaptando para tal efecto, lo señalado en el Marco de referencia del COSO 2013; los cuales se indican a continuación:
Actualidad Gubernamen Gubernamental tal
En este sentido, establece que el SCI de las empresas del Estado propone la organización sistémica básica, para el formal y estandarizado establecimiento e implantación del control interno, el cual debe adaptarse a las necesidades necesida des especícas de cada empreempresas, a sus objetivos, tamaño, procesos y servicios que suministran. Asimismo, establece generalidades del SCI, entre las que cabe destacar: 2 Manual corporativo corporativo “Guía “Guía para la Evaluación Evaluación del Sistema stema de Control Control Interno”. Interno”. 3 La guía señala que el término “empresa” es utilizado para agrupar al directorio, la gerencia y el personal.
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Sistema Nacional de Control, Auditoría Gubernamental y Política Anticorrupción • El Directorio, Directorio, la Dirección Ejecutiva y los órganos órganos gerenciales gerenciales de Fonafe se encuentran comprometidos con el proceso de implementación del SCI en las empresas que se encuentran bajo su ámbito. • El Directorio Directorio y la Gerencia Gerencia de las empresas empresas deben establecer, establecer, implementar, implementar, mantener y mejorar continuamente un SCI, en conformidad con los requisitos de este lineamiento. • Para diseñar e implementar un un SCI se requiere requiere que previapreviamente se haya establecido, jado y especicado los objetivos estratégicos de la empresa. • La empresa debe implementar la gestión por procesos ya que constituye un elemento central e indispensable para el SCI. • El SCI involucra al Directorio, Directorio, la Gerencia y el personal personal que forman parte de la empresa, por lo que la participación de cada uno de ellos deberá estar claramente denida en los manuales de organización y funciones, políticas y procedimientos, y en normas de naturaleza similar establecidas por la empresa. El lineamiento señala que los componentes del SCI intervienen en toda la empresa, y la preparan para una gestión eciente, ecaz, efectiva y transparente en la prestación de los servicios y/o producción de los bienes que le son inherentes; asimismo, establece determinadas disposiciones respecto a cada uno de los cinco componentes. De otro lado, agrega que es necesario que las empresas acuerden y establezcan compromisos de mejoramiento, consistentes en acuerdos para la implementación de acciones de mejora, como producto de las actividades de autoevaluación efectuadas por las unidades orgánicas de la empresa; estableciendo que dichos compromisos compromisos podrán abarcar tres tipos de acuerdos: Acuerdos Acuer dos de mejoramiento institucionales
Acuerdos Acue rdos de de mejoramiento funcionales
Acuerdos Acuer dos de de mejoramiento personales
Aquelllos que inciden sobre la totalidad de
Orientados a acciones
Referidos a acciones de mejoramiento que se establecen para op timizar el desempeño individual y/o de los productos o servicios de responsabilidad directa
la empresa.
de mejoramiento de un proceso, área o uni-
dad orgánica.
IX
quienes contribuyen al logro de los objetivos de la empresa con sus informes, recomendaciones y asesoramiento.
4. Manual corporativo corporativo “Guía para la Evaluación Evaluación del Sistema de Control Interno” La guía contiene la metodología desarrollada para evaluar el SCI en las empresas de propiedad del Estado que se encuentran bajo el ámbito del Fonafe; evaluación que permite determinar el estado de implementación del referido sistema, en función del nivel de madurez de los cinco componentes del modelo COSO 2013, con el propósito de proponer acciones de mejora para fortalecer, así como encontrar mecanismos que permitan el balance entre la gestión y el control. En ese sentido, la guía dene el control interno, sus objetivos, componentes, principios, para luego establecer la denición del SCI la cual se señala a continuación: “Conjunto de procesos, mecanismos y elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí, y que se aplican de manera específca por una Empresa Empresa en sus procesos procesos de gestió gestión, n, para para dar certidumbr certidumbree a la toma de decisiones y conducirla con una seguridad razonable al logro de sus objetivo objetivoss y metas metas en un ambiente ambiente ético, ético, de calidad, calidad, mejora mejora continua continua,, efciencia y de cumplimiento de las leyes aplicables, en concordancia con las normas de la actividad empresarial del Estado”.
Estructura organizativa La guía establece una estructura organizativa para la implementaimplemen tación y evaluación del SCI, señalando que es el gerente general o el cargo equivalente de cada empresa, el que deberá designar un equipo institucional integrado por gerentes y personal ejecutivo u operativo; equipo que es responsable del proceso de implementación, funcionamiento y evaluación del sistema. Agrega que el equipo en mención debe considerar tres equipos de trabajo trabajo con distintos distintos niveles niveles de responsab responsabilidad ilidad frente frente al control control interno; respecto a los cuales la guía establece: Equipo institucional responsable de la implementación, implementación, funcionamiento y evaluación del SCI
Comité de gerentes Elaboración propia.
Fuente:
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
En cuanto a las funciones y responsabilidades, señala que el control interno lo llevan a cabo todas las personas que, independientemente del cargo jerárquico o nivel funcional que desempeñen en la organización, organización, laboran y forman parte de la empresa, toda vez que que son las persona personass que integran integran la la empresa empresa quienes quienes establecen y llevan a cabo los objetivos de estas, implementando y aplicando mecanismos de control para cautelar y asegurar el adecuado cumplimiento de sus funciones y actividades; por lo tanto, tanto, a todas ellas ellas les concier concierne ne responsa responsabilida bilidades des explícit explícitas as o implícitas respecto al funcionamiento del SCI en la empresa. En tal sentido, establece que las responsabilidades sobre el SCI corresponde al Directorio (como máxima autoridad jerárquica), a la Gerencia (comprende a todos los órganos gerenciales de la empresa (gerente general o cargo equivalente) y al personal de la empresa. Al respecto agrega que existen órganos externos o terceros vinculados con la empresa que también pueden colaborar a que esta logre sus objetivos mediante el suministro de información útil para el mejoramiento del control interno; los cuales no forman parte del SCI ni tienen algún nivel de responsabilidad sobre el mismo. Entre estos órganos externos o terceros vinculados incluye, entre otros, a las rmas privadas de auditoría externa, a los entes rectores y a la Contraloría General de la República,
Equipo implementador del SCI Elaboración propia.
Fuente:
Equipo evaluador del SCI
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
Sin perjuicio de las obligaciones seAsume las funciones del Comité de ñaladas en la resolución en mención, Control Interno a que hace refe- le compete: rencia la Resolución de Contraloría a) Estudiar y revisar la evaluación del Comité de gerentes
N.° 458-2008-CGR, que aprueba sistema de control interno.
la “Guía para la Implementación b) Aprobar el plan de acción propuesto del Sistema de Control Interno de por el Equipo Implementador del SCI para la implementación y fortalecilas entidades del Estado”. En tal sentido, es el encargado de poner en marcha las acciones necesarias y de recomendar pautas para la determinación, implementación, adaptación y
mejoramiento del SCI.
Actualidad Gubernamen Gubernamental tal
miento del sistema de control interno.
c) Aprobar el Programa Anual de Evaluación presentado por el Equipo
Evaluador del SCI.
d) Recomendar acciones de mejora
para la eciencia, ecacia y efectividad del sistema de control interno. e) Propender por una adecuada implementación de procedimientos de control interno para todos los riesgos
signicativos, independientemente de su naturaleza.
N° 89 - Marzo 2016
IX 3
IX
Informe Especial
Equipo implementador del SCI Establece las siguientes responsabilidaSi bien la guía hace referencia a un des para este equipo: Equipo Implementador del SCI, a) Apoyar el proceso de implementación establece también, que no se debe y fortalecimiento continuo del sistema conformarlo en cada empresa; de control interno bajo las orientaciones pues debe entenderse que ese del Equipo Evaluador del SCI. equipo está integrado por cada b) Trabajar en coordinación con el gerente o responsable de cada personal designado por las otras áreas área o proceso, quienes tienen en aquellas actividades requeridas para a su cargo la implementación de la implementación y fortalecimiento cada punto de interés de control continuo del sistema de control interno. interno en la unidad orgánica o c) Revisar, analizar y consolidar la inforárea o proceso que se encuentra mación para presentar propuestas para la implementación y fortalecimiento bajo su conducción. Al respecto, la guía precisa que la continuo del sistema de control interno responsabilidad de la ejecución al Equipo Evaluador del SCI, para su de las actividades de este equipo aplicación. recae en los cargos y no en las d) Responder los cuestionarios en lo personas, con el n de garantizar referente al ámbito de los procesos en la continuidad del proceso de los que participan y proporcionando la evaluación sin que incidan los evidencia requerida. e) Realizar seguimiento a las acciones cambios organizacionales. de implementación y fortalecimiento continuo e informar los resultados al Equipo Evaluador del SCI, para la toma
Metodología para la evaluación del SCI La guía contiene un “Cuestionario para la valoración del SCI”, con el que se busca obtener información y evidencias documentales y/o electrónicas para determinar la existencia de los componentes del control interno; así como para identicar áreas de oportunidad que puedan incidir en el fortalecimiento del SCI. Dicho cuestionario está compuesto por 135 preguntas, orientadas a identicar la existencia de los cinco componentes, diecisiete principios y puntos de interés del SCI; en comparación con el Marco Integrado del COSO 2013 y las normas nacionales respectivas. Las 135 preguntas del cuestionario están distribuidas entre los componentes del SCI: Su objetivo es identicar si se estable cieron las normas, proceEntorno de control (42 preguntas)
daciones del Equipo Evaluador del SCI.
a) Asesorar a las áreas de la empresa Es designado por el gerente ge- en la implementación y fortalecimiento neral de cada empresa, y está continuo del sistema de control interno. integrado por gerentes y personal b) Monitorear el proceso de capaciejecutivo u operativo, un gerente tación y sensibil ización del sistema de línea es el que lo conduce; está de control interno, identicando las Equipo evaluador del SCI
conformado por mínimo tres (3) necesidades de capacitación. y máximo cinco (5) miembros, c) Orientar y coordinar con los gerentes
cuya designación deberá realizarse o responsables de cada área o proceso mediante resolución de gerencia las actividades que requiere realizar de cada empresa hasta antes del el Equipo Implementador del SCI, en inicio de la etapa de ejecución. armonía y colaboración con el personal Al igual que en el caso del Equipo de dichas áreas; Implementador, la responsabili- d) Recopilar las evidencias probatorias dad de la ejecución de las activi- del cumplimiento de la gradualidad dades del equipo debe recaer en de la implementación del sistema de
control interno.
los cargos y no en las personas.
Los integrantes del Equipo Evaluador del SCI deben tener los conocimientos y la experiencia necesaria para cumplir adecuadamente sus
e) Evaluar y monitorear la implemen-
tación del sistema de control interno.
f) Someter a consideración del Comité de Gerentes, la aprobación y seguimien to de las actividades planeadas para el responsabilidades. El Equipo Evaluador del SCI se fortalecimiento continuo del sistema de reunirá las veces que considere control interno, sugiriendo correctivos necesario; sin embargo, se reco- donde se requiera. mienda se reúnan como mínimo g) Informar al Comité de Gerentes los resultados de la evaluación del sistema trimestralmente. Cada miembro titular designará de control interno en el periodo de evaun suplente, quien podrá asistir luación, de acuerdo a la metodología
a las sesiones del equipo en su establecida por el Fonafe. ausencia temporal, con las mis- h) Monitorear la implementación de mas facultades, obligaciones y los planes de acción que contribuya responsabilidades del titular. Los de manera efectiva al mejoramiento
miembros titulares y suplentes del continuo del sistema de control interno. Equipo Evaluador del SCI tendrán i) Reportar al Comité de Gerentes voz y voto, debiendo rmar el aquellas acciones que no se desarrollen acta de cada sesión, aceptando a cabalidad en cada una de las etapas con ello el cumplimiento de los previstas para el fortalecimiento continuo del sistema de control interno en compromisos contraídos. El periodo de mandato de los la empresa, a n de propiciar el asegu integrantes del equipo debe estar ramiento de las medidas correctivas; claramente estipulado, el cual no j) Entre otros que disponga el Comité
debe exceder de tres (3) años, de Gerentes. pudiendo ser reelegidos, una o más veces, por periodos de igual duración máxima, salvo que el gerente general o cargo equivalente
acuerde lo contrario.
El Equipo Evaluador del SCI deberá es tar organizado de la siguiente manera: a) Presidente del equipo a cargo de un gerente de línea, designado por el gerente general o cargo equivalente B) Integrantes del equipo evaluador
C) Invitado el Jefe del Órgano de
Control Institucional o personal que
designe. Elaboración propia.
IX 4
Fuente:
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
Actualidad Gubernamental
en la consecución de los objetivos. Las preguntas permiten conocer si el Directorio, la Gerencia y el personal de la empresa han establecido y mantienen un ambiente de control que implique una actitud de respaldo
hacia el control interno.
de acciones.
f) Establecer los planes de acción para implementar oportunamente las recomen-
sos y estructuras que proporcionan la base para llevar a cabo el control interno en toda la empresa; así como l a normativa que proporciona disciplina y estructura para apoyar al personal
Evaluación de riesgos (26 preguntas)
Actividades de control (32 preguntas)
Su objetivo es conocer si se cuenta con un proceso para
identicar y analizar los riesgos que pudieran impedir el cumplimiento de los objetivos; así como, proveer las bases para desarrollar respuestas apropiadas al riesgo, que mitiguen
su impacto en caso de materialización. Su objetivo es identicar las acciones establecidas por la empresa para responder a los riesgos que pudieran afectar
el cumplimiento y logro de los objetivos. Estas actividades de control se deben llevar a cabo en todos los niveles de la empresa, en las distintas etapas de los procesos y en los
sistemas de información. Información y comunicación (20 preguntas)
Su objetivo es vericar que la empresa tenga acceso a comunicaciones relevantes y conables en relación con los eventos internos y externos. Su objetivo es identicar si se llevaron a cabo eva luaciones por
instancias de la empresa o delegación, así como evaluaciones Actividades de supervisión independientes, realizadas por auditores internos o externos y (15 pregun- terceros interesados, con el objetivo de determinar si los cinco componentes del control interno están presentes y funcionan tas)
de manera sistémica. Elaboración propia.
Fuente: “Guía
para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
En cuanto a la evaluación del SCI, la guía señala que esta debe ser realizada en forma continua por el responsable del proceso involucrado en cada uno de los puntos de interés, en coordinación con el equipo evaluador, el cual debe informar anualmente al Comité de Gerentes y este a su vez al Directorio de la empresa. Para ello, deberá elaborar un informe cuyo modelo consta en el Anexo N.° 5 de la guía. Con el n de evaluar las respuestas del cuestionario y de las evidencias correspondientes, la guía establece parámetros cuantitativos y cualitativos para el análisis de la información obtenida y la determinación del puntaje que se debe asignar a cada respuesta, así como el puntaje total o diagnóstico correspondiente al SCI. En tal sentido, la guía considera tres (3) criterios de medición por niveles para el desarrollo de la evaluación: punto de interés, principio y componente, los cuales se señalan a continuación.
a) Punto de interés (PI) Denido como la descomposición de los atributos principales que conforman un principio, por lo tanto, un principio puede estar conformado por uno o varios puntos de interés. Tiene como propósito proporcionar material de orientación para el diseño, implementación y operación de los principios a los que se encuentran asociados 4. 4 Glosario de la guía.
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Sistema Nacional de Control, Auditoría Gubernamental y Política Anticorrupción Señala que cada punto de interés debe ser valorado en función de si estos están en cualquiera de las dos siguientes condiciones: • Presente, en cuanto a la determinación de la existencia de componentes, principios y puntos de interés pertinentes en el diseño y la implantación del SCI para lograr los objetivos especícos; • Funcionamiento , en cuanto a la determinación de si los componentes, principios y los puntos de interés pertinentes siguen existiendo en la realización del SCI para lograr los objetivos especicados. Al respecto, agrega que para determinar el puntaje de valoración se deben analizar las respuestas del cuestionario y la documen tación e información que se proporcione como evidencia, y a partir de ello, asignar un puntaje a cada pregunta; habiendo establecido para tal efecto, criterios de valoración cualitativos y los parámetros cuantitativos; criterios para cuya aplicación es necesario contrastar las respuestas del cuestionario y las evidencias proporcionadas como soporte. Nivel de AsValor comportapecto (V) miento
e t n e s e r P
Criterios de evaluación
Nivel 0
0
No existen actividades diseñadas para cubrir el requerimiento
Nivel 1
1
E xis ten act iv ida de s dis eñ ada s pe ro ésta no se encuentran documentadas en las políticas y/o procedimiento ni están aprobadas
Nivel 2
2
L as ac ti vid ade s s e e ncu ent ra n d ise ña da s, do cumentadas de acuerdo con el requerimiento, aprobados y difundidos, los cuales se encuentran en proceso de implementación,
Nivel 3
3
Se cumple con lo denido en el criterio anterior. Adicionalmente, el control se ha implementado recientemente en la empresa, de acuerdo a la documentación vigente
o d n a n o i c n u F
Nivel 4
4
Respecto al nivel de madurez del SCI, la Guía señala que este es la herramienta que usa la empresa para evaluar la complejidad de su sistema; constituyendo un indicador que le permite conocer, cómo calican sus diferentes actividades de control en un momento en particular comparándolas con una escala de calicación estándar bien denida y amplia mente aceptada. Es preciso indicar que, para la evaluación del SCI, la guía en su anexo 3 contiene una herramienta automatizada, la cual, al igual que el manual, se encuentra en la página web del Fonafe5. De otro lado, considerando que la gestión de las empresas del Estado se orienta en función de los principios de buen gobierno corporativo6 (34), la guía los ha agrupado de acuerdo al grado de priorización y a partir de ello detalla el modelo de nivel de madurez del SCI como sigue: Nivel de madurez (NM) Inexistente
Intervalo
5
ha reconocido la necesidad de establecer o fortalecer la implementación del sistema de control interno Inicial
1.00 1.99
Fuente: “Guía para la
un proceso formal –estandarizado– si no que existen enfoques ad hoc que se aplican de manera individual o caso de sus responsabilidades frente al sis-
tema de control interno de la empresa. Repetible
2.00-2.99 El proceso de implementación del Debe implementar sistema de control interno se encuentra al menos los prinsucientemente desarrollado y distintas cipios de Buen Gopersonas ejecutan más o menos los bierno Corporativo mismos procedimientos. No existe una calicados con PRIOcomunicación ni entrenamiento formal RIDAD 1 y 2 de los procedimientos, y la responsa-
bilidad es individual. Existe una gran
dependencia del conocimiento que tiene el personal y, por tanto existe
Denido
una probabilidad de error importante. 3.00-3.99 El proceso de implementación del Debe implementar sistema de control interno está es tandarizado, documento y difundido mediante entrenamiento. Sin embargo, se deja a voluntad del personal la aplicación de los procedimiento del proceso y es poco probable que se detecten las desviaciones en su
Evaluación del Sistema de Control Interno”.
Cabe indicar que la guía establece que para la aplicación de los criterios de valoración antes indicados, es necesario contrastar las respuestas del cuestionario y las evidencias proporcionadas como soporte.
Componente Entorno de control
20% 20%
Información y comunicación
20%
Actividades de supervisión
20%
Fuente:
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
Gestionado
4.00-4.99 Es posible monitorear y medir la confor- Debe implementar midad en la aplicación del proceso de implementación del sistema de control internos es posible tomar acciones cuando el proceso no está operando
al menos los principios de Buen Gobierno Corporativo calicados con PRIOadecuadamente. Los procesos de la RIDAD 1 y 2 empresa están mejorándose continua-
mente. Se dispone de atuomitazaciones y de herramientas que son usadas de
una manera limitada o fragmentada. Optimizado
5.00
El sistema de control interno es acorde Debe implementar con las características de la empresa todos los principios y a su marco jurídico aplicable. El de Buen Gobierno proceso ha sido renado al nivel de Corporativo las mejores prácticas, basados en los resultados de la mejora continua y de los modelos ya maduros de otras organizaciones. Las TIC son usadas in-
tegralmente para automitizar los ujos de trabajo, entregando herramienta que mejoran la calidad y efectividad, aumentando la capacidad de adaptación de la empresa
20%
Actividades de control
al menos los principios de Buen Gobierno Corporativo calicados con PRIORIDAD 1 y 2
caso. Los procedimientos en si no son sosticados y corresponden a la formalización de las prácticas existentes.
Peso del componente (Pe)
Evaluación de riesgos
Relación con el buen Gobierno Corporativo Debe implementar al menos los principios de Buen Gobierno Corporativo calicados con PRIORIDAD 1 Debe implementar al menos los principios de Buen Gobierno Corporativo calicados con PRIORIDAD 2
por caso. El personal no es consciente
Se cumple con lo denido en el criterio anterior.
b) Principios (Pr) El puntaje asignado a cada principio se obtiene del promedio de todas las calicaciones de los puntos de interés que lo conforman. c) Componente (C) El puntaje asignado a cada componente se obtiene del promedio de todas las calicaciones de los principios que conforman el componente. Considerando que el nivel promedio de madurez de los componentes determina el nivel de madurez del SCI, debe tenerse en cuenta que la guía ha establecido los siguientes pesos para cada uno de ellos:
Existe evidencia que la empresa ha reconocido la necesidad de establecer o fortalecer la implantación del
sistema de control interno. No existe
Se cumple con lo denido en el criterio anterior.
Adicionalmente, el control ha sido mejorado o la documentación es actualizada dentro de los últimos dos (2) años como parte de un proceso de revisión o mejora continua del control interno
Estado del sistema de control interno
0.00-0.99 El control no es parte de la cultura o misión de la empresa. La empresa no
Adicionalmente, existe un responsable asignado y existen registros que evidencian su funcionamiento y control (al menos tres meses) Nivel 5
IX
Fuente : “Guía para
la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
5 . 6 Mediante Acuerdo N.° 002-2013/003-FONAFE se aprobó el Código de Buen Gobierno Corporativo.
Actualidad Gubernamental
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IX 5
IX
Informe Especial
El nivel de madurez del SCI se determina de la sumatoria de la calicación de cada componente multiplicado por su peso, tal como lo establece la guía en la siguiente fórmula7: Nivel de Madurez (NM) = (C1*Pe 1 + C2 * Pe2 + ...+ C5 * Pe5)
Asimismo, para determinar si los componentes, principios y puntos de interés están presentes y funcionando, se debe tener en cuenta la siguiente tabla: Presente
Funcionando
Sí
No
Sí
No
>=2
<2
>=3
<3
≥ = 75%
<75%
≥= 75% >= 75%
Sistema de Control Interno (SCI) ≥ = 80%
<80%
≥= 80% >= 80%
Punto de interés Componente Fuente:
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
Respecto a la tabla anterior, la guía señala que debe tenerse en cuenta lo siguiente: Punto de interés Si la respues- El valor del nivel de ta es “Sí” o cumplimiento del “No”, el pun- punto de interés. taje asignado corresponde a:
Componente
SCI
El número de puntos de interés identicados como presentes o funcionando entre el total de preguntas por
El total de pun to s de in te ré s presentes o funcionando entre el total de pre-
componente.
guntas del SCI.
Denir Revisar y mejorar
Documentar y medir
Fuente:
• Verbales: indagación, encuestas, cuestionarios o listas de vericación. • Oculares: observación, comparación o confrontación, revisión selectiva. • Documentales: comprobación y revisión analítica. • Escritas: análisis, conrmación y tabulación. Agrega que el equipo evaluador deberá efectuar el análisis de la información obtenida, lo que implica vericar que las evidencias (documentales y/o electrónicas) que sirvan de elemento probatorio del cumplimiento de la gradualidad de cada punto de interés; debiendo dichas evidencias cumplir con las siguientes características: suciencia, competencia, pertinencia y relevancia. Recomienda para ello el uso de algunas herramientas, las cuales podrían ser usadas de manera individual o combinada: pruebas selectivas, entrevistas, encuestas y cuestionarios. A tal efecto, deberá solicitar a cada responsable de la implementación de los puntos de interés de cada principio y componente del SCI, la referida información; siendo la evidencia documental y/o electrónica la que constituye el elemento probatorio del cumplimiento de la gradualidad de cada punto de interés, debiendo vericar que sustente de manera acumulativa las etapas del punto de interés, de acuerdo al siguiente gráco: 7 NM = Nivel de madurez del sistema de control interno Ci = Califcación del componente “i” (i = 1, 2, 3, 4 y 5)
Pei = Peso del componente “i” (i = 1, 2, 3, 4 y 5) i = Número de componentes ( i = 1, 2, 3, 4 y 5)
IX 6
Actualidad Gubernamental
Difundir
“Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno.
La evidencia debe contener los elementos que sustenten la autenticidad de las respuestas y de los resultados obtenidos; así como la razonabilidad de los juicios empleados.
Etapas de la aplicación de la metodología Finalmente, la guía indica que con el n de una aplicación sistémica y ordenada de la metodología para la evaluación del SCI y su implementación, las actividades a realizar se agrupan en tres etapas, tal como se aprecia a continuación:
Etapa I Planifcación
1. Diseño e implementación del SCI 2. Formalización del compromiso del Directorio y la Gerencia
Recopilación de información Asimismo, la guía indica que el equipo evaluador debe recopilar la información como elemento probatorio del cumplimiento de la gradualidad de implementación de los puntos de interés de los principios de control interno, y que para obtener información interna de tipo documental que regule o contenga información relacionada a los controles establecidos en la empresa y en sus procesos, existen diversas técnicas, entre las que se encuentran las siguientes:
Aprobar
3. Designación del Equipo Evaluador del SCI
4. Capacitación 5. Determinación del objetivo y el alcance
6. Determinación de procesos 7. Identicación de la normatividad
Etapa II Ejecución
1. Aplicación de cuestionario
Etapa III Integración y presentación de resultados
2. Anál isis y va-
1. Determinación
loración de las respuestas del cuestionario y de sus evidencias
de resultados del SCI 2. Plan de remediación para el fortalecimiento del SCI
aplicable a la empresa
8. Elaboración del programa de actividades
9. Elaboración del programa de actividades
3. Presentación de los resultados de la evaluación del SCI
4. Seguimiento del plan
Elaboración propia. Fuente: “Guía para la Evaluación del Sistema de Control Interno”.
5. Conclusiones a) La actualización de las disposiciones del Fonafe respecto al SCI se sustentan en el Marco de referencia del COSO 2013, orientado en función del cumplimiento de los principios del buen gobierno corporativo. b) Los principios que integran cada uno de los componentes del SCI, fueron establecidos de manera puntual para su utilización en las empresas bajo el ámbito de aplicación del Fonafe. c) Si bien el Fonafe plantea una organización sistémica básica para la implantación del control interno, cada empresa está en la posibilidad de adaptarla a sus necesidades especícas. d) El establecimiento de los objetivos estratégicos de la empresa es un requisito previo a la implementación del SCI, así como la gestión por procesos es un elemento central e indispensable en dicha implementación. e) Si bien el control interno lo llevan a cabo todas las personas que forman parte de la empresa, terceros vinculados y órganos externos, estas pueden contribuir con información para el mejoramiento del SCI. f) Las evidencias documentales y/o electrónicas deben ser analizadas en función del cumplimiento de los siguientes requisitos: suciencia, competencia, pertinencia y relevancia. g) Cada punto de interés debe cumplir de manera acumulativa con las siguientes etapas: denir, aprobar, difundir, documen tar y medir, revisar y mejorar.
N° 89 - Marzo 2016
Área X
Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública
Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública
X
¿Es factible la implementación del estado de bienestar en el Perú? Ficha Técnica Autor
:
Luis Eduardo Morante Guerrero*
Título
:
¿Es factible la implementación del estado de bienestar en el Perú?
Fuente :
Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Sumario
1. 2. 3. 4.
Introducción ¿Qué es el estado de bienestar? Roles en un estado de bienestar El contexto actual del estado de bienestar y del sistema neoliberal 5. Implementación de un estado bienestar en la sociedad peruana 6. Conclusiones
1. Introducción En el Perú existe una realidad macroeconómica que pese a la caída de los minerales, mantiene un aceptable crecimiento económico. No obstante, a nivel microeconómico, ese crecimiento, no es suciente para evidenciar una mejora radical en la lucha contra la pobreza. Los márgenes de crecimiento por estrato social o clasicación económica varían mucho dependiendo de la clase social a la cual el ciudadano peruano pertenece. Ello de forma gráca signica que mientras una persona de clase alta, ve incrementado su patrimonio en un 100%, una persona de clase media alta ve incrementada su patrimonio en 30% y una persona de clase baja en un 5%. Sería alentador que esta situación se evidenciara en un mercado con factores * Exasistente de Normativid ad Ambiental del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Miembro del Área Legal de Instituto Pacíco. Especialista en derecho administrativo
y contrataciones del Estado. Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller de Investigación de Derecho Administrativo (TIDA).
invariables, no obstante, esta no es la realidad peruana. Factores como la inación ejercen una presión en la canasta básica de todos los peruanos, que para aquellos que solo perciben una mínima o nula mejora económica en sus ingresos resulta irrisoria y coloca su gasto de vida en un umbral con números en rojo.
a propósito de analizar el que podría ser quizás un nuevo paso hacia la modernización del Estado peruano, y el puente para convertirnos de un país emergente a uno desarrollado.
Este sistema económico que “parece funcionar”, observado de una manera más profunda presenta una gran cantidad de inconvenientes que recaen sobre la clase social más vulnerable. Esta situación genera en gran medida, un gran sector disconforme, del cual proviene el índice humano delictivo más numeroso de nues tra sociedad, posiblemente, por la dicul tad de acceso a derechos fundamentales como la salud y la educación.
El estado del bienestar es un concepto de las ciencias políticas y económicas con el que se designa a una propuesta política o modelo general del Estado y de la organización social, según la cual este provee servicios en cumplimiento de derechos sociales a la totalidad de los habitantes de un país1.
Ante esta situación, en países conocidos como desarrollados se implementó el llamado estado de bienestar con la nalidad de unir el capitalismo con una política más social, creando un sistema solidario que busca el bien común de todos los ciudadanos, pero sin caer en el populismo. Es importante precisar que este sistema de bienestar, posee muchos matices y aplicaciones relativamente diferentes dependiendo de la corriente y el país al cual actualmente se aplica, eso signica que el estado de bienestar es un sistema adaptable que se congura a la realidad de cada país y no puede ser entendido como un modelo rígido sino flexible, como algunos equivocadamente piensan. Sobre este tema, un candidato a la presidencia del Perú se ha pronunciado, insinuando una posible aplicación de este concepto político económico al Perú, es por ello, que fuera de hacer algún tipo de propaganda política, nos llama mucho la atención especular sobre el posible impacto que este tipo de propuesta podría traer sobre nuestro país, siempre y cuando se matice este modelo a nuestra realidad, Actualidad Gubernamental
2. ¿Qué es el estado de bienestar?
Para el portal “iniciativa social.net”, el estado de bienestar es el “paso de una seguridad social al que solo algunas de las personas pueden postular, a una seguridad social para todos los ciudadanos […]. Los derechos de seguridad social, es decir, las pensiones, la sanidad, el desempleo, junto a los servicios sociales, el derecho a la educación, la cultura y otros servicios públicos aplicados al conjunto de los ciudadanos y no solo a los trabajadores, denirán la política de bienestar social como sello de identidad de las democracias europeas más avanzadas” 2. En ese contexto, el estado de bienestar es una experiencia que hoy se aplica principalmente en países que conforman la Unión Europea, en donde se perla un declive por falta de una clase trabajadora que lo sustente. El estado de bienestar busca otorgar las condiciones ideales para el desarrollo humano, para lo cual tiene en cuenta los siguientes principales elemen tos: la protección del individuo para su bienestar y acceso a los servicios básicos. En el viejo continente existen cuatro bloques diferenciados que agrupan diversos países según las características propias al 1 2 N° 89 - Marzo 2016
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momento de aplicar el modelo de bienestar, entre ellos encontramos el modelo nórdico (Dinamarca, Noruega, Islandia, Finlandia, Suecia y Países Bajos), el modelo continental (Austria, Bélgica, Francia, Alemania y Luxemburgo), el modelo anglosajón (Irlanda y Gran Bretaña) y el modelo mediterráneo (Grecia, Italia, Portugal y España).
contribuyentes, sino de la ampliación del esquema y mejora del espectro contributivo de nuestra población. Sobre este pun to, el candidato mencionó una solución para ampliar la población activamente contributiva, sugiriendo la posibilidad de amarrar los benecios del estado de bienestar a un mínimo contributivo por parte de la población más vulnerable.
Cada uno de los modelos antes mencionados comprende un especial enfoque. Por ejemplo, los países mediterráneos preeren una mayor protección del trabajo, mientras que un número muy reducido de sus traba jadores reciben subsidios de desempleo. En cambio, los países nórdicos protegen poco al trabajador, pero la mayor parte de sus trabajadores en situación de desempleo reciben subsidios. Por otro lado, los países continentales presentan un nivel ligeramen te más elevado de ambas variables que la media europea, y por último, los países anglosajones basan su protección en los subsidios de desempleo, con un nivel muy reducido de protección del trabajo.
Imaginemos un escenario en donde la clase social menos favorecida que abarca la mayor parte de la población tributara por lo menos un dos (2) % del sueldo mínimo vital, en los casos que no cuenten con un trabajo formal y que no perciban el mínimo vital, haciendo un paralelo con otros tramos a implementar dependiendo de los ingresos de cada ciudadano. Esto permitiría fortalecer el sistema educativo en todos los niveles con una apertura de total gratuidad, sumado a un sistema de salud con las mejores características, la implementación de pensiones por invalidez y orfandad también serían complementos a estudiar.
En un análisis más profundo, Suecia, que pertenece al modelo nórdico, cubre todas las necesidades humanas y garantiza el bienestar del individuo y su familia desde que nace hasta que muere. Lo cual es posible gracias a la existencia de una alta organización social, política y crecimiento económico estable. Al respecto es impor tante señalar que un análisis de eciencia muestra que los modelos anglosajón y nórdico son más ecientes que el continental y mediterráneo, pero sobre todo muestra que el continental es el menos eciente3. Dado su elevado gasto social, se esperaría una mayor reducción de la pobreza que la que consigue este modelo.
No hemos mencionado el sistema de pensiones, pues consideramos un tema complejo de tratar, en especial por la brecha económica en materia de pensiones. Sobre este punto debemos resaltar que estamos a favor de una apertura del mercado privado de pensiones, en el sentido que no estamos de acuerdo con que a los peruanos se nos exija poner nuestros ahorros de jubilación en entidades que nos cobran más por mantenimiento y manejo de nuestros fondos que aquello que percibimos como ganancias, incluso en los peores momentos, puede que nuestros fondos pierdan, pero estas inescrupulosas entidades jamás pierden en sus inversiones, situación que es muy extraña. Para ello, planteamos que bancos solidos puedan entrar al ruedo en el manejo de nuestros fondos de pensiones, creando cuentas parecidas a las CTS, con un plazo jo y sin costos de mantenimiento ni inversión y mucho menos riesgos de pérdida. Actualmente las cuentas de CTS son aquellas que generan más ganancias a largo plazo y sin riesgo, incluso una cuenta a plazo jo es una mejor opción para generar ganancias sin menos riesgo y con mayor competencia que cualquier AFP, pero eso será materia de otro comentario.
Obviamente nuestro país no está en la condición de aspirar un modelo de bienestar como el nórdico puesto que nuestra economía posee demasiadas limitaciones en comparación con las economías europeas. De aplicar este sistema los recursos económicos del Estado no alcanzarían para satisfacer todas las demandas, y ello levaría a un quiebre de las políticas scales del Estado y el desastre total de nuestra economías, sin presuponer el descontento total de la población por un sistema truncado a media marcha. La inaplicación de este sistema se debe a dos factores: la incapacidad del Estado para poder asumir la carga scal necesaria para implementar este modelo y la falta de esquemas que permitan activar la capacidad de la población para contribuir, con el mínimo necesario, para el nanciamiento de los servicios que conforman parte del paquete básico del estado de bienestar. Es importante precisar que no hablamos del endurecimiento del sco contra los 3
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Hoy en día se podría decir que en el Perú se plantea una sociedad neoliberal, donde el bienestar de la sociedad radica en la acumulación de capitales respondiendo a los intereses de una sola clase social, la clase con mayores ingresos. Además, se establece la gura del libre mercado de forma irrestricta (un claro ejemplo son las tasas absurdamente altas de los bancos), el respeto de la propiedad privada, entre otros mecanismos. En estos escenarios el Estado no tiene ninguna interferencia directa ni indirecta en la política económica del país pues todo es regulado por el libre
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mercado, lo cual en parte es bueno, pero todo en exceso y sin control, también puede resultar muy malo, ejemplo de ello es una teoría de libre mercado con nula intervención de factores externos, pues ello merma indirectamente la intervención del Estado en la protección de los derechos fundamentales de los peruanos, sobre todo en temas previsionales, de salud y nancieros. Esta mal denominada política social de mercado, puesto que en la actualidad hay más empresas grandes de mercado, no brinda un equilibrio entre las estructuras económicas y las sociales. En ella el Estado benecia a las grandes empresas ( v. g. empresas mineras y de servicios telefónicos) con bajos impuestos y con políticas de mercado favorables con la nalidad de que las grandes empresas inviertan en el desarrollo del país. No obstante, esta situación se ha salido de las manos, pues el lucro generado por la exoneración de impuestos —por ejemplo, en el caso de las universidades privadas— no se ve reejado en la inversión y mejora educativa para la ciudadanía, más bien parecen empresas muy lucrativas, beneciadas inescrupulosamente y sin ningún n social. Todo ello no hace más que ampliar la brecha que existe entre las clases sociales, sin disminuir las demandas sociales y los índices de pobreza. Ante esta situación el estado de bienestar busca ser un nuevo modelo, sin descuidar la política económica y social de nuestro país, pero con un enfoque distinto, en extremos vitales como la educación y la protección de los ciudadanos ante situaciones de vulnerabilidad. Tipología de los distintos modelos sociales europeos Efciencia d a d i
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Bajada
Elevada
Bajada
Nórdico
Continental
Anglosajón
Mediterráneo
. Fuente:
3. Roles en un estado de bienestar Un modelo de estado de bienestar funcional aplicable a la realidad de peruana, no puede ser sustentado solo por el Estado —por obvias razones de solidez económica— en cambio, requiere del trabajo conjunto entre el Estado, el sector empresarial y la sociedad peruana en todos sus niveles. Para ello, el gasto social que demanda una política de bienestar debe ser distribuido por el mismo Estado a través de políticas económicas que permitan que una porción de las riquezas puedan ser canalizadas hacia él manteniendo los
Sistema Nacional de Modernización de la Gestión Pública benecios básicos que este nuevo modelo brinda a los ciudadanos, siempre que estos cumplan con los requisitos mínimos para su aprovechamiento. En este punto el Estado amplía su espectro macro de atención hacía la microeconomía de cada individuo, sirviendo como apoyo real en la generación de un ambiente propicio para el desarrollo individual. Los esquemas del actual sistema neoliberal nos llevan a que sea la economía de mercado la que deba implementar un equilibrio a partir del libre mercado, donde el individuo participa en la actividad productiva y goza de los benecios de su trabajo individual, en ese sentido, se cree que toda persona puede salir de la pobreza, con el simple hecho de trabajar, situación que escapa de la realidad, sobre todo en la población más numerosa y vulnerable de nuestro país. En nuestro país la baja clase social (pobres y extrema pobreza) posee en su gran mayoría un bajo nivel educativo (por el difícil acceso a una educación de calidad), social (por la falta de oportunidades de personas en orfandad), entre otros problemas de salud, también posee pocas o nulas oportunidades para salir de la decadente situación que atraviesan. En un estado de bienestar es deber del Estado generar esas oportunidades a partir de políticas coherentes para estimular la producción en todas las clases sociales, no solo en la clase emergente sino en los po bres y pobres extremos, sin descuidar, las grandes economías que mueven nuestro país. Para ello, se quiere que este nuevo modelo venga acompañado de un trabajo conjunto de todos los peruanos a n de generar inversiones que sirvan como oportunidades productivas que brinden más trabajo y que permitan a los menos favorecidos gozar de los benecios de un estado de bienestar a través de una mínima contribución. A nivel de sociedad, el estado de bienes tar busca dejar de lado el individualismo capitalista extremo, por un capitalismo responsable y solidario, que se preocupa por los más necesitados con la nalidad práctica de contribuir con el desarrollo general del país y erradicar la pobreza a través de la creación de benecios que produzcan recursos humanos productivos y no masa humana improductiva. Este modelo vuelve más humanitario, democrático y proteccionista de derechos humanos al mismo Estado, las empresas y a la población. Pero todo ello parte de un adecuado direccionamiento del Estado a través de políticas reales que no afecten sin ser necesario y sin ningún benecio a largo plazo a las grandes economías que sustentan y mueven gran parte de la economía de nuestro país, todo ello en la búsqueda de un estado de bienestar para todos los peruanos.
4. El contexto actual del estado de bienestar y del sistema neoliberal El estado de bienestar en la mayoría de los países europeos, si bien en un principio representaba el apogeo de los países desarrollados, hoy en día, atraviesa una decadencia debido a diversos factores demográcos. El principal de ellos, el aumento del gasto social del Estado mal distribuido entre su población debido a la alta longevidad de sus habitantes, es decir, más población inactiva y menos natalidad, traducida en disminución en el acceso de nueva masa trabajadora al mercado. Con menos trabajadores y una mayor cantidad de masa laboral inactiva, los costos del gasto social aumentan inversamente proporcional a la cantidad de ingresos que recauda el Estado por la masa obrera activa y aquella que se renueva, lo cual encarece el sistema. Actualmente, en el Perú las coberturas sociales en comparación con países europeos es mínima, puesto que estas se limitan a un deciente servicio de salud y de pensiones. La implementación de un verdadero estado de bienestar signicaría ampliar esta cobertura de forma paulatina a la seguridad social, los servicios nacionales de salud, la educación, la vivienda, el empleo, entre otros servicios sociales como los benecios en caso de orfandad. El sistema neoliberal en el Perú se carac teriza por la poca o nula intervención del Estado en los asuntos de mercado e inversión, cualquier intromisión se ve catalogada como una afectación a la seguridad jurídica y jamás es tomada como un complemento al sistema. Paradigma que los organismos nancieros han sabido inculcar muy bien en la idiosincrasia peruana, incluso en aquella que se supone más capacitada en la materia, este error conceptual, permite a las grandes empresas tomar el control de las políticas económicas sin ningún marco de protección. Se pintan a los inversores privados como los salvadores del país a través del libre ujo del mercado, se les bajan los impues tos con la nalidad de fomentar mayor producción y ganancia y se coacciona al ciudadano con menos recursos a soportar la carga tributaria que a las grandes empresas les es suavizada. En este escenario el Estado, a nuestro entender, dejar de ser Estado y queda disminuido a un mero espectador que limita su actuar a particulares supuestos que a través de la Ley son denidos como delitos, sin preocuparse por aquellas lagunas o vacíos que afectan a todos los peruanos. Como mencionamos antes, todo se mueve bajo el enfoque liberal, en donde solo el sector privado con una libertad total va trabajar por el bien del país, sin necesidad que este le ponga reglas claras que aseguren el benecio del ciudadano. Actualidad Gubernamental
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Sin embargo, los resultados que si bien a nivel macro son aceptables, no alcanzan a los menos favorecidos, mientras que los privados, deprendan capitales que al nal solo se concentran en una pequeña cantidad de personas, incluso muchos de estos capitales terminan saliendo del país para no volver. Lo cual nos lleva a la situación actual: los ricos se han vuelto más ricos, los pobres siguen siendo pobres y nuestra clase media seudoemergente, cada día se va dando cuenta, que solo la hacen pasar por emergente para volver ricos a los más ricos. En un análisis completo la privatización de varias empresas de servicios públicos en el Perú es positiva, incluso el apoyo de la actividad minera es vital, sin embargo, la situación actual del sistema económico del Perú muestra grandes falencias al momento de suplir las necesidades básicas de los ciudadanos, y para ello no es necesario atacar a las grandes empresas, sino que el Estado brinde políticas públicas claras y que nuestro sistema de libre mercado cumpla su rol social.
5. Implementación de un estado de bienestar en la sociedad peruana La implementación de un estado de bienestar en el Perú es factible por diversas razones, entre ellas destaca la gran población joven que tenemos, la gran tasa de natalidad y la baja tasa de longevidad de los peruanos, por más que las AFP digan lo contrario. Para eso, las políticas de Estado tienen que dar un giro, por ejemplo, la idea de favorecer a las empresas para beneciar a las empresas debe ser intercambiada por la política de favorecer a las empresas para beneciar a los más pobres y buscar su desarrollo integral (no solo social sino productivo). El Estado no solo tiene que ser un observador, sino también un promotor, mediador y vigilante del correcto desarrollo económico del país. Promotor de las inversiones y del acceso a los servicios sociales, mediador en los conictos por el uso de las tierras, explotación minera, etc., y vigilante de las tasas abusivas que el sector privado pueda sobreponer al bolsillo de los peruanos. No obstante, este estado de bienestar requiere de algunos prerrequisitos vitales para que sus benecios lleguen efectivamente a los menos favorecidos, para ello, Torres Trigoso4 señala que el Estado debe tener en cuenta los siguientes factores que contribuirán al desarrollo y la implemen tación del sistema:
5.1. Estado descentralizado La descentralización que necesitamos en el 4
Cfr. Torres Trigoso, Groder. “Entre el estado de bienestar y la
sociedad neoliberal”. En: .
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Perú es un enfoque que plantea un sistema de inversión “ecientemente social” y una bifurcación de los sistemas de gobierno y producción, en torno a los siguientes pilares: pilar de desarrollo económico y scal, pilar de desarrollo sistemático y tecnológico, pilar de desarrollo social y, por último, pilar de desarrollo ambiental ex ante y ex post, los que deberán ser desarrollados en forma integral y coaplicativa, para asegurar el éxito de este modelo.
5.1.1. Pilar de desarrollo económico y fscal a. Desarrollo económico Para implementar un desarrollo económico descentralizado, se sugiere que los actores económicos (Estado, grupo empresarial y sociedad) se avoquen a la búsqueda de fortalezas productivas, es decir, delimiten en cada sector en particular las fortalezas y oportunidades de producción económica de las cuales gozan. Todo ello a través de una aproximación inductiva a las características del mercado local. Pues lo que se busca es que el grupo social desarrolle su propia economía, conozca sus fortalezas, para así poder ir creciendo, desde abajo hacia arriba, descartando la idea de que solo con ayuda externa se puede crecer. Como consecuencia se creará un mercado local concientizado, uido, emprendedor que desarrollará sus pocas oportunidades en la mejor forma posib le. Además de forta lecer aquel las áreas que no dependan de la necesidad de territorios con abundantes recursos. b. Desarrollo fscal
La descentralización scal otorgará a los gobiernos regionales responsabilidades scales, es decir, de gastos y de generación de ingresos, y con ello mayor autonomía. El proceso está normado desde el año 2004, en que se publicó la Ley de Descentralización Fiscal5 y el año siguiente su correspondiente reglamento6. El diseño de la descentralización scal establece dos etapas para implementarla; en la primera se asigna competencias y gastos a los gobiernos regionales, mientras que en la segunda se asigna a los gobiernos regionales el 50% de determinados impuestos nacionales afectivamente recaudados en su jurisdicción. La segunda etapa se acom paña de un mecanismo de transferencias complementarias, de incentivos al esfuerzo scal y de reglas scales para garantizar un saludable endeudamiento7. La urgencia para implementar la descentralización scal responde a la necesidad de disminuir el nivel de discrecionalidad en la asignación de recursos por parte del Gobier no nacional a los gobiernos subnacionales, dándoles mejores oportunidades de planicar su desarrollo. En efecto, el 80% del nanciamiento de los gobiernos regionales y el 3.5% de los gobiernos locales proviene de transferencias de recursos ordinarios, los mismos que son asignados por el gobierno nacional. Además, los gobiernos regionales y locales cuentan con escasos recursos propios, por lo que sus niveles de dependencia de las transferencias del Gobierno nacional son 96% y 70%, respectivamente, en el 20078.
5.1.2. Pilar de desarrollo sistemático y tecnológico a. Desarrollo sistemático El desarrollo sistemático busca asegurar la organización vinculativa del triángulo del desarrollo económico descentralizado, conformado por el sector empresarial, el Estado y los integrantes de las localidades (desde una perspectiva ambiental, económica y social), de la mano de la implementación de tecnologías sociales, organizativas, ambientales, competitivas y de desarrollo. Primero, se busca fortalecer la competitividad, a través de incentivos remunerativos y de acceso a servicios básicos, que sirvan como atractivo para el cardumen laboral, pues, “a mayores capacidades intelectuales, más óptimos y ecientes serán los resultados”. Con la nalidad de moldear una fuerza laboral que coadyuve al desarrollo de cada localidad. Segundo, el desarrollo sistemático debe fortalecer el nivel meso o, llamado también, “nivel de intermediación administrativa de vinculación estatal”, el cual se avoca a la institucionalización del nivel de intermediación entre la administración y la que hace sus veces en las regiones y localidades. Por lo que resulta notable que tal medida venga de la mano con la implementación de mecanismos de transparencia que puedan corregir las patologías de corrupción. Tercero y último, encontramos el nivel macro o del Gobierno central, el cual también requiere de un número de reformas con la nalidad de fortalecer el sistema regulatorio, normativo, supervisor, de control y scalizador. b. Desarrollo tecnológico Se plantea el desarrollo de tecnologías, implementadas no solo individualmente por cada uno de los actores económicos sino por todos, a través del cooperativismo, pues el desarrollo lo hacen todos los del territorio, a través de la denom inada inter acción participativa; dando lugar a la creación de un desarrollo de descentralización inclusivo, forjando una capacidad de aprendizaje colectivo, que generaliza la idea de unidad. Luego, resulta fundamental dividir los avances tecnológicos en tangibles e intangibles, prestando suma importancia a ambos aspectos, pues se comp leme ntan , prov eyen do a manera de tangibles a la infraestructura y los implementos tecnológicos necesarios para el desarrollo de las operaciones de inversión, con la nalidad de insertar la localidad más remota con el mercado nacional. Mientras que las innovaciones intangibles vendrían a ser, por ejemplo, mejoras de simplicación administrativa o ahorro de costos, como por ejemplo: sistemas administrativos electrónicos, proyectos de inversión, planes de promoción del turismo, uso de redes sociales, etc.
5.1.3. Pilar de desarrollo social El proceso de descentralización en su perspectiva social tiene como nalidad acercar a la administración a su población, para mejorar los servicios que se brindan y que inciden en la satisfacción de sus necesidades y derechos, basados en la premisa que los excedentes económicos familiares crean microcapitales de inversión9.
lidad en la cual el sector empresarial ha estado avocado simplemente a cumplir las medidas ambientales ex ante al inicio de la inversión, un claro ejemplo de este tipo de medidas es el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Asimismo, las medidas ambientales ex post se encargan de la puesta en práctica de forma acuciosa de todas aquellas medidas soslayadas en el contrato destinadas a conservar o puricar el medio ambiente ya deteriorado como producto de las actividades realizadas.
5.2. Crecimiento económico del país de la mano con el sector empresarial Si sumamos el actual crecimiento de las grandes empresas al fortalecimiento del crecimiento económico de las pequeñas y medianas generará un crecimiento más completo y competitivo que a su vez producirá mayor empleo y canalización de los capitales a los sectores inertes menos favorecidos para su activación. Todo ello a su vez brindará otros benecios de carácter tributario y benecios en la capacitación del sector laboral y mejora en la inversión. 5.3. Desarrollo del capital social Este factor es entendido como el accionar de las organizaciones en redes para mejorar su posición económica, social y cultural. El desarrollo del capital social debe promover la articulación de la sociedad, rescatar la dignidad de la gente, desarrollar los valores democráticos, valores culturales y respeto del medio ambiente. Asimismo, se debe fortalecer las relaciones interins titucionales entre el sector público con el privado10. 5.4. Desarrollo productivo de los menos favorecidos El desarrollo productivo de los menos favorecidos supone que el empoderamiento de las organizaciones de los procesos productivos tiene por principal nalidad la satisfacción de las necesidades de alimentación y nutrición y, luego, la inserción comercial de los excedentes a mercados de mayor valor. Propiciando la participación organizada de los productores en el mercado. El desarrollo productivo de los pobres tiene que darse en el marco de la descentralización y la participación ciudadana para que tenga efecto posesivo11.
6. Conclusiones
5 Decreto Legislativo N.° 955, publicado en El Peruano el 5 de febrero de 2005. 6 Decreto Supremo N.° 114-2005-EF, publicado en El Peruano el 9 de setiembre de 2005. 7 Usaid-Prodes. Descentralización Fiscal: un tema que no hay
5.1.4. Pilar de desarrollo ambiental La necesidad de bifurcar el desarrollo ambiental en ex ante y ex post no obedece a un mero “capricho”, sino a la viva rea-
En el Perú es posible desarrollar un estado de bienestar, si se tienen en cuenta los requisitos necesarios para su aplicación, se implementan las políticas públicas necesarias y se matiza el sistema a la realidad peruana de forma paulatina.
que perder de vista , Lima, 2008, p. 8. 8 Usaid-Prodes. El Proceso de Descentralización: balance y Agenda a setiembre de 2007 , Lima 2007, p. 24.
9 Usaid-Prodes. Descentralización, inclusión y equidad de género, Lima, 2009, p. 2.
10 Torres Trigoso, Groder. Ob. cit. 11 Ibídem
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Actualidad Gubernamental
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Administración de Rentas y Tributación Municipal
Área
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Administración de Rentas y Tributación Municipal
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Actualización mecanizada de los valores del impuesto al valor del patrimonio vehicular por las municipalidades provinciales (2015-2016) Ficha Técnica Autor
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Título
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CPC Mario Vera Novoa* Actualización mecanizada de los valores del impuesto al valor del patrimonio vehicular por las municipalidades provinciales (20152016)
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
Gobierno nacional, hasta la expedición del Decreto Legislativo N.° 362 de 1985 (artículo 32, inciso d) que dispuso que la administración y scalización la asumieran
las municipalidades provinciales del país. El Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación, en su texto original lo denominó impuesto a la propiedad vehicular y, nalmente, al expedirse la Ley N.°
27616, se cambia la denominación por la de impuesto al patrimonio vehicular.
Sumario
2. Periodicidad y sujetos del impuesto De acuerdo a lo previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, el impuesto al patrimonio vehicular es de periodicidad anual, grava la propiedad de los vehículos, automóviles, camionetas, station wagons, camiones, buses y ómnibuses, con una antigüedad no mayor de tres (3) años. Dicho plazo se computa a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular. Son sujetos pasivos, en calidad de contribuyentes, las personas 1. Antecedentes naturales o jurídicas propietarias de los Como lo señalamos en un artículo del año vehículos señalados. pasado, este impuesto fue creado por el artículo 19 de la Ley N.° 23724 de 1983 3. Administración del impuesto con el nombre de impuesto al patrimonio automotriz; su reglamento fue aprobado La administración del impuesto corresa través del Decreto Supremo N.° 154- ponde a las municipalidades provinciales, en cuya jurisdicción tenga su domicilio el EF-84, el cual fue modicado con el D. S. N.° 278-84-EF. La administración del propietario del vehículo. El rendimiento tributo inicialmente estuvo a cargo del del impuesto constituye renta de la municipalidad provincial. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Antecedentes Periodicidad y sujetos del impuesto Administración del impuesto Actualización de los valores Inafectos al pago del impuesto Actualización del impuesto al patrimonio vehicular (2015-2016) 7. Importancia de la recaudación del impuesto vehicular en las principales provincias del país 8. Pronunciamientos del Tribunal Fiscal referidos al impuesto al patrimonio vehicular
* CPC diplomado en Gestión Municipal y Gerencia de Rentas y Tributación en la UIGV. Consultor municipal, instructor externo de la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República. Director de la revista Actualidad Gubernamental. Exfuncionario de carrera de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Exdocente y expositor en diplomados de gestión municipal y tributación municipal en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Nacional Federico Villarreal, Universidad Privada San Juan Bautista, Universidad Nacional Hermilio Valdizán, Universidad UPIG, Colegio de Abogados de Lima, Cusco, Junín y Cono Norte, Inicam. Autor de diversos textos sobre administración tributaria municipal.
4. Actualización de los valores La actualización de los valores de los vehículos por las municipalidades sustituye la obligación de presentar anualmente la declaración jurada por parte de los contribuyentes hasta último día hábil de Actualidad Gubernamental
febrero, salvo que la municipalidad establezca una prórroga y se entenderá como válida en caso de que el contribuyente no la objete dentro del referido plazo establecido para el pago al contado del impuesto (28 de febrero de cada año).
5. Inafectos al pago del impuesto Se encuentran inafectos al pago del impuesto, la propiedad vehicular de las siguientes entidades: a) El Gobierno central, las regiones y las municipalidades b) Los Gobiernos extranjeros y organismos internacionales c) Entidades religiosas d) Cuerpo General de Bomberos Volun tarios del Perú e) Universidades y centros educativos, conforme a la Constitución f) Los vehículos de propiedad de las personas jurídicas que no formen parte de su activo jo
g) Los vehículos nuevos de pasajeros con antigüedad no mayor de tres (3) años de propiedad de las personas jurídicas o naturales, debidamente autorizados por la autoridad competente para prestar servicio de transporte público masivo. La inafectación permanecerá vigente por el tiempo de duración de la autorización correspondiente.
6. Actualización del impuesto al patrimonio vehicular (20152016) 6.1. Actualización 2015
A manera de ejemplo práctico procederemos a la actualización de la base imponible del impuesto al patrimonio vehicular de un contribuyente durante los años N° 89 - Marzo 2016
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2015 y 2016, de manera que podremos comparar la diferencia entre los valores de las tablas referenciales de cada año, así como la variación en la determinación de la base imponible y el pago del impuesto. Obtención de la base imponible
Para obtener la base imponible del impues to al patrimonio vehicular debemos aplicar lo establecido en el TUO de la Ley de Tribu tación Municipal, aprobado por el Decreto Supremo N.° 156-2004-EF, y las tablas de valores referenciales que publica cada año el Ministerio de Economía y Finanzas a) Artículo 30. El Impuesto al Patrimonio Vehicular, de periodicidad anual, grava la propiedad de los vehículos, automóviles, camionetas, station wagons, camiones, buses y ómnibuses, con una antigüedad no mayor de tres (3) años. Dicho plazo se computará a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular. b) Artículo 30-A. La administración del im puesto corresponde a las Municipalidades Provinciales, en cuya jurisdicción tenga su domicilio el propietario del vehículo. El rendimiento del impuesto constituye renta de la Municipalidad Provincial c) Artículo 32. La base imponible del impuesto está constituida por el valor original de adquisición, importación o de ingreso al patrimonio, el que en ningún caso será menor a la tabla referencial que anualmente debe aprobar el Ministerio de Economía y Finanzas, considerando un valor de ajuste por antigüedad del vehículo. d) Artículo 33. La tasa del impuesto es de 1%, aplicable sobre el valor del vehículo. En ningún caso, el monto a pagar será inferior al 1.5% de la UIT vigente al 1 de enero del año al que corresponde el impuesto. e) Artículo 35. El impuesto podrá cancelarse de acuerdo a las siguientes alternativas: - Al contado, hasta el último día hábil del mes de febrero de cada año. - En forma fraccionada, hasta en cuatro cuotas trimestrales. En este caso, la primera cuota será equivalente a un cuarto del impuesto total resultante y deberá pagarse hasta el último día hábil del mes de febrero. Las cuotas restantes serán pagadas hasta el último día hábil de los meses de mayo, agosto y noviembre, debiendo ser reajustadas de acuerdo a la variación acumulada del Índice de Precios al Por Mayor (IPM) que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), por el periodo comprendido desde el mes de vencimiento de pago de la primera cuota y el mes precedente al pago. f) Tabla de Valores Referenciales de Vehículos, elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas R. M. N.° 005 2015-EF/15, publicada en Separata Especial el 10 de enero de 2015.
Consignación de datos en el formato para determinar la actualización
El formato que utilizaremos para de terminar la base imponible, la tasa del impuesto, las fechas de pago, entre otros detalles, es el formato que utiliza la Mu-
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nicipalidad Metropolitana de Lima (SAT), el cual de una manera práctica y sencilla determina la actualización y los remite en forma oportuna a sus contribuyentes brindándoles amplias facilidades para
el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Los datos supuestos para este ejemplo son los siguientes:
Propietario del vehículo
Juan Pérez
Domicilio fscal
Av. Bausate y Mesa 1507, La Victoria
Documento de identidad (DNI/LE)
DNI: 02367845
Condición especial
Ninguna
Placa del vehículo
BCS-2324
Número de motor
FKONERTZ-257896
Fecha de adquisición
24-01-14
Inscripción en la Sunarp
24-01-14
Características: - Clase - Categoría
Automóvil A3 (de 1500 a 2000 cc)
Marca
Renault
Modelo
Logan Sedan Expression 1.6
Año de fabricación
2013
ACTUALIZACIÓN DE VALORES DEL IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR 2015 Código del contribuyente: 10234586
I. DATOS DEL CONTRIBUYENTE Apellidos y nombres o razón social
Juan Pérez
Tipo de documento de identidad (DNI/LE)
DNI: 02367845
Domicilio fscal
Av. Bausate y Mesa 1507
Condición especial
Ninguna
II. DATOS Y CARACTERÍSTICAS DEL VEHÍCULO Placa
Número motor
Fecha de adquisición
F. inscripción SUNARP
BCS-2324
FKONERTZ-257896
24-01-14
24-01-14
Características Clase: Automóvil, Categoría: A3 (de 1500 a 2000 cc)
Marca
Modelo
Año de fabricación
Renault
Logan Sedan Expression 1.6
2013
III. LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO Valor referencial según tabla
Valor de adquisición del vehículo USD 11,8901
T. de cambio 2.82
S/. 33,529.80
S/. 35,910.00
% de propiedad (c) 100 %
Base imponible (a)
Tasa (b)
Impuesto anual (d)2= (a)x(b)x(c)
Cuota trimestral
35,910.00
1. %
359.10
S/. 89.78
1/. La base imponible a utilizar es el mayor valor resultante de la comparación entre el valor de adquisición y el valor referencial señalado en la Tabla de Valores Referenciales de Vehículos, elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas R. M. N.° 005-2015-EF/15 al cual se aplica el porcentaje de propiedad, De tener su vehículo una marca y/o modelo no contenido en la Tabla referida, le corresponderá para el año 2015 el valor referencial considerado para otras marcas y/u otros modelos. 1
IV. MONTOS A PAGAR A LA FECHA DE EMISIÓN Fecha de Cuota vencimiento 1 2 3 4
27-02-15 29-05-15 31-08-15 30-11-15
Monto insoluto trimestral
Derecho de emisión
89.78 89.78 89.78 89.78
2.70 0.00 0.00 0.00
Total anual (S/.) Hasta el 27-02-15
Cuota trimestral D+(4) 92.48 89.78 + Reajuste (IPM) 89.78 + Reajuste (IPM) 89.78 + Reajuste (IPM) 361.82
Código del pago en centros autorizados 11511935074 11514893078 11517851071 11520809075 0201630644V15
1 Tratándose de vehículos afectos, adquiridos en moneda extranjera, dicho valor será convertido a moneda nacional, aplicando el tipo de cambio promedio ponderado venta publicado por la Superintendencia de Banca y Seguros, correspondiente al último día del mes en que fue adquirido el vehículo.
La actualización de valores se realiza en aplicación del artículo 34 del TUO de la Ley de Tributación Municipal. De no formularse objeción hasta el 27-02-15, la actualización tendrá los efectos de declaración jurada para el año 2015. La
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
sola objeción dentro de dicho plazo, sin la presentación de la declaración jurada correspondiente, congurará la infracción
al numeral 1 del artículo 176 del TUO del Código Tributario vigente, sancionable con multa tributaria.
Administración de Rentas y Tributación Municipal De optar por el pago en cuotas trimes trales, la 2.a 3.a y 4.a cuota tendrán un reajuste de acuerdo con la variación acumulada del índice de precios al por mayor (IPM), que publica el Instituto Nacional de Estadística e informática, por el periodo comprendido desde el mes de vencimien to de pago de la primera cuota hasta el mes precedente a la fecha de pago (art. 35 TUO de la Ley de Tributación Municipal). Recuerde la importancia del pago puntual: Por cada cuota vencida se aplicarán
intereses moratorios, así como gastos y costas procesales de iniciarse el proceso de cobranza coactiva (TUO del Código
miento de cálculo del año 2015, teniendo en cuenta también las mismas normas aplicadas en el ejemplo anterior y la Resolución Ministerial N.° 004-2016-EF/15, publicada en el diario ocial El Peruano el sábado 9 de enero de 2016, en la que se aprueba la Tabla de Valores Referenciales de Vehículos a efectos de determinar la base imponible del impuesto al patrimonio vehicular correspondiente al ejercicio 2016. Los datos supuestos para este ejemplo son los siguientes:
publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), por el periodo com prendido desde el mes de vencimiento de pago de la primera cuota y el mes precedente al pago
6.2. Actualización 2016
Para resolver este caso práctico, correspondiente a la actualización de la base imponible del impuesto al patrimonio vehicular 2016, utilizaremos la actualización del mismo contribuyente, similar al procediPropietario del vehículo
Juan Pérez
Domicilio fscal
Av. Bausate y Mesa 1507, La Victoria
la Ley de procedimiento de Ejecución
Documento de identidad (DNI/LE)
DNI: 02367845
Coactiva y modicatorias).
Condición especial
Ninguna
Conclusiones
Placa del vehículo
BCS-2324
Número de motor
FKONERTZ-257896
Fecha de adquisición
24-01-14
Inscripción en la Sunarp
24-01-14
Características: - Clase - Categoría
Automóvil A3 (de 1500 a 2000 cc)
Marca
Renault
Modelo
Logan Sedan Expression 1.6
Año de fabricación
2013
Tributario y modicatorias y el TUO de
El vehículo materia del ejemplo fue adquirido en enero del 2014 en USD 11,890, el tipo de cambio del dólar americano en ese periodo fue S/. 2.82, por lo que su valor en soles es de $ 11,890 x 2.82 = S/. 33,529.00. Este monto debería considerarse como la base imponible para determinar el impuesto, sin embargo, el artículo 32 del TUO de la Ley de Tributación Municipal determina que la base imponible del impuesto está constituida por el valor original de adquisición, importación o de ingreso al patrimonio, el que en ningún caso será menor a la tabla referencial que anualmente debe aprobar el Ministerio de Economía y Finanzas, considerando un valor de ajuste por antigüedad del vehículo. En la tabla referencial del 2015, aprobada por la R. M. N.° 005-2015-EF/15, el vehículo materia del ejemplo (marca Renault, modelo Logan Sedan Expression, categoría A3 y año de fabricación 2013) aparece con un valor de S/. 35,910.00, cifra mayor al valor de adquisición del vehículo. En consecuencia, este valor se debe tomar en cuenta para la aplicación del impuesto de acuerdo a la norma vigente. La tasa del impuesto es de 1%, aplicable sobre el valor del vehículo. En ningún caso, el monto a pagar será inferior al 1.5% de la UIT vigente al 1 de enero del año al que corresponde el impuesto (art. 33 TUO de la Ley de Tributación Municipal). Al aplicar esta tasa el resultado es el siguiente: S/. 35,910.00 X 1 % = S/ 359.10 impuesto anual. Este monto podrá cancelarse de acuerdo a lo previsto en el artículo 35 de la LTM, en las siguientes alternativas - Al contado, hasta el último día hábil del mes de febrero de cada año. - En forma fraccionada, hasta en cuatro cuotas trimestrales. En este caso, la primera cuota será equivalente a un cuarto del impuesto total resultante y deberá pagarse hasta el último día hábil de febrero. Las cuotas restantes serán pagadas hasta el último día hábil de mayo, agosto y noviembre, debiendo ser reajustadas de acuerdo a la variación acumulada del índice de precios al por mayor (IPM) que
XI
ACTUALIZACIÓN DE VALORES DEL IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR 2016 Código del contribuyente: 37964321
I. DATOS DEL CONTRIBUYENTE Apellidos y nombres o razón social
Juan Pérez
Tipo de documento de identidad (DNI/LE)
DNI: 02367845
Domicilio fscal
Av. Bausate y Mesa 1507
Condición especial
Ninguna
II. DATOS Y CARACTERÍSTICAS DEL VEHÍCULO Placa
Número motor
Fecha de adquisición
F. inscripción SUNARP
BCS-2324
FKONERTZ-257896
24-01-14
24-01-14
Características Clase: Automóvil, Categoría: A3 (de 1500 a 2000 cc)
Marca
Modelo
Año de fabricación
Renault
Logan Sedan Expression 1.6
2013
III. LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO Valor de adquisición del vehículo USD 11,890
T. de cambio 2.82
Valor referencial según tabla
% de propiedad (c)
S/. 36,450.00
100 %
S/. 33,529.80
Base imponible (a)
Tasa (b)
Impuesto anual (d)2= (a)x(b)x(c)
Cuota trimestral
36,450
1. %
364.50
S/. 91.13
1/. La base imponible a utilizar es el mayor valor resultante de la comparación entre el valor de adquisición y el valor referencial señalado en la Tabla de Valores Referenciales de Vehículos, elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas R. M. N.° 004-2016-EF/15 al cual se aplica el porcentaje de propiedad. De tener su vehículo una marca y/o modelo no contenido en la tabla referida, le corresponderá para el 2016 el valor referencial considerado para otras marcas y/u otros modelos, 2/. El monto a pagar no será inferior al 1.5% de la UIT vigente (S/. 3,950.00) al 01-01-16 (art. 33 TUO Ley de Tributación Municipal).
IV. MONTOS A PAGAR A LA FECHA DE EMISIÓN Fecha de Cuota vencimiento 1 2 3 4
29-02-16 31-05-16 31-08-16 30-11-16
Monto insoluto trimestral
Derecho de emisión
91.13 91.13 91.13 91.13
3.00 0.00 0.00 0.00
Total anual (S/.) Hasta el 29-02-2016
Cuota trimestral D+(4) 94.13 91.13 + Reajuste (IPM) 91.13 + Reajuste (IPM) 91.13 + Reajuste (IPM) 367.52
Código del pago en centros autorizados 11612037393 11614887665 11617737939 11620588207 0201630644V16
1/. Si opta por el pago en cuotas trimestrales, la 2.a 3.a y 4.a cuota tendrán un reajuste de acuerdo con la variación acumulada del índice de precios al por mayor (IPM), que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática, por el periodo comprendido desde el mes de vencimiento de pago de la primera cuota hasta el mes precedente a la fecha de pago (art. 35 TUO de la Ley de Tributación Municipal).
Actualidad Gubernamental
N° 89 - Marzo 2016
XI 3
XI
Informe Especial
Recuerde la importancia del pago puntual: Por cada cuota vencida se aplicarán
intereses moratorios, así como gastos y costas procesales de iniciarse el proceso de cobranza coactiva (TUO del Código Tributario y modicatorias y el TUO de
la Ley de procedimiento de Ejecución Coactiva y modicatorias).
Conclusiones
En el cuadro siguiente se presenta en forma resumida la variación de la actualización entre los años 2015 y 2016. Año 2015
prestan servicio de transporte público masivo y, en consecuencia, el recurrente no se encuentra inafecto al pago del Impuesto al Patrimonio Vehicular del año 2009, respecto del mencionado vehículo. • RTF N.° 07192-11-2014 (13-06-14) Inafectación
El cumplimiento de los requisitos previstos por el inciso g) del artículo 37 de la Ley de Tributación Municipal debe vericarse a la fecha de nacimiento de la obligación, sin que sea necesario que la autorización se encuentre vigente durante todo el año
Se revoca la resolución que declaró im procedente la solicitud de inafectación al pago del Impuesto al Patrimo nio Vehicular, respecto de un vehículo autorizado para prestar servicio de transporte público masivo, por cuanto la recurrente ha acreditado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el inciso g) del artículo 37 de la Ley de Tributación
Año 2016
Valor de adquisición
S/. 33.529.80 S / 3 3 , 5 2 9 . 8 0 (mantiene su valor)
Valor en tablas
S/: 35,910.00 S/ 36,450.00 (incremento ligero)
Impuesto anual
S/. 359.10
S / 36 4.5 0 (i nc re mento ligero)
Municipal, toda vez que del certicado
de habilitación vehicular se advierte que la aludida autorización se encontraba vigente al nacimiento de la obligación tributaria del año solicitado, no siendo necesario que dicha autorización se encuentre vigente durante todo el año, sino solo a la fecha de nacimiento de la obligación tributaria, esto es, al 1 de enero del año materia de solicitud. Se inhibe del conocimiento de la apelación en el extremo referido al abuso de autoridad de los funcionarios de la Administración, por no tener este Tribunal competencia para emitir pronunciamiento al respecto. Se remite este extremo de los actuados a
7. Importancia de la recaudación del impuesto vehicular en las principales provincias del país A continuación mostramos dos cuadros que contienen la programación en soles del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), el Presupuesto Institucional Modi cado (PIM) y la recaudación anual de las principales provincias del país, correspondientes a los años 2014 y 2015. Año 2014
PIA
PIM
Recaudado
Lima 203,003,554 203,003,554 220,327,689 Metropolit. Callao
6,670,092
6,670,092
5,713,713
La Libertad
1,011,423
4,564,712
5,063,922
Piura
3,027,072
3,027,072
2,515,821
Arequipa
7,397,963
9,757,814
10,240,304
Tacna
1,018,500
1,018,500
1,009,986
Año 2015
PIA
PIM
la Administración a n que le otorgue el
trámite correspondiente.
• RTF N.° 08376-11-2013 (22-05-13) El cobro de gastos del impuesto al patrimonio vehicular requiere de una ordenanza de sustento
Se revoca la apelada en el extremo que declaró infundada la solicitud de prescripción del Impuesto al Patrimonio Vehicular, toda vez que las solicitudes de prescripción señaladas como actos de interrupción no encuadran dentro de los supuestos del artículo 45 del Código Tributario, por lo que a la fecha de pre sentación de la solicitud de prescripción el mencionado plazo había transcurrido, aun considerando el de 6 años. Se revoca en cuanto a la solicitud de prescripción por gastos del Impuesto al Patrimonio Vehicular al no haberse acreditado la existencia de una norma que sustente
Recaudado
Lima 228,843,107 228,843,107 231,943,356 Metropolit. Callao
6,670,162
6,807,035
La Libertad
3,500,000
3,500,000
6,340,321
Piura
2,303,355
2,303,355
2,590,638
Arequipa
9,620,947 10,951,429
12,546,263
Tacna
789,000
789,000
5,743,922
1,167,866
su cobro. Se señala que no es suciente
que se encuentre autorizada por la Ley de Tributación Municipal sino que igualmente correspondía que se emitiera una
8. Pronunciamientos del Tribunal Fiscal referidos al impuesto al patrimonio vehicular A continuación, a manera de sumilla presentamos diversos pronunciamientos del Tribunal Fiscal respecto a la aplicación del impuesto al patrimonio vehicular. • RTF N.° 01962-7-2015 (24-02-15) Inafectación del servicio de taxi Se conrma la apelada por cuanto el
servicio de taxi es considerado como un servicio de transporte terrestre de pasajeros en la modalidad de servicio especial, que se presta para satisfacer las necesidades de transporte de segmentos
ordenanza, a n de ejercer las facultades de determinación y/o cobro. Se conrma
en el extremo referido al Impuesto al Patrimonio Vehicular de otro año, al haberse interrumpido el plazo prescriptorio con
la noticación del respectivo valor, en
consecuencia a la fecha de presentación de la solicitud de prescripción el mencionado plazo no había transcurrido aun considerando el de 4 años. • RTF N.° 10499-11-2011 (17-06-11) Objeción de declaración mecanizada antes de la fecha de vencimiento para la presentación de la declaración jurada
especícos de población o de usuarios,
por lo que no podría considerarse que
XI 4
Actualidad Gubernamental
Se declara nula la apelada que declaró improcedente la reclamación contra declaraciones mecanizadas del Impuesto
N° 89 - Marzo 2016
al Patrimonio Vehicular, toda vez que la pretensión del contribuyente fue objetar la actualización de valores emitida por la Administración, después del vencimiento del plazo previsto para el pago al contado del impuesto (último día hábil de febrero), por lo que dicho escrito no surtió efecto de objeción ni correspondía que la Administración le otorgara el trámite de recurso de reclamación, al no existir un acto reclamable en los términos del artículo 135 del Código Tributario, ni de solicitud no contenciosa tributaria, de conformidad con la RTF 17244-5-2010 de observancia obligatoria. • RTF N.° 6445-11-2011 (15-04-11) El servicio de transporte de turismo no es considerado como servicio de transporte público masivo por lo que no se encuentra dentro de los supuestos de inafectación del impuesto al patrimonio vehicular
Se declara nula la apelada que declaró improcedente la solicitud de inafectación del Impuesto al Patrimonio Vehicular, al no haber cumplido la Administración con motivar su decisión, no apreciándose que hubiera analizado los documentos presentados. Se declara improcedente la solicitud, debido a que a la fecha de promulgación de la Ley de Tributación Municipal no se consideraba el servicio de transporte turístico como servicio público de transporte terrestre de pasajeros y si bien posteriormente fue considerado como servicio de transporte terrestre en la modalidad de especial, no puede considerarse como servicio de transporte público masivo, según criterio de este Tribunal • RTF. N.° 06902-7-2009 (17-07-09) El impuesto al patrimonio vehicular se encuentra comprendido en el régimen de estabilidad tributaria regulado en la Ley Orgánica de Hidrocarburos y su Reglamento
Se acumulan expedientes. Se revocan las apeladas que declararon infundadas las reclamaciones formuladas contra las resoluciones de determinación así como resoluciones de multa emitidas por concepto de Impuesto al Patrimonio Vehicular. Se indica que el Impuesto al Patrimonio Vehicular se encuentra comprendido en el régimen de estabilidad tributaria que establecieron los contratos de licencia de explotación de hidrocarburos suscrito por la recurrente con PERÚPETRO SA. De acuerdo con el criterio de las RTF N.° 1380-1-2005 y N.° 3717-3-2005, entre los impuestos susceptibles de estabilizarse de acuerdo a la Ley Orgánica de Hidrocarburos y a su Reglamento se encuentra el citado impuesto, en consecuencia, a la recurrente le es de aplicación el marco normativo previsto por la Ley de Tributación Municipal, aprobada por Decreto Legislativo N.° 776, no siendo de aplicación la modicación efectuada
por la Ley N.° 27616. Se indica que en el caso concreto se aprecia que la recurrente adquirió la propiedad del vehículo fabricado en el año 2000, por lo que se encontraba afecta al impuesto por los años 2001 a 2003, en este sentido, no tenía la calidad de contribuyente en los años 2004 y 2005. Asimismo, el vehículo tiene características de un camión y no de una camioneta como determinó la Administración, en consecuencia no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la norma aplicable en el año 2003. Se dejan sin efecto las resoluciones de determinación y de multa vinculadas.
Desarrollo Humano e Inclusión Social
Área
XII
Desarrollo Humano e Inclusión Social
Propuestas para los sectores educación y salud en los planes de gobierno 2016-2021 Ficha Técnica Autora: Título
Mag. Rocío Mónica Vera Herrera* :
Fuente :
Propuestas para los sectores educación y salud en los planes de gobierno 2016-2021-Parte I Actualidad Gubernamental, N.º 89 - Marzo 2016
2. Partidos y frentes políticos considerados Los partidos y frentes políticos considerados en este artículo, con sus respectivos candida tos presidenciales, son los siguientes: -
Sumario
1. 2. 3.
Antecedentes Partidos y frentes políticos considerados Las propuestas para el sector educación
-
-
1. Antecedentes Para las próximas elecciones generales que se realizarán en el país, en donde se denirá al nuevo presidente de la República (y vicepresidentes) como también a los nuevos congresistas, se han inscrito formalmente diecinueve (19) listas de distintos partidos y frentes políticos, entidades que han tenido que presentar al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) sus respectivos planes de gobierno 20162021. El presente artículo, por limitaciones de espacio, se ocupa de reseñar las principales propuestas para los sectores educación y salud plasmadas en siete (7) planes de gobierno. Para la selección de estos siete planes se tuvo en cuenta los partidos o frentes políticos que se ubican en los primeros lugares en las principales encuestas políticas dadas a conocer a la opinión pública en la primera semana de febrero del presente año. La fuente de información empleada ha sido el JNE, a través de su página web (www.jne. gob.pe), en su sección “ Voto InformadoElecciones Generales 2016-Planes de Gobierno”. * Licenciada en Educación, con maestría en Gestión y Administración de la Educación. Docente y consultora en educación y desarrollo humano.
-
-
-
Partido polític o: Fuerza Popular. Candidata presidencial: Keiko Sofía Fujimori Higuchi. Partido político: Peruanos por el Kambio (PPK). Candidato presidencial: Pedro Pablo Kuczynski Godard. Partido político: Todos por el Perú. Candidato presidencial: Julio Armando Guzmán Cáceres. Partido político: Perú Posible. Candidato presidencial: Alejandro Toledo Manrique. Frente político: Alianza para el Progreso del Perú. Candidato presidencial: César Acuña Peralta. Frente políti co: Alianz a Popular. Candidato presidencial: Alan Gabriel Ludwing García Pérez. Frente político: Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad. Candidata presidencial: Verónica Fanny Mendoza Frisch.
3. Las propuestas para el sector educación En el cuadro que acompaña este artículo, se han reproducido las principales propuestas para el sector educación de los siete partidos y frentes políticos referidos anteriormente. Dicho cuadro presenta los objetivos, políticas y/o acciones en el sec tor educación contemplados en los planes de gobierno ociales de cada una de estas agrupaciones políticas; en la mayoría de los casos se han extraído integralmente los textos referidos a educación en los planes, aunque en algunos casos (dada su ampli tud) se ha tenido que seleccionar aquellos textos que contienen las principales propuestas de los movimientos políticos. Actualidad Gubernamental
XII
e I P a r t
l a i c e p s A continuación consignamos algunas de E las propuestas que, a nuestro entender, e consideramos como las más importantes o m r innovadoras para ser aplicadas en el sector o educación durante el nuevo periodo de f n I gobierno 2016-2021: - Incremento signicativo del presupuesto por asignar al sector educación (en algunos casos se hace explícito que dicho incremento posibilite que el 6% del PBI se destine a este sector). - Fortalecimiento de la educación inicial (o “infantil”) y educación especial posibilitando acciones que permitan mejorar su calidad y cobertura. - Expansión de la infraestructura educativa y generalización del acceso al internet en todos los centros educativos, especialmente en los ubicados en áreas urbano-marginales y rurales. - Fortalecimiento de los procesos de evaluación contemplados en la Ley de Reforma Magisterial. - Establecimiento de bibliotecas públicas en todos los distritos del país. - Revalorizar la educación superior tecnológica. - Establecimiento de centros de formación tecnológica (institutos o escuelas) con estructuras curriculares adaptadas a las actividades económicas que se desarrollan en las regiones o localidades en donde intervienen. - Fomentar la investigación, inventiva e innovación en las instituciones educa tivas. - Expandir los créditos educativos para estudios superiores. - Mejorar las competencias asignadas a la Sunedu, especialmente en aquellas vinculadas al control de calidad de los grados, títulos y certicados que otorgan las universidades. - Masicar el intercambio universitario internacional. - Fortalecer el Programa Beca 18.
N° 89 - Marzo 2016
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XII
Informe Especial
Propuestas para el sector educación en los planes de gobierno 2016-2021 Partido político: Fuerza Popular. Candidata presidencial: Keiko Sofía Fujimori Higuchi Objetivos/políticas/acciones en educación
1. Garantizar aprendizajes útiles y que contribuyan al desarrollo de las personas, sus talentos y capacidades a. Fortaleciendo la educación infantil • Aumentar la inversión y ejecución presupuestal en la primera infancia desde un enfoque multisectorial (salud, educación, identidad y justicia), fortaleciendo al ciudadano desde la primera infancia. • Lograr cobertura plena en 3, 4 y 5 años de edad. • Diseñar e implementar distintos modelos de educación inicial adaptados a la diversidad del país. • Reconvertir la totalidad de los Pronoei en centros de educación inicial iniciando desde las zonas rurales, hacia las zonas urbanas. b. Niños bien alimentados y sanos, preparados para aprender más y mejor • Implementar un Programa de Alimentación Integral en las escuelas de los pueblos más pobres del país, que incluya el desayuno y almuerzo escolares. c. Flexibilizando el plan de estudio educativa para adaptarla a las necesidades y potencialidades laborales • Impulsar la reforma del plan de estudio para adaptarlo a las necesidades geográcas, sociales, culturales y a las demandas laborales particulares de cada región. d. Expandiendo la formación tecnológica para responder a las demandas de empleo • Creación de institutos tecnológicos regionales con planes de estudio anes a las actividades económicas de sus localidades. • Promover una educación para emprendedores con cursos optativos en los últimos años de secundaria y una educación tecnológica que combine los aspectos de cada especialidad con los referidos a la administración de un pequeño negocio contribuyendo así, además con la formalización de su actividad. e. Mejorando los componentes educativos que aportan a una mejor enseñanza y apoyan el esfuerzo de las familias • Mejorar el proceso de contratación de materiales educativos por parte del Estado peruano, de manera de garantizar la provisión oportuna de materiales de calidad. • Desarrollar la infraestructura digital de nuestras escuelas, de manera que el acceso al internet y material educativo de calidad sea abierto y gratuito para todos los estudiantes. • Expandir y focalizar en los sectores más necesitados los programas de buzos, chompas, calzado y mochilas escolares. • Continuar con el Programa Nacional de Infraestructura Educa tiva, pero con una revisión profunda de los criterios de focalización buscando atender zonas urbano-marginales y rurales. f. Educando con valores • Incluiremos en el plan de estudio elementos destinados a inculcar en los niños y jóvenes las ventajas de actuar basados en valores que contribuyan a la coexistencia y solidaridad social. • El plan de estudio escolar peruano incluirá contenidos destinados a valores fundamentales tales como la libertad, la tolerancia, la solidaridad, el respeto por nuestra cultura y la protección del medio ambiente. 2. Gestionar la educación en coordinación con las regiones, y encontrar mecanismos que centren la acción en los aprendizajes 3. Ofrecer a nuestros ciudadanos las mejores oportunidades para su desarrollo personal y profesional • Crear el Servicio Nacional de Aprendizajes como la organización encargada de ofrecer alternativas de certicación y profesionalización del grupo entre 15 y 39 años de edad que no concluyeron la educación básica regular. • Reformar la legislación de los centros de educación básica alternativa (Cebas), a efectos de que efectivamente logren ser un vehículo de tránsito hacia la educación técnica o superior de los jóvenes y adultos que no tuvieron la oportunidad de culminar sus estudios en forma regular. • Impulsar Beca 18 para premiar a los alumnos que más se esfuerzan y desarrollan sus capacidades. 4. Velar, supervisar e impulsar la calidad de los docentes y su enseñanza • Fortalecer la formación inicial docente, y ubicarla a esta como clave en el proceso de mejora de la profesión docente. • Continuar los procesos de evaluación contemplados en la Ley de Reforma Magisterial, enfocándolos en la creación de una merito cracia profesional de profesores.
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Actualidad Gubernamental
Partido político: Fuerza Popular. Candidata presidencial: Keiko Sofía Fujimori Higuchi
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Crear el Instituto Nacional de Medición de la Calidad Educativa, como ente autónomo adscrito al Ministerio de Educación para la evaluación de los resultados en la mejora del aprendizaje y la implementación de convenios de apoyo a los gobiernos regionales y escuelas para la mejora de los servicios educativos con impacto en la mejora en el aprendizaje. • Establecer la obligación de las regiones, en coordinación con las escuelas, de producir reportes regulares para los padres de familia, que informen sobre los resultados de aprendizaje de los niños pero también los resultados globales de aprendizaje de cada escuela y la comparación con otras escuelas cercanas. • Creación del Sistema Nacional de Desarrollo Docente que apoye el proceso de profesionalización y revalorización del docente peruano. El sistema se construye sobre la base de etapas que se van certi cando desde la formación inicial, hasta la formación en servicio. • Revisar y mejorar las competencias asignadas por las normas actuales a la nueva Sunedu, de manera que ejerza una función de supervisión de la calidad y no de injerencia en el trabajo de las universidades tanto públicas como privadas. 5. Fortaleciendo la educación tecnológica • Establecer valores adecuados a los créditos académicos para la educación terciaria, tanto en la universitaria como técnica, permitiendo que los créditos otorgados en los institutos y escuelas de educación superior, puedan ser convalidados para seguir estudios universitarios. Esta medida permitirá revalorizar la educación superior técnica. • Promover la suscripción de acuerdos y alianzas entre los institutos tecnológicos y el sector privado, con el n de que puedan alinear la oferta de enseñanza y la demanda laboral y emplear maquinarias, equipos e instalaciones de las empresas privadas para la enseñanza de carreras técnicas. • Reinstauración de incentivos al sector privado para que este se vincule con las entidades de educación superior y técnica, con el n de encargarles el desarrollo de investigaciones para sus negocios. Esto puede constituir un importante impulso a la calidad d e la educación y su vinculación con el mercado laboral. Partido político: Peruanos por el Kambio (PPK). Candidato presidencial: Pedro Pablo Kuczynski Godard Objetivos/políticas/acciones en educación Objetivo general: Educar personas íntegras y emprendedoras, capaces de transformar su entorno y contribuir a la consolidación de una sociedad sostenible, inclusiva y democrática. Lineamiento estratégico 1: Aprendizajes Sustituir los procesos de aprendizaje unidireccionales (el profesor imparte conocimiento al alumno que la recibe) para fomentar espacios de gene ración colectiva de conocimiento, reconociendo la mayor accesibilidad a la información existente a través de las TIC y las nuevas metodologías que incorporan la participación activa de docentes y estudiantes. Lineamiento estratégico 2: Docencia Dirigir la labor docente lejos de las fórmulas memorísticas y rutinarias, haciendo del maestro un orientador de la generación de conocimiento, la investigación y la innovación multidisciplinar respetando el entorno socio-ambiental. Lineamiento estratégico 3: Infraestructura Mejorar las condiciones para el desarrollo académico teórico-práctico, modernizar la capacidad instalada de las instituciones educativas y promover la aplicación en la enseñanza de las nuevas tecnologías informáticas en todos los procesos y niveles educativos. Lineamiento estratégico 4: Gestión y calidad Establecer la supervisión pública de la gestión y la calidad educativa de manera inmediata. Instituir un sistema consensuado que je las normas para la formalización y supervisión de la calidad de las instituciones educativas públicas y privadas. Lineamiento estratégico 5: Fomentar investigación e innovación Desarrollar la labor de investigación, inventiva e innovación en las áreas de enseñanza de las instituciones educativas, atendiendo a los problemas de desarrollo del país y de sus instituciones. Objetivos y metas (2016-2021) De acuerdo con los lineamientos estratégicos señalados, los principales objetivos de mediano plazo (2016-2021) son los siguientes: a. Al 2021, Perú se ubicará en el puesto 40 del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA). b. Al 2021, subirá del 43% actual al 67% en las pruebas de Comprensión Lectora, y del 26% al 48% Lógico-matemática del Ministerio de Edu cación. c. Al 2021, el 80% de los estudiantes de la Educación Básica aprenderán Comunicación, Matemáticas y Ciencias Naturales con apoyo del software educativo.
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Desarrollo Humano e Inclusión Social Partido político: Peruanos por el Kambio (PPK). Candidato presidencial: Pedro Pablo Kuczynski Godard
d. Al 2021, todas las regiones del país contarán con un Cotecar (colegios tecnológicos de alto rendimiento). e. Al 2021, el 80% de las IIEE desarrollarán la inclusión y atenderán a niños con necesidades educativas especiales asociadas o no a discapacidad. f. Del 2016 al 2021, se reducirá la tasa de deserción en secundaria a un 4%. g. Al 2021, el 100% de las facultades de Educación de las universidades e institutos superiores pedagógicos habrán terminado de aplicar la reforma curricular. h. Al 2021, se habrá incrementado en un 50% el número de profesores con la especialidad de educación especial vía la formación inicial y la formación en servicio. i. Al 2021, con Escuela Bonita, se habrá logrado mejorar total o parcialmente la infraestructura del 80% de las IIEE urbanas de la Educación Básica y del 80% de las instituciones educativas rurales. j. Al 2021, estarán funcionando el 100% de consejos regionales de formación profesional técnica. Frente político: Alianza para el Progreso del Perú. Candidato presidencial: César Acuña Peralta Objetivos/políticas/acciones en educación
1. Promover una educación de calidad con equidad, acreditada nacional e internacionalmente en todas las etapas y niveles. 2. Promover la educación temprana en la primera infancia de 0 a 3 años de edad, con educación a los padres de familia, y fortalecer la educación especial, alternativa, técnico-productiva y de adultos. 3. Reducir los índices de inequidad del servicio educativo. 4. Fortalecer las capacidades de gestión de los directores de las instituciones educativas públicas. 5. Desarrollar la investigación cientíca, la ciencia y la tecnología como ejes de aprendizaje transversal. 6. Mejorar el rendimiento académico. 7. Otorgar un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25% del PBI, hasta que este alcance un monto global equivalente a 6% del PBI, en atención a lo dispuesto en la Ley General de Educación y por el Acuerdo Nacional. 8. Potenciar la educación superior desarrollando una educación emprendedora que articule la educación con el trabajo y la escuela con la em presa, con proyectos de desarrollo en el emprendimiento económico, que permitan a nuestros jóvenes generar su propio empleo; mediante un cambio de paradigma: de jóvenes buscadores de empleo a jóvene s generadores de oportunidades. 9. Valorar al maestro, otorgándole una remuneración base de 2,000 soles y bonicaciones por logros de aprendizaje, en el marco de la carrera magisterial. Actualizar el escalafón de trabajadores auxiliares y administrativos. 10. Priorizar la atención de la educación en zona rural, selva, frontera, urbano marginal, de la mujer y de los grupos no atendidos. 11. Crear y potenciar los institutos tecnológicos regionales para desarrollar la formación técnica y tecnológica que responda a las necesidades productivas. 12. Desarrollar la educación ambiental, para la integración del individuo con su ecosistema. Frente político: Alianza Popular. Candidato presidencial: Alan Gabriel Ludwing García Pérez Objetivos/políticas/acciones en educación
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Promover que el marco presupuestal para el quinquenio 2016-2021 considere un incremento anual automático del 0.30% para el sector de educación pública, que permita alcanzar el 6% del PBI al 2021, tal como se establece en el Acuerdo Nacional. • Emprender una reforma educativa que le restituya sentido al proceso educativo, en el que se entienda que la educación es un proceso co municativo entre el profesor y el alumno, pero con anterioridad es un proceso educativo entre escuela y sociedad y entre la escuela y la familia. • Promover una educación que le brinde a nuestros estudiantes las herramientas concretas y operativas par a hacer frente al mundo actual que los rodea, basado en el imperio de las computadoras, situaciones cambiantes y que pueda tener la capacidad de reinventarse permanentemente. • Establecer un cambio gradual en la programa curricular de secundaria, la que debe incluir solo tres años y los dos siguientes años que permitirán de manera experimental obtener un bachillerato en las especialidades de Artes y Humanidades, Ciencia y Tecnología y Ne gocios y Emprendimiento.
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Frente político: Alianza Popular. Candidato presidencial: Alan Gabriel Ludwing García Pérez
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Mejoramiento de las condiciones de trabajo y de las capacidades de los docentes de tal manera que al menos el 85% de los directores estén capacitados para ser líderes pedagógicos. Mejoramiento de la educación rural eliminando las escuelas públicas rurales unidocentes. Implementar programas para masicar el uso de las TIC, siendo nuestra meta objetivo que el 75% de los graduados de educación primaria manejen herramientas TIC para su aprendizaje. Fomentar la calidad de la educación universitaria logrando la acredi tación del 100% de las universidades del país. Adecuación curricular a necesidades del mercado y ubicación geográca estableciendo una nueva estructura curricular. Modernización de 50 institutos públicos tecnológicos mediante el Programa de institutos públicos tecnológicos emblemáticos. Modernización de 100 nuevos colegios mediante el Programa de colegios emblemáticos. Partido político: Todos por el Perú. Candidato presidencial: Julio Armando Guzmán Cáceres Objetivos/políticas/acciones en educación
Centros de desarrollo infantil temprano (DIT) • Crear los centros de desarrollo infantil temprano (DIT) que progresivamente se impongan como el nuevo modelo de la formación de la niñez en el país. • Servicios de formación integral: estimulación temprana, nutrición y salud. • Invertir en buenos docentes: reemplazar progresivamente al personal capacitado no profesional por profesionales. • Homologación de condiciones laborales en casos que corresponda y programas de capacitación intermedia. Cero deserción escolar • Crear espacios de educación adaptados a trabajadores y madres adolescentes dentro de los colegios (horarios diferenciados). • Crear y continuar con iniciativas que permitan dar una fuente de ingresos a los jóvenes y terminar la secundaria en corto tiempo (bolsa de empleos para jóvenes de 14 a 17 años que cuenten con autorización de trabajo para adolescentes). • Ampliar las becas como Doble Oportunidad. Domos juveniles • Espacios modernos de encuentro, capacitación y cultura para los jóvenes en lugares prioritarios del país (criterios, seguridad, pobreza). • Clases de liderazgo obligatorias (para generar externalidades positivas) y habilidades para la vida. • En estos espacios también se podrá dar orientación/asesoría para la vida profesional (información de estudios/trabajo/ayuda a la inserción laboral). Escuelas abiertas: vida en comunidad • Mejorar la regulación actual: permitir el uso de escuelas públicas como espacios abiertos a la comunidad para la realización de actividades artísticas, deportivas o con un n comunitario. • Facilitar y promover la movilización de los estudiantes a espacios educativos fuera de la escuela. Crédito 100 (créditos educación superior) • Un fondo de garantía de US$ 400 millones (Perú-BID-BM): las insti tuciones nancieras darán créditos para estudios superiores (universidades e institutos superiores). • Créditos educativos hasta el 100%. Educación superior potenciada: control de la calidad • Continuar con el observatorio laboral y publicar sus resultados: más y mejor información a los potenciales estudiantes de educación superior. • Sunedu: Garantizar que se estén otorgando títulos, grados y certicados acordes con la calidad de educación brindada, y en el caso del sector privado, se brinda más información a los estudiantes (tasa de empleabilidad y sueldo promedio de los egresados). • Los indicadores de calidad como base para implementación de mecanismos de nanciamiento a los centros de educación superior: Fondos regionales o sectoriales de la industria privada que se distribuyan de acuerdo a la oferta de carreras, la ubicación geográca del centro de estudio su población infantil y su calidad comprobada. • Continuar y difundir más la iniciativa “Ponte en Carrera”: mejorar la supervisión de la educación superior e implementar fondos de nanciamiento adicionales según oferta, ubicación geográca y calidad. 100% profesores tiempo completo • Continuar con evaluaciones de docentes que midan, entre otros aspectos, su desempeño en el aula. • Sobre la base de estos resultados, se procederá con la planicación de ascensos y aumentos de sueldos respectivos
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Informe Especial Partido político: Todos por el Perú. Candidato presidencial: Julio Armando Guzmán Cáceres
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Discutir con el Sutep una mejora de las condiciones laborales actuales y ofrecer tiempos completos para el ejercicio docente, proponiendo los ajustes a la ley que fuesen necesarios, así como el reconocimiento de los fondos pensionables y/o fondos que puedan añadirse al monto actual acumulado de su fondo de jubilación. • Reconocimiento explícito de horas dedicadas a la labor administrativa, preparación de clases, y/o ubicación en zonas geográ cas de condiciones especiales (frontera, en emergencia, entre otros). • Evaluación de la situación del personal auxiliar de la escuela pública para la mejora de sus condiciones de trabajo. Jóvenes preparados para la vida • Los últimos dos años de secundaria el alumno recibirá una preparación educativa que lo conecte con la proyección que tenga según sus potencialidades: la vida universitaria, el mundo laboral técnico-productivo o la profesionalización deportiva. Intercambio universitario internacional masivo • Hacer convenios entre Estados para crear grandes programas de intercambio entre las universidades públicas peruanas y las de otros países del mundo. • Favorecer las condiciones para el buen recibimiento de estudiantes extranjeros en el Perú. Nuevo Observatorio Nacional de Juventudes • Reforzar el mapa ya trabajado para contemplar también posibilidades laborales, de emprendimiento, empresariales, de presupuesto participativo, de oportunidades de desarrollo (como becas estudiantiles y capitales semilla), asociaciones culturales y deportivas. También tendría la responsabilidad de identicar y presentar las oportunidades para jóvenes desarrolladas por entidades privadas, ONG, instituciones educativas, empresas, etc. • Se brindará un espacio para que los jóvenes puedan interactuar virtualmente con asesores especializados, tengan modelos de documentos necesarios para el desarrollo y correcciones virtuales de estos documentos (CV, carta de motivación, proyecto de vida, etc.). • En coordinación con el Ministerio de Trabajo, Ministerio de Educación, Sunedu y gobiernos regionales se brindará un sistema de información localizado sobre oferta y demanda laboral en cada una de las regiones, donde se incluya, por ejemplo, datos sobre pertinencia de las carreras por sector, salarios y benecios promedio, bolsas laborales, etc. Ponte Chamba • Programa de becas en cursos cortos para personas de 18 a 45 años con alta demanda laboral en centros de formación técnico-productivos o institutos superiores de educación virtuales. • Generar una base de datos de las certicaciones virtuales y comunicarla por el nuevo Observatorio Nacional de Juventudes. • Usar los programas con certicaciones virtuales de centros de estudio internacionales. • Programa de Reinserción Laboral y Social para personas que no estudian ni trabajan. Superintendencia de Acreditación de Educación Terciaria: la Sunedu técnica • Creación de Superintendencia de Acreditación de Educación Terciaria (centros de formación técnico productivos, Cetpro, o institutos supe riores de educación, IST).
Partido político: Perú Posible. Candidato presidencial: Alejandro Toledo Manrique
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Impulsar la rma de un Pacto Social por la Educación entre partidos políticos, gremios del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, e instituciones educativas. Cumplir con la meta establecida en el Acuerdo Nacional de incrementar progresivamente el presupuesto del sector hasta el 6% del PBI. Duplicar el sueldo de profesores de Educación Inicial, Primaria y Secundaria, incluyendo a pensionistas y administrativos. Establecer como política nacional la enseñanza del idioma inglés a partir de lo recientemente iniciado por el Ministerio de Educación. Continuar con las reformas educativas emprendidas, especícamente con los programas de alimentación escolar, jornadas completas de clases y colegios especializados. Promover y fortalecer la educación intercultural y bilingüe en sociedades multiculturales. Destinar docentes titulados con alta formación académica y sensibilidad social a las escuelas rurales y a la población en situación de vulnerabilidad.
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Transferir mayores recursos para las instituciones educativas ubicadas en zonas urbano-marginales, pobreza y de extrema pobreza, zonas de frontera y áreas rurales. Fortalecer y diversicar la Educación Básica Alternativa para estudiantes que no tuvieron acceso a la Educación Básica Regular, con énfasis en las poblaciones vulnerables. Diseñar programas de capacitación para maestros (conocimientos y didáctica) y directores (gestión). Fomentar el deporte y la educación cívica como estilo de vida. Dotar a las instituciones educativas con material educativo, laboratorios, talleres, bibliotecas y mejora de la infraestructura. Establecer como meta el 100% de cobertura con internet de banda ancha a todos los colegios del país. Generar nueva infraestructura educativa. Según el Instituto de Estudios Peruanos, el 56% de edicaciones requieren de reforzamiento estruc tural y el 15% deben ser remplazados por completo. Promover el establecimiento de bibliotecas públicas en todos los distri tos del Perú. De 1,845 distritos, 1,019 no tienen bibliotecas públicas. Mejorar los colegios de alto rendimiento orientando a nuestros mejores alumnos hacia becas y pasantías en temas de interés estratégico para el país. Promover la educación técnica de calidad alineada a la estrategia de desarrollo del país, poniendo mayor énfasis en ciencia y tecnología. Utilizar las nuevas tecnologías de la información en la educación, como aulas virtuales. Establecer más laboratorios de física, química, biología en las escuelas para despertar el interés por las carreras ligadas a las ciencias. Desarrollar programas adecuados a las necesidades productivas de cada ciudad o región tales como programas de investigación universitaria, diseño de grados académicos especializados, y carreras cortas especializadas en institutos tecnológicos. Eliminar el bono de ingreso a los colegios particulares para fomentar la competencia y eliminar un mecanismo de discriminación económica en nuestra sociedad. Estimular la práctica de valores en los estudiantes de todos los niveles educativos, proyectando a la comunidad educativa, familia y comu nidad.
Frente político: Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad. Candidata presidencial: Verónica Fanny Mendoza Frisch Objetivos/políticas/acciones en educación
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Partido político: Perú Posible. Candidato presidencial: Alejandro Toledo Manrique
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Creación del Sistema Nacional de Educación Rural, de Pueblos Originarios y de Frontera que permita en el quinquenio (2016-2021) lograr una educación básica, con cobertura plena, y avances signicativ os en calidad, equidad y pertinencia. Fortalecer la educación básica especial, educación básica alternativa, educación comunitaria y la educación técnico productiva con una política integral creando modelos diversos de gestión de un servicio educativo para los niños, niñas y adolescentes trabajadores, para los jóvenes sin educación básica regular concluida, para los niños y niñas en situación de calle y para la atención adecuada e integrada de per sonas con necesidades diferentes. Revisión y ajuste de la Ley de Reforma Magisterial (LRM) para garantizar un conjunto de derechos y condiciones laborales para el magisterio en el servicio público y privado. Una política curricular que exprese la diversidad de actores y contextos, y las apuestas ciudadanas de bien común, justicia ambiental, intercul turalidad y equidad de género, entre otras. Establecer una política unicada de educación superior que articule la formación profesional con la creación de conocimiento y la innovación tecnológica para el desarrollo de las regiones y de cara a la biodiversidad del país, y que integre las rutas tecnológica y universitaria. Establecer una planicación y organización del sector educación en todos sus niveles de gestión, renovando su modelo institucional y garantizando una administración equitativa de los recursos nancieros en función de un principio de justicia educativa y derecho de todos y todas a la educación. Fortalecer la implementación de los programas a cargo del MIDIS, mejorando su cobertura, los servicios que entregan a los usuarios
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
(JNE). Página web: . Sección voto informadoElecciones generales 2016-Planes de gobierno.
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Área
Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental
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Persistencia de la pobreza urbana, deterioro ambiental, boom inmobiliario y recentralización a la par del incremento de la vulnerabilidad en las ciudades peruanas Ficha Técnica Autora:
Mg. Arq. Liliana Miranda Sara*
Título
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Persistencia de la pobreza urbana, deterioro ambiental, boom inmobiliario y recentralización a la par del incremento de la vulnerabilidad en las ciudades peruanas
Fuente :
Actualidad Gubernamental, Nº 89 -Marzo 2016
Sumario
1. Resumen 2. Perú, país urbano y con un terci o de población p obre 3. Situación de la pobreza urbana en el Perú 4. La recentralizació n 5. La débil organización social: los más pobres son lo s más excluidos 6. Escenario realista al 2021
1. Resumen La situación de pobreza urbana, el deterioro ambiental urbano y la expansión de la construcción y promoción inmobiliaria no han resuelto las grandes desigualdades en el desarrollo de las ciudades peruanas y, por el contrario, en no pocos casos habrían aumentado la vulnerabilidad de los más pobres. La recentralización del Estado peruano y las prácticas clientelares han sido otro factor pues ha sumado la desaceleración y pérdida del tejido social organizativo de la población. Lo cual, a su vez, no ha permitido que la población más pobre desarrolle estrategias y capacidades que reviertan esta situación a su favor. La vulnerabilidad de los pobres, aunque no es el único factor, generalmente expresa la vulnerabilidad de la mayoría de las ciudades peruanas. * Arquitecta, urbanista, ambientalista y planifcadora, doctorante
de la Universidad de Amsterdam, coordinadora de Investigación del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestría de Gestión de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniería .
2. Perú, país urbano y con un tercio de población pobre El Perú, como otros países latinoamericanos, muestra un acelerado ritmo de urbanización. Se estima que el 80% de la población vive en ciudades y durante las próximas décadas, 9 de cada 10 peruanos vivirán en ellas1. En los últimos 67 años, entre los censos de 1940 y 2007, la población urbana creció en 9.5 veces, mientras que la población rural ha crecido en 1.6 veces2. Igualmente, a pesar del sostenido crecimiento económico, persistiría un 28% de peruanos por debajo de la línea de pobreza, los cuales subirían al 39%3 si se les mide por su limitado acceso a servicios (pobreza multifuncional), es decir, casi 12 millones. De los cuales, en la población urbana representan el 25%, es decir, en términos cuantitativos, la mayoría de pobres peruanos son urbanos 4. Este proceso de urbanización ha venido acompañado, de: i) la pobreza persistente de su población, en la actualidad más de un tercio vive en situación de pobreza y con la desaceleración económica del país, con débiles oportunidades de empleo; ii) un marcado deterioro ambiental expresado en 1 De acuerdo al Censo 2007 (INEI), la población censada en los centros poblados urbanos del país fue de 20 810 288 habitantes (75.9%), mientras que la población empadronada en los centros poblados rurales fue de 6 601 869 personas (24.1%). 2 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). Perl Sociodemográco del Perú, 2. a ed., Lima, 2008, p. 19. 3 Enrique Vásquez, director de la Maestría en Gestión de Inversión Social de la Universidad del Pacífco, en Gastañaduí Ramírez,
Álvaro. “Hay 3,6 millones de personas pobres invisibles para el Estado”. En El Comercio, 27 de julio de 2012.
4 La pobreza no se puede defnir por igual para todos los países y regiones. Se necesita ubicarla geográfcamente en su contexto
político, y fundamentalmente, en relación con los niveles de riqueza de los grupos sociales. Cuando se aplican los mismos métodos de medición de pobreza a zonas urbanas como rurales, generalmente se subvalúa situación de la pobreza urbana, problemática en cada zona es diferente y las opciones de solución son disímiles. Esto falta probar con estudios más prec isos y exhaustivos. Actualidad Gubernamental
la insuciente provisión de servicios urbanos vitales como agua y saneamiento y transporte eciente, creciente contaminación y pérdida de áreas verdes, zonas agrícolas y ecológicamente sensibles, así como el difícil acceso a vivienda, educación y salud de calidad y, paradójicamente en paralelo, y iii) un boom constructor e inmobiliario que no solo no ha resuelto los problemas anteriores sino más bien, a falta de adecuado control, ha contribuido a empeorar la situación, calidad de vida y aumentado la vulnerabilidad de los más pobres y, por ende, de la ciudad en su conjunto. Estos tres procesos (la pobreza, la degradación ambiental y la promoción de la construcción y la industria inmobiliaria sin mayor control) están intrínsecamente relacionados a un claro proceso de recen tralización además de, en términos macroeconómicos, la sobrevaloración del factor económico en las políticas de desarrollo de la actual gestión gubernamental. Otro dato importante es que si bien en términos relativos los mayores niveles de pobreza se presentan en zonas rurales, en términos absolutos, la mayor parte de la población pobre peruana vive en las ciudades y entre ellas en Lima Metropolitana5. Es un hecho que la pobreza urbana es un problema estructural y estratégico para el desarrollo nacional. Es importante reconocer que el desarrollo urbano va de la mano con el desarrollo nacional. La productividad urbana y la eciencia urbana son temas que no deben soslayar la equidad, la justicia social y ambiental. Continuar obviando esta realidad está conduciendo a profundizar las dramáticas diferencias existentes entre ricos y pobres, 5 Aunque en estos momentos, probablemente por su mayor tamaño, Lima tiene un crecimiento vegetativo mayor que el de
crecimiento inmigratorio, es decir, el peso de la inmigración en el crecimiento de Lima es c ada vez menor. N° 89 - Marzo 2016
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Informes Especiales
aun cuando el crecimiento económico, expresado en las cifras macroeconómicas demostraban lo contrario, pero esta bonanza no ha servido para compensar y reducir las tremendas desigualdades persistentes, en particular, aquellas más visibles en las ciudades. Como resultado de esta situación, sigue vigente lo que armara Efraín González: las áreas urbano-populares, presentan el resultado de una baja tasa de inversión frente a una alta tasa de crecimiento demográco. Lo que sigue deviniendo en un acelerado proceso de degradación de la calidad de vida urbana y un acelerado crecimiento de su vulnerabilidad. Este proceso afecta no solo a los pobladores de más bajos recursos de áreas urbanas, incide también sobre el conjunto de la ciudad. Lo que se contradice con los esfuerzos del Gobierno nacional y del sector privado por promover la inversión en construcción que ha crecido en alrededor del 6% en los últimos 10 años (salvo el periodo 20142015), pero esta no alcanzó a los sectores de más bajos ingresos y, ahora que el boom ya está en franco retroceso y proceso de declinación, nuevamente estos barrios y sus poblaciones quedaron postergados. Una de las fortalezas del Perú, proveniente de su cultura, es su fuerte cultura de solidaridad, ayuda mutua y capacidad del pueblo para trabajar en conjunto, particularmente a nivel barrial y municipal. Estos valores son parte de la vida de la población, en especial, de la población urbano-popular. Esta cultura aún puede ser identicada en asentamientos humanos informales, donde la población tiene que trabajar en conjunto para mejorar sus condiciones de vida. Se practica también entre municipalidades pobres que dependen de la misma estra tegia para lograr resultados. Sin embargo, este dinamismo de la sociedad civil peruana se ve recortada por que el país mantiene un desarrollo muy desigual. Un sector minoritario sigue concentrando gran parte del poder económico, es decir, la propiedad del capital, de la tecnología, así como los recursos naturales y es capaz de contratar los mejores recursos humanos. Este grupo minoritario también controla el poder simbólico, monopolizando la información, el conocimiento y el poder político. Los efectos territoriales de esta concentración del poder económico derivan en el centralismo de la gestión gubernamental nacional, mientras que la concentración del poder simbólico deviene en el autoritarismo, la tecnocracia, el paternalismo, el clientelaje y el asistencialismo, y cuyo instrumento más potente para esto, la concentración de los medios de comunicación masiva. Esta situación crea y perpetúa la dependencia de los más empobrecidos y vulnerables al poder económico y simbólico, debilitando su capacidad reexiva, de organización y de autodeterminación.
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3. Situación de la pobreza urbana en el Perú De acuerdo al Censo Nacional del 2007, la población peruana censada total ha sido de 27 412 157. Las tasas de crecimiento poblacional intercensal del Perú, evidencian una tendencia decreciente. Estas tasas fueron del 3.8% en el periodo 1961-1970, del 5.6% entre 1971-1980 y del 2.8% entre 1981-1993. Entre 19932007, fue 1.6%, lo cual conrma la tendencia decreciente en los últimos 46 años. Esta tendencia decreciente no se ha manifestado así en las zonas urbanas. La población urbana se ha incrementado al 76% del total de la población al 2007 debido tanto al crecimiento vegetativo como a la continuidad de los procesos migratorios del campo a la ciudad que solo se estabilizaron en la década de 1980. Según el INEI, un total de 30 ciudades, que incluyen las capitales de los 24 departamentos, constituyen las principales ciudades del país. Este grupo de ciudades concentran el 53.7% de la población del país con casi 15 millones; de los cuales casi 9 millones vivían en Lima Metropolitana. Estas 30 ciudades, en conjunto, entre 1993 y 2007, mostraron un crecimiento de casi 4 millones, de este valor, 2 millones pertenecían a Lima Metropolitana y 1 millón y medio al resto de ciudades más importantes6. Lima Metropolitana concentra la mayor proporción de la población total con 30.9% (en 1993 fue 28.7%). Adicionalmente, ya no contamos con una “pirámide” de edades, el gráco de edades en el Perú muestra un incremento sostenido de la población joven en comparación con la infantil. El crecimiento rápido en la población juvenil ha generado también una creciente presión por servicios educativos, de salud, recreativos y oportunidades de empleo que los gobiernos nunca antes habían enfrentado y no logran satisfacer. La pobreza también es institucional de los 2 000 gobiernos locales del Perú juntos se han vuelto a reducir en este periodo presupuestal y ahora reciben del gobierno central el 6% del presupuesto total, a lo cual se sumarían los fondos condicionados a la Ley de Incentivos y a los cuales acceden solo aquellos con mayor capacidad. Mientras que el presupuesto de gastos militares ha aumentado. Si bien es cierto que la inversión social se ha incrementado en los últimos años, las políticas sociales implementadas en su mayoría a través del Ministerio de Inclusión Social no han logrado reducir las grandes brechas sociales, económicas y de infraestructura aún existentes. La gran mayoría de estas 30 ciudades aún sufren de severas deciencias (p. ej. menos del 10% tratan sus desagües). Sufren de 6 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). Ob. cit., p. 29.
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altos décits de infraestructura, de vivienda de calidad, transporte deplorable, así como de pérdida de áreas verdes, zonas agrícolas y ecológicamente sensibles. Por otro lado, algunas industrias y actividades mineras, generan peligrosos niveles de contaminación al agua que las abastece y aire que respiran, mientras que los desechos domésticos y residuos causan serios problemas que ponen en peligro seriamen te la vida humana y de los ecosistemas. Esta vulnerabilidad ambiental en la que viven millones de peruanos es enfrentada a diario a nivel local. Su responsabilidad les permite llevar adelante diversas inicia tivas de mejoramiento de sus condiciones de vida. La descentralización y la participación de ciudadanos conscientes en dirigir asuntos ambientales y problemas constituyen un vehículo para promocionar e implementar una planicación ambien tal. Sin embargo, la dimensión estructural de la problemática urbano ambiental limita estas iniciativas, que podemos describir de la siguiente manera: i) escasa capacidad de las autoridades y técnicos para reconocer de manera oportuna y manejar los desequilibrios generados por la concentración poblacional en las urbes; ii) la insuciente oferta inmobiliaria y de servicios urbanos comparada con el rápido crecimiento poblacional; iii) el mercado urbano especulativo que regula el acceso diferenciado al suelo; iv) la doble tendencia a la concentración espacial y a la especialización del uso del suelo que provoca efectos negativos como la sobre utilización de determinadas áreas de las ciudades, las que a su vez se constituyen en focos de alta contaminación y v) la transferencia a las ciudades de los costos ambientales de ciertas actividades económicas, generalmente extractivas (p. ej. minería y pesca)7. Es un hecho que los pobres están más expuestos a los problemas urbanos, tales como alimentos contaminados, depredación de recursos naturales y vivir en áreas de mayor grado de vulnerabilidad ante desastres. Ellos sufren directamente la ausencia de sistemas de gestión y planicación. Los efectos sobre la población en su calidad de vida son evidentes puesto que afectan su salud, su productividad, su capacidad económica, y contribuyen al de terioro del patrimonio histórico y natural. Actualmente se calcula un déficit de vivienda de más de un millón (INEI), “millones de hogares peruanos vivimos en tugurios, casas de vecindad, callejones ubicados en las áreas centrales de nuestras ciudades, sujetos a procesos de deterioro creciente. Otros habitan en arenales o cerros de significativa pendiente, sin edicaciones concluidas y urbanización e infraestructura precaria. 7 Miranda, Sara Liliana. Ciudades para la vida: experiencias exito sas y propuestas para la acción. Lima, IPADEL, IHS, PROA-PGU, 1996.
Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental 4. La recentralización El Perú es uno de los países más centralizados de Latinoamérica. Experimentó primero uno de los más interesantes esfuerzos descentralizadores en los años 80. En esta década poder, responsabilidades, y recursos nancieros fueron transferidos a las municipalidades. Luego, en los años 90, durante la gestión del expresidente Alberto Fujimori, el país ingresó en un acelerado proceso de “recentralización”. Proceso que fue revertido desde la gestión del expresidente Toledo quien iniciara un nuevo intento de descentralización y fue continuado con mayor debilidad por la gestión del expresidente García. A pesar de esto, la autonomía municipal aún persiste, en especial fuera de Lima. Esto permite a alcaldes con capacidad de propuesta y voluntad política e institucional clara la posibilidad de tomar el liderazgo y promover el desarrollo local sostenible. Este proceso se dio con serias limitaciones en su accionar, pero con los nuevos cambios en la política nacional, particularmente, en la gestión del actual presidente Humala se está revirtiendo nuevamente. La débil situación de las municipalidades ha afectado profundamente la participación de la comunidad. Sus funciones y su autoridad fueron sistemáticamente reemplazadas y superpuestas por diferentes entidades del gobierno central que actuaban directamente en la jurisdicción sin coordinación alguna, además de haberse creado una serie de sistemas de gestión y una política de “incentivos” decididos desde la burocracia del Minis terio de Economía y Finanzas, los que han devenido en mayores restricciones en el acceso a los recursos, particularmente de las municipalidades más débiles. El Estado peruano concentra su administración en la capital, restringiendo la capacidad de gestión de más de dos mil gobiernos locales que existen en el país, y que en conjunto reciben del gobierno central el 6% del presupuesto de la República. Este hecho ha contribuido a que hoy en día, poco más del 60% de la población urbana resida en Lima Metropolitana. La situación se convierte en un círculo vicioso que acentúa el centralismo. Una serie de normas centralizadoras se aprobaron, las cuales se sumaron a la transferencia hacia los gobiernos regionales de una serie de competencias nacionales que debilitaron en especial a las municipalidades provinciales de las ciudades capitales de los exdepartamentos. Esta fragmentación de funciones, según observadores críticos, ha obedecido a una doble intención política del gobierno de turno: de un lado, recortar poder a los gobiernos locales, y con ello la participación ciudadana en la gestión local, y de otro lado, establecer una relación de clientelaje político con la población. Finalmente, en
los últimos años una creciente política privatizadora continuó recortando aún más las posibilidades de los gobiernos locales, particularmente los urbanos, de aanzar sus capacidades y, por el contrario, se les fue recortando aún más mandatos y presupuestos dejándoles en manos de las asociaciones público-privadas para lograr canalizar inversiones en sus ciudades.
5. La débil organización social: los más pobres son los más excluidos En los años 80 la organización de base era más activa. Hoy en día está muy desvinculada de la gestión. Esto es así porque en esa época, con el proceso de descentralización, se les dio facultades a las municipalidades, quienes, al estar más cercanas a la población y sus necesidades, desarrollaron experiencias participativas de base ampliamente reconocidas. En los 90, con el proceso de “recentralización”, las municipalidades fueron perdiendo poder, y estas experiencias, si bien recuperaron dinamismo en los 2000, particularmente con la creación de los gobiernos regionales, han ido decayendo desde el 2010 hasta la fecha. Además, desde el ángulo político, el discurso participativo ha entrado en crisis, siendo sustituido por un discurso más pragmático. Si bien se reconoce que, en términos cuan titativos, hace 20 años la participación era más notoria, hoy se cuenta con un marco legislativo potente, que abre una serie de espacios de participación y concertación haciendo estos procesos de mejor calidad, porque ya no gira alrededor de reivindicaciones inmediatas o de supervivencia y más bien en el desarrollo de propuestas y acuerdos concertados con la autoridad local, regional o central. Aunque estas prác ticas aún no se han generalizado y cada vez hay menor participación de los más pobres. Sin embargo, hay más oportunidades para participar alrededor de planes de desarrollo locales o regionales, de concertar, de trabajar alrededor de propuestas de largo plazo e incluso a través de los presupuestos participativos. Se está haciendo uso de prácticas innovadoras para mesas de trabajo, comités de gestión y otros mecanismos para canalizar más y mejor participación, se quedan en procesos de colaboración, de consulta, de cooperación y no de participación en la toma de decisiones, con base en relaciones paritarias entre la comunidad y la autoridad. Un caso emblemático es el de Villa El Salvador, además, se indicaba que había mayor participación de la comunidad, frente al deterioro de la calidad de vida y a la manipulación política del gobierno. En el caso de la experiencia de la Pampa Inalámbrica de Ilo, se dio la participación de las organizaciones vecinales en un proyecto de ocupación ordenada del suelo, con ordenanzas municipales claras. Actualidad Gubernamental
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En esta misma dirección también habían experiencias interesantes en varias municipalidades sobre la preparación del presupuesto participativo municipal, pero cada vez más son la excepción y no la regla. Este tipo de participación no fue promovido por la legislación actual, esta participación se dio más bien por i) la voluntad política de los gobiernos locales; la participación fue una estrategia política para mantenerse en contacto con la población; y ii) había una mayor conciencia y aceptación de que la participación era necesaria. Como consecuencia, las organizaciones sociales están ahora más dispersas y los más pobres sufren de un inusual aislamiento. Al concentrarse en los problemas de la emergencia y no del desarrollo, los pobres perdieron de vista las relaciones entre dis tintas organizaciones comunitarias, alianzas y otros mecanismos que los apoyaban a elevar sus demandas a niveles más altos. Se concentraron por mucho tiempo exclusivamente a sobrevivir y fueron también dominadas por una serie de problemas y conictos internos que las desgastaron. Finalmente, el clientelismo político también hizo su parte, pues algunos partidos sistemáticamente se dedicaron a cooptar y controlar a los dirigentes, utilizando una serie de medidas, mayormente económicas, tergiversando su represen tatividad y legitimidad, rompiendo los comportamientos solidarios de sus estilos organizativos, degradándolos y convirtiéndolos en utilitarios, lo que ha devenido en denuncias durante las campañas electorales, tales como sistemáticos “regalos” de alimentos u otros, y hasta llegar a “comprar” votos en forma individual.
6. Escenario realista al 2021 En general, si las políticas económicas, urbanas y del sector de construcción actuales se mantienen, dada la desaceleración económica y del sector construcción y la desarticulación del tejido organizativo de los pobres, la pobreza urbana volvería a aumentar, el deterioro ambiental y la vulnerabilidad urbana se incrementaría. Dado que al 2021 el Perú contaría con más de 32 millones de habitantes con una población urbana de más del 80% y creciendo, con una ciudad capital con más de 12 millones y otros 12 millones viviendo en 29 ciudades de más de 100 mil habitantes, estas ciudades concentrarán al menos a 6 millones de pobres. No será sorprendente entonces que los mayores índices de delincuencia y violencia cotidiana se desarrollen en estas ciudades. Si la inversión y la provisión de servicios de infraestructura urbanos sigue siendo menor al incremento de la población pobre, y la contaminación urbana e industrial continúa siendo permitida, la situación se podría tornar particularmente crítica a menos que se implementen acciones correctivas inmediatas. N° 89 - Marzo 2016
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Informes Especiales
Antecedentes, marco conceptual, aspectos temáticos y problemáticos para entender el derecho y la legislación internacional de aguas e I P a r t
Ficha Técnica Autor
:
Pierre Foy Valencia*
Título
:
Antecedentes, marco conceptual, aspectos temáticos y problemáticos para entender el derecho y la legislación internacional de aguas - Parte I
Fuente :
Actualidad Gubernamental, Nº 89-Marzo 2016
Sumario
1. La dimensión de lo transfronterizo en la escena contemporánea 2. La soberanía en el marco de los procesos transfronterizos 3. Lo hídrico transfronterizo 4. Conceptos a considerar La naturaleza y los ecosistemas1 que la integran2 obedecen a sus propias leyes y dinámicas, sin embargo, estas han sido interferidas e impactadas mediante múltiples maneras por las actividades humanas a través de la historia, aunque ello no necesariamente haya conllevado, en todos los casos, consecuencias adversas. * Doctor en Derecho. Máster en Derecho Ambiental. Profesor asociado de la Pontifcia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Docente en Derecho Ambiental y temas conexos en la PUCP, Universidad de Lima, Universidad Nacional Agraria, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Centro de Altos Estudios Nacionales, Academia de la Magistratura, entre otras instituciones. Asesor y consultor en derecho ambiental. Autor de múltiples trabajos en su especialidad. Promotor de la naciente especialidad en Derecho y Animales. Investigador del Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energías Renovables (INTE-PUCP)
y del Instituto de Investigación Científca (IDIC, Universidad de
Lima). Socio del Estudio Foy & Guevara, Valdez SAC. Correo electrónico: [email protected] 1 “Un ecosistema es una combinación compleja y dinámica de plantas, animales, microorganismos y el entorno natural, que existen juntos como una unidad y dependen unos de otros. Biodiversidad son todos los elementos vivos de esas asociaciones”. COMISIÓN EUROPEA. “Ecosistemas. Bienes y servicios ecosistémicos ”. En Naturaleza y Medio Ambiente, 2010. Disponible en: . 2 Incluyendo los servicios que prestan. Al respecto la Comisión Europea (2010: 2) refere lo siguiente:
“Los ecosistemas de la Tierra dan a la Humanidad toda una
serie de benefcios, conocidos como ‘bienes y servicios ecosis-
témicos’. Los ecosistemas, por ejemplo, producen alimentos (carne, pescado, hortalizas, etc.), agua, combustible y madera, y prestan servicios tales como el suministro de agua, la purifcación del aire, el reciclado natural de residuos, la formación del suelo, la polinización y los mecanismos reguladores que la naturaleza, si no se interfere con ella, utiliza para controlar las
condiciones climáticas y las poblaciones de animales, insectos y otros organismos. […]. Los expertos han determinado cuatro tipos diferentes de servicios, todos ellos vitales para la salud y el bienestar de los seres humanos: Servicios de aprovisionamiento de los bienes en sí, como alimentos, agua, madera y fbras.
Servicios de regulación del clima y las precipitaciones, del agua (por ejemplo, las inundaciones), de los residuos y de la propagación de enfermedades. Servicios culturales que proporcionan la belleza, inspiración y los valores recreativos que contribuyen a nuestro bienestar espiritual. Servicios esenciales, como la formación del suelo, la fotosíntesis y el ciclo de los nutrientes, que son el sustento del crecimiento y la producción”.
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1. La dimensión de lo transfronterizo en la escena contemporánea Los fenómenos propiamente naturales y la dinámica de los ecosistemas que por su misma condición trascienden en muchos casos a las consideraciones trazadas por las fronteras políticas, de tiempo atrás adquieren creciente importancia transfronteriza; por ejemplo, a partir de aspectos tales como los recursos naturales compartidos (v. g. bosques, áreas protegidas y humedales), la contaminación y daños ambientales, las actividades –no solo la navegabilidad uvial– de transporte, comercio infraes tructura, grandes proyectos, procesos de desarrollo de asentamientos humanos 3, por citar algunos. Se ha convertido un referente común en nuestros días armar que un enfoque moderno de las fronteras ya no se circunscribe solamente a la tradicional función de dividir, limitar o defenderse de parte de un Estado respecto a otros, sino más bien a unir e integrar (RhiSausi y Oddone, 2009: 35)4 . Es decir, las fronteras se convierten en espacio de encuentro y cooperación 5; de articulación para las actividades, procesos, desafíos y en general de pacicación y desarrollo sostenible de los pueblos 6. Máxime en el macrocontexto de los fenómenos de la globalización, en que inclusive se ha llegado a armar que la tierra “se ha aplanado” 7, esto implica que se dan subprocesos de inmediatez y contigüidad funcional, desbordando las fronteras convencionales. 3 La Declaración de Vancouver (ONU, 1976) defnió asentamientos
humanos como “la totalidad de la comunidad humana –ya sea ciudad, pueblo o aldea– con todos los elementos sociales, materiales, organizativos, culturales y espirituales que la sustentan. El tejido de los asentamientos humanos consta de elementos físicos y de servicios a los que estos elementos aportan el soporte material”.
4 “El devenir histórico ha puesto de manifesto la importancia
de las fronteras y sus consecuencias económicas, sociales,
ambientales, culturales y políticas. De percibirlas como el fn
de los Estados, el límite lejano, la despoblada tierra de nadie, se ha pasado a concebirlas como áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional, donde la cercanía, la contigüidad y el diálogo se sintetizan en intensas relaciones transfronterizas”. RHI-S AUSI, José Luis y Nahuel ODDONE. “Fronteras e Integración Transfronteriza en el MERCOSUR” en RHIS AUSI, José Luis, Dario CONATO y Nahuel O DDONE. Cooperación Transfronteriza e Integración en América Latina. Roma: IILA y CeSPI, 2009; pp. 34-117. 5 MOYA MENA, Sergio (ed.). Las Fronteras: Espacios de encuentro y cooperación. San José de Costa Rica: F LACSO Secretaría General y CAF, 2012. 6 F OY V ALENCIA, Pierre. “Consideraciones ambientales sobre el área de conicto entre Perú y Ecuador”. En T OCHE, Eduardo, Walter LEDESMA y Pierre F OY . Perú-Ecuador: entre la guerra y la paz. Lima: Desco, 1998. 7 F RIEDMAN, Thomas L. La tierra es plana: breve historia del mundo globalizado del siglo XXI, Madrid: Martínez Roca, 2006.
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Consonante con ello se aduce que “la geografía y las fronteras en la globalización” transitan “de la rigidez de la geografía política real del pasado a la exibilidad de la geografía política virtual del futuro”, para dar a entender que “[l]a geografía emergente de la globalización está caracterizada por la conformación simultánea de un espacio único y múl tiples territorios, con manifestaciones geográcas en el espacio físico y en el espacio virtual.”8 En buena cuenta la rigidez divisionaria de las fronteras tradicionales abre paso a múltiples redes de interrelación in terestatales, corporativas, comunales e individuales.
2. La soberanía en el marco de los procesos transfronterizos El principio de soberanía constituye uno de los pilares de la regulación de los Estados Modernos 9 (Gómez-Robledo Verduzco, 1980)10. La Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, del 14 de diciembre de 1962, titulada “Soberanía permanente sobre los recursos naturales”, reconoce lo siguiente: “1. El derecho de los pueblos y de las naciones a la soberanía permanente sobre 8 BOISIER, Sergio “Globalización, Geografía política y Fronteras”. En Anales de Geografía de la Universidad Complutense, N.° 23, 2003, (21-39), p. 21. 9 GÓMEZ-ROBLEDO V ERDUZCO, Alonso (compilador). La soberanía de los Estados sobre sus recursos naturales. México, D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1980. Disponible en . 10 Por ejemplo, en el Perú: - La Constitución Política de 1993: “Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento”. - La Ley N.° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales: “Estado y los recursos naturales: Artículo 6.- El Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales. Su soberanía se traduce en la competencia que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre ellos”. - Ley General del Ambiente, Ley N.° 28611: “Artículo 12.- De la política exterior en materia ambiental. Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución Política, en la legislación vigente y en las polít icas nacionales, la Política Ext erior del Estado en materia ambiental se rige por los siguientes lineamientos: […] c. El respeto a la soberanía de los Estados sobre sus respectivos territorios para conservar, administrar, poner en valor y aprovechar sosteniblemente sus propios recursos naturales y el patrimonio cultural asociado, así como para defnir sus niveles
de protección ambiental y las medidas más apropiadas para asegurar la efectiva aplicación de su legislación ambiental. […] h. La cooperación internacional destinada al manejo sostenible de los recursos naturales y a mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente a nivel transfronterizo y más allá de las zonas donde el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, de conformidad con el derecho internacional. Los recursos naturales transfronterizos se rigen por los tratados sobre la materia o en su defecto por la legislación especial. El Estado promueve la gestión integrada de estos recursos y la realización de alianzas estratégicas en tanto supongan el mejoramiento de las condiciones de sostenibilidad y el respeto de las normas ambientales nacionale s” (Subrayado agreg ado).
Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en interés del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del respectivo Estado”. Sin embargo, también considera la importancia de la cooperación: “Deseando que las Naciones Unidas examinen más a fondo el problema de la soberanía permanente sobre los recursos naturales con ánimo de cooperación internacional en la esfera del desarrollo económico, sobre todo del de los países en vías de desarrollo”. Desde el punto de vista político, la cuestión de los recursos naturales compartidos y en particular el de las cuencas transf ronteriz as conllevan un desaf ío toda vez que su ges tión “tiene consecuencias para la soberanía y el territo rio de diferentes Estados […]. Asimismo, la vigencia de la soberanía nacional se reeja claramente en la gestión de cuencas hidrográcas compartidas en d onde todavía qued a mucho por hacer en temas de cooperación y gestión con junta acorde con los principios del desarrollo sostenible, del enfoque ecosistémico y de una gobernanza efectiva del agua”. (Aguilar-Iza, 2000: 3)11.
En esa línea, desde una perspectiva jurídico-doctrinaria se han postulado diferentes enfoques o posiciones (Querol, 2003: 13-15) 12 13: Posiciones extremas en la discusión acerca de la utilización de los cursos de agua internacionales a) La doctrina Harmon
También conocida como la teoría de la soberanía terri torial absoluta. Postula que cada Estado puede actuar indiscriminadamente dentro de sus límites. La doctrina Harmon ha sido rechazada tanto por la doctrina como por la jurisprudencia internacional por ser un reejo de la política aislacionista interpuesta por los Estados Unidos en esa época.
b) Teoría de la integridad territorial absoluta
Contraria a la doctrina Harmon. Sostiene que un Estado debe utilizar las aguas de un curso de agua internacional sin afectar el caudal, el volumen o la calidad de las aguas en el territorio del Estado vecino. Inspirada en el principio anglosajón de los derechos de los ribereños (riparian rights), habilitaría a los Estados de aguas abajo a exigir a los de aguas arriba, la misma cantidad y calidad de agua que les correspondería de acuerdo al curso natural del río (Sauser Hall, 1953) o bien el mismo caudal (Barberis, 1989).
Doctrinas intermedias en la discusión acerca de la utilización de los cursos de agua internacionales c) Teorías restricti vas de la soberanía territorial
Los Estados pueden hacer uso de los cursos de agua internacionales, si bien sujetos a distintos tipos de restricciones en benefcio de los otros ribereños13. La práctica convencional de los Estados y la jurisprudencia internacional coinciden en reconocer restricciones a la soberanía de los Estados en el uso de los cursos de agua internacionales que los separan o atraviesan (Barberis, 1974).
d) La comunidad de intereses de los estados corribereños
El pensamiento jurídico contemporáneo se inclina por atribuir los recursos naturales compartidos a la totalidad de los Estados interesados. El avance de los conocimientos técnicos en materia de aprovechamiento de los cursos de agua y la necesidad de aprovechar del modo más óptimo dichos recursos ante su escasez han impulsado a los Estados a reconocer una vinculación entre ellos a través de la noción de comunidad.
11 AGUILAR, Grethel y Alejandro IZA. Gobernanza de Aguas Compartidas. Aspectos Jurídicos e Institucionales. Suiza: UICN, Gland, 2009. Disponible en: . 12 QUEROL, María. Estudio sobre los convenios y acuerdos de cooperación entre los países de América Latina y el Caribe, en relación con sistemas hídricos y cuerpos de agua transfronterizos. Santiago de Chile: Cepal, División de Recursos Naturales, 2003. 13 “Algunas de estas teorías han recurrido a fguras del derecho privado para explicar las restricciones a que están sujetos los Estados ribereños en la utilización del curso de agua de que se trate: se ha recurrido a la noción de servidumbre, a la teoría del abuso del derecho e incluso a las fguras del
condominio o al derecho de vecindad para explicar aquellas limitaciones”.
e) Contribución de la doctrina al desarrollo del derecho internacional de aguas
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Instituciones académicas como el Institut de Droit International y la International Law Association han contribuido al desarrollo del derecho internacional de aguas. Mediante proyectos doctrinarios han ejercido gran inuencia en la práctica de los Estados, estas instituciones científcas han descrito y sistematizado el derecho de aguas, habiendo precisado el contenido de las normas jurídicas sobre la materia. Por ende, las resoluciones dictadas por tales instituciones constituyen una prueba de la opinio gentium sobre el uso y aprovechamiento de los cuerpos de agua internacionales. Enfatizan la obligación de cada Estado de no causar un perjuicio grave a los demás Estados ribereños, concen trándose más especialmente en la utilización equitativa y razonable de los cuerpos de agua y en el examen de las cuencas como unidades integradas
Sobre el tema de la soberanía y las aguas transfronterizas, del estudio de Laureano del Castillo (2013: 257-258)14, podemos derivar el siguiente cuadro:15 Crítica de Pastor Ridruejo 15
Teoría
Alcance
Teoría de la soberanía absoluta del Estado ribereño
Llamada doctrina Harmon. El fscal general Judson Harmon afrmó como principio de derecho internacional “la soberanía absoluta de cada Estado dentro de su territorio, frente a lo cual no cabrían otras excepciones más que las consentidas por el propio Estado”.
Pese a que la teoría de la soberanía absoluta se ha aplicado en numerosos casos, “la práctica más reciente la desconoce por completo”.
Teoría de la integridad territorial absoluta
Sostenida por Fauchille y Oppenheim, según la cual no cabría alterar el curso de agua natural en detrimento de las condiciones naturales de las que gozan los Estados corribereños, a no ser que consientan en dicho detrimento.
Esta teoría resulta fácilmente desechable por cuanto no es confrmada por la práctica de los Es tados, e implica, llevada a sus extremos, reconocer un derecho de veto a los Estados ribereños en relación con cualquier aprovechamiento que pudiera afectar sus intereses
Teoría de la soberanía territorial limitada de los Estados ribereños
Todo Estado ribereño puede utilizar la parte del curso de agua situada en su terri torio en la medida en que el uso no cause un daño signifcativo a los otros ribereños. La doctrina postula, por tanto, la atribución equitativa de la utilización del río y sus recursos.
La considera como la teoría vigente: “La teoría sin duda hoy consagrada por el Derecho Internacional es la de la soberanía territorial limitada de los Estados ribereños.
3. Lo hídrico transfronterizo Las Naciones Unidas, mediante el documento Carta Mundial de la Naturaleza16, nos advierte acerca de la necesidad de considerar y respetar a los ecosistemas en el marco del sistema de decisiones de las actividades humanas. En efecto, si consideramos que las fronteras políticas (dimensión transfronteriza) suelen compartir escenarios y recursos naturales comunes –v. g. hídricos– se desprende la singular atención que estos requieren puesto que: 14 DEL C ASTILLO PINTO, Laureano “Marcos normativos e institucionales de regulación de cuencas transfronterizas en el Perú”. En ORELLANA, René (coordinador) y otros. Conictos y acuerdos. Marcos jurídicos y prácticas regulatorias internacionales. La Paz: Agua Sustentable IDRC, 2013, pp. 253-351. 15 P ASTOR RIDRUEJO , José Antonio. Curso de Derecho Internacional Público. 1986. Madrid: Editorial Tecnos. 16 Con el propósito de preservar la naturaleza para las futuras generaciones, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó la Carta Mundial de la Naturaleza, durante la sesión plenaria de la Asamblea General de la ONU, llevada a cabo el 28 de octubre de 1982.
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Los benecios duraderos que se pueden obtener de la naturaleza de la protección de los procesos ecológicos y los sistemas esenciales para la supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales quedan en peligro cuando el hombre procede a una explotación excesiva o destruye los hábitat naturales, Máxime si: La competencia por acaparar recursos escasos es causa de conictos, mientras que la conservación de la naturaleza y de los recursos naturales contribuye a la justicia y al mantenimiento de la paz, pero esa conservación no estará asegurada mientras la humanidad no aprenda a vivir en paz […].
De otra parte, esta preocupación incide en los conceptos clásicos sobre la soberanía de los Estados ribereños que han tenido que superar la confrontación entre los enfoques absolutistas, que reclaman derechos plenos sobre los cursos de aguas arriba respecto otros Estados, y la postura mediante la cual “los Estados de aguas abajo estarían autorizados para exigir a los de aguas arriba la misma cantidad y calidad de agua que la brind ada por el curso natura l del río” (GWP, 2010: 20)17. Frente a lo cual se ha tenido que acudir al desarrollo de principios que busquen equilibrar estas tendencias, med iante la “soberanía territorial limitada de los Estados ribereños” (GWP, 2010: 21).
En perspectiva hídrica, la Guía de la Nueva Cultura del Agua al referirse al agua y los ecosistemas señala lo siguiente: “Los ecosistemas acuáticos continentales y costeros, es decir, los ríos, lagos, humedales, y aguas de transición y costeras, son elementos fundamentales de nuestro territorio. Durante milenios han provisto múltiples servicios esenciales para el hombre: agua para la vida, para el recreo y para los usos económicos, protección frente a inundaciones y sequías, regulación de la formación y fertilidad del suelo, articulación de paisajes e identidades, medio de recreo y disfrute, fuente de inspiración cultural y religiosa. Los ecosistemas acuáticos y ecosistemas terrestres asociados proveen además el hábitat esencial para multitud de especies animales y vegetales”18.
4. Conceptos a considerar En el relación con los recursos hídricos y sus dimensiones transfronterizas, se suelen invocar diferentes conceptos, que es necesario ordenar para evitar confusiones en cuanto a los enfoques de los espacios concernidos. Al respecto nos adelan taremos en la mención de algunos instrumentos jurídicos con cargo a desarrollarlos de manera más integral en apartados posteriores. Según la Dra. Nicole Bernex 19 • Cuenca: es un “continuo” de clima, suelos, cobertura vegetal, hábitats, red de drenaje, sistemas de producción y presencia humana a lo largo de su pendiente (mirada multiescalar). • Cuenca hidrográca internacional: “zona geográca que se extiende por el territorio de dos o más Estados y está demarcada por la línea d ivisoria de un sistema hidrográco, de aguas superciales y freáticas que uyen hacia una salida común” (según el art. II de las Reglas de Helsinki, 1966)20. • Toda cuenca es un sistema complejo: 17 GWP. “Repensando la soberanía en la gestión de los cursos de aguas internacionales” en El Derecho Internacional de Aguas en América Latina. Manual de capacitación, 2010. Disponible en . 18 HERNÁNDEZ-MORA, Nuria. Guía Nueva Cultura del Agua. Disponible en . 19 BERNEX, Nicole. “Realidad e importancia de la gestión de las cuencas transfronterizas”. En Curso de Derecho Internacional de Aguas en América Latina. Rio de Janeiro: GWP-TEC, 16 al 20 de noviembre de 2015. 20 Incluyendo las aguas superfciales y subterráneas que uyen hacia una desembocaduras común.
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1. Es un sistema físico
Compuesto de una serie de subsis temas físicos o subcuencas, lo que signifca escalas espaciales y dinámicas diferentes.
2. Es un sistema abierto
Parte de un sistema mayor del cual también es necesario tener información
3. Es un sistema vivo
Cuenta con una estructura/organización propia, leyes, normas y se caracteriza por su estado y compor tamiento.
4. Es un sistema dinámi-
co
5. Sufre modicaciones
temporales 6. Es un sistema vivido
Como sistema vivo, es un sistema en evolución, poseedor de una historia y de una génesis (inclusive puede llegar a transformarse en sistema muerto). Variaciones periódicas, estacionales y tendencias evolutivas. Es decir, un sistema humanizado (con distintos grados de artifcialización) complejo por su estructura rural y urbana, y abierto. El ámbito de su interacción es mayor que el de la cuenca.
• La delimitación de la cuenca es de gran importancia, en especial cuando el límite entre países no es la divisoria de aguas entre cuencas sino un cauce, y cuando la dinámica del río es importante. En complemen to, para la Global Water Partnership (GWP)21, la cuenca hidrográca o lacustre22 constituye una unidad hidrológica —en un sentido práctico— para la gestión de recursos hídricos y “es e l área delimitada por las divisorias de aguas de un sistema de arroyos y ríos 23 que convergen en la misma desembocadura” (2009: 9). El sistema hidrográco es un sistema de aguas que abarca un río principal desde su nacimiento hasta su desembocadura, sus auentes, lagos que desagüen en él, y las aguas subterráneas que reciben agua de ellos o les aportan agua. Es “una unidad constituida por todas las aguas superciales y freáticas que uyen hacia una desembocadura común” (Barberis, 1979). Los distintos componentes de la cuenca interactúan entre sí formando un sistema; una unidad natural. El sistema hídrico será internacional cuando alguno o algunos de sus componentes pertenezcan a más de un Estado. Debe establecerse una distinción entre Estado parte en un sistema hidrográco internacional y Estado ribereño. El Estado ribereño es aquel por cuyo territorio pasa un río internacional, mientras que un Estado parte en una cuenca hidrográca internacional es aquel en cuyo territorio se encuentre alguna de las partes que componen la cuenca, como por ejemplo, que pase por él una corriente subterránea que luego aore en las aguas de uno de los ríos de la cuenca. De esto se sigue que la noción de cuenca hidrográca internacional es más amplia que la idea de ribereneidad y se adecúa más elmente a la realidad geográca
que se desea regular jurídicamente (Barberis, 1979).
Tradicionalmente se utilizó el término curso de agua reriéndose al río principal y sus auentes navegables. El desarrollo de usos distintos a la navegación para el agua dulce demostró que este concepto era dema siado restringido y se presentó la conveniencia de ampliar el espectro de la legislación sobre los cursos de agua. De esa manera se comenzó a hablar de cuencas hidrográcas y sistemas de cursos de aguas. Los Estados comenzaron a tomar conciencia de que las actividades llevadas a cabo en un sector del sistema hidrográco más tarde o más temprano repercutirían en el resto del mismo, fuera aguas arribas o aguas abajo (Querol, 2003: 8) 21 GWP-INBO. Manual para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos en Cuencas, 2009. Disponible en . 22 Bajo la consideración que “los recursos renovables y utilizables de agua dulce del mundo se hallan en lagos, humedales, ríos y acuíferos”. 23 En el caso de los ríos, esta desembocadura es generalmente el mar, pero puede ser un cuerpo de agua interior, como un lago o bañado.
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Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado
Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado
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Debate por el nuevo bloque comercial y sus proyecciones Ficha Técnica Autor
:
Abg. Carlos Humberto Alva Alva*
Título
:
Debate por el nuevo bloque comercial y sus proyecciones
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 89 - Marzo 2016
1. Las partes del acuerdo de asociación transpacífco En medio del fragor de la campaña elec toral, el Gobierno peruano suscribió el mes pasado, en Nueva Zelanda, el Acuerdo de Asociación Transpacíco (TPP, por las siglas en inglés de Trans Pacifc Partnership), que es una iniciativa desarrollada por doce economías miembros del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacíco (APEC): Australia, Brunéi, Darussalam, Canadá, Chile, Estados Unidos de América, Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam. Este acuerdo ha sido uno de los procesos de negociación plurilateral más ambicioso y amplio entre países de tres continentes (América, Asia y Oceanía). El TPP tiene como objetivo construir un acuerdo inclusivo y de alta calidad que sea soporte para el crecimiento económico, el desarrollo y la generación de empleo de los países miembros, y debe convertirse a su vez en la base y el medio para una futura Área de Libre Comercio del Asia Pacíco (FTAAP), por lo cual estará abierto al ingreso de otras economías de APEC y al desarrollo de mecanismos que permitan su exibilidad y carácter evolutivo. Sin embargo, tras la suscripción del documento, este aún requerirá dos años de arduas negociaciones antes de que sea una realidad. El acuerdo —de 6 mil páginas— * Abogado por la PUCP, con estudios de maestría en Gerencia Social y posgrado en Mediación y Conciliación. Exbecario de Mashav, la División de Cooperación Internacional del Ministerio de RR. EE. de Israel y de la Fundación Friedrich Naumann, de Alemania. Ha trabajado como consultor de Public Affairs Section de la Embajada de los EE. UU. de América en Lima y como facilitador en reuniones organizadas por el BID en Perú.
l a i c e p s Japón, México, Perú y Chile, los que en E conjunto representan el 40% del PBI e mundial y 800 millones de consumidores. m Señalan que su objetivo no declarado es r o la generación de un bloque comercial f n liderado por Estados Unidos para poder I
debe pasar por ese periodo de raticación en el que al menos seis naciones que representan el 85% del producto interno bruto combinado de los 12 países del acuerdo, deben aprobar el texto nal para que el pacto se ejecute obligatoriamente. Como era de esperarse, diversas voces discre- frenar el creciente protagonismo geopolítipantes se han escuchado, pero lo cierto es co y económico de China a nivel mundial. que el ciudadano de a pie tiene la mirada Justamente esta batalla se dará en la puesta en otra parte. El ciudadano común, cuenca del Pacíco, escenario natural de por así decirlo, no se ha dado percatado expansión de la inuencia China. La fuerte que el TPP, un acuerdo que cubrirá el 40% crítica apunta que al lado de los Estados de la economía mundial, tardó cinco años Unidos de América, los promotores más de negociaciones para llegar a ser rmado. activos para la rma de este tratado han sido las corporaciones trasnacionales. Recordamos la oposición al TLC con los Estados Unidos de América hace años, Por ejemplo, se destaca que el TPP estaproveniente sobre todo de partidos y blece como plazo mínimo de protección gremios de izquierda militante que vatici- de los derechos de autor y derechos anes, naban un apocalipsis. Nada de ello ocurrió la vida del autor más 70 años, excediendo y hoy tenemos benecios de la aplicación en 20 años el plazo estipulado por el Convenio de Berna (1986) y por el Acuerdo de ese tratado. sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual, ADPIC (1994). 2. Las pro y contra en debate Asimismo, permite la extensión hasta Las posiciones opositoras de hoy van ocho años de la protección de datos de desde críticas al secreto que rodearon las medicamentos biológicos, impidiendo la negociaciones del TPP hasta violación de entrada al mercado de versiones genéricas derechos humanos. Es muy sensible la crí- de remedios después de su primer regis tica por una eventual restricción al acceso tro. En el caso de Chile —de acuerdo a la de medicamentos asequibles, así como Subsecretaría de Salud— se generaría un una cláusula que permitiría a los inverso- costo de 770 millones de dólares anuales res extranjeros el derecho a demandar si por cada año adicional a los cinco años consideran que sus ganancias se han visto actuales de protección. afectadas por una ley o política en el país El TPP reconoce la importancia de los antrión. Pero hasta donde sabemos, los conocimientos tradicionales asociados actuales contratos de estabilidad jurídica a los recursos genéticos, pero limita su también garantizan reglas de juego que protección a los sistemas de propiedad el Estado debe respetar, con sanciones si intelectual. En materia de comercio elec trónico se sienta la obligación de los países no lo hace. suscribientes de permitir la transferencia Por ejemplo, la organización “Observa- transfronteriza de información por medios torio Ciudadano” de Chile, señala que electrónicos, aun cuando dicha informaeste acuerdo transpacíco es un acuerdo ción sea de carácter personal o sensible, comercial negociado por años en secreto sin tomar en cuenta si en estos países se cuyo objetivo sería la creación del merca- cuenta con un nivel adecuado de protecdo más grande del planeta, con la parti- ción de datos personales. Se supedita la cipación de, entre otros Estados, Estados protección de datos personales a los reUnidos de América, Australia, Canadá, querimientos del comercio internacional. Actualidad Gubernamental
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Informe Especial
Arrecia la crítica cuando se trata de ma teria ambiental, pues se señala que el TPP dispone que los Estados no puedan aplicar sus leyes ambientales a través de una acción o inacción que afecte el comercio o la inversión, supeditando la política ambiental al comercio. A pesar de que en el capítulo correspondiente se establece protección ambiental en materias como capa de ozono, especies exóticas invasoras o pesca marina, las obligaciones para las partes son débiles, lo mismo que la participación pública que se propone. Se cuestiona lo establecido en la parte de las inversiones, donde hay la obligación de los Estados de otorgar a los inversionistas un “trato justo y equitativo, y la protección y seguridad plenas”, y de no expropiar ni nacionalizar sus inversiones, sea directa o indirectamente, salvo que sea con un propósito público, de una manera no discriminatoria, mediante el pago de una indemnización efectiva. Para determinar si un acto estatal constituye una expropiación indirecta el TPP considera su carácter, su impacto económico, y la in terferencia con “expectativas inequívocas y razonables de la inversión”, lo que para los críticos deja abiertas las puertas a los inversionistas para impugnar decisiones de política pública por considerarlas ex propiación indirecta. Quienes cuestionan esta parte consideran como débil el que se consideran permisibles los actos regulatorios “no discriminatorios” adoptados para proteger “objetivos legítimos de bienestar público, tales como la salud pública, la seguridad y el medioambiente”, si se están dejando fuera otras acciones que los Estados puedan impulsar como puede ser el caso de garantizar los derechos laborales o de seguridad social de la población. Al lado de ello, se critica la facultad que tendrían los inversionistas de llevar sus controversias con los Estados parte del TPP a tribunales arbitrales como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a las Inversiones (Ciadi), lo que violaría la soberanía de los Estados para impulsar medidas legislativas o políticas para profundizar la democracia y los derechos sociales, medidas que en años recientes se han visto impugnadas por corporaciones por su con trariedad a los acuerdos comerciales. Basan esta armación en un estudio de diciembre del 2013 que da cuenta que a esa fecha había más de 600 demandas de inversionistas ante el Ciadi por supuestos incumplimientos por parte de los Estados de sus obligaciones al amparo de acuerdos comerciales, y que según datos ociales de esta misma entidad, de 269 casos concluidos el 2013, 82 involucraban a Estados latinoamericanos (es decir, un 30.5%), muchos de ellos terminados en forma adversa a sus intereses. Este porcentaje se ha incrementado dramáticamente en los últimos años, ya que de 175 casos pendientes, 74 son contra Estados la tinoamericanos (un 43.5%).
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El tema de la inclusión de cláusulas que limitan la capacidad de los Estados de garantizar los derechos humanos en acuerdos como el TPP estaría en contracorriente de los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos, aprobados por el Consejo de Derechos Humanos, en los que se insta a “mantener un marco normativo nacional adecuado para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de derechos humanos cuando concluyen acuerdos políticos sobre actividades empresariales con otros Estados o empresas, por ejemplo a través de tratados o contratos de inversión” (Principio 9). Vinculada a esa preocupación está la de protección de derechos colectivos de los pueblos indígenas que tienen como objeto la consulta previa del Convenio N.° 169 de la OIT, pues los críticos señalan que de conformidad con este convenio que obliga al Estado a consultar a los pueblos indígenas u originarios las medidas legislativas susceptibles de afec tarles directamente, el acuerdo comercial no puede ser raticado por el Congreso, si el futuro mandatario o mandataria lo suscribe, sin consultar de forma previa a sus instituciones representativas. La raticación del TPP se anuncia dura, por el momento, acá no es tema que ocupe a los congresistas que buscan su reelección. En los Estados Unidos al parecer culminará el gobierno de Obama y no habría denición aún, pues por el momento no cuenta con apoyo sucien te. En Japón, luego de la renuncia del ministro de Economía, Akira Amari quien fue el principal negociador de país en el acuerdo, torna más difícil la negociación y consenso entre los legisladores. Los movimientos de izquierda, siempre opuestos a estos temas de apertura de mercados, confían en obtener una amplia oposición popular al TPP en muchos países. De hecho, ya comenzaron las movilizaciones. Para el Gobierno peruano, el TPP representa una oportunidad para acceder a los mercados de Nueva Zelanda, Australia, Singapur y Vietnam, países con los que no tiene tratado de libre comercio. La minis tra de Comercio Exterior y Turismo ha argumentado que el Acuerdo de Asociación Transpacíco (TPP) no afectará el acceso a los medicamentos, tal como lo denuncian organizaciones no gubernamentales de liación izquierdista. Se argumenta que este acuerdo permitirá que el sector expor tador no tradicional se incremente en un 25%, pues contiene capítulos dedicados a las pequeñas y medianas empresas, las cuales obtendrán importantes benecios. Sobre la eventualidad de una pérdida de soberanía judicial por el tratado, se sos tiene que el TPP no cambia la legislación de protección de los derechos soberanos del Estado peruano, pues ningún tratado de libre comercio nos somete a nosotros a una jurisdicción. De las once veces en
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las que el Perú ha sido demandado por inversores extranjeros en su historia, nueve de dichas demandas fueron resueltas a favor de nuestro país. Uno de los cuestionamientos más desarrollados es el de los medicamentos. ¿En qué consiste la objeción? En hacer inaccesibles los medicamentos de origen biológico, usados para el tratamiento del cáncer o enfermedades como el VIH/sida. La ONG Acción Internacional para la Salud señala que el TPP no respeta los derechos humanos, porque lo que vulnera el acceso a medicamentos es el hecho de que las economías rmantes hayan acordado proteger los datos de prueba de estos fármacos. Los datos de prueba son los ensayos clínicos que demuestran la ecacia de un fármaco y que este no cause efectos secundarios. Según el texto del acuerdo, existen dos opciones de protección: ocho y cinco años. En lo referido a esta segunda opción, el acuerdo especica que por razones comerciales se puede extender a ocho años. Se critica que para el caso peruano, en las disposiciones nales del capítulo de propiedad intelectual se especica que tratándose de nuestro país, la protección es solo por cinco años, la cual comienza a regir luego de una década de haber entrado en vigencia el acuerdo. En este lapso, el Perú deberá haber implementado todos los aspectos legales para otorgar esta protección. Esto iría más allá del TL con los EE. UU. que protege únicamente los datos de prueba de los medicamentos de origen químico. En otras palabras, esto atentaría contra el interés público. La respuesta la da el viceministro de Comercio Exterior, señalando que en realidad no se ha pasado las “líneas rojas” porque este tipo de protección ya debe darse en el Perú. Existe la ventana de acceso, lo cual nos da el tiempo suciente para adaptar nuestra legislación. Uno de los temas pendientes en la legislación y reglamen tación nacional sobre la salud es aprobar el reglamento que permitirá el registro de medicamentos biosimilares —algo así como los genéricos de los fármacos biológicos— para aminorar el posible efecto en costos que podría tener la protección de datos de prueba. La Alianza Internacional de Organizaciones de Pacientes demanda desde hace varios meses que el ministerio de Salud resuelva el asunto, siendo la Digemid el órgano encargado de viabilizarlo. El tema comercial no agota las posibilidades del TPP. Además de la reducción de aranceles entre las economías rmantes, incorpora también capítulos que permi tirán la cooperación y la transferencia tecnológica entre sus miembros. Precisamente a propuesta del Perú, existe un capítulo dedicado a las pymes en el que se especica que estas unidades empresariales podrán participar en los procesos de compras públicas de los países miembros del acuerdo. Además se
Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado garantiza el establecimiento de cadenas de valor, posibilitando a nuestras pymes se asociarse con sus pares de los otros países rmantes del TPP para participar juntas a terceros mercados. Otra propuesta incluida a iniciativa del Perú y recogida en el capítulo ambiental del es el reconocimiento a la importancia de la biodiversidad, así como de los conocimientos ancestrales. Ello permitirá una lucha más efectiva contra la biopiratería, en lo que ya venimos siendo vulnerables. Aún más si el Perú es por un lado uno de los 17 países megabiodiversos del planeta y además el potencial de crecimiento del país para los próximos 50 años está basado en su diversidad de recursos naturales. De hecho, los dos años que estiman los Estados rmantes debería durar la raticación, animará la oposición al TPP, aún más cuando no hay posibilidad ya de Fuente: Diario El Comercio modicar el texto según se sabe. Harto complicado. El cabildeo o lobbie de las ONG con sus anes congresales tendrá como objetivo paralizar la raticación, al lado de movilizaciones donde algunos sectores violentistas van a aprovechar. Recordemos lo que pasó con el TLC con los estados Unidos de América. Recordemos que cuando el Perú rmó el TLC con Estados Unidos en el año 2009, también se temió que los precios de las medicinas se encarezcan, sin embargo ello no ha ocurrido hasta ahora. La oferta de medicamentos en nuestro mercado interno creció 36% del 2010 al 2014 y el volumen de importación creció 6.1% por año, es decir, hubo una mayor oferta de medicamentos, como bien ha aclarado el Gobierno. De no lograse en dos años la rma de todos los suscribientes, se activará una Fuente: Universidad del Pacífco cláusula que establece que si el 85% del PBI conjunto y al menos seis países han En cuanto a nuestras exportaciones, el cumplido con el trámite, el acuerdo entra director ejecutivo del Instituto de Comercio en vigencia para ellos. En caso de que las Exterior de la CCL señaló que el TPP impul12 economías lleguen a raticarlo en el sará las agroexportaciones peruanas, pero plazo establecido, buscarán una fecha también los textiles, alimentos envasados y servicios, generando mayor empleo. Se para que el acuerdo entre en vigencia. proyecta que luego de entrar en vigencia, en El acuerdo reducirá las barreras arancela- alrededor de 5 años el Acuerdo de Asociarias y establecerá estándares comunes para ción Transpacíco podría aumentar en unos estas naciones del TPP, convirtiéndolos no 4 mil millones de dólares de exportaciones solo en una potencia exportadora, sino en a las que el Perú ya viene realizando. los de mayor demanda de bienes del mundo. Ese es el propósito de los rmantes, en La CCL considera que a pesar de los sonados su declaración tras la rma: “El TPP estable- cuestionamientos que hoy se escuchan por cerá un nuevo estándar para el comercio la protección de las patentes de los medicay la inversión en una de las regiones del mentos biológicos y los datos de prueba, el mundo de más rápido crecimiento y más precio de las medicinas no debería subir de dinámica. Nuestro objetivo es fortalecer forma injusticada con el TPP y no debería la prosperidad compartida, crear trabajos haber ningún aumento injusticado en los y promover el desarrollo sostenible de la precios, o un precio prohibitivo. economía para todas nuestras naciones”. En contrasentido, siempre para el contexto El Perú se contará entre ellos. La Cámara nacional, la Red Peruana por una Globalide Comercio de Lima (CCL) arma que zación con Equidad (RedGE) arma que la nuestro país se posicionará como uno de suscripción del TPP será perjudicial para los países con más acuerdos comerciales el Perú. Haber aceptado otorgar hasta 8 en la región, lo que le permitirá dinamizar años de protección a las patentes (datos de su comercio exterior. prueba) de los medicamentos biológicos Actualidad Gubernamental
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importados, signicará que el precio de algunas medicinas se encarecerá hasta en un 30%. Estos medicamentos biológicos son de alto costo para enfermedades como el cáncer, el VIH Sida, la hemolia. Se trata de medicamentos que cuestan 5 mil, 6 mil, 10 mil soles una ampolla, y no son una aspirina o un blíster de ranitidina de 300 mg que cuesta un sol en las farmacias. Este acuerdo comercial estaría colocando los derechos de los inversionistas por encima de los derechos de las poblaciones y benecia a los intereses de las transnacionales farmacéuticas y sus lobbies. La ONG internacional Médicos Sin Fronteras se aúna a las críticas, señalando que el TPP impide el acceso a medicamentos genéricos que salvan vidas, y que los grandes perdedores en el acuerdo son los pacientes y los proveedores de tratamiento en los países en desarrollo. Indican que este es el peor acuerdo comercial para el acceso a los medicamentos en países en desarrollo, que serán obligados a cambiar sus leyes para incorporar abusivas protecciones de propiedad intelectual para las empresas productoras de fármacos. N° 89 - Marzo 2016
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