Revista Boliviana de Estudios del Hábitat
Vol. I, N° 1, marzo de 2013, 6-21. ISSN 2307-616X
Criterios de delimitación metropolitana Las metrópolis del Estado de México Alfonso Iracheta Cenecorta
El Colegio Mexiquense
La delimitación de zonas metropolitanas es un proceso difícil, complejo pero necesario, porque es la base para coordinar formal y obligatoriamente los esfuerzos públicos de los tres ámbitos de gobierno. Desde la ciencia, es un procesos poco explorado y casuístico, por lo que se asocia más con la razón para delimitar que con reglas claramente establecidas en manuales socioespaciales. Se plantea de manera muy sintética la delimitación de las zonas metropolitanas del Valle de México y la de Toluca. En el proceso de conformación de ambas sobresalen varios temas críticos: expansión demográfica concentrada; expansión física de la ciudad periférica, por un lado irregular y por otro lado atomizada y alejada de la mancha urbana; deficiencias en la gestión del agua; transporte público y vialidad desestructurada y sin proyecto de largo plazo; un ambiente cada vez más degradado en aire, agua y suelo. Es fundamental un acuerdo intergubernamental que parta de la delimitación geográfica del fenómeno para actuar coordinadamente sobre él. El texto concluye con la urgencia de definir una delimitación a partir de objetivos claros y sobre todo compromisos gubernamentales para enfrentar de manera coordinada este fenómeno que llegó para quedarse en México. Palabras clave: clave: zonas metropolitanas, expansión urbana, Valle de México, Estado de México.
1. Algunos conceptos sobre el fenómeno metropolitano
El tema metropolitano, desde lo conceptual y desde lo práctico, no ha sido resuelto en el mundo porque predomina su carácter casuístico. Es un fenómeno que viene del pasado; la historia de la humanidad está territorialmente asociada a grandes concentraciones metropolitanas proporcionales en dimensión a cada época y sociedad, desde la antigua Grecia hasta las civilizaciones prehispánicas. Lo metropolitano es un destino fatal en prácticamente todas las naciones, ya que la realidad mundial nos está llevando a la concentración poblacional y 6
económica en grandes aglomeraciones que han evolucionado desde espacios monocéntricos con alto grado de centralismo, a estructuras regionales policéntricas y multivariadas, en las que persisten las dificultades de delimitación territorial y de coordinación entre sus partes. Las metrópolis tienen muchas opciones de organización, ya que esta se fundamenta en una cantidad apreciable de características locales que tienen que ver con la economía, sociedad, geografía, organización espacial y ambiente de cada metrópoli. Lo que debe destacarse es que, cada vez más, el ámbito donde se decide la oferta económica es la gran ciudad. Igualmente, los problemas y oportunidades de desarrollo social tienden a concentrarse en las metrópolis, por lo que los asuntos de seguridad y su mínima eficacia, atención de las desigualdades sociales, tendencia del mercado a predominar en las grandes decisiones de desarrollo exigen reforzar la estructura de lo metropolitano como base de la gobernabilidad. La sustentabilidad ambiental exige también una visión metropolitana. En síntesis: productividad económica, seguridad ciudadana, cohesión social y sustentabilidad, evidentemente, requieren de políticas metropolitanas. En los años setenta, cuando las metrópolis latinoamericanas alcanzaron las ma yores tasas de crecimiento, existieron diversos intentos por delimitar el fenómeno y trasladarlo a la esfera de la política, destacando las propuestas y acciones de Brasil. De acuerdo con el pensamiento de la época, se definía una metrópoli en los siguientes términos: “En rigor, un área metropolitana es una unidad supra-local organizada funcionalmente y estructurada espacialmente por una ciudad-metrópolis que está contenida en ella” (Bernárdes 1976: 152). Ya entonces se establecía que las características de un área metropolitana podían definirse con claridad, aunque no era tan claro saber cómo establecer sus límites. Las características se refieren a varios aspectos, a saber: — La masa de población aglomerada. Una metrópoli destaca por ser una gran aglomeración humana, al grado de representar la mayor en una cantidad muy importante de países. — La extensión del área urbanizada sobre el territorio de más de una unidad administrativa (dos o más municipios con jurisdicción sobre una misma realidad urbano-regional como condición jurídica). — Ámbito territorial definido dentro del cual se proveen los servicios públicos de interés común a la metrópoli. — La integración económica y social del conjunto o cuando menos la existencia de una clara continuidad de relaciones económicas y sociales entre las partes de la aglomeración. — La complejidad de las funciones desempeñadas, en cuanto a presencia de redes de actores sociales locales, nacionales e internacionales; actividades socioeconómicas, culturales y políticas complejas y en la vanguardia con relación al resto del territorio y cierta tendencia a la dominación del territorio desde los centros de decisión metropolitanos. Esta definición, como algunas otras utilizadas en estudios realizados en América Latina, nació de las experiencias acumuladas en países occidentales 7
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avanzados, como es el caso de Francia, Estados Unidos o Gran Bretaña, y trató de mostrarse su validez en las grandes metrópolis latinoamericanas. Otra caracterización de la especificidad del fenómeno metropolitano es la designación de las áreas metropolitanas como espacios multifuncionales que se han desarrollado en gran escala y que se destacan por su dimensión en cuanto al número de actividades que comprenden, el tamaño de la población asentada y la gran variedad de funciones que se desarrollan dentro de ella; igualmente, por su concentración de poder y de recursos y la complejidad de sus subsistemas. En consecuencia, una metrópoli del presente se podría caracterizar por los siguientes elementos: 1.
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Es un centro que ejerce preeminencia económica en toda una región e incluso país, por las múltiples funciones que ejerce, pudiendo asumir funciones internacionales como producto de la globalización de la economía. Casi siempre coincide con una concentración elevada de la población, pero, como ya se mencionó antes, son las funciones y no el tamaño de la población las que forman parte del concepto. Existen ciudades dormitorio, turísticas e incluso industriales, con grandes volúmenes de población, que carecen de muchos servicios y funciones y que tienen poca influencia en sus áreas inmediatas. Desde una perspectiva internacional, para obtener el estatus de ciudad global deben ser centros multifacéticos del mercado mundial, las finanzas y la industria; deben jugar un papel en la red internacional y proveer liderazgo para generar cambios globales. El tamaño de la población por sí mismo no es tan importante. Como menciona Lathrop (1989: 96), la ciudad de México, San Pablo y Shanghai son muy pobladas, pero menos importantes en términos globales que otras ciudades menos pobladas. Las funciones más importantes que ejercen las áreas metropolitanas son: la oferta de diversos tipos de empleo a la región de influencia; la oferta de muy variadas mercancías; la concentración del poder de decisión sobre su zona de influencia; la concentración de información e investigación que brinda a su hinterland , y la capacidad para desarrollar y difundir conocimiento y tecnología. a) La oferta de empleo es muy amplia y rebasa la proporción correspondiente a la población del núcleo original. b) La función comercial y de servicios es particularmente notable por el número y la variedad de productos ofrecidos a todas la capas sociales y por la gama de alternativas presentes. c) La concentración de la información y la mayor capacidad de in vestigación científica y tecnológica y su difusión le da un poder enorme a la metrópoli y explica no solo por qué están allí las sedes corporativas y fiscales de las grandes empresas, sino por qué los profesionistas y trabajadores intelectuales tienden a concentrarse en ellas. d) En estrecha relación con el poder de la información se encuentra el poder político del que, en general, las metrópolis son la sede.
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El desarrollo urbano de estas zonas se ha producido mediante fenómenos de conurbación entre la ciudad central y centros secundarios y terciarios cuyo crecimiento, separado del núcleo metropolitano, fue posible por los sistemas de transporte. Internamente, en la mancha urbana de la metrópoli hay una serie de características urbanas particulares que complican enormemente la organización y creación de servicios urbanos. a) Por ello, aunque su crecimiento en altura sea grande, como es el caso de San Pablo, se trata de ciudades que tienden a extenderse físicamente en gran escala, alejando los lugares de residencia y las zonas laborales, como producto de tendencias a la especialización territorial y la falta de conceptos integrados de organización del espacio urbano. La consecuencia es que grandes zonas industriales se desarrollan en un polo de la metrópoli, mientras que, en otros, crecen áreas habitacionales, sin que existan las conexiones necesarias entre ellas. Mientras en San Pablo es la llamada zona ABC, en la ZMVM (Zona Metropolitana del Valle de México) ha sido en general su área norte en la delegación Azcapotzalco, dentro del Distrito Federal, y los municipios de Naucalpan, Tlalnepantla y Ecatepec, en el Estado de México. b) Hay una parte muy importante de la metrópoli que crece de manera irregular o ilegal, siguiendo formas de ocupación del suelo que no son las del mercado inmobiliario reconocido por la leyes y que están íntimamente ligadas a las organizaciones políticas y al propio mercado inmobiliario. c) La segregación ecológica es aún más marcada a causa del fenómeno anterior y al carácter más contrastado de la pirámide de las clases sociales. d) El rápido crecimiento de las clases medias en las metrópolis se traduce en la construcción de conjuntos de vivienda de alta densidad. Dado que estas zonas se forman por migración y por conurbación, también se caracterizan por el choque entre las culturas regionales de origen de muchos pobladores con la cultura urbana y sus diversas subculturas, propias de la metrópoli.
En lo funcional, las áreas metropolitanas rebasan los umbrales convencionales para la solución de problemas de abastecimiento de bienes y servicios, transportación, disposición de desechos, etc., requiriendo de tecnologías cada vez más complejas y acordes con la escala de los problemas y con la diversidad de condiciones y sistemas político-administrativos de sus partes. En lo social, las áreas metropolitanas, especialmente las del mundo en desarrollo, han dado lugar al surgimiento de procesos políticos y sociales de orden nacional, por la centralización del poder político, sindical, empresarial, religioso o militar, o bien internos a estos espacios, como productos de la exacerbación de las contradicciones en la producción, circulación y consumo de espacio, dando lugar a la generación de intensas movilizaciones sociales durante los setenta y a partir de inicios de los noventa.
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2. Delimitación metropolitana
Un tema que siempre ha estado presente es el relativo a la delimitación de las metrópolis. Deriva de un concepto fenomenológico que reconoce a la metrópolis como un “objeto” en el territorio y por ello sujeto a fronteras claramente delimitadas. Sin embargo, esta cuestión es probablemente uno de los temas más controvertidos, ya que hasta ahora han existido diversos intentos de delimitación territorial y poco reconocimiento público para su aplicación práctica. Entre los muchos esfuerzos de delimitación aparecen múltiples distinciones. — En primer lugar resulta importante distinguir “metrópoli” de “conur-
bación”. Este último término alude a un complejo fenómeno de urbanización, a una constelación de centros urbanos, a la continuidad que se establece entre distintos asentamientos humanos debido al crecimiento de uno o varios de ellos. Así, en términos estrictamente físicos, conurbación es el fenómeno de expansión de un área urbana, o varias, que se funden físicamente con otras localidades vecinas. Puede aludir también al fenómeno de interdependencia e integración de funciones, aunque no necesariamente ocurra la fusión territorial entre los centros urbanos. La conurbación puede o no coincidir con un área metropolitana o formar parte de la misma. Lo fundamental en su delimitación es que corresponde a un proceso de agregación física de áreas urbanas y, en consecuencia, la presencia de la fuerza de desarrollo que adquiere el sistema urbano no puede trasmitirse a través de este concepto. — También interesa incorporar la distinción aportada por Luis Unikel al delimitar los conceptos de “área urbana” y “área o zona metropolitana”. El área urbana la constituyen la ciudad central y su periferia edificada en todas direcciones, hasta encontrar usos del suelo de carácter rural; es decir: se refiere a la ciudad misma, más el área contigua edificada, habitada o urbanizada, con usos no agrícolas. El área urbana así definida no coincide necesariamente con los límites político-administrativos del centro urbano considerado. — El área o zona metropolitana constituye una extensión territorial que incluye la unidad político administrativa que contiene a la ciudad central y las unidades político administrativas contiguas a esta, las cuales poseen características urbanas y mantienen una relación intensa y constante con la ciudad central (Unikel 1976: 118). Es decir, la zona metropolitana se construye considerando los límites de las unidades políticas o administrativas menores (municipios, delegaciones, etc.) y puede considerarse como el resultado de las distintas expresiones de la forma de vinculación entre el centro urbano y su periferia y entre el primero y regiones más alejadas. De esta forma, los criterios adoptados para el reconocimiento de la zona metropolitana son: su carácter urbano, su expansión sobre diversas unidades político administrativas, la interconexión centro-periferia y los distintos grados y niveles de dichas características (Iracheta 1997: 45-47).
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— Finalmente, la región metropolitana corresponde a una nueva denomina-
ción que se refiere a una unidad geográfica, mucho más extensa que la propia zona metropolitana, integrada por un sistema socio-económicoespacial compuesto por el área o zona metropolitana y por una periferia, área de influencia o hinterland , integrada por una constelación de centros urbanos de diferente tamaño, sus propias áreas de influencia y un conjunto de ejes de comunicación que los une, tanto al interior como al exterior con el resto del país. Su característica más relevante es la influencia que ejerce el centro metropolitano sobre el resto del sistema y la conurbación funcional entre los centros (Arias Valdés 1990: 2-4).
Estas conceptualizaciones territoriales relativas al fenómeno de metropolización son generalmente aceptadas, ya que representan ideas lógicas para dimensionar características diferentes que se aprecian en la realidad. El problema aparece cuando se pretende realizar una delimitación física concreta en una metrópoli. En lo general se carece de indicadores ampliamente aceptados para ir paso a paso, aplicándolos hasta determinar las fronteras de una metrópoli; más grave aún: se carece de información para construir los indicadores requeridos. Sin embargo, la pregunta que debiéramos hacer, es hasta dónde tiene sentido intentar delimitar una metrópoli; o qué nivel de precisión se requiere en dicho proceso. Si se revisa la idea con cuidado, aparecen una serie de situaciones difíciles de resolver. En primer lugar aparece la pregunta con respecto a la razón para realizar la delimitación territorial. ¿Por qué es necesario definir las fronteras de una metrópoli? Probablemente existen argumentos sólidos sobre la necesidad de acordar un límite, por virtual que sea, para poder realizar acciones conjuntas entre los agentes involucrados en el desarrollo metropolitano por medio de procesos de planeación territorial. Pero, ¿todas las acciones de planeación, para todos los sectores, para todos los “pedazos de metrópoli” y para los agentes sociales, tienen o asumen la misma delimitación territorial? ¿Conciben el mismo “objeto” llamado metrópoli? La experiencia práctica en México y otras naciones muestra que, al igual que los procesos de regionalización, existen tantas delimitaciones para una metrópoli como existan objetivos de actuación. No es la misma metrópoli para quien planifica desde perspectivas macro o meso regionales, que para quien planifica un sector, sea la industria, la educación o los transportes, al interior de la metrópoli. De la misma forma, la percepción social de la metrópoli es diferente para los actores sociales que la integran, según su papel y su localización en el conglomerado. La percepción de los actores dirigentes, centralmente localizados en la metrópoli, es diferente de la de aquellos que tienen un papel subordinado y están periféricamente localizados. La tendencia de los individuos a percibirse social y territorialmente como centro provoca el “desplazamiento” del núcleo de vida y actuación de cada actor a su propia localización, provocando, consecuentemente, tantas percepciones territoriales sobre la metrópoli como individuos la conforman.
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Estas percepciones se materializan en los procesos de construcción y reconstrucción que permanentemente ocurren dentro del espacio urbanizado. Cuando, ante las necesidades del todo metropolitano, se requiere la realización de acciones diversas, especialmente grandes obras urbanas, las reacciones de los diversos individuos y actores sociales, según su ubicación social y localización territorial, es tan vasta y diversa que difícilmente se puede dar respuesta a las manifestaciones, necesidades, o protestas que cada uno expresa. En síntesis, la delimitación territorial de una metrópoli debe tomar en cuenta lo siguiente: — La imposibilidad de reconocer “la frontera”, y más correctamente, explorar “las fronteras”, de acuerdo con las condiciones y objetivos socioespaciales involucrados. — La conveniencia de reconocer franjas de transición entre la metrópoli y sus configuraciones territoriales vecinas, como espacios de dilución de un territorio, la metrópoli, que transita o se transforma en otro —por ejemplo un espacio rural—. Como consecuencia de ello, resulta más importante preguntarse qué fenómenos ocurren dentro de ese territorio llamado metrópoli, con qué actores y bajo qué circunstancia, que concentrarse en la intención de definir fronteras, bajo el principio de que las respuestas a lo primero pudieran determinar presuntas fronteras diversas, todas útiles según los objetivos que les dieron origen. Este es el caso, solo a manera de ejemplo, de la ocupación creciente de suelo periférico a la ciudad central y en el entorno de los pueblos en proceso de conurbación. Existen evidencias suficientes para demostrar que dicho proceso, fundado en decisiones de los propietarios del suelo, los desarrolladores o los colonos (ricos y pobres) y no en acuerdos asentados en planes y programas estatales, conduce a una expansión indiscriminada y desordenada de las grandes ciudades, ampliando la frontera urbana y la de la conurbación, con lo cual la delimitación real de las metrópolis es un producto de estas acciones descontroladas y no de un proyecto estatal planificado. El funcionamiento del mercado inmobiliario, prácticamente sin regulación ni control estatales, dio como resultado un crecimiento urbano sin restricciones, en tierras no siempre adecuadas, sin infraestructura ni servicios, dejando intersticios desocupados y alejándose del centro tradicional de la ciudad y de los nacientes sub-centros. La expansión metropolitana de la población de menores recursos se produjo por medio de dos tipos de localizaciones: loteos populares y “villas de emergencia”. Sus resultados fueron similares, aunque su significación social sea diferente: las villas indican la existencia de población claramente excluida del mercado. Los loteos populares permitieron el asentamiento legal de la población de bajos ingresos gracias, por una parte, a que las
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regulaciones eran mínimas y generaban una oferta de tierra de baja calidad, sin accesibilidad adecuada y sin infraestructuras ni equipamientos; por otra parte, eso se debió también al contexto económico que, basado en la incorporación al mercado de trabajo de los sectores populares, dio lugar a cierta redistribución económica en esos años (Pírez 2000). Esta cita no corresponde a la ZMVM sino al Gran Buenos Aires. La historia, sin embargo, es prácticamente la misma, y las interpretaciones de los investigadores, muy similares (Iracheta 1984, 1997, 2009). Delimitar la metrópoli debería dejar claras las ideas y propuestas para su realización de manera que permitiera, por un lado, contar con elementos para su ordenamiento y expansión en lo general, actuando en el mercado inmobiliario y en las decisiones que sus actores toman y, por el otro, facilitar las decisiones públicas y privadas para el trazado, ampliación y determinación de áreas de cobertura de las infraestructuras, sistemas y redes de flujos y transportes y equipamientos. 3. Zona Metropolitana del Valle de México
La caracterización fundamental del proceso de metropolización de la ciudad de México, a partir de los años cincuenta, ha sido la suburbanización, lo que refleja un patrón internacional en las grandes metrópolis del mundo capitalista (v., por ejemplo, Gottdiener 1988, quien desarrolla el caso de Estados Unidos), si bien guardadas las proporciones y peculiaridades en situaciones tan distintas de desarrollo nacional, como las del mundo industrializado y los casos más relevantes en América Latina como son San Pablo (Santos 1990) y la ciudad de México. Este proceso de suburbanización correspondió fundamentalmente a usos residenciales más que productivos (i.e. industriales o de servicios). Es decir, la suburbanización posterior a los cincuenta se dio por construcción de vivienda residencial o por la aparición de colonias populares más que por cambios en la localización industrial, como podemos evidenciar por los análisis de expansión de la metrópoli (Iracheta 1984, 1997, 2009). La Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) se define como el ámbito inmediato de influencia socioeconómica y físicoespacial de la Zona Urbana del Valle de México. Por lo tanto, constituye un espacio de carácter estratégico para el ordenamiento urbano de la región. El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, a diferencia de otros estudios que delimitan la Zona Metropolitana de la ciudad de México (ZMCM)1 en función de las características urbanas de las delegaciones La diferencia en nomenclatura no es solo semántica. La Zona Metropolitana del Valle de México alude al reconocimiento de que los municipios conurbados del Estado de México (y ahora algunos de Hidalgo) conforman un conjunto policéntrico, a la vez que una gran unidad socioeconómica y espacial-ambiental, lo que exige un tratamiento adecuado a esta circunstancia. La Zona Metropolitana de la Ciudad de México, por su parte, se refiere al concepto tradicional de la ciudad central que se expande y conurba con un conjunto de ciudades y cen1
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y municipios que la conforman, delimitó la ZMVM comprendiendo un espacio más amplio, que incluye un número importante de municipios que presentan características rurales, pero que, dada su localización, están sujetos a fuertes presiones de poblamiento. En el proceso de delimitación, se tomaron como base los límites político-administrativos estatales, que se consideraron claves para fines de planificación.2 De esta manera, dicho programa propuso que la ZMVM se integrara por las 16 delegaciones del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de México y un municipio del estado de Hidalgo. Así, la ZMVM, para efectos de dicho programa, quedó limitada al norte con el estado de Hidalgo, al oriente con los estados de Tlaxcala y Puebla, al sur con el estado de Morelos, mientras que al poniente el límite coincide con el de la Cuenca de México, quedando definido por los municipios mexiquenses de Tepotzotlán, Nicolás Romero, Isidro Fabela, Jilotzingo, Naucalpan, Huixquilucan, Villa del Carbón y el propio Distrito Federal. Desde el propio programa, la delimitación de la ZMVM se consideró importante por presentar dos ventajas principales: a) La posibilidad de ofrecer análisis prospectivos con el fin de anticipar el proceso de urbanización de la zona, ya que los límites de lo metropolitano varían de un año a otro y para un mismo año, entre distintas fuentes. La amplitud relativa de la ZMVM aporta una mayor estabilidad en el tiempo, indispensable para pronosticar y planificar el desarrollo urbano local en el mediano y largo plazo. b) Desde otra perspectiva, la inclusión de municipios mexiquenses con bajo índice de urbanización dentro de dicho programa fue apreciada de fundamental importancia, dado que esos municipios poseen características particulares como zonas de alto valor ambiental que se deben preservar, o bien como zonas susceptibles de incorporarse al desarrollo urbano de manera ordenada y planificada. El programa de Ordenación de la ZMVM mantuvo como equivalente el concepto de Zona Urbana del Valle de México (ZUVM) con el de Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) expresado en otros estudios, ya que se refiere a una forma particular de urbanización, en la que el crecimiento de la ciudad hacia su periferia tiende a rebasar los límites político-administrativos que originalmente la contenían, integrando delegaciones y municipios vecinos, tanto en términos físicos como socioeconómicos. De esta forma, la ZUVM es el resultado de la influencia progresiva del proceso de urbanización de la ciudad sobre su periferia, incorporando nuevas áreas ya sea como zonas predominantemente habitacionales, o como centros de actividad económica entre los cuales la población se desplaza de manera cotidiana, conformando un conjunto de unidades político-administrativas contiguas, integradas social y económicamente. Las variables utilizadas para delimitar la ZUVM por el Programa de Ordenación de la ZMVM corresponden a las aplicadas para el caso de Región de Conurbación del Centro del País. Sin embargo, adicionalmente, se consideró el tros de población adyacentes. 2 El límite territorial de la ZMVM coincide con el de la "cuenca económica” de México, formulada por Ángel Bassols y cuyos antecedentes datan de 1966. Para mayores detalles, v. Bassols y González (1993: 14-49).
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criterio de contigüidad del área urbana actual, como criterio físico-espacial para la delimitación. En este caso se definió que una delegación o municipio forma parte de la ZUVM siempre y cuando exista una conurbación física entre este y la ciudad central u otra delegación o municipio que presente un carácter predominantemente urbano en términos de su índice de urbanización. Asimismo, se integró la ZUVM a partir de unidades político-administrativas completas (delegaciones y municipios), debido, por un lado, a la disponibilidad de información estadística, la cual es más estable que a nivel de localidad, y por otro, a la conveniencia práctica de no fragmentar los espacios correspondientes a los niveles básicos de gobierno, aunque para efectos conceptuales y de planeación territorial, sería más adecuado que la ZUVM se limite a la mancha urbanizada continua y que los análisis de tipo estadístico que requiera se soportaran en información por AGEB (área geográfica estadística básica) y localidad. Así pues, para dicho programa, la ZUVM comprende un total de 49 unidades político-administrativas: las 16 delegaciones del Distrito Federal, 32 municipios del Estado de México y el municipio de Tizayuca en el estado de Hidalgo (Gobierno de la Ciudad de México, SEDESOL, Gobierno del Estado de México 1998: Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, México, D.F., 34-37). Otras instituciones y programas han delimitado a la ZMVM con criterios diferentes, lo que confirma la hipótesis planteada al inicio de este texto. Tal es el caso del Programa Regional Metropolitano del Valle Cuautitlán-Texcoco del gobierno del Estado de México, que limita los municipios metropolitanos a 34, o el INEGI, el CONAPO y las diversas instituciones con enfoques sectoriales, que proponen delimitaciones muy dispares, desde 58 hasta 18 municipios. 4. Zona Metropolitana del Valle de Toluca
La Zona Metropolitana del Valle de Toluca es el producto de un proceso de conurbación de pueblos y áreas urbanizadas de los municipios de Toluca, Metepec, Zinacantepec, San Mateo Atenco y Lerma, en torno a la ciudad de Toluca como núcleo; se aprecian igualmente tendencias a la conurbación física de otros municipios: Ocoyoacac, Almoloya de Juárez, Xonacatlán, Otzolotepec, Calimaya y Mexicaltzingo. Su delimitación y estructura es el resultado de la ocupación con usos urbanos a lo largo de las vialidades radiales que convergen en el centro de la zona metropolitana; de la conurbación paulatina del área urbana central de la metrópoli, con la de los pueblos que la circundaban, proceso favorecido por las obras de infraestructura, equipamiento y servicios desarrolladas por el gobierno en sus tres ámbitos. Su delimitación actual presenta una tendencia a ser circular, partiendo de una estructura que se ensancha permanentemente. Su proceso de conformación ha seguido la lógica que se aprecia en la mayor parte de las ciudades mexicanas con crecimiento acelerado. Se ha desarrollado principalmente a lo largo de los ejes radiales, lo que si bien ha permitido cierta eficiencia en la movilidad centro-periferia, no así entre los sectores periféricos, cuya comunicación es altamente ineficiente.
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Mapa 1. Evolución de la zona metropolitana del Valle de México.
La localización de los equipamientos ha creado corredores con actividades especializadas. El crecimiento y expansión urbana basado en el desarrollo de las vialidades dejó grandes baldíos entre las áreas urbanizadas y las de nueva urbanización, provocando serios problemas de especulación inmobiliaria. De acuerdo con el Plan Estratégico de Gobierno elaborado por la administración estatal 2000-2006, el área urbana de Toluca tenía una estructura física continua y concentrada al sur y centro y discontinua y dispersa al norte, representando esta última un serio problema para la dotación de servicios y el orde-
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namiento de los asentamientos humanos de bajo ingreso, que tiende a tornarse aguda y compleja. En la parte sur del área urbana, la prestación y dotación de servicios ha generado los mejores niveles de bienestar social en contraste con el norte, donde su escasez ha provocado niveles de bienestar muy inferiores. El crecimiento y desarrollo de las zonas industriales ha sido inhibido por el alto precio del suelo, especialmente sobre el corredor Toluca-Lerma. Finalmente, el proceso de crecimiento, envejecimiento y renovación de los espacios urbanos ha provocado problemas puntuales de ineficiencia, deseconomías y desigualdades sociales, que demeritan el papel estatal y regional de la zona metropolitana. La delimitación metropolitana de Toluca se dificulta permanentemente porque ha experimentado una dinámica muy agresiva de expansión, integrando nuevas localidades al continuo urbano. Esta metrópoli representa una poderosa fuerza productiva que crece y se multiplica sobre pequeños centros urbanos y rurales preexistentes, caracterizándose por la ocupación masiva de suelo por grupos sociales de bajos ingresos que se asientan de manera irregular. Este proceso se traduce en un crecimiento acelerado y anárquico de la ciudad; en la transferencia de suelo y recursos del ámbito agropecuario al metropolitano; en la preeminencia y acumulación de capital fijo social en algunas áreas del territorio en detrimento de otras; en la creación de economías de urbanización y localización ligadas a la escala metropolitana y megalopolitana por la integración de Toluca al área de influencia de la ZMVM con un sistema jerárquico de localidades subordinadas a la ciudad de México (Castillo Pavón 1993: 57-59). Ante esta problemática, la pregunta sobre la conveniencia de delimitar físicamente la zona metropolitana adquiere diversos matices. Si existen condiciones de ordenar y limitar el crecimiento físico urbano y controlar las conurbaciones, una delimitación, desde la perspectiva jurídica, podría permitir la ocupación del suelo con usos urbanos solamente dentro del perímetro metropolitano y pudiera limitarlos fuera. Políticas en los años ochenta, como “Pinte su raya”, promovida por el gobierno del Estado de México, se orientaron a estos propósitos. Su éxito fue mínimo y, en la actualidad, se aprecian las mojoneras que limitaban el área urbana y de urbanización, totalmente rebasadas y ocultadas, entre construcciones y espacios totalmente urbanizados. Delimitar la metrópoli sin definir con precisión los objetivos de esta acción y, sobre todo, sin determinar los instrumentos que se aplicarán para que dicha delimitación funcione pierde sentido y tiende a facilitar la expansión indiscriminada de la metrópoli, como ha ocurrido en las últimas décadas en Toluca. Por ello, los esfuerzos por legislar esta materia y darle fuerza de ley a decisiones públicas que afectan a las metrópolis resulta en la actualidad un asunto fundamental para México, no solo porque se han delimitado 56 metrópolis (SEDESOL et al . 2007), sino porque prácticamente todas, y especialmente las mexiquenses, enfrentan graves problemas de descoordinación entre las autoridades municipales que comparten el territorio metropolitano y una clara ausencia de los gobiernos estatales y el federal (García e Iracheta 2008).
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M a p a 2 . L a m e g a l ó p o l i s d e l c e n t r o d e M é x i c o .
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Mapa 3. Evolución de la zona metropolitana del Valle de Toluca.
5. Conclusión
La revisión del fenómeno de delimitación de zonas metropolitanas permite concluir, en principio, que pareciera ser más conveniente la delimitación ex post y no ex ante. Es decir, resultaría necesario determinar con claridad cuál es el objetivo de la delimitación para luego proceder. Es conveniente contar con un lenguaje común con relación a esta acción. La delimitación de una metrópoli tiene consecuencias jurídicas, de planeación y de inversiones públicas y privadas muy relevantes; por ello, como se aprecia en otros casos latinoamericanos —Caracas, Gran Buenos Aires, San Pablo—, se requiere definir o, mejor dicho, conceptuar los diversos fenómenos físico-espaciales que ocurren para establecer las ideas, técnicas, procedimientos y normas de delimitación.
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Hasta ahora, en el caso mexicano, existen serias confusiones con la terminología; así, lo que para el gobierno de una metrópoli es área urbana continua, conurbación, área metropolitana, zona metropolitana o región metropolitana, para otros no lo es. Igualmente, no existen criterios asumidos para las consecuentes delimitaciones territoriales y, sobre todo, para las acciones públicas de planeación que derivan de dicha delimitación. Por ello se aprecia que, para delimitar con el propósito ex ante de identificar los límites de una metrópoli, cuando existen tantas posibilidades para ello, puede llevar a lo que se determinó en el Programa de Ordenación de la ZMVM, que es delimitar una región metropolitana amplia que incluya municipios alejados con presiones de urbanización, aunque no conurbados. Si bien esta delimitación reduce los riesgos de crítica desde los espacios técnicos y tiende a facilitar decisiones regionales, por otro lado limita la acción pública al determinar propuestas de política metropolitana cuya aplicación afecta diferencialmente a los municipios considerados. Tal es el caso de políticas habitacionales para la ZMVM que, al incluirse, durante la década de 1990, a 58 municipios en la zona metropolitana, serían afectados con aranceles similares para efectos de créditos para vivienda, cuando en realidad las condiciones de producción de dicha vivienda se consideraron muy diferentes entre los municipios ya conurbados frente a los más alejados de la conurbación. Desde otra perspectiva, es necesario considerar de manera paralela la delimitación de áreas o zonas metropolitanas desde perspectivas regionales, especificando las políticas para cada parte. Esto permite, desde el inicio de las acciones de planeación hasta la realización de proyectos concretos, no perder de vista las influencias y consecuencias del proceso de metropolización en su región inmediata. Finalmente, se debería hablar de franjas y no fronteras metropolitanas, considerando que, como fenómeno socioespacial, la metrópoli no puede delimitarse estrictamente, existiendo franjas que corresponden a la transición entre el área urbana continua y las zonas de influencia directa.
Bibliografía
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Alfonso Iracheta Cenecorta
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