ANTOLOGIA CURSO GERENCIA SOCIAL I
Otto Edvin Arenales Callejas Guatemala, 2,008
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CONTENIDO INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 6 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA GERENCIA SOCIAL................................................................................................................................... 9 La administración, definición e importancia ...................................................................... 9 Las organizaciones formales y la administración........................................................... 9 La administración: ¿arte, ciencia o técnica? ..................................................................... 11 Antecedentes de la teoría administrativa .......................................................................... 14 La Administración en el Siglo XX ................................................................................... 15 Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo ................................ 18 ACTIVIDADES PRÁCTICAS .................................................................................... 19 Administración y gerencia................................................................................................ 20 El proceso administrativo ............................................................................................. 20 EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL ....................................................................... 21 La Nueva Gerencia Pública (NGP) .................................................................................. 21 Componentes del NGP ................................................................................................. 22 Entonces la Gerencia Social: ............................................................................................ 27 Principios de la Gerencia Social....................................................................................... 27 Desafíos de la Gerencia Social ......................................................................................... 28 FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL .................................................................. 30 Dimensiones de la Gerencia Social .................................................................................. 30 Cambio de paradigmas ..................................................................................................... 32 LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................ 33 ¿Por qué la Gerencia Social? ............................................................................................ 33 Características intrínsecas de problemas y programas sociales........................................ 34 Factores organizacionales................................................................................................. 36 Factores del medio ambiente social y político.................................................................. 37 REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL ............................................................................ 39 Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social...................................... 39 EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL ........................................................... 43 La GERENCIA de la Gerencia Social.............................................................................. 45 Lo SOCIAL de la Gerencia Social ................................................................................... 47 1. Los problemas sociales son complejos:.................................................................... 48 2. Los problemas sociales son dinámicos:.................................................................... 48 3. Tecnologías blandas ................................................................................................. 48 4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida .......................................................... 48 5. Instancias, organizaciones y actores sociales ........................................................... 49 6. Población objetivo .................................................................................................... 49 Características................................................................................................................... 50 1. Adaptativa................................................................................................................. 50 2. Integral...................................................................................................................... 50 3. Interorganizcional..................................................................................................... 50 4. Estratégica ................................................................................................................ 50 5. Participación y concertación..................................................................................... 51
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6. Responsabilización ................................................................................................... 51 RETOS DEL GERENTE SOCIAL ........................................................................................ 52 Qué hace un gerente social? ............................................................................................. 52 ¿Qué tipo de gerentes?.................................................................................................. 52 Objetivos de la Gerencia Social........................................................................................ 56 Las nuevas herramientas de la intervención ..................................................................... 61 Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso..................... 61 Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro .................. 66 Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la reflexividad responsable ............................................................................................... 71 Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial................................... 74 Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar? ............................................ 76 ¿CÓMO LO HACE? ........................................................................................................ 78 DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA ................................................ 82 Implementación adaptativa............................................................................................... 83 Dos consideraciones finales.............................................................................................. 87 DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES........................................................... 89 Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político. ................................................... 89 La Idea de Easton: ........................................................................................................ 90 Qué es un sistema político:........................................................................................... 91 Las políticas públicas: .................................................................................................. 92 ¿Qué son las políticas públicas? ....................................................................................... 93 ¿Qué se entiende por política social? ............................................................................... 96 La política social como un contrato.................................................................................. 97 Las partes...................................................................................................................... 97 Algunas precisiones conceptuales ................................................................................ 98 La teoría económica de los contratos ......................................................................... 101 Aplicación a la política social..................................................................................... 102 La política social como contrato incompleto.............................................................. 104 Condiciones para el contrato completo ...................................................................... 104 Como entendemos las políticas públicas ........................................................................ 106 ¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales? ................................... 111 Protector ..................................................................................................................... 111 Benefactor................................................................................................................... 112 Subsidiario .................................................................................................................. 112 Subsidiario focalizado ................................................................................................ 112 La polémica acerca del rol.............................................................................................. 113 Posturas que puede asumir el trabajador social .............................................................. 113 Analítico – crítico ....................................................................................................... 113 Funcional - pragmático............................................................................................... 113 Matriz de análisis............................................................................................................ 114 Dilemas, desafíos y propuestas................................................................................... 117 ¿Cómo se elaboran y analizan las políticas públicas? .................................................... 118 El análisis de la elaboración de las políticas públicas: ................................................... 119 1. La formulación de las políticas públicas: ........................................................... 120 2. La implementación: ............................................................................................ 121 3
3. La evaluación y la continuidad o cambio: .......................................................... 122 Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales ......................................... 123 Políticas públicas locales ................................................................................................ 126 Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas................................................ 127 La participación en lo público .................................................................................... 127 Incidir en políticas públicas hoy................................................................................. 127 El valor de las diferencias y los conflictos ................................................................. 128 Cosechar los frutos ..................................................................................................... 129 Para fortalecer el compromiso y la capacidad ............................................................ 130 Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas públicas....................................................................................................................... 131 Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas: ........................... 133 Eficiencia técnica y eficiencia económica...................................................................... 135 Eficiencia y eficacia........................................................................................................ 135 Indicadores de eficacia y eficiencia............................................................................ 135 Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión social ........ 136 Sostenibilidad ................................................................................................................. 138 Sostenibilidad con una visión macro .............................................................................. 140 Las definiciones "micros" de la sostenibilidad............................................................... 140 ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN ........................... 144 El concepto normativo.................................................................................................... 144 Erosión del concepto normativo ................................................................................. 147 El concepto descriptivo .................................................................................................. 151 Principios y valores de la democracia ............................................................................ 154 De la Soberanía Popular a la Democracia .................................................................. 154 ¿Cómo puede gobernar el pueblo? ............................................................................. 156 El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías ................... 157 El principio de la representación política democrática............................................... 159 Los valores de la democracia moderna........................................................................... 161 Las libertades democráticas........................................................................................ 161 La igualdad política de la democracia ........................................................................ 164 La fraternidad como valor democrático ..................................................................... 165 Democracia, racionalidad y cooperación........................................................................ 167 Pluralismo................................................................................................................... 169 Tolerancia ................................................................................................................... 169 Competencia regulada ................................................................................................ 170 Principio de mayoría................................................................................................... 170 Legalidad .................................................................................................................... 171 Derechos de las minorías............................................................................................ 171 Igualdad ...................................................................................................................... 172 Ciudadanía .................................................................................................................. 172 Soberanía popular ....................................................................................................... 173 Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados ............ 173 Representación............................................................................................................ 174 Revocabilidad de los mandatos .................................................................................. 174 Paz social .................................................................................................................... 174 Convivencia de la diversidad...................................................................................... 175 4
Participación ............................................................................................................... 175 Procesamiento de intereses diversos .......................................................................... 176 CIUDADANIA .................................................................................................................... 177 Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía ...................................................... 179 Orígenes...................................................................................................................... 179 Transformaciones de la idea de ciudadanía .................................................................... 181 Diversos enfoques de la idea de ciudadanía ................................................................... 183 El enfoque liberal........................................................................................................ 183 La aproximación libertaria.......................................................................................... 185 La óptica comunitarista. ............................................................................................. 185 El modelo republicano................................................................................................ 186 Hacia una ciudadanía activa. .......................................................................................... 188 DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL................................................................ 192 El contexto latinoamericano y sus paradigmas............................................................... 192 La descentralización ....................................................................................................... 193 Sus significados .......................................................................................................... 193 Tesis básicas sobre la descentralización..................................................................... 195 La descentralización: las complejidades de un concepto ........................................... 196 Enfoques Teóricos sobre la Descentralización........................................................... 200 Desarrollo Regional y Descentralización ................................................................... 200
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INTRODUCCIÓN Las recientes transformaciones estructurales que se han producido a nivel mundial, han redefinido las formas de interacción entre las personas, las formas de producción, las formas de vinculación entre los distintos actores. Los cambios en los contextos internacionales se presentan como un conjunto de restricciones y oportunidades que impactan sobre los decisores locales (nacionales, provinciales y municipales). El futuro de nuestro país, de nuestros departamentos y municipios depende de la capacidad de los decisores para enfrentar exitosa y creativamente este conjunto de restricciones y oportunidades, ensayando formas de inserción y desarrollo compatibles con una visión de una sociedad integrada y con espacio para el crecimiento de todos y cada uno. Los principales desafíos que enfrentan nuestros decisores son los siguientes:
El crecimiento de la economía, compatibilizando aumentos en la competitividad de las organizaciones y en el stock de empleo productivo. La reducción sostenida de la pobreza, y el mejoramiento de la distribución del ingreso nacional. La reconversión de importantes sectores de la actividad productiva, desarrollando una masiva recalificación de las capacidades laborales y gerenciales. La creación de una red de seguridad social que proteja a vastos sectores durante los períodos de reconversión y recalificación. La sostenida inversión en capital humano (educación, salud, nutrición, capacidades organizaciones).
Estos desafíos requieren de una política social renovada. La misma, incluyendo la salud, la educación, el desarrollo social, la vivienda y otros sectores, tiene la característica distintiva de dirigir sus acciones directamente a las personas y comunidades, modificando sus capacidades y facultades propias, e interviniendo en forma específica en las posibilidades reales de ejercicio de los derechos humanos. La política social no sólo tiene como objetivo las personas y comunidades, sino que sus esfuerzos se encaminan directamente a fortalecer los recursos propios que aquellas presentan. Según manifiesta Bernardo Kliksberg, la política social tiene un compromiso ineludible con la formación y mejoramiento del capital humano y capital social de un país, formas de capital indispensables para un desarrollo constante y equitativo. Las acciones de política social son esencialmente inversiones en capital humano y social, en el desarrollo de capacidades y en el desarrollo de una institucionalidad integradora. En política social, el concepto de gasto social carece de pertinencia
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conceptual. El concepto clave es el de inversión social. La realidad de las transformaciones sin embargo, nos revela que vastos contingentes de la población guatemalteca no han mejorado su condición de vida paralelamente al crecimiento económico observado. Más aún, importantes segmentos de guatemaltecos se han incorporado al terreno de la vulnerabilidad social, en gran medida debido al desempleo, la precarización laboral y la caída de los ingresos. Para lograr significativas y sostenidas mejoras en la calidad de vida de nuestra gente varios son los caminos complementarios a seguir. Entre los mismos se encuentra aumentar la inversión social, realizar transformaciones en el modelo de acumulación en el sentido de una distribución más equitativa del ingreso, profundizar la reforma fiscal buscando la progresividad de los impuestos y mejorar la gestión de la política social. Este último es el aspecto sobre el cual se desarrolla el concepto de Gerencia Social. En este punto, mucho es lo que todavía queda por hacer para mejorar la gestión de la política y los programas sociales. Esta área de gobierno requiere de una jerarquización real, y para ello, es necesario modernizar su funcionamiento y capacitar a los tomadores de decisión para lograr resultados que impliquen mejoras tanto en la efectividad, calidad y eficiencia de los programas sociales. Hacer las cosas bien, en cualquier actividad, representa un desafío cotidiano donde están en juego el prestigio y el orgullo personales. En la política social más que en otra área de acción, hacer las cosas bien tiene antes que nada fuertes condiciones y requerimientos éticos. Cuando la calidad de vida está en juego, cuando la libertad y la justicia son valores a alcanzar, hacer las cosas bien es una obligación. El mejoramiento de la gerencia social, en todo lo que ello implica (redefinición de las estructuras y funciones, reingeniería de procedimientos, formación del recurso humano, mejoramiento de la programación social, su monitoreo y evaluación y el gerenciamiento del recurso humano), tiene un fuerte impacto en la calidad de los servicios sociales prestados y en la eficiencia de la inversión, todo esto en un período de restricciones presupuestarias. En la aldea global donde vive actualmente la humanidad, cada vez más cerca, gracias a los medios masivos de comunicación, es evidente que las formas de control social se confunden todavía más, sobre todo en los grandes centros urbanos. El impacto en la sociedad que ha generado la crisis actual del capitalismo, demanda que se vuelvan a ensayar modalidades de intervención hasta ahora consideradas en desuso frente a las nuevas tecnologías, pero aún utilizadas y perfeccionadas en los países en vías de desarrollo o subdesarrollados. En por ello que un nuevo enfoque que se le da al trabajo social es el de Gerente social: El Gerente social debe aportar mayor complejidad a la situación incorporando todas las variables posibles, otros aspectos a tener en cuenta es el monitoreo y la 7
evaluación. Los Trabajadores Sociales deben recuperar su protagonismo, ampliando nuestros criterios de análisis de la realidad, formándonos para el nuevo desafío y no quedarnos subsumidos y mimetizados en un profundo desaliento acompañando la vertiginosa caída de las instituciones que históricamente se han ocupado de la “cuestión social”. El gerenciamiento social no es, como muchos piensan, el traslado de modelos exitosos desde el campo empresarial, sino desarrollar una lucha de conjunto contra la pobreza, articulando tareas, buscando nuevas formas de abordaje a la realidad, mejorando el nivel de eficiencia en el uso de los recursos, planificando y evaluando. La gerencia social si bien no va a resolver los problemas estructurales, que comprenden más del modelo de producción y de las relaciones internacionales, debe ser tomada como un instrumento efectivo para una política social agresiva, protectora de los más débiles y para un modelo de desarrollo productivo orientado hacia el desarrollo humano. La propuesta busca:
Optimizar los recursos públicos Apertura real a la participación ciudadana en la gestión de los programas sociales. El aporte de los programas a las particularidades necesidades de los pobres con el pleno respeto de sus endoculturas. Garantizar la transparencia y el control de los recursos empleados.
Los trabajadores sociales se han mimetizado con las instituciones oficiales, las que a partir de los aspectos económicos tienen cada vez menos recursos para una demanda creciente en calidad y cantidad. Si sumamos a esta la débil conciencia gremial, las posturas dogmáticas, la poca capacidad de negociación y una actualización profesional deficiente, el cuadro desde una imagen pesimista lo podríamos calificar como desalentador. Si lo tomamos como un obstáculo y un desafío sería un estimulo vital para iniciar un nuevo proceso de reconceptualización del trabajo Social. Sólo la creatividad, el compromiso, el estrechar filas, la redefinición de un nuevo rol, la actualización profesional y el aventurarnos en el espacio público, sería el soporte de una nueva forma de reinserción social.
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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LA GERENCIA SOCIAL La administración, definición e importancia Las organizaciones formales y la administración Para Peter Drucker, la administración es la actividad más importante de nuestra sociedad. Efectivamente, de una posición insignificante al principio del siglo, la administración se ha transformado en la actividad central de nuestra civilización. Lo anterior no implica que en épocas anteriores no hubiese necesidad de administración, de administradores, ni de aplicar principios administrativos; por el contrario, la administración es tan antigua como el hombre; pero el origen de su estudio sistemático es relativamente reciente, aunque los conocimientos administrativos se han ido acumulando durante muchos siglos. Su práctica se fue acentuando a medida que la sociedad se fue haciendo más compleja. La evolución de la sociedad creó necesidades que debían ser satisfechas por organizaciones formales. Los bienes y servicios proporcionados por individuos o grupos pequeños informales (el hogar, pequeños talleres familiares), pasaron a ser proporcionados por grandes grupos que constituyen organizaciones formales. Este significativo paso de grupos pequeños de cooperación informal a los grandes grupos formales exigió que una o varias personas -administradores- asumieran la responsabilidad de coordinar los esfuerzos individuales y de grupos. Tal exigencia -demanda de administradores- es independiente de la naturaleza de los bienes o servicios suministrados por el grupo y del período histórico en que se viva. La evocación de algunas empresas y organizaciones, tales como la construcción de la Pirámide, la conquista de América, la erección de la Antigua Civilización China, del Antiguo Egipto, o del Imperio Romano, demuestran que la aparición de grupos formalmente organizados no es un fenómeno exclusivo de nuestro siglo. Ha sido una característica de las sociedades complejas en toda la historia de la humanidad. Es decir, el hombre siempre ha tenido la necesidad de organizar actividades cooperativas. A partir del inicio del estudio formal de la Administración, a principios de siglo, se ha pretendido que tal acción cooperativa se haga consciente y sistemáticamente, por medio de una serie de principios. Estos principios han sido desarrollados por la Administración como su cuerpo doctrinal, junto con su propia tecnología.
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Dirigir esa acción cooperativa de los grupos organizados formalmente, de una manera consciente y sistemática, es ADMINISTRAR. Quien realiza esa acción, es un ADMINISTRADOR. Afirmar que esta acción es sistemática significa que debe estar orientada por objetivos determinados en forma acertada, y que estos han sido formulados adecuadamente según las necesidades; que además han sido elaborados planes, también adecuados a esas necesidades; que ha sido diseñada una organización de acuerdo con esos objetivos y que existe coordinación de las diversas actividades y un oportuno control de las mismas. Tal como afirma Terry
"Administrar, implica el logro de objetivos por parte de personas que aportan sus mayores esfuerzos de acuerdo con acciones preestablecidas"
Dicho de otro modo administrar implica saber: - ¿Qué puede hacerse? - ¿Qué se va a hacer? - ¿Cómo se va a hacer? -¿Con qué se va a hacer? - ¿Cómo lograr que se haga? - ¿Cómo saber cuándo se ha realizado? Para que ocurra lo anterior es necesario un ambiente donde las personas, trabajando juntas, puedan desempeñarse bien, lo cual exige una interacción de aportes y restricciones de tipo económico, psicológico, político, social y técnico. Si se adopta esa concepción de la administración, el administrador debe tener claro que su tarea consiste fundamentalmente en utilizar con eficiencia los esfuerzos del grupo, es decir, que las tareas operativas correspondientes se llevan a cabo mediante el esfuerzo de los miembros del grupo. No cabe, por lo tanto, la tendencia a realizar las cosas personalmente. El administrador -según lo expuesto- debe poseer una aptitud según la cual, por medio del trabajo cooperativo de grupo, pueda utilizar al máximo, en forma eficaz y racional los recursos a su disposición. Por lo tanto, se asocia la administración con un grupo. En el mismo sentido anterior pueden ser expuestas algunas definiciones de administración aportadas por tratadistas de ese campo. Para J. D. Mooney, la administración es el arte o técnica de dirigir e inspirar a los demás, con base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana.
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Koontz y O'Donnell la definen como la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar los objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes. Tal y como se expuso anteriormente, para Terry, consiste en lograr objetivos predeterminados por parte del grupo. Quizá la definición más conocida de administración es aquella según la cual administrar consiste en: Lograr que las cosas se realicen por medio de otros y obtener resultados a través de otros. Si analizamos la cantidad de tiempo que pasamos en contacto con organizaciones formales, tales como hospitales, clínicas, escuelas, empresas mercantiles, organizaciones gremiales, partidos políticos, etc., se concluye que éstas están en toda nuestra vida y es imposible eludirlas. Esto convierte a la administración en una de las actividades humanas más importantes, pues la tarea de administrador consiste en crear y conservar un ambiente adecuado para que grupos de personas puedan trabajar eficazmente en el logro de objetivos comunes.
La administración: ¿arte, ciencia o técnica? Puede concluirse de las definiciones anteriores, que la finalidad de la Administración es la de organizar y coordinar los grupos sociales, para poder obtener la mayor eficiencia y eficacia en el logro de sus objetivos. Para ese fin coordina la estructuración y el funcionamiento de los organismos sociales - la empresa, la Universidad, la Iglesia, el Estado, el partido político, etc., entendidos todos como aquella unión consciente de personas que persiguen un objetivo común. Tal uniformidad no existe, sin embargo, cuando analizamos la posición que adoptan diversos autores sobre la naturaleza científica de la administración. Para algunos tratadistas la administración es una Ciencia, para otros es un Arte. Hay quienes afirman que en tanto una Ciencia como un Arte. También es percibida como Ciencia y Técnica. Lo anterior puede verse ejemplificado en el cuadro siguiente.
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NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN SEGÚN VARIOS TRATADISTAS
NATURALEZA TRADISTAS F.W. TAYLOR
CIENCIAS
ARTE
X
G. TERRY
X X
H. SIMÓN L. GULICK
X X
L. URWICK B. KLIKSBERG
TÉCNICA
X
H. FAYOL
P. DRUCKER
CIENCIA Y ARTE
X X
Según algunos autores la administración es Ciencia porque posee un cuerpo organizado de conocimientos, que la explica en términos de verdades generales. Otros autores la conciben como Arte en cuanto es conocimiento práctico que permite obtener el resultado deseado.
Administrar es, por lo tanto, la habilidad y la capacidad adquirida mediante la experiencia, pero también por la observación y el estudio, para aplicar el conocimiento administrativo con el fin de alcanzar los resultados deseados. Una posición muy común es aquella según la cual la administración es percibida como Arte y Ciencia que se complementan. La administración como Arte exige creatividad, basada en la comprensión de la Ciencia Administrativa y condicionada por ella. Si una mejora, también la otra debería mejorar; es necesario un equilibrio entre ambas. Según los estudios del lenguaje administrativo, pocos autores se han abocado al planeamiento y análisis del problema, de tal forma que las disparidades de criterio, se deben en esencia a imprecisiones terminológicas y semánticas.
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En este sentido KLIKSBERG afirma que el asignarle el calificativo de Arte a la administración, obedece a desconocimiento lingüístico o conceptual de las diferencias que guarda con el conocimiento artístico. La administración no entraña -como arte- una actitud de carácter espiritual desarrollada por métodos intuitivo-vivenciales, ni su objeto es la creación artística. Los conocimientos administrativos, afirma KLIKSBERG, pueden pertenecer a la esfera del CONOCIMIENTO CIENTÍFICO O A LA DEL CONOCIMIENTO TÉCNICO. Pertenece al campo del conocimiento científico porque su objeto de estudio: LA ORGANIZACIÓN, como todo otro fenómeno de lo natural o social, encauza su comportamiento dentro de determinadas regularidades que permiten su conocimiento científico y la posibilidad de estructurar una ciencia. Por otro lado, existe la posibilidad de un conocimiento técnico de la organización, o sea de una tecnología administrativa, basada en el conocimiento científico obtenido de la organización y que vendría a ser empleado en el manejo de la misma a fin de orientarla a sus objetivos deseados. Según lo anterior, la administración es un vocablo que engloba dos conceptos: "ES UNA CIENCIA QUE TIENE POR FINALIDAD LA EXPLICACIÓN DEL COMPORTAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN Y TAMBIÉN UN CONJUNTO DE TÉCNICAS APLICABLES A LA CONDUCCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES" Por lo tanto, la administración es una ciencia, cuyo campo de estudio lo constituye el comportamiento de la organización. Su conocimiento y el empleo de las técnicas administrativas permiten la conducción de los grupos formales hacia la consecución de los objetivos previstos, en un ambiente en que todas las personas, trabajando juntas, aporten sus mayores esfuerzos de acuerdo con acciones preestablecidas.
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Antecedentes de la teoría administrativa Anteriormente afirmamos que la administración es tan antigua como el hombre. Con ello queremos decir que la administración como ACTIVIDAD PRACTICA, existió desde que dos o más personas unieron sus esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Por lo tanto, tradicionalmente han existido tareas administrativas. Durante los siglos pasados, las funciones administrativas se llevaban a cabo como parte de otras funciones y muchos de los que participaban en la administración no se identificaban como administradores. Sin embargo, la administración ha constituido una gran preocupación para las sociedades organizadas en toda la historia de la civilización. En consecuencia, los antecedentes de la teoría administrativa son muy numerosos. Casi no hay filósofo, historiador o biógrafo importante que no haya escrito sobre las organizaciones administrativas. Entre los más notables de la antigüedad se citan por ejemplo los siguientes:
Platón (propone los principios de especialización) Aristóteles (los criterios de organización) Sócrates (la universalidad de la administración) También en las civilizaciones antiguas se encuentran abundantes pruebas de administración en los registros del gobierno, el ejército y los tribunales. Por ejemplo: Egipto, es el país más antiguo en el establecimiento de una administración BUROCRÁTICA estatal. En la Antigua China, según Galvan Escobedo, se practicó un sistema de administración de empresas, un servicio civil bien desarrollado y se tenía un entendimiento claro de muchos de los problemas de la administración pública, similares a los de hoy. En el Imperio Griego y Romano, se manejaron sus asuntos de una manera eficaz, gracias a la comprensión y empleo de una serie de principios administrativos. Tales antecedentes de la administración tienen una gran importancia pero sólo constituyen un conjunto de prácticas administrativas aisladas, que se llevaron a cabo en distintas partes del mundo impuestas por determinadas necesidades del momento o circunstancias históricas. La administración como objeto de estudio surge con el movimiento denominado CAMERALISMO.
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Los cameralistas eran un grupo de intelectuales y administradores alemanes y austriacos. Sus actividades se iniciaron en 1550 y florecieron en el siglo XVIII. Su movimiento prosperó en Alemania y Austria. Desarrollaron principios de tecnología administrativa, destacaron la especialización de funciones, el cuidado con el adiestramiento y selección de personal. Se preocuparon por el establecimiento del interventor en los asuntos del gobierno, la simplificación de los procedimientos legales y de los trámites administrativos.
La Administración en el Siglo XX Aún cuando el movimiento de los cameralistas contribuyó a la organización sistemática de la administración, su filosofía no prosperó fuera de Alemania y Austria. El nacimiento de la nueva teoría administrativa aún requirió nuevos aportes; por ejemplo, el que fue dado por el movimiento de derecho administrativo, a partir de la Revolución Francesa. La contribución de políticos y administradores públicos también fue importante. Estos propugnaban el logro de la eficiencia en el manejo de los asuntos del gobierno. Para ello era necesario cambiar la improvisación por la previsión; esto mediante el empleo de la metodología científica que permitiera establecer sólidos principios de racionalidad administrativa. De esta forma, a principios del presente siglo surge la moderna teoría de la administración. Se considera que tal evento ocurrió como consecuencia de dos movimientos denominados ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA Y ADMINISTRACIÓN GENERAL E INDUSTRIAL, nombres que corresponden precisamente a las publicaciones básicas de sus dos respectivos autores. En efecto, 1903 marca el inicio de la ciencia moderna de la administración con la teoría del norteamericano Frederick Taylor, sobre administración de talleres y sus principios de administración científica. Mientras en los Estados Unidos Taylor precisaba el pensamiento administrativo, en Francia Henry Fayol llegaba independientemente a sus propias conclusiones en su obra sobre la ADMINISTRACIÓN GENERAL E INDUSTRIAL. Su contribución fue tan importante o más que la de Taylor. Ambos coincidían en que existen principios administrativos que pueden ser enseñados y aprendidos. En general se adjudica a ambos, Taylor y Fayol, el título de "Padres de la Administración". 15
Tal calificativo se debe a que las obras de ambos autores dieron origen a una infinidad de trabajos que buscarían de allí en adelante sistematizar el estudio de la disciplina. Esa enorme corriente literaria ha crecido ininterrumpidamente, con un amplio campo de conocimientos, abarcando experiencia, práctica y teoría. Lo anterior no debe hacernos pensar que la administración surgió como un hecho aislado.
La administración tal y como la conocemos hoy, parte de la realidad histórica derivada del nacimiento de la sociedad industrial, como una consecuencia y necesidad de ésta.
Los grandes inventos que dieron origen a la Revolución Industrial y las condiciones sociales que generaron, hicieron necesaria la formulación de una serie de principios que permitieron optimizar los grandes recursos acumulados por los grupos capitalistas, propietarios de los medios de producción. Dado el avance de la ingeniería, correspondió a ésta dar una respuesta a la necesidad planteada de racionalizar el empleo de los recursos humanos (mano de obra) y materiales a fin de incrementar las utilidades de las grandes empresas. Precisamente este aporte procedente de la ingeniería, conduce a una visualización del trabajo humano como una extensión de la máquina. Taylor y Fayol, ambos con experiencia en el campo de la ingeniería, condicionados y estimulados por ese ambiente, responden a las necesidades de éste, constituyéndose en los iniciadores más connotados de la ingeniería industrial y del ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA ADMINISTRACIÓN. Tanto Taylor como Fayol tuvieron sus seguidores hasta la década de los treinta. Su enfoque de la administración, centrado en los factores vinculados con la productividad, descuidó un tanto el carácter eminentemente humano y sistémico de la administración. Alrededor de 1930 y como producto del análisis de los resultados de investigaciones experimentales, ganó adeptos la idea de que las personas constituyen el aspecto más importante de la administración. En consecuencia se inicia un nuevo enfoque de la administración, que a diferencia de las teorías de Taylor y Fayol se interesa por el estudio de las relaciones entre las personas que deben trabajar juntas para el logro de objetivos comunes. Es el movimiento denominado de las RELACIONES HUMANAS.
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Tal movimiento se amplía con el enfoque del COMPORTAMIENTO HUMANO vigente en la actualidad. Este es mucho más amplio y completo que el anterior. No se queda soto en las relaciones humanas, sino que incursiona en el estudio de la conducta del hombre, tanto considerado éste individualmente, como formando parte de grupos sociales. Al iniciar la década de los cincuenta, la computadora permitió darle un énfasis creciente a los métodos cuantitativos en el análisis de la administración. Significó un nuevo enfoque de esta materia, la aplicación de la matemática y la estadística. En años más recientes, otros enfoques, tales como la concentración en la toma de decisiones y en los sistemas, han penetrado en la corriente principal del pensamiento referido a la administración. Si comparamos el desarrollo de la teoría administrativa con el de otras ciencias, se concluye que su desarrollo comprende un período sorprendentemente corto. No obstante, ese desarrollo ha sido proporcionalmente rápido. Puede afirmarse que ha sido revolucionario. Tal situación en la formación de la teoría administrativa, ha incidido para que actualmente existan diferentes enfoques o maneras de estudiar y conceptuar la administración y diferentes formas de hacer administración. Estos enfoques que engloban las teorías administrativas, con frecuencia son denominados ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO. En algunos casos constituyen modificaciones o funciones de conceptos anteriores. En otros casos, el aporte de profesionales de distintos campos, tales como economía, psicología, sociología, ciencias políticas, matemáticas, etc., han contribuido a crear nuevas conceptualizaciones sobre la administración y en consecuencia se han estructurado nuevas teorías sobre ésta. El conocimiento de las principales teorías y escuelas administrativas constituye un tema de trascendental importancia en el estudio de la administración. Su análisis permite al futuro administrador, determinar cómo surgieron y desarrollaron, y en qué contexto se practicaron. Este será el objeto de estudio en el resto de la Unidad. Dado que nos ocuparemos en esta Unidad de las teorías de la administración, es indispensable dedicar algún esfuerzo que permita aclarar la palabra teoría. Para ello emplearemos, adaptado a nuestro medio, el símil expuesto por Huse y Bonditch en su obra El Comportamiento Humano en la Organización. La elaboración de una teoría se desarrolla de un modo muy parecido a la colonización de América. Un colonizador abrió un pequeño claro en el bosque. Otros hicieron sus pequeñas talas y construyeron sus ranchos o casas. Más
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tarde, cuando éstas se fueron aproximando unas a otras, empezaron a surgir caminos, que finalmente se convirtieron en carreteras. La conducción de la teoría de la administración se ha producido de un modo muy parecido. En una parte del bosque, alguien abrió un claro (teoría) mientras otra persona elaboraba otra teoría independientemente. Ahora las teorías están conectadas entre sí por caminos y carreteras conceptuales. No obstante, las teorías de la administración son revisadas y modificadas continuamente (3). En el resto del texto nos proponemos mostrar cómo han tenido lugar esos nuevos progresos, y su relación con los del pasado.
Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo El extraordinario desarrollo de la teoría administrativa ocurrida en el presente siglo; el hecho de constituir la administración una de las actividades más importantes del presente; la enorme corriente literaria. Sobre el tema que ha crecido ininterrumpidamente y la amplia gama de enfoques sobre la teoría administrativa, han creado una gran confusión sobre qué es la teoría administrativa y la ciencia administrativa y cómo se debe estudiar la administración. Esto justifica la frase bastante conocida de Harold Koontz, según la cual la situación actual en este campo constituye "La jungla de la teoría administrativa". Efectivamente, existen diversas formas de agrupar las escuelas administrativas, según los tratadistas de la materia. Tal situación puede visualizarse mejor en el cuadro que se presenta en este documento. En el mismo puede notarse cómo la teoría administrativa, para su estudio, es agrupada en formas diversas, según los distintos autores. Las teorías de la organización y de la administración difieren de dos modos. Primero la teoría de la organización se ocupa de la estructura de las relaciones interpersonales y de la organización como un mecanismo social para fomentar la colaboración humana. La administración por su lado se preocupa entre otras cosas de la adquisición y utilización de recursos. Considera en gran parte la organización como un vehículo para lograr una salida o un objetivo. Segundo, la teoría moderna de la organización es una disciplina relativamente nueva, un desarrollo de los últimos años.
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ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO SEGÚN VARIOS AUTORES
KOONTZ Y O'DONNELL
GEORGE R TERR
F. C. MURDICK
R. G.MURDICK A. RÍOS S. Y A. J. E. ROSS PANIAGUA
Operacional
Administración por Costumbre
Jurídica
De comportamiento
Científica
Empírica
Administración Científica
Productiva
Empírica
HumanoRelacionista
Comportamiento Humano
Comportamiento Humano
Burocrática
Cuantitativa
Estructuralista
Sistema Social
Sistema Social
Psicológica
Teoría de la Decisión
Neohumano Relacionismo
Teoría de las Decisiones
Teoría de la Decisión
Política
Proceso Administrativo
Centro de Comunicaciones
Medición Cuantitativa
Matemática
Proceso Administrativo
ACTIVIDADES PRÁCTICAS 1.
Investigue qué contribución hicieron a la administración las personas:
siguientes
Woodrow Wilson , Adam Smith, Roberto Owen 2.
Explique por qué la principal contribución para la sistematización de la teoría administrativa se originó en la ingeniería.
3.
Investigue qué hechos favorecieron el nacimiento de la corriente administrativa, según la cual las personas constituyeron el aspecto más importante de la administración.
4.
Con la ayuda de algunos textos, identifique en una Institución Estatal, las características principales de la Burocracia.
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Administración y gerencia La administración determina los objetivos específicos y los fracciona en metas para que las diversas áreas de la organización intenten alcanzarlas. Esta función implica crear y establecer las políticas. La gerencia está relacionada con la conducción y la ejecución de las políticas establecidas por la administración. Definimos al gerente como alguien que se esfuerza por alcanzar objetivos cuantificables, relacionados con los fines del subsistema, y un administrador como aquel que se esfuerza por llegar a objetivos no cuantificables, independientemente del efecto final de su consecución. Otra visión establece que la diferencia entre administración y gerencia es que un administrador es típicamente un gerente que trabaja en organizaciones públicas o no lucrativas, más que en una empresa mercantil. Algunos ejemplos pueden ser los administradores de instituciones educativas, de hospitales, etc. En todos los casos, este enfoque sólo se aplica a quienes supervisan a otras personas. Tanto el administrador como el gerente tienen las mismas funciones, responsabilidades y calificaciones, sólo que ejercidas en organizaciones de distintos tipos (finalidades).
El proceso administrativo Un proceso administrativo es la aplicación de principios y de funciones para la consecución de objetivos. Las diversas funciones del administrador, en conjunto, conforman el proceso administrativo. Por ejemplo: planeación, organización, dirección y control, consideradas por separado, constituyen las funciones administrativas; cuando se toman como una totalidad para conseguir objetivos conforman el proceso administrativo. El proceso administrativo como todo proceso tiene que ser dinámico, evolutivo, con cambios permanentes y continuos. Los elementos del proceso administrativo actúan entre si; cada uno de ellos afecta a los demás.
El proceso administrativo consiste en: a) La división del trabajo basado en la especialización funcional. b) Una jerarquía de autoridad perfectamente definida. c) Un sistema de reglas que especifiquen los derechos y obligaciones de cada puesto. d) Un sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo. e) La impersonalidad de las relaciones interpersonales. f) Promoción y selección de los empleados con base en su competencia técnica.
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EL ENFOQUE DE LA GERENCIA SOCIAL
La Nueva Gerencia Pública (NGP) En los años ochenta, algunos países desarrollados (Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelandia, principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas orientadas a la modernización de los sistemas de administración pública, bajo un nuevo enfoque denominado New Public Management" o "nueva gerencia pública" (NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste básicamente en la adopción de modelos organizativos flexibles, la descentralización de actividades, y la introducción de mecanismos de mercados (competencia entre organismos públicos, contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no lucrativo, modernización de arreglos administrativos, experimentación con nuevas fórmulas de gestión de los servicios). En la práctica ha significado cambios profundos en las estructuras, sistemas y prácticas de la gerencia pública, que no son meramente administrativos porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo público. El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas. Puede ser visto como un enfoque desde el cual se intenta hacer una transferencia de la lógica de gestión privada a las organizaciones públicas (Lane, 1995). La OECD ha jugado un papel crucial en la difusión de este enfoque, documentándolo y difundiéndolo en diferentes textos y promoviendo eventos destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho enfoque (OECD-PUMA, 1996). De acuerdo a esta organización, los estímulos más importantes para introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas se resumen en los siguientes puntos:
déficit presupuestario en las finanzas públicas; insatisfacción de las demandas sociales; ineficacia en el manejo de los programas; presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía mundial; internacionalización de problemáticas económicas, sociales y culturales.
Para responder a tales desafíos se diseñan soluciones caracterizadas por la búsqueda de una reducción de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta más eficaces (contratación y cogestión); redimensionamiento de las instituciones públicas e introducción de nuevas fórmulas de gestión; evaluación del
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desempeño y mejoramiento del control social de la gestión; descentralizacióntransferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introducción de estándares explícitos de calidad de los servicios públicos; integración de la ética en la administración pública; mejoramiento de la información al público; y un mayor control ciudadano de la gestión (Meneguzzo, 1998). Según Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparición del NGP es el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterogénea, menos tolerante de estatismo y de enfoques universales de las políticas públicas. Asimismo, incide en su auge el cambio técnico, que tiende a desdibujar los límites que separan la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión pública a una lógica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa pretensión de universalidad técnica lo que pone en juego los valores y criterios de decisión inherentes a la gestión de las políticas públicas, pudiendo resultar en diseños que afecten de manera significativa la condición de la ciudadanía y el desarrollo de la vida pública. De una manera muy resumida, podríamos decir que el NGP es un enfoque muy limitado de gestión pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de políticas muy circunscritos a los imperativos de reducción de costos y de "hacer más con menos", mediante una gerencia de mejor calidad y un diseño estructural diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad, ética y democracia participativa.
Componentes del NGP Prédica Significado. Gerencia profesional La accountability exige clara asignación de responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar con gerentes activos, visibles y con poder discrecional en sus cúspides. Estándares explícitos y medición del desempeño La accountability exige clara fijación de metas y objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en términos cuantitativos. Énfasis en control de resultados La asignación de los recursos y recompensas debe estar vinculada a la medición del desempeño, y el esfuerzo debe estar centrado en resultados. Cambios hacia la desagregación de unidades Se tiende a crear unidades "gerenciables", que separen los intereses de provisión de los de producción, para lo cual se establecen contratos dentro y fuera del sector público, asegurando de esta forma el logro de la eficiencia. Cambios hacia una mayor competencia en el sector público Para mejorar estándares y bajar costos se promueve la competencia mediante contratos y ofertas.
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Enfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Se insiste en "hacer más con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc. Enfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado Se introduce mayor flexibilidad en el empleo y remuneración, y se usan las herramientas gerenciales del sector privado. La implementación de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios autores (Hood, 1991; Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un movimiento exitoso de reforma social de gran coherencia y rigor intelectual, a diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de corte más gerencialista y pragmático. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el enfoque del NGP formó parte de una estrategia integral de reforma económica y política con miras a fortalecer el desarrollo económico. Los cambios introducidos mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y técnicas de gestión, la adopción de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios públicos (Boston et al, 1996). El modelo de Nueva Zelandia apuntó a "funcionar mejor y costar menos", proponiéndose como metas las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público; ii) hacer el sector público más receptivo a las demandas de los "clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los gerentes. Para ello se valió de los siguientes instrumentos: privatización-comercialización de los servicios públicos; fijación de estándares y medición de resultados; definición de responsabilidades gerenciales; y extensa contratación con terceros. Gobernación pública (GP). En los últimos dos años se advierten pasos que buscan redefinir al menos parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visión de la gerencia pública conocida como Gobernación Pública ("public governance"), visión que busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las críticas principales que desde el enfoque de gobernación pública se plantean al NGP se refieren a su excesiva cercanía al mundo de las empresas privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los procesos de gestión de las administraciones públicas, principalmente en el área de las políticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos de elaboración de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las capacidades de gobierno junto con una importante participación de los actores involucrados en la formación e implementación de las políticas públicas, la promoción de la organización de redes y una armonización de la gestión con el contexto económico y social (Meneguzzo, 1998). El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernación Pública (GP) es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el tema A Estado en un mundo en transformación". En dicho informe se desarrollan 23
los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construcción de instituciones para un sector público capaz y las relaciones Estado-sociedad. Desde este enfoque, se presta una atención particular al papel de las instituciones en la acción de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del Estado. Se trata de lograr una administración pública eficaz para promover el crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulación de políticas bien concebidas y la prestación de bienes y servicios básicos al menor costo posible. Según el enfoque de GP, los cimientos de una administración pública eficaz serían los siguientes: desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar políticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante procesos que admitan la participación y supervisión de las partes interesadas; desarrollar sistemas de prestación de servicios eficientes y eficaces; y establecer un sistema de función pública integrado por funcionarios motivados y capaces, con un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito, una remuneración justa y una fuerte mística de trabajo. Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al anterior, es el primer punto que está referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de políticas constituye el elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho ampliamente aceptado de que los sectores públicos eficaces de todo el mundo han contado, en general, con las siguientes características: una fuerte capacidad de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas; mecanismos para delegar, disciplinar y debatir políticas entre organismos de gobierno; y vínculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información. El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se apoya en estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas sociales. Así, en el referido informe se plantea que las políticas y los programas deben reflejar la enorme diversidad de los intereses de la sociedad, a partir de una mayor participación ciudadana en el diseño y provisión de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y organizaciones cívicas. Se argumenta que la participación es un medio para aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que es función del Estado reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres, prestar atención sanitaria a la población, proveer servicios a los ancianos, ayudar a los desempleados, asistir a la industria, etc. Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la participación mediante un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una acción coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de 24
cooperación para el beneficio mutuo: El aumento de las posibilidades de manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la capacidad del Estado de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y reivindicar públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley...En segundo lugar, la opinión popular puede atenuar los problemas de información y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, la aparición de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios públicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestación de los mismos.
Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia pública, qua campo de ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos estratégicos para lograr eficiencia y eficacia, como lo son el desarrollo de la capacidad técnica y gerencial de las administraciones públicas y la institucionalización de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestión de las políticas públicas, lo que obligaría a la creación de nuevas reglas del juego que pauten las relaciones de cooperación buscadas entre Estado y sociedad civil. En el enfoque de GP, la participación ciudadana adquiere el carácter de instrumento de la eficiencia y la eficacia. Se trata de una participación que garantizaría un entorno estable y "despolitizado" (no conflictivo) para la gestión de las políticas públicas, en la medida en que ayudaría a filtrar demandas sociales mediante una priorización de las mismas, mejoraría la imagen de los gobiernos en la opinión de los ciudadanos, y reduciría el gasto público mediante la privatización de ciertas áreas ó la co-gestión de programas y proyectos sociales. El énfasis en la participación de la sociedad civil en el gobierno público, propio de este enfoque, sujetándola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo hace demasiado distinto del NGP, aunque agrega una dimensión fundamental de los procesos de formación de las políticas públicas con un sentido de equidad y sostenibilidad. La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestión de las políticas y programas sociales. La GS se refiere a un cuerpo de conocimientos y prácticas emergentes que sirven de apoyo a la intervención de los actores sociales involucrados en la resolución de los problemas que entraban el desarrollo social. La GS como cuerpo de conocimientos y prácticas, es un proceso en plena construcción, que si bien adopta elementos teóricos y metodológicos consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega continuamente nuevos elementos que se van generando con el análisis sistemático de experiencias. Ello plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurístico, que permita una construcción continua del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir de la evaluación sistemática de experiencias y mediante líneas de investigación/acción, se avance progresivamente hacia su consolidación (Kliksberg, 1997).
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La GS tiene su propia especificidad y autonomía, que la hace distinta de la gerencia privada, movida por otra lógica y propósitos, y también de la gerencia burocrática tradicional, rígida, centralizada, poco transparente y participativa. Su singularidad estaría dada por las características propias de las políticas sociales en sociedades profundamente desiguales, instituciones débiles y democracias precarias. En general, los programas sociales se caracterizan por tener objetivos sólo realizables en el mediano y largo plazo, a diferencia de los proyectos económicos que se orientan al corto plazo. Asimismo, los programas sociales están afectados por las variables del entorno, de carácter político, cultural, cognitivo, económico, capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carácter innovador que puedan tener, jugando a favor o en contra de ellos. Otra característica de los programas sociales es que para asegurar su viabilidad sociopolítica es preciso asegurar la intervención de diferentes actores en su diseño y ejecución. También la implementación de los proyectos sociales se ve afectada por la acción de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de acuerdos.
De igual modo la sostenibilidad y efectividad de los programas sociales depende en buena medida del grado de participación comunitaria alcanzado en el diseño e implementación de los programas y proyectos. La participación ciudadana se relaciona también con la exigencia de rendir cuentas y transparencia de la gestión, lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluación, que cumplen con el cuádruple papel de rendición de cuentas y responsabilidad gerencial, apoyo a la toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa, generación de aprendizaje organizacional, y control ciudadano de la gestión . Ahora bien, ¿cuál es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la construcción de sociedades equitativas y democráticas? Los gerentes sociales se enfrentan a problemas complejos, de muy difícil manejo, en contextos caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses. Para lidiar con esas situaciones difíciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de capacidades, relacionados con los siguientes aspectos: El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las habilidades necesarias para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e interpretando adecuadamente las señales de una realidad incierta, mediante actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el recurso a instrumentos no tradicionales de percepción e interpretación. El logro de la articulación social: el gerente social debe actuar como propiciador de procesos que empoderen a la comunidad para ejercer el control sobre las decisiones que afectan su bienestar, contribuyan al desarrollo del capital social y a la profundización de la democracia participativa.
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La concertación: la conducción de iniciativas sociales que involucran a distintos actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la implementación de los programas. La gerencia de fronteras tecnológicas: los gerentes sociales deben asumir la dirección de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y eficientes en el logro de sus objetivos y misión. Debido a los cambios continuos en las variables críticas del entorno, y a los cambios observables en las estrategias de los actores, la gerencia social está comprometida con el desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptación flexible de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la innovación, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo de un pensamiento estratégico, y la adopción de un estilo gerencial flexible, adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje organizacional y buenos niveles de desempeño. El desarrollo de una ética de compromiso social: los gerentes sociales deben estar activamente comprometidos con los fines de las políticas sociales, dotados de una alta vocación de servicio a las comunidades y preparados para contribuir eficazmente al logro de la articulación social, la concertación y la participación ciudadana en la gestión de las políticas sociales.
Entonces la Gerencia Social: Abarca los procesos de diseño e implementación de los programas sociales impulsadas para mejorar las condiciones y calidad de vida de la población, en forma integral y universal. Es un campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de prácticas, que apoyan los procesos de toma de decisiones estratégicas y la implementación de acciones públicas y sociales, orientadas al logro del bienestar social. Puede ser entendida como la gerencia del cambio, que requiere de enfoques flexibles y experimentales, y de visiones holísticas y transformadoras de la realidad social. Requiere de un conjunto de herramientas o instrumentos que apoyen el logro de objetivos y metas.
Principios de la Gerencia Social La gran limitación para el éxito de las políticas sociales en países como Guatemala, es la falta o ausencia total de articulación entre los objetivos económicos y sociales. De un lado está, como objetivo prioritario, el logro de niveles de crecimiento elevados y sostenibles en el tiempo; y de otro lado, la
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reducción de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión al interior de la sociedad: como sí estos objetivos fueran mutuamente excluyentes. La articulación de estas dos dimensiones permitirá avanzar en la mejora de las condiciones de vida de nuestros habitantes, logrando que los beneficios del crecimiento económico contribuyan a reducir la pobreza y la desigualdad y sacando a tantas personas de la llamada “trampa de pobreza”, situación de la cual no podrán salir sin la implementación de políticas y programas sociales que vayan más allá del simple asistencialismo. Si no se alcanza este equilibrio, el trabajo desde la Gerencia Social es inútil, o por lo menos no alcanzaría grados de eficiencia aceptables. Los elevados niveles de pobreza, de exclusión social y cultural, de exclusión respecto al aprovisionamiento de bienes y servicios básicos, obligan a cualquier política a que se plantee desde una consideración real y sensata de las poblaciones beneficiarias del mismo. El desarrollo de una Gerencia Social cuyo objetivo básico sea la obtención de resultados administrando el capital social, articulando a su vez un nuevo compromiso ético con la sociedad, requiere de la aplicación de los principios siguientes: 1. 2. 3. 4. 5.
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Reducción de la desigualdad. Reducción de la pobreza. Fortalecimiento de estados democráticos. Fortalecimiento de la ciudadanía. Impulso a las organizaciones sociales a que asuman cada vez con mayor propiedad su papel de gestión del desarrollo, que busquen optimizar el beneficio social, procurando como tales el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades y personas. Potenciar la descentralización y la participación ciudadana. Identificar las mejores prácticas de los programas sociales, que tengan como referencia un servicio de calidad y uniforme a los usuarios. Desarrollo de una gerencia de tipo adaptativa hacia los resultados. Formación de gerentes con capacidad de administrar la incertidumbre, articular recursos, concertar, gestionar la tecnología y comprometido con el alcance de los resultados deseados.
Desafíos de la Gerencia Social El objetivo final de las organizaciones públicas o privadas es crear valor público por medio de su gestión, la que debe contribuir significativamente a la reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como al fortalecimiento de los estados democráticos y de la ciudadanía. 2. Los recursos públicos, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos públicos, son asignados por un proceso político que determina que es 1.
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prioritario. Las organizaciones públicas y sociales deben competir efectivamente por esos recursos escasos. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencia deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y representación política, por ello las organizaciones públicas responden a varios mandantes. Las personas tienen múltiples roles en su relación de intercambio con las organizaciones públicas, éstas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligación de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su condición de ciudadanos. El alcance de la gestión publica, está compuesto por un carácter de las redes interinstitucionales al que se llamará “macro gestión” y un proceso organizacional interno denominado “micro gestión”. Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios únicamente, sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos y en la calidad de los procesos que los producen particularmente.
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FUNDAMENTOS DE LA GERENCIA SOCIAL Para comenzar, se debe señalar que el concepto de gerencia social se da en un tiempo y en un lugar determinados, previo conocimiento de la situación social que afecta a los países, en este caso a los de América Latina en general. A tal efecto resulta importante analizar la estrecha relación entre la gerencia social y la política social y económica materializada en los planes de desarrollo regional o nacional. La gerencia social no puede separarse del contexto económico y sociocultural, ni del patrón de desarrollo vigente hoy en el mundo. A pesar del modelo económico hegemónico centrado en la lógica del mercado (neoliberalismo) y de la agudización de la pobreza en América Latina, surgen instrumentos y conocimientos que permiten actuar con mayor eficiencia y eficacia en el terreno social para avanzar hacia una forma de desarrollo más humana y sostenible. Una de las preocupaciones en Latinoamérica para resolver los grandes déficits sociales es elevar los presupuestos destinados al desarrollo social. Tales inquietudes, compartidas por la banca multilateral y el sector financiero internacional, apuntan a hallar fórmulas para optimizar las inversiones en educación, vivienda, salud y seguridad social, entre otros. Los países en vías de desarrollo se ven abocados a establecer nuevos pactos y nuevas alianzas con la banca multilateral a fin de conseguir recursos frescos mediante los cuales iniciar programas de inversión social. Uno de los requerimientos centrales del Fondo Monetario Internacional y de la banca multilateral es que dichos países reduzcan las funciones del Estado para que garantice los derechos sociales y civiles, y se inserte en una "onda eficientista". En aras de reducir el déficit fiscal, se impone así la privatización de las principales empresas del Estado que prestan servicios básicos (agua, luz y energía) y, lo que es aún más grave, se exigen reformas del sistema de seguridad social para que entre a competir en el terreno del mercado libre.
Dimensiones de la Gerencia Social Las dimensiones de la gerencia social son tres. En primer lugar, la gerencia social puede considerarse un instrumento sobre el cual recae la responsabilidad de diseñar e implementar las políticas o programas sociales o societales. Esta categoría de lo societal comprende, por una parte, la esfera de la política social (organización de los servicios sociales y redistribución de riqueza e ingresos) y, por la otra, todos los puntos del ciclo de reproducción de la vida social (producción, distribución, consumo y acumulación), sobre los cuales se estructura la sociedad.
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En segundo lugar, la gerencia social puede verse como un campo de conocimiento en proceso de construcción, experimentación y sistematización que va configurando un perfil de gerente social con inmensos desafíos y retos en la gestión. Finalmente, la gerencia social puede entenderse como un movimiento profesional demandado hoy por innumerables organizaciones, tanto públicas como privadas. De hecho, es cada vez mayor el número de universidades de América Latina que introducen en sus programas cursos de especialización o diplomados sobre el tema, motivadas en buena medida por la tendencia creciente de la banca multilateral y las organizaciones internacionales a canalizar recursos económicos a través de las instituciones sociales y por el afán de preparar expertos en la formulación y ejecución de políticas, programas o proyectos sociales, buscando sin lugar a dudas producir transformaciones en la administración, la planeación y el seguimiento de los programas y proyectos de carácter social, ya sean estatales, en el nivel local, regional o nacional, ya en el contexto de la cooperación internacional. Ante la crisis que atraviesa el Estado benefactor y ante los cambios mundiales de paradigmas, la política social se asume ahora como un ejercicio de inclusión social para diseñar estrategias que se traduzcan en una sociedad más integral, justa y sostenible. Forzosamente tenemos que pensar, por lo tanto, en nuevas formas de gestión de políticas en las que el gerente social cumpla el papel de coordinador de planes o programas sociales y esté en condiciones de trazar criterios de eficiencia y eficacia institucional, lo mismo que de conocer el medio cambiante y turbulento en que se mueve. Pero en términos de política social, el tema de la gerencia de ninguna manera se puede resumir en un conjunto de herramientas de gestión y operativas para la implementación de las políticas. La gerencia no es sólo un conjunto de tecnologías neutrales, sino que debe estar enmarcada en una estrategia global, de la cual sea ésta la expresión eficiente de una modalidad de gestión. Impulsar el cambio es otro eje transversal que debe recorrer la gerencia social. Si el cambio está ausente en la acción gerencial para el desarrollo es imposible hablar de gerencia social. De ahí que frecuentemente se reclame de ella que no sólo se ajuste a las transformaciones que se van presentando, sino que, además, se anticipe a ellas. La dimensión política tampoco puede estar ausente como eje transversal y debe entenderse como un conjunto de iniciativas que reviertan en los ciudadanos, porque la gerencia social es, ante todo, un ejercicio de construcción de ciudadanía. La escuela, la calle, la familia, las iglesias, las organizaciones comunitarias y los medios de comunicación, entre otros, son los espacios donde
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se construye la ciudadanía: en ellos se forma o se deforma al ciudadano y su cuidado compete a la sociedad civil.
Cambio de paradigmas La gerencia social se desarrolla en un tiempo y un espacio determinados y debe tenerlos en cuenta para responder a necesidades sentidas de la población con las soluciones más adecuadas. Lo dicho hasta aquí deja claro, no obstante, que para que esto sea factible hace falta un cambio de paradigmas, toda vez que, en un mundo cada vez más internacionalizado y globalizado, los nuevos gerentes deben estar en capacidad de lidiar con la complejidad y la incertidumbre. Un gerente social debe ser capaz de armar redes, de negociar y llegar a consensos pertinentes con la participación de los grupos involucrados, y de trabajar con diseños organizacionales que maximicen la flexibilidad y den prioridad al desarrollo del personal y el talento humano. Igualmente, debe procurar que las organizaciones aprendan y busquen conformar organizaciones inteligentes totalmente adaptables. En ese cambio de paradigma, los siguientes son algunos requisitos que ha de llenar la gerencia social para ser eficiente:
No trabajar aisladamente sobre metas educativas o de salud, sino con un enfoque interinstitucional unificado y articulado que maximice el impacto de todos los actores. Es necesario aprender a trabajar en red. Diseñar redes con la intervención de todos, aprovechando a fondo las posibilidades de cada uno de los miembros de la red y minimizando los sesgos negativos. La gerencia de políticas y programas sociales debe ser de tipo netamente adaptativo, con un estilo de máxima flexibilidad que permita reajustar los programas sobre la marcha. La participación de los involucrados o beneficiarios es crucial. Debe ejercerse promoviendo, facilitando y apoyando la participación a pesar de su complejidad. La descentralización puede acercar los programas a las necesidades reales y favorecer la participación de la sociedad civil. Debe incorporarse gerencia de avanzada en numerosos aspectos, entre ellos, la profesionalización de la gerencia social, la capacitación de los recursos humanos, la instalación de un sistema de información moderno y la evaluación de los programas sociales con metodologías no tradicionales que den cuenta de los resultados sobre la marcha y no de manera expost.
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LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL La gerencia social, es sin lugar a dudas un tema arraigado en las organizaciones e instituciones que promueven procesos de desarrollo social. Así como existe gerencia de ventas, gerencia general, gerencia administrativa, etc., existe también una gerencia social referida a programas específicos de desarrollo social o comunitario, que presenta ciertas características muy propias de su conducción y su forma de realizarla. Cuando buscamos la especificidad de lo social, no pretendemos sostener que hay principios totalmente diferentes en la gestión social, que los normales en una gestión general de la administración en si misma. Se busca afirmar que existen rasgos y características distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su tratamiento para resolverlos. El gerente social debe analizar la forma más adecuada de tratar con estas características, tomándolas muy en cuenta pues adquieren una fuerza especial que determinan nuevas formas de gestión, diferentes de las que normalmente se aprenden en la administración general. Los programas sociales y la situación en la que operan, conforman un cuadro muy especial. De hecho, características propias de los programas sociales, dificultades de tipo organizacional en su ejecución y un medio ambiente socio- político muy particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que se puede practicar en otras áreas.
¿Por qué la Gerencia Social? En términos pragmáticos desde los años noventa, los programas sociales se ubican en un lugar especial en la actividad humana, principalmente en los países en vías de desarrollo, debido a la creciente demanda social generada por las condiciones externas de la situación social que les afecta. Existe desde entonces, un mayor consenso sobre una nueva visión de la relación desarrollo social – desarrollo económico: desarrollo social no únicamente como deseable en si mismo, sino también como requisito de un avance económico sustentable. La gerencia social surge como respuesta a la preocupación inicial por el uso “eficiente” y “eficaz” de los recursos en el campo social: interés de los organismos internacionales para que sus préstamos o financiamiento destinado a programas sociales, tengan una adecuada gestión. Aunque la gerencia social no tiene principios totalmente diferentes de la administración pública, si posee características distintivas de los programas sociales que requieren formas diferentes de gestión.
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Se reconoció la especificidad y complejidad de los programas sociales, surgiendo de consideraciones prácticas más que de planteamientos técnicos. La agenda particular de problemas gerenciales de los programas sociales, exigen respuestas específicas diferentes a las de la administración pública. En síntesis diremos que la gerencia social se ejerce para gerenciar los procesos de desarrollo social con enfoque de autosostenibilidad.
Características intrínsecas de problemas y programas sociales Los problemas sociales que se pretenden enfrentar son altamente complejos, por lo cual tienden a ser débilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se debe a que es difícil aislar ciertas líneas causales, las cuales, en general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil está asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas raíces causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difícilmente puede ser estrictamente definido como un problema educacional o económico o cultural y, por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de acción. Los programas sociales no persiguen un objetivo único sino objetivos múltiples, los cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no sólo a problemas técnicos sino también a necesidades tácticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos cooperantes.
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En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas, dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una organización al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecución y las críticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por redefinir las metas (el fenómeno de la "deriva" del programa). Las tecnologías utilizadas tienen carácter blando. La casi totalidad de los programas sociales utilizan tecnologías blandas, lo que significa que las supuestas relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades a los productos, resultados e impactos no responden a un conocimiento cierto y válido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hipótesis que requieren verificación. Si esto es verdad para las tecnologías de producción de servicios sociales, mucho más lo es con relación a los impactos últimos que se predican a partir de los resultados. Esto, porque aún cuando un programa social se implemente correctamente puede, de hecho, no conducir al estado final que se ha buscado. Más aún, buena parte de los programas sociales tienen bases teóricas débiles, las cuales a menudo no se hacen explícitas en los programas. Para que un programa consiga los objetivos que se proponen es primordial que esté basado en un modelo adecuado de los factores críticos que afectan la situación-problema, es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y fases- operen relaciones causales válidas. Esto constituye una condición necesaria pero no suficiente para el éxito, pues están presentes otros factores que también afectan los resultados, como es el caso de una adecuada implementación. Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa, el proceso tecnológico está constituido por un conjunto de variables críticas que explican su éxito o fracaso. La implementación de un programa social que utiliza una tecnología blanda, basada en una hipótesis central - debe ser vista como una ocasión especial para poner a prueba dicha hipótesis. Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podrá entender el éxito o fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos teóricos subyacentes. De hecho, la falta de un interés por el conocimiento teórico que sirve de sustento a la intervención social ha contribuido a retardar la comprensión de los programas sociales, su utilidad y sus limitaciones. Con relación a estas cadenas causales es posible distinguir, entre aquellas relativas a la tecnología central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma el enlace de los principales factores relacionados secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras cadenas causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos necesarios para que se alcancen las 35
metas y que definen la capacidad de implementación. Ambos aspectos son débiles en la práctica de la implementación de programas sociales y es necesario desarrollar un movimiento de investigación y de aprendizaje a partir de "buenas prácticas".
Factores organizacionales En los programas sociales, ciertos fenómenos de tipo organizacional necesitan ser identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la implementación de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe destacar los siguientes:
La complejidad e incertidumbre rodea la ejecución de un programa social. Esta complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio externo. La ejecución de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola organización. Por el contrario, se le asigna a una serie de organismos que deben operar en red. De allí la extraordinaria importancia que poseen las relaciones sociales, las relaciones inter-organizacionales e intergubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas correspondientes. En la ejecución de cualquier programa social existe un gran número de instancias o centros de decisión en los varios niveles jerárquicos de cada organización y en cada una de las varias y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de nódulos hace que los programas sigan un complejísimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de negociación que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el tiempo de ejecución sea muy incierto y termine alargándose mas allá de todo los esperado. La notable división y fragmentación que existe en la administración social, afecta la ejecución de los programas. La defensa de los espacios burocráticos y de los intereses institucionales por parte de los funcionarios junto al carácter interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar poderosas dinámicas de conflicto y consenso que se expresan en la así llamada "política burocrática" y que afectan de manera importante el desarrollo e implementación de los programas. Estas dinámicas de interacción política se expresan, en serias diferencias de opinión entre los funcionarios participantes en la ejecución de los distintos programas sociales, a lo que hay que agregar el rol de los asesores o consultores. Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los gerentes sociales. Debido en parte a que poseen diferentes valores, intereses y conocimientos, y por consiguiente, tienen una percepción distinta a veces de los programas sociales.
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La concepción del programa que posee un directivo superior es de carácter general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Este fenómeno es más agudo en aquellos casos en que los programas sociales demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por parte de los gerentes sociales. Esto aún puede complicarse más cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el programa. En tal situación, el programa puede realmente consistir en la suma de elementos de acuerdos negociados entre los distintos representantes de cada organización, en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en consideración lo que se haya escrito en el programa propuesto. Especialmente en situaciones en que la intención el sobre el programa es relativamente vaga, en que la comunicación no es simple o directa y en que el control jerárquico hacia los subordinados es débil, los implementadores en bajos niveles jerárquicos - que interactúan cara a cara con los beneficiarios - tienen un alto grado de discreción para actuar y, por lo tanto, son actores de la mayor importancia en la lograr los resultados propuestos en el programa o proyecto. Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mínimos a cumplir para asegurar la correcta puesta en práctica de los programas sociales son bastante escasos. Los conocimientos sobre implementación exitosa están en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre será necesario descansar en la habilidad y capacidad de los gerentes sociales para adaptar la ejecución del programa a las circunstancias específicas de cada situación. Por último consideremos que la gerencia social en Guatemala, se ejerce en un contexto caracterizado no sólo por agudas crisis y recursos limitados, sino además por una administración con limitaciones y problemas. Se opera en un marco institucional inadecuado y débil, con demasiadas normativas destinadas en particular al ejercicio de un control estrictamente formal, con una proliferación exagerada de organismos actuando en un mismo espacio y con una misma problemática.
Factores del medio ambiente social y político El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por la presencia de múltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los actores que serán afectados positiva o negativamente por el programa y que con una alta probabilidad desarrollarán alguna estrategia para apoyar u oponerse al referido programa. Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la ejecución del
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programa o proyecto. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con más poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situación general de la comunidad y por las normas básicas del programa. Con todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre su duración.
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REDISEÑO DE LA GERENCIA SOCIAL Algunos elementos que permitirían gerenciar el rediseño y las funciones en el terreno social son:
El desarrollo de redes. Una concepción de gerencia interinstitucional relacionada con aquellas entidades u organismos que marchen en direcciones semejantes mediante redes organizacionales. Se trata de desarrollar sinergias y crear redes horizontales, con un punto de coordinación instrumental y sin jerarquización. La articulación de las políticas económicas con lo social. El propósito de marchar hacia un sector social modernizado tecnológicamente, mucho más cercano a los niveles máximos de decisión gubernamental, que pueda proyectar una imagen de mayor peso en el conjunto del aparato público y la sociedad. Dada la naturaleza de los programas sociales, aplicar un tipo de gerencia adaptativa, abierta y flexible que encuentre su hábitat propicio en modelos de gestión descentralizados. El fomento de la participación comunitaria. Para movilizar el cuantioso potencial de participación de la sociedad civil, introducir instancias organizativas específicamente dirigidas a identificar y promover la concertación y desarrollar capacidades especializadas para los problemas técnicos particulares que la misma plantea. La creación de una carrera orgánica, así como la introducción de criterios avanzados y modernos de selección, promoción, compensación, evaluación y desarrollo de la gerencia social. La exigencia a los gerentes sociales de una preparación más amplia que la tradicional. La tarea real excede por completo la del gerente de los libros de texto ortodoxos, a quien se enseña de modo sumamente formal a planificar, coordinar, organizar, dirigir y controlar.
La habilidad gerencial más valiosa no es necesariamente la de saber ceñirse a la planificación preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar, experimentar, modificar, improvisar y conducir, talentos que suelen desanimarse o suprimirse por la rigidez del diseño y los procedimientos centralizados de gerencia. Lo que conduce al éxito es la habilidad de los gerentes para diseñar y gestionar simultáneamente y para probar continuamente nuevas ideas y métodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que se encuentren.
Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social En la matriz estadocéntrica la política social era responsabilidad exclusiva del Estado, quien mediante sus organizaciones y bajo un enfoque centralista
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diseñaba, ejecutaba y financiaba los proyectos y programas sociales. Al hacer crisis el modelo de Estado interventor, surge una nueva concepción, la matriz sociocéntrica, en el diseño y realización de la política social y de la prestación de servicios sociales básicos que se va a caracterizar por: la pluralidad de actores y sectores (Estado, Sector Empresarial, Sector Social, movimientos sociales, participación ciudadana y comunitaria); descentralización en la toma de decisiones y asignación de recursos; cofinanciación y recuperación de costos; subsidio a la demanda (competencia, libertad de elegir y creación de cuasimercados) en vez de subsidio a la oferta; identificación y focalización de beneficiarios; y evaluación con relación costo – impacto en vez de gasto público social. En el tránsito de la matriz estadocéntrica a la sociocéntrica hizo aparición el modelo neoliberal del Estado el cual tuvo influencia en el diseño de la política social y en los fines del desarrollo social. Las consideraciones anteriores darían a entender que la Gerencia Social es ya un campo del conocimiento o una disciplina unificada en torno a teorías y métodos. Aún se debate si la Gerencia Social es un modelo de gestión, una técnica o un instrumento de control y evaluación de proyectos sociales. Veamos algunas definiciones: Para la CEPAL: “La gerencia social puede ser entendida, en términos generales, como el conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten mediante su aplicación producir cambios significativos en al menos una condición de bienestar en la población – objetivo a la que es referido, mediante el uso efectivo y racional de los recursos. Sus principios son: el impacto, la equidad, la focalización, la articulación, la flexibilidad y la participación social. La expresión operativa de la gerencia social se encuentra en la gestión de programas y proyectos sociales”. Bernardo Kliksberg: “Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes déficits sociales de la región, y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de la inversión en capital humano y capital social”. Para el Departamento Nacional de Planeación (D.N.P) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), de Colombia: “La Gerencia Social puede entenderse como el conjunto de conocimientos, procedimientos y acciones que se aplican para ejecutar la política social mediante la dirección, coordinación y concertación de programas y proyectos dirigidos a lograr desarrollo humano de la población asentada en los respectivos territorios. La Gerencia Social debe conducir a la obtención de metas determinadas de Desarrollo Social Y Humano, mediante el uso eficiente y racional de recursos. Es una herramienta que deben incorporar las instituciones públicas y sociales en sus planes y programas de desarrollo para promover el mejoramiento y calidad de vida.
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La trabajadora social María Victoria Muñoz: “La Gerencia Social es una propuesta alternativa que tiene como objetivo la construcción de una nueva sociedad en donde los distintos actores sociales, entre ellos las instituciones del sector social, se integren en un proyecto que, más allá de la racionalidad instrumental y la racionalidad estrictamente económica, apunte a desarrollos humanos y colectivos más amplios, en donde la razón de ser de cada institución (su misión y visión) sea una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. (...) La Gerencia Social no solo busca una modernización institucional sino también, y fundamentalmente, una propuesta de modernidad, donde el desarrollo no sólo sea crecimiento económico sino también calidad de vida, posibilidad de expresión espiritual y social a través de los programas institucionales”. El economista Miguel Cerón Hurtado: “La Gerencia Social es un instrumento que permite el manejo eficiente, eficaz, pertinente y productivo de los recursos sociales para lograr objetivos de calidad de vida mediante la solución de las necesidades humanas tanto fisiológicas”. Extrayendo lo común de las anteriores definiciones encontramos que la gerencia social es un campo de conocimiento en formación que dispone de la focalización, la articulación, la flexibilidad y la participación social. (...)variadas herramientas e instrumentos para mejorar la gestión social de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. La Gerencia Social es una estrategia que se basa en los criterios de la equidad, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad, que permite orientar la toma de decisiones, las acciones a seguir y el seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados. Es un concepto en constante evolución. Sin trascender las diferencias de base debe compararse con la gerencia privada convencional pero con un elemento clave: la construcción de valor público. La Gerencia Social trasciende la rentabilidad económica y procura la rentabilidad social. Hoy, en la problemática existente, la gerencia social no debe ser solamente una preocupación por la distribución equitativa del ingreso, sino también por la distribución equitativa del conocimiento. La gerencia social es una propuesta específica para la gestión de políticas y programas en las áreas sociales. Esta amplia definición da cuenta de un enfoque producto de la convergencia por un lado de distintas disciplinas y campos temáticos y por otro de reflexiones y aprendizajes originados desde la propia práctica de las intervenciones sociales. En tal sentido, una forma de esquematizar el enfoque de la gerencia social es entenderlo como la intersección de al menos tres vertientes temáticas distintivas: la gerencia pública, los estudios de políticas públicas y los aportes desde las áreas de desarrollo social. Se trata de un enfoque que se instala en un doble nivel: en el plano de la acción y en el del conocimiento. En el primer caso, implica un conjunto de prácticas, 41
técnicas, competencias y acciones en el marco de las intervenciones sociales del Estado y que, en tanto ejercicio reflexivo y crítico sobre las mismas, permite generar aprendizaje organizacional. Mientras que a su vez, a nivel del conocimiento recupera las contribuciones de distintas disciplinas y se reconoce interdisciplinario. Pero además, ambos planos se combinan. Así la gerencia social como enfoque presenta una fusión de los distintos saberes y de los aprendizajes desde las mismas experiencias, de este modo produce una mirada propia sobre los problemas. Es decir, construye un enfoque de características transdisciplinarias, donde los objetos y las metodologías de origen de cada disciplina y de cada modalidad de intervención tienden a trasvasarse y redefinirse en un ensamble que siempre contiene objetivos ligados al desarrollo social pero sin apartarse de la reflexión y el sentido crítico sobre la acción. De este modo, las políticas sociales, y más específicamente la gestión y las prácticas gerenciales en estas áreas, se constituyen en objeto de análisis, de reflexión y de intervención desde un enfoque que se destaca por su hibridés y por no acotarse a los límites de sus matrices epistémicas originarias. En tal sentido, la gerencia social a través de esa mezcla particular de las tres vertientes mencionadas (estudios de políticas públicas, la gerencia pública y el desarrollo social) genera una dimensión propia que trasciende los ámbitos tradicionales de injerencia y en parte los lineamientos de cada una de éstas. La gerencia social se trata de un campo de conocimientos y de prácticas que propone asegurar que las políticas y programas sociales respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadanía, promoviendo así el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Por “desarrollo social” entendemos un proceso dinámico, multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Como tal, el proceso de desarrollo tiene que ver con la reducción de pobreza e inequidad, el crecimiento económico, mejoras en la competitividad en la economía globalizada, sostenibilidad ambiental, mejoras en las condiciones de vida y el desarrollo del capital humano y capital social, en la estrategia motivada por objetivos económicos y compromisos éticos con las generaciones pasadas, actuales y futuras que conforman la sociedad. La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prácticas del ¿qué hacer? y ¿cómo hacer? para promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios democráticos. Se enfoca en los estrategias y métodos específicos que los gestores pueden utilizar para interactuar con situaciones problemáticas relacionadas con el desarrollo social o al desempeño de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos.
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EL VALOR PUBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL La gerencia social se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la gerencia en los ámbitos públicos radica en la generación de valor público (Moore, 1998), a través de la entrega de servicios y la ejecución de programas y proyectos.
El concepto de valor público da un punto de referencia que ayuda a los que ejercen la gerencia social a mantener una dirección estratégica en sus acciones. Permite guiar las decisi ones con base en una reflexión sencilla: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? ¿Estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso? ¿algo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?
Detengámonos un momento para reflexionar sobre lo que significa “valor público": El “valor” en general, se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. Necesariamente se relaciona con preferencias, satisfacciones y bienestar. El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor público. (Kelly y Muers, p. 6). No obstante, el “público” no se trata de una mera agregación de preferencias individuales, sino de una decisión colectiva, realizada en la arena política, con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social. Se produce “valor público” en la medida que avancemos hacia “la sociedad que queremos”. Alford (2002) señala: “Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de cómo deberían ordenarse las cosas, de qué debería recibir quien o de qué nuevos valores deberían promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales y normativos. En su forma más extrema, algunos ciudadanos podrían apoyar una política particular aún cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su implementación, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su conjunto...” El valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos y los beneficiarios o usuarios; la apertura de nuevas oportunidades
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para generaciones actuales y/o futuras; la construcción de comunidad, ciudadanía, democracia y capital social; y la misma realización de procesos públicos que demuestran el buen uso de recursos públicos. Busca impactos más allá de la simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creación de valor público radica la noción de fortalecimiento del Estado democrático, la construcción de ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los ciudadanos. El enfoque en el valor público brinda a la gerencia social un enfoque estratégico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a través de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002) Implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o programas causen entre las poblaciones objetivo, pero también importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y las comunidades generan valor en si mismos.
Con un enfoque en el valor público, importan no sólo los resultados de las intervenciones sino también los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que genera valor por si mismo la interacción entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y los ciudadanos.
Evidentemente, este concepto nos obliga a preguntar ¿Cómo se determina lo que es valioso para el público? No hay ninguna voz que pueda hablar por la colectividad social en su conjunto. Por lo contrario, distintas “voces” en la sociedad corresponden a visiones e intereses particulares; los distintos intereses promueven prioridades y estrategias diferentes. Tratándose una decisión colectiva, los mecanismos de expresión y decisión con respecto a lo que es valioso siempre van a ser imperfectos: representación política, espacios públicos de deliberación y concertación. La noción de valor público propone la necesaria utilización de dichos mecanismos – con todas sus imperfecciones – para determinar lo que se considera valioso. Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el "público". Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendientes de las percepciones y reacciones del público, para mantener diálogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.
El enfoque en valor público obliga a los gerentes sociales a abandonar el cómodo espacio burocrático o tecnocrático de un entender abstracto de lo que
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constituye el “bien común” y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”. En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia pública como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar, por los propios ciudadanos.
Finalmente, otra implicación del enfoque en la generación de valor público consiste en la necesidad de disponer de un gobierno con capacidad de respuesta (“responsiveness”). De acuerdo a Goetz y Gaventa (2001), por esta última se entiende a la medida en la que una agencia de servicio público demuestra receptividad a los puntos de vista, quejas y sugerencias de los usuarios, y es capaz de incorporarlas en su propia estructura, cultura, y patrones de comportamiento para articular la generación de valor público. Naturalmente, una condición básica para la existencia de un Estado con capacidad de respuesta en la generación de valor público es una administración pública que funcione. Esto último implica no sólo un gobierno más eficaz y eficiente con múltiples capacidades gerenciales, políticas y administrativas y adecuados mecanismos de rendición de cuentas, sino también un Estado abierto de manera continua a las aspiraciones y demandas de los ciudadanos. (Ver Repetto, 2004)
La GERENCIA de la Gerencia Social La gerencia social entiende la gerencia en un sentido amplio, de manera similar a la que proponen Metcalf y Richards (1990): el proceso de asumir responsabilidades por el desempeño de un sistema. (p. 37) Entendida así, la gerencia abarca mucho más que una aplicación rutinaria de un diseño preestablecido de un plan, programa o estrategia. No se limita a rutinas de “ejecución”, sino consiste en un ejercicio de coordinación estratégica de procesos y prácticas que proponen generar algo que resulta valioso. El INDES propone que la gerencia social no es un campo restringido a las funciones ejecutivas ejercidas por los individuos que tienen autoridad formal dentro de las organizaciones, sino se trata de un compromiso de la organización en su conjunto.
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Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, según su responsabilidad y autoridad dentro de la organización. Pero, la gerencia social imprime en la organización una visión y compromiso, que podrá afectar la forma de actuar de todo su equipo. La gerencia social consiste en una buena práctica que se ejerce tanto al nivel de los responsables por la construcción de las políticas macro, como también por los directivos sectoriales y territoriales, como también por los que interactúan cotidianamente con los usuarios de los servicios sociales y con las comunidades objetivo de las políticas sociales.
Combinando la reflexión sobre la esencia de la gerencia social (radicada en la generación de valor público) y la definición de gerencia que acabamos de analizar, podríamos asociar la gerencia social con el asumir responsabilidad por el desempeño de un sistema que genera resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. La gerencia social consiste en asumir responsabilidad por el desempeño de un sistema que facilita y coordina la generación de resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. Profundicemos sobre diversos elementos de esta reflexión: “Asumir responsabilidad...” La responsabilidad de la gerencia social radica en una responsabilidad frente a los superiores jerárquicos y políticos, pero en última instancia, en una responsabilidad frente a los ciudadanos, pues de ellos se deriva toda autoridad para actuar en el ámbito público. Así la gerencia social tiene que caracterizarse por una responsabilización (o “accountability”), lo que alude, a su vez, a dos características de la acción gerencial: El asumir de un compromiso con la responsabilidad del logro de resultados que la sociedad prioriza, o sea, un compromiso con resultados que los ciudadanos, mediante acción y deliberación en la arena política, han identificado como valiosos. Sentirnos efectivamente responsables ante usuarios y ciudadanos con capacidad de deliberación nos permite superar una concepción formalista, jerárquica y correctiva de nuestra responsabilidad como funcionarios públicos, orientada más a controlar el cumplimiento de las normas que a responder a las necesidades y aspiraciones ciudadanas (Barzelay, 1998). La capacidad de y voluntad para rendir cuentas frente a los ciudadanos y ciudadanas. Esto, a su vez, nos obligan a poner en marcha y gestionar mecanismos institucionales que permitan a los usuarios y ciudadanos ejercer control sobre la acción del gobierno y de las organizaciones públicas (CLAD 2000).
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“...por el desempeño de un sistema que genera resultados..” Un enfoque en resultados nos remite inmediatamente a una reflexión que busca distinguir nuestros fines (aquellos resultados valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los medios (los procesos, las actividades e inversiones y las funciones que ejercemos). Nos obliga a pensar sistémicamente en la orquestación de procesos, actividades e inversiones y la coordinación entre unidades, departamentos y organizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos entonces sentirnos responsables por el desempeño global de los sistemas o procesos que permiten producirlos y no sólo por nuestra unidad, función u organización. “..resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos.” Tradicionalmente las organizaciones públicas definen qué es de “interés público” en función a los conocimientos técnicos de los expertos en el área de política del cual se trate. Sin duda estos conocimientos son útiles y necesarios, pero sólo si son capaces de establecer un diálogo fructífero con las demandas y aspiraciones de los usuarios y ciudadanos. La orientación hacia la comunidad y el ejercicio de una continua mirada hacia afuera de nuestras organizaciones son así elementos indispensables de una gerencia preocupada por generar resultados valiosos (Barzelay 1998, Moore 1998). La participación de los usuarios y ciudadanos en el establecimiento de metas para nuestros programas, e incluso su participación activa en la generación de los servicios (tema al que haremos referencia en la unidad 1.2) es así un ingrediente necesario para la gestión de programas sociales.
Lo SOCIAL de la Gerencia Social La gerencia social deriva una naturaleza especial de la naturaleza particular de los problemas que se proponen superar o evitar y de las características de las organizaciones y programas del medio o sector social. (Sulbrandt, 2004) Consideremos las siguientes características de los problemas sociales:
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1. Los problemas sociales son complejos: Los problemas sociales son complejos. Resultan de y se asocian con múltiples dinámicas y causas entremezcladas. Esta complejidad hace que no sea sencillo formular el problema de manera precisa ni proponer fácilmente acciones para enfrentarlo. Como consecuencia las políticas y programas sociales suelen tener múltiples objetivos, a veces inconsistentes entre sí y hasta contradictorios, siendo que unas actividades respondan a unos objetivos y otras a otros.
2. Los problemas sociales son dinámicos: Los problemas sociales son dinámicos, es decir, cambian a lo largo del tiempo. Esto obliga a que los programas sociales tengan objetivos móviles, que requieren reformulación de manera continua con el fin de seguir siendo pertinentes y relevantes. El aprendizaje que tienen las organizaciones, gestores y directivos involucrados en los programas sociales, influye también en este proceso de redefinición de los objetivos.
3. Tecnologías blandas Las estrategias que se definen para enfrentar problemas sociales necesariamente dependen de tecnologías blandas. Toda acción que busca resolver un problema requiere de una tecnología (o metodología, si se prefiere), es decir, un conjunto de conocimientos y herramientas que permiten proponer acciones para generar determinados resultados, los cuales se cree que tendrán impacto sobre las causas del problema en cuestión. Así, una tecnología establece relaciones entre : insumos – acciones – resultados – efectos. Una tecnología es dura si las relaciones entre insumos y acciones por un lado y resultados – efectos por otro, son probados, con alto grado de certidumbre.
4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida Los objetivos de las políticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las condiciones y calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades. Actúan sobre personas individuales y sobre las relaciones entre personas. Como tal, tienen una naturaleza que no cabe cómodamente en los compartimientos sectoriales que caracterizan las organizaciones del ámbito social. Su carácter multidimensional exige la intervención de organizaciones con mandatos y capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La coordinación intra organizacional resulta así necesaria.
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5. Instancias, organizaciones y actores sociales Por estas mismas razones, los programas sociales exigen la intervención de un número amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que están vinculados directamente a algunas de las causas o dimensiones que componen el problema. Esto complica significativamente el sistema de toma de decisiones en los programas.
6. Población objetivo Los cambios en lo social requieren que la población objetivo “ponga de su parte” para que se generen los logros deseados. Dicha población no puede recibir pasivamente los servicios sociales, sino tienen que interactuar con los servicios o las intervenciones para poder generar el cambio deseado. Concretamente, un paciente tiene que entender y aplicar las recomendaciones del médico para que el servicio de salud rinda su resultado esperado; los ciudadanos tienen que asimilar y actuar sobre las campañas de concientización para que éstas puedan conducir a un cambio de actitudes. Esta característica – que es constitutiva de lo “social” – introduce exigencias sobre la gestión, para asegurar que haya interacción efectiva con usuarios y beneficiarios de los servicios y las intervenciones. Estas características constituyen desafíos para la generación de valor para los ciudadanos en los ámbitos de las políticas y programas sociales. La gerencia social propone enfrentar dichos desafíos, y por ende, ha adquirido las siguientes características (Mokate y Saavedra, 2005):
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Características 1. Adaptativa Es adaptativa, pues debe reformular de manera continua las acciones a realizar para responder a objetivos múltiples y móviles, así como a un mejoramiento de las tecnologías en uso. Obedece además a la necesidad de ser lo suficientemente flexible para poder adaptarse a las reacciones de los usuarios y beneficiarios con los cuales interactúa. La adaptabilidad responde también a la existencia de distintas visiones por parte de un número significativo de actores que constantemente interactúan y negocian entre sí. Los cambios que se producen en la manera como los actores conciben el problema y las acciones necesarias para enfrentarlos exigen así una gestión adaptativa. Finalmente, la adaptabilidad es también necesaria para responde a problemas que muestran una dinámica de permanente cambio.
2. Integral Es integral, pues debe considerar la complejidad e interrelación de los problemas sociales (puesta de manifiesto en la existencia de objetivos múltiples). Así, los programas sociales deben buscar capturar la integralidad del problema que enfrentan, considerando las diversas dimensiones y causas que en el intervienen.
3. Interorganizcional Recurre a la gestión interorganizacional, promoviendo el trabajo en redes, puesto que es la única manera de perseguir objetivos múltiples y responder a dimensiones diversas.
4. Estratégica Es estratégica, en el sentido que adapta flexiblemente sus planes, programas y proyectos, decisiones y acciones, a las dinámicas de su entorno social, político e institucional, con el fin de asegurar que logre generar valor público especificado en su misión y visión organizacional. Articula los recursos a su alcance (organizacionales, humanos, financieros, políticos y técnicos) con el fin de lograr el cambio social esperado.
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5. Participación y concertación Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades entre actores que tienen distintas visiones del problema y de las soluciones, así como distintos grados de poder. El necesario involucramiento de distintos actores y organizaciones exigen a los gerentes realizar un continuo esfuerzo de concertación. La deliberación entre los involucrados (y los ciudadanos en general) en los ámbitos políticos es el principal mecanismo del cual disponemos para identificar y seleccionar resultados valiosos.
6. Responsabilización Promueve la responsabilización (“accountability”) de las organizaciones y personas dedicadas a enfrentar los problemas sociales, pues la necesaria “orientación hacia la comunidad” exige hacerse responsable ante los usuarios y ciudadanos de los recursos utilizados, las acciones realizadas y los resultados e impactos logrados. Adicionalmente, como destaca el texto sobre el enfoque de gerencia social del INDES, la gerencia social promueve una perspectiva ética, centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad. Se guía además por criterios de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad, que es indispensable tomar en cuenta a fin de lograr un desarrollo social sostenible. En sínt esis , en tonces , pr opo nem os que la g erenci a socia l consiste en e l proceso de asumir re sponsabi lidad por coord inar func ione s d e d esarr ol lo , implementac ión y eva luac ión de e st rategia s con el fin de gen erar r esu ltados que re sponden de m anera efic az y ef ic iente a pr ob lem as so ciales que s on importantes par a lo s ciudad anos . E llo, med iante la gest ión adaptativa, inte gral, par t ic ipati va y responsab le d e las política s y prog ramas soc iales . C ombina y coordina esf uerz os de ge st ión program át ica , g estión polít ica y ge stión o r ganizac iona l. Y , todo e sto, con l a f ina lidad de promover el logro de un des ar rol lo soc ia l equ itat iv o y sost enible .
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RETOS DEL GERENTE SOCIAL El gerente social deberá tener como retos primordiales, además de una comprensión detallada del programa social y las necesidades de los grupos sociales vulnerables, contar con un sistema de información preciso y ordenado, enmarcado en una estrategia comunicativa que se dirija a la comunidad a la cual sirve como profesional experto. Otras características que se mencionan a continuación ayudan a comprender aún más la enorme importancia de los gestores y los gerentes sociales:
El gerente social debe aprender a leer la diversidad, entendiendo las lógicas de las culturas locales y el entorno regional. Debe ser un traductor, es decir, ser capaz de actuar como intérprete y facilitador de los procesos comunicativos y sociales que se dan en el tejido cultural y social. Ante todo, ha de ser un excelente negociador. Debe mantener la historia en la memoria. El desarrollo no es sólo construir, también es preservar. Tiene que estar conectado con el mundo, pues deberá construir redes e intercambiar información y experiencias, aprender de otros y mostrar los éxitos. Debe ser un gestor de oportunidades y saber aprovechar las que se le presenten. Debe ser un jugador a largo plazo: el desarrollo es un proceso con una meta virtual que nunca se alcanza. Debe producir hechos en el corto plazo.
Qué hace un gerente social? ¿Qué tipo de gerentes? ¿Qué estilo gerencial puede ser el apropiado para un programa social? ¿qué tipo de problemas concretos tiene un programa social en la práctica y, por lo tanto, qué perfil de gerente es necesario tratar de formar en materia social? Estos y otros interrogantes semejantes tienen una importancia de primer orden porque los recursos humanos son el punto definitivo en donde se decide el éxito de los programas en la práctica. Quien conduce los programas sociales tiene a su vez un rol estratégico en cómo se resolverán. Así, por ejemplo, el gerente definirá si hay participación o todo lo contrario, o si se "declama" participación, pero no se hace nada en efectivo. ¿Cómo desarrollar capacidades gerenciales apropiadas? Un primer punto es que el gerente tiene que estar formado por su tarea. En América Latina se parte con frecuencia de la suposición de que, si se trata de un programa masivo de salud, será un médico el gerente adecuado, o si son
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programas de educación, educadores. En la práctica no ha funcionado mucho el esquema, independientemente de los méritos que pudieran tener unos u otros por la antes señalada especificidad de la gerencia social que hay en un programa social exceden normalmente ampliamente las posibilidades de alguien que tiene una calificación especializada, en determinado campo, pero no una preparación para ese tipo de problemas de conducción. En segundo lugar, tampoco resuelve el problema reemplazar a los médicos, educadores, y otros, por administradores profesionales. En América Latina los administradores profesionales han sido con frecuencia entrenados sólo para manejar estructuras burocrático-formales. Se les enseña acerca de organigramas, manuales de normas, descripciones de puestos, mandar memorándum. Ello no habilita para lidiar con un programa social, donde están presionando los lobbies, los políticos, la población asistida y cotidianamente se producen variaciones, e incluso una parte de la población puede desaparecer porque la tierra donde está asentada se hace inhabitable. Se debería marchar hacia un tipo de gerencia más sofisticada que atienda la impredecibilidad y variabilidad que surge de la práctica de la gestión social. Como se indicó anteriormente, la mayor parte de los problemas que se presentan no estaba en la planificación previa y tampoco estaba dentro de los supuestos más probables. Fueron deviniendo de la realidad porque la realidad implica que de pronto hay recortes en el gasto social, que cambiaron al ministro, que un grupo local ha armado una coalición de poder para impedir que los suministros lleguen por tal lado y trata de que lleguen por el otro, y así sucesivamente, y además múltiples variables que derivan de la dinámica con la comunidad con la que se está actuando. Algunas son negativas como las anteriores y otras pueden ser positivas, como que aumentó el nivel de madurez de la comunidad respecto a la situación, que está en condiciones de pasar etapas más avanzadas. La gerencia en el campo social es, como sugiere Rondinelli, una gerencia en donde no hay un diseño previo y una acción posterior, sino que ambos deberían fusionarse en el día a día. Hay que actuar, retroalimentar, y se necesita una gerencia totalmente adaptiva. Se debe formar recursos humanos para ese tipo de trabajo, que requiere un perfil ad hoc. Por ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer gerencia adaptiva es que tiene que haber un cambio muy importante en estructuras mentales básicas. Así nuestros gerentes en América Latina en casi todos los campos están entrenados para basarse en el pasado. Proyectar datos históricos en presupuestos, marketing, programas sociales. Ese estilo es cuestionable por cuanto nos hallamos en un tiempo de cambios acelerados cuando lo que viene es bastante distinto de lo anterior. Es necesario ser capaz entonces de trabajar oteando el futuro, a través de métodos más finos que la mera proyección del pasado. 53
Además, nuestros gerentes están acostumbrados a pensar en términos de un escenario único. Un gerente adaptivo tiene que ser capaz de pensar en términos de escenarios múltiples. Puede ser que pase (a), (b), (c) o (d) ¿ qué haré en cada caso? Se requiere un entrenamiento para reemplazar el estilo de pensamiento uniescenario por el multiescenario. Se necesita un gerente social con altísima sensibilidad hacia la comunidad, que esté sintonizado con la gente. Una escuela europea, de pensamiento en materia municipal, la Public Service Orientation, subraya que las burocracias municipales en Europa han estado ofreciendo servicios permanentemente en función de su formación, conocimientos, el "estado de las artes" en el campo, lo que les parece más moderno. Esa escuela enfatiza que hay que partir al revés de lo que la comunidad está considerando sus prioridades básicas, de lo que le "duele" a la comunidad". Estos son algunos de los rasgos del gerente deseable en el campo social. Las líneas de trabajo planteadas respecto a los problemas estratégicos de gerencia social abordados: articular la política económica y la social, el recambio de la estrategia global para trabajar en materia de pobreza, articular el sector social internamente sobre la base de redes, estructurar organizaciones ligadas a la gerencia de avanzada la descentralización, y la gerencia adaptiva parecen ser caminos promisorios para mejorar la efectividad final de los programas sociales. Ante todo, el gerente social es un experto en humanidad. Para ser experto en humanidad, el gerente social debe tener un corazón amplio y generoso. Su relación con personas y con situaciones humanas copa buena parte de su pensar y hacer. Aunque no necesariamente tenga que detentar diplomas en psicología, sí tiene que manejar un buen caudal de recursos e intuiciones que le permitan acercarse y relacionarse con una variedad amplia de caracteres humanos. En su haber tiene que tener una disposición y capacidad de escucha. Es evidente esta actitud de escucha en temas específicos de su gestión. No todo se sabe y se conoce. Por el contrario, al paso del tiempo, uno se convence de que se tiene necesidad de ampliar las perspectivas y contenidos en temas supuestamente sabidos. Prestar atención, concentrándose en atender y entender los mensajes que vienen de los colaboradores y de los miembros del equipo, supone una buena dosis de humildad y de reconocimiento de las limitaciones personales. Esta actitud de escucha se debe extender a tratar de captar los mensajes que vienen del exterior, sean estas personas, organizaciones o situaciones específicas y de contextos sociales. El gerente social debe de ser capaz de leer lo que la realidad le está apuntando. No pocas veces se demanda del gerente social una capacidad de escucha para atender dimensiones personales, tanto de los que componen la organización como de personas externas a la misma. No sé si los manuales de gerencia consideren este caso, pero la experiencia indica que son momentos privilegiados para ejercer 54
la gratuidad presente, en alguna manera, en toda relación humana y de abrir oportunidades de superación de barreras y de posibilidades para un mayor compromiso. Solamente si existe una actitud de escucha, se podrá dialogar. La experiencia muestra que muchos de los supuestos diálogos no han sido sino monólogos disfrazados. El diálogo nace de la valoración hacia el otro, del reconocimiento de que el otro es sujeto de valores, digno de ser respetado y escuchado, portador de su verdad que puede llegar a ser, también, mi verdad. Todo diálogo supone desarrollar la capacidad de saber esperar, no necesariamente para imponer los propios puntos de vista, sino más bien para que caigan los propios prejuicios que impiden captar y procesar las propuestas del otro. En este sentido hay que desarrollar una alta capacidad de paciencia, normalmente dirigida a uno mismo. Parte de la sabiduría consiste en saberse tener paciencia.i El gerente social, además de saber escuchar y dialogar, debe de ser capaz de confrontar. La confrontación tiene que ver con que todos carguemos con la realidad y con nuestro compromiso. Confrontarse a sí mismo, ante todo, y a cada uno de los colaboradores con la misión, con los procesos y con los resultados. Confrontar supone temple personal y mantenerse lejos de posiciones autoritarias destempladas. La confrontación se convierte en un momento pedagógico importante para el crecimiento y desarrollo personal. Otra cuestión es la relación de los distintos ritmos de las diversas instancias de la organización y los peligros del democratismo. El gerente social fundamentalmente se presenta como el que empuja o “tensa” la cuerda para que los equipos o instancias den más de sí, no se atasquen en exigencias endógenas del mismo equipo, en discusiones y debates que no tienen fin y puedan así responder responsablemente a la realidad. El trabajo social, no puede llevarse a cabo sin altas cuotas de motivación, que requieren constante renovación. Los procesos son arduos y lentos, expuestos constantemente a pequeños fracasos, o a que las expectativas sobre las metas propuestas no se vean satisfechas o se mantengan lejanas. En medio de contextos no fáciles, el gerente social deberá cuidar de la calidad de su propia motivación que nazca de la fuente de su libertad y compromiso. Debe de vivir, pues, con alto grado de ilusión y esperanza, de modo que la misma le salga por los poros, y sea capaz de neutralizar y superar los efectos de tantas pequeñas frustraciones paralizantes. Para terminar este apartado, hay un rasgo que da sustento a todas estas características del perfil del gerente social. En la base de su perfil, tiene que haber un fundamento de fe. En primer lugar, tiene que tener fe en sí mismo, en sus potencialidades, en su persona como valor, con todas sus limitaciones. De ahí, se derivarán el respeto a sí mismo y la autoestima. Estará, así, en condiciones para relativizar con libertad muchos de sus intocables absolutos y reírse un tanto de sí mismo. Esta fe se debe extender a las personas del entorno de la organización y 55
del entorno social. Creer en el otro, en que también es valioso y digno de respeto, especialmente si aparece débil y excluido, hermano y compañero de camino, es la condición para que la gestión del gerente social y de la organización sea creíble. Así, el gerente social se convierte en hombre o en mujer de fe.
Como todo gerente, el gerente social tiene una serie de funciones que desempeñar pero, además, en cuanto el gerente social tiene que cumplir algunas funciones propias de su condición. Sin embargo, antes de responder la pregunta sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los gerentes persiguen.
Objetivos de la Gerencia Social Como objetivos de la gerencia social podemos citar:
Obtener resultados: las actividades deben tener el impacto esperado en la resolución o alivio del problema objetivo. Generar valor público: satisfacer las necesidades y crear oportunidades que los ciudadanos caracterizan como importantes o prioritarias a través de la participación democrática. El valor público refleja a base ética de una sociedad y se define por medio de un proceso político (negociación entre intereses, aspiraciones y demandas) y conflictivo (no es fácil determinar que es valioso, cuan valioso y para quién). Construir ciudadanía. Colaborar para la creación de las condiciones en las que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y asumir sus responsabilidades sociales. Desarrollar una ética de compromiso social y de solidaridad. Promover la equidad, lo que implica compromiso con brindar respuestas a las necesidades en forma igualitaria y con sentido de justicia. Fortalecer la democracia participativa, creando mecanismos y capacidades para que los ciudadanos y ciudadanas participen plenamente en la formación, ejecución y evaluación de las políticas y programas sociales. Lograr que los programas o proyectos sociales logren sostenibilidad. Lograr la articulación social entre grupos sociales significativos (género, étnicos, etc.)
A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones. Entre ellas es posible distinguir dos categorías centrales:
la funciones estratégicas; las funciones operativas.
Ambas son esenciales para un eficiente desempeño.
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Desde una perspectiva del más alto nivel gerencial, hay por lo menos seis funciones estratégicas críticas: Monitorear el medio ambiente Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias externas a la organización, ya sea en la administración pública o en el medio ambiente político, social y económico y su relación con las políticas y prioridades de la agencia. Supone un conocimiento crítico del entorno, la aceptación de su complejidad y ambigüedad, la capacidad de construir mapas políticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir alianzas y coaliciones estratégicas. Interpretar El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo plazo, generar una visión de futuro, actualizar la misión efectiva de la organización; dar a conocer a los subordinados las políticas, prioridades, cuestiones y tendencias de la organización y la manera en que estas orientaciones serán incorporadas en las actividades y productos de sus unidades. Representar Representar la organización, lo que implica explicar, promover y defender sus actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector público. Supone manejar el posicionamiento institucional. Coordinar Desempeñar funciones de vinculación e integración de las actividades de las diversas unidades al interior de la organización y de ellas con las actividades de otras agencias u organismos. Mantiene la estructura y el flujo del sistema protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se puede depender. Planificar la organización Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de acción. Se trata de mantener una clara señal de misión, establecer direcciones precisas y los medios que permitirán lograr las metas.
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Conducir la unidad de trabajo El gerente social clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo, instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logísticas. Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visión y a los planes estratégicos, rediseña la organización y delega efectivamente. Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratégico- aunque secundariamente también es cierto para funciones de tipo operativas - se requiere de una serie de competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de comportamientos que algunas personas manejan o dominan mejor que otras, lo que las hace eficaces en una situación determinada. Hay un conjunto de competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas más altas de la gerencia. En primer término aparecen las competencias valóricas entre las cuales se destacan la vocación de servicio público, la sensibilidad social, la probidad y conducta ética y la lealtad institucional. En segundo término, aparecen las competencias cognitivas que supone que el gerente practique un pensamiento sistémico, analítico y conceptual. Junto a esto debe mostrar capacidades creativas. Un último conjunto de competencias son las sociales, las que tienen que ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la capacidad de interacción en la diversidad y la cultura general del gerente. En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a desempeñar y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente social. Entre las más importantes figuran: Presupuestar Esta función crítica implica preparar, justificar, negociar y administrar el presupuesto de la organización. Administrar los recursos materiales El cumplimiento de esta función asegura los suministros, equipos e instalaciones; supervigila las compras y contratos y, además, monitorea las operaciones logísticas. Gestionar el personal En el nivel superior esta función supone generar líderes, desarrollar equipos comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de confianza y cooperación y el manejo de relaciones con organizaciones gremiales. En los aspectos más operativos, implica proyectar el tipo y número de personal
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necesario para la organización y poner en marcha las funciones de reclutamiento, selección, promoción y evaluación del desempeño. Supervisar Dirige y controla el trabajo cotidiano del equipo de la organización programa o proyecto y estimula y reconoce el buen desempeño. Esto implica estimular un trabajo en la máxima capacidad del equipo, la creatividad y la innovación, el entusiasmo y orgullo y el aprendizaje frente a los errores. Monitorear la unidad de trabajo Mantiene actualizado el estado de situación de las actividades en la organización, identifica las áreas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignación de tareas , el reordenamiento del calendario, la revisión de recursos, etc.). Evaluar el programa Se evalúa el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las operaciones de la organización y se identifica los medios para mejorar su desempeño. Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar con una serie de requerimientos de acción que definen el "cómo hacerlo" para alcanzar un grado alto de efectividad.
A partir de esta primera circunscripción de significado, de descripción de las principales funciones de un gerente social, es importante explicitar que el enfoque de Gerencia Social, no se limita al gerenciamiento” de los programas / organizaciones del área social, sino que abarca una concepción sistémica integradora, como plantea Kliksberg, según la cual, para enfrentar el cuadro crítico de pobreza que atraviesa América Latina, es necesario emprender simultáneamente planes y acciones destinados a : • redefinir un modelo de desarrollo para cada sociedad, lo cual implica
pensar procesos urgentes, pero de impacto en el mediano y largo plazo ; • instrumentar políticas redistributivas, a partir de distintas políticas fiscales, en procesos de corto y mediano plazo y • apuntar a una drástica eficientización de los programas sociales masivos de superación de la pobreza, es decir, emprender un nuevo estilo de Gerencia Social, en los procesos inmediatos y de corto plazo.
Ello resulta tanto más relevante cuando una de las (justas) críticas que se suele hacer a la Gerencia Social deviene de la comprensión acotada a una simple eficientización en el uso de los escasos recursos destinados al área social. En 59
otras palabras, entendemos legítimo cuestionar la mala administración de los recursos al mismo tiempo que hacerlo con los otros dos aspectos, fundantes y complementarios entre los tres. De todos modos, debemos reconocer que en América Latina hemos transitado una larga tradición de un dudoso Estado de bienestar, en el cual el estilo de gerenciamiento de la cosa pública estuvo más bien asociado a la ineficiencia y al clientelismo (éste, sí, eficiente), por lo cual no resulta ocioso replantearse los términos estrictamente gerenciales, en este nuevo marco de comprensión de un nuevo rol del Estado, que, precisamente, en aras de aumentar su eficiencia, privatizó, desreguló y descentralizó todo lo que pudo, pero no logró con ello consolidar la democracia política en el plano social. También es útil recordar que, en los sucesivos procesos de reforma de Estado, ha sido rota la relativa estabilidad del empleo público, ya sea por una drástica reducción salarial, ya sea por la implementación de programas de retiro voluntario que, en gran medida, inauguraron una etapa de alianzas con las organizaciones del tercer sector, que actualmente cumplen buena parte de las funciones del empleo público en el área social. En otras palabras, el empleo público también se precarizó y buena parte del área social dejó de ser patrimonio de los “empleados públicos” para ingresar a un estilo de gerenciamiento más parecido al sector público no estatal, con lo cual también se reconfiguraron los programas y los ejecutores de programas sociales, ahora focalizados y atendidos por nuevos prestatarios. No hay duda, pues, de que el área social debe ser motivo de atención renovada, tanto por la complejidad de su especificidad, como por su nueva reconfiguración: no es posible producir los resultados necesarios, si no partimos de la comprensión del carácter multiinstitucional, multiactoral y de alta imprevisibilidad de sus prácticas, que demandan una gerencia permanentemente adaptativa, a la vez que altamente eficiente. De esta comprensión, nace la opción de revisar la el enfoque epistemológico con que se operó previamente, para aportar algunos avances en materia de complejidad a la gerencia de los procesos sociales, postura quizás mucho más frecuente en el ámbito de las terapias que en la administración pública. En síntesis, nos interesa resaltar aquí que la resignificación de Gerencia Social que más nos atrajo fue la inevitable demanda de resultados que esta expresión conlleva. Desde el mismo nombre, no se espera de un gerente social que cumpla reglamentos o produzca explicaciones para sus fracasos dentro de la normativa vigente, sino que apunte a llevar a cabo las acciones que producirán los resultados esperados... Quizás, la interpretación más generativa sea, en este sentido, la que postula la responsabilidad sobre el todo compartida por los distintos actores sociales a nivel de resultados finales y no más sobre cada una de sus partes o funciones especializadas, como evoca la comprensión tradicional (burocrática) de las funciones propias del Estado.
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Las nuevas herramientas de la intervención A partir de nuestra experiencia profesional, se han sintetizado tres paquetes de habilidades que se presenta como “herramientas”. Es necesario aclarar que, en cada contexto, la presentación e introducción de cada uno de ellos implica la realización de un largo trabajo previo de diagnóstico participativo y la exploración colectiva del sentido común de la organización/ proyecto en que están involucrados los participantes. Estas habilidades han sido transformadas en “herramientas” a los efectos de plantear la posibilidad de que “operen” sobre el rediseño de las distintas prácticas al interior de las organizaciones o grupos humanos multiinstitucionales, como ocurre en la gestión de los programas más diversos, que abarcan desde la distribución de un vaso de leche en la escuela o entrega de alimentos a la familia, hasta la puesta en marcha de un emprendimiento productivo, individual o comunitario. Si conviene aquí denominar genéricamente gerente social a los que tienen a cargo tal tipo de actividades, resultará también más fácil comprender qué clase de procesos e interacciones debe afrontarse en la práctica cotidiana. Para ello, se han integrado en tres grupos de habilidades: procesuales, relacionales y actitudinales.
Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso Empezaremos por nombrar las herramientas que derivan de esta primera definición del mismo Kliksberg. Para él, los principales “dilemas de decisión en Gerencia Social son la “turbulencia” en los objetivos, la complejidad política de los procesos de implementación, la accesibilidad a los beneficiarios, la relevancia del estilo de gestión, las dificultades de coordinación entre los distintos actores sociales y etapas de los proyectos, la necesidad de descentralización y, la evaluación y gerencia de los distintos procesos”. En consecuencia, el perfil deseable de gerente social debe incluir necesariamente: ”capacidad para gerenciar complejidad”, “orientación a la articulación social”, “capacidades para la concertación”, “gerencia de frontera tecnológica” y “formación hacia el compromiso”.
En nuestra propuesta, estas necesidades se satisfacen a partir del cultivo permanente de las siguientes habilidades de : 1. 2. 3. 4.
Administrar la incertidumbre Articular los recursos existentes en redes de ayuda Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto
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5. Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados. Administrar la incertidumbre Si tenemos en cuenta la naturaleza misma de los procesos de gerenciamiento del área social, constatamos que variadas circunstancias contribuyen a que tanto los objetivos como las estrategias de consecución de los mismos cambien permanentemente, también por distintas razones: ya sea porque varía en el tiempo la conformación de la población destinataria, o porque los censos no alcanzan a definirla con precisión o, aún, porque tal definición es distinta en el momento del planeamiento que en el de la ejecución de los programas, aparecen nuevos factores que inciden sobre los destinatarios, hay permanentes variaciones de tipo físico (climático, hidrográfico, de impacto en las cosechas que deberían garantizar la provisión de alimentos para el programa, para dar un ejemplo), pero también técnico, institucional o político sobre el entorno inmediato. Resulta, entonces, difícil planificar para situaciones de estabilidad, si queremos definir en pocas palabras el contexto permanente de los programas sociales. Pese a que la regla es la inestabilidad y no la estabilidad, hacia dentro de los grupos de trabajo, no se han encontrado disposiciones de aceptar que la incertidumbre es constitutiva del campo y, luego, de diseñar estrategias permanentes para enfrentarla y esta situación tiene alto impacto sobre la producción de resultados. Es por ello muy útil plantear en forma anticipada esta característica y, una vez logrado el diagnóstico del equipo, trabajar en el sentido de diseñar diagramas de opciones y caminos críticos, si posible en exceso, en lugar de atenerse a secuencias de actividades que generalmente no se cumplen como previstas. En los grupos de trabajo, la mala administración de la incertidumbre suele ser también una buena oportunidad para justificar la no responsabilidad de algunos sobre los pasos siguientes, si los anteriores no se dieron como previstos. Esta suele ser una habilidad a la cual los responsables de las distintas actividades se adjudican generalmente bajos puntajes individuales y bajos puntajes de equipo, por lo cual es importante construir consenso acerca de lo constitutivo de la incertidumbre en el operar cotidiano. Articular los recursos existentes en redes de ayuda Otra de las habilidades que los involucrados en la gestión del área social reconocen como crítica es la de articular los (siempre escasos) recursos existentes para el logro de los (casi siempre máximos) objetivos deseados. Se trata aquí de apuntar a lograr muy distintas formas de articulación para que la eficiencia aumente significativamente, tanto a nivel del equipo de trabajo de una misma organización como también a nivel de distintas organizaciones/instituciones que comparten una misma problemática. En realidad, frecuentemente, somos víctimas de poner “la problemática” en el centro de la escena y no “las personas” y en todo caso la calidad de vida de las mismas. 62
Con la actual focalización de la política social y la descentralización creciente resultante de las transferencias de responsabilidades de la administración nacional a nivel provincial y luego municipal, se carecen de los mecanismos institucionales necesarios para el aprovechamiento máximo de los recursos, pero también de los mecanismos conceptuales básicos para ello. Tratamos entonces de ejercitar el pensamiento en red, tanto a nivel del equipo como a nivel de “pares” de otras instituciones. Sabemos que, en la práctica, hay “pobres” atravesados por varios programas sociales (porque han “aprendido” a tener acceso a ello, más allá o incluidas las formas clientelares básicas de acceso a tales “beneficios”) al mismo tiempo que hay muchos que quedan afuera de todos. ¿Cómo hacer para que esta práctica se vuelva rutinaria? La respuesta que nos da nuestra experiencia es la capacitación y el entrenamiento para el pensamiento en red, aun como ejercicio intelectual, aun fuera del contexto de intervención, para que la práctica termine por mostrar las ventajas para todos de contar con recursos de terceros que, solos, carecen de la posibilidad de hacer impacto sobre los fenómenos a que se abocan. Es importante recordar que, en el contexto de organizaciones y proyectos sociales, el pensamiento en red a que nos referimos debe ser siempre desarrollado entre miembros de distintas tribus, es decir, entre actores sociales muy distintos (políticos, técnicos, funcionarios de carrera, administrativos, líderes comunitarios y vecinos), portadores de esquemas conceptuales y prácticas muy distintos. Es también en esta situación que adquiere importancia el enfoque epistemológico constructivista lingüístico, en tanto permite legitimar las distintas lecturas y flexibilizar las condiciones para la coordinación de acciones entre (im)pares. Si estamos abiertos a la legitimación del otro, es más probable “ver” nuevas posibilidades de coordinación de acción, lo que significa también tener nuevos recursos para la acción. Finalmente, es importante reconocer que la práctica sostenida de la articulación en redes construye nuevas categorías de pensamiento y acción, es decir, nuevos observadores. Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación: Si bien habíamos anticipado que el enfoque epistemológico constructivista facilita significativamente las operatorias de las nueve habilidades aquí planteadas, no es menos cierto que es en el ejercicio de la capacidad de concertación permanente que ese aporte se expresa con mayor claridad. Asimismo, ésta es una habilidad crítica en la Gerencia Social, en la cual distintas instituciones se entrelazan continuamente y el carácter político permanente de las distintas legitimidades se manifiesta con mayor dramatismo. Cuando un programa social debe atender a una situación de brindar alimento para que un alumno pueda estudiar ¿cómo definir a qué institución le toca la mayor responsabilidad? ¿a la Escuela? ¿ a Salud ? ¿ a Acción Social ? Es en esta situación que se plantean las grandes dificultades del gerenciamiento inter-institucional, fuentes de la ineficiencia antiética a la cual nos hemos referido anteriormente y que se traduce en más desnutrición y 63
analfabetismo hoy, y desempleo, violencia, criminalidad y exclusión social mañana, en nuestras sociedades que hoy parecen definitivamente dualizadas. Pese a que no pretendemos hacer la apología de un enfoque teórico y metodológico, nos parece relevante señalar los cuellos de botella críticos que no son necesariamente tenidos en cuenta a la hora de buscar soluciones. Las dificultades de la gerencia inter-institucional se comprenden dentro de la racionalidad política que atraviesa la vida de las instituciones: es tan “real” y materia de intervención como cualquier otro aspecto, material o no. Por otro lado, si entendemos a la política como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas, todas legítimas, es comprensible la necesidad de entrenarnos para la concertación permanente. En Gerencia Social es imprescindible aceptar esta práctica como constitutiva de la vida de las organizaciones o proyectos que se hacen cargo de redistribuir recursos a los sectores más postergados de la sociedad. En este cuadro, es también comprensible que se deba priorizar la negociación permanente a la mediación como práctica organizacional. De nuestra experiencia profesional, tomamos como ilustrativo el testimonio de un participante que sostuvo que, con el nuevo enfoque, “podía “ver” a los participantes de otras instituciones como “socios” y no más como “adversarios” empecinados en lograr “sus” metas en desmedro de las del proyecto integrado”. Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto : Cuando nos propusimos explorar lo que Kliksberg plantea como “gerenciar la frontera tecnológica” y que se refiere a la necesidad de elegir en cada situación el camino que más se adecua a lograr la eficientización del funcionamiento de la organización o proyecto, nos pareció que era necesario introducir no sólo el aspecto “duro” de la tecnología, es decir, qué tipo de artefactos materiales se utilizan, sino, también complementarlo con el aspecto “blando”, relacional, de cualquier proyecto u organización del área social. Esta extensión del concepto de tecnología a los aspectos humanos y relacionales pone el acento en prácticas que condicionan, frecuentemente más que los artefactos, la vida de las organizaciones y los resultados de los proyectos. Para redefinir esta habilidad dentro de nuestro enfoque de trabajo, hemos partido de la premisa de que la tecnología apropiada para cada caso es aquella reconocida por la mayor parte de los integrantes como válida/útil u óptima, es decir, hemos aplicado un criterio de promover la participación de los protagonistas en la definición de la modalidad de componer la tecnología integral, blanda y dura, más allá del modelo burocrático tradicionalmente vigente en el contexto del sector público latinoamericano. El resultado es una flexibilización permanente del estilo de gestión, con la adopción de modelos de organización de tipo matricial o por proyectos, que permite la rotación de los recursos humanos según las variaciones de la realidad y
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metas cambiantes que conocemos como parte de la rutina de ese campo. Hemos podido verificar que, frecuentemente, el modo de hacer las cosas no necesita ser homogéneo y que, cuando se homogeneiza, puede hacerlo por emulación de líderes naturales que saben ganarse el lugar entre sus pares. Lograr, entonces, una gerencia de frontera tecnológica puede ser la oportunidad de incorporar la creatividad y responsabilidad de elección del grupo, a servicio de la obtención de los mejores resultados. Ello implica una “liberación” del factor tecnología - en lugar de una sujeción a él - y produce equipos de trabajo competentes en utilizar paloma mensajera o comunicación satelital, en distintas posibilidades de arreglos organizacionales, en función de los requerimientos de cada caso.
Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados : Como síntesis de las habilidades precedentes, es fácil reconocer que si en nuestra práctica logramos complementar las cuatro enunciadas previamente, llegaremos casi indefectiblemente a esta última. Sin embargo, preferimos expresarla autónomamente para discriminar situaciones especialmente relevantes en el caso de la gestión de los programas sociales, que demandan postergar lealtades corporativas de todo tipo y tener presente, en todo momento, las necesidades del beneficiario final. Todos conocemos el riesgo de confundir nuestra responsabilidad con éste con la responsabilidad de lograr los objetivos del “proyecto” o la organización en que estamos insertos. En la práctica, es necesario contar con posturas flexibles, eficientes mecanismos de monitoreo que garanticen rapidez en las respuestas correctoras y con la habilidad - permanente - de generar consenso para compartir la responsabilidad en el cambio de decisiones que se deben tomar en el curso de las acciones en marcha. En nuestro entender, ello requiere un alto grado de identificación con los objetivos del programa/organización : ésta es la que genera, a su vez, la disposición a hacer lo necesario - y no lo planificado o lo “debido” - para llegar a los resultados deseados. En este sentido nuestro aporte ha sido el de desplegar la noción de compromiso de modo de hacerla más “tangible” y pasible de modificación, desde el enfoque que practicamos: al compromiso actitudinal - traducido en el ejercicio de búsqueda permanente de alternativas - agregamos la habilidad de seleccionar, promover y articular las competencias necesarias al logro de los objetivos. En otras palabras, proponemos la comprensión de compromiso como la articulación continua del “cumplimiento de promesas relevantes” con “aprendizajes renovados” que mejoren la eficiencia de las interacciones. El enunciado producido como “aprendizaje” por un grupo de trabajo en un taller reciente lo expresa así : “ (Aprendimos que...) tan importante como el compromiso con el proyecto es la habilidad de articular las mejores competencias del grupo. Así como tan importante como la presencia de las mejores competencias en el grupo es el compromiso sostenido de ponerlas a servicio de los objetivos perseguidos. Necesitamos cultivar la actitud de gerentes sociales tan comprometidos como competentes, como la gravedad de la situación demanda. Necesitamos gerentes sociales que hagan a cada integrante de su proyecto sentirse como gerente social él mismo, responsable de los resultados finales del proyecto y no de su función específica”.
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Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro Así como hemos definido anteriormente los cinco indicadores procesuales como Indicadores Meso, los Indicadores Micro se conforman a partir de la evaluación de las habilidades individuales de generar visión compartida en la coordinación de acciones en el grupo, organización o proyecto y se expresan en cuatro habilidades: 1. 2. 3. 4.
Establecer relaciones Escuchar al otro como legítimo Construir consensos para definir la acción Acompañar de manera sostenida y responsablemente los procesos acordados.
Estas habilidades, que se han denominado relacionales, estuvieron, hasta hace relativamente poco tiempo, subsumidas en lo que se relacionaba con la “vida privada” de las organizaciones, diseminadas en varios enfoques de Dinámica Grupal, distantes, en general, del interés de planificadores y evaluadores de las políticas públicas. Su disciplina era más la Psicología que la Administración, y sus actividades se organizaban más en la consultoría de resolución de problemas que en la planificación de la rutina. No eran parte de los objetivos relevantes de los proyectos, como si fueran “datos” pre-existentes, con los que se contaría siempre y permanentemente. En otras palabras, como si fueran opcionales o secundarios y no parte constitutiva y relevante de los procesos. Como para los “niños-problema” en la escuela, plantear el tema era más bien visto como hablar de la “organización-problema”: anticipar una desviación de la normalidad... Actualmente, gracias al efecto no planeado de las distintas reformas de Estado, en las nuevas reconfiguraciones que han resultado de éstas, las fronteras entre los estilos de gestión de lo público y lo privado se han ido rediseñando, aun sin incluir corrimientos epistemológicos, aun dentro del mundo de hegemonía de las objetividades materiales. El tema empieza a ser descubierto en distintos ámbitos reformadores. Un ejemplo claro de ello es, por ejemplo, la implantación de los criterios de Calidad Total aplicados a las organizaciones del sector público y el premio nacional instituido a tal efecto por la Secretaría de la Función Pública, que muestra el interés en complementar los aspectos de la gestión que tradicionalmente estuvieron ubicados en el sector privado. Nuestro interés aquí es mostrar cómo, desde el enfoque constructivista lingüístico, hemos articulado ambos campos, el de la administración y el de gestión de los recursos humanos, en simultaneidad, trascendiendo el abordaje reduccionista de la disciplinariedad acotada. Las estrategias que hemos utilizado en nuestra propuesta consistieron esencialmente en: • desprivilegiar cualquier lectura al interior del grupo de trabajo, en la etapa de discusión de alternativas, aceptar el disenso como constitutivo (además de inevitable y necesario) y, por lo tanto, operar dentro de la existencia de una multiplicidad de opiniones/diagnósticos de la realidad, buscando prioritariamente términos de estabilidad de sentido y consenso para la definición de cursos de acción, antes que para el nivel diagnóstico ; • alternar permanentemente la lectura de los niveles meso (procesuales) y micro (interaccionales) para la evaluación, monitoreo y redireccionamiento de los 66
cursos de acción. Es en esta perspectiva que configuramos nuestro abordaje de la complejidad, como articulación permanente de indicadores micro y meso, partiendo del enfoque epistemológico constructivista lingüístico. Si aceptamos que la evaluación de cualquiera de los Indicadores Meso desarrollados anteriormente implica, en la práctica, hacer un diagnóstico cualitativo que debe ser consensuado al interior del grupo a cargo de la gestión del proyecto/organización social (más allá de los indicadores cuantitativos fijados en cada caso), aparece con claridad que la búsqueda de acuerdos de sentido requiere competencia en la práctica de relaciones entre personas y es en esta observación que intervienen las habilidades del nivel micro. Evaluar “mi” competencia en articular los recursos existentes (y expresarla en el Indicador Meso 2), requiere incluir - como habilidades personales - mi capacidad de construir el vínculo con mi interlocutor, escucharlo como legítimo otro, construir consenso con él acerca de las próximas acciones que nos involucren y, luego, acompañar el proceso hasta los resultados deseados. No es posible evaluar, por ejemplo, la habilidad dos del nivel meso (ni ninguna otra del mismo nivel) si no incluimos al interior de ese proceso el conjunto de las habilidades micro que acabamos de enunciar. No es suficiente que alguien conozca el algoritmo de construcción de una secuencia de coordinación de acciones, sino y principalmente que lo realice permanentemente en la práctica, hasta la conclusión del algoritmo en cuestión, es decir, hasta el logro de los resultados. Dicho de otro modo, el compromiso y competencia al que nos hemos referido en el Indicador cinco se expresan también a través de la totalidad los pasos de los cuatro indicadores micro. Al igual que las habilidades procesuales, las habilidades relacionales son habilidades lingüísticas de construir consenso, diseñar y llevar a cabo distintas clases de conversación, en las cuales hacemos declaraciones, pedidos, ofertas y promesas. A la vez, cuando nos referimos a tales habilidades lingüísticas, no nos referimos sólo a la capacidad de diseñar las conversaciones necesarias, sino, y quizás principalmente, a la de generar los contextos para que las conversaciones se lleven a cabo hasta lograr los resultados deseados. Nuestro abordaje reconoce un nivel de complejidad complementaria cuando identifica tales habilidades relacionales como habilidades “emocionales”, además de “lingüísticas” propiamente dichas.
Sostenemos, entonces, que las habilidades de diseñar y llevar a cabo las conversaciones necesarias al interior de las organizaciones/grupos de trabajo ponen en juego competencias que involucran los dos niveles simultáneos de interacción, si aceptamos aislarlos arbitrariamente: el del lenguajear y el del emocionar, en los términos planteados por Maturana. Si bien no nos extenderemos aquí sobre este aporte, suficientemente explorado en el campo de las terapias, vale la pena señalar que ello no ha ocurrido en la misma medida en otros campos. Quizás sea éste el aporte más innovador de nuestra propuesta, en 67
la medida que, en los distintos ámbitos de intervención, hemos articulado, permanentemente, las condiciones de producción de los distintos discursos a las condiciones de producción de las respectivas emociones que los acompañan, y a la inversa, hemos considerado cómo determinadas emociones o estados de ánimo producen o alteran los respectivos discursos que los acompañan o suceden, teniendo a ambos como espacios de diseño y no simplemente de observación resignada. A tal efecto, hemos construido los Indicadores Micro, de modo de introducir en el ámbito de la Gerencia Social la capacitación de los distintos actores de generar emociones en sus respectivos contextos de interacción. Este saber a cuya construcción apuntamos deviene así un saber hacer y no simplemente tener "la información" o "el conocimiento" acerca de las distintas materias, un hacer que se puede expresar en términos de producción de las emociones o estados de ánimo necesarios para desarrollar las conversaciones requeridas en cada caso. Como hicimos anteriormente para los indicadores procesuales, reflexionaremos brevemente acerca de las condiciones de desempeño y evaluación de las habilidades, individuales o de equipo, en los cuatro tipos de interacción que se traducen en Indicadores Micro: 1. Establecer relación : Se trata de una habilidad muy básica, que reconocemos estar presente en la comunicación humana, como habilidad que todos poseemos, con mayor o menor grado de eficiencia en los distintos ámbitos, que varía además en las distintas relaciones particulares y en distintas situaciones de una misma relación. Asimismo, le podemos reconocer sin dificultad estilos particulares o características personales. Lo que no es tan obvio es considerarla materia de diseño en los distintos ámbitos de intervención. En el caso de la gerencia pública, con frecuencia se la considera “una propiedad de las personas”, relativamente estable y poco tangible, para ser intervenida o rediseñada. En este campo, hemos podido mostrar cómo es posible analizarla, deconstruirla en términos de “danza” emocional y lingüística y luego modificarla, al solo efecto de poner en evidencia que es materia de rediseño. Una práctica relativamente sencilla ha sido la utilización de videograbaciones de situaciones de simulación entre los participantes, con el uso de la técnica de Resolución de Casos de Estudio. Un aspecto conceptual que hemos abordado sistemáticamente en la deconstrucción de esta habilidad ha sido la observación de los distintos dominios que intervienen en la “competencia” de establecer relación, como son la confianza y el compromiso, vistos como espacios de construcción permanente en las conversaciones privadas que acompañan las distintas actividades de “establecer relación”. En los términos de nuestro abordaje, esta habilidad puede ser definida como la capacidad de crear el contexto para ser escuchado, a través de la generación de la emoción y los juicios del otro sobre las posibilidades que le abre entrar en conversaciones con el que tuvo la iniciativa.
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2.
Escuchar al otro como legítimo :
Una de las prácticas sostenidas en el proceso de la comunicación humana es el comentario. Aparece, al menos en nuestra cultura, en las situaciones más diversas, como confrontación permanente con nuestras expectativas. Decimos, asimismo, en el sentido heideggeriano más elemental, que el fenómeno nos es transparente, en el sentido de que no advertimos su presencia y entidad, por lo cual es necesario desarrollar estas ideas para avanzar sobre el tema. Es decir, para provocar los comentarios del lector sobre esta idea. Dicho de otro modo, nunca estamos preparados para observar desde la nada: ni las condiciones climáticas del día que acaba de amanecer, ni el sonido del teléfono que suena o la primera aparición de una “manchita” en un cuadro con el que convivimos desde hace años. El comentario está siempre presente, es parte de nuestro estar lanzados en el mundo y, Piaget mediante, haciendo analogías desde nuestra experiencia previa, nos indica por qué camino debieran ir las cosas para que el mundo estuviera ordenado. O, simplemente, un poco mejor. Este fenómeno, de la transparencia del comentario, si bien es materia de investigación y diseño en algunas actividades profesionales, como lo son la práctica del terapeuta y la publicidad como espacios de generar / modificar el deseo, permanece prácticamente inabordado en aquellas situaciones en que es crítico para construir el sentido y generar consenso, como es el caso de las conversaciones que acompañan la gestión de los proyectos sociales. Si aceptamos, como propone Humberto Maturana(1990), que la obscenidad nunca está en el cuadro, sino en la mirada de un Observador que es, como nosotros, un legítimo otro”, es posible empezar a desprendernos de nuestros comentarios como producciones lingüísticas privilegiadas en relación a la observación de cierta “realidad” y la consecuente “recomendación” acomodadora. Desde nuestra propuesta, enraizada en la epistemología constructivista lingüística, que sostiene que no hay nada fuera de nuestras mentes y que todo son interpretaciones, es posible resignificar el comentario como la legítima manifestación de un lenguajear y un emocionar que busca encontrarse con aliados para emprender proyectos comunes. Aunque del dicho hay hecho hay un trecho demasiado complejo, que tarda siempre muchos conflictos en instalarse, éste también puede ser visto como un proceso de rediseño de la forma de pensar y actuar desde esta postura, epistemológica y de fuerte impacto ético, como hemos anticipado al comienzo de estas reflexiones. He aquí un aspecto muy polémico de nuestras intervenciones en el ámbito de la política, al que consideramos como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas, todas legítimas, como propone Flores(1997). Nuestra práctica permitió diseñar una serie de ejercicios en los cuales es posible jugar a detectar “el comentario”, a salirse de él e inventar comentarios alternativos desde distintos roles (simulados o no), a adivinar el comentario del otro y a diseñar posibilidades de interacción que den distinto grado de satisfacción a ambos, estables en el corto plazo pero inestables en el mediano, y así sucesivamente. Una de las propuestas más productivas resultó ser la inclusión del comentario “Qué interesante !” impuesto a las situaciones de conflicto, frente a la confrontación con opiniones divergentes con las nuestras.
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3. Construir consenso para definir la acción : En la medida que se avanza sobre la capacidad de escuchar al otro desde la posición de legitimidad, resulta significativamente más fácil definir cursos de acción sin comprometer nuestras opciones ideológicas/teóricas/técnicas más respetadas (por nosotros). Es mucho más fácil acordar sobre un curso de acción si se reconoce que ésta es la mejor acción posible hoy, con los recursos que tenemos, que si debiéramos adscribir al “paquete” de fundamentación / cursos de acción. Hemos comprobado que relativizar el valor de las interpretaciones permite asumir con mucho más responsabilidad y compromiso los cursos de acción del grupo/equipo de trabajo. Se reconoce fácilmente que éstos pueden cambiar si es necesario y se acepta que el “juego” que se está jugando es el de tener resultados y no el de tener la razón, como desarrollaremos en el aparte referido a las habilidades actitudinales. Por otro lado, es frecuente en Gerencia Social reconocer que los cursos de acción generalmente cambian desde su planificación hasta su realización, por lo cual la atención puede, legítimamente, pasar al plano de la observación de los resultados de los procesos, en los que se intenta obtener el mayor grado de participación posible de la población beneficiaria. Para ello, es fundamental la habilidad de construir consenso. 4. Acompañar sostenida y responsablemente los procesos acordados En la gestión de proyectos sociales, como en otros ámbitos de la vida, frecuentemente se constatan dificultades de seguimiento de las distintas actividades, como si ésta fuera una actividad de menor relevancia y el mero hecho de acordar, elegir y ponerlas en marcha garantizara el éxito en su realización. Nuestra experiencia ha demostrado que, si logramos jerarquizar el monitoreo tanto como el diseño y la evaluación, esta habilidad mejora significativamente. Con frecuencia, es posible detectar, al interior de los equipos, integrantes cuyo perfil se adecua a ese tipo de tarea, generalmente desvalorizada. Así, si de entrada ellas son valorizadas, a través de estrategias muy variadas, es posible mejorar dramáticamente los resultados buscados. Cuando ello no es posible, es necesario llegar a acuerdos permanentes con el grupo/equipo de trabajo para que la mayor cantidad posible de miembros sea capaz de ejercer esas tareas y rotar en su ejercicio, si fuera factible, luego de cierto período mínimo que garantice la posibilidad de responsabilizarse por las tareas y no fragmentarlas demasiado. Por último, antes de desarrollar algunas ideas acerca de las habilidades actitudinales, nos parece importante indicar que, en nuestra experiencia, los mejores resultados se obtienen cuando el grupo/equipo logra combinar en una proporción adecuada la alternancia entre la observación/redireccionamiento de los Indicadores Micro y Meso, es decir, cuando los flujos de procesos y interacciones personales cambian su dinámica de integración previa, al mismo tiempo que mejoran la producción de resultados. Más aún, como en la teoría física cuántica en la cual las partículas ahora son y luego no son, se trata aquí de buscar en cada caso las estrategias para lograr un nuevo estado de funcionamiento del equipo que permita mejorar los resultados para los beneficiarios, a la vez que el reconocimiento y crecimiento personal de los integrantes del equipo.
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Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la reflexividad responsable En tercer término, nos referiremos a las habilidades que hemos denominado actitudinales y que, en nuestra experiencia, se revelaron las de mayor facilidad de incorporación a la práctica cuando se trata de procesos de intervención de corta duración. Frecuentemente, en nuestra práctica profesional empezamos por ellas y no por las desarrolladas anteriormente, porque permiten visualizar con mayor claridad las situaciones conflictivas más frecuentes. De modo muy general, la propuesta es ubicar las cuatro habilidades en dos columnas enfrentadas, correspondientes a dos “paradigmas” diferenciados, que denominaremos aquí, a los efectos de simplificar la presentación, el tradicional y el nuevo, considerando como elemento de diferenciación entre ambos el particular rol del lenguaje. En el primero, el lenguaje tiene el rol de “descriptor” de la realidad”, mientras en el segundo es “creador” de la realidad y generador, por lo tanto, de otro tipo de posibilidades”. Al reunir en cuatro puertas de entrada básicas (conflictos, culpa/justificaciones, juego de “tener razón” y problemas) las percepciones de obstaculización más frecuentes en las situaciones que nos interesan, podemos enunciar la herramienta resultante en dos columnas, que pasan a representar la “lectura de la realidad” desde el paradigma tradicional (columna izquierda) y desde el nuevo paradigma (columna derecha). La puesta en práctica de esta herramienta consiste en correr la interpretación del paradigma tradicional al nuevo. • Conflictos - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Diferencias ( con el legítimo Otro) (1) • Culpa, justificaciones - - - - - - - - - - - - - La pregunta sobre mi responsabilidad(2) • Juego “tener razón” - - - - - - - - - - - - - - - - - - Juego “tener resultados” (3) • Problemas - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - PROYECTOS (4) Una forma muy sencilla de transferir este aprendizaje a determinado grupo/equipo de trabajo es pedirles - antes de la presentación de la herramienta - que hagan un diagnóstico de la situación, identificando los principales conflictos, las posibles causas de los mismos, las razones por las cuales las principales situaciones conflictivas no se pudieron revertir hasta el momento y, finalmente, cuáles son los problemas críticos del proyecto/organización en ese momento. Si el grupo es suficientemente pequeño, es conveniente trabajar en dos etapas: primero individualmente y luego en pequeños grupos, en los que integrantes de distintas áreas se puedan escuchar. Luego, se trata de llegar a un diagnóstico por consenso en cada subgrupo y se buscan soluciones. Frecuentemente, es posible verificar que los mismos grupos proponen “corrimientos” del viejo paradigma al nuevo y estos aportes pueden ser mostrados al grupo según el esquema propuesto arriba. En este caso, suele ser importante recorrer las distintas etapas en el orden propuesto a los efectos de generar nuevos proyectos o alternativas de curso de acción, según el caso.
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Si bien las herramientas son complementarias entre ellas, hemos presentado las capacidades actitudinales en tercer lugar porque, desde la perspectiva del interventor (docente o consultor), es más fácil “visualizar” cómo se construyen las herramientas dentro de este recorrido. La actitud identificada con el nuevo paradigma - constructivista lingüístico - corresponde así a la postura interpretativa de ruptura de las lecturas privilegiadas, a la aceptación del otro como legítimo otro y a la primacía de la interpretación sobre los “hechos” sociales, a la aceptación de la causalidad como un proceso inestable de producción de significado, pasible de revisión en todo momento. Si tenemos en cuenta que el paradigma tradicional, aristotélico-newtoniano, de causalidad lineal, presente en las teorías de la administración tradicionales, también está presente en el pensar y actuar de la vida cotidiana, es decir, en nuestro sentido común, podemos comprender la dificultad de instalarse en el “nuevo” paradigma y aceptar la posibilidad de operar con este mecanismo (en sí mismo reduccionista) de alternar conflicto o diferencia como formas excluyentes. Como esta clase de procesos suele ser muy lenta, proponemos aceptar igualmente todas las “concesiones” necesarias para evitar la parálisis en la acción y facilitar la transición a un nuevo modelo, que está, dicho sea de paso, en construcción en muchos nichos disciplinarios, a los que debiéramos acceder periódicamente, para hacernos cargo del contacto permanente con la legitimidad de los otros Otros fuera de nuestro círculo inmediato. Éste es un camino crítico en Gerencia Social : la construcción de sentido compartido en contextos multiinstitucionales y multiactorales. En nuestra experiencia, hemos obtenido resultados muy movilizadores al trabajar con preguntas generativas, como propiciatorias de nuevas conversaciones entre los integrantes del grupo/equipo de trabajo. Éstas han facilitado la exploración de las cuatro “puertas de entrada” que integran esta herramienta. Aunque la batería de preguntas debe ser diseñada especialmente en cada caso, hay algunos recaudos que mejoran significativamente los resultados buscados, en el caso, el hacer emerger distintas posibilidades de interpretación de lo que está “ocurriendo”, para generar nuevas posibilidades de coordinación de acciones responsables de los resultados finales del proyecto en cuestión. Entre estos recaudos, podemos incluir la práctica de la escritura automática individual y privada (que garantiza el acceso a las creencias y mitos que en general no nos atrevemos a compartir en público, pero que son fundamentales para generar confianza en el otro) y el enunciado de las preguntas en forma parcial y sucesiva por el docente/consultor, de modo que el “paquete” completo no condicione las respuestas. Por otro lado, es recomendable que el estilo de preguntar sea el más cercano posible al de diálogo de los integrantes. A título de ejemplificación, algunas de las preguntas más utilizadas por nosotros han sido: 1. ¿ Qué pasa cuando alguien en mi equipo se niega a hacer lo que me parece obvio que es la mejor solución ? (...) ¿ Me enojo ? (...) Me aíslo ? (...) ¿ Hago de cuenta que está todo bien y soporto la jaqueca en mi casa ? 2. ¿Alguna vez me pasó descubrir que una solución que parecía no muy inteligente lo era? (...) ¿Lo pude reconocer públicamente? (...) ¿Lo hago habitualmente? 3. ¿Me cuesta admitir mis errores? (...) ¿Trato de “explicar” detenidamente porqué pasó? (...) ¿O simplemente sigo las actividades previstas sin
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preocuparme con las justificaciones? 4. Cuándo algo sale mal en mi trabajo ¿encuentro rápidamente el culpable? (...) ¿Me pregunto qué pude hacer hecho y no hice? (...) ¿Qué podría hacer si volviera a repetirse una situación similar? 5. ¿ Defiendo mis ideas y modos de hacer las cosas hasta las últimas consecuencias ? (...)¿ Reconozco y valorizo habitualmente a mis compañeros de equipo ? (...) ¿ De qué modo ? (...) ¿ Soy reconocido por ellos ? 6. ¿Qué opino acerca de mi conducta como miembro de un equipo? (...) ¿Estoy cómodo? (...) ¿Prefiero trabajar sólo o siempre con las mismas personas? 7. ¿Qué creo yo que opinan de mi mis compañeros de trabajo? (...) ¿Qué grado de importancia le doy a esas opiniones? (...) ¿Puedo hablar públicamente sobre este tema? (...) ¿Expreso de alguna manera mi opinión sobre ellos? 8. ¿Qué consecuencias tienen en los resultados del trabajo de la organización los distintos conflictos en su seno, latentes o manifiestos? 9. ¿Cómo se podría evitarlos? 10. Cuándo algo sale mal ¿ se me ocurre preguntarme acerca de mi responsabilidad en las actividades del proyecto/organización ? (...) ¿ Creo que siempre hice lo mejor que pude ? (...)¿ O sólo lo que “debía”, según acuerdos PRE-establecidos ? (...) ¿ Qué podría hacer en el futuro si tal situación se volviera a dar ? 11. Cuándo observo los problemas de la organización ¿a quién creo honestamente - que les tocaría resolverlos? 12. ¿Cuántas veces en los últimos meses he generado (o ayudado a hacerlo) nuevos proyectos o actividades para mejorar el funcionamiento global de la organización/proyecto? (...) Cuando he estado ausente de esas iniciativas ¿cuál ha sido mi respuesta a ellas? (...) ¿He contribuido con su implementación? (...) ¿He aportado nuevas sugerencias? Como hemos señalado anteriormente, hay permanentes evidencias en la vida de las organizaciones/proyectos sociales que la actitud interpretativa más corriente, es decir, la actitud “automática” es la de la columna izquierda. La construcción de la actitud reflexiva responsable (columna derecha), que proponemos construir desde el nuevo paradigma, requiere un entrenamiento sostenido, y en lo posible guiado, para instalarse como norma. Entendemos que cultivarla es crítico para el área social. El proceso de cambio resulta mucho más sencillo si emprendido desde el enfoque propuesto, cuya “realidad” fluida podemos reconfigurar con mucho más facilidad. Por lo tanto, en favor del rumbo que elijamos.
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Ideas generativas: las premisas del nuevo paradigma gerencial A efectos de rescatar las principales ideas generativas que dieron origen a nuestras investigaciones y a la construcción de las herramientas que acabamos de proponer, las enunciaremos muy brevemente, indicando cuando sea posible, sus inspiradores. Algunos son autores seminales de distintas corrientes de la epistemología constructivista, otros no. Algunos están presentes en estas ideas, otros en el posterior desarrollo de las herramientas. • No hay nada fuera de nuestras mentes: todo son interpretaciones. Esta
postura ha sido ampliamente discutida y polemizada en las últimas dos décadas, en muy variados ámbitos y, precisamente, la terapia familiar sistémica, la mediación y la negociación se encuentran entre los más afectados por su adopción, aun relativizando su aplicabilidad en los distintos contextos institucionales. No la profundizaremos, pues, por optar por hacerlo en sus corolarios inmediatos. • Una clasificación de las distintas interpretaciones acerca de nuestras
observaciones permite reconocerles dos grandes familias: las de foco hermenéutico (explicaciones tranquilizantes) y las de foco pragmático (explicaciones generativas). En primer lugar, señalamos aquí la característica de “interpretaciones” acerca de “nuestras observaciones”, para evitar explícitamente la problemática referencia del acceso a lo “real”. En segundo lugar, llamamos la atención en esa categorización arbitraria a la hegemonía sobre los aspectos lógicos, de la producción discursiva, en la que se ponen en juego la defensa de marcos teóricos, metodologías, ideologías y toda clase de preferencia (no siempre manifiesta), sin advertir que la tautología final sería llegar a la conclusión de la misma premisa o mito del (a) que se partió. Como si fuera necesario, cada vez que se apela a un pensamiento ajeno, volver a “demostrarlo” lógicamente con los “datos empíricos”, que, lamentablemente, no son otra cosa más que “nuestras observaciones”. Este tipo de interpretación que denominamos también explicaciones tranquilizantes o ansiolíticas - en general obvia la participación del hablante en la producción discursiva y, frecuentemente, más aún, en las acciones que dieron origen a lo que se quiere explicar. Un recurso típico de esta operatoria es el uso de ciertas muletillas generalizantes como “Se debe...”, “La vida..., “La sociedad” o “El grupo...” El ejemplo de interpretación: “Dadas la escasa participación de los vecinos, se han agotado las mínimas condiciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos del proyecto”, oculta perfectamente las responsabilidades de los distintos actores sociales que debían, precisamente, ocuparse de crear las condiciones para tal participación y parece, además, atribuir a los vecinos el fracaso del proyecto. En nuestras actividades de capacitación y consultoría, hemos comprobado que la mayoría de los enunciados que componen los diagnósticos grupales del estado de situación de proyectos sociales pertenece a esa categoría “tranquilizante”. Somos expertos en producir piezas retóricas que explican prolijamente qué ha pasado, principalmente cuando debemos justificar nuestros fracasos en producir resultados.
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La alternativa de foco pragmático, o explicaciones generativas, sin dejar de lado la lógica discursiva, pone el énfasis en el análisis de los resultados y arriesga establecer relaciones de causalidad que puedan atribuir responsabilidades a los distintos participantes. Es posible trabajar para lograr una o más versiones “responsables” del enunciado arriba, a partir del “desglose” de los compromisos no cumplidos en el curso de las actividades. Por ejemplo: “El equipo de comunicación no logró reunirse con los vecinos más que en una ocasión. La actividad prevista inicialmente no fue remplazada por ninguna alternativa. Los vecinos no fueron consultados luego de la realización del censo acerca de la vigencia y prioridad de la problemática”, hasta llegar a “Debemos encontrar con urgencia nuevos mecanismos que garanticen la realización del proyecto o la posibilidad de utilización de los recursos para otra finalidad, si la prioridad cambió”. Si bien esta alternativa parece impensable a primera vista, no es raro que se produzcan situaciones similares a ésta. De todos modos, a los efectos de nuestra discusión, es importante llamar la atención para el impacto de la cultura burocrática (experta en explicaciones tranquilizantes) y de la posibilidad de su transformación en cultura gerencial (experta en producir resultados). • Las ideas son cárceles de larga duración, fuera de las cuales no podemos
vivir. En la comprensión de que las mismas ideas a las que adherimos para comprender nuevos fenómenos se transforman en “cárceles” cuando envejecen y tratamos de aplicarlas a otros contextos, de distinta complejidad o por simple evolución temporal, sostenemos la posibilidad de generar nuevas ideas-llaves, cada vez que nos deparamos con ideas-cárceles que producen imposibilidades en el avance de metas significativas para el proyecto u organización. Este concepto nos ha permitido flexibilizar las “certezas” explicativas tan frecuentes en la actitud profesional y a la vez causa del encierro a escuchar propuestas distintas a las habituales, primer paso para abrir la puerta a la auténtica legitimidad del Otro. Por otro lado, es importante aclarar que el trabajo sobre metáforas (como las ideas-cárceles o llaves) tal como se observa en distintos abordajes constructivistas/construccionistas sociales, apunta a reconstruir nuevos órdenes del “lenguajear” a partir del “emocionar”. La ambigüedad de la metáfora, en tanto no permite “fijar” el significado, no se distrae en el foco lingüístico y trabaja fundamentalmente sobre la emoción antes que sobre el aspecto racional. Finalmente, completamos esta secuencia con dos ideas generativas que se explican por si mismas y despliegan toda una gama de impactos posibles para los que se animan a ponerlas a prueba: • El Otro es siempre un legítimo Otro en todo su derecho • Es mi elección ver al Otro como mi patrimonio
Los resultados más visibles del cultivo sostenido de estas premisas, reflejados en nuestras prácticas de la vida cotidiana y de la vida profesional han sido: 75
una nueva visión del mundo, las organizaciones y las biografías individuales como numerosas y abultadas interpretaciones acompañadas de tan sólo muy escasos hechos; una nueva visión de la comunicación como coordinación de acciones en el lenguaje, organizada en conversaciones para posibilidades y conversaciones para la acción, que pueden ser permanentemente rediseñadas; una nueva forma de analizar el contexto organizacional en términos de los compromisos lingüísticos básicos de pedir/ofrecer, prometer, afirmar y declarar ; una nueva comprensión de las prácticas comunicacionales como procesos permanentes de negociación : negociación de sentido, seguida de construcción de consenso, seguida de negociación de condiciones de satisfacción, seguida de nueva negociación de sentido...
Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar? Las nuevas prácticas, originadas en/y fundantes a la vez del cambio de postura epistemológica, se traducen en nuevas habilidades lingüísticas complejas (de impacto sobre el lenguaje y las emociones), las que se corporeizan a su vez en nuevos tipos de conversaciones que cambian el curso de los acontecimientos en la medida que hacen impacto sobre los resultados de los proyectos sociales. Interpretaciones tranquilizantes empiezan a dar lugar a interpretaciones generativas, las quejas y las justificaciones son remplazadas por la búsqueda de soluciones, con la adopción de criterios de responsabilidad compartida y ampliada. La posibilidad construir nuevas prácticas conversacionales instaura la semilla de nuevas prácticas sociales al interior de los grupos de trabajo. Que sus miembros se sientan convocados a ampliar su espectro de utilización, permanece como nuestro desafío y nuestra expectativa, puesto que trabajamos sobre personas y no sobre puestos o clientes. Aceptar que el lenguaje no describe la realidad, sino que la crea, permite mirar desde otra perspectiva estas nuevas habilidades lingüísticas elementales, que están vinculadas a un tipo de “hacer” que se concreta en el mismo momento de su enunciado. Un pedido se concreta cuando lo hacemos, al igual que una promesa o una afirmación. Tales habilidades se expresan, así, en tiempo real y comprometen al hablante en la construcción de su identidad pública: empezamos a “ser” lo que afirmamos, declaramos, pedimos, ofrecemos y prometemos. Empezamos a “ser” las interpretaciones de nuestra responsabilidad frente a la coordinación de acciones con los demás, en proyectos que están destinados a cambiar el orden social en sus términos menos éticos: los de la inequidad imperante en nuestras latitudes. Vale el desafío.
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Las operaciones elementales que permiten el rediseño conversacional pueden ser sintetizadas en: 1. Discriminar permanentemente hechos de interpretaciones. “Hay 50 niños en esta aula” (hecho) “Las aulas están superpobladas” (interpretación) 2. Identificar interpretaciones hermenéuticas e interpretaciones pragmáticas, posición de justificación y posición de responsabilidad frente a los diagnósticos consensuados. “No es posible trabajar en esta situación de inestabilidad político institucional, en un régimen burocrático que nos impide flexibilizar la gestión.” (posición de justificación) “Debemos encontrar la forma de atenuar los efectos de la turbulencia política en nuestra institución, logrando acuerdos que nos permitan cumplir con los objetivos del Programa.” (posición de responsabilidad) 3. Definir con la mayor precisión posible los estándares declaraciones y juicios.
de nuestras
“El nivel de cumplimiento será ADECUADO cuando logremos llegar al 60% de la población objetivo en los seis primeros meses del Programa.” 4. Definir con la mayor precisión posible las condiciones de satisfacción de nuestros pedidos, ofertas y promesas. “Los Informes deberán contener la evaluación de todos los indicadores previstos en el formulario entregado al comienzo de las actividades. No se aceptarán formularios incompletos. El plazo de entrega es el Viernes a las 14hs en la oficina de 1er. Piso.”
Escuchar al Otro como legítimo otro. Escuchar las explicaciones (a veces tranquilizantes) del Otro es una forma de entender su “historia”, es decir, el conjunto de valores y creencias de que él es portador en el momento mismo de su manifestación. Llevarlo a la explicación de responsabilidad es la forma de escucharlo como legítimo otro responsable de los
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resultados de los demás. Cuando sus historias nos provocan emociones indeseadas, podemos recordar la fórmula de tomar distancia de la confusión entre “lo que el mundo me está diciendo” y “lo que creo que el mundo es” : “ ¡ Qué interesante !” Aceptar el No del (legítimo) Otro y prometerlo con la misma libertad. “No haré lo que me pides” es tan legítimo en nuestra respuesta como en la del Otro, independiente de las posiciones ocupadas. ¿Estamos abiertos a escucharlo o a decirlo ? ¿CÓMO LO HACE? Para llevar a cabo las funciones antes señaladas, el gerente necesita operar con una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad del trabajo. Entre las principales se encuentran: Óptica amplia: Esta óptica gerencial debe abarcar la organización y el entorno y al mismo tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las consideraciones de corto y largo plazo. Perspectiva estratégica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la información disponible; efectuar diagnósticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lúcido y ponderado. Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintonía con la organización y con el entorno; estar consciente de la importancia de los factores no-técnicos como son los políticos, sociales, económicos, tecnológicos, ecológicos y legales que están operando en ese medio ambiente. Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y aceptar responsabilidad por la conducción. No se trata sólo de cumplir el mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espíritu emprendedor. Flexibilidad: Estar abierto a nueva información; mostrar flexibilidad conductual y adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensión y la ambigüedad producto del cambio. Orientación a la acción: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados; resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivación de logro. Focalización en resultados: Estar preocupado por la obtención de metas; mostrar tenacidad, energía e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes.
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Capacidad de comunicación: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le permita la construcción de relaciones positivas y el manejo de conflictos. Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de sí mismo y darse cuenta de los impactos sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz de negociar, persuadir y resolver de conflictos. Competencia técnica: Especialización técnica en el campo sustantivo del saber que corresponde a su gerencia. Lo anterior se refiere a todo gerente social y, por consiguiente, los gerentes sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y competencias para desempeñarlas, pero como se ha establecido previamente, hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, además, otras características muy específicas. Dado que las políticas o programas sociales persiguen fines mas allá de la gerencia o que la gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe trabajar para lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas específicamente a estos logros. Entre las principales actividades se encuentran: Mejorar su organización asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en el logro de los resultados esperados. (Rediseño y desarrollo organizacional). Realizar una gerencia interorganizacional estableciendo redes funcionales (Gerencia de redes funcionales). Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad civil (Gerencia de asociaciones estratégicas). Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del programa o proyecto. Su participación tiene varias consecuencias sociales positivas. (Gerencia de la participación y gerencia de involucrados). Manejar la participación comunitaria como un medio para proveer información casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los problemas y dificultades encontradas en el desarrollo del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas (Gerencia participativa y gerencia de la participación). Gestionar la descentralización. (Gerencia de la descentralización y de las relaciones inter-departamentos). Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar la innovación y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la implementación. (Gerencia adaptativa).
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Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar los papeles centrales de los gerentes que han tenido éxito en su trabajo y de paso, han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador sistemático y reflexivo, los estudios realizados en las últimas décadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada día y están orientados centralmente a la acción. En este sentido, no se sienten satisfechos con actividades sólo reflexivas. La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empíricos aparece poco sistemática, está orientada a elementos estratégicos de la organización, es limitadamente reflexiva, algo informal, más bien reactiva y no demasiado bien organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos episodios y que utiliza casi siempre la comunicación verbal. Durante estas conversaciones no se toman grandes decisiones, los tópicos son muy variados y, en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situación de la organización. El directivo tiende a no dar órdenes, pero trata de influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. (Mintzberg).
Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos preguntas centrales: · ¿Qué hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y del grado de innovación? · ¿Cómo obtener que las tareas se realicen a través de un amplio y diverso conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos? A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que se hacen cargo de la situación, una red de relaciones y contactos de cooperación con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y aún, hacia afuera de la organización. Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas redes no sólo ponen en ejecución los puntos de la agenda sino que además tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propósitos. El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, más que órdenes, pide o sugiere a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relación que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado. Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y en los resultados que obtiene.
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Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difíciles de entender y de aceptar. Aparentemente se trataría de una conducta irracional, sin embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeño del directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboración y utilización de marcos analíticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar.
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DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestión, sobre los papeles que desempeñan los altos gerentes, sobre la especificidad de las políticas y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las políticas sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que opera bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos plácidos tendrán serias limitaciones para enfrentar con éxito las exigencias especiales de la gerencia de programas sociales. La tradicional implementación burocrática programada en políticas y programas sociales se inicia con la puesta en marcha de una política pública que determina las pautas consistentes de acción, los mecanismos y las operaciones mediante las cuales se deberían lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando los ambientes son plácidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una estrategia de implementación mecánica. Se parte de una concepción de la organización como una estructura básicamente jerárquica, se toma las grandes metas y se las subdivide en metas más manejables, estableciendo procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de estandarizar las tareas, establecer rutinas con relación a las actividades y a la toma de decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones entre los participantes quedan regidos por dichas normas poniendo de manifiesto la gran importancia del sistema normativo establecido. Los criterios técnicos con los cuales se opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensión. El hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas normas. A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificación total, omnicomprensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La autoridad se expresa a través de la jerarquía, el estilo de liderazgo consiste fundamentalmente en dar órdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos en niveles inferiores de la organización. Todo el sistema de toma de decisiones es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinación buscan, en primer lugar, establecer grados de control. Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en una estricta estructura jerárquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar errores y menos aún para corregirlos con rapidez. En este sentido, es difícil que estas organizaciones así conducidas puedan aprender de la experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que experimenten un aprendizaje. (Senge). Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad de los directivos para afectar la conducta del equipo y asegurar los resultados
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finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades públicas tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa.
Implementación adaptativa Como lo ha señalado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas sociales es muy diferente de lo que postula la implementación burocrática mecánica. En los casos en que se sabe qué se persigue con una política o programa, pero las guías de implementación son amplias, es necesario negociarlas y llegar a acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologías son blandas o las actividades son muy variadas y cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se necesita además realizar una gerencia adaptativa. En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar más como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera adecuada el programa o proyecto social. El trabajo se basa en la experimentación y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental hacia la obtención de los resultados mejorando la efectividad y su eficiencia. Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos de políticas o programas innovadores y con tecnologías blandas, es necesario cambiar la perspectiva jerárquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en que la comunicación fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la implementación no lo constituyen sólo las grandes decisiones organizacionales sino también - de manera muy significativa - las conductas reales de los implementadores y actores involucrados que operan sobre el programa. Estos actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de experimentación y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser tomadas de manera experimental. Tanto para la obtención de las metas como para hacer viable la implementación y asegurar un acceso a la información necesaria debe buscarse el involucramiento
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de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre todo, la participación de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que junto con la producción del servicio se ponga énfasis en la construcción de la capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, más adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como ciudadanos. El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasirutinas, si de acuerdo a los análisis de la información de seguimiento o monitoreo o de algunas formas de evaluación, se muestran como inadecuados o inefectivos. Dado que parte del medio organizacional está constituido por otros organismos públicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementación de la política, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia estratégica usando redes inter-organizacionales (alianzas estratégicas) e intergubernamentales (programas descentralizados). Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el manejo de errores es central en una gestión adaptativa. Dado nuestro nivel de conocimientos y la situación en que se ejecutan las políticas, es necesario tomar riesgos y lo más probable es que se cometan errores. No se trata de ser irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos que suceden aún cuando se ha aplicado a la situación, un grado de conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para mejorar la situación del proyecto en el futuro. Esta estrategia de implementación aparece como especialmente adecuada a los actuales esfuerzos por introducir nuevas políticas sociales e innovadores programas. Su aplicación supone que quienes son entrenados como gerentes sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas públicos o tradicionales. De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente debe saber y tener las habilidades y competencias para:
Llevar a cabo una planificación incremental, no una comprehensiva o global. Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada. Ejercer una autoridad colegial, no una jerárquica. Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de órdenes. Utilizar una comunicación interactiva, formal e informal, no una comunicación vertical y formal.
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Llevar adelante procesos de coordinación que pretenden facilitar la acción, no su control. Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no que busque la conformidad con el plan. Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece de sentido. Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se están desarrollando. Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempeñe funciones que tienden a poco claras. Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad y no una intolerancia de esta situación, pues difícilmente encontrará situaciones claras. Operar y gestionar una estructura orgánica y no una típicamente jerárquica.
Esta estrategia de gestión adaptativa tiene la ventaja de asumir una posición más realista sobre el proceso de implementación. En primer lugar, toma en cuenta a los actores envueltos en una situación problema - la cual es la fuerza que motiva la propuesta de un programa o proyecto - y analiza sus conductas, sus percepciones, sus intereses específicos y las estrategias que desarrollan; en segundo término, toma en consideración los problemas que plantea el uso de tecnologías blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los procesos de implementación, particularmente de aquellas actividades que suponen una profunda innovación. Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptación y ajuste del programa o política a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es la única estrategia que le permitirá obtener metas y resultados que estén tan cerca como sea posible de lo que inicialmente se programó. Los trabajos de seguimiento y de evaluación concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la ejecución, sobre las debilidades de la tecnología o del propio proceso de implementación y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la información adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa. Por último es necesario considerar que el gerente, para asumir bien sus tareas de implementar un programa o proyecto tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del diseño o por lo menos tener claridad del mismo. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. 85
Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida del programa o proyecto será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso del programa o proyecto. La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseños de programas y proyectos, de erróneas decisiones sobre ellos, del recorte excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.
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Dos consideraciones finales Considerando que la gerencia de las políticas y programas sociales tiene que ser hecha de manera adaptativa, en la gran mayoría de los casos hoy en día, hay dos temas que merecerían ser tratados pero que no se puede hacer en esta oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de formación que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas políticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas. La mayoría de los programas desarrollados hoy ponen demasiado énfasis en las capacidades analíticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el debido énfasis en las habilidades y capacidades de la ejecución de acciones y en el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte orientación a la acción, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias y con el uso de "juicios fundados" y la "intuición", conceptos que en apariencia parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a la utilización casi automática de marcos implícitos por parte de los gerentes. (Senge) (Mintzberg). Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la acción, de obtener resultados y de aprender de la experiencia. El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la política pública. El fenómeno de las políticas públicas implica un ciclo completo de vida que, en una primera aproximación, aparece como un proceso lineal y que va desde la identificación y definición del problema a enfrentar, pasando por la creación de alternativas que podrían ser utilizadas en su solución, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de acuerdo a criterios explícitos sea la mejor, para luego ordenar su implementación y, finalmente, realizar una evaluación de lo ejecutado. En la práctica, el proceso es no sólo interactivo, sino también fuertemente iterativo, produciéndose bucles entre prácticamente cada una de las diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versión lineal, el gerente está encargado de la implementación mientras los diseñadores determinan la política y los evaluadores estudian si se aplicó bien y se sirvió para algo. Esta visión fragmentada del proceso, que supone que el gerente no participa de la formación y diseño de la política sino solo de la ejecución, puede llevar a graves errores. El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una política tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del diseño. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades 87
administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de la política será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso de la política pública. La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crítico del gerente social en la implementacion de políticas y programas sociales y, en especial, en la prestación de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar que el hecho de poner énfasis en la conducción no significa que se predique un "gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el elemento crítico" de toda política social sea la gerencia. El éxito de las políticas y programas sociales tiene múltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestión. No obstante, ella no es la única base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores sociales de América Latina y el Caribe. La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseños de políticas, de erróneas decisiones sobre ellas, del recorte excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.
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DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES
Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político. Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Políticas Públicas como productos del Sistema Político. Debemos de partir, primero del hecho de identificar dónde se ubican las políticas públicas, cuál es su universo, es decir dónde se encuentran, aunque claro está, que la afirmación como tal, las políticas públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de manera a priori, su ubicación. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema político, definiendo un Sistema Político, es decir a que nos referimos cuando evocamos este concepto. En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su campo de acción, cuáles son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qué estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las políticas públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen, así como su desarrollo e importancia. Como nota previa a la noción de sistema político, es necesario que tengamos en cuenta la importancia del estudio de la política, fenómeno tan viejo como la humanidad misma. Y más aun de ver a la política como una ciencia, como algo que se puede analizar, observar y que requiere de métodos particulares para poder entenderla. La aparición de esta como ciencia(politología, estudio de la Ciencia Política) se da con la democratización del Estado liberal. Aquí en este período según nos explica Caminal, “el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del análisis político y ceden una parte del mismo a la organización y funcionamiento del sistema político, que cobrará mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relación directa al proceso de democratización”. “ Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace anónima en decisiones tan trascendentes como la elección de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso como en la sociología y la economía, del método empírico y las técnicas estadísticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso político, las instituciones, la administración y el sistema político como un conjunto cohesionado”. Poder estudiar la política a través de la Ciencia Política nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema político. Estas valoraciones de Caminal, recogen la importancia del estudio de la Ciencia política, de estudiar y analizar el sistema político, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema político podemos comprender la importancia de las políticas públicas como producto del sistema.
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La Idea de Easton: Tenemos que dejar claro que partimos de la idea Eastoniana de Sistema Político, es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general mediante una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicación y matización a la idea de las Políticas Públicas como productos del Sistema Político. Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida política como una serie compleja de procesos, la misma, señala Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona frente a ellas”. Esta idea lleva implícita varias nociones. Por un lado las interacciones políticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, par iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita formular un complejo análisis teórico. Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político. Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político, añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.
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Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop ( circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis. Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas, apoyo, así como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las políticas públicas, que son como ya hemos señalado, los productos del sistema político.
Qué es un sistema político: El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema político]. ¿Qué se entiende por sistema político? El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos: “En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresión formalizada aquí se le denomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglas de interacción par consigo mismo y para con la sociedad, pero también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente debe señalarse que la existencia de un sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la
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actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional”. Como podemos apreciar es una definición bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen político, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la política, la sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional” . Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del otro. En este interactuar, una variación en una de sus parte puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Política, plantearse los problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo. Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de “tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de evaluación del sistema político. Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.
Las políticas públicas: En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político, encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento
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institucional, llamado régimen político. Tal como señala Alcántara(1995)”Las mismas se consideran como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben entenderse como partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado”. En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. “Strategic use of resources to alleviate national problems of governmental concerns”]. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella. Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y analíticas. El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”]. En ese sentido, estudiar las políticas públicas representa como lo señalan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de “analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”
¿Qué son las políticas públicas? Las políticas públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares señala que a esta definición genérica de políticas públicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como:
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1- Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. 2- Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se está haciendo” Heclo (1972). 3- Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”. Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que elaboran políticas públicas, que vienen a ser instrumentos de acción de las políticas públicas. Dichos instrumentos son: “Las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión”. En primer lugar, las normas jurídicas, éstas, según señala Pallares, constituyen el único recurso propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan”. En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las políticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especialización que son utilizadas en la Administración Pública, y son las encargadas de elaborar las políticas, la realización práctica, descansa sobre sus hombros. Como terceros instrumentos, aparecen los recursos materiales, aquí se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es necesario que la Administración tenga recursos, esta los obtiene en su mayoría del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos financieros, la Administración no podría realizar la inmensa mayoría de políticas que realiza. Un cuarto elemento, es la persuasión, este representa un instrumento efectivo muy importante, señala Pallares, ya que “los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad”. Actualmente suele definirse a la política social como acciones llevadas a cabo desde los gobiernos para acercar a las personas de menores recursos los bienes y servicios que hoy por hoy están vedados a ellos por una situación de “POBREZA”. En este marco las diferencias en las acciones que son consideradas habitualmente como positivas o negativas radican en la “forma” en que se realiza esta intervención, donde la consideración más tradicional es la de asistencia –la provisión de bienes y servicios a los que no pueden acceder a ellos por insuficiencia de ingreso- y la promoción –donde la distribución de bienes y 94
servicios se combina con una política que promueva la transformación hacia una situación de autonomía de quienes están siendo “parte” de esa política social. Conviene destacar que ha habido un paulatino corrimiento desde una concepción de las políticas sociales más universal -con base en educación, salud y seguridad social- hacia la proliferación de planes y programas de “lucha contra la pobreza”. Este cambio, que se evidencia en los últimos quince años, oculta dimensiones de análisis que comprometen la lectura de la exclusión social y, por ende, la pertinencia de las políticas sociales. En otras palabras, la pobreza como eje de las políticas sociales deja afuera de las políticas públicas a diversas situaciones de exclusión cuyo análisis ha merecido la atención de muchos especialistas. La exclusión puede afectar tanto a personas como a territorios por motivos muy diferentes a lo que conocemos tradicionalmente como pobreza. Cuando las políticas sociales quedan reducidas (como dispositivos) a las de lucha contra la pobreza se restringe el concepto de política social como política pública generadora de condiciones para la inclusión social. Esto es particularmente distorsivo en contextos como los de América Latina, con una amplia desigualdad social y una proporción alta de pobreza estructural, como también en países que, como la Argentina, atraviesan por procesos de pauperización de amplios sectores medios. En estos casos, las situaciones de pobreza y exclusión social responden más a las variables macroeconómicas que a las acciones de programas sociales que actúan fundamentalmente en la pequeña escala territorial (municipio). Esto distorsiona no solo el concepto sino la percepción respecto a la efectividad de las políticas sociales ya que, en tanto no se modifique la distribución de la riqueza producida, la tendencia es a leer impactos negativos en la aplicación de programas sociales porque no se reducen los niveles de exclusión por pobreza de ingresos ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfacción con la democracia en la población. Simultáneamente a este desplazamiento en la concepción y práctica de la política social con eje en la pobreza, han aparecido nuevos emergentes de desigualdad que el concepto tradicional de pobreza no llega a captar desde un punto de vista conceptual e interpretativo. Tales desigualdades están vinculadas, por ejemplo, a la precariedad laboral, a los déficit de aprendizaje, a la discapacidad y la dependencia, a la sobrecarga de tareas de cuidado en el hogar, al debilitamiento de las relaciones comunitarias, la ruptura de vínculos afectivos, o las fracturas de ciudadanía etno-cultural. Es en el marco de estas realidades que los conceptos de exclusión e inclusión social nos permiten aprehender nuevas situaciones derivadas de múltiples esferas de desigualdad, así como las acciones institucionales, asociativas y comunitarias que pretenden hacerles frente en pos de la transformación hacia sociedades inclusivas. En este contexto es que se plantea como necesario acordar en definir a la política social como a las políticas públicas de inclusión social, donde las acciones orientadas a los aspectos materiales de la vida cotidiana –accesos a la educación, salud, hábitat e ingresos- son solamente un aspecto vinculado a la dimensión 95
económica (redistribuir) en el análisis de las políticas de inclusión. El rol del Estado se estructura entonces en base a su capacidad para la articulación de actores dotados de autonomía en el desarrollo de un proyecto concreto. Ello implica construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de la autonomía y especificidad de cada uno de los actores, desde una visión y unos objetivos estratégicos compartidos y claramente definidos. Eso significa que los gobiernos deben asumir, más allá de la gestión de las propias competencias, un rol promotor en la articulación de los diferentes actores que intervienen en la acción social. Cambia así la concepción misma de gobierno. Este deberá ahora centrarse en la habilidad para crear un entorno viable de participación de la pluralidad de instituciones y entidades con capacidad de acción y decisión en el territorio. Construir consenso sobre temas claves y conseguir compromisos concretos de acción. En palabras de Manuel Castells, la exclusión social es el proceso por el que determinados individuos y grupos ven sistemáticamente bloqueado su acceso a posiciones que les permitirían una subsistencia autónoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y los valores en un contexto dado. Castells, Manuel (1998), La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vol. 3. Alianza Editorial 1997, pp. 97-99, Madrid.
¿Qué se entiende por política social? Dentro de los objetivos fundamentales del estado está el cautelar la adecuada calidad de vida de las personas en su territorio, y desde los años 20 el concepto de política social se ha utilizado como una forma para agrupar aquellas acciones ejercidas para el logro de este objetivo. La política social es definida como una forma de intervención a nivel macro y que parte del estado en función de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo estado. Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la política social tendría un objetivo de "legitimación del funcionamiento de la sociedad en especial en lo que se refiere a la explotación, dominación y predominio de una clase social sobre el resto de la sociedad" es decir la aplicación de la política social no soluciona el problema estructural sino que mantiene en status quo las demandas de las personas que sufren la explotación en espera de la satisfacción de sus necesidades por medio de la aplicación de la política, la que siempre da una solución paliativa pero no genera cambios en la sociedad. En los países industrializados la adopción de las políticas sociales fue anterior en el tiempo respecto a Latinoamérica, sin embargo, en estos países fueron
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incorporadas rápidamente debido a los altos niveles de pobreza existente. En las regiones subdesarrolladas las políticas sociales de salud, vivienda, educación y seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la justicia social.
La política social como un contrato Pensemos en una política social de intervención directa sobre la población, en que esta tiene que reaccionar activamente a los estímulos de las autoridades, colaborar, en una palabra, para que la política tenga éxito: la educación preescolar, por ejemplo. Esta política es como un contrato entre la entidad del gobierno encargada de llevarla a cabo y los beneficiarios de ella, que serían en este caso las familias con niños pequeños. Es un contrato porque para que la política tenga un mínimo de éxito y sustancia, ambas partes se tienen que comprometer, al comenzar el proceso de ejecución, a realizar una serie de acciones, renunciar a otras, y contribuir con recursos (tiempo de trabajo frecuentemente en el caso de los beneficiarios pobres) para lograr los objetivos de la política. Toda la literatura sobre las políticas sociales participativas muestra hasta la saciedad que sin la participación de los interesados y beneficiados es difícil alcanzar el éxito. Un déspota benevolente e ilustrado que, desde lo alto de su poder, diseñara una política social perfecta en beneficio de sus súbditos, particularmente de los más necesitados y marginados, y la impusiera coercitivamente, no tendría ninguna garantía de éxito si los recipientes no cooperan. En la resolución de los problemas y necesidades de muchos grupos, especialmente de las comunidades pobres, la participación activa de los beneficiados ha demostrado repetidamente ser esencial, como puede verse en la literatura sobre fondos sociales y como se manifestó en la Conferencia sobre el Hambre en el Mundo (Banco Mundial, Washington, Diciembre 1993). La política social no puede limitarse a un compromiso unilateral, más o menos creíble, del gobierno. Sin una participación y compromiso de las comunidades no hay política social posible. Eso nos permite analizar en abstracto una política social como una relación contractual, aunque todavía tenemos que determinar qué clase de relación contractual es esa.
Las partes El compromiso de las partes que intervienen en una determinada política social como agentes y pacientes quizá no se exprese ni se pueda expresar en la forma de un contrato formal, según los usos y el sistema legal del país en cuestión, pero no hay duda de que la política crea compromisos reales y establece un marco de relaciones que especifica, normalmente en líneas generales, en qué consisten y
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cómo se tienen que cumplir esos compromisos. Por ejemplo, los beneficiarios se comprometen a cumplir determinadas horas de trabajo y contribuir con ciertos materiales o transportarlos para construir las escuelas, organizarse para asegurar el funcionamiento del sistema escolar local; efectuar el mantenimiento de los edificios, llevar a sus hijos a la escuela, apoyar, ayudar y vigilar a los maestros, y en general, prestar la colaboración que requiere el buen funcionamiento de la política en cuestión. Una política de vacunación y salud preventiva, de alfabetización de adultos, de vivienda mínima, de población, etc., no son concebibles sin la participación activa de los beneficiarios. Por su parte la institución pública encargada de llevar a cabo las medidas que conforman la política también adquiere con respecto a los beneficiarios de la misma, identificados o potenciales, compromisos específicos de realizar acciones, aportar recursos, movilizar personal, y llevar a cabo todas las operaciones complementarias necesarias para alcanzar las metas y objetivos de la política. Este es el compromiso que mejor entiende la sociedad, porque es producto de las obligaciones generales del gobierno democrático de atender a los problemas sociales de la población en la medida en que ésta no los puede resolver por sus propios medios. El peligro que existe es concebir las políticas sociales como compromisos unilaterales, es decir, por parte del gobierno únicamente, sin que los receptores tengan otra obligación que la de no obstruir la acción del estado en los terrenos en que éste es competente, y el derecho de sacar el mejor partido posible de las acciones del gobierno. Estas consideraciones nos llevan, pues, a concluir que el tipo de políticas sociales que hemos tipificado se pueden concebir en abstracto, inductivamente, como contratos entre partes que voluntariamente se ponen de acuerdo para alcanzar conjuntamente objetivos determinados.
Algunas precisiones conceptuales ¿Se pueden considerar como contratos todas las políticas públicas? La pregunta no es relevante a nuestra tarea. Lo que aquí nos importa es cierto tipo de políticas sociales y si se pueden considerar o no como contratos. Si las demás políticas públicas pueden considerarse así o no es algo que no afecta nuestra búsqueda. Las política sociales, como las entendemos, son políticas sociales específicas, es decir, dirigidas a grupos determinados, basadas en criterios teóricos y que incluyen procedimientos de focalización y delimitación de los beneficiarios. Son políticas para segmentos sociales concretos, establecidas para resolver problemas concretos. Me imagino que todas las políticas públicas que sean dirigidas a grupos concretos probablemente también se pueden analizar como contratos. Por ejemplo, una política comercial para proteger a los productores de bananas se puede analizar con una relación por la que dos partes, el ministerio de comercio respectivo, en nombre del estado, y los productores, se obligan a realizar acciones específicas.
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Una política general, que no tiene como destinatario un grupo específico sino que está dirigida al bien de la sociedad en general, como por ejemplo la política antiinflacionaria, es más difícil de concebir como un contrato entre el estado y la sociedad, aunque no imposible. Pero en este caso se diluye mucho la fuerza de la aplicación del concepto de contrato, a no ser que se considere que toda política pública es el resultado de un contrato implícito entre los grupos beneficiados por esa política y el estado6. Pero entonces ¿Cómo considerar la relación entre el estado y los grupos que pueden ser afectados negativamente por esa política? ¿Sería un contrato para perjudicarlos? Dejamos planteada la duda porque el seguimiento de este tipo de cuestiones, aunque apasionante, nos apartaría del tema a desarrollar. Un problema diferente plantean las políticas sociales del bienestar, como la ayuda a las madres solteras con hijos dependientes, el subsidio de desempleo, el de invalidez, y otros de prestaciones que ofrecen las políticas orientadas al bienestar. El problema estaría aquí en que los beneficiarios no tienen ninguna obligación de hacer cosas determinadas, de poner una contraparte a las prestaciones gratuitas del gobierno. Ya hemos indicado que la aplicación de la teoría de los contratos tienen una validez restringida a un cierto tipo de políticas sociales, aquellas que exigen alguna actividad por parte de los recipientes para poderse beneficiar de las medidas de la política. Sin embargo, si se mira bien se verá que las prestaciones sociales también tienen la naturaleza de un contrato, porque muchas de ellas son el resultado de un contrato de seguro, en que el beneficiario ha estado aportando determinadas cantidades en el pasado, con vista a recibir la protección necesaria en caso de “siniestro”: desempleo, enfermedad, accidente laboral y básicamente la jubilación. Fuera del caso de la pura beneficencia, en que el donante no espera ningún tipo de contraprestación. En otros tipos de prestaciones se supone que el subsidio crea la obligación para el receptor, de buscar activamente las formas de salir de su situación (caso del subsidio de desempleo), al facilitarle los medios de subsistencia solamente por un período determinado. Puede ocurrir que no todos los desempleados acepten esta obligación pero ello no afecta la esencia del convenio. No sería pues descaminado concebir esta relación como un contrato, pero debemos admitir de que la tesis de este análisis se concentra en aquellas políticas de desarrollo social que afectan la producción y distribución de “bienes públicos” en los sectores sociales (educación, salud pública, vivienda, urbanismo, etc.), más que en las políticas puramente redistributivas. Otra dificultad proviene de que frecuentemente los interesados no han pedido las políticas que se les proponen, ni se les ha consultado sobre sus necesidades y preferencias, ni han intervenido en su diseño y negociación: simplemente se les imponen desde arriba. Más aun, si se les hubiera consultado, los interesados habrían hecho las cosas de manera diferente a la que propone el gobierno. ¿No es necesario el libre albedrío para sellar un contrato? Efectivamente si no hay libertad, no se puede hablar de contrato. Por ello, nos referimos aquí a políticas sociales bien planteadas, con una razonable participación de la comunidad, no 99
impuestas por la fuerza. O sea que hablamos de políticas sociales en un contexto democrático: la imposición de soluciones no es el tipo de política que analizamos en este estudio. Se descuenta que nos referimos a políticas que realmente benefician a los destinatarios, porque responden básicamente a sus necesidades reales, y de alguna manera reflejan sus deseos, aunque no nos limitamos en este análisis a políticas expresamente reclamadas por los interesados (las que se conocen como “demand-driven”, aunque el término tiene más aplicación con referencia a proyectos). Pero debemos enfrentar el caso especial que presentan los “bienes meritorios”. Tomemos el caso de la vacunación contra la poliomielitis, cuya necesidad puede no ser advertida en algunas comunidades. El estado velando por el bienestar de toda la comunidad y en nombre de todos los padres de familia que quieren y exigen la campaña de vacunación, se ven obligados a forzar e imponer la vacunación, incluso estableciendo penalidades para los padres que no lleven a sus hijos a los puestos de salud. Los que no quieren la vacunación, claramente no entran en un contrato con quien se la impone; ¿por qué se van a comprometer a nada? De lo que se trata aquí es de transformar la política de vacunación de ser una imposición unilateral a convertirse en un contrato voluntario, ofreciendo la información necesaria y los incentivos para ganarse las voluntades de los padres recalcitrantes. Más aun, si se partiera de la premisa de que la política de vacunación debe tener la naturaleza de un contrato, se diseñaría y se negociaría de tal manera que resultara atractiva para todos los posibles beneficiarios. Aunque hay que reconocer que a veces no hay más remedio que imponer las medidas que requiere el bien general. El estado tiene la responsabilidad del bien común de la sociedad, la que no está condicionada a que, los presuntos beneficiarios acepten o no la acción del gobierno. El Estado es una parte que puede y debe actuar unilateralmente en casos de urgencias sociales, sin esperar a que se lo pidan o a que los interesados se comprometan por su parte a determinadas prestaciones. En estas circunstancias ¿cómo se puede hablar de contratos? No hay duda que en algunos casos, como en el de los bienes meritorios, el estado se ve obligado a actuar como un padre con hijos menores para prevenir daños más graves que la limitación parcial y temporal de su libertad. Pero esto no es el caso general en los sectores sociales. Las grandes necesidades y urgencia que existen no se pueden remediar si el estado no se asocia con los interesados para resolver los problemas de estos. No es una cuestión de derecho, es una cuestión de hecho que refleja la experiencia de muchos años intentando resolver los problemas sociales con esquemas paternalistas que no funcionan. Por último, diremos que por contrato se entiende normalmente un documento con fuerza legal, elaborado según las normas del derecho vigentes en cada país, cuyo cumplimiento puede convertirse en una obligación penal (el no cumplimiento puede dar lugar a una pena) por medio de la intervención de los tribunales de justicia. El término contrato, como se usa en este ensayo supone un sentido nuevo
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o un sentido tan amplio que carece de la fuerza coercitiva que tiene un documento legal. En efecto, en este ensayo usamos el concepto de contrato en un sentido amplio, pero no tan amplio que pierda toda capacidad de obligar a las partes contrayentes. Lo usamos como una categoría del análisis económico de las organizaciones que en la actualidad es frecuente en la ciencia económica.
La teoría económica de los contratos Los economistas suponen que las personas sólo hacen lo que les conviene o lo que perciben como conveniente (la motivación humana, incluso en nuestra relación con las cosas materiales, es más compleja que eso: también hay comportamientos altruistas y solidarios). Sería conveniente, como veremos luego, que quienes diseñan una política social para los pobres supongan que los pobres tienen comportamientos centrados en ellos mismos y en sus necesidades, precisamente porque su situación personal es muy desesperada. Esto sería una aproximación adecuada para tipificar ese comportamiento en un modelo de interacción con otros agentes, pero sin olvidar que entre los pobres hay mucha solidaridad. La idea que queremos poner de relieve es que no se debe suponer en los pobres un comportamiento económico distinto al de los ricos en sus motivaciones. Por otra parte, también debemos suponer que las entidades del estado y los funcionarios que las dirigen u operan tienen sus intereses particulares, y no siendo entidades perfectas (en el sentido de entidad/principal), también actúan en gran medida centrados en ellos mismos, en su conveniencia, normalmente política (aunque también puede haber intereses personales) y no solamente en los intereses de los gobernados. En fin, suponiendo un comportamiento convenientista (sit venia verbo!) por no decir egoísta (aunque este término es más castizo y claro) en las dos partes que intervienen en la política social, el problema de la motivación, que es esencial para que funcionen las organizaciones y para que las políticas sociales tengan éxito, se plantea como la necesidad de que en lo posible, las acciones individuales tengan en cuenta no sólo cómo el que toma una decisión se ve afectado por ella, sino también cómo esa decisión afecta a los demás. Pero no es fácil. ¿Cómo se consigue tener en cuenta los intereses de los demás desde un comportamiento egocéntrico que sólo busca la conveniencia propia? Una manera es haciendo un arreglo, poniéndose de acuerdo entre las partes y obligándose cada una a tener en cuenta los intereses de la otra de una manera y en una medida determinada por las dos. Sí se llega a tratos o acuerdos entre personas que reconocen sus intereses mutuos y acuerdan conformar sus comportamientos de una manera que sea mutuamente beneficiosa. Estos acuerdos pueden abarcar las acciones que cada cual debe llevar a cabo, aquellas de las que se debe abstener, los pagos o prestaciones que deben fluir del uno al
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otro, reglas y procedimientos para resolver casos futuros y en general, el comportamiento que cada cual puede esperar de la otra parte. Esto equivale a reconocer los límites que puede tener el seguimiento del interés propio, o reconocer los efectos que el interés de los demás puede tener en el interés propio. En teoría económica nos referimos a estos acuerdos como contratos, sin importarnos si tienen o no la condición legal de un documento contractual formal. Así definido, el contrato es un tipo de comportamiento colectivo derivado del motivo individual de buscar la mayor conveniencia personal, que se supone como la piedra angular de la economía neoclásica, y por lo tanto compatible con él. Esto hace del contrato una categoría analítica, dentro del esquema neoclásico de explicación de los fenómenos, que sirve para examinar situaciones y problemas con el rigor del análisis neoclásico. Hay que resaltar que estos acuerdos son voluntarios, que sólo se entra en ellos y se aceptan como vinculantes si las partes los encuentran individual y mutuamente ventajosos, si se pueden formular a medida de las necesidades individuales en circunstancias variadas, y si en las relaciones efectivas pueden desempeñar las mismas funciones que los contratos formales y aun más, aunque frecuentemente estos contratos sean completamente inarticulados e implícitos, sin poder alguno ante la ley.
Aplicación a la política social Ahora bien, si aceptamos que una determinada política social es un contrato en el sentido explicado, podemos aplicar el marco conceptual de la economía de los contratos al análisis de las políticas sociales participativas. Con ello podremos relacionar entre si, de una manera lógica y articulada, un buen número de observaciones, experiencias, comentarios, evaluaciones y recomendaciones, que llegan a los que diseñan, analizan y ejecutan políticas sociales y que normalmente están inconexas, yuxtapuestas en el mejor de los casos y resultan difíciles de interpretar con vistas a la práctica. Y lo que es más importante del análisis “positivo” (en el sentido que se usa en “Economía positiva”) de políticas sociales, realizado por medio de la teoría de los contratos, se podrían deducir proposiciones normativas o directrices para hacer que la formación de política sociales sea más eficiente o incluso establecer las condiciones que debe tener una política social para tener éxito. La teoría de los contratos ha surgido en el contexto de la búsqueda de una adecuada disposición de incentivos para motivar a los agentes a hacer lo que es bueno para la organización y la empresa de la que forman parte. Básicamente todo se ha desarrollado en el sector privado de la economía, pero recientemente se han comenzado a discutir los probemos específicos del diseño de incentivos para el sector público. El hacer que las políticas sociales funcionen es también un problema de diseñar incentivos para todos los participantes, tanto los agentes como los pacientes. Para diseñar un conjunto adecuado de incentivos puede ser útil considerar la política social como un contrato. Y no es sólo una cuestión de
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utilidad. Es que, puestos a describir esos programas y proyectos como una categoría económica abstracta, no encontramos otra más apropiada. Porque, ¿qué alternativas hay para conceptualizar los programas y proyectos con categorías económicas? Son transacciones de mercado, como una compra-venta hecha entre partes anónimas en la que una parte vende la obra física, materiales, capital humano, etc., a cambio de prestaciones intangibles como lealtad política, mayor obediencia a las leyes, mejor comportamiento ciudadano, incluso algo de dinero, etc.) ¿Son las políticas, programas o proyectos sociales una colección de transacciones individuales en una especie de mercado competitivo? Esta manera de concebir las cosas distorsiona la realidad y genera más preguntas de las que responde. En primer lugar porque sería difícil fijar un precio, unos términos de intercambio de prestaciones de unos por prestaciones de otros, los problemas de información que esto supone serían difíciles y los costos de transacción enormes. Los programas serían, como las empresas para Ronald Coase, arreglos institucionales para ahorrar costos de transacción prohibitivos, cuya naturaleza habría que determinar. Además en todo caso las prestaciones que se intercambian no son instantáneas, en un mercado “spot”, sino que se van desplegando en el tiempo y habría que venderlas a futuro, lo cual ya supone un contrato. Los programas y proyectos se podrían concebir como transferencias unilaterales de naturaleza redistributiva, acciones del gobierno por medio de las cuales se traspasan gratuitamente recursos a determinados ciudadanos en virtud de criterios de equidad, sin pedir, ni esperar nada de ellos. Esto parece excluir en principio la participación de los beneficiarios y caería, por lo tanto, fuera del ámbito de las políticas sociales que contemplamos en este trabajo. Mientras no se haga constar otra cosa, los programas y proyectos de las políticas sociales en su forma económica abstracta se toman en la literatura como transacciones del mercado simples o compuestas (compras de insumos y venta de la producción, intercambio de información, compra y venta de bienes y servicios, etc.), que se rigen por las leyes de la oferta y la demanda. Por todo lo dicho resulta evidente que esta conceptualización del comportamiento de los participantes en un programa social es muy defectuosa. De ahí la necesidad de buscar otro tipo de conceptualización económica de los programas y proyectos. Si consideramos que los programas y proyectos de una política social exigen que los beneficiarios deben ser parte activa del proceso, y queremos que en la operación misma se dispongan incentivos que muevan a esa participación que consiste tanto en aportar esfuerzo como en vigilar el cumplimiento de la entidad ejecutora, lo obvio y natural es conceptualizar esa política como un contrato. Lo cual no sólo es útil sino también necesario, porque el concepto económico de contrato es el que mejor se adapta para describir el proceso que se quiere poner en marcha. Un contrato específico que las dos partes deben hacer algo para lograr objetivos definidos de común acuerdo, contiene una disposición de incentivos para que cada parte haga lo que ambos esperan de ella, e implica que el cumplimiento es obligatorio y que el no cumplimiento coloca a la parte que no cumple en desventaja y sujeta a sanciones que pueden imponer terceras partes. Concebida 103
como contrato, la política social se inserta en una estructura económica formal, articulada, comparable a otros muchos fenómenos económicos de los que se puede extraer semejanzas y lecciones. Esto ayuda a entender la naturaleza económica de la operación y suministra el sistema lógico que se puede usar para sacar conclusiones de importancia práctica para las políticas sociales.
La política social como contrato incompleto En la literatura económica se llama contrato completo al que especifica precisamente lo que cada parte tiene que hacer en toda circunstancia posible e imaginable, y como repartir los costos y beneficios resultantes en toda eventualidad (incluyendo aquellas en que se hubiera violado los términos del contrato), de tal manera que cada parte individual llegue a la conclusión de que lo mejor es respetar los términos del contrato. Es decir, nadie tendría excusas (o motivos verdaderos) para no cumplir el contrato, bajo el pretexto de que una situación dada no habría sido prevista en él. Aplicando esta definición al dominio de la política social, podríamos concluir que si la política social fuera como un contrato completo, descontada la existencia de un buen diseño, sería un éxito completo es infalible porque todos los participantes, de un lado y de otro, se verían suficientemente motivados a comportarse como estaba previsto y a llevar a cabo todas las acciones necesarias, según el diseño, para alcanzar los objetivos en la medida y el tiempo acordados. Se resolvería así el gran problema de la motivación de los múltiples participantes en la puesta en práctica de los planes, en cuyo caso todo el problema de la ejecución de la política social estaría en el “momento tecnocrático” del diseño de la política. Pero ¿podemos suponer que la política social es un contrato completo?
Condiciones para el contrato completo a) Las partes tienen que poder y querer. • Prever todas las contingencias posibles que podrían exigir racionalmente una
modificación de los términos del contrato. • Describir precisamente y sin ambigüedades todas esas eventualidades, para
que se sepa con anticipación de que situaciones se puede tratar. • Identificar exactamente cual eventualidad de las previstas ha ocurrido de hecho. Se suponen conocimiento, dominio del lenguaje y juicio perfectos. b) Las partes tienen que ser capaces y querer: • Determinar un curso de acción concreto y eficiente para cada posible
eventualidad, así como los pagos o prestaciones (del tipo que sean) que tienen que acompañar las acciones.
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c) Las partes, una vez que se ha cerrado el contrato, tienen que estar satisfechas y dispuestas a atenerse a los términos del mismo, lo que implica: • Excluidas de acuerdo mutuo la renegociación futura del contrato más adelante,
porque la mera probabilidad de renegociación quitaría credibilidad al contrato. • Que cada parte pueda determinar libremente si los términos del contrato se están respetando y, si fueran violados, que pueda y quiera hacer cumplir la actuación que se acordó. Aplicando estas condiciones a una política social nos daría una política muy diferente de las que normalmente se trata de ejecutar. Más aun, si hubiera contratos completos y sin costos entre el público y el gobierno para regular el suministro de bienes públicos, contratos que no dejaran necesidades sin satisfacer razonablemente16 y fueran plenamente aceptados por las partes, no habría necesidad de las políticas sociales y que consideramos aquí. Pero en el sector social los contratos completos son inalcanzables: considerar todas las eventualidades que puedan seguirse de la aplicación de determinadas medidas a un sector social, poder describirlas sin ambigüedades y reconocerlas cuando ocurran es una tarea imposible. Nos faltan conocimientos, capacidad verbal para describirlas y el juicio crítico suficiente para reconocer cada posibilidad individual en una situación histórica concreta. Acordar de antemano entre funcionarios y beneficiarios lo que habría que hacer en cada caso es algo que, dada la naturaleza de las partes (que son grupos humanos), resulta inimaginable. Más difícil aún resulta suponer que acepten libremente la condición de no renegociar el contrato, que supone unas relaciones de conocimiento mutuo y confianza que ni remotamente existen, entre los sectores de menores recursos y los funcionarios del gobierno. La existencia misma de políticas sociales, programas de lucha contra la pobreza y otros remedios, es una prueba de que no hay contratos completos en este campo. En resumen diremos que no es posible, que se den contratos completos en ningún campo de la actividad humana sea privado o público. Para nosotros las principales limitaciones son las siguientes: • Previsión parcial, es decir, la imposibilidad de preverlo todo • Lenguaje impreciso para describir adecuadamente situaciones complejas • Costo elevado en calcular soluciones y diseñar planes Estas limitaciones (y otras) se resumen en el concepto de racionalidad limitada, que es la racionalidad que normalmente tiene la gente real y que hace que no se puedan nunca tener en cuenta todas las eventualidades, soluciones y resultados de determinadas acciones acordadas. Las políticas sociales, como tantas otras actividades humanas, también están sujetas a las posibilidades de una racionalidad limitada, lo cual hay que reconocer para diseñar la acción y actuar en consecuencia. En contra de algunos economistas, que rechazan el concepto porque creen que introduce un comportamiento irracional en el discurso 105
económico, la racionalidad limitada no implica que los agentes económicos no quieran comportarse y actuar racionalmente. Admite simplemente, que en la práctica puede que no lo hagan plenamente por las limitaciones ya mencionadas. Lo normal es que surjan situaciones no previstas en los contratos, aun en los más estudiados, como existen situaciones no previstas en la ejecución de una política social. El problema con las situaciones no previstas o no bien descritas e identificadas, es que dan lugar al comportamiento oportunista, que entre cosas que luego veremos, puede llevar al repudio o rechazo del contrato. Esto pasa mucho no solo en el mundo de los negocios, sino también en el proceso de ejecución de políticas sociales, cuando ante situaciones no previstas se pierde de vista el hilo conductor de la política, se producen fallas de comunicación y surgen otros problema que levan a un comportamiento oportunista por parte de los participantes, llegándose al abandono de compromisos previos o a la renegociación unilateral del contrato. De estos accidentes hay mucha experiencia en los programas y proyectos del sector social, donde frecuentemente los beneficiarios dejan de participar activamente o cambian el comportamiento esperado o la dirección de su actividad, y el estado reformula unilateralmente el programa, asigna menores recursos o se retira de él. Por desgracia, la variedad de comportamientos oportunistas es casi infinita!. De ser pues como contratos, las políticas sociales serían contratos incompletos o imperfectos, formas de relaciones entre grupos humanos que todavía pueden analizarse como contratos aunque dejan lugar a muchas situaciones que aparecen como defectos de previsión. Estas situaciones, sin embargo, se pueden analizar como defectos con relación a un contrato completo, lo cual permite reunir y relacionar situaciones diversas que se presenten en la ejecución de las políticas sociales del tipo que analizamos, en base a lo que tiene de común: el ser resultado de un contrato incompleto. Los problemas a que dan lugar estos contratos nos remiten a dos tipos de soluciones: el diseño de un muestrario coherente de incentivos y de instituciones, organizaciones, normas y comportamientos necesarios para administrar o gestionar las políticas sociales, así como el apoyo de una toma de decisiones adaptativa y secuencial, como un medio de lidiar con los contratos incompletos. Los dos tipos de solución nos apartan de la consideración del “momento tecnocrático” como momento crucial de la conformación de políticas sociales, que, como hemos visto sólo tendría esta importancia en caso de que la política social en cuestión fuera como un contrato completo.
Como entendemos las políticas públicas Reciben este nombre el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que realiza un gobierno, para solucionar los problemas que en determinado momento son considerados como prioritarios, sea por reclamo de los ciudadanos o por decisión de los propios gobiernos.
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Son decisiones de una autoridad legítima, tomadas dentro del ámbito de sus atribuciones (competencia) , conforme a procedimientos legalmente establecidos y que se expresan en forma de leyes, normas, actos administrativos. En la sociedad se expresan demandas -reclamos para que el gobierno garantice a través de su intervención la solución a determinadas situaciones consideradas problemáticas por quienes las padecen- cuando tales cuestiones se expresan de manera explícita conforman lo que se denomina “agenda social”- No todos los actores (grupos sociales con diferentes características) tienen la misma capacidad de presión para lograr que sus reclamos sean atendidos. Además las acciones de los gobiernos siempre satisfacen unos intereses y desatienden otros- por lo que los reclamos antes de pasar a ser analizados para su tratamiento por el sistema político pasan un filtro selectivo- Las cuestiones sociales que realmente son analizadas por el sistema político como cuestión problemática integran lo que se denomina “agenda política”.A veces ocurren en la sociedad civil hechos que por la trascendencia y la repercusión que adquieren obligan a modificar la agenda política. El gobierno en sus diferentes niveles: nacional, departamental, municipal (local) está conformado por un conjunto de funcionarios políticos que actúan por representación y que son los que deciden QUÉ HACER- conforman lo que se denomina SISTEMA POLÍTICO son cargos que se desempeñan transitoriamente mientras duran los mandatos electorales y responden esencialmente a las lógicas y los intereses político-partidarios. El otro conjunto de personas que por lo general de denominan “agentes” de la administración pública funcionan como el “brazo operativo” del sistema político, son los responsables de poner en acción “ejecutar” las decisiones políticas – conforman el denominado sistema administrativo es el que sabe el CÓMO HACER (aplicación de las normas para concretar las decisiones políticas). De este modo la satisfacción de las demandas de la sociedad es una consecuencia de la acción tanto del sistema político que resolvió Qué Hacer (etapa de la formulación de las políticas públicas)como del sistema administrativo que puso en práctica su conocimiento sobre Cómo Hacer (etapa de la ejecución de las políticas públicas), pensar por ej. En la cantidad de requerimientos normativos que deben cumplirse en un llamado a licitación para compras de insumos.
Sistema político: Está integrado por el conjunto de funcionarios políticos, electos a través del sistema de representación democrática. Asumen representando los intereses de un partido político y el compromiso que éstos asumen con la sociedad.- Son cargos que se desempeñan transitoriamente mientras duran los mandatos electorales. Desde la perspectiva teórica más pura responden esencialmente a las lógicas de los intereses político-partidarios, en la práctica se 107
mezclan intereses de poder de origen diverso. En cualquier caso para el sistema político la aceptación de sus decisiones y el logro de resultados que obtenga de la sociedad resulta fundamental por cuanto esta es la fuente de su legitimidad ante la sociedad Sistema administrativo: Lo integran los empleados de la/las administraciones públicas, permanecen en sus funciones independientemente del mandato de los funcionarios políticos, son los responsables de que se cumplan los procedimientos administrativos, conocen las normas (en sus diversas manifestaciones) por ello son el brazo operativo del sistema político. Aunque no tienen representación política, desarrollan sus propias fuentes de poder, la característica fundamental de este sistema es que está conformado por organizaciones que son relativamente autónomas e interdependientes a la vez, y muy ligadas al sistema político. Requiere ser analizado desde dos perspectivas: como problema político, ya que desarrolla sus propios espacios de poder, a partir fundamentalmente de la información privilegiada que maneja, - son la memoria institucional- y como problema instrumental según la capacidad de gestión – es decir los resultados que son capaces de producir. Como se advierte la interacción entre política y administración debiera ser sumamente ágil y dinámica basada en lógicas compartidas de funcionamiento para garantizar el resultado de las políticas en correspondencia con la satisfacción del interés general. Sin embargo la realidad está bastante lejos de responder a esto. Tanto el sistema político como el administrativo, tienen lógicas contradictorias en su funcionamiento y esto provoca consecuencias negativas para la producción de resultados de las políticas públicas, como consecuencia de ello, muchas veces pese a contar con los recursos necesarios las demandas de la sociedad no se ven satisfechas.En los cuadros siguientes se sintetizan los problemas principales que por años caracterizaron el funcionamiento y la relación al interior de las Administraciones Públicas y que es precisamente lo que hoy se trata de modificar y mejorar con las reformas.
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Para que la gestión sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos en tanto “representantes” de la sociedad se requiere:
Capacidad Institucional para interpretar y dar respuesta a las necesidades sociales con responsabilidad; Ser eficaces y eficientes en la asignación y el manejo de recursos; Estar dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones
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¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales? Protector El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contención de los movimientos sociales en desarrollo, la política social aparece como un elemento fundamental a la hora de contener las demandas del proletariado que comienza a ubicarse territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a plantear necesidades cuya cobertura apela a la noción de justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a exigir implementación de respuestas estatales que generen sea desde la salubridad, instrucción, seguridad social e incorporación laboral, que implican una fuerte presión sobre el mantenimiento del orden político imperante so pretexto de "una integración nacional capaz de permitir la conducción democrática".
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Benefactor El estado benefactor orienta las políticas sociales en función de una mayor equidad y justicia social con una visión redistributiva generalizada a toda la población y con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social. La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo está orientada a permitir una cobertura universal por medio de la asignación de una gran cantidad de recursos a la implementación de la política, lo que se traduce, al ponerlo en términos de mercado, en un subsidio de la oferta.
Subsidiario La asignación de recursos en el marco de la política social está dada por la disminución del gasto fiscal por medio de la privatización de los servicios sociales de los estratos medios altos y de una focalización de los escasos recursos en la población más pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfacción de sus necesidades, es decir, el financiamiento es la mayoría de las veces compartido, asignándole al sector privado el rol de proveedor de bienes y servicios transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda.
Subsidiario focalizado Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que permiten un mayor control de la gestión de la implementación de la política por parte de los privados. La idea es capta la oferta privada supervisando la mantención del concepto de calidad de vida y el mejoramiento de la condición de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como una inversión social, es decir, promoviendo la instalación de capacidades en los propios individuos que signifiquen su integración a la estructura social productiva. En teoría la asignación de recursos para la implementación de la política social se ve de modo complementario a la política económica pero no supeditada a ella, es decir se guardan las reservas necesarias de modo tal de no desproteger los grupos focalizados en periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideológico que subyace a este tipo de políticas hace inoperante la propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que entrega a la gestión privada la mayoría de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la reserva.
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La polémica acerca del rol Desde siempre nuestra profesión ha perseguido una definición respecto al rol que le cabe cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos categorías que hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la acción social en un mismo periodo histórico, diferenciándose por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas por la relación que se establece con el modelo de desarrollo, la concepción de individuo y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las trabajadores sociales.
Posturas que puede asumir el trabajador social Analítico – crítico Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el modelo, haciendo la crítica constructiva a la política social que aplica en función de su perfeccionamiento y/o modificación. Lo que provoca retroalimentación constante que puede manifestarse tanto en aportes que contribuyan al perfeccionamiento de la política como en tensiones y crisis para asumir los cambios necesarios entrando en confrontación con los diseñadores y financistas de ésta.
Funcional - pragmático Opera en la implementación de la política social buscando su eficiencia dentro de las expectativas de orden preestablecidos ¿Qué ha pasado a través de la historia?
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Matriz de análisis Períodos históricos
1920 – 1964
Rol del Estado
Protector
Características de la Política Social
Creciente auge del estado en la provisión de servicios sociales con características universales. La política está orientada a mejorar las condiciones sociales de los habitantes del país bajo el sustento ideológico de la contención demandas de los movimientos sociales emergentes.
Prioridad de las políticas públicas.
Relaciones laborales Condiciones de trabajo y remuneración Orientada a la satisfacción de necesidades Educación Salud (nutrición y mortalidad infantil) Vivienda Seguridad social
Rol del Trabajo Social
Asistencial y de beneficencia con un fuerte énfasis en la educativo en el nivel individual de modo tal que permitiese la solución de la problemática específica presentada por el usuario, a través del adecuado aprovechamiento de los beneficios de la política social.
La política social emerge de la creciente movilización de la población y se construye con ésta, al igual que en el periodo anterior se orienta al
Analítico
Contenedor de la demanda individual y organizada de la población.
Fomento de la organización social y de la incorporación de las personas a dichas organizaciones.
La población es promovida y organizada en función de demandar una respuesta efectiva a su666 La población es contenida en función de cautelar el desborde de las demandas en relación de los recursos destinados por el estado para la satisfacción de éstas.
Énfasis en la intervención de caso social
Actúa en relación con la demanda institucional y a la política existente.
Gasto social emergente.
Benefactor
Funcional
Educador social informal, lo que se manifiesta en la adaptación de los habitantes rurales a la ciudad y reforzamiento de los hábitos de higiene y cuidados de la salud en la población.
Centralismo territorial y administrativo
1964 – 1973
Ejercicio de la Profesión
3+6s necesidades
Propuestas innovadoras en la formulación de políticas .y sistemas de atención a las personas. Desarrollo del modelo de sustitución de importaciones. Inversión en servicios sociales. Ampliación de la cobertura e inversión en: Salud
Fuerte énfasis en nivel de intervención de grupo y comunidad Promoción social
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mejoramiento de la calidad de vida de la población sin embargo el sustento ideológico se orientaba a la participación de la sociedad activa en la implementación de las soluciones a sus demandas.
Vivienda Educación Previsión
Políticas social disociada de la económica.
Se privilegia la organización como forma de optimizar la implementación de la política. El estado norma financia y ejecuta la política social. Centralismo territorial y administrativo. Gasto social creciente. 1973 1989
Subsidiario
Financiamiento de políticas supeditado a un aporte de parte de los beneficiarios.
La profesión sufre un duro golpe dado por el cierre de escuelas y por una fuerte limitación en el ejercicio de esta.
Trabajadores sociales
Privatización de la implementación de las políticas sociales.
Lo que implicó un retroceso en el rol asignado a la profesión ya que se volvió al desarrollo asistencialista.
que administran la política
Coordinación con la cooperación internacional.
social.
Reconstrucción de la red social.
Política social subvencionada a la económica.
Se vuelve a poner énfasis en la atención individual contribuyendo a la atomización de la sociedad y reduciendo los impactos de la intervención.
Beneficios entregados a través
Se privilegia el acceso individual a los beneficios de la política.
Funcionales al sistema
Promoción de la organización y compromiso con la defensa de los derechos humanos.
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de subsidios individuales. Descentralización administrativa pero no económica ni política. Gasto social minimizado en función de criterios económicos.
1990 - a la fecha
"Integrador"
Se ha aumentado un poco el gasto social, recuperación de las políticas sociales, continuando con los lineamientos económicos y políticos del período anterior. Subsidiaridad del Estado.
Se oriento el gasto social, en la salud, educación, vivienda.
Reconocimiento gradual del rol de promotor social del trabajador social. Que incluye las tres estrategias de intervención social, con las ideologías que sustentan a cada una de ellas.
Ejecutor de las normativas institucionales
Experiencias críticas y propositivas pero sin una proyección más generalizada, tanto como estrategia de política social como estrategia gremial.
vigentes.
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Dilemas, desafíos y propuestas. Del análisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las ideas en torno a dilemas, desafíos y propuestas; dilemas entendidos como cuestionamientos que ubican al trabajo social en la encrucijada de tomar posición frente al rol del estado en la definición de las políticas sociales; los desafíos se relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio de la profesión y por último las propuestas involucran diseñar escenarios posibles para la instalación y el desarrollo de los puntos anteriores. Dilemas. Para el trabajo social resulta imprescindible al menos en términos éticos y políticos resolver: • La coexistencia de dos posturas (analítico crítico y funcional pragmático)
frente al rol del Estado. • El compromiso político versus el apoliticismo. • Propiciar la apertura del Estado versus su repliegue en manos de los
privados. • Rol de formuladores versus implementadores de la política social. • Delegar la formulación teórica a otras disciplinas producto de la práctica
avasalladora versus pensamiento teórico.
una
actitud
sistematizadora
propositiva
de
Desafíos. • La participación reglamentada en la retroalimentación de la política, es decir la creación de instancias que coordinen a trabajadores sociales con competencia y experiencia en áreas determinadas, delegando en ellos la revisión de la formulación de la política social y el monitoreo de su ejecución . • Estructuración e implementación de coordinaciones sociales que recuperen la noción de ciudadanía e incorporen explícitamente a la sociedad civil en la formulación e implementación de la política social. • Visualizar las acciones políticas necesarias para denunciar y superar los problemas instalados como productos no esperados de las transformaciones neoliberales. Propuestas • Un trabajo social comprometido con los sujetos de intervención por sobre
intereses institucionales que atenten contra ellos. • Un trabajo social comprometido si bien col el presente también como la
memoria histórica y el futuro de los sujetos de intervención.
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• El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la
opinión pública y en el imaginario cotidiano de la población. • Fomento de la participación social en función de la formulación de
políticas en orden de promover la noción de ciudadanía. • La promoción de la necesidad de adecuar los conocimientos a las experiencias de cada grupo a través de la sistematización como un ejercicio colectivo de evaluación y rearticulación de las políticas sociales • Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas sociales generados por las reformas neoliberales.
¿Cómo se elaboran y analizan las políticas públicas? Una vez definida las políticas públicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la elaboración y análisis de las políticas públicas. ¿Cómo se elaboran las políticas? y ¿cómo deberían elaborarse?. Han existido dos modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de H. Simon (1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles par enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Otra crítica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboración parte de cero, que toda elaboración de una política pública parte de su raíz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboración de las políticas pública. El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones humanas,, el enorme coste del análisis bajo este modelo( el racional), la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta críticas. Por un lado, Etzioni(1967) señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que
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guíen el proceso en el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente pensaba. En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental como descripción genérica del proceso de elaboración de las políticas públicas.
El análisis de la elaboración de las políticas públicas: El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este enfoque o idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a través de los diferentes estadios de su “proceso vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de “ciclo vital”, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya que la misma sirve de complemento. Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como una sistematización que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación”. Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las políticas públicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de su rendimiento.”
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1.
La formulación de las políticas públicas:
La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) B) C) D) E)
Establecimiento de la agenda política. La definición de los problemas. La previsión. Establecimiento de objetivos. La selección de la opción.
El establecimiento de la Agenda política: No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requiere recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas fuentes. Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué ciertos tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos”. La definición de los problemas: Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos. Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muy importante en el proceso de definición de la política pública, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas. 120
La previsión: La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.
Establecimiento de objetivos: Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ejemplo, el clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros. Selección de la opción: Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.
2.
La implementación:
El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementacción de las políticas públicas.
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3.
La evaluación y la continuidad o cambio:
La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se afirma esto? El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.
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Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales Marco de referencia En términos generales, la política es definida como el arte de gobernar, a través de decisiones que aseguren la buena marcha del estado, el bienestar de la población y el orden público. Puntualmente, se le define y acepta como la habilidad con que se conduce un asunto o se emplean los medios para la consecución de un fin determinado. En ese mismo sentido, puede decirse también que la política son las orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. La propia definición de política también estable que es el conjunto de actividades que se orientan hacia un sector de la realidad, puede ser social, económica, territorial, ambiental, así aparecen políticas sociales, las políticas económicas, las políticas territoriales o las políticas ambientales, según la incidencia de las acciones, es decir se construyen sobre temas específicos. Las políticas están asociadas a la gestión, a la toma de decisiones a corto plazo, éstas se tienen que observar en las decisiones diarias y son el marco de referencia de estas decisiones. En los ámbitos de gobierno se reconocen las políticas por la actuación de los gobernantes, así pueden existir políticas escritas y evidentes de conocimiento público, pero también pueden identificarse políticas no escritas y que, sin embargo, rigen la actuación de los gobernantes. Es responsabilidad o tarea de la política:
Creas las condiciones necesarias para construir realidades económico – sociales deseables. Tomar las decisiones apropiadas para resolver los problemas y conflictos que pueden afectar el bienestar de la comunidad. Atender al “quehacer” y “como hacer”
Las políticas locales, se conciben adscritas a un territorio, se dan en el marco de lo que se conoce como región, departamento, municipio o espacio que se reconoce como local.
¿Qué debe facilitar? “Las políticas locales deben facilitar la interrelación armoniosa de los principios y valores de la comunidad, con los objetivos, estrategias y acciones que se fijen
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para organizar y liderar los procesos de desarrollo local. contribuye a facilitar la convivencia local”.
De este modo se
¿Qué deben permitir? Las políticas locales deben permitir la interrelación armoniosa de los objetivos, estrategias y acciones establecidas por el gobierno local con participación de la sociedad civil, para orientar, condicionar y determinar el comportamiento del sector público y privado de la población, en la consecución del desarrollo local.
Las políticas municipales En el nivel de los gobiernos locales, las políticas municipales son orientaciones, así como las normas y procedimientos, para dar cumplimiento a las funciones y competencias que la Constitución, Leyes de descentralización, Código Municipal y otras normas le reconocen, para lograr los objetivos y resultados del desarrollo local que se buscan. Por tanto las políticas municipales son aquellas que al margen del proceso de formulación son reconocidas por la municipalidad. Las políticas municipales son las orientaciones que siguen los gobiernos locales para alcanzar o aproximarse a los objetivos de desarrollo local, mediante el cumplimiento de sus funciones y competencias. Comprenden las normas y los procedimientos necesarios para darles cumplimiento. La ausencia de políticas eficaces o las deficiencias de las políticas se reflejan en buena medida en hechos como la existencia de normas que no se cumplen, planes que no se aplican, actividades sin importancia, problemas que no sólo no se resuelven, sino se agravan. Ante esta situación, lo que importa en el fondo es encontrar soluciones óptimas, desde la racionalidad científica y técnica, que cuenten con la fuerza persuasiva suficiente para imponerse en el debate político y aplicarse de manera eficaz. Las políticas municipales deben ser consideradas como mecanismos institucionalizados para la negociación de intereses entre actores diferentes. En tal sentido, el compromiso de cumplir con los resultados de esa negociación debe ser considerada como obligación característica de las sociedades pluralistas y democráticas. Trabajar políticas municipales exige revalorizar la política como arte de organizar y conducir la sociedad y sus instituciones y organizaciones sociales a partir de principios y valores relacionados con la cultura del trabajo, del ahorro, la prevención, de la democracia, de la paz, de la planificación, de la solidaridad y del desarrollo en general. 124
Áreas de gestión municipal que necesitan políticas Entre las principales áreas de gestión que requieren de políticas municipales tenemos:
Desarrollo económico y gestión empresarial Servicios públicos: agua potable y alcantarillado, electrificación Medio ambiente y recursos naturales Energía Ecoturismo Desarrollo urbano Vivienda, servicios e infraestructura Participación ciudadana Seguridad ciudadana Desarrollo de capacidades Descentralización y democracia local Construcción de ciudadanía De población, salud reproductiva y planificación familiar Cultura e identidad Recreación Salud Educación Desarrollo humano y equidad social y de género
aseo
público,
Las políticas específicas por áreas de gestión tienden a poner énfasis en determinados aspectos, según la naturaleza de los problemas que tratan de enfrentar.
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Políticas públicas locales Son un conjunto de actividades que se definen para ejecutar en espacios y/o formas de participación pública, de manera que parten de la iniciativa y decisión de los actores de un ámbito determinado. Los beneficios que se logran principalmente son la articulación de las iniciativas en curso y el compromiso de los actores que toman decisiones. Las políticas públicas locales viven de sus actores y del comportamiento de éstos, los cuales orientan valores, intereses y motivos diversos. La sociedad civil debe estar presente en la formulación de políticas Las políticas públicas son orientaciones de acción para enfrentar los problemas que afectan a las personas (mujeres, varones, niños, niñas, adolescentes, adultos mayores) y otros sectores poblaciones, del municipio y sus comunidades. Actualmente, el estado y el sector privado son los participantes más activos en la formulación de políticas que afectan los recursos para el uso social y las propuestas de desarrollo. Pero sin la participación de la sociedad civil organizada esta formulación es incompleta.
Hoy el desarrollo de las políticas públicas asume, por un lado, la optimización de los recursos del estado, por otro, el proceso de constitución de ciudadanía como expresión democrática. Esta doble dinámica conlleva la lógica de la administración eficiente de los recursos que surgen de la sociedad y la eficacia de los resultados que se busca para consolidar la justicia social y la igualdad de oportunidades con equidad, a través de la iniciativa de los ciudadanos y ciudadanas en distintos niveles territoriales. Relación entre política municipal y política pública Una política de la municipalidad se convierte en política pública, al someter esta a procesos de concertación desde el momento en que la política de la municipalidad esta sujeta al consenso de la población que se verá afectada por dicha política. De igual forma una política pública, puede convertirse en política de la Municipalidad, cuando esta toma como referencia las necesidades y actividades prioritarias, que fueron concertadas con las ciudadanas y ciudadanos del municipio y que sirvió de base para la política pública municipal, en base a ello se define la política de la municipalidad, o sea, que la política pública sirve de marco de referencia para la política municipal.
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Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas
La participación en lo público Las políticas públicas no pueden estar desligadas de la participación. Y esa participación tiene que ser, a la vez, proceso y resultado. La participación tiene que ver, en primer lugar, con incidencia e influencia determinante en la construcción de las políticas. Por ejemplo, en el diseño de los planes y programas. En segundo lugar, tiene que ver con el control y la auditoria puesta en práctica durante el proceso. Y, tercero, con el resultado. Es decir, en la evaluación del impacto alcanzado por el proceso.
Entonces, participación en las políticas públicas significa incidencia: en el diseño, en la auditoria y en la evaluación del impacto. Las tres cosas y no una sola de ellas. A la vez, cabe destacar que estamos hablando de la ciudadanía como una categoría en el conjunto de los derechos políticos, civiles, culturales y sociales. Estos derechos importan obligaciones y corresponsabilidades. No podemos reconocer la necesidad de incidencia poniéndonos de la vereda del frente y diciendo que se trata de un problema del Estado. De igual manera, no podemos decir desde el Estado que es un problema de la sociedad civil. La idea de políticas sociales a la cual refiero, involucra en forma conjunta y coresponsable al Estado y a la sociedad civil. Hay que construir o reconstruir instancias de participación que vayan más allá de la tradicional participación en las estructuras políticas.
Incidir en políticas públicas hoy Politizar las políticas Las políticas sociales no pueden ser consideradas como un mero instrumento del Estado. Las políticas sociales son genuinamente tales, si son el resultado de la interacción entre el Estado y la sociedad civil. Y no se logra esa interacción social simplemente garantizando la supervivencia o la subsistencia de los ciudadanos. La política social no puede ser entendida simplemente como asistencia. La asistencia es parte de las políticas públicas, pero las políticas públicas no se pueden agotar en ella.
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Si afirmáramos eso, estaríamos rompiendo la lógica de derechos de la cual se habla constantemente. Es necesario que la parte de la gestión estatal vinculada a políticas públicas tenga que ver con procesos educativos y de constitución de ciudadanía.
El valor de las diferencias y los conflictos Lo anterior trae varios problemas. Uno es que tenemos que asumir que todos y todas somos diferentes, tenemos miradas distintas, y que eso es una enorme riqueza. Parece tan obvio, pero nuestras prácticas no lo dicen así. Hay un principio que algunos filósofos llaman principio de alteridad: el otro y la otra valen porque son diferentes y porque me enriquecen desde su diferencia. Al pensar desde allí, cambian algunas lógicas. Como la lógica de la guerra, en donde el triunfo es la aniquilación del diferente. Entonces, construir políticas públicas desde una lógica de derechos supone reconocer la diferencia y darle valor. Darle sentido a la existencia de otros y otras que piensan diferente y entender que su opinión y su aporte son importantes para la construcción. No es un acto de benevolencia escucharlos, sino que es una obligación que es parte de la construcción de la participación ciudadana. Y tampoco es un acto de benevolencia del Estado escuchar a los actores en el territorio, sino que es una obligación que le corresponde. Criterios para el diseño de políticas integrales y articuladoras. Tomando este principio como marco y criterio general, surgen una serie de consideraciones que especifican qué implica trabajar en políticas públicas hoy: Pensar políticas sociales hoy significa, además, pensar en políticas sociales integradas. Es decir, reconstruir y construir espacios básicos de socialización que atraviesan crisis profundas. Fundamentalmente: la familia –no refiero necesariamente a la familia tradicional, sino que hablo de familia como espacio de contención –, la escuela y el trabajo. Pensar políticas sociales integradas implica trabajar integralmente en torno a estos tres núcleos: pensar en la articulación de recursos, circuitos administrativos, gestiones compartidas, que sean consistentes en torno a estos tres ejes, por tipo de prestaciones y por tipo de beneficiarios. Todo esto supone además tener un oído muy abierto a los beneficiarios. Y, además, redefinir y repensar el Estado. Segundo, significa, del mismo modo, hacer gestiones integradas. Esto conlleva recurrir a otros mecanismos. A formas de asociación entre el Estado y la sociedad civil: algunas experimentadas, otras semi-experimentadas y otras que todavía no nos imaginamos.
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En tercer lugar, en distintos niveles, han ido surgiendo y se han ido desarrollando experiencias importantes de consejos consultivos. Consejos que son modos de asociación diferentes: consejos consultivos de política social, alimentarios, de economía social. Distintas cosas que hablan del modelo de asociación del Estado y de la sociedad civil. Es una herramienta que debe ser trabajada intensamente y que forma parte integral de una reforma política que hay que pensar. Es decir, la reforma política no es reformar el estatuto de los partidos políticos. Eso es una parte. La reforma política pasa por repensar los modos de participación en las políticas públicas. Cuarto, cabe señalar que pensar en políticas públicas hoy significa buscar y hacer efectivos los modos para que estos espacios tengan realmente incidencia: en el diseño, en la auditoria social y en la evaluación de resultados. Por último, es necesario subrayar lo dicho antes: si todo eso no se hace desde el reconocimiento de la alteridad, la pluralidad y la diferencia, no tiene futuro y no es posible.
Cosechar los frutos El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una buena inversión para mejorar el diseño de políticas, al igual que un elemento fundamental de buen gobierno. Ello proporciona al gobierno nuevas fuentes de ideas relevantes para el diseño de políticas, de información y de recursos para la toma de decisiones. Así mismo y no menos importante, contribuye a desarrollar la confianza del público en el gobierno, elevando la calidad de la democracia y fortaleciendo la capacidad cívica. Dichos esfuerzos contribuyen a fortalecer la democracia representativa, en la cual los problemas juegan un papel crucial. Al fortalecer las relaciones con los ciudadanos, los gobiernos deben garantizar lo siguiente: • Qué la información sea completa, objetiva, confiable, relevante, fácil de
encontrar y entender; • Que las consultas tengan metas y reglas claras que definan sus límites y la
obligación del gobierno de rendir cuentas por el uso de la contribución de los ciudadanos; • Que la participación se lleve a cabo con la flexibilidad y tiempo suficientes para permitir el surgimiento de nuevas ideas y propuestas por parte de los ciudadanos, así como los mecanismos necesarios para su integración en los procesos de diseño de políticas del gobierno.
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Para fortalecer el compromiso y la capacidad Los gobiernos deben invertir el tiempo, los recursos y el compromiso necesarios para preparar los marcos legales, políticos e institucionales adecuados. Deben también desarrollar las herramientas apropiadas y evaluar su propio desempeño en lo respectivo a la implicación de los ciudadanos en el diseño de políticas. Las medidas de información, consulta y de participación activa en el diseño de políticas con un diseño deficiente e inadecuado, pueden minar las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Los gobiernos pueden buscar informar, consultar y comprometer a los ciudadanos para mejorar la calidad, credibilidad y legitimidad de sus decisiones de política…. Únicamente para generar el efecto opuesto si los ciudadanos se dan cuenta de que sus esfuerzos para estar informados, presentar propuestas y participar activamente son ignorados, no tienen impacto alguno en las decisiones tomadas o no se les rinden cuentas adecuadamente. La definición de las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos en el diseño de políticas Las relaciones entre gobierno y ciudadanos cubren un amplio espectro de interacciones diferentes en cada etapa del ciclo del diseño de políticas, desde su elaboración y su puesta en marcha hasta su evaluación. Para entender lo anterior es importante considerar las definiciones siguientes: • Información: una relación de sentido único
en la cual el gobierno genera información y la difunde a los ciudadanos. Cubre tanto el acceso “pasivo” a la información a solicitud de los ciudadanos como las medidas “activas” aplicadas por el gobierno para difundir la información entre ciudadanos. • Consulta: una relación de doble dirección en la cual los ciudadanos plantean propuestas al gobierno. Se basa en una propuesta previa por parte del gobierno en torno al tema público sobre el cual se busca opinión de los ciudadanos y les solicita información. • Participación activa: una relación asociativa con el gobierno, en la cual los ciudadanos activamente se comprometen en el proceso de diseño de políticas. Reconoce a los ciudadanos la facultad de hacer propuestas sobre las diversas alternativas y establece un dialogo en torno a la correspondiente política pública, aunque la responsabilidad de la decisión final o la formulación de la política recaiga en el gobierno.
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Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas públicas
1. Compromiso: se requiere del liderazgo y un fuerte compromiso en todos los niveles (por parte de políticos, altos funcionarios y servidores públicos) en términos de la información, la consulta y la participación activa en el diseño de políticas. 2. Derechos: Los derechos de los ciudadanos para acceder a la información, plantear propuestas y participar activamente en el diseño de políticas deben estar firmemente asentados en la ley o la política en cuestión. Las obligaciones del gobierno de responder a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos debe también estar claramente establecida. Las instituciones independientes de supervisión, o su equivalente son esenciales para la efectividad de estos derechos. 3. Claridad: Los objetivos de la información, la consulta y la participación activa, y sus límites, debe estar claramente definidos desde el principio. Los papeles y responsabilidades tanto de los ciudadanos (en lo que concierne a las contribuciones que realizan) como del gobierno (en lo que respecta a la toma de decisiones por las cuales deben rendir cuentas) debe quedar claros para todos los participantes. 4. Tiempo: La consulta pública y la participación activa deben llevarse a cabo tan pronto como sea posible en el proceso de diseño de políticas, con el objeto de dar entrada a una gama más amplia de soluciones y elevar la probabilidad de una puesta en práctica exitosa. Los plazos para realizar consultas deben ser suficientemente largos para que la participación sea eficaz. La información debe ser constante en todas las etapas del ciclo de políticas. 5. Objetividad: La información suministrada por el gobierno durante el proceso de diseño de políticas debe ser objetiva, completa y accesible. Todos los ciudadanos deben ser objeto del mismo trato al ejercer sus derechos de acceso a la información y la participación. 6. Recursos: Se requieren recursos financieros, humanos y técnicos suficientes para lograr la eficacia en la información, consulta y participación activa en el diseño de políticas. Las autoridades públicas y los funcionarios deben ser formados y orientados para que adquieran las habilidades y conocimientos necesarios y debe promoverse una cultura organizativa que apoye sus esfuerzos. 7. Coordinación: Las iniciativas para informar, solicitar propuestas de los ciudadanos y consultarlos, deben estar coordinadas en todos los niveles de gobierno para mejorar la gestión de la información, garantizar la coherencia de las políticas, evitar la duplicación y reducir el riesgo de “hartazgo de consultas” entre los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Los esfuerzos de coordinación central no deben hacerse a costa de la capacidad de innovación y de la flexibilidad de las unidades administrativas correspondientes.
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8. Rendición de cuentas: Los gobiernos tienen la obligación de rendir cuentas por el empleo que hace de los recursos que reciben de los ciudadanos en forma de propuestas, consultas públicas y la participación activa. Las medidas para garantizar que el proceso de diseño de políticas es abierto, transparente y escrutable desde el exterior, son cruciales para aumentar la responsabilidad general del gobierno y la administración. 9. Evaluación: Los gobiernos requieren de herramientas, información y capacidad para evaluar su desempeño en el suministro de información, la conducción de consultas y la atracción de la participación de los ciudadanos y han de adaptarse a nuevas necesidades derivadas de los cambios constantes en las circunstancias que afectan el diseño de políticas. 10. Ciudadanía activa: Los gobiernos se benefician de los ciudadanos activos y de una sociedad civil dinámica y pueden tomar medidas concretas para facilitar el acceso a la información y la participación, crear conciencia, fortalecer la educación cívica y las aptitudes de los ciudadanos, al igual que para apoyar la creación de capacidades entre las organizaciones de la sociedad civil.
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Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas: Estos términos pueden ser entendidos como:
un conjunto mínimo de criterios que brindan pautas y normas para el análisis y formación de políticas y programas un conjunto prioritario de criterios, por relacionarse con la misma relevancia e impactos de las políticas y programas y por haber logrado un uso convencional y común en el dialogo sobre políticas y programas. un conjunto particularmente relevante para el análisis de iniciativas apoyadas con dineros públicos, pues reflejan algunos aspectos del rol de Estado (en la promoción de equidad) y de las demandas sobre la manera en que se usan los recursos fiscales (eficiencia y equidad).
Estos cuatro términos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la formación, la gestión y la evaluación de políticas y programas. No obstante, son términos tan frecuentemente utilizados que se han vuelto ambiguos. Son términos que se utilizan de muchas maneras; sus definiciones generales incorporan conceptos ambiguos, de tal manera que se prestan para múltiples interpretaciones. La falta de una definición única de cada criterio puede contribuir a confusiones, malos entendimientos y recomendaciones erróneas en la discusión de políticas. A continuación, se discutirán de manera resumida diversas interpretaciones de estos criterios. Donde bien quisiéramos proponer una única definición de los criterios, dicha definición sería una mera propuesta entre muchas otras que han venido antes. En su lugar, tratamos de aportar una recopilación de diversos entendimientos de cada término, con el fin de aportar sensibilidad con respecto a las referencias que diferentes individuos pueden estar haciendo al usar un mismo término. Así, se espera generar una mayor sensibilidad con respecto a las diversas maneras en que cada criterio puede ser entendido. Consideramos que esta sensibilidad puede mejorar nuestros análisis y diálogos La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr".La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr". Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. La eficacia de una política o programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseñara. Una organización eficaz cumple cabalmente la misión que le da razón de ser. Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un "objetivo". Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone.
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Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada. Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, sin importar el costo o el uso de recursos. Una determinada iniciativa es más o menos eficaz según el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos. De los cuatro criterios propuestos, parece existir mayor consenso o mayor uniformidad con respecto al significado de "eficacia". Eficacia vrs. Efectividad Entendemos que "eficacia" y "efectividad" son sinónimas y se pueden utilizar en forma intercambiable. Vienen las dos palabras de la misma raíz etimológica y sus definiciones generales (de diccionario) son parecidas. El Diccionario Webster’s asocia los dos términos directamente, pues utiliza efectividad ("effectiveness") para definir eficacia ("efficacy"). No obstante, la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimas no es universal. Por ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la "eficacia" mide "el grado en que se alcanzan los objetivos y metas... en la población beneficiaria, en un período determinado... " mientras que la "efectividad" constituye la relación entre los resultados (previstos y no previstos) y los objetivos. Así, estos autores proponen la efectividad como una medida que reconocería resultados diferentes a los que fueron esperados en la delimitación de los objetivos de la iniciativa. La definición y la interpretación de la eficiencia resultan más complejas que en el caso de eficacia. Hay muchas más interpretaciones del concepto de eficiencia y algún grado de prejuicio en contra del concepto. Esta falta de consenso sobre la definición de eficiencia se reproduce en los diccionarios. El Diccionario de la Real Academia Española permitiría pensar que la eficacia y la eficiencia sean sinónimas, pues presenta exactamente la misma definición para los dos términos. María Moliner presenta una definición con una matiz ligeramente diferente que parece sugerir que la eficiencia califica la manera en que los objetivos sean realizados. El Diccionario Larousse explícitamente incluye en su definición tanto los insumos utilizados como los resultados logrados. Curiosamente, todos los diccionarios del inglés que consultamos incorporan la relación medios-fines (o "insumos-logros") en su definición de eficiencia, aunque muchos diccionarios del castellano no incluyen ninguna referencia al uso de insumos o recursos. En las aplicaciones de eficiencia al análisis de políticas, la eficiencia típicamente se asocia con una relación entre medios y fines. Se propone que un programa es eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible. 134
Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como "la relación entre costos y productos obtenidos". Marlaine Lockheed y Eric Hanushek (1994) señalan que
"…un sistema eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo demás igual". Conforme a estas definiciones, nosotros entendemos la eficiencia como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplir cabalmente los objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente (o menos eficiente).
La eficiencia frecuentemente se interpreta de manera "minimisista" . Como sugieren Lockheed y Hanuschek (1994), las "consideraciones de eficiencia han recibido mala imagen, en parte porque algunos las equivalen a la minimización de costos." Es importante que ninguna de las definiciones señala que la eficiencia se logra sencillamente minimizando costos. Mas bien se pone un estándar a la minimización de costos: cumplir el objetivo, a mínimo costo o generar el mayor logro, para un determinado costo.
Eficiencia técnica y eficiencia económica La eficiencia técnica examina la relación entre el producto o resultado generado y la cantidad de un determinado insumo utilizado en su generación. En contraste, la eficiencia económica analiza la relación entre el producto o resultado generado y el valor (o costo) de los diversos insumos y recursos utilizados en su generación.
Eficiencia y eficacia Si la eficacia mide el grado en que se cumplen los objetivos y la eficiencia, el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible, uno podría concluir que para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz. Concretamente, nosotros consideramos que la eficacia es necesaria (sin ser suficiente) para lograr la eficiencia.
Indicadores de eficacia y eficiencia Las definiciones de eficacia y eficiencia que hemos propuesto señalan que cualquier indicador de eficacia tendrá que incorporar alguna evidencia o medición de logro o resultado y los indicadores de eficiencia tendrán que incluir esas
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mediciones y los estimativos de los costos asociados. Como tal, indicadores de eficacia pueden ser insumos a la formulación y estimación de indicadores de eficiencia. En la entrega de servicios educativos, hay amplia tradición en el manejo de indicadores de eficacia: tasas de cobertura o matriculación, tasas de repitencia y mediciones objetivas del aprendizaje. Un sistema educativo podrá ser juzgado como más o menos eficaz, según los indicadores de esta naturaleza. Vale la pena considerar algunos. En la entrega de servicios de salud, se suele documentar los logros por medio de unos indicadores de acceso a los servicios de salud y por indicadores de salud que son considerados aproximaciones al estado general de salud de la población. incluyen tasas de mortalidad y morbilidad, tasas de acceso de la población a servicios de salud, etc.
Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión social Los múltiples estudios y análisis de los fondos de inversión social en América Latina nos arrojan ejemplos de aplicaciones de los conceptos de eficacia y eficiencia en el dialogo y debate sobre la bondad de determinadas estrategias para promover el desarrollo social. En su corta historia, los fondos de inversión han sido criticados por no ser eficaz en el logro de los objetivos que le dieron razón de ser, han sido aplaudidos por ser eficientes en la satisfacción de otras necesidades (no necesariamente los objetivos de los primeros fondos) y han sido sujetos de una redefinición de objetivos, de tal manera que se rescaten las bondades (eficiencias) del fondo en la satisfacción de algunas necesidades básicas de las poblaciones pobres de América Latina y el Caribe.
Equidad El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad, cumplimiento de derechos y justicia. Estos valores son lo suficientemente aceptados que el concepto de "equidad" – por lo menos retóricamente – goza de cierta aceptación universal. Hay amplio consenso con respecto a la prioridad que se debe asignar a la equidad como pauta o estándar para las políticas públicas. No obstante, la aceptación universal se sostiene en parte por la ambigüedad con que típicamente entendemos estos valores. De estas definiciones, se puede concluir que el entendimiento de la equidad depende de una interpretación del derecho natural, de las leyes y/o del concepto de "justicia". Por ende, es un concepto que va a ser interpretado según los valores, las tradiciones y la ética social.
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La interpretación de la equidad se puede tratar en términos filosóficos, valorativos y jurídicos, en su aplicación al análisis de derechos humanos y desarrollo de la ciudadanía. Asimismo, se puede desarrollar en el contexto económico, refiriéndose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este trabajo propone aplicar el concepto de la equidad al análisis de políticas y programas sociales. En el contexto de políticas y programas sociales, se ha asociado el concepto de equidad típicamente con algún concepto de igualdad. No obstante, se han propuesto diferentes interpretaciones de la igualdad asociada con equidad. Específicamente, se ha hecho referencia a la "equidad vertical" – el tratamiento igual para todos los diversos grupos e individuos de la sociedad y a la "equidad horizontal" – "igual tratamiento para iguales". La promoción de la equidad vertical insinúa que la equidad es equivalente a la igualdad absoluta. En contraste, la equidad horizontal abre la puerta a la tolerancia de tratamientos diferenciados, con el raciocinio de que los individuos y grupos son diferentes y pueden ser tratados en forma diferenciada sin ser "injusto". Es más, la equidad horizontal podría conducirnos a pensar que el tratamiento diferenciado es justo, ya que podría tener el fin de corregir o ajustar diferencias ya existentes entre diversos grupos o individuos. Intervenciones desigualitarias (por ejemplo, focalizadas en poblaciones pobres) por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales resultarían consistentes con sus roles de correctores y compensadores de inequidades existentes en la distribución de ingresos y riquezas. El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en nuestras sociedades actuales, caracterizadas por grandes desigualdades entre diversos individuos y grupos sociales. En estos contextos, el "tratamiento igual" de toda la sociedad podría resultar "igualitario" sin ser "equitativo". Es decir, sería "igualitario" sin necesariamente ser "justo". En ese sentido, la equidad resulta ser un término que no tiene una definición técnicamente precisa, pues no es sinónimo de "igualdad", particularmente en contextos que se caracterizan por desigualdades entre diferentes segmentos de la población. La interpretación de la "equidad" depende de algunos juicios valorativos de la sociedad. No obstante, e independientemente de la interpretación "horizontal" o "vertical" que se elija, la discusión de equidad involucra algún análisis o alguna referencia a la igualdad o desigualdad. Por tanto, un desafío pendiente para la interpretación del concepto de equidad radica en preguntar ¿igualdad de qué?.
Asimismo, nos vemos obligados a preguntar ¿igualdad hasta qué punto? Recordando que nuestra referencia a la igualdad aparece como una primera aproximación a la equidad, nos obligamos a cuestionar si la igualdad que se busca es absoluta o si, por el contrario, se propone que todos los individuos – por igual – logren cierto nivel "socialmente aceptable" del derecho u oportunidad que se busca garantizar.
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La coexistencia de sistemas públicos de entrega de servicios sociales y sistemas privados de mejor calidad a mayor precio para el usuario indica que nuestras sociedades no están pretendiendo generar igualdad absoluta. La coexistencia de los dos sistemas refleja una tolerancia de desigualdades, siempre y cuando los ciudadanos logren un nivel "aceptable" de oportunidades, insumos, acceso, capacidad de uso y/o resultados. En términos prácticos, la igualdad absoluta tiene sus límites. No hay país en el mundo con los recursos suficientes para garantizar para todos sus ciudadanos todos los servicios de educación, de salud y de bienestar que podrían ser demandados. En algún determinado momento, la sociedad se ve obligada a delimitar lo que está en capacidad de garantizar. Por tanto, la equidad deja de asociarse tan estrechamente con "igualdad" y empieza a dominar el concepto de "justicia". La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser "aceptable". Hoy en día, las sociedades están explícitamente tomando estas decisiones en la medida que reconocen explícitamente que los recursos públicos nunca serán suficientes para atender todas las demandas sociales. Por tanto, se ven en la obligación de delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus ciudadanos y/o residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios. Ahora bien, la discusión de las igualdades de insumos, acceso, capacidad de uso y resultados y la reflexión sobre "¿igualdad hasta dónde?" nos permiten regresar al análisis de equidad vertical y equidad horizontal. Algunas sociedades parecer proponer estrategias de promoción de equidad horizontal con tolerancia de desigualdades entre diversos grupos sociales al nivel de insumos y/o acceso, con el fin de buscar una mayor igualdad al nivel de capacidad de uso y/o de resultados. A manera de ejemplo, podemos contemplar los sistemas educativos que proponen programas focalizados en las poblaciones de menores ingresos y que incluyen atención pre-escolar, escolarización o sensibilización de padres de familia, programas nutricionales y superación del fracaso escolar. Explícitamente, hay desigualdades de acceso y de insumos a ciertas actividades asociadas con el proceso educativo. Por supuesto, se diseñan de manera progresiva – para beneficiar a los que están en desventaja en la distribución de ingresos y riquezas, esperando así lograr una equidad a nivel de capacidad de uso y una aproximación a la equidad de resultado.
Sostenibilidad "Sostenibilidad" ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento ambientalista en los sesenta, y de allí surge el cuestionamiento de la armonía de diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el ámbito físico y biológico. Posteriormente, surge una nueva dimensión de sostenibilidad, en lo 138
que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable para que una iniciativa o una estrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen otro elemento de la preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener un adecuado flujo de recursos financieros para así garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por la banca multilateral y los donantes bilaterales, los análisis de sostenibilidad también llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas inyecciones del financiamiento internacional. Rápidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene múltiples dimensiones; diversas percepciones de la sostenibilidad en las últimas décadas han enfatizado una u otra dimensión. Como consecuencia, el uso de la palabra "sostenibilidad" puede evocar ideas e imágenes muy distintos entre diversos individuos. La palabra "sostener" significa "sustentar, mantener firme una cosa". La definición más amplia de la sostenibilidad resulta tautológica: la sostenibilidad es la capacidad de mantenerse o sostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra sostenerse en el tiempo. En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus aplicaciones a la política pública. Tal como sucede con el concepto de equidad, la ambigüedad del concepto ha sido un aliado, pues la definición nebulosa permite entender que en la sostenibilidad radica un objetivo que se puede considerar deseable universalmente. Difícilmente se levantan objeciones a que una iniciativa sea capaz de mantenerse a través del tiempo, aún cuando se agrega que la sostenibilidad demanda que se mantenga en armonía con otras dinámicas y otras iniciativas de su entorno.
El concepto se define en forma tan ambiciosa que casi todo el mundo puede identificarse con alguna interpretación de la sostenibilidad. Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podría ser por su unidad de análisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la sostenibilidad tiene como unidad de análisis el modelo macro o la estrategia generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la sostenibilidad se enfoca en una unidad de análisis más micro – un determinado proceso, programa o proyecto. A continuación, vamos a mirar cada uno de estos conjuntos de definiciones.
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Sostenibilidad con una visión macro El criterio de sostenibilidad llegó a adquirir un lugar permanente en la jerga de los diálogos sobre política pública a partir de los análisis críticos de los modelos de consumo, crecimiento y desarrollo que no garantizan ninguna capacidad de sostener unas condiciones de vida parecidas a las actuales en un largo plazo. Estos análisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de desarrolla trazadas por las mismas. Un conjunto amplio de definiciones de esta naturaleza tiene una preocupación predominante en la dimensión ambiental. Su unidad de análisis es macro, pues se refiere a los patrones de desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicaciones intergeneracionales de los mismos.
Las definiciones "micros" de la sostenibilidad Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente en la literatura de las organizaciones multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de desarrollo. Estas definiciones surgen a raíz del cuestionamiento del verdadero impacto del financiamiento multilateral y bilateral sobre el desarrollo, particularmente porque se cuestiona la capacidad de los programas y proyectos financiados para mantenerse una vez que se acabe el período de financiamiento internacional. Por tanto, su unidad de análisis es más delimitado – más micro – que las definiciones anteriores: •
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el término de ‘sostenibilidad del programa’ significa la capacidad del programa para llevar a cabo sus actividades y servicios de manera continua, en búsqueda del cumplimiento de sus objetivos…". Shahidur R. Khandker, Baqui Khalily y Zahed Khan. 1995. Grameen Bank: Performance and Sustainability. Washington, D.C.: World Bank Discussion Papers, No. 306. p. 36. "para los propósitos de este análisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus beneficios, después de terminar el apoyo técnico, gerencial y financiero del donante". Agencia para el Desarrollo Internacional. 1987. Development Assistance and Health Programs: Issues of Sustainability, Washington, D.C.: AID Program Evaluation Discussion Paper No. 23. "el término ‘sostenibilidad’ describe la capacidad de un proyecto para mantener un nivel aceptable de flujos de beneficios durante toda su vida económica". Banco Mundial, 1986. Sustainability of Projects: Review of Experience in the Fertilizer Subsector. "el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por el porcentaje de los bienes y servicios iniciados por el proyecto que todavía se entrega y se mantiene cinco años después de la terminación de recursos del donante, la continuación de la acción local estimulada por el proyecto y la generación de servicios e iniciativas sucesores como resultado de la capacidad local construida por el proyecto." George Honadle y Gerry VanSant. 1985. Implementation for Sustainability: Lessons from Integrated Rural Development. West Hartford, CT: Kumarian Press.
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La unidad de análisis micro de estas definiciones facilita una reflexión sobre la sostenibilidad de un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante, resultan limitadas a unos intereses particulares de los actores involucrados en las decisiones sobre el financiamiento externo. Aún manteniendo la unidad de análisis más micro, podríamos ampliar la definición de sostenibilidad para contemplar diversas fuentes de vulnerabilidad de una determinada iniciativa de desarrollo a diversos eventos o dinámicas que podrían afectar la continuidad en su capacidad de mantener la oferta de sus beneficios. Esta definición de la sostenibilidad, que viene de la agricultura, reconoce que iniciativas productivas de muy alto rendimiento pueden depender de prácticas que resultan insostenibles en el sentido agrónomo o ecológico. Asimismo, una iniciativa en los sectores sociales que inicialmente genera soluciones concretas puede resultar insostenible frente a resistencias políticas, incapacidad de mantener el interés en la población objetivo o incapacidad de mantener el aporte de mano de obra voluntario (a manera de ejemplo). Definir la sostenibilidad así es equivalente a plantear una hipótesis con respecto a los factores de riesgo de la iniciativa que se está analizando. Esta visión de la sostenibilidad se enfoca en la definición de los factores externos al control de los gestores de una iniciativa que amenacen contra el mantenimiento de la capacidad de seguir generando los beneficios del mismo. Esta visión de sostenibilidad se enfoca en una relación uni-direccional de la sostenibilidad: analiza los impactos del entorno (multi-dimensional) sobre el programa o proyecto. Así, se visualiza el entorno como la fuente de riesgos y la sostenibilidad resulta de la capacidad de reaccionar y asimilar lo que el entorno genere. En 1990, el Banco Mundial publica una nueva interpretación de la sostenibilidad que no incorpora referencias al concepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone que "la mayoría de las operaciones de desarrollo incorpora seis tipos de capital: humano, natural, cultural, institucional, físico y financiero." Un análisis de la experiencia con más de 550 operaciones muestra que su sostenibilidad depende del logro de un equilibrio apropiado entre los varios tipos de capital. Para ejemplificar plantea "un proyecto que crea nuevo capital físico (tal como obras de riego o infraestructura escolar) tendrá poca probabilidad de sostenerse si no hay suficiente capital institucional y humano (personal capacitado y organizado de manera que pueda trabajar eficientemente) para que pueda aprovechar la nueva infraestructura.""(Banco Mundial, 1990). Esta interpretación de la sostenibilidad reconoce que las vulnerabilidades de una iniciativa no se limitan a la dimensión financiera. Además, permite ver una relación de doble vía entre el entorno y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite entender que la sostenibilidad no va a depender tan sólo del impacto del entorno 141
sobre la iniciativa, sino también depende de impactos de la iniciativa sobre el entorno. Esta interpretación, entonces, extiende un puente con las definiciones más macros de la sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible, el entorno tiene que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero, también pone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La sostenibilidad, entonces, depende de determinados características y comportamientos del entorno y de la iniciativa – y la armonía de los dos. Aplicación de los criterios en los procesos de formación y gestión de las políticas y programas sociales Esta reflexión sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad tiene su justificación en esclarecer el significado y las múltiples interpretaciones de estos términos, para que sean utilizables y utilizadas en los procesos de formación y gestión de las políticas y programas sociales. La discusión sobre sus significados se quedará en un ejercicio semántico y académico si los criterios no son aplicados a los análisis y los diálogos que apoyan la formación y la gestión. Hasta ahora, la utilización de los criterios ha sido típicamente inconsistente e insuficiente. El criterio más comúnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el análisis del cumplimiento de los objetivos, particularmente de los objetivos operativos. Por ejemplo, en esfuerzos de capacitación, es muy común hacer seguimiento del número de cursos y de capacitados. Recientemente, surge un movimiento de insistir no solo en la eficacia medida por cumplimiento de objetivos operacionales, sin de los intermedios y los finales, también. Esto implicaría que habrá que hacer también un seguimiento de comportamientos e impactos de la capacitación en la vida de los capacitados. El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludo de bandera. En muchos casos, se analiza la eficiencia en el proceso inicial, cuando se compara una alternativa con otras; pero, pocas veces se revisa la eficiencia para cuestionar si las proyecciones iniciales efectivamente representaban la eficiencia de la alternativa seleccionada. Asimismo, en años recientes, los llamados por mejor uso de los recursos públicos ha creado una mayor conciencia sobre la eficiencia, sin todavía haber traducido el análisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana de los formadores y gerentes de las políticas y programas sociales. Nuevamente, cuando se ha prestado atención a la eficiencia, ha sido particularmente en relación con los objetivos operativos. Por ejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado de construcciones escolares o el costo de capacitación por enfermera capacitada. Poco se ha hecho para mirar relaciones entre los costos y sus correspondientes impactos. (CEPAL, 1995). La equidad es un criterio que más y más se utiliza para justificar las intervenciones en los sectores sociales. No obstante, típicamente nos referimos a la equidad en términos abstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente localizadas en los pobres contribuirán a una mejor equidad. Curiosamente, entonces, en 142
búsqueda de la equidad, estamos reforzando separaciones ya existentes y proponiendo soluciones particulares para los grupos que queremos recompensar por inequidades existentes e históricas. La especificación de lo que se busca en la equidad, definiendo la igualdad ¿de qué? apoya la capacidad de analizar opciones y examinar las políticas y programas en marcha. Las aplicaciones de sostenibilidad típicamente se han restringido a las aplicaciones ambientales y los cuestionamientos del financiamiento de determinadas iniciativas una vez terminado el financiamiento internacional. Surge el concepto multi-dimensional de la sostenibilidad muy recientemente. Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexión conforman un conjunto de términos que ofrecen mucho potencial a los profesionales de los sectores sociales. El INDES propone que los cuatro criterios llegan a forma una columna vertebral de la discusión de opciones de políticas y programas y de la evaluación de políticas y programas en marcha.
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ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN El Estado es un segmento geográficamente limitado de la sociedad humana unido por una común obediencia a un único soberano. El término puede hacer referencia tanto a una sociedad en su conjunto, como, de modo más específico, a la autoridad soberana que la controla. Según indica la anterior definición, el concepto de Estado está íntimamente relacionado con el concepto de soberanía, que fue desarrollado con anterioridad por la teoría jurídica. Se basa en la hipótesis, esencialmente legalista, de que toda sociedad política está o debe estar unida bajo una determinada autoridad jurídica. Puesto que las normas que emanan de diversas autoridades entrarán verosímilmente en conflicto, es lógico que no pueda existir una legalidad establecida en el país si no hay en el mismo una autoridad legislativa suprema, cuyas decisiones sean definitivas. Por otra parte, si el derecho de este país debe prevalecer, ha de estar respaldado por sanciones efectivas. Así, el poder coercitivo al igual que la autoridad jurídica, son ambos esenciales en el concepto jurídico de soberanía. El Estado es un territorio en el que una única autoridad ejerce poderes soberanos tanto de jure como de facto. En la historia del pensamiento político el término Estado ha tenido amplia aceptación, tanto como concepto normativo como concepto descriptivo. Los teóricos normativos, convencidos de que la concentración de poderes coercitivos en manos de una sola autoridad establecida es indispensable para el mantenimiento del orden público en un territorio determinado, han tratado de demostrar a menudo que la obediencia al Estado es la forma más elevada de obligación política. Los teóricos descriptivos, sin adherirse necesariamente a la proposición normativa de que el Estado tiene un valor supremo, se han mostrado dispuestos casi siempre a singularizarlo, entre todas las demás instituciones, sociales, como la única que es específicamente “política”, y a considerar la descripción y el análisis del Estado como el problema central de la ciencia política. A lo largo de este artículo se estudiará el papel de ambas concepciones, en primer lugar la normativa y después la descriptiva, en el desarrollo del pensamiento político moderno.
El concepto normativo El valor fundamental del concepto “Estado” en el orden histórico reside en su contribución normativa al desarrollo inicial de las instituciones políticas occidentales. Cuando la palabra “Estado” apareció por vez primera con su sentido actual, en el curso del siglo XVI, su significado era claramente revolucionario. Los que lo utilizaban eran conscientes de que se oponían a las tradiciones políticas existentes. Para ellos, el Estado no era una realidad presente, sino un objetivo deseable. Dando un nuevo significado al viejo concepto de “soberanía”, que
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equivalía entonces a “reino”, esperaban superar el pluralismo tradicional de las organizaciones políticas occidentales y situar, por consiguiente, el mantenimiento del orden público sobre cimientos nuevos y más sólidos. Sus esfuerzos tuvieron un éxito considerable. Durante varios siglos, el establecimiento y el mantenimiento de los Estados fue generalmente aceptado como el objetivo propio de la acción política. En la etapa de formación del pensamiento y de las instituciones políticas del mundo moderno fue esta creencia el elemento configurador. Las condiciones políticas contra las que iba dirigido el nuevo concepto eran herencia de la Edad Media. Durante los siglos que siguieron a la caída de Roma, la organización política del mundo occidental fue acentuadamente pluralista. Teóricamente, el sistema político medieval era dualista, basándose en la idea de que el papa y el emperador, como vicarios de Cristo, eran conjuntamente responsables del gobierno de la Cristiandad, siendo el primero la autoridad suprema en las cuestiones espirituales, y el segundo, en las seculares. En la práctica, sin embargo, la división de la autoridad fue más lejos. Especialmente, el reino secular se fragmentó en una compleja red de jurisdicciones superpuestas, cada una de las cuales era reconocida como titular de derechos prescriptivos o contractuales propios. En estas condiciones, ningún gobernante territorial tenía el poder ni la autoridad para mantener un dominio efectivo del derecho. El conflicto y la inseguridad eran endémicos en el sistema. El Estado moderno es el producto de una larga y, finalmente, victoriosa lucha para superar todas estas dificultades. Ello se logró mediante el aumento gradual de los poderes de los príncipes territoriales, a expensas de otras autoridades. Hacia el siglo XIV, los reyes de Francia habían recorrido ya un largo camino hacia la reducción de los poderes independientes de la Iglesia y hacia el control de los magnates feudales. Otros reyes, en grados diversos, obtuvieron éxitos similares. Esto supuso la violación de muchos derechos adquiridos y encontró mucha resistencia. Sin embargo, dado el carácter sacral de su cargo, los reyes tenían una gran ventaja sobre la mayoría de sus rivales en esta competencia generalizada. Como fruto de sus esfuerzos, la fundación del Estado moderno estaba ya muy avanzada a finales de la Edad Media. Maquiavelo. Sin embargo, hasta el siglo XVI no logró aceptación general el término “Estado”. Nicolás Maquiavelo fue el hombre que introdujo la palabra, en su sentido moderno, en el vocabulario de la política. Su utilización del término reflejaba los problemas concretos con los que se enfrentaba entonces su Italia natal. En muchos aspectos, Italia había sido protagonista del desarrollo de las instituciones políticas modernas. Por diversas razones, el feudalismo nunca floreció en este país. Esto significaba que eran relativamente escasos los intereses tradicionales que se oponían a una concentración eficaz del poder. Pero la forma que esta concentración revistió en Italia fue muy peculiar. Como tradicional campo de liza entre los papas y los emperadores, el país carecía de un rey capaz de servir como centro para la creación de un solo Estado. La Italia del Renacimiento era un
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mosaico de repúblicas y principados que rivalizaban entre sí en una lucha despiadada por el poder. Este fue el mundo que conoció Maquiavelo, el mundo que halló su expresión en su teoría del Estado. La “razón de Estado” fue el principio básico del pensamiento de Maquiavelo. Aunque esta frase no aparece en sus obras, la idea está implícita en todo lo que escribió. Según este principio, la política consiste esencialmente en una lucha total por el poder. El objetivo propio de la acción política era aumentar al máximo el poder del Estado. Todo está permitido, con la única condición de que haya sido “racionalmente” concebido para alcanzar el objetivo. Como muchos hombres del Renacimiento, Maquiavelo estaba lleno de confianza en la posibilidad de alcanzar un fin mediante la utilización de técnicas racionales. El Estado era para él un artefacto, una obra de arte creada por la habilidad y el genio de los políticos. La finalidad de sus escritos políticos fue enseñar las reglas básicas de ese arte. La teoría de Maquiavelo era demasiado radical para ser ampliamente aceptada en su forma original. La dificultad mayor estriba en su despreocupación por el problema de la legalidad. Acostumbrado a concebir la autoridad política en función de la norma jurídica, el mundo occidental se resistía a aceptar un sistema que subordinaba toda otra consideración a la mera consecución del poder. Es cierto que la razón de Estado era un concepto que no podía ser totalmente ignorado. A partir de Giovanni Botero, que parece ser el inventor del término, comenzaron a aparecer libros dedicados al tema en la mayoría de los principales países e idiomas de Europa. Se recibieron, sin embargo, con desagrado, y el “maquiavelismo” se convirtió internacionalmente en un término popularmente peyorativo. Bodino. Fue Jean Bodin el primero que acertó a formular el concepto de “Estado” de una manera aceptable. Bodino era francés, y sus concepciones políticas se hallaban en gran medida condicionadas por la situación de Francia en el siglo XVI. A diferencia de las repúblicas y principados italianos, la monarquía francesa era un típico Estado en gran escala, y sus problemas eran ya típicamente modernos. En este país, las tradiciones e instituciones pluralistas de la Edad Media, aunque muy afectadas por la expansión del poder real, todavía eran mucho más importantes de lo que habían sido en la Italia renacentista. Se llegó así, con la Reforma, a una grave crisis política. De acuerdo con las tradiciones del dualismo cristiano, la Iglesia tenía el derecho y el deber de defender la fe verdadera contra los reyes heréticos. En una época de desunión religiosa, en que la pretensión de ortodoxia estaba en disputa entre dos o más iglesias rivales, ningún gobernante podía evitar aparecer como hereje ante los ojos de una parte de la población. Esto significaba, en el caso de Francia, que una fuerte minoría protestante se sentía justificada para disputar la autoridad a sus reyes católicos. Algunos de estos súbditos, denominados monarcómacos, llegaron incluso a mantener que los gobernantes heréticos debían ser derrocados por la fuerza y, si era preciso, asesinados. Aunque los protestantes eran incapaces de dominar todo el país, tenían 146
fuerza suficiente para dominar una serie de parlamentos provinciales y otros organismos locales que habían sobrevivido al período feudal, y para utilizar los privilegios tradicionales de estos organismos como justificación jurídica de su resistencia al rey. Así, la unidad del reino quedó efectivamente rota, y el país se vio abocado a un periodo largo y agotador de guerras religiosas. La teoría de Bodino sobre la soberanía, que había de hacer época, era una idea cuyo desarrollo respondía a tal situación. Se adhirió a la posición de los politiques, grupo laxo de teóricos y políticos que lamentaban la tendencia hacia el extremismo religioso y que creían que el derecho y el orden eran valores políticos que debían ser protegidos a cualquier costo. Esto le condujo a la conclusión de que debía haber en cada Estado un solo legislador reconocido, o soberano, a cuyas decisiones se atribuyera la autoridad suprema. Contra el soberano no podía prevalecer legítimamente ningún derecho adquirido, ningún tipo de jurisdicción, secular o espiritual. Para Bodino, la soberanía no es tanto una cuestión de poder como de derecho. El valor de un orden legal coherente era la premisa de la que dedujo la necesidad de una autoridad soberana. A diferencia de Maquiavelo, su concepción del Estado se encontraba plenamente alineada en la tradición occidental de respeto a la norma jurídica. Fue obra suya que se estableciera firmemente el concepto en el repertorio del pensamiento político occidental. El culto al Estado alcanzó su cima en los siglos XVII y XVIII. Desde finales de la guerra de los Treinta Años hasta la Revolución francesa, la monarquía absoluta dominó, prácticamente sin adversario, como forma normal de organización política. Después de más de un siglo de guerras de religión, la mayor parte de las personas estaban dispuestas a aceptar la tesis de Bodino como única base posible de mantenimiento del orden público. La más importante limitación de la autoridad de los príncipes había sido eliminada por el Tratado de Westfalia en 1648, el cual confirmó expresamente el derecho de los soberanos seculares a determinar los deberes religiosos de sus súbditos. También se reconoció generalmente su supremacía en materias seculares. Es cierto que en algunos países, sobre todo en Inglaterra, habían logrado sobrevivir algunos vestigios del antiguo pluralismo. Pero constituían raras excepciones, y aún en Inglaterra el teórico dualismo del “rey en el parlamento” pronto dio paso, en la práctica, a la soberanía del último. De este modo, Europa occidental, durante más de un siglo, estuvo gobernada por una serie de soberanos claramente determinados, monarcas hereditarios en la mayoría de los casos, que ejercían su derecho ilimitado a promulgar y hacer cumplir las leyes dentro de sus respectivos Estados. La obligación del súbdito de obedecer al soberano era la más alta forma de obligación.
Erosión del concepto normativo Ya a partir de la Revolución francesa, el poder normativo del concepto “Estado” ha sufrido una intensa erosión. Sin duda, el proceso comenzó a principios del siglo
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XVIII. Una vez que se hubo desvanecido el miedo a las guerras de religión, la gente comenzó a pensar que no bastaba con el mantenimiento del derecho y del orden, considerado en sí mismo, para justificar la acción política. La felicidad individual y la justicia social se convirtieron también en valores reconocidos, en nombre de los cuales era lícito plantear exigencias. En el siglo XVIII, la principal inspiración de tales exigencias fue la filosofía de la Ilustración. La igualdad ante la ley, la libertad intelectual y la economía del laissez-faire fueron las ideas liberales que dieron por primera vez a los hombres la visión de un mundo futuro mejor. El nacionalismo y el socialismo, posteriormente, desencadenaron esperanzas similares. Para quienes se inspiraban en estas ideas ya no era aceptable la obediencia al Estado como forma más elevada de obligación política. Si los soberanos accedían a convertirse en reformadores, nada había que objetar; pero, en otro caso, la reforma habría de realizarse frente a ellos. Aunque los filósofos de la Ilustración mantuvieron durante mucho tiempo la esperanza de realizar sus fines a través del “despotismo ilustrado” de los gobernantes tradicionales, el resultado final de sus esfuerzos fue la Revolución francesa. Este fue solamente el primero de una larga serie de movimientos revolucionarios que condujeron, en el curso de los siglos XIX y XX, a un deterioro acentuado y progresivo de la autoridad del Estado. Anarquismo y socialismo. Una de las consecuencias de la era revolucionaria moderna ha sido el desarrollo del anarquismo filosófico. En la teoría del liberalismo tenía implícito, desde sus orígenes, cierto elemento anarquista. Aunque la mayoría de los liberales reconocían la necesidad de una legalidad garantizada por sanciones coercitivas, daban prioridad a la autorregulación espontánea de la sociedad mediante instituciones no coercitivas, como el mercado libre. Para ellos, el mejor gobierno era el que menos gobernara. Esto redujo considerablemente la dignidad y la importancia del Estado, y llevó a algunos individuos —William Godwin, por ejemplo— a la conclusión extrema de que el mejor gobierno de todos sería aquel gobierno que hubiera dejado de existir. Pero hasta el siglo XIX, y ya en relación con el auge del socialismo, no floreció realmente el anarquismo. Aunque algunos autores, como Saint-Simon, creían en la utilización de los poderes de gobierno para la realización de la justicia social, los socialistas más importantes concibieron al Estado como un organismo de represión económica, y formularon, como uno de sus principales objetivos, la eliminación de toda autoridad coercitiva. Esta era la opinión de Marx y Engels. Era también la de Proudhon, cuya influencia en el movimiento socialista primitivo seguía de cerca a la de los anteriores. Aunque los socialistas del siglo XX han abandonado en general esta posición, todavía goza de amplia aceptación como parte de la doctrina ortodoxa del movimiento comunista moderno, según la formulación que recibió de Lenin. La teoría de la soberanía popular. En la mayoría de los casos, sin embargo, la reacción moderna contra el culto del Estado ha adoptado una forma distinta. Lo normal ha sido reconocer la necesidad de una autoridad coercitiva, pero reducir el 148
prestigio de los gobernantes de hecho mediante una distinción radical entre el soberano y el gobierno. Tal idea es fruto del esquema trazado por Jean-Jacques Rousseau en el Contrato Social (1762). El rasgo más destacado del pensamiento político de Rousseau fue su insistencia en que la soberanía era un derecho inalienable del pueblo, y que ningún gobierno, aunque fuese delegado del pueblo, podría pretender legítimamente participación alguna en el ejercicio de los poderes soberanos, incluida la legislación. Aunque pocos de sus discípulos estuvieron dispuestos a mantener la integridad de sus puntos de vista al rechazar la autoridad legislativa de los gobiernos, su doctrina de la soberanía popular tuvo una amplísima influencia. En su enfrentamiento con la monarquía, los líderes de la Revolución francesa se basaron en el principio de que el tercer estado, como representante del pueblo, eran los legítimos gobernantes de Francia. En las revoluciones posteriores se formuló idéntica exigencia en nombre de la nación o del proletariado. El resultado, en cada caso, fue un ataque a la posición de las autoridades establecidas mediante la apelación a otra fuente de la soberanía supuestamente más popular. La teoría de la soberanía popular, revolucionaria en sus orígenes, estaba destinada en el curso de los siglos XIX y XX a convertirse en la única base ampliamente aceptada de legitimidad política. Es cierto que, tras la Revolución francesa, algunos teóricos conservadores trataron durante algún tiempo de defender y reforzar la antigua conexión entre la soberanía y el gobierno. Burke, con su insistencia en la importancia de mantener las tradiciones políticas, y Hegel, con su más compleja teoría del Estado como realización definitiva de un “espíritu del mundo” racional, figuran entre los defensores de la antigua concepción. Hubo asimismo intentos, especialmente por parte del papado, de hacer frente a las pretensiones más radicales de la soberanía popular, indicando que Dios es la única fuente de la autoridad legítima y que rebelarse contra el gobierno establecido es un pecado contra el propio Dios. Por otra parte, la teoría de la soberanía popular encontró resistencia incluso entre los liberales. Por ejemplo, la mayoría de los gobiernos liberales se sintieron autorizados para formular derechos imperiales sobre las colonias sin ninguna apelación al consentimiento popular, sobre la base de que los pueblos no europeos no estaban aún maduros para el autogobierno. A largo plazo, sin embargo, la idea de la soberanía popular no había de encontrar oposición eficaz en parte alguna. Durante los siglos XIX y XX los imperios coloniales y, asimismo, las monarquías tradicionales han tenido que hacer en muchas ocasiones concesiones a movimientos que proclaman el derecho imprescriptible a la autodeterminación nacional. La mayoría de los gobiernos de hoy, por muy grande que sea en la práctica la acción opresora de los mismos, se ven obligados a justificarse como representantes del pueblo. En tal sentido, la democracia es la norma universal de buena vecindad de la política contemporánea. Este proceso ha llevado a una acentuada desvalorización del concepto normativo del Estado. En los días en que el soberano era un monarca que gobernaba activamente, todo el poder y el prestigio del Estado se concentraban en su per149
sona. La aureola de la realeza creaba una amplia distancia entre aquel y sus súbditos, y confería una especial dignidad a los funcionarios civiles y militares que ejecutaban su voluntad. En una democracia, esta concepción del Estado como algo distante no es fácil de mantener. Aunque la adhesión a una democracia puede simbolizarse en banderas, himnos y uniformes, o incluso en una familia real, la autoridad a la que hacen referencia estos símbolos ya no es la de un príncipe sobre sus súbditos, sino la de un pueblo soberano, colectivamente, sobre sus propios miembros individuales. En estas circunstancias, el Estado es difícil de distinguir de los ciudadanos en cuyo nombre y sobre los cuales se está ejerciendo la autoridad. De este modo, la soberanía se concibe apenas como una ficción jurídica carente de realidad. La atención se traslada del Estado al gobierno, el cual, aunque no reclama para sí la soberanía, ejerce el mando efectivo. Democracia constitucional. La erosión del concepto se muestra de modo especialmente claro en el caso de la democracia constitucional. Cuando los poderes del gobierno están limitados por las disposiciones de una constitución, escrita o no, es difícil decir quién está en posición de ejercer la soberanía, si es que alguien lo está. Aunque se supone que el gobierno refleja la voluntad del pueblo “soberano”, las decisiones reales son el resultado de un proceso político complejo en el que están autorizados a tomar parte muy diversos organismos, tanto públicos como privados. Dado que los derechos y deberes de estos organismos están definidos por la constitución, se dice a veces que, en las democracias constitucionales, es la propia constitución la que es soberana. Esto es cierto en el sentido de que la obediencia a la constitución puede adquirir, en tales sociedades, gran parte del valor normativo que en tiempos se asociaba a la obediencia a un rey. Pero una constitución, a diferencia de un rey, no es una persona con pensamiento y voluntad propios; es un conjunto de leyes y usos que alguien ha de definir y aplicar. Al igual que otros procesos democráticos, el proceso de adopción de decisiones constitucionales tiene un carácter difuso. Incluso en Gran Bretaña, donde los derechos del Parlamento son, desde un punto de vista leal, prácticamente ilimitados, no existe en la práctica ningún organismo concreto con el poder absoluto de modificar la constitución. Aunque los poderes de una democracia constitucional se derivan, de forma muy real, del consentimiento de los gobernados, el proceso de explicitación de ese consentimiento es considerablemente complejo. Es casi imposible decir dónde reside la soberanía en un sistema de este tipo. Por consiguiente, a efectos normativos, los conceptos de Estado y de soberanía han perdido mucho de su antiguo significado. Para los juristas, que han de detenerse en algún punto en su búsqueda de una autoridad jurídica suprema, estos conceptos tendrán siempre un significado. Para los pueblos dependientes que existen en el mundo, la idea de un Estado independiente es todavía una meta a la que aspiran. Así, pues, sería una exageración afirmar que los conceptos de Estado y de soberanía han perdido todo su valor normativo. Sin embargo, el hecho es, en todo caso, que la democracia moderna, en todas sus formas, ha significado una devaluación de los mismos. Una gran parte del mundo se encuentra hoy 150
gobernada por regímenes comunistas, que prometen a la larga expresamente una “abolición del Estado” y que justifican su utilización continuada del poder coercitivo en aras de la justicia social y de los intereses del proletariado. Donde no predomina el comunismo, las palabras mágicas son “pueblo”, “país”, “nación” y “raza”. Pocos serían hoy los que considerasen la obediencia al Estado, en sí misma, como la forma más elevada de deber. La teoría de Bodino sobre el Estado como valor supremo de la política prácticamente se ha extinguido. “Democracia” es una palabra que escuchamos a diario a través de la televisión, el radio, los discursos políticos… También surge, de cuando en cuando, en las conversaciones de las personas; la leemos en periódicos, carteles, revistas y hasta en tiras cómicas; es muy utilizada pero, ¿qué quiere decir? De acuerdo con su significado original, la democracia se refiere al gobierno del pueblo. La democracia como forma de gobierno es sinónimo de soberanía popular, ¿y eso qué significa? Significa que ningún poder o autoridad puede estar por encima de las decisiones del pueblo. ¿Y quién conforma el pueblo? El pueblo es un conjunto de ciudadanos libres e iguales; ciudadanos que, conscientes de su libertad, tienen la facultad de elegir.
El concepto descriptivo Además de su papel normativo, el concepto “Estado” ha desempeñado también una importante función en la tarea de crear una ciencia descriptiva de la política. Hubo una época, desde luego, en que casi todo el mundo estaba de acuerdo en que el poder político es prácticamente lo mismo que el poder soberano, y en que el objeto propio de la ciencia política era el estudio del Estado. La Staatswissensschaft, el equivalente alemán a la “ciencia política” anglosajona, refleja un punto de vista que no se limitaba en absoluto al mundo de habla alemana. Así, por ejemplo , la Introduction to Political Science, de James W. Garner, un influyente libro de texto norteamericano que apareció en 1910, empieza diciendo que “la ciencia política comienza y termina en el Estado”. Esta concepción de la disciplina fue en otros tiempos el modelo aceptado, pero hoy sería suscrita por muy pocos especialistas. La idea de que solo el Estado puede proporcionar la base de un comportamiento auténticamente político se remonta a los orígenes del pensamiento político occidental. Para Platón y Aristóteles, la ciudad-Estado, o polis, era la suprema expresión de la capacidad intrínseca del hombre para la acción social. Aunque muchas necesidades sociales podían ser satisfechas por asociaciones menores, como la familia o la aldea, solo la ciudad-Estado, en opinión de estos primeros filósofos, era suficientemente amplia como para permitir el pleno despliegue de las potencialidades del hombre y para realizar así aquella “vida buena” que era el objetivo propio de su existencia social. El hombre virtuoso era el que vivía en
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estrecha y armoniosa asociación con todos sus conciudadanos en una polis perfectamente integrada. Para los fundadores del pensamiento político occidental, por consiguiente, la ciudad-Estado era una forma de asociación humana diferente en género de todas las demás. Las unidades menores, como la familia, eran demasiado pequeñas para ser autosuficientes; las unidades mayores, como los vastos imperios bárbaros de Oriente, eran demasiado grandes para satisfacer la necesidad humana de comunicación social. Solo la ciudad-Estado era, a un mismo tiempo, suficientemente grande y pequeña como para permitir a los hombres una forma de vida social auténticamente justa y humana. Debido a ello, la ciencia política, para los griegos antiguos, podía comenzar y terminar en la polis. La influencia de esta tradición se refleja claramente en el pensamiento político moderno. Es cierto que el Estado moderno es, en muchos aspectos, totalmente diferente de la antigua polis. Su extensión territorial es normalmente mucho mayor, y su relación con la vida social de sus miembros es, por tanto, menos íntima. En lugar de ser considerado como un aspecto de la vida común de una comunidad de ciudadanos estrechamente ligados entre sí, el Estado moderno se presenta a menudo como un organismo externo de control que gobierna a una serie más o menos heterogénea y desordenada de sujetos individuales. El Imperio Británico y el de los Habsburgo son casos típicos en este sentido. Por diferentes que sean estos conjuntos de la antigua polis, el Estado moderno se parece a su antecesor en aspectos que podrían justificar también su consideración como el objeto central de la ciencia especializada en la política. El punto esencial es que el Estado moderno, al igual que la antigua polis, es, a un mismo tiempo, lo suficientemente grande y lo bastante pequeño como para proporcionar la única forma eficaz de integración social. En todas las sociedades modernas, los derechos y deberes de los hombres están definidos por una amplia diversidad de asociaciones, y su cumplimiento está garantizado por distintos organismos. Algunas, como la familia, son más reducidas que cualquier Estado en particular; otras, como la Iglesia católica, más amplias. En cualquier caso, sean grandes o pequeñas, estas asociaciones “privadas” solo en casos muy raros son autosuficientes. Al tratar de realizar sus respectivos objetivos, plantean exigencias contrapuestas que a menudo provocan conflictos. La función específica del Estado es regular tales conflictos. En los territorios en que existe un soberano que decide entre las exigencias contrapuestas y que hace cumplir sus decisiones, en caso necesario, mediante sanciones coercitivas adecuadas, es posible lograr un grado sustancial de coherencia social. Así, pues, el Estado moderno, al igual que la polis antigua, es una forma de asociación que es preciso distinguir de las restantes en virtud de su capacidad singular para realizar una acción integradora. La idea de que la ciencia política comienza y acaba en el Estado expresa la tesis de que este tipo de acción, y solamente este tipo, es esencialmente político. Tal idea no se corresponde ya, sin embargo, ni con la teoría ni con la práctica de los politólogos contemporáneos. Aunque en ocasiones se estudian problemas del Estado y de la soberanía, no se consideran en general como núcleo de la disciplina. En Estados Unidos especialmente, la atención se centra hoy en los pro152
blemas del poder político y en la naturaleza y funcionamiento de los sistemas políticos en general. Se tiende a considerar la política no como una función específicamente limitada a un tipo particular de organización social, el Estado, sino como un aspecto funcional concreto de la vida social en general. Según este punto de vista, las relaciones de poder que se dan en los sindicatos o en las asociaciones profesionales no son menos “políticas” que las que se dan dentro del gobierno de una nación, y son tan merecedoras de atención como estas. Algunos especialistas piensan incluso que el enfoque metodológico más prometedor es el “micropolítico” no el “macropolítico”, y que todo estudio de estructuras políticas más amplias debiera basarse en un conocimiento detallado de los grupos pequeños y de las relaciones directas. Esto no significa que los politólogos contemporáneos hayan perdido todo interés por las formas más amplias de organización política; el Estado moderno es una institución demasiado poderosa para dejar de atraer el interés de los estudiosos de la política. Pero, en general, hoy no interesa tanto el Estado en cuanto tal, como los gobiernos o los procesos políticos que operan dentro de él. La desviación del centro de interés respecto al estado puede considerarse, al menos en parte, como reflejo del carácter progresivamente no jurídico de la ciencia política contemporánea. Los conceptos de Estado y de soberanía se han basado tradicionalmente en la hipótesis de que la determinación y la aplicación de los derechos es la técnica más importante de integración social. La tradición política de Occidente, con su vinculación secular al mantenimiento de un “imperio de la ley” efectivo, se basa en esta misma hipótesis. Cuando se conciben de esta forma los problemas de la política, es natural que la ciencia política y la teoría jurídica vayan estrechamente unidas y que compartan muchos conceptos comunes. Sin embargo, para los especialistas modernos de las ciencias sociales, el enfoque jurídico de los problemas políticos es en buena medida inadecuado. Por importante que sea el derecho en una sociedad, constituye solamente una de las muchas agencias a través de las cuales se controla la conducta social. Los politólogos contemporáneos piensan en general que debe estudiarse el poder político en todas sus manifestaciones, y no únicamente en sus aspectos jurídicos. El Estado no debe definirse, desde luego, en términos jurídicos. Dado el aspecto coercitivo del derecho, la idea de Estado ha ido siempre asociada tanto a la de poder como a la de autoridad. La tradicional distinción entre soberanía de facto y soberanía de jure refleja este hecho. Siendo así, no hay motivo para que los politólogos, con su interés particular por los problemas del poder, hayan de limitar su atención a los aspectos de facto de la soberanía y considerar al Estado exclusivamente en este sentido. Prescindiendo de una referencia a los problemas de la autoridad jurídica, el rasgo específico del Estado, comparado con otras asociaciones, es su intento de monopolizar el poder coercitivo dentro de su propio territorio. Aunque nunca se alcanza en la práctica el caso límite del monopolio absoluto, a menudo se ha llegado a puntos muy próximos. Desde el punto de vista de una ciencia política meramente descriptiva, basta, por tanto, con definir el Estado en relación con ese límite, estudiando las condiciones que acompañan al mayor o menor grado de monopolio alcanzado en un tiempo y 153
en un lugar determinados. Así definido, el concepto de “Estado” no guarda necesariamente relación con la elaboración y la aplicación de las leyes, y es compatible con un enfoque totalmente no jurídico de los problemas de la política. Sin embargo, incluso en esta forma, el concepto apenas se utiliza. El inconveniente es que atribuye excesiva importancia a los aspectos coercitivos de la vida política. En los días de la monarquía absoluta era perfectamente natural que se concibiera la política como una relación unilateral de mando y de obediencia entre un gobernante y sus súbditos. Pero la interacción entre un pueblo soberano y su gobierno no puede comprenderse de esta manera tan simple. Aunque los gobiernos modernos pueden actuar coactivamente, les falta esa identificación en última instancia con el Estado soberano que constituía la fuerza peculiar de las antiguas monarquías. El concepto de “soberanía del pueblo” aún conserva su “gancho” y utilidad, pero es demasiado abstracto para arrojar mucha luz sobre las realidades de la política contemporánea. A ello se debe que los politólogos, prefieran generalmente utilizar otras expresiones para describir los fenómenos que, en otros tiempos, se comprendían bajo el concepto “Estado”.
Principios y valores de la democracia De la Soberanía Popular a la Democracia De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir gobierno del pueblo por el pueblo. El término democracia y sus derivados provienen, en efecto, de las palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). La democracia es, por lo tanto, una forma de gobierno, un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno lo que hay que gobernar sino también el sujeto que gobierna. Se distingue y se opone así clásicamente al gobierno de uno la monarquía o monocracia o al gobierno de pocos -la aristocracia y oligarquía. En términos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democracia a la dictadura, y más generalmente, a los gobiernos autoritarios. En cualquier caso, el principio constitutivo de la democracia es el de la soberanía popular, o en otros términos, el de que el único soberano legítimo es el pueblo. Para entender este principio conviene aclarar, primero, el significado de la palabra soberanía. En el desarrollo de las complejas sociedades nacionales modernas surgió la necesidad de contar con un poder centralizado, capaz de pacificar y someter dentro de un territorio determinado tanto a los poderes ideológicos iglesias, universidades, medios de comunicación, etc.- como a los poderes económicos -grupos financieros, empresariales, corporaciones, etc. - mediante la monopolización de la violencia legítima. Emergió así el Estado político moderno como instancia de defensa de la unidad nacional tanto frente a las amenazas externas como a los peligros internos de disgregación. Para ello dicha instancia
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tuvo que afirmar su poder como poder soberano, es decir, superior políticamente al de cualquier otro poder, tanto externo como interno. Empero, la configuración de una instancia de tal naturaleza sólo podía tener sentido si se evitaba que su poder fuera arbitrario o abusivo, Por ello, el Estado moderno hubo de configurarse como Estado de derecho, es decir, como un poder encargado de elaborar y hacer cumplir las leyes, pero también un Estado sujeto a las propias leyes establecidas. La soberanía del Estado, del poder político, se transformó así en soberanía de la legalidad, donde las propias instituciones estatales se encuentran jurídicamente limitadas en sus competencias y atribuciones. Con este fin se desarrolló la técnica de la división de los poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de tal manera que se evitara tanto la concentración como la extralimitación o abuso del poder. Al distinguirse al menos tres funciones del Estado en instancias diferentes, cada una debe servir para controlar y evitar los potenciales abusos de las demás. Sin embargo, dicho control del gobierno por el gobierno sólo pudo consolidarse mediante la democratización de la soberanía estatal, esto es, mediante la sustentación del imperio de la legalidad en la soberanía popular. Básicamente ello significa que el poder supremo, el poder soberano, sólo puede pertenecer legítimamente al pueblo, y que es éste y nadie más quien debe elaborar, modificar y establecer las leyes que organizan y regulan tanto el funcionamiento del Estado como el de la sociedad civil. De esta manera, el Estado nacional propiamente moderno desemboca progresivamente en Estado soberano, constitucional y democrático, entendiéndose que soberanía, constitucionalidad y democracia son dimensiones esenciales que deben apoyarse recíprocamente. O, en otras palabras, que la afirmación del principio de la soberanía popular requiere de un Estado capaz de afirmarse como poder superior, como poder legal y como poder representativo de la voluntad popular. Por eso un Estado que se ve sometido a poderes externos o internos de cualquier naturaleza, o uno que no puede cumplir y hacer cumplir las leyes, o uno que no logra representar legítimamente la voluntad del pueblo no es, por definición, un Estado que encarne efectivamente el principio de la soberanía popular. Cuando se dice entonces que el pueblo es soberano se quiere decir que la fuente última de todo poder o autoridad política es exclusivamente el pueblo; que no existe, por ende, ningún poder, ninguna autoridad por encima de él, y que la legalidad misma adquiere su legitimidad por ser expresión en definitiva de la voluntad popular. Nótese bien que lo decisivo para el principio democrático no es, como en ocasiones se pretende, que se gobierne para el pueblo, para su beneficio y bienestar: gobiernos autoritarios y dictatoriales pueden, de hecho, pretender hacerlo así; y gobiernos democráticamente configurados, en cambio, pueden desarrollar políticas que se revelan contrarias a esos supuestos beneficio y bienestar. No es, por lo tanto, el contenido político- de un gobierno lo que determina su naturaleza democrática o autocrática, sino el modo en que este 155
gobierno es constituido y legitimado. La democracia es, estrictamente, el gobierno que se sustenta en el principio de la soberanía popular, es decir, el gobierno del pueblo por el pueblo.
¿Cómo puede gobernar el pueblo? Lo anterior suscita de inmediato una pregunta: ¿cómo es posible que se realice la soberanía popular, es decir, el gobierno por el pueblo'?, pregunta que remite a una cuestión previa, para nada ingenua: ¿quién es el pueblo soberano, el pueblo que gobierna'? Buena parte de los debates acerca de la democracia se relacionan con la manera en que se entienden los términos pueblo y popular pues, en los hechos, estos términos son abstracciones, es decir, conceptos generales que no se refieren a objetos empíricos, sino a colectivos relativamente convencionales. Así, en la teoría de la democracia la categoría de pueblo gobernante ha tenido muy diversos significados que nunca han coincidido con el conjunto de los habitantes de una sociedad determinada. es decir, con el pueblo gobernado. De esta manera, cuando en las sociedades democráticas modernas se habla del pueblo soberano, esta expresión se refiere exclusivamente al conjunto de los ciudadanos, es decir, de los hombres y mujeres que gozan de derechos políticos y que pueden, por consiguiente, participar de un modo o de otro en la constitución de la voluntad política colectiva. Más adelante se volverá sobre estos derechos y sus presupuestos. Ahora sólo importa destacar que, así definidos, los ciudadanos que forman el pueblo gobernante o soberano siempre son menos que los simples habitantes o miembros de una población. Aun si hoy en día la extensión de los derechos ciudadanos abarca a las mujeres y a los jóvenes mayores de 18 años, quedan todavía fuera los menores de esa edad, los extranjeros, así como los que ven suspendidos tales derechos a causa de la comisión de algún delito. Pero en la práctica no sólo se encuentran excluidos estos grupos. También lo están de facto todos aquellos que por circunstancias económicas, sociales o culturales son incapaces, parcial o totalmente, de ejercer los derechos políticos antes mencionados. Y, finalmente, también quedan al margen los que por voluntad propia y cualesquiera que sean sus motivos deciden no participar en los procedimientos democráticos. Es claro, por consecuencia, que aun en el caso de una amplia extensión de los derechos políticos los ciudadanos, es decir, los miembros del pueblo soberano, serán siempre menos que los miembros del pueblo gobernado. Por otra parte, como ya se señaló, el pueblo no es una entidad orgánica ni una especie de espíritu colectivo, sino que es solamente el conjunto de ciudadanos distributivamente considerados, es decir, de ciudadanos tomados en tanto individuos libres e iguales, haciendo abstracción tanto de su papel socioeconómico como de sus capacidades e identidades culturales. No se trata, entonces, de ver al pueblo como a una unidad preconstituida, sustancial, sino como el efecto y la
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condición de las propias reglas del juego democrático, según las cuales cada ciudadano cuenta por uno, y nunca por más de uno, independientemente de su sexo, posición económica, situación cultural o identidad religiosa. Siendo éste el demos, el pueblo soberano de la democracia, se entiende que su gobierno sólo puede realizarse indirectamente, a través de una serie de mediaciones y procedimientos que traducen en términos prácticos el principio de la soberanía popular. En efecto, la democracia directa, o lo que es lo mismo, el autogobierno estricto del pueblo por el pueblo, sólo es posible o bien en sociedades sumamente pequeñas y no diferenciadas, o bien reduciendo a una muy estrecha minoría los derechos ciudadanos, esto es, restringiendo el demos a un sector muy limitado de la población Ambas condiciones se daban en algunas sociedades premodernas, como la antigua Atenas, o en ciertas repúblicas italianas del Renacimiento, pero la evolución moderna las ha vuelto inviables e indeseables. Las sociedades modernas no solo son demasiado grandes y complejas, también son sociedades de masas, en las que la categoría de pueblo soberano, del demos, abarca de hecho a millones de personas. ¿Cómo entonces puede ser posible el gobierno del pueblo así entendido'? ¿Cómo puede la participación de millones de individuos transformarse en una voluntad política relativamente unitaria, capaz de gobernar y orientar el desarrollo de la sociedad'? La respuesta a este problema se encuentra en otros dos principios de la democracia moderna: el principio de la mayoría y el principio de la representación.
El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías El poder político en las sociedades se encarga de gobernar, es decir, de tomar decisiones que conciernen y afectan la vida de todos sus integrantes. Ahora bien, cuando las sociedades son grandes y complejas surge el problema de cómo unificar intereses y opiniones no sólo diferentes sino también, con frecuencia, contrarios. Dado que no es posible que este pluralismo contradictorio de intereses y opiniones sea superable absolutamente y que, de pronto, todos estén de acuerdo en lo que debe hacerse políticamente, es necesario que existan procedimientos que permitan unificar democráticamente a los ciudadanos y tomar decisiones públicas legítimas. Uno de estos procedimientos es el que se basa en el principio de la mayoría, que básicamente postula que, en ausencia de unanimidad, el criterio que debe guiar la adopción de las políticas y las decisiones es el de la mayoría de los participantes. Si el pueblo entonces no puede ponerse de acuerdo de manera unánime será necesario que sea su mayoría la que determine el curso a seguir. Bien podría decirse, entonces, que el pueblo gobernante es solamente su parte mayor. Pero de hecho esto no es para nada exacto. En primer lugar porque la mayoría que decide no es ni debe interpretarse como una mayoría orgánica o
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sustancial, sino la mayoría contingente y temporal que resulta de un procedimiento de votación especifico. En otras palabras, las reglas del juego democrático presuponen que las decisiones se toman por mayoría, pero también que la mayoría puede cambiar. De ahí que se requiera de votaciones sistemáticas y repetidas, en las que los ciudadanos puedan optar por diversas alternativas, configurando así mayoría y minorías diferentes. Por ello, el hecho de que una alternativa obtenga el mayor número de votos en un momento determinado en modo alguno le asegura que en la siguiente votación lo volverá a lograr. Además, la propia regla de la mayoría exige el reconocimiento de la necesidad y legitimidad de la existencia de minorías y, por consiguiente, de sus derechos, empezando por el de convertirse en una nueva mayoría. Lo anterior explica que los procedimientos democráticos sean incompatibles con una presunta dictadura de la mayoría: ésta no sólo es excluida por la naturaleza temporal e inestable de cualquier mayoría democrática, sino también porque no existe mayoría sin minorías. Sin estas últimas, en efecto, la propia legitimidad del gobierno de la mayoría pierde sustento y deja de tener sentido democrático, es decir, de expresar la voluntad popular. De esta manera, la regla de la mayoría exige la participación de las minorías en la elaboración, aprobación y aplicación de las políticas. Siendo estas minorías un elemento esencial de la voluntad popular y de la legitimidad democrática, no sólo tienen derecho a existir y a tratar de convertirse en nuevas mayorías, sino también a influir en las decisiones públicas y en su control. En otras palabras, el gobierno o poder de la mayoría sólo adquiere legitimidad democrática estricta cuando reconoce e incluye los derechos y la participación de las minorías. Si estas últimas se vieran excluidas totalmente, optarían por retirarse haciendo perder sentido, como es evidente, a la propia regla de la mayoría. De ello deriva que los gobiernos propiamente democráticos no sólo se basen en votaciones, sino también en negociaciones, compromisos y políticas concertadas. La presencia de las minorías, siendo esencial, adquiere así todo su significado en tanto interlocutores influyentes, legales y legítimos, de la mayoría gobernante. La discusión y la concertación de compromisos son, por ello, una dimensión consustancial e irrenunciable de la democracia moderna, que exige que la política sea concebida como una competencia pacífica entre adversarios que se reconocen legitimidad recíprocamente, y no como una lucha a muerte entre enemigos irreconciliables pues, como resulta evidente, mayoría y minorías han de estar de acuerdo, al menos, en dirimir sus diferencias democráticamente, es decir, apelando a la voluntad popular como criterio decisivo y renunciando, por lo tanto, a recurrir a la violencia o al fraude para imponer sus opiniones y/o intereses.
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El principio de la representación política democrática Las tareas gubernamentales -la elaboración, discusión e implantación de políticas públicas- suponen hoy día un alto grado de complejidad y especialización. Los gobiernos contemporáneos tienen que tomar constantemente decisiones de acuerdo con circunstancias cambiantes, asumiendo responsabilidades por las mismas y evaluando sus resultados. Todo ello vuelve inviable, e incluso indeseable, la participación permanente de la ciudadanía en su conjunto, que no sólo desconoce generalmente la complejidad de los problemas en cuestión sino que, por razones evidentes, no puede dedicarse de tiempo completo a las tareas de gobierno. Un Estado que por incrementar la democracia pretendiera poner a discusión y votación del pueblo todas y cada una de las medidas a tomar no sólo caería en políticas incoherentes y contradictorias, sino que también se volvería intolerable para el buen funcionamiento de la sociedad al exigir de los ciudadanos una dedicación total en las cuestiones públicas. Por ello, la democracia moderna sólo puede ser representativa, es decir, basarse en el principio de la representación política. El pueblo -los ciudadanos en su conjunto- no elige de hecho, bajo este principio, las políticas a seguir, las decisiones a tomar, sino que elige a representantes, a políticos, que serán los responsables directos de tomar la mayoría de las decisiones. Ello no anula, por supuesto, la posibilidad de que en algunos casos excepcionales (la aprobación de una ley fundamental o de una medida extraordinaria) se pueda recurrir a un plebiscito, es decir, a una votación general para conocer la opinión directa de la ciudadanía. No obstante, debieran ser evidentes las limitaciones de un procedimiento que, por naturaleza, excluye la complejidad de los problemas así como la necesidad de discutir ampliamente las políticas a seguir, y que sólo puede proponer alternativas simples a favor o en contra. De esta manera, la selección y elección democrática de los representantes y funcionarios se convierte en un momento esencial de la democracia moderna. Por ello, buena parte de las reglas del juego democrático tiene que ver con las instancias, formas y estrategias relacionadas con los procesos electorales, pues es en estos procesos donde el pueblo soberano, la ciudadanía activa, hace pesar directamente su poder (sus derechos políticos) mediante el voto. Es en ellos, además, donde cada individuo, independientemente de su sexo, posición social o identidad cultural, puede expresar libremente sus preferencias políticas, en el entendido de que ellas valdrán exactamente lo mismo que las de cualquier otro individuo. Es evidente, sin embargo, que en sociedades donde votan millones de personas la elección de representantes y gobernantes no puede hacerse sin mediaciones, so pena de una inmanejable dispersión de los sufragios. Es por ello que la democracia moderna requiere de la formación de partidos políticos, de organizaciones voluntarias especializadas precisamente en la formación y postulación de candidatos a los puestos de elección popular. Los partidos son, por
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lo tanto, organismos indispensables para relacionar a la sociedad civil, a los ciudadanos, con el Estado y su gobierno, en la medida en que se encargan justamente de proponer y promover programas de gobierno junto con las personas que consideran idóneas para llevarlos a la práctica. Ahora bien, el sufragio sólo puede tener sentido democrático, sólo puede expresar efectivamente los derechos políticos del ciudadano, si existen realmente alternativas políticas, es decir, si existe un sistema de partidos plural, capaz de expresar, articular y representar los intereses y opiniones fundamentales de la sociedad civil. Es mediante las elecciones, entonces, que el pueblo soberano, los ciudadanos, autorizan a determinadas personas a legislar o a realizar otras tareas gubernamentales, constitucionalmente delimitadas, por un tiempo determinado. Con ello el pueblo delega en sus representantes electos la capacidad de tomar decisiones, en el entendido de que una vez transcurrido el lapso predeterminado podrá evaluar y sancionar electoralmente el comportamiento político de los mismos. De esta manera, a pesar de las mediaciones y a través de ellas, se asegura que sea la soberanía popular la fuente y el origen de la autoridad democráticamente legitimada. La democracia moderna es, en suma, un conjunto de procedimientos encargados de hacer viable el principio fundamental de la soberanía popular, el gobierno del pueblo por el pueblo. Se trata, por ende, de una democracia política, en la medida en que es básicamente un método para formar gobiernos y legitimar sus políticas. Se trata de una democracia formal, porque como método es independiente de los contenidos sustanciales, es decir, de las políticas y programas concretos que las diversas fuerzas políticas promuevan. Y se trata, además, de una democracia representativa, por cuanto la legitimidad de dichos gobiernos y políticas debe expresar la voluntad de los ciudadanos o, por lo menos, contar con el consenso explícito de los mismos. Así definida, la democracia moderna ha de entenderse como una democracia procedimental o formal, como un método y no como una política o programa de gobierno particular que pueda identificarse con tal o cual partido, con tal o cual ideología política. La democracia no debe verse, por lo tanto, como una solución de los problemas que aquejan a una sociedad, ni como una «varita mágica» que posibilite la superación de todas las dificultades. Como método, la democracia moderna sólo es capaz de enfrentar un problema aunque ciertamente se trata de un problema crucial: el de cómo formar gobiernos legítimos y autorizar programas políticos. O, en otras palabras, los procedimientos democráticos sirven no para resolver directamente los problemas sociales, sino para determinar cómo deben plantearse, promoverse e implantarse las políticas que pretendan resolver esos problemas. Importa subrayar este punto, pues no pocas veces se genera la ilusión de que la sola democracia va a permitir la superación de todas las dificultades y conflictos. Ilusión que no sólo provoca desencantos ulteriores, sino que oscurece además la necesidad de que tanto los
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ciudadanos, como los partidos y representantes, elaboren y promuevan democráticamente verdaderas soluciones para los problemas sociales existentes. Cabría preguntar, entonces, si la democracia moderna es solamente formal, política y representativa, si es tan sólo un método, un conjunto de procedimientos, ¿por qué es deseable la democracia'? O en otros términos: ¿cuáles son los valores que hacen preferible políticamente a la democracia como forma de gobierno frente a sus alternativas autoritarias'? O más todavía, ¿por qué se cree que el pueblo debe autogobernarse'? Para responder a estas cuestiones es preciso entonces abordar los valores políticos.
Los valores de la democracia moderna La democracia moderna, como se ha visto, es ante todo un método, un conjunto de procedimientos para formar gobiernos y para autorizar determinadas políticas. Pero este método presupone un conjunto de valores éticos y políticos que lo hacen deseable y justificable frente a sus alternativas históricas el autoritarismo o la dictadura. Estos valores, a su vez, son el resultado de la evolución de las sociedades modernas, y pueden y deben justificarse racionalmente, mostrando por qué son preferibles y cómo pueden realizarse institucionalmente, lo que significa que no se trata de meras cuestiones de gusto que como es sabido son individuales y subjetivas- sino de cuestiones que pueden y deben debatirse pública y racionalmente, proponiendo argumentos razonables, tanto para entender sus características como para mejorar sus realizaciones. Tres son los valores básicos de la democracia moderna y de su principio constitutivo (la soberanía popular): la libertad, la igualdad y la fraternidad. Para comprenderlos adecuadamente conviene considerarlos analíticamente, para después examinar sus relaciones de conjunto.
Las libertades democráticas ¿Qué significa ser libre en el contexto de nuestras sociedades complejas? Existen al menos dos sentidos decisivos de libertad: el primero remite a la posibilidad de actuar sin interferencias ni amenazas. En este sentido, por libertad se entiende que cada individuo goza del derecho a realizar determinadas actividades sin que nadie -ni el gobierno, ni organización social alguna, ni algún otro individuo se lo impida. Por ejemplo, todo ciudadano es libre de asistir a la iglesia de su preferencia, de trabajar en tal o cual empleo, de formar una familia, de votar por un partido, etc. Su libertad así entendida puede verse como la posibilidad de elegir entre diversas alternativas sin verse sujeto a sanciones, amenazas o impedimentos; es, por ende, una libertad frente a los demás y frente a las instituciones sociales y políticas.
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Naturalmente, no se trata ni puede tratarse de una libertad absoluta o ilimitada. La libertad de cada ciudadano se ve limitada, por un lado, por la necesidad -ésta si absoluta- de no afectar la libertad de los demás: nadie puede ser libre de someter o restringir la libertad de los otros, pues tal cosa es precisamente lo que caracteriza a los sistemas antidemocráticos: el que uno o algunos pretendan ser libres para oprimir o despojar de su libertad a la mayoría. Que un individuo pretenda desarrollar actividades que anulan o limitan las libertades de sus conciudadanos -por ejemplo, coaccionarlos para que asuman determinada creencia religiosa, o para que voten por un cierto partido- debe prohibirse en cualquier Estado democrático. Por otra parte, la libertad así entendida también se ve limitada fácticamente por la mayor o menor cantidad de opciones existentes. Si, por ejemplo, sólo existe un determinado tipo de producto, o sólo un partido político, mi libertad se reduce a la alternativa de comprarlo o no, o de votar o abstenerme. Es evidente, pues, que la libre realización de actividades depende de la existencia de oportunidades, es decir, de condiciones reales para llevarlas a efecto. Por eso, buena parte del esfuerzo de las sociedades modernas está dirigido a ampliar tales oportunidades, a promover alternativas legitimas de acción social, a extender las posibilidades de realización de los individuos. Así entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos o libertades específicas: de pensamiento, de expresión, de asociación, de reunión, de tránsito, de empleo, de religión, etc. Se trata de los célebres derechos del ser humano en tanto ser humano, que constituyen la base real de la ciudadanía moderna, es decir, del individuo como sujeto fundamental del orden democrático. En ocasiones se llama a estos derechos libertades formales, debido a que se refieren a condiciones puramente procedimentales, haciendo abstracción de capacidades y condiciones concretas. También se les denomina libertades negativas, enfatizando que se es libre frente a los demás, en relación con posibles interferencias negadas. Pero quizá lo más exacto sea decir que son derechos en los que se salvaguarda la posibilidad de cada persona de elegir su forma de vida, de elaborar y desarrollar libremente sus planes privados y particulares. Existe, sin embargo, un segundo sentido de la libertad democrática según el cual ésta significa capacidad de autogobernarse o autodeterminarse y, por lo tanto, de asumir como legítimas sólo las obligaciones y vínculos que cuenten con su aprobación tácita o explícita. Aunque relacionado con la acepción anterior, este sentido de la libertad supone el derecho de cada individuo de participar en la elaboración y adopción de las decisiones colectivas que le conciernen y, por consiguiente, de ser ciudadano políticamente activo. Puede decirse, entonces, que este derecho de autodeterminación de los seres humanos es lo que sostiene el principio democrático fundamental de la soberanía popular. En efecto, la propia idea de que el pueblo debe autogobernarse se basa en el valor de que nadie tiene derecho a someter a los demás y de que, por lo tanto, la única autoridad legítima es la que deriva del consenso expreso, de la participación activa de todos los ciudadanos que forman el pueblo soberano. Sólo se es libre en 162
este sentido cuando se participa de un modo o de otro en la formación de los gobiernos y autoridades, y en la elaboración y aprobación de las políticas, pues sólo así puede decirse que al obedecer a las leyes y a las autoridades constituidas cada uno se obedece a sí mismo, y no a un poder externo y ajeno. La libertad como participación en las decisiones políticas, la libertad ciudadana en sentido estricto, implica, pues, el derecho, pero también el compromiso ético y político de participar, so pena de que esas decisiones aparezcan como impuestas e ilegítimas. Como en el caso anterior, también la libertad en tanto participación se desarrolla como una serie de derechos o libertades políticas particula1res: de pensamiento, reunión, asociación, manifestación, sufragio, etc., en la medida en que tales actividades se proponen fines propiamente políticos, es decir, concernientes al gobierno y orientación de la sociedad en su conjunto. Por ello, para ser democráticas, la afiliación a un partido, la participación como votante o como candidato, la convocatoria a un mitin o a cualquiera otra actividad política deben ser libres, es decir, respetar incondicionalmente la voluntad de los individuos en tanto ciudadanos libres. Cualquier método que coarte o limite dicha voluntad, cualquier coacción sobre los ciudadanos, pervierte radicalmente el sentido democrático de los procedimientos electorales al cancelar el valor fundamental de las libertades ciudadanas. Por supuesto, tampoco en este sentido la libertad puede ser absoluta o ilimitada. En los hechos, como ya hemos visto, la posibilidad de la participación ciudadana siempre es limitada por la naturaleza misma de nuestras sociedades, y también por las necesidades y preferencias de los propios individuos. Por ello, para la mayor parte de los habitantes de la sociedad, la libertad así entendida se reduce a su participación en los procesos electorales como votantes más o menos informados, y como observadores y evaluadores de las propuestas partidistas. De ahí la importancia central, para la democracia, de una ciudadanía informada y consciente de su papel, capaz de dar realmente sustancia y realidad al derecho supremo de la autodeterminación de los individuos. Para terminar con este apartado sobre la libertad como valor básico de la democracia moderna conviene referirse a dos temas importantes: al de su relación con el principio de la legalidad y al de sus implicaciones ético-políticas. La libertad democrática nada tiene que ver con la anarquía -ausencia de autoridad o de poder político- ni con la anomia -ausencia de orden o de normas-, es libertad dentro y para la convivencia socialmente organizada: es libertad para perseguir ciertos fines colectivos ordenada y pacíficamente. Por eso, esta libertad no sólo no puede oponerse a la vigencia de la legalidad. de las normas legítimamente establecidas, sino que sólo puede realizarse a través de la misma. Siendo las leyes reglas generales de comportamiento establecidas a través de procedimientos democráticos, obedecerías es una condición indispensable de la afirmación democrática, pues fuera de ellas, o en contra de ellas, sólo existe la afirmación de poderes discrecionales, de actitudes arbitrarias, es decir, la cancelación de la libertad de todos en beneficio de los privilegios de unos pocos. 163
Pero la libertad democrática no sólo supone apego estricto a la legalidad, sino también sentido de responsabilidad, tanto por parte de los ciudadanos como por parte de los partidos, dirigentes y candidatos. Responsabilidad, en primer lugar, para reconocer la necesidad de la autolimitación, es decir, de la capacidad que todos los participantes han de desarrollar para reconocer la legitimidad de intereses diferentes, e incluso opuestos, y para evitar abusar de determinados derechos o posiciones. Responsabilidad, en segundo lugar, para hacerse cargo de los costos y las consecuencias de sus propias acciones, así como para asumir una perspectiva pública y no particularista de los problemas sociales. Y responsabilidad, finalmente, para asumir consecuentemente las obligaciones derivadas de los pactos, compromisos y negociaciones en los que se participa. Sin esta ética de la responsabilidad, como es evidente, las libertades democráticas no pocas veces derivan en interpretaciones anarquizantes que socavan los fundamentos mismos del orden democrático, avalando y justificando, paradójicamente, nostalgias y aventuras autoritarias.
La igualdad política de la democracia La igualdad jurídica y política de todos los ciudadanos es el segundo valor fundamental de la democracia moderna. Este valor no significa que se cancelen todas las diferencias o incluso desigualdades de corte económico, social, cultural o físico, sino que ninguna de tales diferencias o desigualdades puede legitimar el dominio de unos seres humanos sobre otros y, por ende, la preeminencia política de los primeros sobre los segundos. Por eso, es un principio básico de los procedimientos democráticos que cada ciudadano tenga derecho a un voto y sólo a un voto, y que ningún voto valga más que los demás. De esta manera, en el momento de emitir los sufragios desaparecen las diferencias intelectuales, físicas o socioeconómicas, y cada votante tiene exactamente el mismo peso en los comicios, sin importar su ocupación, su sexo, su fortuna o sus capacidades personales. Pero el valor de la igualdad política no sólo se realiza en los comicios: implica, por el contrario, que todo ciudadano goza de los mismos derechos y de las mismas obligaciones y, por consecuencia, que no existan grupos, clases o capas sociales privilegiadas con derechos políticos especiales, lo que explica que las normas jurídicas democráticas tengan que ser universales al disponer los derechos y las obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie -persona o grupo pueda pretender colocarse por encima del imperio de la legalidad. Siendo esas normas universales, su aplicación deberá ser igualitaria, sin excepción de personas o intereses específicos. La igualdad democrática, por ende, no se opone a las diferencias sociales y culturales: tampoco impide las distinciones por mérito o por capacidades de determinado tipo. No es una igualdad igualitarista o uniformadora, que pretenda
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abolir el pluralismo y la diversidad constitutivos de las sociedades modernas. Es, por el contrario, una igualdad dentro de la libertad y para la libertad, esto es, una igualdad dentro y para el pluralismo y la diversidad. Lo único que excluye taxativamente es la pretensión de convertir las diferencias en privilegios y las desigualdades en coartada para someter a otros seres humanos, pues se basa en el supuesto esencial de que ninguna diferencia o desigualdad puede justificar una presunta superioridad Política o un pretendido derecho exclusivo de autoridad sobre los demás, y de que, por lo tanto, ningún ser humano vale políticamente más que otro. Igualdad en la libertad, en la capacidad para participar en la formación de gobierno y en la autorización de políticas, la igualdad democrática implica una ética de la equidad en el trato social, es decir, un reconocimiento y respeto estricto de los derechos civiles y políticos de todos y cada uno de los ciudadanos, independientemente de su edad, sexo, fe religiosa, ocupaciones o rango socioeconómico. En este sentido, la cultura democrática promueve un trato igualitario, equitativo, hacia todos los seres humanos, y rechaza toda ideología racista, sexista o clasista que sostenga la sedicente superioridad natural de una raza, de un género o de una clase social. Por lo mismo, aun si la igualdad política no equivale a igualdad social, económica o cultural, es evidente que desigualdades extremas en la sociedad, sean de corte económico o en materia de acceso al conocimiento, pueden limitar o incluso anular los derechos, o la posibilidad de ejercerlos, de muchos presuntos ciudadanos. Situaciones de pobreza extrema, de desigualdad económica flagrante, o incluso de asimetría cultural grave, favorecen el surgimiento de poderes de hecho, económicos o ideológicos, que cancelan en la práctica la vigencia de esa igualdad política, pervirtiendo gravemente los propios procedimientos democráticos. Donde los ricos son tan ricos, y los pobres tan pobres, de modo que los primeros pueden comprar el voto que los segundos se ven obligados a vender por necesidad, no es difícil comprender que las elecciones se vean gravemente deformadas como expresión efectiva de la voluntad popular. O donde desigualdades culturales extremas favorezcan liderazgos carismáticos, irracionales, basados en la superstición o en pasiones primarias, tampoco es complicado esperar una deformación similar. Por todo ello, las democracias políticas modernas estables parecen suponer un compromiso social para promover una equidad económica y cultural creciente, capaz de servir de base para un ejercicio efectivo de la igualdad ciudadana. Y a la inversa, los procedimientos democráticos favorecen a su vez, cuando son respetados, la promoción de una mayor justicia social y de una mejor integración cultural.
La fraternidad como valor democrático Afirmar el valor de la fraternidad, es decir, afirmar que todos los seres humanos deben tratarse como hermanos significa, en primer lugar, enfatizar los valores
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antes mencionados de la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Pero significa algo más, que resulta importante para el buen funcionamiento de los procedimientos democráticos. A saber, que a pesar de sus diferencias y conflictos de intereses o de opinión, los miembros de una sociedad no deben verse como enemigos, es decir, como divididos en bandos contrapuestos e irreconciliables, sino, en todo caso, como copartícipes parcialmente conflictivos en la formación de la voluntad política nacional. En otras palabras, la democracia requiere, para funcionar correctamente, que los conflictos no excluyan la cooperación, y que la cooperación no excluya los conflictos. Por ello es éste, quizás, el valor más difícil de entender y asumir dentro de las democracias modernas, pues supone dejar atrás tradiciones y actitudes no sólo autoritarias sino beligerantes, fuertemente arraigadas en la historia de la humanidad, y pasar a concebir y practicar la política de un modo distinto, tolerante y racional. Asumir entonces el valor democrático de la fraternidad supone reconocer que las contradicciones sociales, los conflictos entre grupos de interés o de opinión, o entre partidos políticos, no son contradicciones absolutas, antagónicas, que sólo puedan superarse mediante el aplastamiento, la exclusión o la aniquilación de los rivales, sino contradicciones que pueden y deben tratarse pacífica y legalmente, es decir, mediante procedimientos capaces de integrar, negociar y concertar soluciones colectivas legítimas y aceptables para todos. Por ello, la democracia política es prácticamente imposible cuando la sociedad se encuentra desgarrada por polarizaciones extremas, cualquiera que sea su naturaleza, pues entonces no existe la posibilidad de llegar a acuerdos y compromisos y sólo queda la «solución» de fuerza, la exclusión, el aniquilamiento, el sometimiento absoluto de los derrotados, situaciones todas radicalmente incompatibles con los valores democráticos en su conjunto. En este sentido, la instalación y consolidación de un sistema democrático parece exigir un aprendizaje colectivo de los valores de la estabilidad, de la paz, de la legalidad, de la autolimitación, de la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniqueísmos políticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la formación de partidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propiamente democrática, en la que nadie puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayoría, en la que, incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minorías, incluido su derecho a volverse mayoría. En esta perspectiva, la tolerancia es más que una actitud o valor negativo, más que un principio de no agresión o no exclusión de los contrarios. Aun si históricamente puede haber surgido de un cierto equilibrio o empate de fuerzas, en el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los demás y tuvo que reconocerles, por ende, legitimidad y derechos, lo cierto es que la tolerancia democrática es también, y sobre todo, un valor sustentado en la racionalidad 166
moderna. Sustentado en la conciencia primero de que es el pueblo, la ciudadanía, el mejor juez de las políticas y de los gobiernos. En la conciencia, en segundo lugar. de que en política nadie tiene nunca toda la razón, y de que toda política, por consecuencia, debe estar abierta a la crítica y a la rectificación. En la conciencia, en fin, de que sólo la discusión y el enfrentamiento pacífico y racional con otros puntos de vista y con otros intereses permite aprender y mejorar las propuestas de gobierno y de orientación política de la sociedad y, por ende, promover verdaderas soluciones para los agobiantes y complejos problemas sociales. Lo anterior no significa, naturalmente, que la fraternidad democrática anule o supere la inexorable conflictividad de las sociedades modernas. En la medida en que se trata de sociedades plurales, diversificadas, crecientemente complejas, sus políticas sólo pueden ser esencialmente conflictivas, esencialmente competitivas. Pero existen dos modos totalmente opuestos de entender el conflicto y la competencia: como guerra, y por lo tanto como lucha a muerte contra un enemigo irreconciliable, o como lucha civilizada y pacífica entre adversarios capaces de convertir sus propias contradicciones en motor de un debate abierto y racional y, por lo tanto, como una posibilidad inagotable de efectivo progreso social.
Democracia, racionalidad y cooperación La democracia política se sustenta axiológicamente en los valores de la libertad, la igualdad y la fraternidad. Que el pueblo deba ser soberano, que la voluntad política se construya de abajo hacia arriba, significa no el fin de la política y de la autoridad en tanto medios decisivos de organización social, sino un modo diferente de entender tanto a la política como a la autoridad. Un modo opuesto al del pensamiento autoritario o dictatorial, donde la política es concebida como dominio y sometimiento de los más por los menos, y donde la autoridad aparece como posesión exclusiva de unos pocos por oscuras razones metafísicas. La política democráticamente comprendida es' una orientación colectiva del desarrollo social elaborada y aplicada con la participación y el consenso de la ciudadanía; es la producción de lineamientos generales mediante el debate, la confrontación civilizada y el reconocimiento del principio de la mayoría y de los derechos de las minorías. La autoridad democrática, por lo mismo, es la que surge de los debates y consentimientos mayoritarios, con capacidades legalmente determinadas y competencias fijas; es la autoridad delegada por el pueblo para el beneficio de los intereses del propio pueblo, y sometida, por ende, a la vigilancia ciudadana y a la sanción del voto popular. Ahora bien, la realización institucional y la consolidación productiva de la democracia, precisamente por la naturaleza de sus principios y valores constitutivos, exige fuertes dosis de racionalidad y responsabilidad tanto de los políticos como de los ciudadanos. Como es evidente, el fanatismo, la intolerancia, el dogmatismo y el pensamiento mágico son contrarios a las prácticas
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democráticas, y su surgimiento pone en grave riesgo el mantenimiento de las mismas, al igual que el autoritarismo, el abuso del poder, la discrecionalidad o la transgresión de la legalidad. Por ello, la democracia es difícil, pues los procedimientos democráticos requieren de una cultura ciudadana que sólo puede consolidarse mediante la práctica misma, mediante el ejercicio efectivo y trasparente de los derechos democráticos. Pero esta cultura requiere, además, de una educación para la democracia, esto es, de información y discusión sistemáticas y permanentes tanto acerca de los valores y principios de la democracia como acerca de sus formas de realización institucionales. Se trata de una labor a realizar no sólo por y en las escuelas públicas y privadas, sino también por y en los partidos políticos, por y en las instancias gubernamentales y por y en las organizaciones sociales en su conjunto. A fin de cuentas, aun si la democracia es esencialmente política, sólo la generalización de los valores democráticos en el conjunto de la sociedad permite un ejercicio pleno y funcional de la misma. Un ejercicio basado en la autonomía de las organizaciones sociales, de la sociedad civil, así como en el respeto irrestricto de los derechos civiles y políticos de la población, condiciones indispensables para que la cooperación y la solidaridad implicadas en el valor democrático de la fraternidad se conviertan en verdaderos principios de organización consciente y voluntaria de una sociedad libre e igualitaria, propiamente civil, y de un Estado y un gobierno democráticos, es decir, efectivamente capaces de expresar, representar y articular las orientaciones ideológicas y los intereses legítimos de esa sociedad. En sentido estricto, ninguna democracia real, ningún Estado existente, puede verse como la realización plena de los principios y valores señalados. Las instituciones y los procedimientos que podemos observar empíricamente son siempre realizaciones necesariamente imperfectas, y por ende perfectibles, de esos principios y de esos valores. Por ello las reglas del juego democrático son reglas abiertas, es decir, reglas que exigen un debate y una crítica permanentes, en los que se evalúe su funcionamiento y se sugieran y aprueben sus modificaciones, pues si algo institucionalizan estas reglas es la posibilidad de los cambios y, con ellos, de los progresos, es decir, la posibilidad de una siempre inacabada e inacabable (re)construcción del orden social deseable. Lo antes dicho también se puede abordar de otra manera. A partir de la pluralidad política que existe en las sociedades modernas se puede realizar un recorrido conceptual hasta observar cómo se construye un gobierno con el consentimiento ciudadano.
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Pluralismo Las sociedades modernas están cruzadas por una diversidad de intereses, concepciones, puntos de vista, ideologías, proyectos, etc. Las diferencias de oficio, de riqueza, de educación, de origen regional, etc., construyen un escenario donde coexisten diferentes corrientes políticas. Para quienes piensan que un grupo social, un partido o una ideología encama todos los valores positivos, y que sus contrarios o antagonistas de igual forma encarnan todos los valores negativos, el tema de la pluralidad solamente puede observarse como algo indeseable, que reclama su supresión para organizar a la sociedad bajo una sola concepción del mundo, una organización y unos intereses igualmente monolíticos. Puede afirmarse que, desde esa óptica, el pluralismo es entendido como un mal que debe ser conjurado agrupando a la sociedad bajo un solo mando. Tanto las concepciones integristas religiosas como las revolucionarias dogmáticas coincidirían en la necesidad de superar el pluralismo, construyendo la unidad monolítica del pueblo-nación. Por el contrario, la fórmula democrática parte de reconocer ese pluralismo como algo inherente y positivo en la sociedad que debe ser preservado como un bien en sí mismo. No aspira a la homogeneización ni a la unanimidad porque sabe que la diversidad de intereses y marcos ideológicos diferentes hacen indeseable e imposible -salvo con el recurso de la fuerza- el alineamiento homogéneo de una sociedad. Ese pluralismo, además, permite no sólo relativizar las certezas políticas, sino que teóricamente obliga a un procesamiento más cuidadoso y racional de los asuntos públicos. De tal suerte que el pluralismo, de suyo, es evaluado como un valor positivo.
Tolerancia Al reconocer como algo positivo la coexistencia de la pluralidad política, el trato entre las diferentes corrientes y organizaciones políticas tiende a modificarse. Si bajo un esquema integrista los otros aparecen como los enemigos a vencer o a aniquilar y el código de comportamiento beligerante aparece como el más propio y ajustado a los fines de esa política, el código democrático obliga a la tolerancia, a la coexistencia, al trato cívico, a intentar apreciar y evaluar en los otros lo que puede ser pertinente y valioso para todos. El derecho a expresar puntos de vista diferentes, a iniciar debates y a elaborar iniciativas en todos los campos es una conquista para la naturaleza pluralista de la
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sociedad moderna, y la democracia intenta no sólo preservar esos derechos sino ampliarlos y hacerlos efectivos. Si ello es así, la aceptación de los otros de los que piensan distinto, tienen otros intereses, se agrupan para hacerlos valer- es una de las condiciones de la democracia que se transforma en valor positivo que ofrece garantías a la pluralidad.
Competencia regulada Pero la tolerancia o la convivencia de la diversidad en un sentido democrático no es la capacidad de que cada quien diga y haga lo que quiera en el espacio público sin importar la opinión y necesidades de los demás. Esa tolerancia solamente conduciría al desgobierno de la sociedad y por su propia naturaleza sería una coartada, porque seguramente en otros espacios se tomarían las decisiones que la comunidad requiere. Por el contrario, toda iniciativa toda propuesta, puede y debe ser confrontada racionalmente con otras. La democracia asume la pluralidad y la tolerancia, pero reconoce que dada la necesidad de gobernabilidad que requiere una sociedad es necesario optar por las diferentes propuestas que se encuentran en juego. De esa manera, los diagnósticos e iniciativas de las diferentes corrientes organizadas no sólo tienen el derecho de expresarse sino la necesidad y la obligación de competir entre ellas, para establecer cuál resulta la más pertinente de acuerdo con el criterio de la mayoría. Pero se trata de una competencia regulada de forma tal que reproduzca la pluralidad, se desarrolle a través de fórmulas civilizadas, evite la violencia, se apegue a normas, es decir, que sea capaz de reproducir la coexistencia en la diversidad sin desgarrar el tejido social y permitiendo que individuos y agrupaciones puedan ejercer sus respectivos derechos.
Principio de mayoría A primera vista más que un valor, la idea de que la mayoría decide parecería un criterio procedimental. Porque como ya se apuntó, una vez expresadas las diferentes opiniones se requiere optar por una de ellas. Y en términos democráticos, la que logre el mayor número de adhesiones es considerada como la triunfadora, la que establece la norma general. Sin embargo, ese criterio que sirve para regular la toma de decisiones tiene el efecto de integrar y hacer parte del todo social a los individuos. Estos últimos, al vivir en sociedad y a partir del anterior criterio, saben que la mayoría establecerá
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las normas que incidan en y regulen la vida social de todos y cada uno de los miembros de la sociedad. No obstante, el principio de mayoría democrático, a diferencia del autoritario, como se verá más adelante, permite la reproducción de las minorías y que éstas tengan derechos consagrados.
Legalidad La mayoría no puede, en un régimen democrático, simple y llanamente desplegar su voluntad, sino que tiene que apegarse a la legalidad e institucionalidad vigentes. En otras palabras, la decisión de la mayoría tiene que cursar y expresarse a través de los mecanismos e instituciones previamente diseñados para que sus decisiones sean legales. Puede modificar las normas legales existentes pero solamente a través del propio procedimiento legal. Esta fórmula otorga garantías a la mayoría pero también a las minorías, porque finalmente se aspira al imperio de la ley, en cuya confección deben participar mayoría y minorias. Ese criterio ofrece seguridades a los individuos que saben que los cambios en las orientaciones del gobierno tienen que seguir un procedimiento público antes de convertirse en normas que obligan a todos. A lo largo de ese proceso, quienes se sientan afectados tienen recursos para intentar modificar la iniciativa que consideran contraria a sus intereses. De esta manera, la legalidad protege a los miembros de una sociedad determinada de las arbitrariedades y los tratos discrecionales.
Derechos de las minorías El criterio de mayoría, sin embargo, no puede imponerse de una vez y para siempre. Por el contrario, mayoría y minorías pueden modificar sus respectivos lugares, y esa es una de las características centrales de las reglas democráticas. Las minorías tienen, por una parte, derechos consagrados, y por otra, pueden legítimamente aspirar a convertirse en mayoría. En un régimen democrático, a diferencia de uno autoritario, las minorías tienen derecho a existir, organizarse, expresarse y competir por los puestos de elección popular. De hecho, cuando alguno de esos derechos se vulnera o lesiona, un pilar fundamental de la democracia se cancela. Quizás uno de los indicadores más claros para evaluar la existencia o no de la democracia sea precisamente el estatus jurídico y real del que gozan las minorías.
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Se desprende de lo anterior que si las minorías gozan de esos derechos, al ejercerlos pueden llegar a convertirse en mayoría. La interacción entre una y otras es precisamente el sello distintivo de la democracia. Mientras en un régimen autoritario las minorías son proscritas y se les niegan, en términos generales, sus derechos, el régimen democrático tiende a garantizarlos.
Igualdad La legalidad supone, además, en términos democráticos, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. La ley pretende universalizar derechos y obligaciones y normar, en este caso, la vida política. Esa igualdad ante la ley -que trasciende las diferencias de riqueza, propiedad, sexo, religión, ideología- rompe con los privilegios estamentales y corporativos de las sociedades premodernas y predemocráticas, construyendo una nueva figura: el ciudadano. Esa igualdad jurídica que no acaba con las desigualdades reales (y que algunas corrientes han considerado, por ello, una mera ficción), es el basamento a partir del cual se puede construir un entramado democrático soportado por hombres y mujeres que adquieren su reconocimiento como ciudadanos. Al ser iguales ante la ley 1y al gozar de los mismos derechos, la 1competencia equitativa entre las distintas agrupaciones puede ser posible, pero además garantiza que independientemente del triunfo de unos u otros, el individuo seguirá siendo tratado igualitariamente.
Ciudadanía En ese marco, el presupuesto básico es que existen en una sociedad moderna hombres con capacidad de discernir racionalmente entre las ofertas que se les presentan, que pueden contribuir con su opinión a la toma de acuerdos, que ellos mismos pueden agruparse para participar en los asuntos públicos y que como individuos gozan de una serie de derechos. En una palabra, que los individuos son considerados ciudadanos. La familiaridad que esta palabra ha adquirido hace pensar que los ciudadanos siempre han existido. Sin embargo, parece necesario subrayar que la construcción de ciudadanos es un proceso histórico que precisamente se engarza con la modernidad y tiene su cabal expresión en un régimen democrático. El ciudadano, piedra de toque del edificio democrático, tiene una serie de derechos y obligaciones: derechos civiles, políticos y sociales, y obligaciones en esos tres terrenos. Los regímenes autoritarios precisamente suprimen algunos o todos los derechos ciudadanos. Así, no es raro que los golpes militares, asonadas y cuartelazos sean
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inmediatamente sucedidos por la supresión de algunos de los derechos ciudadanos básicos, por ejemplo, el derecho de reunión, de asociación, de publicación, etcétera. A diferencia de otros regímenes, donde los individuos son considerados simples engranajes para la reproducción del orden imperante, en la democracia éstos gozan de una serie de garantías que son consustanciales a la forma de organización democrática.
Soberanía popular Es en el conjunto de los ciudadanos donde reside la soberanía. La democracia moderna da un vuelco de 180 grados a las concepciones que sitúan la soberanía por encima del conjunto de los hombres, ubicándola en un ente metafísico o en algún poder terrenal selectivo. Para la democracia moderna la fuente de todo poder político emana de la voluntad popular, que es la soberana. De esa voluntad popular surgen normas e instituciones que al mismo tiempo deberán modular las fórmulas de expresión de esa soberanía popular. Así, la soberanía popular es la fuente última de toda norma y de toda representación. Los gobernantes lo son porque la soberanía popular asilo ha decidido, y esa es una característica nodal de todo régimen democrático.
Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados Por lo anterior es que precisamente los gobernantes dependen de la voluntad de los gobernados. Los primeros emanan de los segundos y a ellos deben rendir cuentas. En esta dimensión, la tradición democrática se encadena a la tradición republicana, creando una serie de instituciones encargadas de hacer que ese nexo tenga cauces institucionales. El voto para elegir gobernantes, la existencia de cámaras legislativas donde participen los representantes de la población, y la división de poderes para que no se concentre el poder político, tienen por objeto que el puente de comunicación entre gobernantes y gobernados sea fluido y los mandatos puedan revocarse. A diferencia de los regímenes monárquicos donde la función se adquiere por herencia, de los regímenes militares donde la institución armada se convierte en la fuente e instrumento del ejercicio del poder, y de los regímenes teocráticos donde la jerarquía religiosa asume posiciones de mando gubernamental, en la
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democracia los puestos de gobierno y legislativos suponen la representación de la ciudadanía con su consentimiento.
Representación De hecho, el ejercicio de una función pública se entiende en la democracia como una representación que otorga la mencionada soberanía popular. Un presidente o un primer ministro, los diputados y los senadores, gobernadores y presidentes municipales, etc., son representantes populares y al pueblo se deben. Esta idea de la representación es la que permite, además, que la misma sea revocada. Históricamente, la representación surge ante la imposibilidad de ejercer realmente la democracia directa en comunidades numerosas y complejas. Ante la imposibilidad de que cada ciudadano incida directamente en la política sin intermediarios, se crean las instituciones representativas, cuya fuente es la voluntad ciudadana. Pero esa necesidad se convierte en virtud porque quiere decir que gobernantes y legisladores actúan en representación de los ciudadanos y que a éstos se deben.
Revocabilidad de los mandatos A diferencia de otras fórmulas de gobierno, donde los mandatos no emergen de la voluntad popular, en la democracia toda función estatal está sujeta al juicio de los ciudadanos, que en su carácter de electores tienen la capacidad para refrendar o sustituir a sus representantes. Esa fórmula para controlar a los gobernantes, el que no exista inamovilidad, permite reforzar el poder de los ciudadanos, pero además crea condiciones para que los cambios de gobierno se produzcan en un clima institucional y civilizado. Todo gobierno democrático está sujeto a tiempos y procedimientos a través de los cuales es juzgado. La democracia es un sistema de instituciones que perviven y de representantes que cambian. Y esa cualidad tiende a conjugar estabilidad y cambio, o mejor dicho, el cambio no necesariamente produce inestabilidad.
Paz social La posibilidad apuntada en el apartado anterior es sumamente importante porque permite alternancias en el poder sin derramamientos de sangre o desgarramientos sociales.
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Los sistemas totalitarios o autoritarios, al suprimir (o intentar suprimir) la pluralidad la disidencia, la competencia institucional y pacífica, fomentan en los excluidos la impotencia y la desesperación que los obliga a recurrir a métodos violentos para intentar el acceso al poder. Por el contrario, el sistema democrático presupone que las diferentes corrientes políticas podrán acceder a los puestos públicos de acuerdo con la adhesión ciudadana que hayan logrado, lo que teóricamente permite que los cambios de rumbo se produzcan en un clima de convivencia y competencia pacíficas. En un mundo convulsionado por conflictos bélicos de muy distinta índole, preguntarse por la forma de organización política que contribuya de mejor manera a perpetuar y reproducir la paz no resulta una cuestión menor. Y todo parece indicar que en los regímenes democráticos los conflictos -que no desaparecenencuentran un cauce institucional para resolverse.
Convivencia de la diversidad Es necesario volver al concepto de tolerancia; ya que es sin duda uno de los valores centrales. Al no hacer de los otros enemigos irreconciliables, al abrir un conducto institucional para su expresión, al permitir la competencia en un marco institucional, al abrir la puerta para la alternancia pacífica, la convivencia de la diversidad de puntos de vista, ideologías e intereses se hace posible. Y ante un mundo que se fragmenta por motivos étnicos, religiosos e ideológicos, nunca estará de más subrayar las posibilidades y bondades de la coexistencia de la diversidad. Para el autoritario las naciones deben ser bloques monolíticos; para los demócratas son sociedades donde coexiste la diversidad. Hacerse cargo de ella y ofrecerle cauces de expresión siempre será más productivo, a la larga, que intentar exorcizarla, lo cual indefectiblemente lleva a la violencia.
Participación De hecho, el régimen democrático fomenta la participación ciudadana en la esfera pública. Mientras los autoritarismos de diverso tipo esperarían que los ciudadanos se retrajeran a sus asuntos privados, dejando la esfera pública en manos de la élite que detenta los mandos del Estado, la institucionalidad democrática, para su propia reproducción, necesita que los ciudadanos participen en los asuntos que se ventilan en la esfera pública. Sea por la vía electoral, a través de referendos, de la participación partidista o social, o de las campañas de diferente tipo, la democracia supone una participación ciudadana recurrente. La democracia significa un espacio público dilatado, medios para la participación y condiciones para hacerla posible.
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La esfera pública, según la doctrina democrática, es competencia de todos, y la participación ciudadana una condición para que el propio sistema se reproduzca.
Procesamiento de intereses diversos A diferencia de los sistemas cerrados, la democracia supone una serie de conductos a través de los cuales se pueden y deben procesar intereses distintos. De esa manera el ciudadano o la organización social o política encuentra vías para expresar sus necesidades y propuestas. Ello -se supone- tiende a fortalecer la participación pero, sobre todo, incide en el propio apuntalamiento de las instituciones democráticas que por esa vía demuestran su pertinencia, tanto haciendo posible la expresión de la diversidad como redefiniendo los puntos de partida en un esfuerzo por hacerlos compatibles. Cuando los diversos intereses que coexisten en la sociedad no encuentran vías para expresarse y ser atendidos, las tensiones tienden a agudizarse, mientras que cuando encuentran vía franca para transitar no resultan explosivos.
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CIUDADANIA La discusión en torno a la ciudadanía ha tomado nueva fuerza durante los últimos años, tanto en el ámbito de las ciencias sociales, como en el mundo político y de las organizaciones internacionales. ¿Cuál es el origen de este nuevo interés por una idea que cumple ya dos siglos de existencia? La globalización no sólo de la economía, sino también de la cultura, así como la creciente multiplicación de los flujos de la información y el desarrollo tecnológico y de los transportes, han acercado de otra manera a las diferentes culturas. Las identidades nacionales que se desarrollaban con relativa autonomía, hoy se encuentran en contacto permanente con otras identidades, lenguas y culturas. Las naciones, que reivindicaban la particularidad de su historia y de su textura sociológica, se muestran confundidas por la inserción continua de elementos extraños a la tradición y a la especificidad de sus trayectorias. Sin embargo, la amenaza a las identidades nacionales no proviene solo del exterior. Salvo algunas sociedades islámicas, obsesionadas por la homogeneidad de sus culturas y religiones (Talibanes), la mayoría de las sociedades del planeta tienen que conciliar sus tradiciones con los fenómenos de la diversidad cultural interna, con un pluralismo y una diferenciación social crecientes. Las tendencias hacia la homogeneidad en el plano global y hacia la diversidad interna, cuestionan el principio de la nación -como unidad sociológica- y del núcleo de derechos cívicos comunes -propio de la idea del Estado-Nación. Las naciones se debilitan frente a la propuesta externa de una cultura uniforme y ante un pluralismo interno que puede asumir la forma de cuestionamientos étnicos, subnacionales o de grupos específicos que buscan el reconocimiento de sus especificidades culturales o sexuales. Asistimos a la constatación de los límites de una concepción de la ciudadanía fundada sobre la noción abstracta de libertad, aunque también podríamos pensar que no se trata de una desaparición sino de una transformación de la idea de ciudadanía, como se analizará posteriormente. La idea de ciudadanía se encuentra relacionada con la participación ciudadana en los asuntos de la comunidad política; históricamente también se vincula con el surgimiento de los Estados Nacionales Europeos. La ciudadanía tiene variados componentes, entre ellos la nacionalidad; el ciudadano es titular de una parcela de la soberanía y sólo los nacionales son ciudadanos, pues sólo ellos pueden ejercer los derechos políticos, de tal manera, el ciudadano se define ante todo por oposición al extranjero en tanto que la ciudadanía aparece como un subsistema de la nacionalidad. En ese sentido la ciudadanía no se enfoca exclusivamente como núcleo de derechos (civiles, políticos y sociales), como participación en la vida pública o como conjunto de deberes propios del integrante de una comunidad política, sino que lleva adscrito
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ese componente social que significa compartir una misma historia o una misma cultura. Esa convivencia de un componente cívico-universal (derechos) con un componente socio-histórico (nacionalidad), hizo posible conciliar, en el marco de los Estados Nacionales, las tendencias centrífugas del individualismo, con las fuerzas centrípetas de la razón política (idea de Estado-Nación). La crisis del Estado-Nación se expresa en nuestros días por la incapacidad de las unidades políticas de ejercer control absoluto sobre sus territorios, como lo pretendieron los estados nacionales durante el siglo XIX (comunicaciones, televisión, flujos financieros). La noción tradicional de soberanía ha estallado frente al crecimiento tecnológico. El desarrollo del derecho internacional también ha puesto en duda esa visión de la soberanía, pues al internacionalizarse la legislación sobre derechos humanos, se sitúa sobre los principios de la soberanía el respeto a la dignidad del ser humano. Sin embargo, la crisis no sobreviene únicamente de la confrontación de las viejas nacionalidades con el proceso de globalización, sino también deriva de las dificultades internas de convivencia producto de la creciente multiculturalidad de las sociedades. Tal fenómeno resulta particularmente importante en aquellas sociedades que suman flujos de inmigración positivos. Convivir con los diferentes, en el marco de una comunidad política diseñada para convivir entre franceses, alemanes, anglosajones o costarricenses, ¿puede alcanzarse observando únicamente los tradicionales derechos de tipo liberal o, por el contrario, es imprescindible adaptarse a nuevas formulaciones de estos derechos? Por otra parte, ¿cómo conciliar las desigualdades sociales, las diferencias de clase con la ciudadanía, entendida como afirmación utópica de igualdad entre los seres humanos, a pesar de las diferencias entre los individuos y los grupos concretos? ¿Cómo enfrentar esas reglas, esos ideales de convivencia con las desigualdades concretas de sociedades que se diferencian ya no sólo en torno a desequilibrios económicos, sino también alrededor de diferencias en estilos de vida? Estos problemas, apenas delineados, ponen en serios aprietos nuestro esquema de convivencia política, pues mientras algunos afirman que la libertad abstracta no puede ser base para la convivencia, lo cierto es que, sin ese principio de libertad, se abren las puertas para la intolerancia, el totalitarismo y el fundamentalismo, que buscan imponer sus principios de verdad, raza, religión y otros, en detrimento de la autonomía de la persona y de su dignidad. Por otra parte, la sola afirmación de los derechos personales, sin referencia a algún vínculo especial de pertenencia y lealtad a la comunidad, introduce un principio de desintegración social y política que imposibilita la convivencia. Hasta el momento, una de las respuestas más sugerentes a tales inquietudes corresponde a la de Habermas, quien al desarrollar el concepto de patriotismo constitucional concilia ambas perspectivas, integrando la defensa de los derechos 178
subjetivos junto al poder comunicativo del modelo republicano. En efecto, este último debe concebirse como: … la búsqueda de un mayor nivel de acuerdo entre individuos y grupos sociales ... a través del toma y daca de la política. No requiere que los participantes suscriban otros principios que los que están implícitos en el diálogo político mismo -la disposición a argumentar y a escuchar las razones dadas por los demás, abstenerse de violencia y coerción...”
El desarrollo de estos temas, aparte de su importancia teórica, trae consecuencias prácticas de mucha importancia. La pérdida de civismo, la pérdida del interés por la vida pública, la apatía, el mismo deterioro del debate cívico, se encuentran íntimamente ligados con estos procesos de erosión de la idea y de la práctica de la ciudadanía, fenómenos que implican profundas consecuencias en el marco de una vida cotidiana, donde se destaca la importancia de revitalizar los mecanismos de participación y de tolerancia, si nos planteamos la posibilidad de vivir juntos en algún grado de armonía, evitando los riesgos de la desintegración social que han llevado a las sociedades hasta el enfrentamiento. La gran pregunta de fin de siglo la ha formulado, en un libro esencial para la comprensión de este debate, el sociólogo francés, Alain Touraine: ¿Podremos vivir juntos? ¿Podremos conciliar la unidad con la diversidad, la universalidad con la diferencia? Si conservamos el núcleo básico de derechos de la persona como norma de observancia social y, simultáneamente, promovemos una democracia deliberativa que incluya no sólo el concepto abstracto de la participación, sino que incorpore de manera efectiva los espacios de la información y del debate público en los procesos de la toma de decisiones, es probable que logremos esa convivencia.
Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía La ciudadanía no se limita a un concepto; ante todo, se trata de una experiencia histórica, aunque es conveniente también emprender un análisis en cuanto al contenido de esta idea.
Orígenes Para los romanos, la civitas constituía la asociación política, el conjunto de bienes políticos privilegiados que compartían los hombre libres. La civitas se oponía a gens, populus y a Natio. Las naciones eran en la antigüedad clásica “ ... comunidades de origen que vienen integradas geográficamente por comunidad de asentamiento o por relaciones de vecindad, y culturalmente por tener una lengua
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común y costumbres y tradiciones comunes, pero que todavía no están integradas políticamente mediante una forma estatal de organización.” La Edad Media experimenta la aparición del concepto de imperium. Bajo el dominio del rey, la noción de comunidad políticamente organizada cede frente al poder de esa figura. Con el advenimiento de la modernidad, se opera una transformación muy importante en el concepto de nación, pues su significado cambia y surge como la portadora de la soberanía, hasta el punto de que en el siglo XVIII adquiere ambos significados (comunidad de origen y ente portador de la soberanía), para más tarde constituirse en un predominio de la segunda. En efecto, aparece la nación como comunidad de ciudadanos y no de descendencia. Esta última visión proviene más que todo de la tradición germánica y originará posteriormente el nacionalismo alemán, en tanto la primera se ha convertido en el origen de la idea moderna de ciudadanía, como lo afirma Alain Touraine: La ciudadanía reduce el individuo al ciudadano, es decir, aquel que acepta las leyes y las necesidades del Estado, que sólo tiene derechos si cumple deberes, si contribuye a la utilidad colectiva, al interés general; pero al mismo tiempo, la ciudadanía afirma que el poder político no tiene otro fundamento legítimo que la soberanía popular. Tales fundamentos, como lo señala el autor, implican una gran ambivalencia, pues se debaten entre la idea republicana de la voluntad general y la idea democrática de la ley de la mayoría. La idea de nación da forma a la soberanía popular y al mismo tiempo otorga al Estado que habla en nombre de la voluntad general un poder absoluto, que lleva en sí un riesgo de totalitarismo. Lo que hizo de la idea de pueblo, más aún que de la de nación, el doble del estado, el medio de que éste hiciera triunfar a su unidad sobre la diversidad de toda la sociedad. En nombre de la nación se derrumbaron los feudos y los privilegios, pero también en su nombre, se destruyeron las culturas regionales y vastos dominios de la memoria colectiva, y en nombre de la igualdad entre los ciudadanos, se condenaron o ignoraron las diferencias e identidades sin las cuales no puede construirse la mayor parte de los actores personales. Esa unión conflictiva entre el nacionalismo y el republicanismo es una conexión de tipo psicosocial en la que uno se convierte en el vehículo del nacimiento del otro, pero no se trata de una conexión conceptual estricta, pues, como se acaba de evidenciar, la libertad nacional no coincide, necesaria y automáticamente, con la libertad política de los individuos en el interior, pues la idea nacional, en tanto es democrática, implica no sólo la integración al Estado, sino también un recurso; contra éste, una separación y la afirmación de una órbita de autonomía personal, como lo ha sintetizado Jurgen Habermas:
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El Estado Nacional había fundado, pero sólo transitoriamente, una estrecha conexión entre ethnos y demos. Pero conceptualmente la ciudadanía fue desde siempre independiente de la identidad nacional.
Transformaciones de la idea de ciudadanía La historicidad del concepto de ciudadanía es una de las primeras constataciones que se establecen al estudiar esta materia. El concepto y la práctica de los derechos de la ciudadanía presentan una evolución muy particular. Quien precisó inicialmente ese cambio fue Marshall, al señalar la existencia de una larga e irregular, pero persistente tendencia hacia la expansión de los derechos de la ciudadanía (civiles, políticos y sociales); de acuerdo con él: ... la reforma política de cada uno de estos dominios puede modificar los aspectos más negativos de la desigualdad económica y puede, por consiguiente, hacer que el sistema capitalista moderno sea más ecuánime y justo, sin recurrir a la acción revolucionaria. La dinámica de las desigualdades de clase, derivadas del sistema de mercado capitalista, se puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades económicas se pueden contener, o, en sus palabras, mitigar por medio del desarrollo exitoso de los derechos de la ciudadanía democrática. Marshall centró su análisis en Gran Bretaña, precisando que los tres tipos de derechos evolucionaron a diferentes ritmos en el transcurso de doscientos o trescientos años; muestra que los primeros en desarrollarse los derechos civiles (libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia, derechos de propiedad, derecho de contratación y la igualdad ante la ley); los derechos políticos (participación en el ejercicio del poder político como elector o representante de los electores) se desarrollaron a continuación, en tanto que la lucha por su expansión ocurrió fundamentalmente durante el siglo XIX hasta el establecimiento del principio de ciudadanía política universal. Las luchas por los derechos sociales empiezan a finales del siglo XIX y se desenvolvieron a plenitud durante el siglo XX. La visión de Marshall concluye que estos grupos de derechos forman una especie de peldaño o eslabón en dirección de los otros. La posición de este autor ha recibido muchas críticas, desde diferentes perspectivas. Giddens, por su parte, cuestiona los elementos teleológicos y evolucionistas de ese análisis, por tratar el desarrollo de la ciudadanía como algo que se desplegara a través de fases y de conformidad con una lógica inmanente. También encuentra en la explicación de Marshall una sobresimplificación del papel de la política y del Estado, al considerar los derechos como fruto de la mano benéfica del Estado y no como consecuencia de las luchas sociales y políticas. Giddens señala además que el fenómeno de la expansión de los derechos ciudadanos no es un proceso unidireccional e irreversible y sostiene que la
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clasificación tricotómica de los derechos, según Marshall, se torna inadecuada, pues los derechos civiles tienen una doble dimensión: los derechos civiles de la libertad individual y la igualdad ante la ley (reivindicados y conquistados por la burguesía emergente); y los derechos civiles económicos como el derecho de formar sindicatos y el derecho de huelga (reivindicados y conquistados por la clase trabajadora). Otro grupo de críticas se centra en la reducción que propone Marshall en su enfoque a la relación entre clase social y ciudadanía, cuando lo cierto es que el problema de la ciudadanía abarca el tema de las clases sociales, pero va mucho mas allá, como lo precisa Held: El conflicto de clase puede ser perfectamente un importante medio para el desarrollo de los derechos ciudadanos pero de ninguna manera es el único que reclama atención. Si la ciudadanía implica la lucha por la pertenencia, y la participación en la comunidad, entonces su análisis abarca el examen de los modos en que los diferentes grupos, clases y movimientos pugnaron por conquistar mayores grados de autonomía y control sobre sus vidas visà-vis las distintas formas de jerarquía, estratificación y opresión política. El debate posmarshalliano debe ampliar el análisis de la ciudadanía y dar cuenta de los temas planteados, por ejemplo, por el feminismo, el movimiento negro, los ecologistas... y quienes han abogado por los derechos de la infancia.
La reflexión sobre los derechos de ciudadanía enfrenta hoy una nueva frontera, pues no es posible limitar esta discusión al espacio de estos derechos en el marco del Estado-Nación. La globalización crea una brecha entre una ciudadanía que confiere derechos en el contexto de la comunidad nacional y el desarrollo de legislación internacional que impone nuevas regulaciones sobre individuos, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. La elaboración de una teoría de la ciudadanía moderna, adecuada a las realidades de nuestro tiempo, supone también relegar la visión de los derechos de libertad, el pluralismo y el imperio de la ley como simples formalismos e ilusiones engañosas. Las bases de esta visión pueden resumirse, siguiendo a Zolo, en cuatro puntos: 1- La ciudadanía es fruto de dos grandes procesos de diferenciación que acompañan al Estado moderno: ...la separación del subsistema político del ético y religioso y la autonomización del subsistema económico respecto del político. La atribución de la ciudadanía “formaliza” los agentes individuales, precisamente porque, los abstrae de las determinaciones (económicas, sociales, religiosas, etc.) que caracterizan a esos agentes dentro de los otros subsistemas primarios
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2- La noción de ciudadanía debe oponerse, más que nada, a la de sujeción, según la cual los individuos no tienen ningún derecho respecto de la autoridad política. 3- El concepto de ciudadanía descansa sobre los supuestos individualistas de la teoría liberal clásica. El sujeto legal es el individuo y no la familia, el clan, la nación, la ciudad o la humanidad. La ciudadanía moderna se opone a la idea de una pertenencia orgánica a la ciudad. El organicismo político concibe a los individuos como parte de un sistema estratificado, parte de un todo, basado en fundamentos éticos o naturales; la ciudadanía moderna ve la política como un “constructo” social, como algo artificial (contrato). 4- La ciudadanía opera dentro de la esfera soberana del Estado moderno (organización política territorial y burocrática). Sólo los miembros de la comunidad política nacional se consideran ciudadanos, en oposición a los extranjeros. A pesar de que los señalamientos anteriores implican escoger una serie de opciones teóricas en cuanto al tema de la ciudadanía, resulta conveniente -para efectos inmediatos- exponer las variadas concepciones que existen en torno al tema, así como desarrollar, aunque se haga superficialmente, algunas de las discusiones más importantes sobre la materia.
Diversos enfoques de la idea de ciudadanía En este apartado se expondrán las visiones liberal, libertaria, comunitarista y republicana de la ciudadanía. Para algunos, esos enfoques pueden reducirse a dos: liberalismo y comunitarismo, punto de vista que simplifica la explicación, de manera que optaremos por una división cuatripartita, con el propósito de proveer un análisis más rico de las discusiones.
El enfoque liberal La noción liberal de la ciudadanía parte del concepto de libertad negativa; libertad del individuo frente al Estado. La libertad máxima es una libertad presocial, que significa no verse interferido por los otros. En ese sentido, la maximización de la libertad exige la minimización del Estado. El individuo establece su identidad en oposición a la sociedad y considera a la ley y al Estado como los principios de renuncia a su voluntad.
Sus preferencias son prepolíticas: sus gustos y sus querencias, como las preferencias de un consumidor, ni
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se discuten ni se justifican.... Se forman privadamente y, después, hay que buscar el mejor modo de satisfacerlas. En la medida en que ello requiera de los otros, la política se encargará de la satisfacción o favorecerá la negociación entre intereses contrapuestos... habrá que fijar reglas para coordinar intereses contrapuestos.... La tarea de las instituciones públicas es agregar y atender las preferencias. La necesidad de dar cuenta de las instituciones políticas frente a la afirmación del individuo lleva a explicaciones liberales más complejas, que sobrepasan la concepción del Estado Mínimo. En nuestros días, la teoría más elaborada del liberalismo político se ofrece en el planteamiento de John Rawls, para quien la tarea de la filosofía política consiste en elaborar una teoría de la justicia distributiva, que pueda ser compartida por todos los miembros de una sociedad con democracia liberal. Si una teoría de este tipo toma cuerpo en las instituciones, los ciudadanos se adherirán a ella, pues refleja sus convicciones acerca de lo justo. Sin embargo, la elaboración de esta teoría presenta algunas dificultades, en cuanto a la diversidad de concepciones que existen en las sociedades pluralistas sobre la vida justa, lo que Rawls llama distintas doctrinas comprehensivas del bien, la diversidad de cosmovisiones, propias del pluralismo, y la diversidad de las sociedades modernas, así como los diferentes proyectos para una vida feliz. ¿Cómo organizar la convivencia entre estos diferentes proyectos? La solución estriba en determinar si hay valores compartidos en todas las doctrinas, aunque estos no coincidan en el conjunto de su cosmovisión. De aquí surge la hoy célebre distinción en el ámbito ético-político entre lo justo y lo bueno, entre una concepción moral de la justicia, compartida por la mayor parte de los grupos de una sociedad, y los distintos ideales de felicidad que pretenden orientar la vida de una persona en su conjunto. Aquellos valores que todos comparten componen los mínimos de justicia a los que una sociedad pluralista no está dispuesta a renunciar, aunque los diversos grupos tengan distintos ideales de vida feliz, distintos proyectos de máximos de felicidad. La tarea fundamental de una sociedad pluralista consiste en la articulación de estos mínimos y máximos para mantener la justicia y lograr la felicidad. El liberalismo político se interesa por el ciudadano, quien espera que la sociedad le haga justicia al suministrarle los bienes necesarios para llevar adelante, por sí mismo, su proyecto de vida feliz. La comunidad política tiene el compromiso de defender una concepción de justicia en torno de la cual ya existe un acuerdo o visión que sirve de referente en la solución de los conflictos sociales. 184
La aproximación libertaria El planteamiento libertario surge con el florecimiento político de la Nueva Derecha y pretende evidenciar la relación entre el Estado y el individuo como una cuestión meramente contractual. Para los libertarios, la ciudadanía no es valiosa en sí misma, su necesidad radica en las demandas por bienes de provisión pública. El ciudadano es un consumidor racional de bienes públicos, lo cual lleva a los libertarios a pensar en el Estado como una gran empresa, y en los ciudadanos como sus clientes. En la medida en que el Estado responda a la demanda, no interesa -en principio- llegar a un acuerdo sobre los derechos de ciudadanía.
La fuerza de la posición libertaria reside en que toma en serio el pluralismo. Supone que las personas tienen posiciones radicalmente diferentes de la buena vida y sostiene que el modo de afrontar este problema es despolitizar la ciudadanía, convertir el ámbito público en una versión sustituta del mercado. Las personas deberían ejercer su elección en cuanto consumidores, ya sea a través de un contrato individual con las oficinas públicas, o bien votando con sus pies . Sin embargo, esta posición ha sido criticada, pues se dice que destroza el concepto de ciudadanía, el cual implica derechos comunes y bienes disfrutados en conjunto; el planteamiento libertario los reduce a su mínima expresión, debilitando y erosionando el sentimiento mismo de identidad ciudadana. La ciudadanía quedaría limitada entonces a la posibilidad de contratar, dentro de los límites de una comunidad elegida, o a una exhortación moral, a los buenos ciudadanos que quieran realizar una actividad voluntaria en favor de los demás. El planteamiento podría ubicarse en el contexto del liberalismo político, aunque en una versión extrema.
La óptica comunitarista. La mejor descripción del ciudadano comunitario se obtiene al compararlo con un equipo, donde cada jugador es responsable por su labor y todos los jugadores, colectivamente, no se oponen, sino que constituyen el equipo. No tienen derechos frente al equipo, sino responsabilidades: no tienen intereses privados que proteger, nada hay fuera del interés colectivo.
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Existe una idea de bien compartida, que permite a todos reconocer el camino correcto. Esa idea constituye el cemento que permite la unidad social. El ciudadano comunitario es un zoon politikon, profundamente social, su integración en la sociedad le proporciona la identidad y los valores entre los que puede escoger y juzgar. Tal concepción se torna contraria dela libertad negativa; es una libertad con los otros. Hay un predominio de la idea del deber, concebido como el reconocimiento del ciudadano en una idea del bien, de la que se participa con los otros integrantes del equipo. La ciudadanía es ante todo una confirmación de valores compartidos, una afirmación de la homogeneidad y de la unidad del cuerpo social. Existe poco espacio para la deliberación y la confrontación cuando lo que impera es el ideal de la buena vida y cuando las voluntades particulares se transforman en voluntad general; es lo que Habermas ha denominado una “comprensión comunitarista ética,” una comunidad ético cultural que se determina a sí misma, donde los ciudadanos son partes de un todo y la ciudadanía se reduce a la práctica de la autodeterminación colectiva. Este modelo se convierte en una concepción totalizante que destruye el pluralismo y la autonomía de las personas. Por otra parte, es utópico pensar en la existencia de sociedades homogéneas en la actualidad y en el pasado. Esta fascinación con la unidad y la homogeneidad sociales lleva en sí el germen del totalitarismo, pues descarta la posibilidad de una coexistencia entre diversas ideas posibles del bien social, así como la posibilidad de la transacción y discusión entre aquellas.
El modelo republicano El ciudadano republicano es activo y participativo, aunque no se diluye en la idea del bien colectivo. El republicanismo considera al ciudadano como un participante activo en la dirección de la sociedad mediante el debate y las decisiones públicas. Toma la concepción liberal de los derechos y le suma la idea de que un ciudadano se identifica con su comunidad política y se compromete con la promoción del bien común, sin que esto implique adherir a una concepción sustantiva del bien común. La máxima libertad no se consigue sin los otros. Pero, tampoco, la libertad es otorgada por los otros. A cada ciudadano le corresponde defender su propia libertad y esa misma defensa forma parte del reto mismo de construir una vida valiosa.
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Los derechos asegurados colectivamente se convierten en las condiciones que hacen posible la responsabilidad; la idea de libertad positiva tiene un espacio en la concepción republicana de la ciudadanía. Jurgen Habermas resume el sentido de la unión entre los derechos garantizados y la necesaria participación política, al señalar: …el modelo republicano de la ciudadanía nos recuerda que las instituciones de la libertad, aseguradas en términos de derecho constitucional, tendrán o no valor, conforme a lo que haga de ellas una población acostumbrada a la libertad, acostumbrada a ejercitarse en la perspectiva de primera persona del plural, de la práctica de la autodeterminación. El papel del ciudadano institucionalizado jurídicamente ha de quedar inserto en el contexto de una cultura política habituada al ejercicio de las libertades. Queda claro que la mera discusión y el debate no son suficientes. Se evidencia la necesidad de una cultura política que garantice un ejercicio permanente de los derechos a la participación, y de una Constitución que establezca claramente los derechos, en particular los límites de las mayorías. Libertad negativa o autonomía privada y libertad positiva o autonomía pública se fusionan, lo que permite defender los derechos básicos frente a las injerencias sociales, pero también: …se abre a la pluralidad social al permitir un casi ilimitado acceso a la esfera y decisiones públicas a todos los ciudadanos y grupos sociales. Ambas dimensiones serían complementarias, igual de importantes y asentadas en un origen común. El ciudadano no podría hacer uso de su autonomía pública si no poseyera la independencia necesaria garantizada por la autonomía privada; y a la inversa, no podría asegurarse una regulación consensuada de esta última si no puede hacer uso adecuado de su autonomía pública. Se reconoce la diversidad social en el acceso que todos los sectores pueden lograr a los foros de discusión y de toma de decisiones, y en la inexistencia de barreras para las demandas que presentan; derecho de participar en la deliberación, lo que no resulta válido es pretender el pleno reconocimiento de las exigencias de un sector determinado. La noción de democracia deliberativa se encuentra estrechamente relacionada con el enfoque de la participación como integración y ejercicio de influencia sobre el proceso de la comunicación política; el poder comunicativo pasa pues a un primer plano de las consideraciones de la teoría política. 187
Consecuentemente, se produce un enfoque diferente de las relaciones entre las instituciones y las prácticas sociales. Se trata de un proceso de interacción entre la normatividad del status del ciudadano y su práctica efectiva.
Se entienden las constituciones democráticas como otros tantos proyectos en los que a diario trabajan el poder legislativo, la justicia y la administración, y por cuya prosecución se sigue luchando siempre en el espacio público político… Sólo una democracia entendida en términos de la teoría de la comunicación es también posible bajo las condiciones de las sociedades complejas ... son los flujos de comunicación de un espacio público activo que se halle inserto en una cultura política liberal los que soportan la carga de la expectativa normativa. La ciudadanía republicana permite hablar de una ciudadanía activa y participativa, en oposición a la ciudadanía pasiva, caracterizada por una visión del ciudadano como administrado-elector. La ciudadanía pasiva es sufrida (subie), ligada a la observancia de la regla común, a lo instituido, y caracterizada también por la delegación y la sumisión. Una perspectiva de ciudadanía republicana permite pensar las modalidades de una ciudadanía activa, en la que la pertenencia a una comunidad pase por la observancia de sus reglas de funcionamiento, pero con corresponsabilidad en la elaboración y gestión de aquellas. El ciudadano activo se asume como tal y es un factor fundante de la comunidad; a través de su actividad deliberativa que crea la ciudadanía propia y de sus conciudadanos. En la próxima sección nos ocupamos de algunas vías para desarrollar esta nueva visión de la ciudadanía.
Hacia una ciudadanía activa. La ciudadanía activa implica el desplazamiento de una cultura política de espectadores a una de actores. Pareciera sencillo, pero, ¿qué significa ese paso en concreto? Ante todo, resulta imprescindible educar en ciertos valores como la tolerancia y el respeto, y en la autoestima, en la clara comprensión de los valores de la dignidad personal, pero fundamentalmente en un esfuerzo por promover la buena información de los ciudadanos sobre la esfera pública y el debate de las distintas opciones que ahí se presentan.
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La capacidad de persuadir y de ser persuadido correctamente es, así, un instrumento esencial de la práctica política democrática. En sí misma la persuasión retórica es algo así como una adhesión que acordamos acerca de una opinión surgida en el seno de un discurso público. No es el resultado de una ciencia específica, sino de un arte común, del arte cívico del encuentro deliberativo en el seno del discurso. Aunque todos los ciudadanos participan de esa capacidad deliberativa, su ejercicio se encuentra condicionado por la educación recibida, por la capacidad de formar juicios propios, pero lo cierto es que tales juicios sólo pueden formarse mediante la práctica política misma, lo cual implica concebir la educación cívica o política como una cuestión práctica, como una manera de vivir, aunque no se descarta la formación conceptual, la transmisión de contenidos de carácter sustantivo en su forma abstracta. El gran problema de la educación cívica, de aprender a vivir en conjunto, consiste en combinar la identidad con la libertad para participar en la vida social. La vida social no puede reducirse al mercado, y la identidad a la pertenencia a la comunidad. Hay una reinvidicación del sujeto como capacidad de resistencia y de distancia frente a las lógicas del poder. Como lo ha demostrado Alain Touraine, la sociedad política se define como:
…una relación de amistad que respeta la distancia al mismo tiempo que genera la comunicación. No implica la connivencia que supone la pertenencia sino que exige respeto, y consiste en considerar al otro como igual a uno mismo, sin inscribirse en un conjunto englobador de uno y otro. La ciudadanía democrática debe asentarse en el reconocimiento de los derechos fundamentales que limitan todo poder social y sobre la solidaridad que permite a cada individuo afirmarse como sujeto social. Según lo afirma el mismo Touraine: En resumen la identidad del Sujeto solo puede construirse por la complementariedad de tres fuerzas…; la lucha personal de salvaguardar la unidad de la personalidad…; la lucha colectiva y personal contra los poderes que transforman la cultura en comunidad y el trabajo en mercancía; el reconocimiento interpersonal; pero también institucional, del otro como Sujeto.
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La ciudadanía democrática sólo puede fundarse en el recurso a un “principio de limitación del poder social e incluso en un fundamento no social del orden social”, como son los derechos universales del hombre: es el principio que pone al individuo por encima de la lógica de un sistema y, mediante ella, de los intereses materiales e ideológicos de quienes lo dominan y dirigen. Un programa para desarrollar la ciudadanía activa tiene que dirigirse a la investigación de diversos procesos generadores de esta: Deben analizarse aquí los 1- La lógica de la autoafirmación. elementos culturales que permitan elaborar una visión del individuo y de la vida social que no se reduzca a la organización instrumental, utilitaria, de la vida colectiva ni tampoco al conformismo con la organización social (derecho de resistencia). 2- La lógica de la pertenencia. No se trata de partir de un individualismo libre de vínculos; por el contrario, se debe reconocer que deseos y preferencias individuales están estrechamente condicionados por procesos sociales y que no podemos existir sino con los otros, reconociéndolos y siendo reconocidos por ellos como sujetos. Pertenecer no significa, sin embargo, disolverse en la comunidad, ni en la voluntad general. 3- La lógica de la participación. Es el fenómeno de la deliberación, del contraste de los discursos. A partir del reconocimiento de la autonomía individual, nos inscribimos en la ruta de la confrontación de diversas visiones parciales y generales de la vida, de la discusión de los diversos proyectos de vida en común y personal. Implícito se ubica el principio de la tolerancia, de admitir la diversidad y lo distinto como partes consustanciales de la existencia con los otros. 4- El principio del pluralismo. Pero la tolerancia se deriva de un principio aún más general: el respeto del pluralismo, el reconocimiento del derecho de los otros de tener su propia visión y luchar socialmente por los objetivos que de esta se desprenden.
5- Los deberes de la responsabilidad. La libertad implica responder por su ejercicio; no es posible el funcionamiento de la vida social sin la delimitación de esta órbita de la convivencia, sin asumir el compromiso que implica la amistad cívica, aunque esto, en ningún momento, signifique la disolución de la personalidad en el todo social. 6- La ciudadanía local y cosmopolita. No toda la actividad cívica puede quedar reducida al marco del estado nacional. Las formas 190
de participación de la proximidad, junto con los elementos de integración mundial que surgen como consecuencia de visiones nuevas (derechos humanos, movimiento ecologista, participación de las mujeres en la vida pública) deben incorporarse a esta indagación. 7- El Principio de Solidaridad La pertenencia a la comunidad política y la protección social de la libertad, no pueden fundarse en la exclusión de importantes sectores de la población de los beneficios del progreso material, de la cultura y la participación en las decisiones. Es necesaria una política de solidaridad que disminuya distancias entre categorías sociales y combata la discriminación y la segregación, abriendo espacios para la igualdad de oportunidades. Tales premisas constituyen un programa tentativo que busca desembocar en respuestas más concretas al problema de la exclusión, de la pérdida de civismo y de participación en la vida pública. Los desarrollos posteriores permitirán una ampliación detallada tanto de las cuestiones teóricas aquí esbozadas, como de las soluciones prácticas que buscamos. Lo que sí resulta cierto es que la pregunta por la ciudadanía trasciende en gran medida el problema teórico y nos coloca ante los problemas de buscar nuevas formas de convivencia en un contexto radicalmente diferente, donde nacen las ideas y las prácticas en torno al tema de la ciudadanía.
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DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL
El contexto latinoamericano y sus paradigmas Las reformas estructurales que han tenido lugar en América Latina durante las últimas décadas han estado vinculadas a la adopción de un nuevo modelo de desarrollo. Este nuevo modelo modifica los criterios y las prioridades de la política económica, el carácter y la estructura del Estado en general y de la política social en particular, todos procesos íntimamente ligados a la globalización —con la exigencia mundial hacia la eficiencia— y a la redemocratización de nuestros países. En el ámbito económico, el modelo de sustitución de importaciones que surgió después del período de ajuste en la década de los ochenta, está siendo reemplazado por uno basado en la competitividad en el mercado internacional. A raíz de la crisis de financiamiento externo que afectó a la mayoría de los países latinoamericanos, los equilibrios macroeconómicos se incorporaron como componente central de las políticas nacionales económica y presupuestaria. En el ámbito político, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en su estructura y tamaño. El paradigma del Estado está cambiando desde uno de bienestar —que se responsabiliza directamente por la integración social y nacional— a uno que regula y “habilita” (enabling State). Este “nuevo” Estado aseguraría las oportunidades de integración a través de los mecanismos del mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las oportunidades presentadas por el mercado. La modernización, la descentralización y la democratización son todas metas de este proceso, aunque en la práctica puedan ser contradictorias. La fase de transición que vive América Latina se caracteriza por el desmonte del carácter estatal que tuvieron diversos servicios y empresas; por nuevas tendencias en la administración pública, la valorización de la pluralidad de actores privados, la primacía de las señales del mercado y sus agentes como determinantes de la asignación de recursos en la sociedad, y por la revalorización de la democracia como sistema político. El Estado ha comenzado a reconfigurarse y descentralizarse en muchos actores e instancias. El proceso ha dado lugar a nuevos espacios políticos —los gobiernos municipales— y a nuevas preocupaciones políticas —la participación y el derecho a la ciudadanía—, ambos elementos que dan cuerpo a un ámbito local. En este contexto, a la política social se le ha asignado la función de crear los prerrequisitos del crecimiento económico, y se ha puesto gran énfasis en mejorar la eficiencia del gasto social. Así, se ha considerado imperativo aumentar el
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impacto y la eficiencia de las políticas sociales. El Estado interventor y protector es reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a concentrarse en las funciones de financiamiento, regulación y diseño de la política social, dejando al sector privado un mayor espacio para la provisión de servicios sociales. Al mismo tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalización y eficiencia en el uso de los recursos. Este proceso ha sido visto como un cambio de paradigma de política social, relacionado a un cambio en el modelo de desarrollo. En el campo de los servicios sociales, las reformas en América Latina se han dirigido principalmente a introducir elementos de competencia en su provisión, a través de la participación de agentes privados y de cambios en las modalidades de apoyo estatal. Un ejemplo de esto último es el cambio desde el subsidio a la oferta al subsidio a la demanda de servicios. Paralelamente, se ha procurado descentralizar la prestación de aquellos servicios que continúan a cargo del Estado, crear nuevos esquemas de gestión pública orientada a resultados, dar autonomía efectiva a las entidades públicas prestadoras de servicios y establecer mecanismos de participación ciudadana. Asistimos a un proceso de profundos cambios institucionales en la región. Felipe Portocarrero (1997:207) señala que “no se puede aplicar políticas nuevas con un Estado viejo; se requiere ‘reinventar al gobierno’, esto es, constituir una autoridad social que se convierta en el espacio de coordinación, articulación e integración de políticas a nivel nacional, regional y local”. Para esto se requiere, como acción estratégica, la inversión en capital humano. Sin lugar a duda, hoy en día uno de los desafíos principales del desarrollo es fortalecer la capacidad del Estado de desempeñar adecuadamente su papel en el desarrollo. El Banco Mundial, en su informe anual de desarrollo de 1997, subraya la necesidad de mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bienestar económico y social. Señala que es necesario “acomodar la función del Estado a su capacidad” a través de ajustes en los incentivos y combinaciones adecuadas de éstos: normas y controles, más competencia dentro del Estado y mayores cauces de opinión y participación. Un aspecto clave de este proceso de fortalecimiento es incentivar un Estado que aprenda.
La descentralización Sus significados En nuestro continente, la descentralización constituye un proceso de cambios institucionales reciente e inacabado. Este proceso ha sido apoyado por aquellos que la perciben como un mecanismo para disminuir el tamaño del Estado y su control sobre el capital, y también por quienes ven en la descentralización la posibilidad de una mayor democratización del Estado y de la sociedad civil. En un contexto de reordenamiento económico y de redemocratización, se supone que el
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traspaso de funciones y de recursos desde el ámbito central de gobierno hacia niveles regionales y locales contribuye a afianzar y consolidar los procesos de democratización y modernización de la gestión pública, elementos indispensables para el desarrollo que demanda el nuevo contexto económico. Desde el punto de vista económico, y en el marco de procesos de reconversión y globalización de la economía, la descentralización aparece como una forma de incrementar la eficacia y eficiencia —técnica y social— en la provisión de servicios del Estado. Ello porque posibilita una mayor flexibilidad de la gestión y mayor acceso a información sobre las preferencias y necesidades de la población a escala local. La descentralización, entonces, es una estrategia de instrumentación de políticas concretas, una forma adecuada de asignación de recursos, sea porque es posible una mejor identificación de los beneficiarios, o porque se simplifica y transparenta el control de la gestión. La descentralización aparece ligada a modernización del Estado, al formar parte de los ajustes estructurales y de la necesidad de cambios en un contexto globalizado. La economía mundial ha impuesto a nuestros países la prioridad de mantener los equilibrios macroeconómicos, por sobre la promoción activa de estructuras microeconómicas eficientes. Por lo tanto, como componente de la modernización, a través de la descentralización se busca racionalizar inversiones y mejorar la eficiencia y efectividad del aparato estatal, en el supuesto de que una distribución de funciones y de recursos hacia niveles inferiores aumentaría la eficacia y eficiencia de las acciones estatales. Campbell (1994:33) señala que “al organizar la división de responsabilidades sobre el gasto, los gobiernos deben buscar el equilibrio entre dos dimensiones de la eficiencia: la producción de servicios e infraestructura, que casi siempre se ve favorecida por la centralización debido a las economías de escala; y la asignación de recursos, que es mejor cuando está descentralizada, pues las jurisdicciones locales conocen mejor sus necesidades. En la práctica, lograr el equilibrio depende de muchos factores, siendo el más importante la capacidad institucional al nivel local”. Desde el punto de vista político, la descentralización ha formado parte de los esfuerzos de democratización en marcha, en tanto forma de acercar el gobierno a la ciudadanía y de promover una efectiva participación ciudadana. Desde el comienzo, el debate sobre descentralización en América Latina estuvo unido al problema de la gobernabilidad, dado el escenario en que se conjugaba la crisis estructural en los ámbitos productivo y estatal, con el proceso de democratización luego de más de una década de gobiernos autoritarios. Uno de los mayores avances de los procesos de descentralización tiene que ver con la elección “democrática” de los gobiernos municipales, pese a que aún queda por perfeccionar este aspecto de las reformas. La democratización y la descentralización han reforzado y dado mayor legitimidad a los gobiernos locales, lo que ha creado las condiciones para que en bastantes casos se exprese una 194
capacidad de liderazgo público local de alcaldes, intendentes o gobernadores (Borja y Castells 1997). Los gobiernos latinoamericanos han ido descentralizando poderes y funciones desde el ámbito nacional al local. Al mismo tiempo, las fuerzas democráticas, combinadas con la emergente conciencia respecto del entorno local, han energizado las estructuras políticas en las municipalidades, las que hoy cuentan con mucho mayores atribuciones que en el pasado (Rodríguez y Winchester 1997:16). Muchos gobernantes locales dicen: no queremos más competencias, sino más recursos. Se ha producido un desfase entre el crecimiento de las funciones y demandas y el de los recursos, pero en muchos casos lo que se reclama es más poder, libertad, y autonomía. A la descentralización del Estado corresponde, así, una igual descentralización del conflicto, lo que en la práctica implica la transformación de los gobiernos locales en posibles espacios de lucha y de experiencias de conquista para la ciudadanía. En este proceso, la identidad local puede verse fortalecida. Si bien esto tiene aspectos positivos y posibilita una proximidad que facilita la participación, también tiene limitaciones y no debe ser sobrevalorado. La legitimidad de este espacio — acceso equitativo para la sociedad civil, participación efectiva y transparencia en la toma de decisiones— es asunto de discusión y estudio. Este espacio tiende a ser vulnerable a la vida política local, y algunos ven en lo local bloqueos a los cambios y reforzamiento de los aspectos más tradicionales. En este sentido, es necesario examinar las trabas que impone el proceso de descentralización, pero también las limitaciones y potencialidades que poseen los niveles subnacionales para asumir un papel activo en el desarrollo en este nuevo contexto.
Tesis básicas sobre la descentralización ¿Cómo se concibe?
Como un proceso de redistribución espacial y social del acceso a las oportunidades del desarrollo y el bienestar por parte de las familias. Como la capacidad de gobernarse democráticamente; con autonomía en el marco de los objetivos nacionales; con eficacia, eficiencia y transparencia, respondiendo a los desafíos y potencialidades de cada espacio. Es un proceso que transfiere poder y decisión, recursos a los gobiernos departamentales y municipales, y a las instancias correspondientes de la población organizada. Se contrapone a las dictaduras que se sustentan en la concentración del poder. Tiene íntima vinculación con la modernización y democratización del estado. Entendida ésta como la capacidad de hacer de él, un eficiente promotor del desarrollo en el conjunto del país y con los roles
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particularmente importantes en los espacios de mayor aislamiento y pobreza. Es un proceso integral que busca una equilibrada relación entre Guatemala metropolitana y el resto del país, así como en el interior de los departamentos. Entre el medio urbano y rural. Es una construcción social y por ello un cambio cultural de nuestros pueblos hacia una actitud participativa, emprendedora y de responsabilidad ciudadana. Requiere de un consistente soporte legal, administrativo y fiscal, enmarcado en los desafíos de la globalización, constituyéndose entonces como un proceso que favorece la inserción ventajosa de nuestro país en el contexto internacional, mediante el aprovechamiento de sus potencialidades competitivas. Se trata de un objetivo nacional para dar viabilidad al desarrollo nacional y por lo tanto, requiere de un compromiso persistente de la sociedad, el estado y las fuerzas políticas, más allá de uno u otro período de gobierno. Requiere de consensos a largo plazo, concertación de voluntades y complementariedad de esfuerzos.
La descentralización: las complejidades de un concepto Para S. Boisier la descentralización en cuanto proyecto político que se extiende está matizada por una importante confusión que acompaña a sus planteamientos. A su juicio, la comprensión y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos en cuestión. La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados impactos en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva forma de estructurar la economía, la organización industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los procesos de reestructuración política del Estado y Administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo que supone tanto descentralización (cesión del poder) como autonomía (campos específicos de competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las actividades productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la descentralización. Los actuales planteamientos en torno a la descentralización presentan variantes importantes respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por la tendencia de la Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los 196
cambios que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político administrativo. Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralización permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El primero, es el que considera a la descentralización como un medio para el desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentralización constituye la alternativa más plausible para la democratización de la sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social. Entre las figuras destacadas de ésta tendencia destaca el economista chileno S. Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el cual sitúa la descentralización como un medio para una democratización popular. De manera de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar una suerte de democratización social desde las comunidades locales. La tercera postura, observa la descentralización como un medio para una reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del Estado compatible con la restauración neocapitalista y con la globalización de la economía del mundo. Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una organización social flexible y con presencia mundial. Sería, en consecuencia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal que tendrá como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en el diseño de sus políticas para América Latina. En definitiva, en cualquiera de sus modalidades descentralizar estaría significando una intervención en la estructura político - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de regulación del Estado en determinados ámbitos políticos. Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralización se puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas teóricas, tanto del neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo. En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación estatal. El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demográfico y la aceleración de la urbanización, se llega a una inflación de demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van acompañadas de una incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se llega, así, a una crisis del presupuesto estatal. En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalización de la regulación estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene 197
dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribución y legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente, el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolíticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso de modernización económica, pero han perdido su vigencia. En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico, por la reproducción de la dominación política por medio de la privatización, por la modernización y por la fragmentación de la práctica política. El argumento correspondiente es que, en la nueva fase de acumulación, los países dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de solucionar con la llamada modernización del Estado, proceso que conlleva pérdidas de legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que, en parte, escapan del control del Estado. Como reacción, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participación: esto se llama democratización del régimen. En cualquiera de las posiciones - que antagónicas en lo medular - es posible visualizar un elemento de análisis común, esto es la vinculación de los procesos de descentralización a un debate respecto de las características que debe asumir el Estado en los actuales escenarios sociales, políticos y económicos que presenta América Latina. Es decir, la descentralización no es un proceso único que caracterice al actual orden económico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia la centralización; segundo, que el redescubrimiento de la idea esta relacionada con el agotamiento del orden económico que caracterizó el despegue de la postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda tienen razones "objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralización; aún cuando ésta sea entendida de manera diferente. La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada. En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado asociado con la democratización de Estado y con la modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo 198
económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D. Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía. Hay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en torno a la descentralización recién está asumiendo forma y contenido, particularmente una vez que comienzan a percibirse los resultados de las experiencias llevadas a cabo en los último 15 años en la región. Como se planteó anteriormente, tales discusiones no están eximidas de falta de claridad conceptual, de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologías y enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa. En una definición amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste concepto también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización territorial) o la transferencias de competencias a instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralización funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatización. S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de conceptos que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los términos deslocalización, desconcentración y descentralización. Más bien el primero, alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administración. Por su parte, la desconcentración, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de la propia organización. En cambio la descentralización significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurídicamente del Estado. Para que ello pueda ser así, los organismos descentralizados necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización. La cual puede ser funcional, territorial o política, las que a su vez pueden combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralización funcional, entonces, implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un territorio o localidad. Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia, 199
mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de sus autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma máxima de la función descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales. Definir la descentralización en cuanto proceso político, pone un punto de perspectiva significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de quienes observan y restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual tiene incidencias fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse a los dinámicas que surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.
Enfoques Teóricos sobre la Descentralización. Como se expresó anteriormente, en términos teóricos generales se pueden observar tres grandes líneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la descentralización. En primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentralización que la ve como un paso primero para la privatización de los servicios sociales estratégicos; a la cual se le agrega, la perspectiva tecnocrática que ha puesto su acento sólo en la dimensión racionalizadora del proceso, buscando la optimización de la gestión y la reducción de los costos de los servicios públicos. En un segundo lugar, ésta la línea que resalta tensiones entre las visiones que enfatizan la descentralización administrativa y su énfasis el rol modernizador o racionalizador de tal proceso, y la descentralización política. En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crítica consistente a lo que han denominado la utopía descentralizadora, la cual se ha estado convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los problemas del desarrollo; estimulando expectativas desproporcionadas.
Desarrollo Regional y Descentralización La relación desarrollo regional, planificación regional y descentralización ha entrado, en los últimos años, a un complejo proceso de revisión, tanto en sus concepciones teóricas como en lo concerniente a las experiencias que a partir de ellas se han ejecutado en América Latina en las décadas precedentes. La inclusión en el análisis de los proceso de diferenciación funcional y globalización está permitiendo replantear cuestiones que parecían tener ciertos niveles de certezas en períodos pasados, a pesar de existir perspectivismos a veces encontrados. De hecho, éstos replanteamientos han impactado desde las
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definiciones básicas de región hasta en sentido y plausibilidad que tendría hoy una planificación del desarrollo regional de corte centralista en éstos nuevos escenarios. Críticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos interpretativos para el desarrollo regional y la descentralización bajo los nuevos parámetros de construcción de lo social. En un primer término, diremos que el concepto de región ha sido analizado y definido a partir de diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en dos grandes agrupaciones. Una que incluye todas las formulaciones que hacen abstracción de toda consideración histórica - social y así postulan conceptos que pretenden sean universales, por ejemplo, la Escuela francesa de los espacios abstractos (F. Perroux y J. Boudebille), la escuela alemana de la región económica (W. Christaller y A. Lösch), y la región productiva (Teoría de la base económica). El segundo, agrupa a aquellas elaboraciones cuyo punto de partida es el reconocimiento de la vigencia de un sistema social históricamente determinado, el cual da origen a toda concepción regional en la medida que sostiene que la ocupación de un territorio está condicionada por el tipo de relaciones sociales prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes del continuo geográfico. Entre estas concepciones, se encuentran la de región espacial (J.L. Coraggio), la región integral (A. Rofman), la región histórica (A. Moreno y E. Florescano). Sin embargo, en los últimos años se han percibido fuertes posiciones críticas al conjunto de éstos planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S. Boisier quien sostendrá que los modelos interpretativos de región debe ser revisada ya que anteriores conceptualizaciones no asumían los cambios contextuales y estructurales que se han ido configurando en torno a éste concepto. Los cuales se deben a la revolución científica y tecnológica y de la globalización. Fenómenos que dejan obsoletos - sostiene - tres conceptos que han estado ligado a los intentos de regionalización: distancia, fricción del espacio y contiguidad. De igual manera, el criterio de tamaño de las regiones como coordenada de definición de éste se agota, pues lo relevante hoy es analizar la complejidad estructural de un territorio organizado. El cual se visualiza como una estructura sistémica, siendo sus características más importantes su complejidad y su estado final. Esta complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es posible identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, políticas; b) los diferentes niveles de jerarquía a través de los cuales se establecen los mecanismos de retroalimentación y control del sistema y; c) las articulaciones no lineales presentes en el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo, en definitiva, el territorio organizado un sistema dinámico; por lo que la búsqueda no apunta hoy a determinar cuan grande debe ser una región, más bien y por el contrario, lo que interesa es determinar el territorio organizado de menor tamaño que simultáneamente presente una elevada complejidad estructural. En segundo término, la noción de desarrollo regional que ha estado asociado en América Latina a los modelos de planificación regional del desarrollo ha 201
presentado un recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. El conjunto de estos planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos problemas centrales; por un lado, las denominadas disparidades regionales y, por otra, la integración económica espacial. Lamentablemente, tras ese período los estudiosos del tema en general coinciden en que los modelos ensayados no han sido capaces de lograr su objetivo; lo han conseguido en forma parcial y muchas veces confinado a regiones muy específicas; se han limitado en la etapa de confección de planes; han servido de simple eslabón para la planificación nacional; o, en forma más radical siguen siendo teoría en busca de una práctica. Las principales razones señaladas para este fracaso pueden sintetizarse en:
Desarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy disímiles a las latinoamericanas, sin la suficiente consideración de las realidades económicas, sociales, políticas e institucionales, o de otra forma, estructuras económicas, sociales, políticas e institucionales poco adecuadas a los planteamientos teóricos y supuestos de los modelos, Dificultades para transitar de la formulación de objetivos de tipo general a los específicos y más aún, para definir instrumentos de evaluación y control, Falta de relación entre los objetivos, la estrategia y su base teórica, Falta de capacidad real de la estrategia para orientar la acción de las instituciones involucradas y la coordinación entre ellas y, Carencia de un auténtico compromiso político por impulsar las transformaciones necesarias para el éxito del proceso.
Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en general a modelos para una planificación regional centralizada, es decir conducida desde dependencias centrales de gobierno. Mucho menos se ha trabajado en modelos que postulen esquemas de planificación que incorporen niveles de decisión territoriales más desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente significativo para los escenarios actuales en que estamos presenciando una sociedad que se caracteriza por ser funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema económico abierto; lo cual hace visualizar como insuficiente un sistema de planificación centralizada en ambientes que se caracterizan por presentar procesos decisorios con un alto nivel de atomización y, que a la vez, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea la descentralización, esto es crecientes niveles de autonomía institucional. Además de los elementos antes referidos, debemos señalar que la crisis de los modelos planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificación en su vertiente tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el Estado desde finales de la década de los setenta. Para Hopenhayn, la planificación estatal tuvo un rol estratégico, tanto para la articulación entre lo político y lo económico y entre lo privado y lo público; y entre las diferentes instancias del sector público que captaban e invertían recursos del Estado. Es decir, el papel del planificador reforzaba el carácter tanto de mega - actor como de meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo instrumental cuyo objetivo último se puede definir - argumenta - al mejor estilo iluminista – tecnicista, como 202
racionalización socioeconómica de un proceso de integración y desarrollo en vistas al logro de objetivos previamente acordados por el poder político del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el consentimiento ciudadano. Estos roles verán su legitimidad fracturada toda vez que la crisis del Estado planificador se concibe como pérdida de direccionalidad colectiva, como incapacidad para integrar / modernizar la sociedad desde la acción estatal, como incapacidad para asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales, o como conflicto entre la racionalización técnica impuesta por la planificación y las demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil hacia el Estado. Los nuevos escenarios, tanto teóricos como socio -políticos han permitido ir diferenciando nuevas posibilidades para la planificación; ahora comprendida - en lo que respecta al desarrollo regional - en marcos de acción más desagregados, lo que involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más autonomizados sustentados en criterios que configuren la noción de desarrollo desde abajo. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio desarrollo. Las nuevas distinciones que ofrece una planificación regional así concebida - con sus diversas variantes hoy presentes en la discusión- tiene diversos puntos de encuentros con los aspectos institucionales y de planificación y administración, como de la teoría organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada. Así, por ejemplo, las distinciones que se realizan a partir de conceptos como modernización del Estado, gerencia pública, planificación estratégica del sector público y otras similares que abundan en el discurso político actual nos señalan la dirección que está tomando los procesos de planificación del desarrollo regional. Por consiguiente, en el actual estado del arte de la problemática regional es pertinente señalar que la noción de Región nos remite necesariamente a la idea de un Desarrollo Regional que alude a un proceso constante de cambio social, que ésta al servicio del progreso permanente de la comunidad regional, de todos y cada uno de los habitantes de la región. Y que para el logro de sus múltiples y complejos objetivos, la descentralización actúa como una precondición , aún cuando ésta, también se manifiesta en los planos locales. Estos objetivos del desarrollo regional pueden sintetizarse en los siguientes:
Crecimiento económico, que involucra el aumento sostenido en la producción de bienes y servicios regionales, Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad productiva regional, Inclusión social, entendida como equidad en la distribución de los frutos del desarrollo y participación económica, social y política regional, en todas las divisiones territoriales de la región,
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Satisfacción de necesidades básicas, entendida como la provisión de servicios e infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas regiones, Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos humanos, hábitat urbano y rural en términos de servicios prestados a la población, funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional y red de atracción del sistema de centros poblados, Autonomía Regional, definida como creciente capacidad de autodeterminación política regional, identificación de la población con su región y capacidad de apropiación del excedente económico generado en ella; y Protección del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en particular cuidando la explotación de los recursos renovables y los impactos ambientales de la actividad productiva.
En ésta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas Estrategias regionales de desarrollo y los mecanismos de planificación que la originan como el medio de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualización permanente a los diversos actores públicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo regional y de la descentralización. En definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos de descentralización, el desarrollo regional y la planificación descentralizada y concertada constituyen una suerte de trilogía que no pueden ser observadas aisladamente, si se pretende avanzar en situaciones que permitan acompasar al Estado internamente, es decir reconocer y articular sus diversas lógicas internas y, particularmente generar medios comunicativos pertinentes y eficientes que sean capaces de reducir las variadas complejidades societales que hoy tienen lugar en el marco de sociedades funcionalmente diferenciadas. Siguiendo a S. Boisier, la misión estratégica del estado en éstas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel territorial se avance en la construcción política y social de las regiones. Los procesos de reforma de Estado que ésta experimentando Chile en las últimas dos décadas y, particularmente, aquellas que se han iniciado con los gobiernos democráticos desde 1990, probablemente constituyan un escenario adecuado para visualizar la forma y los alcances de éstas concepciones y de que forma se manifiestan o no en las actuales complejidades societales. En consecuencia, preguntarse por las características, implicancias y efectos concomitantes de la descentralización asume un carácter fundamental. Ya que se requiere desprenderse de antiguas imágenes de sociedades funcionalmente integradas que estaban supeditadas aun eje político central representado por el aparato estatal y, más bien dirigir una mirada sistémica - y enfrentar como constatación - al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy, la autonomización de sus componentes y las dificultades de conducción central que ello involucra a los gobiernos.
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