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CHILE RUMBO AL DESARROLLO Miradas Críticas FOTO EN COLOR
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Edición: Felipe Cousiño Donoso Ana María Foxley Rioseco
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CHILE RUMBO AL DESARROLLO Miradas Críticas Edición: Felipe Cousiño Donoso Ana María Foxley Rioseco Colaboración: Catalina Frías de la Fuente Portada:xxxxx Registro de Propiedad Intelectual: xxxxx Diagramación: Maite Urrutia Portada: Foto de Ana María Foxley Enero de 2012 Impresión:xxxxx Santiago de Chile Comisión Nacional Chilena de Cooperación con UNESCO (Libro de distribución gratuita). NOTA: El contenido de los txtios es de exclusiva responsabilidad de sus autores y no representa - necesariamente - la opinión del Ministerio de Educación.
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Prólogo:
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Introducción: 11
“La meta de Chile: I+I+D”: Gabriel Rodríguez García Huidobro.
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“Chile en la mirada de la OCDE”: Marcelo García Silva.
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“América Latina y Chile en la geopolítica de conocimiento”: José Joaquín Brunner.
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“Centrando los Márgenes”: Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray
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“Calidad y equidad en la educación: desde la cuna a la universidad”: Eliana Chamizo Álvarez.
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“Cultura y desarrollo”: Ana María Foxley R.
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“Más allá del PIB per cápita: el enfoque en las capacidades”: Daniel Loewe.
“Desafíos ambientales para un desarrollo sustentable”: Oscar Parra, Jorge Rojas Hernández, Claudio Zaror.
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“Derechos Humanos: aportes para una reflexión”: Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y María Teresa Pozzoli.
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“Desde el género: desarrollo en entredicho”: Carolina Franch Maggiolo, Luna Follegati Montenegro, Paula Hernández Hirsch, Isabel Pemjean Contreras.
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“Requisitos para un desarrollo sin violencia”: Dra. Laura Germain
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“Inclusión y Ciudadanía: ¿Particularidades del mundo Mapuche?”: Aldo Meneses y Carlos Castro Gil.
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PRÓLOGO ¿Qué entendemos por desarrollo? ¿Qué tipo de desarrollo queremos? ¿Basta con el crecimiento económico para decir que estamos entre los desarrollados?
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Son algunas de las múltiples preguntas que nos condujeron a la edición de este libro. Con ocasión del Bicentenario de la República de Chile, en 2010, se plantearon públicamente una serie de predicciones, promesas y propuestas y también se expresaron sueños sobre el desarrollo de Chile en el próximo futuro, a través de variopintos artículos periodísticos, textos académicos, libros y discursos.
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¿Cómo visualizamos un país desarrollado en: Educación, Salud, Vivienda, Cultura, Ciencias, Tecnología e Innovación, Medio ambiente, Derechos Humanos, Equidad de Género e Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres y Participación Ciudadana?
Algunos planteamientos e investigaciones señalaron que - ya en 2020 - supuestamente lograríamos tener un ingreso per capita de 20.000 USD, equivalente al status mínimo considerado como de un país desarrollado. Desde el Gobierno, el propio Presidente Sebastián Piñera se refirió al tema, el 21 de Mayo de 2011, en su Mensaje Presidencial frente a Parlamento: “Hace un año concurrí a este Congreso Pleno para convocar a las chilenas y chilenos a asumir una misión y abrazar una causa noble y factible: hacer de nuestra patria, antes que termine esta década, un país desarrollado y sin pobreza. Este fue el sueño que nuestros padres y abuelos siempre acariciaron, pero nunca lograron. Y esta es la misión y deber de nuestra generación, la generación del Bicentenario”. Muchos otros políticos, economistas, y profesionales aportaron al debate. La CEPAL, cumpliendo con su rol, había dado su opinión fundamentada en estudios, encuestas
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y estadísticas, en Marzo de 2011. Alicia Bárcena, su Secretaria Ejecutiva, hablando del desarrollo de América Latina y El Caribe, afirmó en una asamblea de Gobernadores del BID, en Canadá: “En la región llegó la hora de la igualdad”, y la condicionó a la aplicación de una estrategia económica con énfasis en la inversión, la integración y la innovación, que garantice la convergencia productiva, más y mejor empleo, y sostenibilidad ambiental. La misma funcionaria, en una exposición en Santiago, del mes de julio, refiriéndose a los retos pendientes del desarrollo en América Latina y el Caribe enumeró, entre otros: el jerarquizar objetivos sociales y productivos en la política macroeconómica; disminuir las brechas en innovación y productividad para el crecimiento con igualdad; crear más y mejor empleo; resolver los lentos avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad; cambiar los sistemas tributarios regresivos; enfrentar los cambios de tendencia demográfica; gestionar una agenda de igualdad de género; preocuparse del cambio climático y de la necesidad de desarrollar economías bajas en carbono e incrementar la eficiencia energética y el uso de energías renovables. Todos esos desafíos aparecen como válidos y urgentes a aplicar en el modelo de desarrollo del Chile actual. El desafío se entiende mejor a la luz de los Ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), señalados por las Naciones Unidas para 2015. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), abundó sobre el tema focalizando su mirada en nuestro país. En el texto “Mejores Políticas para el Desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile”, de 2011. Ahí los expertos de OCDE evalúan acuciosamente los avances y brechas del desarrollo del país y trazan el desarrollo futuro, profundizando en los procesos y metas a enfatizar desde un punto de vista económico desde las siguientes perspectivas. Su Director General, el mexicano Miguel Ángel Gurría presenta a Chile -nuevo integrante de la organización desde mayo de 2010- como un país con progresos significativos, en las últimas dos décadas y con una extraordinaria transformación económica y social. Afirma que los países de la OCDE pueden aprender mucho de Chile y éste también aportará prácticas que enriquecerán a ese “club de las mejores políticas”, así como la OCDE puede apoyar a Chile en el desarrollo de mejores prácticas que le permitan elevar la calidad de vida. Dice Gurría: 1
1.-
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OCDE (2011), Mejores políticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, OECD Publishing http:/dx.doi.org/10.1787/9789264095755-es
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“La economía chilena ha tenido un desempeño sólido gracias al apoyo de instituciones fuertes y de una democracia estable. (…) Pero aún quedan muchos desafíos para que Chile alcance todo su potencial”. El texto de la OCDE los aborda uno por uno: Desafíos macroeconómicos y de políticas estructurales; Fortalecimiento de la competencia, el emprendimiento y la innovación; Calidad, igualdad y equidad en el sistema educativo; Retos del empleo: flexibilidad laboral, informalidad y oportunidades laborales; Mejora de la igualdad y reducción de la pobreza; mejora de la capacidad de la administración pública; Fortalecimiento del sistema financiero; Políticas de desarrollo regional con coordinación entre diferentes niveles de Gobierno; Promoción del crecimiento verde; Diversificación de las exportaciones y mejora de la competitividad; Aprovechamiento mayor del régimen de inversión extranjera y Medición del progreso y bienestar. Estos y otros antecedentes , se pusieron a disposición de las 12 Cátedras asociadas a UNESCO existentes en las universidades chilenas y de otros expertos y académicos, para elaborar algunas respuestas tentativas a los candentes interrogantes y desafíos planteados.
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El objetivo central fue motivar un debate, desde miradas disciplinarias diversas y desde perspectivas transversales, con el fin de elaborar un pensamiento y unas propuestas que iluminen el camino al desarrollo de Chile. También estuvo en el horizonte el afán de aportar con ideas al diseño, ejecución y evaluación de políticas de Estado, acercando así el pensamiento académico al mundo de las decisiones públicas. El llamado fue respondido por quince coordinadores e integrantes de Cátedras UNESCO de Chile y seis profesionales e investigadores invitados, lo que resultó en una multifacética reflexión crítica desde distintas áreas del saber.
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Esperamos que este libro, Chile rumbo al desarrollo, enriquezca la discusión y colabore en la tarea titánica de garantizar una agenda de equidad e igualdad para la sociedad chilena. Ana María Foxley Rioseco Secretaria Ejecutiva Comisión Nacional de Cooperación con UNESCO
2.-
Ver también El Chile que se viene: Ideas, miradas, perspectivas y sueños, de Ricardo Lagos Escobar y Oscar Landerretche, Ed Catalonia, 2011
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INTRODUCCIÓN Una mirada crítica al desarrollo chileno
El Presidente Ricardo Lagos puso el énfasis en un desarrollo más equitativo, buscando mejorar la distribución del ingreso y reducir las desigualdades. Éstas ya se hacían evidentes en un país que mantenía tasas importantes de crecimiento económico pero con distancias crecientes entre los sectores de mayores y menores ingresos.
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El Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, por su parte, hizo del desarrollo un eje central de su discurso, buscando otorgarle un enfoque multidimensional a un concepto hasta entonces entendido - principalmente - como económico. En ese periodo se comenzó a incorporar variables de desarrollo social entendido desde una perspectiva más amplia.
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Existe un amplio consenso en la necesidad de nuestro país de avanzar decididamente hacia el desarrollo. Desde el retorno de la democracia, en 1990, todos los Presidentes lo han introducido como un objetivo principal de sus mandatos. El Presidente Patricio Aylwin, por ejemplo, incorporó el concepto de “justicia social” como un elemento fundamental del desarrollo. A lo que sumó la necesidad de integrar esa dimensión en el concepto de economía de mercado, vigente en el país hasta ese momento, con un énfasis en la superación de la pobreza.
La Presidenta Michelle Bachelet, por su parte, mantuvo el énfasis en la equidad y agregó un componente importante de protección social, para permitir que los ciudadanos de menores ingresos pudieran recibir la ayuda necesaria para aprovechar las oportunidades generadas por el creciente desarrollo del país. El Presidente Sebastián Piñera, finalmente, no sólo ha mantenido al desarrollo como objetivo principal, sino que ha impuesto la meta ambiciosa de que Chile sea un país desarrollado para el año 2018. Eso requiere, por cierto, un fuerte nivel de crecimiento económico en los próximos años, pero también un crecimiento en el ámbito social, educacional, cultural y otros, si queremos asegurar el desarrollo integral del país. Conscientes de lo anterior, la Comisión Nacional de Cooperación con la UNESCO convocó a los académicos representantes de las Cátedras UNESCO a reflexionar sobre 11
lo que necesita Chile para ser realmente un país desarrollado en el futuro. Del mismo modo, recibió aportes de destacados académicos nacionales y extranjeros que se unieron a esta discusión, todos ellos desde una perspectiva de reflexión crítica.
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En ese sentido, si bien muchos de los artículos contenidos en el libro se centran más en las debilidades que en las fortalezas del país, ello no debe ser interpretado como una visión negativa del desarrollo del Chile, sino como un aporte constructivo a un debate más amplio y profundo sobre la sociedad que estamos construyendo. Ese fue el llamado que inspiró este libro, y el eje de las contribuciones recibidas. Por ejemplo, Daniel Loewe se centró en la necesidad de identificar y definir las características que distinguen a una sociedad desarrollada, haciendo notar que el concepto de desarrollo es, en sí mismo, difuso. Este investigador sostiene la tesis de que el paradigma desarrollista dominante en la actualidad, que identifica o define desarrollo como crecimiento del producto interno, resulta reduccionista, pues favorece una disociación con la experiencia humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definición del desarrollo y en el diseño de políticas públicas. Su propuesta es hacer un cambio de paradigma hacia un denominado “enfoque en las capacidades”. Gabriel Rodríguez, por su parte, nos muestra cómo no sería posible el salto hacia el desarrollo, si nos concentramos solamente en el aumento del volumen de exportaciones de recursos naturales. Señala que el país debe ingresar fuertemente en la sociedad del conocimiento, con una educación de calidad, mayor productividad, aumento del valor agregado de nuestras exportaciones y una distribución del ingreso más justa, por la vía de un acceso más amplio de los ciudadanos a los beneficios económicos y sociales del desarrollo. Para ello debe invertir fuertemente en investigación y desarrollo, como lo hacen los países más avanzados del planeta. Marcelo García realiza una primera evaluación de la pertenencia de Chile a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. Así, indaga sobre el estado de avance de nuestros compromisos por diseñar y aplicar estándares más altos, y mejores prácticas, en nuestras políticas públicas. Asimismo, enumera las áreas en las cuales deberíamos concentrarnos si queremos asegurar ser UN país desarrolladoEntre ellas, un aumento de la productividad y una mejoramiento de la equidad; reformas educativas y formación de capital humano; reforma de las leyes laborales; 12
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crecimiento y desarrollo sustentables; diversificación de las exportaciones y aumento de la competitividad.
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Colin Kennedy y Warwyick Murray nos aportan una mirada crítica a las inequidades en el área de la educación en nuestro país. El artículo hace un balance crítico de las políticas públicas realizadas por los gobiernos democráticos de los últimos veinte años, y cómo ellas no han podido superar la desigualdad de origen que existe entre los estudiantes, ya que unos acceden a una educación pública de baja calidad y otros pueden optar a la educación privada. Loa académicos se refieren a las políticas implementadas por los gobiernos de la Concertación como inspiradas en una visión neo-estructuralista, buscando el crecimiento con equidad, enfoque que también se mantuvo dentro del sector educativo, sin que ello impidiera la persistencia de las desigualdades detectadas.
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José Joaquín Brunner, por su parte, se concentra en lo que denomina una ideología predominante, que exalta las enormes oportunidades y beneficios que la Educación Superior traería consigo, en un mundo crecientemente globalizado y expuesto a desafíos que trascienden las esferas nacionales. No obstante, advierte el autor, para que ello sea posible las universidades deben tener un fuerte componente de investigación y estar interconectadas entre ellas y con el mundo. Al respecto, muestra la posición desmedrada en la cual se encuentra América Latina en ese ámbito, donde el número de publicaciones mundialmente reconocidas o de patentes registradas, por nombrar solo dos parámetros objetivos, es muy menor en relación al tamaño relativo de la región. En su análisis identifica las debilidades de la Educación Superior en la región, y en nuestro país, y los cambios que deberían efectuarse para que sea realmente una fuente de oportunidades de desarrollo personal y colectivo.
Eliana Chamizo, asume una perspectiva más técnica, revisando aquellos sectores de la educación que resulta indispensable considerar al momento de pensar en mejorar la calidad y equidad de la misma. Entre ellas menciona la educación prescolar; la Subvención Escolar Preferencial (SEP); así como la formación docente y la educación superior, tanto universitaria como técnico – profesional. Un aporte desde las políticas públicas de cultura es el que nos entrega, por su parte, Ana María Foxley. Revisa las diversas visiones que existen sobre lo que es cultura y que se entiende por “política cultural” y como ésta, si está bien formulada, puede tener 13
un efecto liberalizador de la creatividad de los ciudadanos, con un positivo impacto en el conjunto de la sociedad. Así, destaca la necesidad de que el país se oriente a un desarrollo sustentable, con una sociedad más integrada, en la cual todos los grupos puedan ser actores y beneficiarios de los bienes culturales que se produzcan y se protejan.
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Otro aporte relevante es que el realizan Oscar Parra, Jorge Rojas y Claudio Zaror sobre la necesidad de definir una estrategia de desarrollo que permita respetar y conservar la diversidad de su sistema natural y el patrimonio ambiental de su territorio. Los autores hacen presente que el tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del desarrollo económico y que ya no es posible entender el desarrollo sin considerar ni respetar los ecosistemas. De la Cátedra de Derechos Humanos nos aportan cuatro reflexiones paralelas, los profesores Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y María Teresa Pozzoli. En ellas se destaca cómo, desde la recuperación de la democracia se ha declarado que la educación debe asumir como desafío un rol central en la enseñanza de los Derechos Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen con una sociedad democrática. Ésta debe ser respetuosa de todos los derechos, no solo de los derechos civiles y políticos, sino también de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, entre otros. En los textos se enfatiza la necesidad de generar sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad civil, con miras a influir en el desarrollo de un pensamiento crítico que sirva de sustento a una sociedad más justa y respetuosa de los Derechos Humanos. Una mirada al desarrollo desde la perspectiva de género es lo que proponen Carolina Franch, Luna Follegati, Paula Hernández e Isabel Pemjean, integrantes de la Cátedra que dirige la antropóloga Sonia Montecino, de la Universidad de Chile. Al respecto, nos ilustran cómo el enfoque de género elaboró una crítica profunda a los cauces del desarrollo y logró, gracias a la relevancia que adquirieron los movimientos feministas, incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situación que también se vio reflejada en las políticas públicas chilenas. Por ello, las autoras se interrogan sobre si dicha incorporación de la dimensión de género ha redundado en un desarrollo con perspectiva de género en el país, o bien persisten aún falencias y desafíos que enfrentar.
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En resumen, ofrecemos al lector un libro con enfoques diversos, multidisciplinarios y multidimensionales sobre lo que debe aspirar a lograr Chile si desea ser considerado un país desarrollado.
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Finalmente, culminamos nuestra reflexión con un interesante artículo de Aldo Meneses y Carlos Castro respecto a las particularidades del mundo mapuche y, en general, a la necesidad de incorporar a los pueblos originarios en forma activa en el desarrollo del país. Los autores muestran cómo los objetivos del pueblo mapuche están orientados a la integración y reconocimiento sociales, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones, haciendo énfasis en su deseo de integración a un mundo globalizado, como parte integrante de Chile. Por lo anterior, se desprende la necesidad de asumir que el desarrollo de Chile debe incorporar una visión que acoja la diversidad cultural y étnica del país.
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Laura Germain pone el foco en el tema de la violencia y, en particular en el de la violencia infantil, como un factor social altamente limitante en el camino a un desarrollo integral. Aboga por un enfoque abierto y multidisciplinario del tema, que dé cuenta del desarrollo social alcanzado, protegiendo a los niños y jóvenes chilenos de las manifestaciones de violencia que han afectado y siguen afectando su desarrollo como seres humanos integrales.
La diversidad de enfoques y acercamientos refleja la complejidad del tema y el mismo libro da cuenta de un debate inconcluso y abierto. Resulta evidente que éste es solo un aporte más, entre muchos, a un debate plenamente vigente y del mayor interés para todos los sectores del país. La invitación, entonces, es a formar parte de esta reflexión y a colaborar, cada uno desde su ámbito y sus particularidades, a construir un mejor país para todos los chilenos. FELIPE COUSIÑO DONOSO Licenciado en Filosofía PUC, Master of Strategic Studies Victoria University of Wellington, Nueva Zelandia. VicePresidente Comision Nacional de Cooperación con UNESCO (hasta Enero 2012)
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MÁS ALLÁ DEL PIB PER CAPITA: EL ENFOQUE EN LAS CAPACIDADES Daniel Loewe1
¿Qué necesita Chile para ser un país desarrollado? Para articular una respuesta, es necesario identificar y definir las características qué distinguen a una sociedad desarrollada.
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De acuerdo a la tesis que sostendré, el paradigma desarrollista dominante en la actualidad, que identifica o define desarrollo como crecimiento del producto interno bruto (PIB) per capita, adolece de dificultades serias. Por una parte es reduccionista. Dicho de otro modo, limita ilegítimamente las características definitorias del desarrollo y, por lo mismo, ofrece explicaciones distorsionadas del mismo. Por otra parte, y estrechamente ligado al punto anterior, produce una disociación con la experiencia humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definición del desarrollo y en el diseño de políticas públicas.
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La tarea no es fácil. Por una parte, el concepto de desarrollo es difuso. Por otra parte, la utilización normativa de este concepto da lugar a concepciones y políticas que rivalizan entre sí.
Tomar en serio estas dificultades implica un cambio de paradigma. Esta es ciertamente una tendencia en las ciencias humanas y en algunos de los últimos desarrollos de las ciencias políticas y económicas, que se empiezan a guiar por el así denominado enfoque en las capacidades. Este nuevo paradigma define desarrollo atendiendo a las múltiples variables que lo componen, y se focaliza primeramente en los individuos singulares y no en agregaciones. En este artículo procederé en cinco pasos. 1. Primero me referiré al concepto “desarrollo”; 2. Luego criticaré la concepción desarrollista dominante en las ciencias económicas y en la política que lo identifica con el crecimiento del PIB per capita; 3. 1.-
Dr. Daniel Loewe es profesor titular de Filosofía Política de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez en Santiago de Chile y miembro del Research Centre for Political Philosophy y del International Centre for Ethics in the Sciences and Humanities de la Universidad Tübingen. Este artículo se inscribe en el proyecto de investigación Fondecyt: Ética del medioambiente (1120736).
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En tercer lugar me referiré y criticaré, muy someramente, la concepción utilitarista y concepciones desarrollistas basadas en la felicidad; 4. Luego me referiré al enfoque en las capacidades; muchas simplificaciones serán necesarias; 5. Por último, me referiré, con referencia al aparataje conceptual desarrollado, a algunos desafíos - a mi juicio importantes para el desarrollo de Chile.
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1) Desarrollo: un concepto difuso El concepto de desarrollo es extraordinariamente difuso. Un término “paraguas” bajo el cual se agrupan posiciones diversas e incluso antagónicas. En las ciencias, también en las ciencias sociales, no es inusual proponer un uso neutral del concepto. “Neutral” quiere decir que podemos estar de acuerdo con su definición sin referencia a juicios evaluativos con base normativa. Por ejemplo, para referirse al desarrollo como proceso (orgánico, económico, social, humano, tecnológico, etc.) que produce un cambio estructural, o como una intervención en un contexto particular, no es necesario referir a bases normativas para juzgar el proceso o la intervención. Un proceso social caracterizado por el aumento de la drogadicción o de la criminalidad es, en este sentido limitado del término, desarrollo, independientemente de cómo lo evaluemos. Este uso es metodológicamente importante, pero muy limitado. Si bien es posible referirse, por ejemplo, tanto al desarrollo de una célula como al desarrollo económico o al desarrollo multicultural, sin realizar juicios evaluativos normativos (la bipartición de la célula, el crecimiento del Producto Interno Bruto, el fortalecimiento de las tradiciones culturales, etc.), esto tiene poco valor y ninguna utilidad si queremos diseñar políticas cuyo objetivo es fomentar algún tipo de desarrollo. Esto último exige referir al desarrollo en un sentido normativo: para que un proceso o una intervención se entiendan como desarrollo, debe poder considerarse que el proceso o sus resultados son, en algún sentido, positivos. “Desarrollo” implica así la idea de “mejoramiento” (independientemente de lo que se entienda por mejoramiento), lo que requiere una evaluación basada en algún tipo de criterio normativo. Así, la referencia a una ética del desarrollo (una teoría, principios o valores que ofrezcan criterios normativos para guiar las evaluaciones con respecto a lo que es desarrollo en
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un contexto particular) es insoslayable (compare Loewe 2011).Desde esta perspectiva normativa es importante distinguir dos concepciones usuales.
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En un segundo sentido se entiende el desarrollo de un modo instrumental, como precondición de lo que se desea: son oportunidades o medios para la alcanzar un estado final o un resultado. De igual modo, estas oportunidades pueden ser entendidas de un modo más o menos objetivista. En un extremo pueden ser medios que reclaman validez universal (por ejemplo, los así denominados “bienes primarios” en la teoría de la justicia elaborada por John Rawls (1971)). En el otro, pueden reclamar validez exclusivamente por referencia a ciertos contextos particulares (culturales, sociales, históricos, etc.), como es usual en las teorías de corte comunitario (Walzer 1984) y multicultural (Parekh 2000).
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En un primer sentido se entiende desarrollo como un estado final o resultado (achievement): desarrollo es un mejoramiento que es el resultado de un proceso o de una intervención. La pregunta es, entonces, qué se considera como mejoramiento. Las respuestas suelen ir desde una perspectiva objetivista (mayor alfabetización, satisfacción de necesidades básicas, más recursos, acceso a la salud, más oportunidades), hasta concepciones exclusivamente subjetivistas: cualquier cosa que un individuo, un grupo, o una nación (tres categorías irreducibles entre sí) considere como mejoramiento es mejoramiento y, por tanto, desarrollo.
2) La simplificación: Producto Interno Bruto (PIB) per capita De acuerdo al modelo dominante, de la economía del desarrollo, el progreso de un país se determina mediante el crecimiento económico medido como Producto Interno Bruto (PIB) per capita. Con el aparataje conceptual presentado en la sección anterior, desarrollo sería un estado final objetivo. Este modelo tiene ciertas ventajas. Ya que el valor monetario permite agregar y comparar bienes y servicios diversos, el PIB es relativamente fácil de medir. De este modo, no es complicado realizar comparaciones entre los niveles de desarrollo de diferentes países o entre un país en distintos puntos temporales. El modelo es transparente, en el sentido de que es relativamente difícil para un país trucar los datos para aparecer mejor de lo que es. Además, si bien algunos economistas reconocen que el PIB per capita no es identificable con 21
desarrollo (es decir, habría variables que se le escaparían), este enfoque daría cuenta de, al menos, un elemento en la dirección correcta: más recursos permitirían una mejor calidad de vida (o cualquier otra variable que se considere como desarrollo). En un extremo se lo puede considerar como instrumentalmente valioso. Este tipo de razonamiento puede ser reforzado por la confianza en las fuerzas distributivas de un mercado en crecimiento.
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Sin embargo, las dificultades de este modelo son múltiples. La identificación o definición de desarrollo como crecimiento del PIB per capita descansa en simplificaciones extremas. Como ya examiné, desarrollo es un concepto normativo. Aplicado a un estado o un proceso, implica un mejoramiento. En un país en la punta del desarrollo las cosas estarían mejor que en uno al final de la lista. Pero si no queremos quedarnos con la vana afirmación tautológica de que el crecimiento del PIB es un mejoramiento económico, hay que explicitar qué es lo que lo tornaría en algo valioso. El concepto que surge de inmediato es el de calidad de vida. El desarrollo de un país debiese implicar que a las vidas (al menos) humanas les va, en algún sentido, mejor. Desde esta perspectiva, entender el crecimiento del PIB como desarrollo debiese implicar que (al menos) a los seres humanos les va mejor. No en pocas ocasiones se ha hecho explicita en la economía la equiparación entre PIB y calidad de vida. Pero los problemas de este paradigma son evidentes y se relacionan en buena medida con su simplificación extrema. Primero: resulta evidente que el PIB per capita, como otras medidas que se basan en promedios (o en totales), es indiferente a la distribución. De este modo, un crecimiento del PIB per capita es compatible con sociedades que contienen grandes desigualdades. En el aparataje conceptual del PIB no hay ningún límite a estas desigualdades. El PIB per capita no nos dice quienes controlan la riqueza ni quienes se ven desposeídos. Es un chiste conocido que la estadística es la ciencia que afirma que si usted tiene una manzana y yo ninguna, cada uno de nosotros tiene media manzana. Con el PIB per capita ocurre lo mismo. Aunque supongamos que el PIB per capita es identificable con la calidad de vida promedio (y hay buenas razones para poner esto en cuestión), todavía no nos dice nada acerca de la calidad de vida de ningún individuo. Segundo: incluso pasando por alto el factor distributivo, el PIB no nos dice cómo va la vida de un individuo. Esto se debe a que la calidad de vida se ve influenciada de modos importantes por factores que no son reducibles al valor monetario de bienes y servicios. 22
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Cuarto: estrechamente relacionado con el punto anterior, la representación numérica del PIB per capita necesariamente debe suponer la tesis de la conmensurabilidad de bienes y valores. Es decir, la tesis de que es posible reducir todos los bienes y valores a un mínimo común. Suponer la conmensurabilidad de bienes y valores ya es complicado (y posiblemente insostenible). Pero suponer que el mínimo común múltiple es monetario, lo torna todavía más abstruso: ¿Qué pago estaría usted dispuesto a aceptar para renunciar a su libertad religiosa o sexual? ¿O a su dedo meñique?
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Tercero: conceptualmente el entendimiento del desarrollo como crecimiento del PIB per capita agrega aspectos diversos de la vida de un individuo en un único elemento numérico. Esto es un despropósito: de este modo se funden aspectos de la vida humana que, en muchos casos, son distintos y están poco relacionados entre sí y, a fin de cuenta, no nos dice nada acerca de ninguno de esos aspectos. El PIB per capita es un representante de aspectos tan variados en la vida de un individuo como tiempo libre, salud, esperanza de vida, calidad del medioambiente, seguridad, tiempo libre, oportunidades de empleo, educación, derechos políticos, libertades fundamentales, reconocimiento social, etc. Aunque la distribución del PIB fuese igualitaria, todavía no sabríamos nada sobre cada uno de estos (u otros) aspectos. Pero sin referirnos a estos, la afirmación de que el crecimiento del PIB per capita es desarrollo se basa, o bien en una soberbia economicista o bien en una franca ignorancia.
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Piense en una sociedad en que una parte de la población es estigmatizada y sistemáticamente discriminada (aunque no sean pobres). Sociedades de castas, racistas, o clasistas, pero también patriarcales, homofóbicas o nacionalistas son buenos ejemplos. La calidad de vida como ciudadanos de segunda clase no depende exclusivamente de la participación en el PIB.
Quinto: incluso si su interés es dar cuenta del desarrollo meramente en términos monetarios y sin considerar la distribución, es discutible que el PIB sea el mejor mecanismo para reflejar la calidad de vida. Ésta parece estar mejor reflejada en el ingreso promedio de los hogares (que en el PIB per capita). Pero, en un mundo de capitales móviles, en que las empresas internacionales pueden retirar estos capitales, el crecimiento del PIB no es está bien correlacionado con el ingreso promedio de los hogares. Sexto: el entendimiento usual del PIB per capita, como desarrollo, no sólo nos puede decir muy poco acerca de la calidad de vida de los habitantes del país. Más 23
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allá de esta carencia explicativa, este entendimiento se aleja de la percepción fenomenológica de todos aquellos que no se ven favorecidos por el crecimiento económico. Por ejemplo, para una mujer cuyos ingresos corresponden al percentil más desfavorecido, que no ha tenido acceso a educación, que sufre de violencia intrafamiliar, y que no encuentra mecanismos institucionales en la sociedad que habita que le permitan superar su situación de desventaja e indefensión, es probablemente una información curiosa el que ella vive en un país desarrollado porque ha superado la marca de las 20 mil dólares per capita. Esta es una información de otro mundo, pero no del suyo. Y la afirmación de que la organización institucional de la sociedad es correcta, porque es la que permite avanzar en el desarrollo (definido de este modo limitado) es probablemente para ella no sólo curiosa, sino que, y en base a buenas razones, indignante.
3) Un camino errado: la felicidad La teoría economicista que identifica el desarrollo con el crecimiento del PIB per capita define el desarrollo como un estado final objetivo. Resulta evidente que este modo de entender el desarrollo es insensible con respecto a lo que los individuos consideran como partes integrantes de su calidad de vida. En vez de centrarnos en el PIB para diseñar políticas de desarrollo ¿no deberíamos centrarnos en índices que den cuenta de estados subjetivos?
El utilitarismo Un modo común de medir la calidad de vida y, en forma agregativa, el nivel de desarrollo de una sociedad, remite a la utilidad, ya sea como total o como promedio. El utilitarismo es la doctrina moral que ha articulado y popularizado esta concepción. De acuerdo a una formulación corriente, nuestras acciones, reglas e instituciones deben promover la mayor felicidad del mayor número de personas. Expresado con conceptos contemporáneos, lo correcto es maximizar el bienestar. El recurso al PIB, en la economía de bienestar, se retrotrae a esta teoría. Pero, si bien el utilitarismo comparte con la teoría desarrollista dominante la indiferencia con respecto a la distribución y es, en un 24
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cierto sentido, objeto de críticas similares, en otro sentido el utilitarismo es, aun en sus formas más burdas, más sensible frente a aquello que constituye la calidad de vida de un agente, que el PIB per capita. Esto se debe a que la doctrina utilitarista es eminentemente subjetiva. Sea como sea que se entienda la felicidad o bienestar que debe ser maximizado, se relaciona con un estado subjetivo. Lo que considero como mi bienestar es mi bienestar. Esta concepción es más sensible hacia lo que constituye el bienestar de un individuo que la teoría desarrollista que estipula que el PIB per capita es el índice apropiado para dar cuenta del bienestar o calidad de vida de un agente.
Es por esto que, en sus desarrollos posteriores, el utilitarismo recurre a una concepción diferente de felicidad o bienestar. La felicidad o bienestar se identifica como la satisfacción de preferencias. A diferencia de la concepción hedonista, que identifica la felicidad con estados de la mente, esta concepción identifica la felicidad con estados del mundo en los que mis preferencias son satisfechas. La labor de una política de desarrollo sería, entonces, maximizar la satisfacción de las preferencias de los individuos. Mientras más preferencias sean satisfechas, más bienestar. Nuevas teorías de la felicidad
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El utilitarismo clásico es hedonista. Es decir, el bienestar correspondería a un estado de la mente, placentero. La versión más popular de esta concepción caracteriza la felicidad como “disfrute del placer, resguardo de dolores” (Bentham 1948, cap. 7). Pero la teoría hedonista del valor es objeto de críticas certeras. De acuerdo a una de éstas, los individuos desean muchas cosas que no se dejan subsumir bajo un estado de la mente (Gibbard 1986, 169; compare el experimento mental de Robert Nozick “la máquina de las experiencias” (Nozick 1974).
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La crítica usual al utilitarismo es que permitiría el sacrificio de algunos en pos de la maximización de la felicidad total o promedio. Si bien esta es una crítica que el utilitarismo puede, en versiones más refinadas, contrarrestar, el fondo de esta crítica sigue estando vigente. Considere el siguiente caso: cinco personas gravemente enfermas requieren un trasplante para no morir. En la sala contigua hay un paciente completamente sano realizando su chequeo anual. Curiosamente sus órganos son compatibles con los de los cinco enfermos. Usted es un médico muy capaz que podría realizar las intervenciones en pocos minutos. Si lo hace, cinco personas vivirían y una dejaría de existir. Si no lo hace, una persona continuaría existiendo pero cinco morirían. Si Usted es un médico utilitarista que aspira a fomentar la mayor felicidad del mayor número entonces mucho parece hablar a favor de los trasplantes. El modo de debilitar este tipo de conclusiones recurre a reflexiones también utilitarias: si esta conducta fuese permitida entonces viviríamos en una sociedad atemorizada (todas las personas sanas podrían ser secuestradas a la vuelta de la esquina). El miedo generalizado produciría una situación en que la utilidad general se vería menoscabada. Por esta razón, conductas como las señaladas no pueden ser permitidas. Todavía más, como algunos autores utilitaristas han señalado, es necesario identificar intereses fundamentales que debemos reconocer y respetar en todos, porque no hacerlo disminuiría –a la larga– la utilidad general. En esta línea de razonamiento es incluso posible derivar algún tipo de derechos desde la teoría utilitarista. Sin embargo, todos estos límites a la acción de individuos e instituciones descansa en un ejercicio empírico acerca de las ventajas y desventajas que se desprenden de un curso de acción en comparación a los otros cursos disponibles. Por lo tanto, es siempre posible imaginar mundos en que los resultados del cálculo de utilidad podrían ser distintos, y este tipo de operaciones involuntarias, o la esclavitud, estuviesen permitidas o fuesen incluso obligantes. Para una consideración crítica interesante de la doctrina utilitarista compare Sen/Williams (1982).
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La tesis de que la felicidad relatada de un agente es un índice apropiado de su bienestar y debe, por tanto, constituir el foco de las políticas públicas direccionadas a mejorar la calidad de vida, ha adquirido hoy en día fuerza como una alternativa para definir el desarrollo.
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Los nuevos estudios de la felicidad y los desarrollos de la psicología positiva reclaman para sí el ser un buen indicador de la calidad de vida de un individuo y, agregativamente, del nivel de desarrollo de una nación. De acuerdo a estos estudios sobre la felicidad: “La evidencia empírica que ha sido acumulada sugiere la existencia de una dimensión de felicidad singular y medible” (Argyle 1999, 2). El desarrollo de una nación se relacionaría (al menos parcialmente) con el nivel de felicidad relatado en esa nación. Y las políticas públicas desarrollistas debiesen estar encaminadas a maximizar los índices de felicidad sociales. A continuación mencionaré concisamente algunos de los resultados más populares de estas investigaciones: Un estudio, ya clásico, realizado con ganadores de premios de loterías (con una media de 500 mil dólares) mostró que, pasada la euforia inicial, el bienestar subjetivo de los ganadores no se diferenciaba del de los no ganadores, y que en las tareas cotidianas los primeros relataban niveles menores de placer que con anterioridad al premio (Brickman/Coates/Janoff-Bulman 1978). Las tasas de infelicidad presentadas por los desempleados involuntarios, así como las tasas relativas a sus tendencias suicidas, son significativamente más altas que las de los activos en el mundo laboral. Este vínculo también es válido en el caso de países con sistemas sociales que permiten controlar la pérdida de la renta asociada con el desempleo. Por otra parte, los pensionados, a pesar de no estar empleados, dan cuenta de niveles de satisfacción ligeramente superiores a los de aquellos activos en el mundo del trabajo (Oswald 1997; Argyle 1999). El fuerte crecimiento económico sostenido durante décadas en Estados Unidos, Japón y Europa no alteró la proporción de individuos que se consideran felices e infelices en los países correspondientes. Si bien en países pobres el crecimiento de la renta se relaciona con un aumento de la felicidad, esta correlación tiende a 26
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Si la aspiración es definir el desarrollo y diseñar políticas encaminadas a éste, los nuevos estudios de la felicidad son tan problemáticos como la definición utilitarista de la felicidad. En mi opinión, si bien los resultados particulares de las investigaciones pueden ser fuentes útiles para las evaluaciones individuales acerca del mejor modo de promover el propio bienestar (¿debería comprar una propiedad espaciosa en las cercanías del aeropuerto, o utilizar los mismos recursos para adquirir una más bien modesta en las cercanías de mi lugar de trabajo?), decisiones acerca de las políticas públicas no deben basarse en un nuevo tipo de welfarism estructurado de acuerdo a este índice de la felicidad. Por el contrario, hay buenas razones (entre otras, las calificaciones a las que debería estar sujeto este índice de la felicidad) para defender la idea de que, aunque el índice de la felicidad diese cuenta de un modo apropiado del bienestar subjetivo de los individuos, políticas públicas de alcance mayor deberían basarse en índices con un cierto nivel de objetividad (Loewe 2011b). Por ejemplo, métricas basadas en bienes básicos (Rawls 1971; 1996), o en recursos (Dworkin 1981; 2000), o todavía mejor, como argumentaré en la siguiente sección, en capacidades para alcanzar funcionamientos valiosos (Nussbaum 2000; 2006) o libertad efectiva (Sen 1997; 1999).
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desaparecer con cada crecimiento adicional de la renta, que se produce luego de que la nación ha alcanzado un determinado nivel de ésta (similar al de Corea del Sur o Portugal), que permite satisfacer necesidades básicas. (Para estudios acerca de la relación entre crecimiento económico, renta y felicidad, compare, entre muchos otros, Frey/Stutzer 2002; Oswald 1997; Agyle 1999; Diener/Oishi 1999; Inglehart 1996; Graham/Pettinato 2002).
Aceptar que el índice de la felicidad es adecuado para definir el bienestar subjetivo, no implica aceptar que el welfarism es una teoría política correcta (como a menudo asumen investigadores en sus intentos por otorgar relevancia política a los resultados de sus investigaciones empíricas sobre la felicidad). A continuación me referiré a un problema central de este enfoque. Esta concepción es objeto de la misma crítica que se realiza contra la definición hedonista de la felicidad y la identificación de la felicidad con la satisfacción de preferencias. Lo que yo considero como un estado mental agradable puede estar, en un cierto sentido, distorsionado por experiencias vitales. De igual modo, la formación misma de las preferencias 27
puede estar distorsionada. Esto se debería a que no todos los juicios valorativos en que se basa aquello que consideramos que es nuestra felicidad pueden ser considerados como apropiados. El fenómeno no es desconocido en la filosofía, y usualmente se lo subsume bajo el concepto de “preferencias adaptativas”. De acuerdo a este fenómeno, los individuos adaptan sus expectativas a las oportunidades disponibles, mediante un mecanismo causal no escogido, que tiene lugar sin su control o conciencia. Una preferencia es adaptativa, si ella tiene la estructura de la fábula del zorro y las uvas: el zorro quiere las uvas pero, porque no las puede alcanzar, juzga que ellas están agrias (Elster 1983).
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En otras palabras, los procesos valorativos estarían distorsionados por influencias inapropiadas. Así, el bienestar de individuos con preferencias adaptativas se puede retrotraer a circunstancias de dominación e injusticia. Individuos acostumbrados a situaciones de escasez, o a ser objeto de violencia, y que no piensan que tienen una demanda legítima a los medios que acabarían con la escasez o a los derechos que acabarían con el trato violento, pueden tener un bienestar relativamente alto, aunque vivan situaciones de profunda injusticia. La posición de un individuo con preferencias adaptativas puede ser ilustrado con el caso del esclavo feliz: como el esclavo feliz, todos aquellos que pueden alcanzar poco, a menudo desean poco. Esto se aplica, particularmente, a situaciones en las que, en el medio social, condiciones fundamentales de injusticia son efectivas, como por ejemplo, desigualdades relativas a la raza, a la casta, a la clase social o al género. También se puede pensar en el caso de un gobierno autoritario que exitosamente implementa políticas públicas direccionadas a llevar a cabo un “lavado de cerebro” entre sus ciudadanos. Esta es una de las razones por las que la felicidad relatada de los individuos (lo que ellos relatan como su nivel de felicidad) no debe ser considerado un índice apropiado para determinar el desarrollo de una nación, ni para diseñar políticas de desarrollo. Independientemente del nivel relatado de felicidad, los individuos tienen demandas 3.- Jon Elster ha formulado una concepción estrecha de preferencias adaptativas (Elster 1983). De acuerdo a esta concepción, éstas se diferencian del caso en el que nos obligamos a nosotros mismos a un determinado propósito para de este modo (quizás) generar una nueva preferencia. Esta última es una limitación intencional del conjunto de oportunidades: para evitar beber, evito los bares. Éstas se diferencian también de las preferencias que se pueden retrotraer a un intento intencional de otros para manipular nuestras preferencias. Éstas se diferencian de las preferencias que han cambiado debido a un proceso de aprendizaje o a determinadas experiencias –éstas no son reversibles, mientras que las preferencias adaptativas son sumamente flexibles (si las uvas caen al suelo, ya no están agrias). Éstas se diferencian de preferencias que se retrotraen a un cambio intencional de carácter, y de preferencias que se basan en reflexiones profundas –éstas últimas cambian la percepción de la situación y no la preferencia. A diferencia de todos estos casos, las preferencias adaptativas se forman mediante un mecanismo causal no escogido por nosotros y sin nuestro control o conciencia. En oposición a las preferencias adaptativas, Elster sitúa las preferencias autónomas, que él entiende como preferencias que son objeto de nuestra reflexión, y que nosotros escogemos o aceptamos de un modo intencional.
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legítimas, que deben ser tomadas en serio desde la perspectiva de una ética del desarrollo.
4) Un enfoque alternativo: las capacidades
Y los datos recogidos por el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas que se basa, en buena medida, pero de un modo restringido, en los desarrollos del enfoque en las capacidades realizados sobre todo por Sen, muestran claramente que el ranking de los países de acuerdo al PIB per capita difiere, en ocasiones, de un modo notable, del ranking establecido mediante el Índice de Desarrollo Humano.
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En el mismo contexto, los estudios realizados por Martha Nussbaum han mostrado claramente cómo la calidad de vida de las mujeres se relaciona fuertemente con aspectos como alfabetización y derechos de propiedad, y no se desprende del crecimiento económico (Nussbaum 2000).
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Los estudios empíricos han dejado en claro las insuficiencias del entendimiento economicista del desarrollo. Esto hace más extraño que muchos economistas y políticos se aferren a él. Por ejemplo, los estudios comparativos realizados por Jean Drèze y Amartya Sen (1989; 1995) entre diferentes estados, en India, han demostrado claramente que el crecimiento económico no es suficiente para mejorar la calidad de vida en muchos contextos, como salud y educación. Como es conocido, mejoramientos en estas áreas dependen fuertemente de la acción estatal.
Incluso si utilizamos alguna función igualitaria distributiva (lo que va mucho más allá de la simple referencia al PIB per capita), es insatisfactorio definir niveles de desarrollo por relación exclusiva a la tenencia de bienes monetarios. Si los bienes tienen valor es porque permiten alcanzar algo que valoramos. Estar preocupado de los bienes en cuanto tal, sin atender a qué es lo que estos bienes “hacen a los seres humanos” es un tipo de fetichismo (Sen 1980, 218): “mientras que los bienes y servicios son valiosos, ellos no son valiosos en sí mismos. Su valor descansa en lo que ellos pueden hacer por la gente o, más bien, en lo que la gente puede hacer con esos bienes y servicios.” (Sen 1984, 510).
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El desarrollo se tiene que relacionar con lo que los individuos pueden alcanzar con los bienes. Dicho de un modo indiferenciado, si el desarrollo es un estado deseable, lo es porque mejora la calidad de vida de los individuos. Para preguntarnos acerca de la calidad de vida, y poder así entender los procesos de desarrollo, debemos plantear preguntas acerca de la vida de los individuos singulares. Recurriendo a Sen, preguntas acerca de lo que un individuo es capaz de hacer y de llegar a ser. Es decir, sus capacidades para desarrollar diversas formas de vida. Incluso vivir en un país con un PIB elevado no es sinónimo de las capacidades de las que se dispone. Usted puede disponer de menos medios, pero incluso si dispone de más medios que el promedio puede ser sujeto de discriminación histórica o sistémica, o tener requerimientos especiales de algún tipo, etc. En vez de recurrir a un espacio evaluativo insensible a los individuos singulares, el enfoque propone un cambio de paradigma: el espacio evaluativo es “el de las libertades sustantivas – las capacidades– para elegir una vida que uno tiene razón para valorar” (Sen 1999, 74). La relevancia de este enfoque, y su alejamiento del PIB como medida de desarrollo, queda claramente en evidencia al considerar que los seres humanos son distintos, pero distintos en modos diferentes (Sen 1997, 85). Por una parte, los seres humanos son distintos porque persiguen fines diferentes. Esto no es problemático para el enfoque que, en principio, considera a los seres humanos como responsables por sus fines. Pero por otra parte, y relevante para el enfoque, los seres humanos difieren en su habilidad para convertir bienes en ventajas. Este modo de ser diferente torna evidentes los límites del enfoque economicista tradicional. Siguiendo a Sen en la formulación de esta crítica a las métricas que se articulan, exclusivamente, sobre la base de bienes, individuos de diferente constitución y situados en contextos diferentes tienen diferentes tasas de convertibilidad de bienes en ventajas. Por lo tanto, requieren diferentes cantidades de bienes, y diferentes tipos de bienes, para satisfacer las mismas necesidades. Recurriendo a una ilustración muy citada de Sen: la conversión de comida en alimentación está influenciada por edad, sexo, metabolismo, tamaño corporal, estado general de salud, nivel de actividad, condiciones higiénicas, y muchas otras contingencias. Una métrica más apropiada para una teoría del desarrollo debe centrarse en la capacidad para alcanzar formas de funcionamiento. 30
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Todas las formas de vida abiertas a un individuo componen el marco de su libertad efectiva. Entendido de este modo, el desarrollo se entiende como un proceso de ampliación de la libertad de los individuos. Este foco en las capacidades o libertades efectivas implica que se deben considerar las características personales y medioambientales relevantes que gobiernan la conversión de bienes en la habilidad de la persona para promover sus fines. Sen refiere a los siguientes parámetros que deben ser considerados para asegurar la capacidad –o libertad efectiva (Sen 1999, 70-71):
c. Variaciones en el clima social: la conversión mencionada está influenciada por factores como las organizaciones educativas públicas o la ausencia o prevalencia de crimen y violencia. También el tipo de comunidad puede ser central, como muestra la literatura sobre el “capital social”.
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b. Diversidades medioambientales: circunstancias climáticas pueden, por ejemplo, influenciar lo que una persona logra conseguir con sus ingresos. Esto también se relaciona con enfermedades endémicas en algunas zonas geográficas ( por ejemplo, malaria), pero también con un medioambiente contaminado.
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a. Heterogeneidades personales: características físicas dispares, asociadas con impedimentos, enfermedad, edad o género. Ellas hacen que los requerimientos de los individuos sean diferentes.
d. Diferencias en perspectivas relacionales: los bienes requeridos para cumplir patrones de conducta establecidos varían entre comunidades, dependiendo de convención y costumbre (por ejemplo, vestimenta: ¿qué implica “aparecer en público sin vergüenza”?). El auto-respeto de un individuo estaría estrechamente relacionado con este último factor. En todos estos parámetros los individuos difieren en los modos que deben ser considerados, si lo que nos interesa es su calidad de vida, ya que afectan su capacidad para alcanzar determinadas ventajas. Guiándose por este enfoque, es posible dar cuenta de la calidad de vida de los individuos y diseñar políticas de desarrollo que aspiren a fortalecer sus capacidades centrales. A continuación, explicitaré sucintamente tres características muy discutidas del enfoque. 4
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Capacidades y funcionamientos
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Junto al de capacidad, el segundo concepto central para el enfoque es el de funcionamiento. Los funcionamientos son componentes de cómo una persona vive - lo que es y lo que hace. Por ejemplo, su estado de salud, de alimentación, pero también el referirse a sus derechos, es decir, son estados finales. Un conjunto (o vector) de todos estos funcionamientos compone la vida de una persona. La capacidad de una persona es el conjunto de vectores alternativos de modos de funcionamiento que ella podría alcanzar. Es decir, las vidas alternativas abiertas a esta persona (o con otros términos: la extensión de su libertad efectiva). Dicho de otro modo, las capacidades de una persona refieren a los funcionamientos particulares que podrían ser alcanzables para ella (por ejemplo, la capacidad de tener buena salud, de estar bien alimentado, de referirse a los propios derechos). De este modo, éstas son medios que, actualizados, permiten alcanzar estados finales. Disponer de estas capacidades tiene un valor, con independencia del hecho de que se actualicen o no los funcionamientos correspondientes. Por ejemplo, disponer de la capacidad de estar bien alimentados es valioso, independientemente, de que en razón de una dieta - por razones, médicas, estéticas, religiosas, etc. - no nos alimentemos. Para el enfoque en las capacidades, tanto el entendimiento objetivo (las capacidades disponibles) como el subjetivo (las actualización de capacidades en los funcionamientos que cada agente considere valiosos), juegan un papel en una concepción integral de desarrollo. 5
Si bien el concepto de funcionamiento es crucial para el enfoque (es la determinación de funcionamientos valiosos lo que permite individualizar las capacidades), este enfoque aspira, bajo condiciones normales, fomentar capacidades y no funcionamientos. La autonomía ocupa un lugar central: el enfoque no estipula cómo los individuos deben vivir sus vidas, sino que establece que en la vida se debe disponer de las capacidades que tornan posible desarrollar funcionamientos valiosos. Los individuos deben decidir, en cada caso, si actualizan los funcionamientos y cuáles. De este modo, Nussbaum puede rechazar las críticas que apuntan a que el enfoque en las capacidades sería paternalista y afirma, por el 6
4.- Una discusión más detallada de éstas y otras características en Loewe 2009 5.- Combinando estos entendimientos con el sentido de desarrollo como estado final y como medio se individualizan cuatro posibilidades. Sen refiere a: (i) “well-being achievement”: cuanto bienestar una persona alcanza –para evaluar esto hay que atender especialmente a los funcionamientos actuales (no sólo a la satisfacción) de una persona; (ii) “well-being freedom”: lo que esta persona era libre de alcanzar; (iii) “agency achievement”: lo que ella alcanza en relación a sus valores; y (iv) “agency freedom”: lo que ella era libre de alcanzar en relación a sus valores (lo que incluye su relación hacia otros individuos y entidades). Todos estos elementos juegan un papel al definir el desarrollo humano alcanzado por un grupo o clase de individuos en un contexto social particular.
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contrario, su carácter pluralista. Sen es, en ocasiones, ambivalente acerca de la prioridad de la capacidad dentro de su enfoque. A diferencia de Nussbaum, que focaliza su atención en el desarrollo de una teoría de justicia, Sen aspira también a elaborar instrumentos para evaluar y comparar la calidad de vida. Para esto Sen refiere tanto a funcionamientos como a capacidades (compare Sen 1999, 74 y siguientes). Sin embargo, la referencia a la capacidad –y no al funcionamiento– caracteriza el trabajo de Sen (Sen, 1997, 87). De este modo, el autorl acentúa el valor de la libertad para elegir: carecer de alimentos debido a una hambruna, no es lo mismo que ayunar. La diferencia es que en el primer caso no disponemos de la capacidad para estar bien alimentados, mientras que en el segundo sí. En este caso, disponiendo de la capacidad, nos decidimos por diferentes razones (religiosas, dietéticas, etc.) a no actualizarla. 7
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Fundamental para el enfoque es que no todas las capacidades humanas son igualmente importantes. La capacidad para jugar baloncesto no puede ser equiparable a la capacidad de estar bien alimentado. Para diferenciar entre las capacidades que son objeto del enfoque y las que no, es necesario identificar aquellas que resultan centrales para la vida humana.
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Capacidades centrales
En la teoría de Sen hay un criterio particular para determinar la prioridad de ciertas capacidades: lo que la gente tiene razón para valorar. Algunas capacidades (por ejemplo, la capacidad de estar bien alimentado) son consideradas básicas. La idea parece ser que, bajo condiciones normales, todo agente tendría una buena razón para valorar estas capacidades. En estricto sentido, su enfoque es uno de libertad razonada. Nussbaum diferencia entre tres tipos de capacidades: básicas, internas, y combinadas (Nussbaum 2000, 84 y siguientes). Capacidades básicas refieren al equipamiento 6.- El proviso “bajo condiciones normales” es razonable. Ya que el enfoque recurre a la autonomía o libertad razonada, es consistente con éste que, cuando éstas no alcanzan el nivel mínimo estipulado, los funcionamientos (y no las capacidades) sean protegidas y fomentadas. Algunos casos ejemplares refieren a niños y a minusvalías graves: los funcionamientos protegidos y fomentados no pueden depender –en muchos casos– de las decisiones de ellos relativas a la actualización de las capacidades (por ejemplo, la capacidad de estar bien alimentados). Otro caso en que los funcionamientos y no las capacidades deben ser directamente protegidos y fomentados, lo encontramos en el intento de Nussbaum de ampliar el campo de validez del enfoque al caso de los animales no-humanos (Nussbaum 2006). Una discusión de esta estrategia en Loewe 2008. 7.- Si consideramos su caracterización del desarrollo como libertad, es claro que las capacidades ocupan un lugar central dentro de su enfoque, lo que por cierto fundamenta su título: el enfoque en la capacidad. Para un análisis del enfoque en el contexto de las teorías de desarrollo compare Gasper (2004).
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innato de los individuos (por ejemplo, la capacidad para escuchar o ver). Ya que éstas son la base necesaria para desarrollar capacidades más avanzadas, deben ser objeto de atención. A diferencia de éstas, las capacidades internas refieren a condiciones maduras, esto es: estados desarrollados que son condición suficiente para poder ejercer los funcionamientos. En ocasiones, estas capacidades requieren sólo tiempo para desarrollarse: la capacidad de tener funcionamientos sexuales se adquiere al crecer (lo que por cierto requiere, entre otras cosas, de una alimentación adecuada). Para aprender un lenguaje, la mayoría de los niños sólo requiere haber estado expuesto a éste durante un período crítico. En ocasiones, el desarrollo de la capacidad requiere soporte del medioambiente (cuando aprendemos a jugar o a participar en política, etc.) Sin embargo, aunque los individuos hayan desarrollado estas capacidades, es posible que estén impedidos de llevar a cabo los funcionamientos. Para considerar este aspecto, Nussbaum introduce la idea de capacidades combinadas. Éstas son capacidades internas combinadas con condiciones externas propicias para el ejercicio del funcionamiento correspondiente. Por ejemplo, en una sociedad tradicional una mujer que no ha sufrido una mutilación genital tiene la capacidad interna para alcanzar expresión sexual. Sin embargo, si ella ha enviudado y no le está permitido casarse nuevamente, no tiene la capacidad combinada para alcanzar un funcionamiento sexual (Nussbaum 2000, 85). De acuerdo a su articulación, el enfoque refiere a aquellas capacidades combinadas que son relevantes en relación a funcionamientos humanos considerados como especialmente valiosos, porque posibilitan una vida con dignidad humana. Nussbaum tiene la pretensión de poder reunir estas capacidades en una lista de diez puntos (Nussbaum 2000, 78-80; la lista reconsiderada en 2006, 76-78). En esta lista – si bien la afiliación y la razón práctica son especialmente importantes – todas las capacidades combinadas deben ser consideradas como igualmente relevantes. 8
Capacidades e instituciones La pretensión del enfoque es institucional. Nussbaum intenta establecer un marco conceptual y normativo que permita diseñar los principios más importantes de la vida política de la sociedad, como la constitución y las leyes. 34
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La identificación de capacidades es central para establecer principios de justicia productivos para el diseño constitucional. Su enfoque no aspira a garantizar la igualdad en la disposición de capacidades, sino un mínimo necesario para poder desarrollar una vida digna: “Una lista de capacidades centrales no es una teoría completa de justicia. Una lista de este tipo nos da las bases para determinar un mínimo social decente en una variedad de áreas” (Nussbaum 2000, 75). Sin embargo, con respecto a cierto tipo de bienes, no es admisible una distribución que no sea igualitaria. Con las palabras de Nussbaum: “Ciertas capacidades deben ser aseguradas a los ciudadanos sobre la de la igualdad, o la igual dignidad no ha sido respetada” (Nussbaum 2006, 295). En ausencia de muy buenas razones, todos aquellos bienes definidos como derechos y libertades básicas – y que Nussbaum incorpora en su lista: libertad de conciencia y religión, libertad de reunión, así como el derecho a no discriminación, el derecho a participación política, a la libertad de expresión y de asociación – no pueden ser restringidos o distribuidos de un modo desigual. Estos bienes posibilitarían el autorespeto y así la dignidad de las personas, y una distribución desigual atentaría contra esta dignidad y auto-respeto. Sen no es tan claro al respecto. Él no se refiere a las capacidades, específicamente, como un modo para establecer marcos constitucionales sino que, como se desprende de sus ejemplos, recurre a éstas para justificar políticas públicas de diversa índole. En todo caso, las dos versiones del enfoque deben distinguirse de cualquier teoría que aspire a estipular el modo en que los individuos guíen sus vidas – estableciendo, por ejemplo, que los funcionamientos deben ser actualizados. En vez de esto, el enfoque aspira a establecer una base para diseñar estructuras institucionales y para determinar políticas públicas.
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5) Desafíos A continuación me referiré a algunos contextos en que, guiándonos por el enfoque, es necesario realizar grandes avances para poder considerarnos relativamente desarrollados. La lista no es exhaustiva y tampoco aspira a reunir los aspectos más importantes.
8.- Aunque es una lista abierta, que puede ser elaborada y complementada, este esfuerzo diferencia su estrategia de la de Sen, quien no sólo piensa que no es posible obtener una operacionalización completa del enfoque, sino también que, aspirar a lograrla, es una mala idea (Sen 1997, 46 y siguientes).
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Género Los estudios de Amartya Sen han dejado en claro cómo, en muchos países en Asia, las mujeres sufren de una desventaja fundamental con respecto a su capacidad de llegar a vivir y de vivir una vida de duración normal. Esto se debe a que, debido a aspectos y prácticas culturales, pero también a políticas públicas e instituciones, no sólo se producen abortos selectivos de acuerdo al género sino que, el cuidado dado a las niñas es peor que el dado a los niños, lo que se traduce en una tasa de sobrevivencia menor.
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Por su parte, con sus estudios comparativos, Martha Nussbaum ha demostrado, con claridad, cómo el status social de las mujeres depende de aspectos como su capacidad para adquirir educación y acceder al mercado de trabajo, así como de las leyes de propiedad. El caso de Chile, ciertamente, no es tan extremo. Pero si queremos ser desarrollados debemos medirnos con los que sí lo son. Y con respecto a la igualdad entre los géneros nos encontramos muy lejos de ellos. (compare fuentes 2012) Considere la igualdad salarial. De acuerdo a los datos del PNUD (2009), entre las 43 naciones más desarrolladas de las cuales se tiene información, Chile ocupa el lugar 40. Dicho de otro modo, la capacidad de adquirir ingresos está mediada, entre otros, por un aspecto tan arbitrario como el género. Y ya que las capacidades están interconectadas entre sí, esta desventaja se refleja en muchas otras desventajas, como la capacidad de escapar de relaciones caracterizadas por la opresión y la violencia. Si nos guiamos por el “Empoderamiento de Género” de las Naciones Unidas (2009) que considera, entre otros, posiciones en el Congreso, acceso al voto y mujeres en posiciones de alto nivel, nos encontramos en el lugar 46 de las 49 naciones con mayor nivel de desarrollo humano. Muy atrás de todos aquellos países hacia los cuales miramos. Chile se encuentra no sólo por debajo de la media mundial, sino que por debajo de la media latinoamericana. Mientras más escalamos en la pirámide del poder, más disminuye la presencia de las mujeres. Este tipo de consideraciones es por cierto importante: genera una percepción social acerca del status y el valor de las mujeres como participantes con el mismo nivel en la sociedad.
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Por cierto, realizar cambios con respecto a la igualdad entre los géneros requiere cambios culturales. Nuestra sociedad continúa teniendo fuertes resabios patriarcales. Pero más allá de fomentar estos cambios, es necesario generar realidades. Se requiere una acción decidida de los diferentes actores, políticos, privados y estatales, para fomentar la inclusión de las mujeres en el espacio público.
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En el sector político es fácil imaginarse sistemas que incentiven la participación de la mujer, por ejemplo mediante financiamiento electoral estatal. Y en el ámbito social hay que incentivar la idea de la distribución de cargas en las labores domésticas y el cuidado de los hijos. Usualmente, esto corre por cuenta de las mujeres, generando un sistema de jornada de trabajo doble, que no deja tiempo libre para actualizar capacidades centrales, como la creatividad.
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Por ejemplo, en el ámbito privado se pueden establecer incentivos para promover la inclusión de la mujer en cargos superiores, así como premiar públicamente cierto tipo de conductas empresariales inclusivas. Se requiere cambios, también, en la norma de guarderías infantiles, para evitar sus efectos discriminatorios, así como en la fiscalización real de la norma de igualdad de salario. También se debe avanzar en un postnatal que permita (e incentive) la participación de los padres - hombres - en el cuidado de los hijos. Estas políticas son realidad en muchos países europeos, como Alemania y Suecia.
Discriminación Chile es un país que discrimina. La Ley Antidiscriminación que se discute es un paso en la dirección correcta. Pero hay que ir más allá. 9
La discriminación, es decir exclusión por motivos ilegítimos, produce un daño profundo. Más allá de limitar el acceso a bienes y oportunidades, es una expresión del valor que se percibe en el otro. Y el valor que se expresa es denigrante. En definitiva, atenta contra el auto-respeto y la igual dignidad. Siguiendo a John Rawls, el bien primario quizás más necesario se refiere a las bases sociales del auto-respeto (Rawls 1971). Con este autor podemos decir que una persona tiene auto-respeto, (1) cuando está convencida de su propio valor y de que sus metas y planes de vida son valiosos de ser llevados a 9.- Compare la encuesta Tolerancia y no Discriminación de la Fundación Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Sociología, Universidad de Chile (2003); y la encuesta Tolerancia y Discriminación en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales.
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cabo (autoestima), y (2) cuando confía no sólo en poder proyectar planes de vida, sino también en poderlos desarrollar (autoconfianza).
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Por lo tanto, el auto-respeto es una condición basal para que nosotros podamos diseñar planes de vida, para que los intentemos llevar a cabo y para que nos alegremos cuando se logran. Es en este sentido que Rawls caracteriza (ya que el auto-respeto, en cuanto tal, no se deja repartir del mismo modo que, por ejemplo, los recursos) las bases sociales del auto-respeto como un bien primario fundamental para el bienestar de los individuos. De este modo, al atentar contra el auto-respeto, la discriminación atenta profundamente contra las capacidades centrales de los seres humanos para hacer y llegar a ser lo que consideren valioso. La discriminación es un modo de lidiar con las diferencias en la sociedad. Pero es la respuesta errada, una respuesta que no sólo limita ilegítimamente las oportunidades de los individuos, sino una que los daña y ofende su dignidad. Los tipos de discriminación son múltiples. Por nombrar algunos, puede ser sexista, homofóbica, racista, nacionalista, xenofóbica, con respecto a la edad, religiosa, relativa al origen étnico, etc. Pero las principales causas de discriminación en Chile se refieren al nivel socioeconómico y al origen social. De acuerdo a la encuesta Tolerancia y Discriminación en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales, ello se traduce principalmente “en las dificultades que las personas pobres tendrían para encontrar trabajo y en el hecho de que, tener un buen apellido, le abre oportunidades a las personas”. Por otra parte “tener un origen indígena cerraría oportunidades”. Las prácticas discriminatorias se adquieren a temprana edad, al categorizar a los individuos otorgándoles valor sobre la base de estereotipos. Se expresa fuertemente en el lenguaje. Las referencias al “hombrecito”, la “mujercita” son obvias. Pero también se ancla en prácticas sociales y, en ocasiones, en reglamentos evidentemente discriminatorios. Piense en casos tan actuales y discutidos en la prensa como el de “las nanas de Chicureo”. Un club que se niega a que las empleadas domésticas (o “asesoras del hogar”) utilicen las instalaciones y sólo las acepta en tanto estén cuidando niños y porten uniforme de nanas. Un condominio que no permite que ellas caminen por los sectores comunes, es decir por sus calles. ¿Qué expresan este tipo de prácticas sino juicios denigrantes acerca del valor de los otros? ¿Se imagina un caso como éste, en Finlandia? 38
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La educación juega un rol central en las teorías liberales igualitarias y en las políticas públicas que tratan de garantizar igualdad de oportunidades. La situación no es diferente para el enfoque en las capacidades. La educación (de niños y adultos) está en el núcleo del enfoque, en tanto fomenta las capacidades de los individuos. Aunque desde la perspectiva de neutralidad estatal hay discusiones importantes relativas al tipo de valor de la educación (como fuente de oportunidades para desarrollar una vida productiva, como generadora de ciudadanos responsables, o como un valor en sí), resulta evidente que sus consecuencias repercuten en múltiples aspectos de la vida, creando capacidades valiosas que amplían la libertad efectiva de los seres humanos.
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Como es conocido, la educación en nuestro país no hace sino perpetuar los privilegios asociados a la clase, es decir, a la suerte del nacimiento. Estadísticamente la movilidad social es una quimera, sobre todo si atendemos a los más desfavorecidos. Además de prácticas discriminatorias que aspiran a proteger los intereses propios (de la propia familia, círculo de amigos, clase, etc.), esto se debe a la extraordinaria mala calidad de la educación pre-escolar y escolar pública, y al valor de mercado de la educación de calidad. En definitiva, mientras más pobres tus padres, peor tu educación. Es decir, nuestra sociedad penaliza a todos aquellos desfavorecidos por la fortuna.
Con respecto a este tema, nuestro país está lejos de los países desarrollados. Pero, más allá de los problemas de calidad de la educación pública y de los problemas de un acceso a la educación de calidad, mediado de acuerdo a la capacidad de pagar, hay problemas profundos con respecto al modo en que se suele entender la educación. Es evidente que la educación prepara a los individuos para la vida laboral. Pero es importante no confundir capacidad con simple habilidad. Una verdadera educación para el desarrollo humano requiere mucho más que un foco estrecho, centrado en habilidades transables en el mercado, que permitan a los individuos tener acceso a mejores oportunidades de empleo y a los países rendir mejor en el mercado internacional, acrecentando su PIB. Más allá de esto, la educación debe preparar a ciudadanos responsables y, todavía más, a a que los individuos puedan tener vidas significativas.
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Es por esto que resulta central fomentar el pensamiento crítico y la empatía, la capacidad para imaginar y entender a otra persona desde dentro, así como tener conocimientos de historia nacional y mundial y del sistema económico. Y el mejor modo de fomentarlos es mediante las humanidades y el arte (Nussbaum 1997; 2010). La importancia del arte es claramente mostrada por Nussbaum en relación a Tagore y su escuela Santiniketan (Nussbaum 2007). Ciertamente todo esto se opone a los desarrollos curriculares actuales que tienden a disminuir las horas de arte, educación cívica e historia, en las escuelas a las que asisten todos aquellos que no tienen los medios para acceder a algo mejor.
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Animales no-humanos Probablemente un buen método para medir un aspecto importante del desarrollo de una sociedad, es atender al modo cómo se trata y reglamenta el trato de los más débiles, los más indefensos cuyo trato está sólo limitado por la propia disposición de los poderosos para poner frenos a su arbitrariedad. Me estoy refiriendo a los animales no-humanos. 10
¿Por qué atender a los animales no-humanos? Desde la perspectiva del enfoque hay diferentes respuestas. 11
La más tradicional –y limitada– reconoce sólo el valor en sí de las capacidades humanas pero advierte que, otras capacidades de animales no-humanos, pueden ser instrumentalmente valiosas porque promueven esas capacidades humanas. Una segunda posibilidad, que va más allá de la primera en cuanto a la asignación de valor moral a los animales no-humanos reconoce que, ya que los hombres establecen relaciones de índole diversa con animales no-humanos, estos últimos entrarían en la descripción del bien que se promueve, pero no como simple medios, sino como miembros de relaciones intrínsecamente valiosas. Una tercera posibilidad propone que las capacidades de todos los seres que sienten, humanos y no-humanos, deberían considerarse como fines en sí mismos. Por tanto, estos seres deberían disponer de las capacidades características de su especie, por sobre un cierto nivel mínimo.
10.- En otro sitio he argumentado a favor de la inclusión de los animales no-humanos en el universo moral (Loewe 2011c) 11.- Compare Sunstein, Cass./ Nussbaum M. (eds.) (2004)
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Es posible ir más allá, pero acerca de estos tres modos se pueden realizar las discusiones más productivas. La primera y la segunda son argumentaciones antropocéntricas. La tercera va más allá, e integra en la comunidad moral - como seres con un valor en sí - a todos aquellos animales no-humanos que pueden sentir. Es esta última la que yo considero más productiva.
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Esto no hay que confundirlo con las propuestas utilitaristas en relación al trato de los animales. Ciertamente los desarrollos utilitaristas en torno a una ética animal son los más poderosos. Y dentro de éstos, la labor desarrollada por Peter Singer resulta central (Singer 1975, 1991 segunda edición). Pero todos estos desarrollos son objeto de las mismas críticas que se realizan al utilitarismo, por su carácter agregativo y maximalista. A fin de cuentas sólo son consideraciones empíricas las que impiden sacrificar el bienestar de algunos en pos de la mayor felicidad total o del promedio, pero el mundo podría ser de otro modo. Por el contrario, el enfoque puede proponer el valor, como fin en sí, de los seres que sienten. Si bien la capacidad de sentir es considerada, el enfoque no considera a los animales como simples receptáculos de dolor y placer. Más allá de esto, los considera agentes activos que buscan realizar cosas en el mundo. De este modo, lo que se les debe, es el poder llevar a cabo una vida, de acuerdo a las capacidades de su especie. En esto consistiría la dignidad de la vida animal.
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Qué es lo que esto implica, es materia de controversia. En todo caso, resulta evidente que muchas prácticas usuales tienen que ser revisadas. Piense, por ejemplo, en la industria alimenticia masiva que produce animales para el consumo humano, sin respetar los modos de vida propios de la especie. Sin duda producen sufrimiento y frustración. Más allá de esto, violan su dignidad. O piense en la experimentación con animales. Muchas veces estos experimentos producen grandes sufrimientos, sin que se obtenga o se haya pretendido obtener ganancias relevantes en conocimiento o mejoramiento de las condiciones de vida humana o no-humana. Piense en las intervenciones profundas en el medioambiente que producen cambios profundos en el habitat de algunos animales tornando, incluso, su vida imposible. Ciertamente, considerados con esta valla el desarrollo de los países es limitado. Como escribió el escritor Isaac Bashevis Singer: “En su comportamiento con las criaturas, todos 12.- Martha Nussbaum a defendido la segunda y la tercera posición en Women a nd Human Development y Frontiers of Justice respectivamente.
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los hombres son nazis” (I.B. Singer 1986). Pero incluso dentro de ciertos márgenes, las diferencias en diversos países, entre lo que se considera un trato justo o decente de los animales no-humanos, son enormes. Y Chile no está entre los que elevan la vara. Por ejemplo, respecto a la industria ganadera y los mataderos, se aplica especialmente la ley 19.162 que regula estos establecimientos, aunque resulta evidente que esta ley tiene por objeto la protección de los consumidores del producto de dichos locales comerciales, e ignora cualquier consideración a los animales en cuestión. Piense en la producción avícola. Estas aves se encuentran en baterías que las condenan a una vida miserable. Hoy en día estos métodos de producción animal están prohibidos, o en proceso de eliminación, en la Unión Europea. O piense en la muerte provocada por algunos municipios a los perros sin dueño, una acción incomprensible, considerando que existen formas de esterilización indolora, e incluso de contracepción, efectivas para controlar la población. El trato que permitamos a los más débiles entre los débiles, es un buen indicio del nivel de nuestro desarrollo.
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13.- Con respecto al contexto jurídico del trato animal doméstico e industrial-ganadero en Chile agradezco a Felipe Valdivia, egresado de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, por su generosa facilitación de valiosa información y análisis.
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LA META DE CHILE: I+I+D. Gabriel Rodríguez García Huidobro14 Director de Energía, Ciencias y Tecnología e Innovación Ministerio de Relaciones Exteriores
El actual Gobierno, así como también algunos de la década pasada, se han planteado la meta de un Chile desarrollado, cuantificando este objetivo en el paso de los 16,000 dólares de ingreso per cápita de hoy (corregidos por poder adquisitivo) a unos 22,000 ó 24,000 dólares para el año 2020. Esa cifra nos posicionaría, en términos de tamaño del PIB, a nivel de un país desarrollado como Nueva Zelandia.
En este sentido, nuestras riquezas naturales no son una maldición; muy por el contrario, son lo que nos ha permitido llegar al nivel en que estamos y que, por la acumulación de reservas generadas por los altos precios internacionales, unidos a un manejo macroeconómico muy estricto, nos posibilita pensar en la siguiente etapa. Pero sólo esos recursos no son suficientes. Las afirmaciones anteriores son hoy día materia de sentido común, no solo entre los expertos del desarrollo, sino en la opinión pública medianamente ilustrada. El punto, sin embargo, está en definir, desde el punto de vista no solo económico, sino también político, de diseño institucional y de diseño de políticas públicas, cómo se da este salto al desarrollo.
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Ese salto no es posible si nos concentramos solamente en el aumento del volumen de exportaciones de recursos naturales como son el cobre, la celulosa o los productos agropecuarios, así como los ingresos recibidos por éstas. La acumulación de recursos generados por las exportaciones son una condición necesaria, pero no suficiente, para dar el salto mencionado.
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También es hoy día, una idea consensuada, que el salto adelante es un salto cuántico basado en ciencia, tecnología, innovación y capital humano avanzado, o más sintéticamente, un salto en I+I+D (Innovación más Investigación, más Desarrollo).
14.- Embajador, ingeniero civil, Director de Energía, Ciencia, Tecnología e Innovación de Ministerio de Relaciones Exteriores. 15.- Hemos restringido, para efectos de este análisis, el concepto de país desarrollado, correlacionado con el PIB per cápita, sin entrar a contextualizar que el desarrollo, como concepto es mucho más amplio y complejo, y de partida implica incorporar el tema de la distribución del ingreso, la justicia social y la estabilidad democrática, entre otros elementos.
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Es por eso que el desafío que tenemos por delante es complejo ya que, como país nos obliga a entrar de lleno en la sociedad del conocimiento, la educación de calidad, la productividad, el aumento del valor de nuestras exportaciones y una distribución del ingreso más justa, por la vía de un acceso más amplio de los ciudadanos a los beneficios económicos y sociales del desarrollo.
Para avanzar en nuestra reflexión, partimos afirmando que, por más lejos que estemos - geográficamente - de los “centros de decisión del planeta”, en el mundo globalizado e interconectado en que vivimos, toda política o estrategia debe ser pensada siempre en un contexto de redes internacionales. En este caso, en cómo posicionar a nuestro país y a nuestros centros de investigación y enseñanza, en la redes mundiales del conocimiento y la innovación. Más que nunca, en el siglo XXI, la I+I+D nace y crece al interior de redes mundiales, en las cuales, investigadores, docentes, estudiantes, académicos, empresarios y ejecutivos viven día a día la experiencia de la innovación.
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Indagar sobre cómo la ciencia, la tecnología y la innovación - o como se acostumbra generalizar - en qué medida la investigación y desarrollo, son las claves para realizar este salto, es el objeto de estas reflexiones.(Cf. Ref 3)
Insertarse en redes mundiales de innovación Desde los desarrollos de la física de Max Planck, pasando por la invención del foco incandescente de Edison, hasta nuestros días, la forma en que se hace ciencia, tecnología e innovación ha cambiado en nuestro planeta. Ya desde el siglo pasado, pero especialmente en este siglo XXI, no es posible concebir la práctica de la ciencia y la innovación, sino como fenómenos que se dan en redes humanas. El científico aislado en su laboratorio es una imagen del pasado. Para qué hablar de un ingeniero genético que busca desentrañar los secretos del ADN. Cuando un país diseña una estrategia de investigación, innovación y desarrollo, la consideración de que estamos en un mundo globalizado, interconectado, de redes, no es un tema menor. Es una condición que debe estar en el centro de ese diseño. Es nuestro ser-en-el-mundo, como nación en busca del desarrollo.
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Al observar otros países que han dado ese salto, vemos que su éxito se ha debido a una sistemática incorporación a redes mundiales de investigación, emprendimiento y, en especial, de formación de capital humano avanzado. No hay otro camino. La productividad innovadora solo se da participando activamente en redes planetarias. Y, para ello, es necesario un esfuerzo consciente, un proyecto país, una visión que haga trabajar mancomunadamente al estado, las universidades y el empresariado innovador. La experiencia de diversos países afines (like minded), muestran distintas estrategias . Corea, que a mediados del siglo pasado era un país “subdesarrollado” y que hoy día es un tigre asiático con un status muy avanzado en varios sectores industriales y de tecnología de punta, apostó por una estrategia basada en la formación masiva de capital humano avanzado. Ese país invirtió en enviar a sus jóvenes profesionales a estudiar postgrados en el extranjero, lo que creó una base sólida y de largo plazo para su desarrollo innovador.
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El caso de Singapur, sin embargo, dadas sus características de país centro de servicios en el Asia, diseñó una estrategia de desarrollo de centros de I+D de alta especialización y focalización. Por ejemplo, computación de alta velocidad, media technology, biotecnología, ofreciendo a empresas que se instalaban en su país capacidades de investigación de alto nivel en las áreas de interés de éstas. Para echar a caminar sus centros, favoreció la migración al país, en especiales condiciones económicas y de asentamiento, a científicos e ingenieros de países desarrollados y dotó a sus centros de I+D de consejos directivos con participación de expertos de renombre mundial.
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Otro interesante ejemplo es el de Irlanda, también país “subdesarrollado” y con altas tasas de desempleo a mediados del siglo XX. Esta nación creó condiciones especiales para atraer inversiones de grandes transnacionales, apostando, entre otras, por las áreas farmacéuticas y de software. La demanda de esas empresas por recursos profesionales y técnicos generó un boom en el desarrollo de capital humano e innovación en el país. Otros casos, de especial interés para Chile, son los de Finlandia, Australia y Nueva Zelandia. Estos tres países y Chile tienen una constelación de recursos naturales muy parecida: forestal y minería en Finlandia; acuacultura y agricultura en Nueva Zelandia, y minería, acuacultura y forestal en Australia. Cada uno ha dado su salto al desarrollo, explotando la innovación a partir de sus recursos naturales y transformándose en exportadores no solo de commodities, sino de tecnologías asociadas a dichos productos. 16.- Cf. “Caminos al Desarrollo: lecciones de países afines exitosos” Editor: Alejandro Foxley, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2 Tomos. 2009. Tomo 1 pág. 9 y siguientes.
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Ese es un camino, en que Chile puede mostrar algunos avances como es el caso de la biominería, las tecnologías continuas de fundición (convertidor El Teniente) o los desarrollos en robótica minera. (Cf. Ref. 8). Al hacer este análisis comparativo, una pregunta importante que nace es ¿cómo cuantificamos ese avance a la sociedad del conocimiento? La medición basada en el porcentaje del producto que se invierte en I+D no es suficientemente indicativo. Hasta hace un par de años Chile invertía, de acuerdo a las estadísticas oficiales, el 0,7 por ciento del PIB en I+D. Sin embargo, cálculos realizados en los últimos dos años, han mostrado que esa cifra es bastante menor, no superando el 0,4 por ciento del producto . Esa diferencia numérica es una muestra de que el índice es bastante cuestionable cuando se trata de tener una medición confiable, o al menos consensuada. Depende de qué se entiende por investigación y desarrollo y también de la forma en que dichos recursos se invierten. Si los recursos invertidos no generan sinergias y un efecto multiplicador, es poco el efecto real sobre la economía.
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Éste es un debate ausente en Chile, pero muy necesario. Hay que analizar que componentes, de lo que hoy se considera inversión en investigación y desarrollo, están efectivamente aportando al aumento de la productividad de los factores, sean estos financieros, productivos o humanos. Otro elemento a considerar, es que los patrones de comparación para Chile, deben dejar de ser los países de la región y, en cambio, debieran utilizarse las economías miembros de la OCDE. Es en esa arena donde debemos medir los desafíos del salto al desarrollo. (Cf. Ref. 3 y 4).
Focalización y masa crítica de investigadores Un elemento a considerar en el desarrollo de la innovación es el debate sobre si concentrarse en sectores prioritarios o no. Esta discusión, muy difundida en el mundo hoy día, tiene diversas formas de ser encarada. La mayoría de las experiencias nacionales, 17.- Ministerio de Economía. Sexta Encuesta de Innovación, Tercera Encuesta de Investigación y Desarrollo y Primer censo de Gasto Público en I+D. www.minecom.cl, 2009
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sin embargo incorporan, de una u otra forma (con mayor o menor intensidad), la necesidad de priorizar y focalizarse en sectores, cuando llega la hora de formular las políticas públicas en I+I+D. Chile ha tenido una discusión deformada sobre esto, llevado por consideraciones fundamentalmente económicas las que, finalmente, bajo argumentos de rentabilidad y optimización en la asignación de recursos vía el mercado, ha producido como resultado que se ha ido perdiendo esta necesaria focalización y concentración de esfuerzos en sectores.
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Este enfoque queda en evidencia si miramos la estructura de las exportaciones de Chile. Más del 90% se concentra en los sectores minero, forestal y agrícola. La biotecnología, como disciplina, atraviesa horizontalmente los tres sectores (biominería, desarrollo de nuevas variedades, ingeniería genética). Siguiendo con este ejemplo, es evidente, entonces, que no son necesarias muchas discusiones o análisis para resolver que es necesario concentrar una parte importante del desarrollo de capital humano avanzado en biotecnología y disciplinas afines.
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Éste es un debate que debe retomarse. Países como Chile, con mercados internos pequeños y con bajos niveles de inversión en investigación y desarrollo, deben concentrar sus recursos y esfuerzos. Es en ese sentido que debemos identificar nuestras ventajas comparativas y, desde allí, construir la política de innovación (Cf. Ref 11 y 15).
Junto a la focalización, es necesario desarrollar también incentivos para impulsar la asociatividad en la investigación. Chile tiene una comunidad científica de alta calidad y reconocimiento internacional, sin embargo es una comunidad pequeña. El tema de la masa crítica de investigadores, en ciertos campos, es una condición clave para tener peso en los circuitos de I+I+D a nivel mundial, y para lograr insertarse exitosamente en dichas redes. Un buen ejemplo de cómo la asociatividad permite aprovechar mejor las oportunidades internacionales, es la participación de Chile en los Programas Marco de investigación europeos. En aquellas áreas en que se ha logrado buenos niveles de asociatividad interna, es donde se muestran los mejores resultados. 18
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Teniendo como eje central la componente de inserción en las redes mundiales descritas más arriba, indagaremos cinco desafíos que a nuestro juicio Chile debe enfrentar. Por esta vía queremos dar un contenido más concreto a lo que apuntamos cuando hablamos de “entrar a la sociedad del conocimiento” o “dar el salto al desarrollo”. Estos retos son: a) Desarrollo masivo de capital humano avanzado b) Impulso a la ciencia básica c) Innovación conectada a la empresa y a la industria d) Infraestructura de comunicaciones de alta calidad y amplio acceso e) Laboratorios naturales como elementos básicos de la identidad nacional en I+I+D. a. Desarrollo masivo de capital humano avanzado Chile ha entendido este desafío, que es quizás el más complejo políticamente. Desarrollar masivamente capital humano requiere de cuantiosas inversiones en el corto y mediano plazo, cuyos resultados comienzan a evidenciarse, sin embargo, más bien en el largo plazo. Nuestro país se orientó estratégicamente a incorporar este desafío a su política de innovación, desde el momento en que el Gobierno (2008) tomó la decisión de invertir parte de los excedentes financieros generados por las exportaciones de cobre, en un ambicioso programa de becas (Becas Chile). (Cf. Ref 2). Los resultados están a la vista, pero aún son insuficientes. Cuando miramos la experiencia de Corea que llegó a tener entre 20.000 y 30.000 estudiantes en el exterior en programas de postgrado, nos damos cuenta del largo camino que nos queda por recorrer. El programa Becas Chile requiere, sin embargo, de importantes cambios para que realmente se transforme en un instrumento clave en la masificación del desarrollo de capital humano avanzado. Entre estos, queremos destacar: La necesidad de constituir un fondo autónomo (tipo endowment fund) - se habló en su momento de seis billones de dólares - administrado por un consejo 18.- Informe: Participación de Chile en los Programas Marco de Investigación de la Unión Europea. Comisión nacional de Investigación Científica y Tecnológica (Conicyt), 2011. www.conicyt.cl
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de “hombres (o mujeres) buenos”, cuya rentabilidad se invierta anualmente en el programa de becas, independientemente de la ley anual de presupuestos. Con esto se asegura que este programa sea un “programa país”, independiente del gobierno de turno y se cumple así la condición de continuidad, clave para que el esfuerzo produzca resultados, a pesar de las variabilidades políticas. Si calculamos una rentabilidad neta anual poco superior al 3 % (que es una cifra conservadora), se dispondría de un presupuesto anual de 200 millones de dólares. Manteniendo esa inversión por los próximos 8 ó 10 años, se tendría asegurada la meta. La creación, tal como lo ha propuesto un estudio de la OCDE , de un ente autónomo, público-privado que tenga a su cargo la gestión del sistema de becas, dentro del marco de las políticas públicas definidas. 19
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La identificación, más allá de los rankings genéricos de universidades (Time, Shanghai) de las universidades extranjeras que tienen programas de excelencia en las áreas de interés para Chile. Aquí debiera darse especial énfasis a la conexión con universidades de excelencia de la región, como es el caso de la Universidad de Sao Paulo, la UNAM de México o la Universidad de Buenos Aires. Esto último para asegurar la conexión de nuestro país a las redes de excelencia regionales.
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La necesidad de definir áreas prioritarias, con incentivos, para orientar a los postulantes hacia ellas.
Igualmente, debiera incorporarse la evaluación comparativa de los programas de postgrado internacionales con los nacionales, que compiten en los mismos niveles de excelencia, y que debieran ser considerados también como destinatarios de Becas Chile, en igualdad de condiciones con los programas extranjeros. Los becarios en el exterior deben ser un objetivo permanente de atención y seguimiento, de forma tal de mantenerlos vinculados a centros y empresas en Chile y de que, en su horizonte personal, siempre tengan presente, como atractivo, el retorno a Chile y la vinculación de lo que hacen en su lugar de formación con proyectos nacionales. La diáspora estudiantil es una parte esencial del knowledge cloud en que Chile debe insertarse. Lo anterior debe ir unido a políticas flexibles y
19.- “Revisión de políticas nacionales de educación Programa Becas Chile”, OECD PUBLISHING ISBN 978-92-64-09778-0-2011.
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realistas para asegurar el retorno. Lo coercitivo no siempre es el mejor método y la experiencia de los estudiantes indios en California muestra que, en muchos casos, el regreso es más productivo años después, cuando el o la joven tienen alguna experiencia empresarial consolidada.
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La formación de capital humano avanzado debe entenderse como un esfuerzo que se realiza a nivel internacional (el posicionamiento en redes mundiales), pero también a nivel interno nacional. Chile debe volver a ser punto de atracción de talentos desde la región, ofreciendo becas para que estudiantes realicen sus estudios en Chile y generando de esta forma redes humanas de integración regional. Chile debe volver a ser un centro regional de formación de talentos como lo fue en la década de los 50’ y 60’ del siglo pasado. No hay otra forma, si Chile quiere ser centro regional de innovación en el continente como lo plantea la actual política de Gobierno.
b. El desarrollo de las ciencias No es posible pensar en un desarrollo innovador, sustentable a largo plazo, sin una sólida base científica nacional. Éste no es un desafío fácil, ya que la tendencia natural es a favorecer el desarrollo científico, sólo en la medida que esté conectado a posibles aplicaciones tecnológicas, relativamente inmediatas. No es fácil definir este equilibrio entre ciencia “pura” y ciencia “aplicada”. Por un lado, la ciencia y la tecnología, entendidas como extremos de un continuum tienen muchas zonas grises donde una y otra se confunden. Por otro, la historia de la humanidad, en especial la más reciente, nos muestra que muchas veces el “uso tecnológico” precede a la ciencia, e incluso la alimenta. La experiencia muestra que es necesario dejar un importante grado de libertad para que la comunidad científica, en especial los científicos jóvenes, dispongan de espacio y apoyo para el desarrollo de nuevos campos y la exploración de áreas que no están directamente conectadas con aplicaciones industriales. La existencia del Fondo de Desarrollo de la Ciencia (Fondecyt) de la Comisión Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CONICYT) es una buena muestra de lo que
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se puede hacer en este campo. Ese espacio, en que se asignan fondos a científicos individuales, de acuerdo a sus méritos y a la calidad de su propuesta de investigación, permite mantener la puerta abierta para nuevos desarrollos. Los mecanismos de selección, sin embargo, no deben estar basados única y exclusivamente en méritos medidos a través de número de publicaciones (tipo ISI), sino también por el criterio de los pares a nivel nacional e internacional. Con eso se buscaría asegurar una mayor participación de investigadores jóvenes y un incentivo para aquellos que no disponen de un currículo de publicaciones suficientemente voluminoso.
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Los efectos que estas inversiones en ciencia pueden tener en campos específicos conectados con desarrollo de proyectos innovadores y capacidad exportadora de bienes de alto valor agregado, pueden graficarse en el caso de Chile en la agricultura. Ésta se encuentra en una transición que va de la producción de commodities al desarrollo de una agricultura tecnologizada, teniendo como perspectiva el desarrollo de Chile como potencia alimentaria, plan que le permitiría a nuestro país sacar ventajas de la actual crisis en la producción de alimentos. Ese paso puede ser uno de los ejes del salto al desarrollo que mencionábamos más arriba, y para darlo, la ciencia es elemento clave. (Cf. Ref 1. y 12.)
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Nuevamente, en esto, Chile debe identificar áreas específicas dentro de las ciencias básicas en las cuales concentrar esfuerzos e incentivar el desarrollo de la investigación. La biología, la matemática y las ciencias de la tierra, aparecen como obvias macro áreas claves.
Un campo muchas veces olvidado o relegado a bordes marginales en los programas de desarrollo de la ciencia, es el referido a la educación en ciencias. La vocación científica y el desarrollo de destrezas analíticas inherentes a ésta, van de la mano desde la educación básica. Es allí donde es posible incentivar y encauzar potenciales talentos e intereses hacia la investigación. Éste es un campo crítico para la inversión educativa, cuyos resultados se reflejan en los estadios siguientes del aprendizaje.
c. La innovación conectada a la empresa y a la industria Esto es el contrapunto de lo anterior. El desafío está en cómo los nuevos proyectos empresariales innovadores traen algo más que una mera transferencia tecnológica que 57
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poco aporta al desarrollo de la innovación en el país. Para ello, la condición clave es la conexión al mundo, e incluso, plantearse el desarrollo de algunos de esos proyectos mediante emprendimientos conjuntos (joint ventures) e inversiones en países extranjeros. Chile debe elegir, al igual que en el caso de la ciencia, cuáles son esos países o zonas geográficas en que la “conversación de la innovación” está altamente desarrollada. En una rápida mirada al mundo de hoy, puntos de interés debieran ser California; el bio valley de Massachusetts; Finlandia; norte de Italia; Nueva Zelandia; Australia; Canadá; Corea; Singapur; Brasil e Israel, entre otros. La positiva experiencia de programas de asociación estratégica, como es el caso del “Plan Chile-California siglo XXI” (firmado en 2008 y relanzado en 2010) que, a su vez, se apoya en el éxito del Plan Chile-California impulsado en los sesenta, la nueva iniciativa Chile-Massachusetts lanzada por el actual Gobierno, hace unos meses, y las alianzas con países, a través del programa de Atracción de Centros de Excelencia de CORFO, como es el caso de Australia, Francia, Holanda y Alemania. Una iniciativa que puede ser clave para crecer en este campo es el Programa Start-Up Chile (www.startupchile.com) impulsado por el Ministerio de Economía, a partir del 2010. Este Programa está teniendo un exitoso resultado, medido en el número de jóvenes emprendedores que se instalan en Chile para desarrollar sus proyectos, manteniendo sus vinculaciones y redes con sus países de origen. Es una muestra de que la innovación es un fenómeno social-cultural en que, personas con determinados talentos y a quienes se entregan recursos básicos de operación y se les facilita sus redes de contacto y acceso a capital humano, pueden ser generadores de emprendimientos con sentido estratégico. En programas de esta naturaleza, el rol apoyador del Estado es esencial, (Cf. Ref 6) incluido un nivel de subsidios al inicio, que aseguran que estos proyectos crucen el “valle de la muerte” y puedan arribar a postular a los financiamientos de capital de riesgo (venture capital, VC). Una palabra sobre las iniciativas de VC. Es urgente que éstas se reformulen para ser efectivamente fondos de “capital de riesgo” y no fondos de inversión que buscan tener una rentabilidad relativamente asegurada. Dada la concentración de ingresos en pocos grupos económicos en Chile, muy probablemente son estos los 58
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que tienen la mayor responsabilidad de desarrollar los fondos de VC, por poseer espaldas financieras más sólidas para asumir riesgos. 20
Sin asumir riesgos, la posibilidad de la innovación no pasa de buenas palabras.
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Un ámbito, crítico para las nuevas metas de desarrollo de Chile planteadas al inicio, como es el de la energía, es un campo en que Chile debiera concentrar muchas de sus capacidades innovadoras y espíritu empresarial. Duplicar en esta década la capacidad de suministro energético, cuidando al mismo tiempo el medioambiente, es un desafío imposible de realizar sin el concurso de la ciencia, la innovación y la capacidad empresarial (Cf. Ref. 5. Y 14.)
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El nacimiento y explosivo desarrollo de internet nos muestra que las redes de comunicación no son solamente una herramienta para mejorar y hacer más efectivo el ambiente de trabajo. Las redes de comunicación son creadoras de nuevas posibilidades de acción y no solo nuevas formas de hacer las cosas. En ese sentido, el desarrollo de la I+I+D puede multiplicarse no solo cuantitativamente, sino cualitativamente, con la disponibilidad de plataformas de comunicación de alta velocidad, calidad y acceso universal. Es así como la disponibilidad de una banda ancha de alta velocidad es una condición, si no suficiente, al menos necesaria para que un país como Chile de el salto que requiere en su evolución, para ser un país desarrollado.
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d. Infraestructura de comunicaciones de alta calidad.
Corea del Sur (Cf. Ref 7) y luego Singapur (con el Plan Intelligent Nation, 2015) estuvieron entre las primeras naciones que se propusieron, dotar a todos los habitantes de acceso wi-fi público. Ésta es una meta que otros países se están planteando crecientemente. En ese sentido, las tecnologías de información y comunicación (TICs) son hoy día una condición para el desarrollo científico. Su no disponibilidad o disponibilidad limitada, es un freno a la innovación, a la básica interacción necesaria entre los agentes innovadores.
20.- Hay iniciativas de grupos económicos privados que, como es el caso de la Fundación Copec-UC (www.fundcopec-uc.cl ), se han planteado este tema, aunque más bien desde la perspectiva del apoyo a proyectos innovadores “a fondo perdido”, incluyendo asesoría en la comercialización, pero sin comprometer un capital de riesgo propiamente tal. 21.- Ver entrevista al joven empresario Arnon Kohavi, participante del programa “Start-Up Chile” en www.thenextweb.com, Noviembre 2011)
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El desarrollo de laboratorios virtuales y la interacción con centros de investigación de países desarrollados es hoy día una práctica cotidiana en la I+I+D. La existencia de redes de comunicación, es una plataforma para esos desarrollos. La ciencia, la sociedad y las economías están, crecientemente, impulsadas por el desarrollo de tecnologías de información, datos y computación. Así como la revolución informática nos ha acompañado por varias décadas hasta hoy, llevando hacia rápidos avances en los sectores de la investigación, la educación y la industria, más recientemente, la explosión de la digitalización ha hecho que las tecnologías de información se diseminen extensamente. Los países que sean capaces de competir en estas áreas serán los que estarán en mejor posición para desarrollar sus economías y sociedades en el futuro¨. Un ámbito en el cual las TICs marcan una diferencia fundamental, y en el que Chile muestra resultados limitados, es en el uso de ellas en la educación, a todo nivel. Chile aún tiene un significativo atraso en el uso de las tecnologías de comunicación, como tecnologías insertas (embebed technologies) en el proceso educativo. El énfasis se ha puesto en el manejo de información, pero no en el acceso a la comunicación y a la coordinación de acciones que lleva aparejado el proceso educativo.
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Chile debiera emular experiencias como la de Uruguay con su plan – inspirado en one laptop per child de Negroponte en el MIT MediaLab - de dotar a cada estudiante de una laptop, proyecto que está creando en ese país una realidad radicalmente nueva en la educación. A nuestro juicio, para disponer de una infraestructura de comunicación masiva y, por tanto, proporcional al desafío que Chile debe enfrentar, es necesario proponerse una política de Estado, que incluya un significativo subsidio. El mercado de las telecomunicaciones, por su misma naturaleza, tiende a privilegiar a los sectores que pueden pagar más, dotándolos de sistemas de comunicación altamente sofisticados, que tienden a cerrar las redes de comunicación, entre los que pertenecen a esos círculos. (Chile hoy en día es uno de los países con acceso de más alto costo a internet a nivel mundial, y el de más alto costo entre los países de la OCDE ). De seguir esa tendencia, el país agregará, a su mala distribución del ingreso, una nueva barrera 23
22.- Seidel, Edward and Deift, Abby ¨Concept Paper for Economic Development in Chile Leveraging International Investments in Science and Technology¨. Draft. Revised version December, 2011) 23.- Informe OCDE. “Perspectivas de las Comunicaciones”, 2011.
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al desarrollo que es la inequidad digital mediante accesos diferenciados a servicios internet de primera y segunda clase. La intervención del Estado, entonces, podría ser el elemento que cree el círculo virtuoso en el desarrollo de una plataforma de comunicaciones que posibilite y potencie la innovación. Una condición sine qua non para el desarrollo de las redes descritas, es el aseguramiento del acceso universal y a bajo costo.
Hoy en día, los países avanzados, y dentro de ellos, los laboratorios y centros de investigación, buscan espacios naturales donde desarrollar sus investigaciones ya que en sus propios territorios, estos están acotados, utilizados para otros fines, o simplemente no disponen de ellos por el desarrollo civilizatorio que han elegido. En sismología, la serie temporal de registros, de que el país dispone, unido a los estudios geológicos conectados a la actividad minera, ofrecen condiciones inmejorables para la realización de estudios comparativos, análisis de intensidades y sus correlatos con los movimientos de placas tectónicas, estudios sobre acumulación de energía, así como efectos sobre áreas pobladas y movimientos de masas oceánicas.
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Nuestro país requiere identificar con precisión cuáles son sus ventajas comparativas en el campo de la I+D y, en especial, en las ciencias. Es allí donde los laboratorios naturales adquieren importancia clave. Astronomía, sismología, glaciología, vulcanología, zonas áridas y espacios naturales (humedales, bosques vírgenes) son algunos de los ejemplos de esta potencialidad de que Chile dispone y que debe ser desarrollada.
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e. Chile como laboratorio natural
El caso más emblemático, es quizás el de la astronomía. Chile cuenta con uno de los desiertos más secos del mundo, unido al hecho de una baja densidad poblacional, lo que hace que dichas zonas sean ideales para la instalación de grandes complejos astronómicos, por su atmósfera limpia, sus noches despejadas que superan largamente otras zonas del planeta, y su baja contaminación lumínica proveniente de las ciudades. Debido a esas condiciones, desde hace más de 50 años, Chile ha sido el destino preferido de instalaciones astronómicas de envergadura, como es el caso 61
de Cerro Tololo, Géminis, La Silla, Las Campanas, Paranal y, más recientemente, el observatorio radioastronómico ALMA (Atacama Large Millimeter Array).
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Hacia el futuro, la decisión ya tomada de construir en Chile el European Extremely Large Telescope (E-ELT) de la ESO, así como el Great Magellan Telescope (GMT) de la Carnegie Foundation, el LSST (Large Synoptic Survey Telescope) financiado por la National Science Foundation de USA y la empresa Google, y el nuevo telescopio TAO (Tokyo Atacama Observatory) de Japón y el CCAT (Cornell Caltech Atacama Telescope) de las universidades americanas, son algunos de los proyectos en camino que confirman esta tendencia. Si a lo anterior agregamos el hecho que Chile dispone del acceso al 10 % del tiempo de observación de todos los telescopios que se instalen en territorio nacional, las ventajas son más que innegables. El desarrollo de estos proyectos no solo tiene una incidencia en el desarrollo de la ciencia astronómica en Chile donde, de hecho, la comunidad científica en esta área se ha multiplicado en los últimos años, con la consiguiente productividad en investigación y publicaciones. También tiene un impacto en el desarrollo de las tecnologías asociadas a estos telescopios, en especial en instrumentación, minería de datos, telecomunicaciones, interferometría, robótica, mecatrónica, electrónica e ingeniería civil de alta sofisticación. Estos efectos colaterales de alta potencialidad, en los cuales Chile tiene el desafío de desarrollar capacidades propias para ser protagonista, son una inyección para los ámbitos de innovación tecnológica y formación de capital humano avanzado el que, a su vez, tiene efectos determinantes en otros espacios del desarrollo nacional vinculados a la tecnología. La astroingeniería es una veta aún muy poco explotada en nuestro país, y es una de las consecuencias positivas que nuestro territorio tiene, como laboratorio natural de la astronomía. Con el mismo enfoque podemos pensar que la glaciología, vinculada a los estudios antárticos y a los glaciares de nuestra cordillera, puede ser fuente de proyectos de investigación vinculados a centros internacionales de excelencia. Los estudios de cambio climático y de disponibilidad estratégica del recurso agua, pueden conectarse con estas investigaciones, haciendo de nuestro país un lugar privilegiado para este tipo de trabajos. Igual cosa se puede decir de los bosques subantárticos y los humedales existentes en el extremo sur del país, así como de las zonas áridas del norte desértico. Estas últimas son lugares de privilegio para investigaciones sobre experimentación de 62
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vehículos y supervivencia humana en futuros viajes interplanetarios. Igualmente, por sus condiciones naturales de sequedad, son lugares de registro privilegiado para rastros de civilizaciones humanas cuyas investigaciones pueden arrojar luz sobre los primeros habitantes del continente. La vulcanología es otro ámbito de estudio en que el territorio nacional ofrece condiciones excelentes por su variedad, al igual que la sismología por la existencia de registros históricos que facilitan la comparabilidad. Conectado con lo anterior, el macizo de Los Andes ofrece condiciones óptimas para la instalación de laboratorios subterráneos. Estos permitirían desarrollar experiencias en las que se requiere aislamiento completo de la interferencia de rayos cósmicos y otras partículas elementales. Un proyecto, liderado en Chile por la Universidad Federico Santa María está trabajando en el diseño de un laboratorio de esas características en el túnel chileno-argentino de Aguas Negras.
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Finalmente, el océano y el borde costero, partes del patrimonio nacional, son espacios de alta biodiversidad y, en el caso del océano, lugares privilegiados para el estudio de surgentes de profundidad y flujos como la corriente de Humboldt. Chile tiene aquí condiciones especialmente atractivas para proyectos de investigación, que ya han incitado a investigadores y centros científicos internacionales, los que bajo el liderazgo de la comunidad científica local, han desarrollado avanzados proyectos de investigación sobre conservación y explotación sostenible de los recursos marinos lo que, a su vez, han sido claves en el diseño de políticas públicas y cuerpos legales sobre la materia.
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Estas condiciones, de laboratorios naturales, deben ser utilizadas por los científicos de nuestro país para atraer proyectos de investigación asociativos, programas de doctorado en co-tutela, así como para motivar a que centros de investigación de excelencia se instalen en Chile. Está claro que los laboratorios naturales pueden convertirse en un elemento clave en la imagen e identidad internacional de nuestro país.
24.- www.andeslab.org
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A modo de conclusión
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El objetivo que se ha puesto Chile de ser un país desarrollado para el año 2020 plantea enormes desafíos a los actores nacionales involucrados en el desarrollo de la innovación, investigación y desarrollo. Chile tiene hoy día los recursos financieros y la capacidad para dar ese salto, pero para ello su inserción en las redes mundiales de I+I+D es una condición sine qua non. Es por eso que es urgente rediseñar nuestra política exterior, incorporando esta meta y los nuevos temas que ella conlleva. Insertarse en redes mundiales no es una tarea que puedan realizar en solitario los investigadores y científicos de nuestras universidades y centros de investigación trabajando incansablemente en desarrollar redes, no es sólo tarea de empresarios innovadores que salen al mundo a buscar desafíos. El Estado de Chile debe asumir, como tal, esta misión y ser la punta de lanza del esfuerzo. Nuestra Cancillería debe ser parte activa en ello. Esa tarea es más amplia que, simplemente, la de tener “agregados científicos”. Nuestras embajadas y consulados deben ser puntos de apoyo, centros de contacto en el tejido de redes; nuestros diplomáticos y negociadores, agentes dinámicos y con iniciativa para construir esas indispensables relaciones. El desarrollo de la I+I+D se da en redes humanas planetarias. Para Chile la tarea de dar un salto al desarrollo pasa por posicionar a nuestro país en esas redes mundiales.
25.- Proyecto de Manejo de Áreas protegidas liderado de por el Prof. Juan Carlos Castilla de la Estación Costera de Investigaciones Marinas (ECIM) de la Universidad Católica de Chile, parte de una red internacional de centros de investigaciones marinas.
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CHILE EN LA MIRADA DE LA OCDE Marcelo García Silva26
A dos años del ingreso de Chile a la OCDE, ¿Qué significa para Chile pertenecer a esta Organización? ¿Cuánto hemos avanzado en nuestros compromisos por diseñar y aplicar estándares más altos y mejores prácticas en nuestras políticas públicas? ¿Cuánto nos falta para ser un país desarrollado en la tercera década del siglo XXI?
La OCDE es una organización intergubernamental que reúne a 34 países comprometidos con la economía de mercado y con sistemas políticos democráticos sumando, en conjunto, el 80% del PIB mundial. Su principal característica es la de ser un foro donde los países pueden comparar e intercambiar experiencias en políticas públicas, identificar mejores prácticas y promover decisiones y recomendaciones. El diálogo, las decisiones tomadas por consenso, los procesos de evaluación y revisión entre pares, conforman el núcleo del trabajo de la OCDE. Los órganos decisorios de la OCDE son el Consejo (Ordinario, y reunido en Sesión Especial de Ministros, en mayo de cada año); el Secretariado: presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de Direcciones, además de los Comités y Grupos de Trabajo (150 aproximadamente) que reúnen a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados expertos de los países miembros.
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• Aumento de la productividad y mejora de la equidad • Reformas educativas y formación de capital humano • Reforma de las leyes laborales • Crecimiento y desarrollo sustentables • Diversificación de las exportaciones y aumento de la competitividad.
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Intentaremos dar respuesta a estos interrogantes examinando algunas de las recomendaciones que propone la OCDE en las siguientes áreas:
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26.- Abogado, con estudios de Doctorado en Ecole d’Hautes Etudes en Sciences Sociales, La Sorbonne, París. Experto en Relaciones Internacionales. 27.- Los órganos decisorios de la OCDE son el Consejo (ordinario y reunido en Sesión Especial de Ministros en mayo de cada año); el Secretariado, presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de direcciones, comités y grupos de trabajo (150 aproximadamente), reúne a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados exértos de los países miembros.
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Cuadro 1: Miembros de la OCDE por regiones:
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• 25 de Europa, • 4 del Asia-Pacífico (Japón, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda), • 1 por el Medio Oriente (Israel) • 3 de América del Norte Canadá, Estados Unidos, México) • 1 de América del Sur (Chile es el primer país de América del Sur en integrar la Organización). La Organización constituye una de las fuentes más grandes y confiables en producción de estadísticas y de información económica y social y tiene por misión apoyar el crecimiento económico, aumentar el empleo, mejorar la calidad de vida, mantener la estabilidad financiera, asistir a otros países en su desarrollo económico y contribuir al crecimiento del comercio mundial. Esta Organización Multilateral realiza, regularmente, consultas con organismos como el Consejo Asesor Sindical (TUAC, por su sigla en inglés), el Consejo Asesor Empresarial (BIAC) y organizaciones internacionales multilaterales (UE, organizaciones del sistema de Naciones Unidas), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Internacional del Trabajo y algunas de las organizaciones internacionales más representativas de la sociedad civil, como OECD Watch, Transparency International, entre otras. Para los próximos años, la OCDE se ha propuesto enfrentar grandes desafíos estratégicos, entre los cuales cabe mencionar: nuevas fuentes del crecimiento, especialmente innovación y crecimiento verde; nuevas iniciativas sobre género; combate a la corrupción y avance significativo en el compromiso con las grandes economías emergentes, a través de programas de cooperación reforzada con Brasil, China, India, Indonesia y Sudáfrica. 28
La invitación a Chile a iniciar el proceso de inserción en el organismo multilateral fue precedida de un trabajo progresivo a lo largo de varios años. Primero, Chile fue un invitado ad hoc al Centro de Desarrollo y al Comité de Comercio. Posteriormente, en 1997 ingresó en calidad de Observador y comenzó a participar activamente en diversos
28.- OCDE: Towards an strategy on development, Abril de 2011. Ver también Departamento OCDE de DIRECONMULTI/OCDE. Diciembre de 2010.
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comités y grupos de trabajo, teniendo siempre como objetivo estratégico el ingreso a la Organización. El 15 de Mayo de 2007, Chile fue invitado oficialmente a iniciar negociaciones de acceso, junto a Rusia, Israel, República de Eslovenia y Estonia. Este proceso representó para nuestro país una oportunidad única de modernizar algunas instituciones, cuerpos legales y normativas. El desafío fue de gran complejidad política, organizativa y diplomática. Durante esta fase, Chile debió especificar su posición en distintas áreas temáticas, así como también en relación al conjunto de Decisiones, Declaraciones, Resoluciones, Convenciones y Acuerdos Internacionales que los candidatos a ingresar como miembros permanentes deben aceptar. Así, el país debió rendir examen ante 20 comités y órganos de la OCDE, los que determinaron su disposición y capacidad para asumir las obligaciones en áreas clave. Entre éstas, las cuestiones macroeconómicas, la lucha contra la corrupción en relaciones comerciales internacionales, la educación, el medioambiente, las políticas de libre competencia y las políticas agrícolas.
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En la etapa preparatoria, la aprobación de cuatro leyes fueron fundamentales para la convergencia legislativa y el ingreso a OCDE: la Ley 20.387, que modificó el Estatuto Orgánico de la Corporación Nacional del Cobre de Chile (CODELCO) y la disposición de sus pertenencias mineras (Diario Oficial del 14 de noviembre, 2009); la Ley 20.382, que modificó las normas sobre las sociedades anónimas y de mercado de valores, perfeccionando el gobierno corporativo de las empresas (Diario Oficial, del 20 de octubre, 2009); la Ley 20.393, que establece la responsabilidad penal de las personas jurídicas en los delitos de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y delitos de cohecho (Diario Oficial el 02 de diciembre, 2009); y la Ley 20.406, de acceso a la Información Bancaria e Intercambio de Información entre las Autoridades Tributarias, más conocida como el “proyecto de Secreto Bancario”.
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Después de un año y cuatro meses de negociaciones, Chile pudo cerrar el proceso de ingreso, el 15 de diciembre del año 2009, firmar el Acuerdo de Acceso, en La Moneda el 11 de enero del 2010 y devenir miembro pleno desde el 7 de mayo de 2010. 30
29.- Ver Memorando de Chile: Innitial memorándum de Septiembre de 2008. El Gobierno de Chile, en Septiembre de 2011 tomó posición como país, de estos instrumentos legales de OCDE. 30.- El Acuerdo de Acceso fijó los términos y condiciones en que Chile sería miembro de la OCDE, e incluye la Decisión del Consejo del 15 de Diciembre de 2008 y la Declaración Final de Chile a la OCDE, del 19 de Noviembre de 2009.
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A dos años de su ingreso, podemos decir que Chile ha tenido un “curso acelerado” en materia de comparaciones con altos estándares internacionales. Las evaluaciones con los otros miembros del organismo nos han permitido apreciar cuánto hemos avanzado con respecto a lo que éramos hace 30 años y en relación a los demás países de Latinoamérica. Pero también han mostrado lo que nos falta en materia de desarrollo y cuán preparados estamos para enfrentar los grandes cambios que se nos vienen encima, muchos de los cuales son resultado de nuestras propias transformaciones y, también de lo que sucede en otras regiones y en nuestro entorno más cercano.
Cuadro 2: Estudios y Publicaciones de la OCDE
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En la actualidad, el país es un participante activo en más de 20 Comités y cerca de 50 Comités y Grupos de Trabajo, incluyendo entre los principales Agricultura, Educación, Inversiones, Lucha contra la Corrupción Transnacional, Comercio, Gobierno y Desarrollo Territorial, Medioambiente, Industria y Políticas Científicas y Tecnológicas, Asuntos Fiscales, Mercados Financieros y Estadísticas.
1. Mejores Políticas para el Desarrollo, 2011 2. Competition Law and Policy in Chile 2011 3. Corporate Governance in Chile, 2011 4. Programa Becas Chile, 2011 5. Going for Growth, Chile, l 2011 6. Higher Education in Regional ad City Development: Bío Bío Región, Chile 2010 7. Revisión de Políticas Nacionales de Educación: Programa Becas Chile 8. OECD Economic Surveys: Chile 2010 9. Políticas de pesca y acuicultura de Chile: Informe de base 10. Chile Energy Policy Review 2009
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11. Estudios Territoriales de la OCDE: Chile 2009 12. OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Chile 2009 13. Revisión de Políticas Nacionales de Educación: La Educación Superior en Chile 2009. 14. Examen OCDE de Políticas Agrícolas: Chile 2008 15. Estudios de la OECD sobre políticas de innovación: Chile 2007 16. Estudios Económicos de la OCDE: Chile 2007 17. Derecho y política de la competencia en América Latina: Exámenes inter-pares en Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.
20. Análisis de los resultados medioambientales: Evaluaciones del desempeño ambiental: Chile 2005 21. Trade and Competitiveness in Argentina, Brazil and Chile: Not as Easy as A-B-C
M i r a d a s
19. Estudios Económicos de la OCDE: Chile 2005
C r í t i c a s
18. Challenges to Fiscal Adjustment in Latin America: The Cases of Argentina, Brazil, Chile and Mexico
22. Corporate Governance in Development: The Experiences of Brazil, Chile, India, and South Africa 23. Revisión de Políticas Nacionales de Educación: Chile 2004. Fuente: DIRECONMULTI/OCDE. 2011
Los estudios de la OCDE reconocen que Chile, de ser un país relativamente pobre, se transformó de manera espectacular en las últimas décadas, como consecuencia del avance en políticas macroeconómicas, reformas estructurales, apertura del comercio y de las inversiones, y de una democracia estable desde 1990. Entre las reformas cabe mencionar la reducción unilateral, bilateral y multilateral de los aranceles; el desarrollo gradual y progresivo de acuerdos comerciales; la consolidación y equilibrio de las políticas macroeconómicas; el tratamiento no discriminatorio a las inversiones
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extranjeras directas; el incremento de la regulación y supervisión del Gobierno; la independencia del Banco Central; la reforma del mercado de capitales; las reformas en las políticas de la competencia y el desarrollo de las políticas sociales. No obstante, comparado al conjunto de sus nuevos socios, esos mismos estudios nos indican que Chile deberá enfrentar y superar serios problemas y desafíos económicos, sociales y de políticas públicas si pretende llegar a ser un país desarrollado en la tercera década de este siglo.
• Incremento de la productividad • Mejoramiento de la indignante desigualdad en la distribución del ingreso.
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Con ese fin, la OCDE recomienda iniciar un nuevo ciclo de reformas estructurales y ofrece su colaboración en tanto que Foro de las economías más desarrolladas, a fin de compartir sus experiencias en materia de políticas públicas más exitosas. En la mirada de la OCDE, Chile tiene dos importantes desafíos que enfrentar:
Ambos aspectos se deben apoyar en un conjunto coordinado y coherente de reformas estructurales y de políticas sectoriales que aseguren el crecimiento y desarrollo en el largo plazo. Entre ellas cabe mencionar el mejoramiento de la productividad por medio del fortalecimiento de la competencia, el emprendimiento y la innovación; una mayor calidad y equidad en el sistema educativo; realización de reformas al empleo: promoción del crecimiento ambientalmente sustentable y diversificación mayor de las exportaciones, a partir de las ventajas comparativas existentes.
Incremento de la productividad La OCDE reconoce que, desde el regreso de Chile a la democracia hace dos décadas, la economía ha crecido con mayor rapidez que cualquier economía de América Latina, el ingreso per cápita es ahora más del doble y la extrema pobreza casi se ha erradicado. No obstante, también nos advierte que a pesar de este progreso, el ingreso per cápita promedio es aún menor a la mitad del promedio de la OCDE y a la tasa promedio de crecimiento anterior a la crisis económica global. Se requerirían alrededor de 30 años 74
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para igualar el ingreso per cápita promedio actual de la OCDE. Lo anterior significa que el crecimiento se ha desacelerado desde fines de la década del 90’, comparado con el ritmo que tenía entre los años 1986 y 1997. Hoy, el PIB per cápita de Chile representa un tercio del nivel observado en los países avanzados de la OCDE (ver gráfica 1) La OCDE atribuye, en parte, esta desaceleración a una caída en las contribuciones del trabajo y, principalmente, al estancamiento de la productividad total de los factores (PTF) durante la década pasada. 31
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En síntesis, si bien Chile muestra un marco muy estable de políticas macroeconómicas, para generar un crecimiento de la productividad también requerirá de un marco de condiciones para una competencia vigorosa en los mercados de productos, que incentive a las empresas a reducir las ineficiencias de organización y administración y entregue estímulos al emprendimiento y la creatividad.
M i r a d a s
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Grafico 1
Fuente: DIRECONMULTI, Departamento OCDE/2011
31.- OCDE 2011 Mejores políticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, OECD Publishing, p 54. 32.- OCDE 2011 EDRC Economic Survey of Chile. (Documento en preparación)
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Gráfico 2 Productividad laboral. Chile y la OCDE, 1986 al 2003
Fuente: Banco Central de Chile, Banco Mundial, Base de datos de productividad de la OCDE (diciembre 2004), Base de datos STAN de la OCDE y cálculos de la OCDE (2005).
Estudios del organismo muestran que las regulaciones para la creación de nuevos emprendimientos productivos, la creación de servicios profesionales y el cierre o rápido paso a otras actividades de mayor productividad son más restrictivas en Chile que en la mayoría de los países miembros. Las evaluaciones que ha realizado la OCDE sobre Chile en esta materia muestran que hay posibilidades de mejorar las políticas de competencia y promover la iniciativa empresarial. La competencia en algunas áreas de mercados de bienes, en especial en el sector servicios, es aún débil conforme a los criterios de la OCDE. Además, los indicadores de la Organización muestran que las regulaciones para la creación de nuevos servicios profesionales o las leyes para la salida y el cambio de la actividad productiva (Ley de Quiebra) son más restrictivas que en la mayoría de los países de la OCDE y desaniman la toma de riesgos empresariales y el traslado hacia nuevas actividades de mayor productividad. Lo anterior no significa que no ha habido reformas en el marco de las políticas de innovación y las políticas de competencia; sólo indica que sigue habiendo espacio para
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Desigualdad de los ingresos
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La OCDE también valora la reciente promulgación de las leyes para disminuir trámites para la creación de empresas (de 27 a 16 días) y los procedimientos para reducir los procedimientos para la quiebra. No obstante, considera que Chile debe rebajar aún más las cargas administrativas para la creación de nuevas empresas, facilitar la entrada de actividades profesionales en sectores de servicios específicos y facilitar aún más los procedimientos de la quiebra a fin de incentivar el emprendimiento en sectores innovadores.
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introducir más reformas. Por ejemplo, la reciente reforma a la ley de competencia, aumenta las facultades de investigación de la Fiscalía Nacional Económica, introduce un programa de indulgencias por el reconocimiento de las violaciones a la ley e incrementa el nivel de las multas por prácticas de cartel. Sin embargo, la OCDE estima que la reforma, aunque bien diseñada, para que se aplique de manera eficaz, debe recibir recursos suficientes para combatir el probable aumento de los casos e incrementar aún más el valor de las multas, de manera de que funcionen como disuasivos eficaces de las grandes corporaciones. Esto, además de la realización de evaluaciones y monitoreo entre los miembros, para comprobar la efectiva aplicación de la Ley.
El segundo desafió dice relación con la falta de equidad y la desigualdad de los ingresos. Muchos informes son tajantes en sus cifras y destacan que, con un índice de Gini de 0,5, Chile se ubica en el grado de desigualdad de ingresos más elevado entre los países de la OCDE (ver gráfica 3). Ciertamente el notable crecimiento económico de Chile incrementó los ingresos promedio de los grupos bajos y medios. Sin embargo, como los ingresos de los grupos más altos aumentaron casi en la misma medida, la línea de reducción de la desigualdad de los ingresos se modificó muy poco. La Organización advierte que si Chile alcanza los US.20.000 dólares por habitantes en el año 2020, pero continúan los actuales niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, el índice GINI será aún peor y el promedio del segmento más pobre será equivalente al ingreso medio de un país africano de los más pobres. Mientras el índice medio del sector más rico tendrá ingresos equivalentes al ingreso medio de uno de los países más ricos del planeta. 77
Está claro que, con estos niveles de desigualdad, ningún país puede alcanzar los grados de cohesión que requieren las sociedades desarrolladas.
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Gráfico 3 Chile país OCDE: Un análisis comparado Coeficiente GINI
Fuente:
Mario Campos, presentación en “50 Aniversario de la OCDE y Chile como miembro pleno”, Universidad Mayor, Santiago, 22 de Agosto de 2011,
También es efectivo que las políticas sociales contribuyeron a disminuir a la mitad los índices de pobreza desde 1990, sin embargo, no es menos cierto que ellas no han logrado ofrecer iguales oportunidades a todos los ciudadanos. Por esto, la lucha contra la desigualdad del ingreso es la más importante tarea pendiente que tiene Chile en esta década. De ahí la importancia de que el Gobierno persevere en la búsqueda de opciones de política que
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generen un crecimiento más inclusivo y una distribución de los ingresos más equitativa. La Organización reconoce que, desde la apertura democrática el Gobierno de Chile, ha hecho y continúa haciendo importantes esfuerzos para dar un nuevo impulso a la agenda social. No obstante, advierte que la movilidad social en Chile es baja en comparación con la de otros países de la OCDE. Para enfrentar este desafío, recomienda que el Gobierno diseñe nuevas reformas eficaces para el incremento de los ingresos. Entre ellas sugiere: reformas de políticas para un acceso equitativo a una educación de buena calidad para todos los niños chilenos, con énfasis especial en la infancia temprana, la educación básica, media y superior y la técnico-profesional; reformas del mercado de trabajo; políticas más eficaces de desarrollo regional; impulso al crecimiento verde, y políticas para un mejor aprovechamiento de la apertura comercial de Chile.
Calidad y equidad en la educación La OCDE reconoce los avances significativos que logró nuestro país en el ámbito de la educación en los últimos años: 70% de los jóvenes terminan la educación secundaria y una gran proporción ingresa a la educación terciaria. La cobertura de la educación básica es casi universal y las tasas de participación en la educación media y superior aumentaron de manera significativa en el último tiempo.
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La aplicación, de una manera coherente, progresiva y permanentemente evaluada de estas políticas, contribuirá a mejorar la movilidad social y podrá reducir la desigualdad del ingreso a niveles más cercanos a los otros países de la Organización.
Pese a ello, las calificaciones de las pruebas estudiantiles estandarizadas, como el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA), permanecen muy por debajo del promedio de la OCDE. Chile se ubica en el penúltimo lugar, con 449 puntos promedio (solo arriba de México con 425), muy lejos de los 539 de Corea, los 535 de Finlandia y los 499 del promedio de la OCDE (ver grafica 4). 33
33.- El Índice PISA, de estado económico, social y cultural, resumen varios aspectos como la situación laboral de los padres, el acceso a recursos educativos. Un mayor valor en el índice indica mejores antecedentes socioeconómicos.
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Gráfico 4 Antecedentes socio económicos y resultados de la Prueba PISA
Fuente: OCDE: índice de antecedentes PISA.
Los estudios de la OCDE llegan a la conclusión de que el sistema nacional de educación ha reposado, por demasiados años en el mercado, como mecanismo para asegurar la calidad de la educación. Sin embargo, observa que los éxitos han sido muy limitados, en gran medida debido a las condiciones demasiado desiguales entre las escuelas públicas y las privadas para competir en términos de la capacidad para seleccionar alumnos, contratar profesores y conseguir recursos financieros. El resultado es que Chile es uno de los países con mayor segregación socioeconómica en relación con el desempeño de los estudiantes. (Las escuelas privadas con 520 puntos, las escuelas privadas subsidiadas con 440 y los niños de las escuelas municipalizadas con 410). Por otra parte, Chile es el país de la OCDE con el mayor nivel de gasto privado y el menor gasto público anual por estudiante en la educación terciaria. Finalmente, el sistema 34
34.- Ver Victoria Kis y Simon Field. Learning for jobs. OECD Reviews of Vocational Education and Training.
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nacional de educación técnico - profesional entrega una preparación deficiente en lo curricular e institucional, tiene pocos mecanismos de evaluación, baja acreditación, poca conexión con el mercado de trabajo y mucho menos recursos por estudiante que en la media de los países OCDE. Para superar estos obstáculos, la OCDE recomienda realizar un conjunto de reformas para alcanzar los estándares medios.
M i r a d a s
La experiencia de la OCDE muestra que el cuidado y la educación infantil tempranos son herramientas particularmente eficaces para romper el ciclo de la desigualdad entre generaciones. La OCDE reconoce que Chile realizó un progreso sustancial en el aumento del número de guarderías y jardines infantiles, pero advierte que aún se puede aumentar más esta capacidad y mejorar la calidad de la educación en la infancia temprana.
C r í t i c a s
• Primero, mejorar la calidad de los profesores, atraer los mejores elementos a la función docente, proveerlos con el entrenamiento y las tecnologías educativas más avanzadas. • Segundo, poner el acento en los alumnos con resultados más bajos, porque con ello se eleva el promedio nacional a la vez que se mejora la equidad. • Tercero, antes que en la gratuidad de la Educación Superior universitaria, sería necesario centrarse más en la formación preescolar, media y en la técnico - profesional, que son las más importantes para asegurar la igualdad de oportunidades.
Otro ingrediente de la estrategia educacional de la OCDE, que puede tener un impacto positivo en la mejora de la equidad y los salarios, es la política para desarrollar las competencias y habilidades y formar el capital humano que requiere la evolución de la demanda en el mercado laboral. Este aspecto se visualiza como una prioridad para el aumento del empleo y la inclusión social. La experiencia internacional de la OCDE ha demostrado, de manera suficiente, que las políticas para mejorar las capacidades contribuyen directamente al aumento de la productividad y, de manera indirecta, a ampliar las capacidades de adaptación a las nuevas tecnologías y a impulsar la innovación. Mejores niveles en la formación de las competencias de los ciudadanos van asociados a menores tasas de desempleo, mejores ganancias y mayor confianza y espíritu cívico. 35
35.- OCDE: Towards an OECD Skills Strategy. 11 Abril de 2011.
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La OCDE dispone de un enfoque potente e integral para hacer de las políticas de educación un factor central para el desarrollo económico y social, incentivar la innovación y el crecimiento sustentable, favorecer la movilidad social y mitigar las desigualdades. El carácter integrado de su enfoque consiste en la utilización de seis instrumentos: • Indicadores y Estadísticas (indicadores sobre sistemas educacionales de enseñanza, INES por su sigla en inglés) • Estudios sobre Enseñanza y Aprendizaje (TALIS) • Revisión de Políticas Educacionales Nacionales (por ejemplo, los estudios sobre la educación en Chile en 2009 y 2011) • Indicadores sobre Resultados del Aprendizaje, que incluye los Indicadores Internacionales sobre competencias de jóvenes en el dominio de lectura, matemáticas y ciencias (PISA) • Análisis de capacidades y destrezas de los adultos para adaptarse a nuevas tecnologías (PIAAC) • Informes del Centro de Estudio sobre Innovación y Educación (CERI). A todo ello se agrega el nuevo programa sobre “Estrategia Global de Competencias para el Desarrollo”. Éste tiene como objetivos: adaptar la formación y entrenamiento del capital humano a las nuevas condiciones de la demanda; asegurar que la formación de capacidades sea adquirida en un tiempo, lugar y forma adecuados; crear las condiciones para que las personas adquieran esta formación, cuando la deseen y de la manera más apropiada a sus necesidades; garantizar que dicha formación sea debidamente reconocida y acreditada y reducir rigidices institucionales y de edad en sus acceso al programa. El país puede beneficiarse con todos estos instrumentos y programas que vendrán a reforzar los compromisos de los sectores políticos y del movimiento social para reformar el sistema nacional de educación. Como indica la mayoría de los estudios internacionales de la OCDE, si se quiere promover de manera simultánea, un fuerte crecimiento, un aumento de productividad del empleo y mejores niveles de vida, es crucial mejorar la calidad y equidad en la educación. Para el caso de Chile, la OCDE aconseja superar las debilidades de nuestro sistema educativo nacional buscando otros mecanismos, además de los mecanismos de 82
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mercado, mejorar la competencia es uno, pero también se puede aumentar presencia de la educación pública, adoptar medidas para aumentar la participación de los grupos más desfavorecidos en la fuerza laboral (mujeres, jóvenes y trabajadores con menos habilidades generales); mejorar la calidad de los profesores; ofrecer mayor igualdad de oportunidades y acceso a una educación de calidad, independiente de la capacidad de pago u otra segregación socioeconómica, incrementar los recursos públicos para mejorar los resultados de los niños en la enseñanza media e invertir más en la educación preescolar y secundaria.
Gráfico 5
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Los análisis de la OCDE sobre desigualdad de los ingresos en Chile requerirán, a juicio de la Organización, mejoras sustantivas en las condiciones y perspectivas en el medio laboral. Especialmente, nuevos incentivos para apoyar el paso desde el empleo informal al mercado laboral formal; mejoras en la calidad y capacidad de los servicios públicos de empleo y en la justicia laboral.
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Desigualdad y empleo
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en Mideplan (Casen 1990, 2009).
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En el año 2008, la OCDE revisó el mercado laboral y en 2010 las políticas sociales y de empleo. Ambos informes destacaron la baja participación de mujeres y jóvenes en el mercado laboral, la tasa del empleo informal, la falta de confianza entre empleadores y empleados, y una limitada cobertura sindical. Entre los indicadores que señalan estos estudios cabe destacar los siguientes: • El índice de participación femenina en el mercado laboral fue de 43% en 2009, en comparación con el promedio de la OCDE de 62% (ver cuadro a continuación).
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• Sólo un 26% de los jóvenes tenía empleo, en comparación con 40% en promedio de la OCDE. • Alrededor de 30% de los trabajadores se encontraba en el sector informal y los trabajadores sin contrato bordeaban el 19% y sin afiliación ni contribución a la seguridad social el 37% siendo la informalidad más común en los segmentos de baja productividad del mercado laboral. 36
• La distribución desigual del ingreso está en estrecha relación con un empleo comparativamente bajo y segmentado. El aumento de los empleos es notable, pero todavía insuficiente, siendo necesario dar más oportunidades a los sectores sub representados y a una población creciente en edad de trabajar. • Por otra parte, la membrecía sindical representaba sólo 12.5% de la población activa en 2009, y se concentraba en empresas grandes, y sólo en algunos sectores, en particular en la minería. • Asimismo, el principal organismo de aplicación de las leyes laborales, la Dirección del Trabajo, tiene recursos limitados y sólo participa ante quejas específicas.
36.- Cálculos OCDE, con base en MIDEPLAN (CASEN,1990 -2009)
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A partir de la revisión realizada por la OCDE del mercado laboral, las políticas sociales y las experiencias en los países miembros, identificó las siguientes opciones de políticas para Chile.
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Grafico 6 Tasas de participación de la mujer en la población activa. 2008 (15 a 64 años)
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• Primero, el organismo estima que el salario mínimo y las indemnizaciones por despido (meses) son elevadas, según los criterios internacionales, lo que excede al promedio de 40% como promedio salarial de la OCDE y de 3 ó 4 meses en muchos países miembros. Según estudios técnicos, las indemnizaciones elevadas por despido no ayudan a crear incentivos para que los empleadores formalicen las relaciones laborales sino, por el contario, pueden contribuir a segmentar el mercado laboral, elevar el desempleo o mantener la informalidad, en particular entre los trabajadores menos calificados y los jóvenes (ver gráfico sobre empleo informal). Por este motivo, la Organización es partidaria de que se considere el aumento de la edad para recibir un salario mínimo completo, desde los 18 a los 25 años, y que los montos vayan aumentando con la edad para los trabajadores 37.- OCDE: Mejores políticas para el desarrollo. Op cit pp 89-101.
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jóvenes. Esta consideración no cuenta con el apoyo de algunos sectores políticos y sindicales chilenos.
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• Segundo, los estudios de la OCDE aconsejan considerar la reducción de las indemnizaciones por despido, a cambio de una extensión del seguro de desempleo, que protegería a los trabajadores de manera más eficaz durante los periodos temporales de cesantía y mejoraría los incentivos para el empleo formal. Evidentemente, para que esta combinación de flexibilidad laboral y mayor seguro de desempleo funcione como alternativa al pago de liquidación, el Gobierno debería mejorar significativamente los servicios de empleo y la capacitación laboral. • Tercero, fortalecer los mecanismos de capacitación. Esto supone dar prioridad a políticas que refuercen el desarrollo del sistema continuo de educación y formación, garantizar una capacitación de alta calidad en empresas y ofrecer capacitación adicional a los trabajadores de empresas más pequeñas. Además, incluye el establecer mecanismos que faciliten el diálogo entre el sistema de educación técnico - profesional y el sector industrial, a fin de favorecer los desplazamientos de trabajadores a nivel sectorial y regional. • Cuarto, dado que las relaciones de enfrentamiento y falta de confianza en las relaciones laborales se deben, en parte, a una limitada afiliación a sindicatos y asociaciones comerciales, la OCDE recomienda promover la representatividad sindical y las negociaciones colectivas en las empresas. Asimismo propone considerar el desarrollo de entidades de consulta y diálogo con sindicatos y empleadores y promover reformas que fortalezcan las Inspecciones del Trabajo y los tribunales laborales, junto con más medidas que eliminen los bastiones restantes de empleo informal y falta de cobertura de seguridad social. La Organización reconoce que, desde la vuelta a la democracia, el Gobierno ha hecho y continúa haciendo reformas laborales importantes (nueva legislación para promover negociaciones colectivas de mayor alcance en las empresas y mejorar el sistema judicial para casos laborales). Sin embargo, espera que estas leyes fomenten la negociación sobre otros asuntos, además de los salariales - como jornada laboral, horas extras, movilidad de puestos y prestaciones sociales - y fortalezcan más la representación sindical. 86
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Medioambiente y recursos naturales La perspectiva del medioambiente es un factor importante de la relación OCDE - Chile. Incluso antes del acceso a la OCDE, el país fue objeto de un Estudio de Desempeño Ambiental, en 2004 -2005, que marcó un hito en la visión de la institucionalidad y la política ambiental en nuestro país. El análisis de la OCDE sobre el medioambiente continuó durante las presentaciones de Chile en la fase de acceso y continúa actualmente en la etapa de post acceso 2010 - 2013, período en el cual Chile deberá cumplir con la aplicación de las normas y los instrumentos legales a los que se comprometió en el documento de ingreso. Específicamente, sobre la gestión de residuos, el control de movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y la seguridad química.
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Para la OCDE, el desarrollo económico de Chile ha ejercido una presión muy fuerte sobre los recursos naturales, particularmente en aquellos en que se apoya el auge exportador: minería, pesca, recursos forestales, acuicultura y agricultura. En sus estudios sobre medioambiente se indica que la base de la política ambiental y el marco legal e institucional establecidos en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, de 1994, y perfeccionado con el proceso de acceso a la OCDE y el establecimiento en 2010 de un nuevo Ministerio del Medio Ambiente y sus agencias subordinadas, van en la línea correcta
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No obstante, la organización estima que la política ambiental de Chile deberá hacer esfuerzos adicionales y facilitar la aplicación de los instrumentos legales de la OCDE en materia de residuos y químicos, fortalecimiento de estándares, sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Prevención y Control Integrados de la Contaminación (PCIC), uso de instrumentos económicos y fomento de políticas “de crecimiento verde” en estos sectores económicos específicos. 39
En el marco de estos criterios, la OCDE aconseja centrar las políticas de reforma del ambiente en: cambio climático, gestión del agua, biodiversidad y protección de la
38.- Agreement on the terms of accession of the Republic of Chile to the Convention on the Organization for Cooperation and Development. 19 Noviembre de 2009. 39.Entre las agencias subordinadas hay que mencionar al Servicio de Evaluación Ambiental, la Superintendencia del Medioambiente y nuevos tribunales ambientales, actualmente en discusión.
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naturaleza, gestión ambiental de sectores económicos específicos, instrumentos de política basados en el mercado, y ajuste a las normas de “Crecimiento Verde” de la propia Organización.
Por otra parte, si bien las emisiones de CO2 concuerdan con el promedio de los países de la OCDE, en términos absolutos las emisiones de gases con efecto invernadero (GEI) crecieron en los últimos15 años. Entre otras causas, se esgrime el aumento en el uso de los automóviles y una mayor dependencia del carbón, resultante de las interrupciones en la provisión de gas importado de Argentina.
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En relación con el cambio climático Chile, junto a otros dos países miembros de la OCDE, (México y Corea) no es un país perteneciente al Anexo 1 (industrializado) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Como tal, Chile no tiene los límites de emisiones legalmente obligatorios especificados en el Protocolo de Kyoto. Sin embargo, por ser un país miembro de la Organización, se estima que el país deberá tomar medidas y comprometerse con el cambio climático, en forma similar a los de otros países de la OCDE y los incluidos en el Anexo 1.
Debido a esto, la opción que se tomó fue construir nuevas plantas de energía basadas en carbón. El resultado es que hoy, la inversión en estas plantas se ha expandido a un ritmo mayor que la energía renovable. Estudios recientes estiman que el carbón representará 25% de la provisión de electricidad de Chile para 2020 y las emisiones anuales aumentarán cuatro veces para 2030. En respuesta a la creciente preocupación de la población y de las autoridades del Gobierno, Chile preparó una Estrategia Nacional de Cambio Climático, en 2006 y cuenta con un Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008 - 2012. Este tiene objetivos amplios para adaptarse al cambio climático y mitigar las emisiones de GEI, junto a planes sectoriales para los sectores eléctrico, industrial, del transporte y silvícola. No obstante estos avances, la OCDE considera que este plan no establece compromisos para reducir la emisión de GEI y los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente, como proporción del PIB, son bajos en comparación con la mayoría de los países de la OCDE. Además, señala que Chile tampoco tiene medidas fiscales para hacer que los contaminadores paguen los costos sociales relacionados con el uso del carbón.
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Por lo tanto, recomienda que Chile fomente la fijación de precios del carbono como la mejor manera de que los que contaminan paguen los costos sociales de la contaminación o adopten los medios más adecuados para alcanzar una reducción de las emisiones. Habría que agregar que, para aplicar esta política fiscal, habría que integrar mejor la preocupación ambiental en la conciencia de los ciudadanos y en la conducta de los agentes contaminadores.
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Gráfico 7
Fuente: Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una política ambiental (2009)
La competencia por los recursos hídricos es otro desafío importante de nuestra perspectiva ambiental. Nuestros recursos hídricos son abundantes, pero la desigualdad en su ubicación, la grave escasez en regiones de alta actividad económica y la contaminación del agua, convierten a este recurso en un desafío muy relevante para el futuro del país Es bien sabido que la minería compite con la agricultura y el consumo humano por recursos acuíferos cada vez más escasos. Finalmente, conviene tener presente que en 2012 Chile deberá presentar un Informe de Avance al Comité de Política Ambiental y al Comité de Químicos, sobre las acciones tomadas para la implementación de una cincuentena de decisiones y recomendaciones del Consejo, que el país tiene que cumplir a fin de ir alcanzando los estándares de la 89
Organización. Los instrumentos dicen relación, entre otros, con la gestión y manejo de residuos, movimientos de deshechos y sustancias peligrosas, conservación y uso sustentable de la biodiversidad y reducción de impacto ambiental en la producción y uso de energía.
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Mejoramiento de la competitividad y diversificación de las exportaciones En las tres últimas décadas el crecimiento de las exportaciones de Chile se ha apoyado en los recursos naturales, siendo el cobre y los productos agrícolas los que han dominado los ingresos por exportaciones. La participación del cobre en las exportaciones en promedio en los últimos 20 años superó el 42%, llegando en algunos años al 56% de las exportaciones del país (ver Cuadro 8). Si pretendemos aumentar el crecimiento y que los ingresos se acerquen al promedio de los países de la OCDE, entonces vale la pena considerar las recomendaciones de la Organización, a fin de impulsar un crecimiento rápido de nuestras exportaciones. Esas recomendaciones se orientan a realizar mejoras progresivas en competitividad y más diversificación de la base exportadora de nuestro país. De acuerdo con los estudios de la OCDE, las oportunidades para añadir valor en el sector agrícola se han explotado con éxito. La agricultura y la pesca representan un 8% de las exportaciones y la mitad del 29% representado por las manufacturas proviene de los productos agroalimentarios. En cambio, el sector de los servicios, que representa más del 60 % del Producto Interno Bruto de Chile, participa únicamente de un 14% de las exportaciones. Esto indica que la composición de las exportaciones ha cambiado poco y que Chile necesitará diversificar su base de exportación, encontrando nuevas áreas de competitividad. Aumentar la orientación a la exportación de la actividad representada por el sector de los servicios será una necesidad para el Chile del 2020.
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Cuadro 3 Participación del Cobre en el total de Exportaciones de Chile
1960-1965
348
65
1.790
1966-1970
740
75
3.442
1971-1975
972
71
3.482
1976-1980
1.525
51
3.596
1981-1985
1.738
46
2.965
1986-1990
3.048
46
4.737
1991-1995
4.296
38
5.932
1996-2000
6.237
36
8.085
2000
7.284
38
10.408
2001
6.537
36
9.235
2002
6.323
35
9.145
2003
7.815
36
10.730
2004
14.723
45
19.028
2005
18.965
46
22.845
2006
32.710
56
37.655
2007
37.778
56
39.139
2008
32.894
49
32.040
2009
27.454
51
27.454
2010
39.290
56
37.695
C r í t i c a s
Participación del Cobre en Exportaciones de Cobre Exportaciones Totales (%) (Millones de US$ 2009)
M i r a d a s
Exportaciones de Cobre (Millones de USS$)
Fuente: Banco Central de Chile. José Pablo Arellano: El Cobre como palanca de las exportaciones de Chile. Documento de trabajo, CIEPLAN. Mayo de 2011.
91
La OCDE señala que, comparado con los estándares de los países de la OCDE con recursos naturales abundantes (Australia, Canadá, Noruega), las exportaciones de bienes de Chile están todavía muy concentradas en la minería y los productos intensivos en recursos naturales, con relativamente poco desarrollo de las manufacturas o las actividades de servicio con un valor más alto. Debido a ello, la diversificación de la canasta chilena de exportaciones es menor que la de otros países de la OCDE con abundantes recursos naturales, e incluso menor a la canasta de exportaciones de algunos países emergentes, exportadores de recursos naturales.
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En consecuencia, y dado que esperamos aumentar el ingreso per cápita en los próximos años, habrá necesariamente que diversificar nuestra base exportadora de manera más eficaz a como lo hemos venido haciendo hasta ahora. Una posibilidad es basarse en las áreas existentes de ventaja comparativa, apalancando más las oportunidades de exportación generadas por la minería y otros recursos naturales. Otra es identificar sectores específicos donde haya evidencia de que Chile tiene una ventaja comparativa que le permita explotar más. La tercera es fomentar el ambiente empresarial de manera más general, para que no sólo se promuevan las exportaciones existentes, sino que puedan surgir exportaciones nuevas. Un potencial a considerar es apalancar las dotaciones de recursos naturales, sobre todo mediante la provisión aumentada de servicios relacionados, como los servicios de ingeniería y empresariales. De acuerdo a estudios de la OCDE, los servicios empresariales son una fuente importante de competitividad para las industrias de exportación, en general, y para las industrias de extracción de recursos naturales, en particular. Hay varios ejemplos de países exportadores de recursos naturales que se convierten en exportadores de servicios relacionados con minerales, en áreas como la exploración, la ingeniería y la construcción. Por ejemplo, Inglaterra tiene una alta intensidad de exportación de servicios relacionados con las empresas petroleras y mineras. Canadá, Noruega y Australia son países ricos en recursos minerales, y se han convertido en líderes mundiales en las exportaciones de servicios de ingeniería. Otros ejemplos no OCDE son Sudáfrica y Brasil, este último con una empresa petrolera activa en 27 países y una internacionalización de servicios relacionados.
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El crecimiento de las exportaciones, por la vía de los servicios, representa para la OCDE una oportunidad muy relevante para la economía chilena. Las oportunidades potenciales de servicio están en la minería, pero también en el turismo, los servicios financieros, las agroindustrias o el procesamiento de alimentos. Sin embargo, el desarrollo adicional de sectores de exportación requiere que Chile venza una serie de restricciones en áreas importantes, como las ya mencionadas en otras secciones de este artículo y que dicen relación con la innovación y competitividad, investigación y desarrollo, mejoras en la calidad y acceso a la educación, desarrollo del capital humano, y reforma de las leyes en el mercado laboral.
M i r a d a s
La OCDE ha producido una serie de recomendaciones en todas aquellas áreas donde a Chile le haría bien poner en marcha mejores prácticas y seguir tales recomendaciones.
C r í t i c a s
La política de educación y la formación de capital humano es clave para el desarrollo de la oferta exportadora en áreas como el turismo y seguros financieros. También para el desarrollo de servicios empresariales basados en los recursos naturales de Chile, que funcionan, en gran medida, a partir de habilidades.
Gráfico 8 Composición de las exportaciones 2006
1.-Participación de las exportaciones calculado a partir de un promedio simple entre países. Clasificación de productos de Lall (2000). Fuente COMTRADE (BACI-CEPII)
93
Conclusiones Haber ingresado a la OCDE constituye un reconocimiento al éxito alcanzado por nuestro país en la implementación de políticas públicas en materia económica y social. Sin embargo, el ingreso a esta Organización no es solo un acto de reconocimiento, también representa el inicio de un proceso lleno de desafíos y oportunidades.
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Desafíos, porque significa ser comparados y evaluados permanentemente con los países más desarrollados en materia económica y de políticas públicas. Esto, no necesariamente nos ubica en los mejores estándares a los que estábamos acostumbrados cuando se nos comparaba solo a nivel regional. Oportunidades, porque nos permite beneficiarnos de los procesos de comparación y evaluación de políticas públicas, impactando positivamente en la modernización de nuestro aparato estatal y en la formulación, aplicación y evaluación de nuestras políticas nacionales. A la vez, comparar nuestro país con lo que sucede en otras regiones es una necesidad de los Estados modernos. Permite a los poderes públicos entender mejor los vínculos entre las tendencias económicas, políticas y sociales que toman fuerza a nivel mundial y traducirlas al nivel de la política nacional y local. Hoy, las crisis económicas, financieras y alimentarias impactan sobre el comercio y el empleo a escala regional, nacional o local. Las presiones del crecimiento sobre el cambio climático y el medioambiente; la falta de transparencia en las relaciones comerciales; los fraudes internacionales, bursátiles y crediticios, contra los intereses de los consumidores nacionales; el menosprecio por el derecho de la competencia y la indisciplina fiscal en los negocios internacionales, y la aparición de nuevas formas de participación social a escala global, son otras tantas manifestaciones de una globalización, que los países no pueden dejar de enfrentar con políticas nacionales y locales, a riesgo de volverse vulnerables. La OCDE es una de las pocas instituciones en el mundo con la capacidad para captar y proponer recomendaciones a los problemas nacionales y locales, a partir de una visión de los intereses concretos, en el marco de una reflexión de los problemas más generales 94
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y globales. Por consiguiente, nuestra participación en la OCDE se asemeja cada vez más a un proceso de doble vía, donde los problemas nacionales y locales se someten a una reflexión global, para traducir y concretar esa reflexión global en una mejor política pública nacional. En síntesis, la situación de Chile ha mejorado sustancialmente en las últimas décadas. Sin embargo, la crisis económica global y el aumento de las demandas de los movimientos sociales obligarán al Gobierno a aprovechar esta oportunidad para diseñar e implementar mejores políticas públicas a fin de avanzar hacia un desarrollo de largo plazo más inclusivo y sostenible.
M i r a d a s
• Reducir la desigualdad en la distribución del ingreso • Mejorar la provisión de servicios • Elevar los niveles de calidad de la educación • Reformar el mercado laboral • Promover una estrategia de crecimiento verde • Generar más oportunidades • Impulsar la competencia, la formación de capacidades, el emprendimiento, la innovación y la diversificación productiva.
C r í t i c a s
Con ese fin, el Gobierno tendrá que resolver algunas de las siguientes restricciones y problemas estructurales que limitan a nuestro país en su objetivo de desarrollo:
En cada una de estas líneas de acción, la complementación entre el Gobierno y el sector privado, junto con la acción estratégica y la gestión más eficiente por parte del Estado, serán fundamentales.
95
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS: OCDE (2011) Mejores políticas para el desarrollo. Perspectivas OCDE sobre Chile. OECD Publishing. OCDE (2010 a) Estudios Económicos de la OCDE. Chile, 2010, OECD, Paris. OCDE (2011) OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing. OCDE (2011) OECD (2011), Education at a Glance 2011: Highlights, OECD OCDE (2010b) The OECD Innovation Strategy: Getting a Head Start on Tomorrow. OECD, Paris.
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OCDE (2010 a) OECD Employment Outlook 2010, Moving beyond the Job Crisis. OCDE, París
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OCDE (2010) PISA 2009 Results: learning trends: changes in students performances, since 2000 (volume V) PISA, OCDE, París. OCDE (2005), OECD Environemental Performence Review: Chile 2005, OCDE, París OCDE (2009 a) The Economic of Clima Change Mitigation: Policies and Options for Global Actions Beyond 2012. OCDE (2010 a) Enhansing Markets Openness IPR and Compliance through regulatory reform in Chile. OCDE, París. OCDE (2010) Transition to a Low-carbon Economy, Public Goals and Corporate Practices, OECD Publishing.
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AMÉRICA LATINA Y CHILE EN LA GEOPOLÍTICA DEL CONOCIMIENTO 40
José Joaquín Brunner 41 Cátedra UNESCO de “Políticas Comparadas de Educación Superior” Universidad Diego Portales
M i r a d a s
Se sostiene que ella es una pieza vital para la competitividad de las economías; la movilidad social entre generaciones y la cohesión de las sociedades; la racionalización sustantiva (de fines) y técnica (de medios) de la acción social; la clarificación argumentativa de las opciones en la esfera pública; la elaboración de políticas y programas basados en la evidencia proporcionada por la investigación científica; la gobernanza de las naciones y la comunidad internacional; la reflexividad de las sociedades posmodernas y la producción de bienes públicos globales que permitirían enfrentar los graves problemas de la humanidad en su conjunto. Entre ellos están el calentamiento global, la pobreza, las crisis financieras, las oleadas migratorias y otros ‘riesgos manufacturados’ por nuestra civilización.
C r í t i c a s
Hoy predomina una ideología - en el sentido de ‘falsa conciencia’ o a lo menos de ‘conciencia confusa’ - que exalta, hasta el límite de lo inverosímil, la importancia clave, el valor estratégico y, sobre todo, las enormes oportunidades y beneficios que la Educación Superior traería consigo (Brunner, 2011).
Se postula que su explosivo crecimiento - de 28,5 millones de estudiantes en 1970 a 67 millones en 1990 y a 158,7 millones en 2008 - sería imparable porque responde, simultáneamente, a necesidades públicas, de la industria y de las personas. Sobre todo, estas últimas se beneficiarían del alto retorno que les reporta la inversión en educación, pues como ya había observado Adam Smith en su tiempo, “los salarios generados por el trabajo varían según la facilidad y lo asequible o la dificultad y el costo de aprender un negocio”. También las sociedades obtendrían provecho de un mayor número de personas con educación terciaria. Una fuerza de trabajo más educada permite elevar la productividad de la economía y facilita la transferencia y difusión de tecnologías, empujando el crecimiento del producto y el bienestar de la población. Los beneficios no-monetarios de la educación
40.- Versión revisada y puesta al día de una ponencia presentada inicialmente ante el Foro Internacional Valparaíso 2010 sobre “La Educación en la Sociedad del Conocimiento y la Información”, Valparaíso, 24 de junio 2010, y posteriormente publicada como Brunner (2010). 41.- Director de la Cátedra UNESCO de Políticas Comparadas de Educación Superior e investigador del Centro de Políticas Comparadas de Educación (CPCE), ambos con sede en la Universidad Diego Portales, Santiago de Chile. En la recopilación de estadísticas participó además Rocío Ferrada Hurtado, investigadora asistrente del CPCE.
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superior serían igualmente decisivos, incluyendo —entre otros— menores tasas de criminalidad, impactos sobre la fertilidad y sobre el cuidado temprano y educación de los hijos, mayor y más informada participación cívica y un mejor desempeño de las instituciones.
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No debe sorprender, por tanto, que las universidades —instituciones que a lo largo de los siglos se han identificado con la educación superior— ocupen un lugar prominente en el imaginario social, ya no solo de las elites y los grupos acomodados, sino también del ‘hombre medio’ y las masas, como Ortega y Gasset previó que ocurriría hace casi un siglo. Más aún, la conciencia contemporánea deposita su fe —por secularizada que se encuentre— en la información, el conocimiento y las ciencias, bienes que identifica con la institución universitaria como proveedora de estos servicios y como formadora del personal encargado de su administración. Sobre todas las cosas, la globalización en curso reconoce en las universidades a uno de sus principales prototipos. No solo porque en su origen ella fue una institución internacional y sus maestros más reputados gozaban de licencia para enseñar hasta los confines de la cristiandad. También porque, en la actualidad, su rol - a lo menos en el caso de las denominadas emerging global universities (EGU) - sería esencial para expandir un capitalismo cuyo dinamismo productivo se alimenta del uso intensivo de la información y el conocimiento avanzado. “Sin duda”, comenta un analista, “en casi todos los países, las universidades de investigación se cuentan entre los sectores más globalmente conectados. El conocimiento, la moneda libre de las universidades, fluye en cualquier parte y en todas las direcciones, como el azogue sobre una superficie de metal. Al mismo tiempo, las conexiones globales, las comparaciones y rankings mundiales, y los flujos globales de personas, ideas, conocimiento y capital están transformando a la educación superior” (Marginson, 2010).
II La pregunta que surge de inmediato es si acaso las nuevas condiciones están creando efectivamente un mundo de información y conocimiento más igualitario; si acaso los flujos de ideas y publicaciones se han vuelto más simétricos; si las instituciones de rango mundial están realmente al alcance de todos los países y si, en este cuadro, América Latina comienza a emerger como una región dinámica de cara a la sociedad del conocimiento.
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La Tabla 1 comienza a dar respuesta a estas inquietudes. Muestra que la geopolítica global de las funciones e instituciones del conocimiento se halla fuertemente concentrada. En efecto, en su conjunto, los países de alto ingreso producen un 76,6 por ciento de las publicaciones internacionalmente registradas y un 93,5 por ciento de las patentes concedidas por la Oficina de Patentes y Comercio de los Estados Unidos (USPTO); captan 8 de cada 10 alumnos de educación superior internacionalmente móviles y albergan 99 de las 100 primeras universidades según el ranking de Shanghái y un 89 por ciento de las 500 primeras.
Tabla 1 Geopolítica global de las funciones e instituciones de conocimiento
Nº
%
Nº
%
Universidades Top (ARWU 2011)
% Top 100 Top 500
Nº % Nº % Bloque 4.412.119 38,33 85.385 54,1 Anglo-occidental
43,7
72 72 237 47,4
Europa Occidental
2.842.777
24,69
18.769
11,9
27,2
21
21
158
31,6
Demás países de alto ingreso
1.558.927
13,54
43.380
27,5
8,7
6
6
50
10
Subtotal
8.813.823 76,56 147.534 93,5
79,6
99 99 445 89
Países de ingreso medio y bajo
2.698.423
20,4
1
Total
11.512.246 100 157.772 100
23,44
10.238
6,5
100
1
55
C r í t i c a s
Patentes Captación concedidas por alumnos móviles la USPTO (2000- internacionales 2008) -2008
M i r a d a s
REGIÓN, BLOQUE, PAÍSES 1
Publicaciones registradas (2005-2009)
11
100 100 500 100
Fuente: SCImago, SJR — SCImago Journal & Country Rank, 2011. National Science Board, Science & Engineering Indicators 2010. UNESCO, Global Education Digest 2010. Shanghai Ranking Consultancy, Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2011. 1 - Bloque Anglo-occidental: Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Reino Unido. - Europa Occidental: todos los países con excepción de Reino Unido. - Demás países de alto ingreso: incluye restantes países no considerados en las dos agrupaciones anteriores que aparecen en la lista del Banco Mundial bajo la clasificación de países de alto ingreso, tales como Japón, República de Corea, Taiwán, Singapur, Eslovenia, Eslovaquia, Hungría, Estonia, República Checa, Israel, Arabia Saudita y otros. - Países de ingreso medio y bajo según la clasificación del Banco Mundial, incluyendo a China, India, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Brasil, México y demás países de América Latina y el Caribe; Polonia, Rumania, Bulgaria, Croacia, Lituania, Letonia; Tailandia, Vietnam, Sri Lanka; Egipto, Marruecos, Túnez y demás países de Asia y África.
101
La primera universidad latinoamericana en esta lista, la de Sao Paulo, ocupa una posición entre los lugares 101 y 150, por debajo de las universidades de Hawai, Miami y Pisa, considerando sólo instituciones en el mismo rango de posiciones. En el conjunto de la región aparecen incluidas otras 10 universidades: 6 brasileñas, 2 chilenas, 1 mexicana y 1 argentina. Ninguna puede considerarse de clase mundial pero todas ellas operan, sin duda, como referentes dentro del ámbito regional y en el espacio iberoamericano, junto a un grupo adicional de 10 universidades españolas y 2 portuguesas clasificadas, asimismo, entre las 500 de Shanghai.
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Dentro de este cuadro de extraordinaria concentración, América Latina participa solo débilmente. En efecto, si bien la región representa alrededor de un 8,4 por ciento de la población mundial y su producto alcanza a un 6,7 por ciento del PIB global, en cambio produce apenas un 3,37 por ciento de las publicaciones mundialmente registradas y un minúsculo 0,16 por ciento de las patentes concedidas en los Estados Unidos; atrae un 6 por ciento de los estudiantes terciarios internacionalmente móviles y no cuenta con ninguna universidad entre las 100 primeras del ranking de Shanghái.
III La débil participación latinoamericana en el emergente escenario global de la Educación Superior tiene que ver con diversos factores, entre los cuales destaco uno: el contexto adverso en que aquí se desenvuelven las funciones de conocimiento. Como vimos, uno de los pivotes de la ideología que exalta el valor clave de la Educación Superior tiene que ver con la idea de que el capitalismo global funciona hoy, en sus sectores más dinámicos, en torno al uso intensivo y la aplicación innovadora del conocimiento. Para medir el avance de los países hacia esta economía basada en el conocimiento, el Banco Mundial ha diseñado un Índice que evalúa cuatro factores considerados esenciales para la participación de las naciones en dicha economía: su régimen de incentivos económicos, capacidades de innovación, educación y penetración y uso de nuevas tecnologías de información y comunicación. Los datos disponibles muestran que América Latina se halla en la parte inferior de este Índice (Gráfico 1), sólo por encima de las dos regiones más pobres del mundo: Asia del Sur y
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África Subsahariana. Naturalmente, hay significativas diferencias entre los países de la región (Gráfico 2).
Gráfico 1 Regiones y grupos de países: Índice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009
M i r a d a s
Pues bien, el 81 por ciento del valor agregado a nivel mundial, por las industrias y servicios intensivos en conocimiento, es producido por los países desarrollados (Tabla 2). Solo un 18 ciento corresponde a las economías de los países en desarrollo. En este último grupo, China, India, Rusia, Brasil y México dan cuenta de cerca de dos terceras partes del valor agregado en ambos sectores. A su turno, América Latina, en su conjunto, contribuye apenas con un 4,6 por ciento.
C r í t i c a s
Una razón de este rezago latinoamericano es el escaso peso que tienen en la región las industrias y servicios más relacionados con la ciencia y la tecnología, conocidos también como intensivos en tecnología y conocimiento. Entre las manufacturas de este tipo se cuentan aquellas de la industria aeroespacial, farmacéutica, de computadores, equipamiento de comunicaciones e instrumentos científicos. Entre los servicios avanzados se incluyen los financieros, los comerciales y de las comunicaciones.
Fuente: Sobre la base de The World Bank, Knowledge Assessment Methodology, 2010.
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Gráfico 2 América Latina: Índice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009
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Fuente: Sobre la base de The World Bank, Knowledge Assessment Methodology, 2010.
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Tabla 2 Valor agregado de industrias y servicios con tecnologías intensivas en conocimiento
Industrias Servicios USD (corrientes) 2007
%
USD (corrientes) 2007
%
Bloque Anglo-occidental
7.036.352 44,9
4.357.213 45,9
Europa Occidental
3.963.294 25,3
2.249.399 23,7
Demás países de alto ingreso 1.829.852 11,7
1.134.633 11,9
Subtotal
7.741.245 81,50
12.829.498 81,90
Países de ingreso medio y bajo 2.829.063 Total
18,1
15.658.561 100,0
1.760.568 18,5 9.501.813 100,0
Fuente: Sobre la base de National Science Board, Science & Engineering Indicators 2010. Nota: Valor agregado es monto contribuido por país, firma u otra entidad al valor de un bien o servicio y excluye compra de insumos y materiales domésticos o importados.
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IV A partir de los datos de esta geopolítica altamente concentrada del conocimiento, y de la actuación de las 100 universidades top - cuyo status produce una verdadera fascinación, cuando se piensa que en el mundo hay más de 20 mil instituciones universitarias y un número aun mayor de instituciones de Educación Superior (IES) nouniversitarias— algunos analistas del norte plantean la hipótesis de que en la actualidad se encontraría en desarrollo un mercado global para servicios de Educación Superior. Exponen que este mercado se segmenta con la estratificación de las instituciones proveedoras del servicio, combinada con la diversidad de públicos consumidores, y que los mercados nacionales se hallan subordinados al mercado global, al tiempo que van perdiendo, comparativamente, su capacidad de conferir certificados de valor y status a sus clientelas locales.
Es probable que un fenómeno similar ocurra con la movilidad internacional de académicos, aunque en este caso no se cuenta con información consistente. Como sea, las cifras involucradas son ciertamente inferiores a aquellas envueltas en la perigrinatio academica a la cual se refieren los historiadores; peregrinación de académicos y estudiantes viajeros que se desplazaban por una Europa cuyas universidades, hasta el siglo XVII, enseñaban en latín un mismo currículo y otorgaban grados comunes. No por casualidad los estudiantes medievales —famosos por sus tropelías y temidos por las autoridades y burgueses de las ciudades universitarias—estaban organizados en nationes; corporaciones independientes compuestas por jóvenes de un mismo origen geográfico.
M i r a d a s
Por lo pronto, si bien el número absoluto de alumnos internacionalmente móviles ha aumentado de 1,1 millón a 3 millones entre 1980 y 2007, como porcentaje de la matrícula mundial ha permanecido invariable, en torno a un 2 por ciento.
C r í t i c a s
Sin embargo, mirado desde el sur, el panorama se ve diferente.
Hoy día, en cambio, cuando la Educación Superior se ha vuelto masiva dentro de las fronteras de cada país, también su carácter y el alcance de sus funciones, el tono cultural de las instituciones que la proveen y su anclaje en la sociedad, la composición de sus cuerpos académico y estudiantil, todo esto expresa un claro vínculo nacional. En efecto, la mayoría de las instituciones de enseñanza terciaria alrededor del mundo, incluidas las del norte, responden a las condiciones locales del país, la provincia o ciudad donde se hallan 105
emplazadas. Son tributarias del Estado-Nación a cuyo amparo se nacionalizaron y con cuyo apoyo se convirtieron en instituciones típicamente modernas.
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Estas instituciones, las 20 mil que no califican entre las 100 top del ranking de Shanghai, no se ven afectadas por el mercado global. Sus autoridades, profesores y estudiantes, apenas escuchan hablar de él. Ni se ve por qué podría interesarles, a menos que se trate de miembros de una universidad nacional altamente selectiva, donde un porcentaje de los académicos son investigadores que participan en las redes internacionales de su tribu disciplinaria y donde una fracción de los estudiantes se prepara para cursar posteriormente estudios de doctorado en el extranjero.
V Como cabe suponer, uno de los factores más gravitantes que mantiene atada la Educación Superior de los países en desarrollo, a sus contextos nacionales, es el factor económico. En efecto, el presupuesto que los países dedican a sus sistemas nacionales de educación terciaria fija también las fronteras de éstos. En circunstancias de capitalismo global, los límites trazados por el dinero suelen ser tan, o tanto más, irremontables que aquellos determinados por la geografía. Considérense los siguientes datos ilustrativos. El presupuesto público total en Educación Superior de Chile en 2010, incluyendo el gasto en I+D, fue de alrededor de 908 millones de dólares. Este monto es inferior al presupuesto de una sola universidad, de tamaño medio, de los Estados Unidos, la Universidad de Cincinnati (Ohio) -clasificada en el ranking de Shanghai entre los lugares 151 y 200 - que asciende a 1.005 millones de dólares. Por su lado, el gasto total chileno en Educación Superior, de fuentes públicas y privadas, se estima en aproximadamente 3.600 millones de dólares en ese mismo año 2010. Esta cifra equivale a un 60 por ciento del presupuesto de la Universidad de Pennsylvania, una de las 20 top mundiales de acuerdo al ranking de Shanghái. Estos desequilibrios y, en general, la relativa parquedad del gasto latinoamericano, constituyen una verdadera barrera para incorporarse al mercado global de la educación terciaria, tanto desde el punto de vista de la competencia por atraer estudiantes internacionales móviles como, sobre todo, desde la posibilidad de reclutar y retener académicos altamente productivos. Para tener universidades de clase mundial habría que gastar en ellas, a lo
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menos, al nivel promedio de los países de la OCDE y también pagar salarios de clase mundial a los académicos más productivos.
M i r a d a s
Siguiendo a Manuel Castells (2009: 72-78) es necesario concluir que, también en las redes de conocimiento avanzado y Educación Superior, los nodos centrales controlan los procesos de producción, comunicación y creación de valor; determinan los programas y protocolos que rigen los flujos y actividades de los participantes y, lo más importante, tienen el poder para crear redes, ya sea mediante la capacidad de programarlas o reprogramarlas o de conectar entre sí diferentes redes, organizar su cooperación y evitar la competencia.
C r í t i c a s
VI La emergencia, por doquier, de las redes —así como los discursos e ideologías que suelen acompañarlas— no suprimen estas brechas, como se postula a veces. Más bien sucede lo contrario. Pues, aquellos sistemas de Educación Superior que, por su posición periférica en la geopolítica del conocimiento, se ven forzados a actuar exclusivamente dentro de los límites de su espacio nacional, justamente debido a su ubicación periférica carecen de los medios de poder que más cuentan en la sociedad red.
Dicho en otras palabras, las redes globales de la Educación Superior tienen unas modalidades específicas de expresar la hegemonía de sus nodos centrales, sin que éstos necesiten integrarse a las redes periféricas, las que permanecen por lo mismo ancladas a lo nacional-local.
VII De hecho, la Educación Superior latinoamericana ha experimentado la mayor parte de sus principales transformaciones - v.gr.: intensa diferenciación institucional, multiplicación de las instituciones privadas con y sin fines de lucro, privatización de los procesos de masificación de la matrícula, profesionalización académica irregular, surgimiento de mega-universidades, diversificación de las fuentes de financiamiento - antes del surgimiento de un mercado global de la Educación Superior. Y, contemporáneamente, sus dinámicas de cambio siguen desarrollándose, en lo fundamental, con independencia de la evolución de aquél. 107
Al contrario, en cada coyuntura decisiva de nuestra Educación Superior, lo realmente determinante han sido el contexto nacional, la trayectoria institucional previa de los sistemas, las políticas decididas por los gobiernos, las leyes adoptadas, las regulaciones y disposiciones acordadas por las burocracias, el comportamiento del mercado interno y las actuaciones de las principales partes interesadas.
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Lo local ha predominado, pues, sin contrapeso.
VIII Por lo mismo, vistas las cosas desde los márgenes del mundo globalizado, o la parte baja de los rankings internacionales, las ideologías que exaltan a la Educación Superior como pieza clave para el futuro de las sociedades, y al conocimiento como un bien libre que fluye horizontalmente por las redes globales, no pasan de ser una quimera. Pues hoy, igual como ha ocurrido siempre a lo largo de la historia del capitalismo mundial, y lo recuerda Braudel (1994), los nodos más dinámicos de la economía-mundo están radicados en el norte —en Amberes, Ámsterdam, Londres o Nueva York— relacionándose con el resto del sistema por medio de un entramado de redes dispuestas en círculos concéntricos, hasta llegar a la más lejana periferia. En aquellos centros, dice Braudel, “…es donde el sol de la historia da brillo a los más vivos colores”. Y agrega: “Las técnicas avanzadas también se encuentran, por lo general, allí y la ciencia fundamental que las acompaña está con ellas”. El capitalismo actual —mundial, de redes, conocimiento e innovaciones— funciona de la misma manera. Dentro de él, en círculos progresivamente cada vez más apartados del centro, la Educación Superior continúa articulándose como una serie de procesos esencialmente nacionales. Los segmentos globalizados son escasos y se hallan concentrados en un reducido grupo de países, donde se encuentran los nodos centrales y más dinámicos. En cambio, lo que se llama mercado global no es más que una doble articulación de jerarquías. Del lado de la oferta, una cascada jerárquica de universidades que desciende, de norte a sur, desde las universidades de clase mundial hasta las modestas universidades locales que, a veces, encontramos en nuestros países. Y del lado de la demanda, una escalera jerárquica por donde ascienden los estudiantes y académicos del sur en búsqueda de las certificaciones y
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experiencias más prestigiosas que solo pueden dispensar los lugares donde brilla el sol con los más vivos colores.
IX En suma, si trazamos un balance de lo expuesto, podrá apreciarse que —medida con los parámetros de la economía global del conocimiento— América Latina pierde gravitación a medida que aumenta la complejidad de las tareas de conocimiento que los países deben abordar para lograr una integración competitiva en la economía global. Mientras más exigentes dichas tareas, menor resulta el peso relativo de América Latina (Gráfico 3).
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Gráfico 3
Fuente: Sobre la base de The World Bank, World Development Indicators 2009. UIS, Global Education Digest 2009. National Science Board: Science and Engineering Indicators 2010. OECD: Education at a Glance 2009. SCImgo, SJR - SCImago Journal & Country Rank 2010. Shanghai Ranking Consultancy, Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2009. Abreviaciones: ES=educación superior. KTI=knowledge and technolgy intensive. KI=knowledge intensive. AT=alta tecnología. USPTO=US Patent and Trade Office.
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Por cuanto toca a los obstáculos que en el campo de la Educación Superior explican esta situación, existen varios que se mencionan con frecuencia: • Una todavía exigua consolidación de la profesión académica. • Brechas sociales de acceso y graduación; ineficiencia interna como se revela en las altas tasas de deserción y bajas tasas de conclusión oportuna de los programas. • Mallas curriculares recargadas y excesivamente especializadas desde el comienzo. • Arquitectura de grados y títulos - y de la enseñanza en su conjunto - demasiado rígida que impide la movilidad estudiantil dentro y entre instituciones. • Financiamiento de las carreras profesionales y técnicas mal repartido desde el punto de vista del interés social. • Débil vínculo, en el caso de las universidades estatales, entre resultados del desempeño y subsidios públicos. • Poca profundidad y difusión de las actividades de I+D+i. • Insuficientes inter-fases entre la investigación y la industria. • Gobiernos universitarios bloqueados y, por ende, con baja capacidad de promover cambios. • Débil gobernanza de los sistemas. • Insuficiente gasto público en la educación superior. Como se ve, también las dificultades y problemas que enfrentan nuestros sistemas están dentro de cada país. Tienen, por consiguiente, un contexto primordialmente nacional, y se expresan tanto a nivel macro y de políticas, como a nivel micro e institucional. Sólo de una manera débil y ocasional, ellos conectan con cuestiones globales, las cuales, sin embargo, suelen invocarse y servir como excusa para no actuar y resolver los asuntos que están a nuestro alcance. Más bien, lo global impacta en el sur como una ideología que exalta a la educación, convirtiéndola en promesa de salvación, al mismo tiempo que la pone al servicio de unas relaciones de poder que transforman la promesa en una mera ilusión.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS: Brunner, José Joaquín (2011) Educación y conocimiento: las dos agendas y sus desafíos. En Alicia Bárcena y Narcís Serra [eds.] Educación, desarrollo y ciudadanía en América Latina: Propuestas para el Debate. Barcelona: CEPAL, SEGIB y CIDOB, pp. 39-89. Brunner, J.J. (2010), Globalización de la educación superior: crítica de su figura ideológica, Revista Iberoamericana de Educación Superior (RIES), México, vol. I, núm.2, pp. 75-83. Braudel, Ferdinand. (1994), La Dinámica del Capitalismo. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica. Castells, Manuel. (2008), Comunicación y Poder. Madrid: Alianza Editorial.
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Marginson, S. (2010), The Rise of the Global University: 5 New Tensions, en The Chronicle of Higher Education, Julio 15.
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CENTRANDO LOS MÁRGENES Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray 42
Como Contreras y Gallegos (2011, 34) sugieren, “la educación juega el papel más importante en la determinación de la desigualdad…Los estudios aportan con una contribución significativa a la desigualdad.” Los chilenos entienden que el malestar no es sólo se refiere a las escuelas, sino que también se trata de la desigualdad social. En países de la OCDE, el ingreso promedio del 10% más rico de la población es aproximadamente nueve veces mayor que el del 10% más pobre - una proporción de 9 a 1. Sin embargo, esto varía entre países y llega a una diferencia de 27a 1 en Chile (OCDE, 2011, 22).
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Los manifestantes actuales, aparentemente provocados por una iniciativa del gobierno de aumentar el financiamiento de las universidades privadas, añadieron la demanda por una educación y un sistema universitario más accesible. Las manifestaciones callejeras han atraído, desde entonces, a cientos de miles de personas, no sólo estudiantes, sino también a los desilusionados miembros de las clases medias y trabajadoras que comparten la desesperación por un cambio.
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La actual serie de manifestaciones estudiantiles, que se ha conocido como el “invierno de Chile” comenzó en mayo de 2011. Sin embargo, como se sabe, el origen de esta inquietud se remonta al año 2006, cuando “los pingüinos”, nombre inspirado en las corbatas de color azul y blanco de los uniformes escolares de los estudiantes que protestaban, salieron a las calles. La polémica en ese momento era el sistema de financiamiento injusto y la mala calidad de la educación, asuntos que aún están pendientes.
¿Cuáles son las desigualdades en el sistema (1990 - 2010)? La igualdad de acceso a una educación de calidad en Chile ha avanzado notablemente en los últimos años. La Tabla 1 muestra que la tasa neta de asistencia preescolar para niños de 0 a 5 años en los hogares de menores quintiles de ingreso aumentó más del doble: del 12,4% al 32,3% entre 1990 y 2009. Para el quintil de mayores ingresos el 42.- Colin Kennedy es académico de la Universidad de Victoria en Wellington, Neva Zelanda. Especialista en Estudios sobre Desarrollo. Sus principales intereses de investigación incluyen Desigualdad en la Eduación y Relaciones de Dependencia. W. Murray es experto en Geografía Humana, latinoamericanista, académico de la Universidad de Wellington en Nueva Zelandia y PHD en la Universidad de Birmingham (Inglaterra)
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aumento fue desde 27,2% a 52,6%, es decir de un 93%. Sin embargo, el porcentaje de estudiantes de educación superior provenientes de hogares de clase trabajadora sigue siendo bajo, como puede verse en la Tabla 2, con una asistencia neta de 16,4% del décimo más bajo, en 2009, en comparación con el 59,5% en el décimo más rico. Esto no significa que haya que ignorar los importantes avances que se han realizado en todos los grupos de distribución del ingreso en relación con la escuela y a una mayor asistencia a la educación en todos los niveles, pero hay que reconocer que todavía existe una disparidad evidente en términos de oportunidades de acceso. “La calidad de la educación primaria y secundaria sigue dependiendo de la situación socioeconómica.” (Díaz 2010, 2)
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Tabla 1: Asistencia a escuela pre-escolar, neto, por ingreso quíntuple per cápita, % (1990, 1996, 2003, 2009)
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Quintile 1 2 3 4 5 Total
1990
12.4 12.7 15.4 21.4 27.2 15.9
1998
16.6 20.3 23.4 30.7 43.1 23.7
2003
25.4 28.4 30.2 31.2 43.3 29.9
2006
32.3 34.1 38.4 41.1 47.4 36.9
2009
32.3 35.1 37.9 39.8 52.6 37.4
Fuente: CASEN 2009, Educación, 10
Tabla 2: Asistencia a establecimientos de educación superior, neto, por ingreso décimo per cápita, Decile 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 1990 3.8 3.0 4.4 6.5 7.9 10.3 11.2 21.8 24.5 40.3 11.9 1998 5.6 6.6 9.1 9.6 15.3 17.5 22.7 33.7 45.6 60.7 20.9 2003 8.3 11.5 11.7 17.9 21.9 23.9 28.9 42.2 51.4 65.4 26.1 2006 12.3 14.6 14.6 19.6 20.9 26.9 31.2 39.6 47.4 59.5 27.4 2009 16.4 16.6 19.5 22.4 25.1 26.0 29.2 38.6 49.4 61.5 29.1 Fuente: CASEN 2009, Educación, 22
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Entre 2003 y 2009 el promedio de escolaridad de las mujeres subió de 10,0 a 10,3 años. (Casen, 2009, Mujeres, 11). En el período más largo, de 1990 a 2009, la tasa promedio neta de asistencia de las mujeres a la educación superior aumentó de 11,8% a 30,0%. Este incremento es similar a la tendencia de los varones en la educación superior, que pasó del 13,9% al 30,0% en el mismo período. El año 2006 se registró como la primera vez que asistieron a la educación superior más mujeres que hombres. (Casen, 2009, Educación, 23). Sin embargo, esta tendencia positiva no se refleja en un progreso realizado por los grupos de las minorías étnicas en Chile. Las estadísticas recopiladas por Agostini et al (2009, 1038) muestran que en 2003 el 37,7% de la población indígena no había podido terminar la escuela primaria (mientras que de la población no indígena fue sólo de un 24,4%). Mientras, sólo el 2% de indígenas había terminado estudios universitarios (6,9% de los no indígenas). Desde el punto de vista estadístico, esta cifra, probablemente, fluctúa debido a la auto-identificación en el censo, pero las diferencias siguen siendo significativas: “Los logros educativos de los adultos indígenas que trabajan alcanzan los 7,3 años frente a 9,5 años para los noindígenas adultos que trabajan” (ibid). Un obstáculo más para la igualdad de acceso es la ubicación. La Tabla 3 muestra claramente que los estudiantes que residen en zonas rurales reciben una educación de menor duración que sus homólogos que viven en centros urbanos. En 2009 los estudiantes de las zonas urbanas de Chile recibieron un promedio de 10,8 años de escolaridad, mientras que los estudiantes de los hogares rurales podían esperar 7,8 años. Esta brecha en la educación no ha mostrado signos de mejora significativa luego de dos décadas de administración de la Concertación: en 1990 la brecha era de 3,5 años.
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La gama completa de las consecuencias de esta brecha es difícil de medir, pero un resultado inequívoco se presenta en la Tabla 4 en términos de ingresos promedio. Un estudiante que recibe 8 años de escolaridad (cerca del promedio rural en 2009) podría esperar 270 mil 708 pesos al mes, mientras que con 11 años de escolaridad (similar a lo que un estudiante urbano podría esperar) recibiría 311 mil 227 pesos. Esta brecha se amplía considerablemente con cada año adicional de escolaridad.
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Tabla 3: Promedio de años de escolaridad de la población, de o mayor que 18, por área de residencia
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009
Urbana 9.6 9.6 9.7 10.1 10.3 10.5 10.7 10.6 10.8 Rural 6.1 6.1 6.3 6.1 6.3 6.5 6.9 7.4 7.8 Total 9.0 9.1 9.2 9.5 9.7 9.9 10.2 10.2 10.4
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Fuente: CASEN 2009, Educación, 3
Tabla 4: Ingreso promedio mensual por trabajo, años de escolaridad (pesos, Noviembre 2009) Escolaridad (yrs)
2006
0
245,676 178,579
1
232,817 215,219
2
275,104 220,092
3
246,965 205,986
4
245,862 237,532
5
235,483 236,596
6
274,515 246,359
7
267,464 227,022
8
270,708 250,419
9
280,858 263,485
10
292,883 293,461
11
311,227 288,075
12
357,183 323,618
13
418,361 378,504
14
512,709 446,320
15
604,327 521,938
16
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2009
689,852 693,327
17
1,104,518 1,026,688
>=18
1,753,675 1,407,847
Fuente: CASEN 2009, Educación, 6
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La Tabla 4 destaca la gran diferencia de oportunidades disponibles para los individuos en función de los años de escolaridad que hayan completado. Sin embargo, una persona no siempre puede elegir si continuar con su educación o no, o incluso puede no tener las mismas oportunidades de alcanzar los resultados necesarios para continuar. La investigación de Mizala y Torche(2010) estudia la relación entre el estatus socioeconómico del alumno (ESE), o la de su familia, y los logros académicos. Ellos escriben:
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Su trabajo muestra que existe una profunda estratificación socio-económica en el sistema educacional chileno. Esto es, sin lugar a dudas, evidente en los resultados mostrados en la Tabla 5, donde se señala que el logro en una prueba nacional estandarizada (matemáticas y lenguaje) varía considerablemente entre los distintos tipos de escuela. Los colegios privados logran resultados que son considerablemente más altos que los de las escuelas del sector público y subvencionado. Los estudiantes del decimo con más alto ESE constituyen el 80,8% de la matrícula en colegios particulares pagados, mientras que los estudiantes de los ocho décimos más bajos constituyen sólo un 6%.
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“La asociación y relación entre el ESE de la familia total de los estudiantes del colegio y su rendimiento es dos veces más fuerte en el sector subvencionado, lo que resulta en una estratificación socioeconómica pronunciada ( es decir, los logros educativos del sector privado dependen más del ESE de la escuela en su totalidad que del ESE de la familia de un individuo. “(2)
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Tabla 5: Matrículas en el sector escolar por décimo SES por familia (distribución porcentual) y puntajes a través del sector escolar- 4to medio, Chile 2001
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Décimo SES del hogar*
Públicos
Privado subvencionado
Privado
1
14.5 5.7 0.0
2
14.7 5.4 0.0
3
13.1 7.5 0.1
4
12.8 7.9 0.2
5
11.3 9.9 0.4
6
10.9 10.5 0.5
7
8.4 13.7 0.9
8
7.0 15.1 3.9
9
5.3 15.8 13.1
10
1.9 8.5 80.8
Total
100.0 100.0 100.0
Puntajes promedio Públicos Particular subvencionado Privado Todos los colegios Math 235 254 298 247 Language 239 259 300 251 Fuente: Mizala y Torche, 2010. (4) Cálculos del autor basados en el test estandarizado SIMCE y en el cuestionario para padres, 4to año medio, 2002 * El SES de familia se calculó del análisis de los años de escolaridad de la madre, del padre y el ingreso total de la familia.
¿Por qué es importante la igualdad en la educación? Las protestas del Invierno de Chile no se han limitado a la insatisfacción con el sistema educativo, lo que ha llevado a la gente a las calles es además una sensación de malestar general por la persistencia de altos niveles de desigualdad socio-económica. El malestar ha sido evidente en las diversas demandas de los mapuches, de los ambientalistas preocupados por el proyecto Hidro-Aysén en la Patagonia, de los agricultores sobre el impacto del peso chileno fuerte en las exportaciones como también del movimiento
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sindical. Así, es difícil separar la variedad de las frustraciones que existen. Tal como CEPAL (2006, 1) comenta: “La educación es crucial para superar la pobreza, crear una igualdad de oportunidades de trabajo, y promover una mayor igualdad de género y el bienestar de las nuevas generaciones. También proporciona la base para crear el futuro de los recursos humanos.“
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A los efectos de este artículo es instructivo preguntarnos ¿por qué la igualdad en la educación es tan importante? Los impactos de la desigualdad se pueden agrupar en tres grupos: el crecimiento, la desintegración social y las trampas de la desigualdad.
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Aparentemente, entonces, la posición de los estudiantes secundarios y terciarios parece haber construido un contexto en el que otros temas se están discutiendo. La persistente disparidad de ingresos que Chile sufre, y la continua segregación étnica, de clase y residencial que impide un mayor desarrollo, es vista como parte de la misma ola de protestas. Sin embargo, al centro de las manifestaciones está la creencia de que una mayor igualdad de acceso a la educación y a los buenos resultados, es parte integral de cualquier solución.
Crecimiento: Ffrench-Davis (2010, 3) argumenta que las diferencias en los tipos de educación y los resultados frenan el desarrollo económico de una nación. Para que una economía crezca “la prioridad es mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, creando mejores oportunidades de empleo para los trabajadores de ingresos medios y bajos, la generación de” empleos decentes “, con el aumento de los ingresos reales.” Con el fin de aumentar la productividad y las oportunidades, se sugiere hacer un cambio estructural de una mayor inversión en capital humano, particularmente en educación y capacitación laboral, que prepare a la gente para una participación más efectiva. Esta es una opinión compartida por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (1995, 22): “En suma, una mayor educación y oportunidades de
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formación y desarrollo de habilidades, con el fin de reducir la desigualdad y fomentar una mayor competitividad en el mercado laboral.” Tales mejoras en educación y capacitación, de acuerdo a Carlson (2000) son cada vez más necesarias para mercados laborales competitivos, inversionistas y comerciales.
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El crecimiento económico ha sido, por mucho tiempo, la respuesta obvia y práctica a la pobreza y a la desigualdad. Conceptualmente, mientras más grande el pie económico, más alcanza para repartir. Como los beneficios de este crecimiento comienzan a gotear se debería estimular la actividad positiva: al final el dolor va a valer la pena. Esta idea se ha mantenido firme a través de la “mano invisible” del mercado, la teoría de etapas de Rostow sobre la modernización y el mundo desarrollado, la que brinda un apoyo decidido, y casi sin restricciones, a la globalización. El crecimiento en los países desarrollados ha sido innegable y, como Wolf argumenta, “El rápido crecimiento reduce la pobreza de forma espectacular.” (Wolf, 2008, 187). Krueger (2004) está de acuerdo: “La solución es un crecimiento más rápido - no es un cambio de énfasis hacia una mayor redistribución.- La reducción de la pobreza se logra mejor haciendo el pastel más grande, no tratando de cortarlo de una manera diferente. “(Citado en Woodward y Simms 2007, 132). Si este es el caso, entonces sí parece que “bien está lo que bien acaba”, porque los beneficios materiales de la globalización permiten a las naciones en desarrollo ponerse al día con el resto del mundo. Naturalmente, hay quienes refutan tales demandas. Woodward y Simms (2007) se oponen estrictamente a la teoría de que un mayor crecimiento reduce, indiscutiblemente, la desigualdad. Ellos argumentan en contra de ésta en varios frentes: el crecimiento ya no es una ecuación de suma positiva, debido a los costos ambientales, sino que la redistribución sí es un proyecto de suma positiva. En esencia, su argumento es que continuar el crecimiento actual es insustentable, creando grandes costos ambientales por cada dólar ganado. Sin embargo, mediante la redistribución de parte de las riquezas acumuladas por los ricos hacia los pobres, mejora la calidad de vida de miles de millones sin, necesariamente, aumentar el consumo o la producción. Es decir, la redistribución parcial puede tener un gran impacto en los pobres, sin tener un efecto perjudicial sobre el crecimiento, (más tajadas de un pastel más grande). CEPAL (2010, 40) coincide en que el crecimiento económico no administrado no tiene beneficios inevitables, al comentar: “El crecimiento tiene un efecto negativo en la cohesión e 122
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inclusión social cuando sus beneficios tienden a concentrarse lo que, a su vez, socava la dinámica del futuro crecimiento”. Sunkel y Zuleta (1990, 50) están de acuerdo, proponiendo que “la equidad es un prerequisito, más que el resultado de la sustentabilidad de todo proceso de desarrollo.” Parecería, por tanto, que la búsqueda de la igualdad en el sistema educativo es vital no sólo para un crecimiento sustentable y equitativo, sino también para mirar más allá del crecimiento económico como la única panacea para los males sociales.
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Hay muchas posibilidades de que un sistema educativo cree y sustente una serie de disparidades. Como Wilkinson y Pickett (2010, 76) plantean: “La educación también representa un medio a través del cual se crean las peores formas de estratificación y segmentación social.” Estas divisiones sociales, como se mencionó anteriormente se pueden ver, por ejemplo en el género, las relaciones étnicas y socio-económicas, y pueden ocurrir entre otros, en el contexto de la educación, el entorno escolar, el currículo y el acceso a la educación.
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Desintegración social
Esa serie de relaciones contextuales fracturadas puede conducir a una ruptura de la cohesión social, que se destaca en la publicación de la CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (2010, 41). Allí se advierte que sin cohesión social no hay sentido de comunidad, lo que puede conducir a un conflicto y socavar el progreso sustentable. El argumento, que se refleja en algunas partes de la sección anterior, es que la mejora de las capacidades y la inclusión estimulan una mayor producción: “A largo plazo existe un círculo virtuoso entre la reducción de las brechas sociales, el cierre de las brechas de productividad y un crecimiento más dinámico y sostenido. Hay pruebas concluyentes de que el desarrollo económico y la equidad social tienden a ir juntos”. El efecto de las diferencias es que las desigualdades de ingresos se perpetúan, en última instancia, creando, de acuerdo a Carlson (2000, 2), “problemas de desconfianza mutua en el trabajo y en la sociedad en su conjunto.”
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El establecimiento de estereotipos, debido a la estratificación social exacerba tal ambiente. El poder del estereotipo en el ámbito local se investiga en una serie de experimentos que se describen en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006. Uno en particular fue creado por Hoff y Pandey, en 2004, con niños de bajas y altas castas, al norte de la India rural, lo que destaca el efecto debilitante del etiquetado social y las expectativas de los prejuicios. A los niños (tres de casta baja y tres de altas castas, estudiantes de secundaria) se les pidió que resolvieran laberintos. Cuando la casta de los individuos era desconocida no había ninguna diferencia en su desempeño, pero cuando se anunció la casta, los alumnos de casta alta comenzaron a funcionar mejor y cuando los niños fueron separados por casta, los estudiantes de casta inferior resolvieron más del 50% menos de laberintos . “Una combinación de pérdida de confianza en sí mismo y la expectativa de trato prejuicioso, probablemente, explica el resultado.” (2006, 96) Cavieres (2011,122) está de acuerdo, señalando que “el fatalismo es una característica importante de los grupos de bajos ingresos, la cual es resultado de su exclusión”. Lo anterior destaca los elementos destructivos de la desigualdad, llevando a menudo a la internalización de la posición de un individuo en relación con los demás, aceptándola como inmutable. El resultado es la perpetuación de un contexto en el que a los individuos se les impide una igualdad de oportunidades ya sea por discriminación o por su propia falta de confianza en sí mismo. El rendimiento en la escuela o en el lugar de trabajo, la ambición y la violencia doméstica pueden estar relacionados con las expectativas creadas por la sociedad. Wilkinson y Pickett (2010, 164) apoyan esta opinión mediante el uso de la etiqueta del sociólogo francés Bourdieu de la “violencia simbólica”. Ellos argumentan, “otra manera en que la desigualdad afecta directamente el rendimiento escolar es a través de su impacto en las aspiraciones, normas y valores de las personas que se encuentran más abajo en la jerarquía social.” (Ibid, 115) El proceso de segregación se puede observar a través de una desagregación de las relaciones, lo que demuestra la necesidad de una,”mayor autonomía y el respeto por la identidad personal en el proceso educativo, libre de discriminación basada en género, raza, etnia o condición social. El derecho a un trato justo y el respeto en la escuela debe incluir un enfoque de género como también una perspectiva intercultural”(CEPAL, 2006, 7)
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La importancia de establecer la igualdad en la educación va más allá de la segregación socioeconómica y la reproducción de los problemas de exclusión y marginación. La excelente visión general de Kay de estos conceptos (1989) analiza las tres dimensiones en el proceso de exclusión social. Ellas son la económica, la política y la cultural, y se argumenta que el núcleo de la participación subordinada en estos procesos y prácticas, se encuentra en la educación. Kay sostiene que “estas tres dimensiones de la exclusión social están interrelacionadas y que son a la vez procesos de auto-refuerzo que perpetúan el problema de la pobreza.” (Ibid, 461) Tales conexiones pueden afectar la vulnerabilidad de los individuos y grupos, las que Greig (2007, 27) cree que “agravan los procesos de empobrecimiento y desigualdad”. Este concepto de las trampas de la desigualdad, y de cómo la disparidad educativa las exacerba, se considera en la siguiente sección.
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La desigualdad de género en las escuelas, por ejemplo, se puede reproducir debido a los estereotipos usados en los textos, las actividades escolares y los programas de estudio. Es más UNESCO (2010, 56) sugiere que el ambiente de aprendizaje “debe ser sensible a las necesidades específicas de las niñas”, lo que incorpora elementos tales como la proximidad de la escuela a la casa y baños separados para cada sexo. Del mismo modo, se encontró que la educación intercultural requiere el reconocimiento y el respeto por los estudiantes de diversos orígenes étnicos y culturales con el fin de evitar la reproducción de “los patrones históricos de discriminación basados en el origen étnico y las diferencias culturales” (ibid, 49).
Las trampas de la desigualdad Una de las mayores repercusiones de la desigualdad educativa es la perpetuación de las disparidades más allá de una amplia gama de contextos socio-económicos. El ciclo de la desventaja se puede discutir en términos de reproducción intergeneracional y de movilidad social. La ONU (2005,21) entiende la mecánica del ciclo de la siguiente manera: “Debido a que tales disparidades suelen ser transmitidas de generación en generación, el acceso a oportunidades educativas y laborales es, en cierta medida heredado, con segmentos de la población en una situación de exclusión sistemática.” 125
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Y Wilkinson y Pickett (2010, 105) están de acuerdo, con la investigación de Teachman (2005) la cual argumenta que la mayor influencia en los logros de un niño en la escuela es el origen familiar y, si éste se encuentra en un entorno de un nivel socioeconómico más elevado, el niño tiene más probabilidades de lograr un rendimiento más alto. “A los niños les va mejor, si sus padres tienen ingresos más altos y más educación propia, y lo hacen mejor si vienen de hogares donde tienen un lugar para estudiar (...) y donde la educación es valorada”. El análisis de Mizala y Torche (2010, 11) admite lo anterior, mostrando que las características como el tamaño de la escuela, la experiencia de los docentes, la ubicación rural, la fe, o los cargos por pagos adicionales tienen una pequeña influencia en el rendimiento, una vez que la composición socio-económica de la población estudiantil se ha tomado en cuenta. Un trabajo anterior de la Torche (2008) sostiene que las principales barreras intergeneracionales en la estructura social se encuentran en el modelo de movilidad social. Ella comenta que “la investigación sugiere (…) que un factor importante, que actúa de mediador entre la asociación de las generaciones, es el nivel de instrucción.” (3) Hay un par de dimensiones de esta observación. Las más relevantes para este artículo son, tanto la relación entre el origen social y el nivel de la educación, como la influencia de los logros educativos en la posición de clase. Estas dimensiones indican que las desigualdades, tanto en el acceso a una educación de calidad, como las oportunidades para alcanzar logros más altos, tienen efectos importantes sobre la potencial movilidad social de un individuo, ya que, “donde hay una mayor desigualdad de los resultados, la igualdad de oportunidades es una perspectiva mucho más distante.” (Wilkinson y Pickett, 2010, 169) Para entender las consecuencias de la disparidad dentro de un sistema de educación, en estos términos, el “invierno chileno” puede ser visto como una declaración emblemática de una sociedad desesperada por desmantelar las estructuras que crean y mantienen las desigualdades sociales. Si este es el caso, y con un gobierno que está públicamente de acuerdo con que es necesario un cambio urgente, entonces ¿por qué se ha permitido que la situación evolucione hasta este punto? Las secciones a continuación describen cómo funciona el sistema en su forma actual y cómo se han alimentado niveles tan altos de desigualdad.
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Las políticas educacionales de la Concertación, 1990 – 2010 Los cuatro gobiernos de la Concertación, que abarcaron dos décadas, planificaron e implementaron una serie de variadas y trascendentales políticas educacionales que, en última instancia, como se puede ver a partir de las disparidades en curso ya mencionadas, no lograron alcanzar sus objetivos. Las dos secciones siguientes tratan algunas de las principales estrategias puestas en práctica y sugieren algunas de las razones de por qué no tuvieron éxito.
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El día después del traspaso del mando presidencial, el 11 de marzo de 1990, Patricio Aylwin comenzó a - como él lo expresó – “pagar la deuda social”, poniendo el “Programa de Escuela 900” (P-900) en funcionamiento. El objetivo del programa era, a través de la discriminación positiva, mejorar las oportunidades de aprendizaje de los niños en las escuelas primarias públicas, ubicadas en zonas rurales y urbanas de extrema pobreza. Éste era parte de un proyecto nacional denominado de “Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educación” (MECE). El programa en sí seleccionaba el 10% de las escuelas con mayores necesidades de apoyo del aprendizaje en habilidades culturales básicas: lectura, escritura y matemáticas. También se proporcionó apoyo adicional a los estudiantes con dificultades en los cursos más altos. MECE hizo hincapié en el rol del Gobierno y la comunidad, en conjunto, para la prestación de la mejor educación, destacando la frase, “la educación es asunto de todos.” En 1992 las escuelas participantes habían aumentado a casi mil 500, con 235 mil 183 estudiantes y siete mil profesores, lo que continuó funcionando hasta 2003.
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La mejora de la Igualdad y Calidad de la Educación
La Comisión Nacional de Modernización de la Educación Con un considerable impulso político para el cambio educacional, la escala de transformación propuesta para el sistema escolar chileno en la segunda presidencia de la Concertación de Eduardo Frei, no es de extrañar. La Comisión Nacional de Modernización para la Educación se estableció a principios de la administración en 1996, la que buscaba ofrecer un diagnóstico del sistema completo. La prioridad de las 127
reformas era aumentar la calidad y la equidad del sistema educativo de Chile, y Frei fue muy claro en expresar la importancia que él le daba a las reformas:
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“La educación es para nosotros una de las tareas críticas que enfrentamos como nación. La mejora de la calidad es un desarrollo moral, democrático y económico. Si aspiramos a ser una nación desarrollada, no podemos seguir con un sistema que discrimina a las oportunidades educativas del futuro, dejando de lado los hijos de familias pobres con un destino sin oportunidades reales de progreso.”(Frei, 1994) Las reformas fueron con respecto al horario escolar, el aumento de apoyo para los profesores, y la mejora de la gestión general del sistema educativo, la que incluiría mejoras a los recursos y establecimientos educacionales. Aninat (2005) escribió largo y tendido sobre los beneficios sociales y educacionales de las reformas, en particular, señalando que la extensión de la jornada escolar sería de asistencia para familias de bajos ingresos, donde ambos padres trabajan fuera de la casa. El número de semanas de clases aumentó de 37 a 40 al año; la escuela primaria aumentó de 30 a 38 horas pedagógicas a la semana, mientras que las escuelas secundarias aumentaron de 36 a 42 horas pedagógicas. En consecuencia, los estudiantes que recibieran toda su educación bajo el nuevo sistema habrían recibido dos años extra de clases al momento de terminar. También estaba el “Proyecto Montegrande”, que apoyó con éxito el sistema de educación subvencionada secundaria. El programa también estaba dirigido a estudiantes secundarios de alto rendimiento, preferiblemente de familias pobres o de clase media. Los resultados, según Foxley (2005, 8) fueron alentadores: “después de algunos años, las dos mil escuelas en el programa tuvieron una mejoría de 12% en lectura y matemáticas, frente a un 9% en el resto de las escuelas municipales, un resultado modesto, pero positivo.” Un material adicional de Foxley (2004, citado en Kousary y otros, 2009, 138) revela que “el proceso completo fue acompañado por aumentos salariales para los profesores, más del doble de sus salarios en términos reales en diez años”.
ChileSolidario El sucesor de Frei, Ricardo Lagos, ex Ministro de Educación, también creía que el acceso universal a una educación de calidad era esencial para el progreso social y el crecimiento nacional. Se realizaron importantes inversiones, se establecieron nuevos programas, como Chile Califica para los adultos sin títulos de educación formal como 128
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Al mismo tiempo, DIPRES (Dirección de Presupuesto del Estado), había estado en conversaciones con un equipo del Banco Mundial en relación con el concepto de un sistema de protección social que haría que el gasto social fuera más eficiente dentro de un enfoque general y coherente. Estas ideas, junto con la promesa del programa piloto de Programa Puente, se combinaron para así apoyar el programa más grande de Chile Solidario. Este programa, de acuerdo a Kousary et al (2009, 139), “fue desarrollado como un primer paso en el establecimiento de un sistema universal de protección social para el 5% de los hogares más pobres.”El objetivo de Chile Solidario ha sido descrito como:
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El Programa Puente se inició como un programa piloto, en enero de 2002, para conectar a 14.000 familias, en extrema pobreza, con sus derechos. La Concertación hizo un cambio metodológico implementando un nuevo enfoque basado en la intervención social tomando en cuenta los derechos propios de las familias más pobres que estaban excluidas de las redes sociales y de los programas sociales establecidos. La aceptación de fondo era que estas familias eran incapaces de lograr las condiciones necesarias para mejorar su calidad de vida, alcanzar la igualdad de oportunidades, y por lo tanto el propósito del programa era personalizar un enfoque para proporcionar los beneficios junto con el apoyo adecuado en diferentes situaciones únicas. Esto incluyó, por ejemplo, un apoyo socio-psicológico para asistir dada la naturaleza compleja y multidimensional de la desigualdad.
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también se introdujo la jornada escolar completa. Durante la administración de Lagos “se construyeron casi tres mil nuevas escuelas, la educación obligatoria se elevó a doce años, y se distribuyeron miles de libros de texto adicionales y comidas. Sin embargo, el enfoque social amplio e inclusivo de la administración Lagos se entiende mejor en el Programa Puente y el proyecto Chile Solidario.
“Para establecer un sistema progresivo de protección social basado en los derechos, centrado en las familias y personas en extrema pobreza con el fin de promover su inclusión en las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, como una estrategia para superar la indigencia.” (Frenz 2007, 5) Anteriormente, como se puede ver en los dos gobiernos previos, cualquier enfoque para atacar la desigualdad se centró, en gran medida, en la reducción de la pobreza con transferencias monetarias a las políticas sociales en una amplia gama de áreas, 129
tales como el cuidado de la salud, la educación o la vivienda, Chile Solidario crearía una estrategia gubernamental coherente. Fue un programa descentralizado, inclusivo e integrado, que conectaría a las familias a una red de apoyo y beneficios. Los objetivos establecidos dentro del programa incluyeron una “graduación” después de cinco años, si la familia había cumplido con sus obligaciones según lo observado por los funcionarios locales, aunque existía la opción del retiro voluntario. En 2006, casi 270 mil familias habían participado en el programa, con un 60% de ellas habiendo cumplido con las 53 condiciones necesarias para la “graduación”. Además, el 76% completó las condiciones para mejorar su situación de vivienda.
La segunda de las “cuatro transformaciones” de Michelle Bachelet se centró en la educación, comentando ella que “las desigualdades comienzan en la cuna.” Frenz (2007) citó a Bachelet en su discurso en la instalación de la Comisión Presidencial para la Infancia, el 30 de marzo de 2006 diciendo:
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Chile CreceContigo
“Mi objetivo al final de mi Gobierno es haber instituido un sistema de protección de los niños destinado a equiparar las oportunidades de desarrollo para los niños chilenos en sus primeros ocho años de vida, independientemente de su condición social, género, origen geográfico, de la estructura de su hogar o de cualquier otro factor potencial”(45) La Comisión creó un programa llamado “Chile Crece Contigo”, que fue un sistema integrado de protección social para el desarrollo infantil pre-escolar para eliminar las diferencias socioeconómicas que impiden el potencial máximo de desarrollo en todos los niveles sociales. Parte de la estrategia general fue trabajar con los niños y sus familias, desde el nacimiento hasta los cuatro años de edad, poniendo atención a las necesidades particulares en la educación y las circunstancias socioeconómicas. Bachelet también anunció los objetivos de la construcción de cientos de guarderías para satisfacer las necesidades de los niños y permitir a las madres volver al trabajo. Su objetivo era que en 2010, todos los niños de entre uno y tres años de edad que pertenecieran al 40% más pobre, tuvieran atención preescolar. Sin embargo, a pesar de estos objetivos a gran escala, Bachelet fue atrapada, al principio de su presidencia,
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en un ambiente de insatisfacción previamente latente en el sistema educativo. En particular con el legado de Pinochet conocido como la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), motivo por el cual cientos de miles de estudiantes salieron a las calles en señal de protesta. LOCE se aprobó el día en que la Junta Militar pasó por alto su poder, cediendo la responsabilidad de la educación pública a los municipios. Oppenheim explica que, “Teniendo en cuenta los limitados recursos municipales disponibles, especialmente en los barrios pobres, la municipalización de la educación simplemente reforzó las desigualdades sociales y dejó a muchas escuelas públicas en una situación desesperada” (2007, 200).
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¿Por qué las políticas neo-estructurales no son capaces de reducir la desigualdad en el sistema educativo de Chile?
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Como resultado de estas protestas Bachelet se vio obligada a responder y aceptar pagar el 80% del costo de los exámenes de ingreso y transporte, así como prometer gastar 200 millones de pesos en mejorar diferentes aspectos durante el año siguiente.
El fracaso en reducir los niveles de desigualdad, en los resultados y en el acceso al sistema educativo, a pesar de dos décadas de políticas sociales aparentemente progresistas y decisivas, exige una investigación. La Concertación prometió un crecimiento con equidad en la forma de políticas neoestructurales, aunque no se refiriera siempre a ellas como tales. El impulso para el crecimiento económico tuvo éxito (con un promedio de 5,5% al año, con ingresos per capita en aumento, llegando a un 96% entre 1990 y 2007, Infante y Sunkel, 2009, 133), pero un deficit social significativo persistió en la forma de desempleo, la informalidad, la inseguridad laboral, la desigualdad de los ingresos y la pobreza relativa (Ibid). Como este artículo ya ha revelado, la educación también tuvo que soportar las desventajas. ¿Cómo se llegó a esto a pesar de las políticas sociales positivas y ampliamente implementadas?
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Si bien es cierto, la educación es sólo un aspecto en el que no se ha tenido éxito en interrumpir el proceso de la desigualdad socioeconómica, sí es uno vital. Como Aguirre (2008, 2) propone, “la educación es el factor más importante detrás de la distribución de los ingresos, lo que representa entre el 13% y el 40% de la desigualdad.” Sin embargo, su papel se debe entender a una escala mayor, lo que Ffrench-Davis (2010) ha llamado el equilibrio macroeconómico y macro social, así como en la micro-escala de las relaciones socioeconómicas. Los diferentes fracasos sistémicos y estructurales que hubo, a diferentes escalas, junto con las políticas neo-estructurales (descritas como descriptivas y a corto plazo por Leiva, 2008 y Kay y Gwynne, 2000) no tuvieron en cuenta lo que Cardoso (1979) llamó un “todo complejo”. La complejidad de la interacción entre las escalas socioeconómicas significa que cualquier enfoque para reducir la desigualdad debe ser multidimensional y fundamental, a fin de interrumpir el ciclo de desventajas y de dependencia que la maraña de problemas crea y reproduce. Fundamentalmente, al aplicar su teoría y enfoque, la Concertación dejó de lado muchas de estas interacciones claves y problemas optando por su fe en el proceso del mercado. Por ejemplo, la heterogeneidad estructural del sistema de producción económica de Chile contribuye, en gran medida, a una mala distribución del ingreso, la que mantiene bajos niveles de movilidad social y bloquea a las familias en un ciclo de acceso estratificado a las cualidades particulares de la educación y, por lo tanto, a las expectativas y oportunidades. Por consiguiente, un conjunto de políticas limitadas y a corto plazo, tales como el neo-estructuralismo, las cuales se puede decir que se produjeron en la Concertación, no podrían haber tenido un éxito permanente en romper con esta reproducción de la desigualdad en la educación a una mayor escala socio-económica. Una razón de lo anterior puede ser tomada de Carnoy y Mc Ewen (2003) quienes sugieren que el enfoque no era más que nuevas políticas, parchadas al sistema actual de fundamentalismo de mercado. Sin embargo, Leiva (2008, 6) observó una evolución y ha descrito el enfoque como la representación “de una conciencia explícita de que si las fuerzas del mercado tienen que operar con eficacia, éstas deben complementarse con formas de coordinación que no estén basadas en el mercado. Las políticas económicas deben ser concebidas tomando en cuenta el papel que las instituciones, la cultura y el capital social desempeñan en la coordinación económica. “
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En el resto de esta sección se discutirán más razones por las que estas estrategias pueden haber fracasado, lo que sugiere que la marginación de los elementos clave del proceso de desigualdad, en última instancia significa que el ciclo de desventaja y dependencia no fue tratado con éxito a nivel macro-social, macro -económico y microsocial. Esto condujo a la persistencia de la desigualdad dentro del sistema educativo.
La heterogeneidad estructural
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Por consiguiente, mientras que la Concertación presidió un período de fuerte rendimiento económico y un período de intensa actividad social - y de forma explícita educativa - la política, la segregación que ha asolado a Chile durante tanto tiempo, empeoró. Hay varias posibles razones para esto: la falta de dirección de las relaciones sociales de producción como un elemento central de todo desarrollo (lo que Leiva examina con mayor detalle, 2008, 12) y la incapacidad de ubicar las unidades de análisis de la desigualdad (clase, raza, género, etnia y espacio) en una posición central en su enfoque. Los desequilibrios de esta naturaleza y a esta escala, claramente pueden crear impactos regresivos estructurales y persistentes.
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Infante y Sunkel (2009, 143) plantean: “La economía chilena y, por lo tanto, la sociedad chilena, se dividen en mundos diferenciados y, en gran medida, desconectados. El primero, el mundo de las empresas de alta productividad, es el que impulsa la economía y paga buenos salarios, mientras que los otros, los mundos de las empresas de mediana y de baja productividad, no influyen mayormente en el crecimiento, a pesar de que absorben la mayor parte de la mano de obra”.
Como Infante y Sunkel han indicado, lo que en Chile salta a los ojos es una sociedad fuertemente estratificada donde las brechas entre las personas y su entorno son mantenidas por una heterogeneidad estructural en su sistema de producción. Sin embargo, la Concertación no hizo nada para mejorar esta situación, no se centró en la creación de empleo productivo ni en asegurar la adecuada participación de la mayoría de los trabajadores en el proceso de producción, permitiendo que muchos siguieran trabajando en empleos vulnerables e informales. En el mismo artículo citado, los autores señalan que un alto nivel de inclusión social a través del trabajo crea “ mejor distribución primaria del ingreso en la fuente” (ibid, 145). 133
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Ffrench-Davis (2010) comparte una visión similar, en la que la generación de empleo productivo, lo que él llama trabajos decentes con aumento de los ingresos reales, es el principal canal a través del cual se transmite el progreso económico y social. Dentro de este discurso, basado en los méritos, tales declaraciones tienen un significado extra ya que, según el Informe 2011 de la OCDE, Divided We Stand: ¿Por qué la desigualdad sigue aumentando, Chile, junto con los otros países de la OCDE, ha sido objeto de “cambios estructurales significativos, impulsados por una mayor integración en la economía global y el rápido progreso tecnológico ... “ desde la década de 1980 (OCDE, 2011, 28). Estos cambios, según el informe, han premiado a los trabajadores altamente especializados más que a los con menor preparación, afectando así la distribución de los ingresos. Esto se debe, principalmente, a dos factores: la significativa integración del comercio y los mercados financieros han creado una mayor demanda de trabajadores altamente especializados y, en segundo lugar, los avances tecnológicos también han favorecido la mano de obra especializada. Mientras esta carrera de obstáculos persista para la mayoría de los trabajadores chilenos, se crea un paisaje difícil para que los estudiantes naveguen con éxito y traspasen las brechas de calidad educativa existentes entre las escuelas públicas y privadas, debido al estatus social y a los recursos financieros disponibles. A pesar de este entorno, el enfoque de la Concertación en las políticas sociales es admirable. Sin embargo, el basarse en una política social como instrumento de redistribución y progreso social es precario, no sólo porque depende del desempeño de la economía, sino también porque permite una vinculación superficial social únicamente a través de subsidios y transferencias de recursos, en lugar de empleo constructivo, lo cual sigue contribuyendo al ciclo de inmovilidad socio-económica. En consecuencia, sí existe un argumento para evitar tales relaciones dependientes e inciertas y poner a las relaciones sociales de producción como elemento central en cualquier enfoque y método de desarrollo. Así éste va a crear un contexto propicio en el que las políticas sociales, como las que se vieron en el Gobierno de la Concertación, tendrán una mayor oportunidad para el éxito.
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La movilidad social
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Este parece ser el caso de Chile. Las investigaciones realizadas por Torche (2008) revelaron que la evidencia sobre los factores que influyen en la movilidad no es concluyente, sin embargo “el candidato más probable de afectar las tasas de fluidez es el nivel de desigualdad de la sección transversal, bajo el supuesto de que una mayor distribución desigual de los recursos determinará el acceso diferencial a las oportunidades de generación en generación. “(1) En el caso de Chile, Torche (ibid) sugiere que las barreras a la movilidad están estrechamente relacionadas con la estructura de la desigualdad económica y esto explica la alta concentración en la parte superior de la distribución del ingreso, con menos disparidades entre las clases media y baja. “Esto corresponde al patrón chileno de movilidad inter-generacional e intra-generacional, caracterizada por altas barreras hacia y desde el grupo con ingresos más altos (en su mayoría compuesto por profesionales con educación universitaria), pero con una fluidez significativa entre las clases medias y bajas.” (3)
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Las brechas de separación creadas por la desigualdad de ingresos pueden ser vistas como barreras para las personas y grupos que desean alejarse del ciclo de desventaja, lo que los deja socialmente inmóviles. Wilkinson y Pickett (2010, 163) razonan que “La movilidad social es baja y la segregación geográfica es mayor en las sociedades más desiguales. Es como si una mayor desigualdad hace que la estructura social de la sociedad sea más rígida y el movimiento hacia arriba y hacia abajo en la escala social sea más difícil. “
Por lo tanto, un fracaso a una escala macro-económica y macro-social, para hacer frente a un sistema productivo que perpetúa la disparidad socioeconómica, y en consecuencia la inmovilidad social, podría haber contribuido con el ciclo ininterrumpido de la desigualdad dentro del sistema educativo. Este ciclo también opera a un nivel micro-social, al cual se le puede hacer un claro seguimiento usando las unidades de análisis de la desigualdad: clase, raza, género, origen étnico y espacio. Para comprender la gravedad y el tipo de disparidad en estas unidades, es necesario considerarlas en sus relaciones contextuales, tales como la educación o la salud, a fin de crear una comparación.
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Como se verá, el argumento sigue la línea de que, aunque la Concertación se centró en los contextos a través de políticas sociales, ésta no pudo interrumpir con éxito las relaciones desiguales de las unidades de la desigualdad, socavando las posibilidades de reducir la vulnerabilidad.
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Las relaciones contextuales de la desigualdad Como ya hemos comentado en este artículo, la comparación más accesible en Chile, en materia de los resultados y acceso al sistema educativo, es la estratificación del ingreso. Los que viven en los grupos de ingresos más bajos tienden a experimentar una educación muy diferente de aquellos que pertenecen a los niveles más ricos y, como Torche (2008, 14) insistió, no ha habido “ningún cambio en la fluidez social, detectado en Chile durante las últimas cinco décadas. “Aunque muchas de las políticas de educación de la Concertación estaban directamente vinculadas a ayudar a los estratos socio-económicos más bajos, como el proyecto ‘Montegrande’ y ‘Chile Crece Contigo’, no asistió al hecho de que se trataba de la relación desequilibrada entre ricos y pobres lo que mantiene la desigualdad estructural”. Por centrarse demasiado en temas como las habilidades esenciales de aprendizaje se perdió la oportunidad para interrumpir los procesos estructurales que producen diferentes calidades de educación para los diferentes grupos económicos, como también para eliminar los elementos de la segregación y la marginación que han creado los ciclos de dependencia. Hay dos aspectos importantes aquí que necesitan ser abordados por la política social: la reproducción de tal disparidad y el sistema que la mantiene. Como ya se ha argumentado, la falta de protagonismo de las relaciones sociales de producción en el tratamiento de la desigualdad contribuye a la persistencia de los ciclos de desventaja y de inmovilidad social. Sin embargo, el Gobierno apoyó y alimentó un sistema que perpetúa estos ciclos, con una mercantilización de la educación y la elección del consumidor en un sistema de mercado. Al continuar apoyando la operación de un sistema subvencionado, establecido durante la dictadura, la Concertación ha naturalizado una inserción injusta para muchos en la educación. El sistema puede ser visto como un espejo de la estratificación socio-económica de Chile, un sistema de segmentación a través de la discriminación por precios.
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Tal desigualdad es notablemente evidente en el proceso de acceso a las escuelas, el que está abrumadoramente determinado por la ubicación de la residencia de un individuo, como también por: la calidad de la enseñanza recibida debido a los fondos, los salarios docentes y la internalización de las bajas expectativas lo que, por consecuencia, muestra resultados desequilibrados en los estudiantes. Mediante la producción de tales niveles relativamente bajos de inversión en educación pública y al seguir apoyando a un sistema que aumentó aún más las diferencias entre los resultados de los estudiantes, la Concertación no les facilitó a sus ciudadanos más pobres la igualdad de oportunidades para romper con el ciclo de desventaja socio-económica. A pesar de la estrategia innovadora del Presidente Ricardo Lagos para “individualizar la desventaja” a través de programas inclusivos y basados en los derechos propios, tales como el “Programa Puente” y “Chile Solidario”, todavía se continuó tratando con personas/individuos fuera de las relaciones mencionadas anteriormente. Esto podría mejorar la situación única de los individuos o familias, pero no los libera de injustas relaciones contextuales, que mantuvieron y agravaron potencialmente, la condición de desigualdad. La estructura de las relaciones de este tipo debe ser central en cualquier estrategia de desarrollo, trayendo a los grupos marginados a la búsqueda del progreso. Sin embargo, este fracaso no sólo se ve en las comparaciones de contexto de ricos y pobres, sino que también es evidente en las relaciones étnicas.
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En este artículo se ha demostrado claramente que los estudiantes con educación pública y privada pueden esperar una calidad muy diferente de educación en todos los niveles. Por supuesto que el ingreso a los colegios privados no es una opción para la inmensa mayoría de los niños en Chile, por lo que, sencillamente, en un país de gran disparidad de ingresos, como Chile, un enfoque de mercado a la educación pone en gran desventaja a los que no tienen recursos. Carnoy y McEwen (2003, 16) señalan que “las escuelas de mayor estatus no están por encima de las escuelas públicas para producir resultados más altos en un niño de un determinado nivel socioeconómico. Estas sí son mejores para atraer a estudiantes ya con resultados más altos.” Esto simplemente significa que las escuelas con un mayor estatus, ubicadas casi exclusivamente en los barrios de mayores ingresos, son capaces de construir “un capital cultural “y aumentar las expectativas académicas.
Los grupos étnicos en Chile, que representan cerca del 10% de la población, como los Mapuche, quienes representan la mayor población étnica del país, también sufren 137
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de una integración injusta en el sistema educacional nacional. De hecho, se puede argumentar que se insertan en un sistema ajeno, un sistema que no se basa en aspectos importantes de la identidad Mapuche, tales como la tradición oral, el conocimiento indígena “ (Loncón, 2011) o el idioma mapudungun. Por supuesto que los ingresos y la disparidad espacial también tienen importancia entre los Mapuche que viven en la pobreza rural o en la indigencia urbana en las zonas más pobres de Santiago; y los estudiantes Mapuche son, a menudo, los con menos medios. Aunque - como ya se ha visto - la Concertación instigó ciertas políticas para reducir las desigualdades de acceso a la educación como la calidad entre los grupos étnicos, éstas o no son fáciles de implementar o no fueron lo suficientemente lejos para integrar el conocimiento de la cultura indígena en el currículo de estudio nacional (Ibid) , así se ha permitido que la segregación persista en el sistema. Estas “micro-relaciones” de desigualdad dentro del sistema de mercado, se reproducen en cada escuela debido, en parte, a los prejuicios que existen en una sociedad que tiene ganadores y perdedores muy claros. No obstante, son las circunstancias culturales las que sostienen estos desequilibrios. Por ejemplo, hay diferencias de género también presentes en el contexto inter-étnico. Loncón (ibid) cree que es más difícil para las mujeres que para los hombres lograr una educación de calidad, ya que ellas tienden a estar más dedicadas a mantener a la comunidad tradicional viva y, por lo tanto, a quedarse en casa para cuidar de sus familias, mientras que los hombres tienden a emigrar a las áreas urbanas, en busca de trabajo. Sin una intervención para proporcionar educación pública de calidad en las zonas rurales, con un currículo integrado, se puede esperar que estas disparidades persistan. La disparidad en el sistema educacional chileno es indiscutible, tanto a escala macrosocial como dentro de muchas relaciones contextuales a nivel micro. Estas escalas interactúan para formar un todo complejo que perpetúa las desigualdades a través de ciclos de desventaja y de dependencia. El neo-estructuralismo, en la forma de las políticas sociales de la Concertación, no ha tenido éxito en perturbar estos ciclos, debido a la marginación del concepto de las relaciones sociales de producción (como Leiva (2008, 9) observó: “La CEPAL se deshizo del paradigma ‘centro-periferia’”) y de un enfoque generalizado que, a grandes rasgos, aplicó pinceladas rápidas a la reducción 138
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de la desigualdad para grupos específicos en diversas circunstancias y atrapados en relaciones de dependencia.
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La decisión de la Concertación de mantener la educación como un cuasi-mercado tiene relación con todos estos problemas. Se han desarrollado argumentos a ambos lados del debate filosófico acerca de si la mercantilización de la educación es beneficiosa o perjudicial para los estudiantes. Para los que apoyan la apertura de la educación a los conductores del mercado, el argumento es que la intervención estatal es regresiva y el natural egoísmo de los seres humanos debe ser empleado para el bien común a través de los mecanismos de mercado, principalmente la capacidad de elección. Scullion (2011) añade a esto que los gobiernos recurren a los mercados porque creen que el crecimiento y la expansión son esenciales para que la economía siga siendo competitiva a nivel global. Por el contrario, existe otra visión que argumenta que los resultados del mercado tienden a ser fundamentalmente injustos y que la asignación de recursos, por lo tanto, no debería depender de ellos. Le Grand (2003a) analiza estas dos perspectivas y comenta que no es tanto un diálogo sobre la igualdad y el alcance de la capacidad de elección, sino más bien sobre la igualdad de elección.
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La educación como una mercancía: el mercado es impulsado por las ganancias, no el desarrollo humano
El aceptar el argumento de que existe una fuerte relación entre la equidad y la elección no implica la aceptación de cualquier punto de vista particular sobre el alcance de las decisiones que la gente debe tomar. La relación entre la equidad y la elección es una cuestión de valor, el alcance de una elección es una realidad práctica ...Una sociedad con menos desigualdad en los conjuntos de elecciones será una sociedad con menos injusticia; el desafío para la política es avanzar en la dirección de una mayor igualdad de opciones y, por lo tanto, mayor equidad, sin transar con otros valores de manera muy seria “. (101) No obstante lo anterior, la realidad puede ser muy diferente de la teoría. Como Le Grand (2003b, p. 117) dice: “aquellas presiones del mercado son muy intensas.” Los resultados de tales presiones en la educación son las tablas de clasificación y ranking, las escalas salariales basadas en el desempeño laboral, la orientación a ser un servicio, el “descreme” de los 139
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mejores estudiantes, y un enfoque con fines de lucro que se centra en los estudiantes de ‘bajo costo’ (por ejemplo, aquellos con calificaciones más altas, mejores registros de asistencia y con las menores tasas de deserción o fracaso). También están los efectos sobre el comportamiento del consumismo y la mercantilización, como ‘el cliente siempre tiene la razón’, lo cual se siente incómodo en un entorno educativo. Scullion (2011) argumenta que estos efectos en la educación superior son incongruentes para los estudiantes, ya que no se pueden permitir ser “el patrón de todo lo que se inspecciona”, independientemente de la escala de sus inversiones. La investigación realizada por Stillerman (2004) analiza los efectos adicionales de la mercantilización de la educación, observando más el comportamiento de los padres. Él, además sugiere que, “El consumo puede ser un medio para fortalecer los lazos personales y también es una forma de que las clases sociales vigilen sus fronteras con otros grupos.” (74) Esto apoyaría la idea de que las fuerzas del mercado, en el sistema escolar, hacen una contribución significativa a una mayor estratificación social, lo que está respaldado por la declaración de Carnoy y McEwen (2009, 19): “la experiencia de Chile sugiere que las subvenciones escolares aumentan la desigualdad en el sistema social, principalmente a través de los efectos de pares”. Aquellos que se oponen a las presiones del mercado sostienen que tales consecuencias agravan la calidad y el acceso desigual, sin mejorar los resultados, debido a la falta de un enfoque centrado en el desarrollo humano. Esto es evidente cuando Le Grand (2003b, 113, 4) utiliza la investigación de Bradley, Jones, y Millington (2001) para demostrar que en el desempeño de todas las escuelas secundarias en Inglaterra (19937) la “eficacia relativa de las escuelas estaba directamente relacionada con el grado de competencia que éstas enfrentaban. Cuanto mayor era el grado de competencia, más eficientes eran. “Sin embargo, con un ojo puesto en el desarrollo social, se descubrió que las escuelas con buenos resultados de exámenes experimentaron una reducción de los alumnos procedentes de familias pobres, mientras que aquellos con resultados débiles experimentaron lo contrario. El Informe de 2011 de la UNESCO, El derecho a la educación: una perspectiva comparativa. Argentina, Uruguay, Chile y Finlandia apoya este punto de vista de manera incondicional. El autor, Vernor Muñoz (2011), comentó en una entrevista con los medios: “El sistema que caracteriza a la educación chilena está orientado a los 140
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Aquí se puede observar un efecto multiplicador, que ya ha sido abordado en los comentarios anteriores en relación con los ciclos de desventaja. La estratificación social que se desprende de tal sistema no puede ser regulada, como tampoco puede mejorar con transferencias monetarias directas, ya que no tendrá éxito en la eliminación de cualquiera de las barreras económicas o sociales. Como Le Grand (2003a, 92) comenta: “es evidente que el costo de la colegiatura de la universidad, o la existencia de la discriminación racial, son factores fuera del control individual”. Las personas tienen restricciones externas, obstáculos y responsabilidades, como la mantención de la familia o asuntos de salud, que están ligados a la condición social y, si el sistema escolar está deliberadamente diseñado para el mercado y las escuelas exitosas en atraer a los estudiantes más ricos, entonces las desventajas permanecerán. Como la UNESCO (2011) sostiene, a los padres chilenos se les da una gran responsabilidad de garantizar una educación de calidad para sus hijos y si los padres ya están atrapados en una trampa de desigualdad, puede ser difícil para los niños escapar de un patrón similar.
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procesos de privatización, que tienden a mecanismos de segmentación, a la exclusión, la discriminación y mecanismos altamente selectivos”. Y propone: “no hay duda de que las pruebas de admisión establecen criterios y efectos de diferenciación que, en la práctica, conducen a la selectividad y, probablemente, a la estigmatización”, mientras que el sistema de becas en Chile “protege y beneficia a la iniciativa privada” impide que la educación sea apreciada como bien público. (ibid)
Resumen La Concertación se esforzó, bajo la etiqueta del neo-estructuralismo, en forjar una imagen de la globalización “con un rostro humano”, buscando el crecimiento con equidad. Este enfoque se mantuvo dentro del sector educativo, creando un cuasimercado que esperaba hacer el sistema más eficaz, con mayor calidad. Sin embargo, Chile ha seguido sufriendo de las desigualdades persistentes en la calidad de la educación ofrecida a todos los niveles, así como en los resultados académicos. Se ha sugerido que esto se debe a las políticas de la Concertación que no abordaron con éxito los ciclos sociales de desventaja y de dependencia: a nivel macro-social, macroeconómico o micro-social. Leiva (2008,12-13) se suma a esta visión destacando el hecho de que el neo-estructuralismo “de forma explícita caracteriza las relaciones 141
económicas clave como esencialmente antagónicas... una sociedad limpia de conflictos y relaciones de poder asimétricas”. La implicación es que la Concertación ignoró las consecuencias evidentes de empeoramiento de la estratificación social, con el fin de mantener su fe en los mecanismos de mercado que tiene el sistema de subvención.
Conclusión
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En este momento el impasse sobre la reforma de la educación continúa y no hay escasez de opinión pública y privada en cuanto al propósito, la sabiduría y el futuro del movimiento. Lo que está claro, sin embargo, es que a nivel educacional Chile no ha proporcionado un sistema que ofrezca la misma calidad y oportunidades para cada estudiante, independientemente de su condición social, origen étnico o residencia. Esto ocurre, a pesar de dos décadas de un “crecimiento con equidad” en la estrategia de la Concertación, que produjo una serie de políticas para hacer frente a las desigualdades sociales en el sistema educativo. Se argumenta que tales desigualdades persistentes impiden que Chile alcance los niveles de desarrollo social que busca, independientemente de su constante, si no mediocre, crecimiento económico. En efecto, este artículo propone que esos altos niveles de desigualdad dentro de las escuelas, en realidad frenan el crecimiento. Los fracasos en el manejo de las relaciones sociales de producción como crucial para cualquier desarrollo y para poner las unidades de análisis de la desigualdad (clase, raza, género, etnia y residencia) en el centro de una estrategia de desarrollo, han permitido y establecido estos altos niveles de desigualdad. La Concertación tampoco tuvo éxito en terminar con una heterogeneidad estructural en su sistema de producción. Ninguno de los cuatro gobiernos prestaron suficiente atención a la creación de empleo productivo o a la garantía de una adecuada participación de la mayoría de los trabajadores en el proceso de producción, dejando a muchos seguir trabajando en empleos vulnerables e informales. Tampoco se creó un verdadero diálogo para debatir las consecuencias perjudiciales de la marcha de un sistema educativo impulsado por el mercado, o para investigar las opciones alternativas viables. 142
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Para que Chile continúe su desarrollo, se necesita hacer una revisión del cuasi-mercado de un sistema de educación. Ya sea a través de la regulación de las ganancias, el aumento de becas para estudiantes de bajo nivel socioeconómico o la abolición del pago de la colegiatura. Esto está por verse. Pero lo que emerja del actual callejón sin salida tendrá que ser una estrategia impulsada por el Estado, y a largo plazo, para mejorar la calidad y apoyar a cada estudiante, en sus resultados, en todas las instituciones y a todos los niveles. Para ello se requiere de cambios estructurales, tanto económicos como sociales, donde las estrategias de inclusión y las injustas relaciones contextuales sean alejados de los márgenes, y puestos en el centro del desarrollo.
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CALIDAD Y EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN: DESDE LA CUNA A LA UNIVERSIDAD Eliana Chamizo Álvarez 43
Para que Chile alcance el desarrollo son aún muchos los escollos que quedan por sortear, en particular en el ámbito de la educación. Los éxitos y fracasos que el país alcanza en este terreno constituyen siempre tema de debate y estamos ciertos de que lo seguirán siendo.
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En este artículo se hará una breve revisión de los sectores de la educación, indispensables de considerar al momento de pensar en mejorar la calidad y equidad en la educación. Si bien varias áreas no podrán ser cubiertas en este análisis, al menos se entregarán algunos elementos importantes para comprender la complejidad del tema.
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La educación es uno de los pilares para el desarrollo del capital humano y, por ello es imprescindible para nuestro país asumir con seriedad las tareas pendientes y reforzar las políticas públicas.
Los temas que se analizarán son los siguientes: • Educación Preescolar • Subvención Escolar Preferencial • Educación Técnico - Profesional • Educación Superior • Profesores En cada uno de estos aspectos se trabajará en torno a la equidad y calidad, haciendo un vínculo con la forma en que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) los enfrenta. Cabe recordar que, desde mayo 2010, Chile es miembro pleno de la OCDE. Por tanto, es necesario considerar a esta organización no como “el club de los países ricos”, como 43.- Profesora y Licenciada en Historia de la PUC de Chile. Máster en Políticas Públicas de la Universidad de Columbia, en Nueva York. Ha sido recientemente nominada Vice Chair del Bureau del Education Policy Committe, EDPC, de la OECD. Actualmente se desempeña en la Oficina de Relaciones Internacionales del Ministerio de Educación.
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la denominan sus detractores, sino como “el club de las buenas prácticas”, del que se puede aprender y del cual se puede ser parte activa. Es efectivo que Chile tiene aún mucho por avanzar, pero también puede ser un aporte a partir de su experiencia como país en vías de desarrollo y, dadas las distintas problemáticas que presenta, y puede ser un complemento de la visión, principalmente europea, que esta organización presenta. La misión estratégica de la OCDE en el ámbito de educación, se expresa en el mandato del Comité de Política Educativa: “El Comité contribuye a apoyar a los países miembros de la OCDE y a los países no miembros, en sus esfuerzos por lograr aprendizajes de calidad a lo largo de la vida, lo que contribuye al desarrollo personal, el crecimiento económico y la cohesión social”.
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Fortalecer las competencias y habilidades del capital humano Chile necesita mejorar los resultados que sus estudiantes alcanzan en educación, dado que sólo al mejorar su capital humano, se podrá aumentar la productividad. La tasa de desempleo, que en el último trimestre de 2011 alcanzó a un 7.07% , puede bajar. También es posible mejorar los salarios para todos los chilenos. 45
Éste no es ciertamente un fenómeno local, sino que ocurre a nivel regional “(...) en la última década ha habido mucha actividad en la región para establecer agendas políticas internacionales y objetivos educativos comunes. Este hecho refleja el reconocimiento que se otorga a la Educación como factor clave en el desarrollo humano y en la lucha contra la pobreza, y también demuestra una profunda inquietud para mejorar los sistemas educativos de la región.” 46
La Reunión Ministerial de Educación del año 2010, de la OCDE, se denominó Invirtiendo en Capital Social y Humano: Nuevos Desafíos. En el resumen de la reunión se indica: “Reconocemos que la recuperación económica sustentable y el proceso social descansan en mantener niveles adecuados de inversión en educación y capacitación, 44.- OCDE (2011) Medium Term Strategy. 45.- Datos del Banco Central 46.- ECOSOC 1 Progreso hacia educación para todos en América Latina y el Caribe, Pág. 15
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junto con realizar esfuerzos continuos por mejorar el uso efectivo de recursos limitados e incentivando la innovación”. 47
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Es claro que la educación aún no ha alcanzado su potencial máximo en toda la población mundial (hecho muy evidente en Chile) y que aún persisten enormes desigualdades en los resultados educativos alcanzados. “La UNESCO, en su calidad de principal organismo del movimiento por los Objetivos de la Educación para Todos, reconoce el gigantesco potencial de mejoramiento de la calidad de la educación general en todos los Estados Miembros. Aunque se reconoce el progreso logrado para alcanzar la educación primaria universal, la ampliación del proceso equitativo a la educación, sin las disposiciones necesarias para asegurar la calidad, sólo se expresa en resultados virtuales, que tienen un efecto mínimo en la vida de los alumnos y la falta de oportunidades de participación social”.
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En esa misma Reunión Ministerial las autoridades discutieron cómo la educación entrega beneficios que van más allá de los retornos económicos para los individuos y las sociedades. Contribuye a tener acceso a una mejor salud, mejora el ejercicio de la ciudadanía, alcanza menores niveles de criminalidad y alcanza más confianza y tolerancia en los ciudadanos.
Asumir la desigualdad y atenuar sus efectos Cuando hablamos de educación, capital humano y otros temas asociados, es imposible dejar de lado el tema de la desigualdad o, lo que es lo mismo, la falta de equidad en la sociedad chilena. Chile presenta uno de los más altos índices de desigualdad del mundo. Nuestro país es el país más desigual de la OCDE, cuyos países miembros también ha aumentado la brecha entre el grupo más rico y el grupo más pobre. En Chile el grupo más rico recibe hasta 27 veces más ingresos que el más pobre mientras, en México - el primer país latinoamericano en ser miembro de la OCDE - alcanza diferencias de hasta 25 veces. El lado positivo de esto, si es posible encontrar alguno, es que la brecha entre ricos y 47.- OECD Education Ministerial Meeting. Investing in human and social capital: New Challenges, Paris 4 – 5 de noviembre de 2010, Chair`s summary. http://www.oecd.org/dataoecd/53/16/46335575.pdf 48.- ECOSOC 5, Marco de Análisis de diagnóstico y seguimiento de la calidad de a educación general, pág. 12
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pobres se redujo durante los últimos 25 años. “Las desigualdades sociales perduran en la forma de complejos problemas estructurales, que tienen sus raíces en la geografía y la historia de la región. Esta herencia lleva a que se consoliden las diferencias con respecto a la conclusión de la educación primaria y secundaria y estas brechas tienen como base razones socioeconómicas, territoriales, étnicas y de género”. Chile tiene entonces por delante una considerable tarea que debe enfrentar con una mirada de largo plazo. Se debe comprender la necesidad de hacer un gran esfuerzo para mejorar esta situación ya que el efecto que esto tenga beneficiará a todo el país. Entregar una mejor educación a los habitantes del país es una medida esencial. Tal como indica el documento de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) Panorama Social 2010: “La información también respalda la idea de que las medidas educativas de que disponen los gobiernos pueden contribuir, sustancialmente, a disociar los orígenes sociales de los individuos de sus logros en términos de bienestar”. 50
Aprender desde los primeros años de vida
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Chile debe lograr más cobertura en la educación preescolar, pero sin descuidar la calidad. Los hallazgos de la neurociencia han indicado que los primeros tres años de vida son los más importantes para moldear el cerebro humano. Todos los aprendizajes que se puedan entregar en esa etapa representarán en el futuro una ventana de oportunidad para la vida del niño. En el caso de Chile, entregar una buena educación preescolar a niños y niñas es también una oportunidad para intentar “nivelar la cancha”. Nuestros altos niveles de desigualdad exigen la toma de medidas para paliar las enormes diferencias que se producen entre los distintos grupos sociales, según sea el quintil de proveniencia. Es particularmente importante para aquellos niños con rezagos físicos, intelectuales y sociales, entregarles educación pre - escolar de calidad. La OCDE ha reconocido que los bajos resultados que muchos países alcanzan, por ejemplo en el examen PISA se explican, en muchas ocasiones, por una deficiente preparación de base. A esto se suman las condiciones sociales de pobreza y una 49.- ECOSOC 1, Progreso hacia Educación para todos en América Latina y el Caribe, ECOSOC RMA, pág. 13 50.- CEPAL, Panorama social 2010, página 86
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educación primaria y secundaria que determina los resultados que se lograrán en el futuro. Intervenir en forma temprana puede ayudar a disminuir las brechas de aprendizaje que presentan los estudiantes chilenos. Un programa importante ha sido el programa Chile Crece Contigo, el que ha procurado entregar apoyo a las familias vulnerables, para fortalecer el desarrollo psicológico de sus niños entre el nacimiento y los cuatro años de vida. Además entrega acceso gratuito a la educación preescolar para los hijos de las familias más pobres.
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Claramente es esta un área de incipiente desarrollo que todavía puede mejorar mucho. “(…) la matrícula del nivel de pre - primaria ha aumentado gradualmente en la región, durante los últimos años. Sin embargo, las cifras revelan la necesidad de redoblar esfuerzos. La tasa neta de matrícula promedio en los países sobre los cuales se posee información era de un 54% en 2000 y de un 65.3% en 2008, lo que representa un aumento de alrededor de 10 puntos porcentuales”.
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En el país, la tasa de cobertura en educación preescolar es de sólo un 12%, lo que no alcanza a la mitad que tienen los miembros de OCDE. En el conjunto de países OCDE, Chile es el país con la segunda tasa más baja de asistencia a establecimientos preescolares, después de Turquía. Además, esta tasa de matrícula es mucho menor para los quintiles más bajos de la población chilena.
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El Ministerio de Educación (Mineduc), de Chile, ha estado reforzando el trabajo que se realiza a nivel preescolar. Se está procurando aumentar la cobertura y también mejorar la calidad de la educación que se entrega a este nivel. Uno de los grandes problemas es la falta de profesionales de la educación que tengan especialización en el trabajo con niños de esta edad. Por esta misma razón se hace doblemente necesario entregar apoyo en el área curricular y de capacitación a los profesores y profesoras. En los últimos años la cobertura en educación ha ido en aumento y, el Mineduc, ha manifestado el compromiso de alcanzar la total cobertura para los niños pertenecientes al 60% más vulnerable al año 2014. Esto supone avanzar en 25 mil nuevos cupos durante el año 2012, momento en que se crearán 19 mil cupos para jardines y salas
51.- ECOSOC 1, pág. 19
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cuna. Todo lo anterior, asociado a un incremento sustantivo en el presupuesto para este sector educacional. Sin embargo, se reconoce que aún falta avanzar en calidad y en lograr tener marcos de calidad que definan qué se entiende por una educación pre - escolar y cuáles son las calificaciones que los docentes de este sector deben tener. “La elaboración de estándares para los maestros de educación preescolar inicial y el establecimiento de procedimientos de acreditación más estrictos para los programas de educación inicial y los docentes de educación parvularia ayudarían a mejorar en este terreno”. Cabe señalar que el año 2011 se entregaron los estándares para la formación de educadores de nivel pre - escolar. 52
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La OCDE: atención y educación preescolar Dentro del área de educación de la OCDE existe un programa específico que se dedica a la educación pre - escolar, denominado Early Chilhood Education and Care (ECEC). Esta área se dedica al análisis de las políticas de educación pre - escolar en distintos países y de la forma en que se organizan estos sistemas. Los expertos evalúan las políticas, los programas y las formas en que se entrega educación a los niños y niñas desde su nacimiento y el inicio de su educación básica obligatoria. Recientemente, este grupo de expertos elaboró un documento en el que se entregan lineamientos sobre la educación pre - escolar. Allí se refuerza la idea de que un mejor cuidado del niño y la entrega de mejor educación a edad temprana son óptimas bases para su aprendizaje futuro. Sin embargo, todos los beneficios que es posible alcanzar estarán condicionados a la calidad de la educación que se entregue. Expandir el acceso a la educación pre – escolar, sin poner atención a la calidad, no asegurará buenos resultados para los niños, ni tampoco una mejor productividad a largo plazo en beneficio de la sociedad. La evidencia ha mostrado que si la calidad es baja tiene un efecto negativo en el desarrollo del niño, en lugar de traer efectos positivos. Tanto es así que algunos países han optado por no tener una cobertura universal, pero sí una educación de calidad a nivel preescolar, focalizada en aquellos que más la necesitan. 53
52.- OCDE (2011), Mejores políticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile. pág. 26. 53.- http://www.oecd.org/document/3/0,3746,en_2649_39263231_27000067_1_1_1_1,00.html
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Existe, entonces, acuerdo general entre los expertos y actores de la educación preescolar en que la calidad es fundamental para obtener retornos positivos. El análisis de los expertos OCDE ha demostrado que hay cinco elementos fundamentales para fortalecer la educación preescolar:
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Del trabajo que realiza ECEC se ha generado una red de sistemas de educación pre escolar, en la que participan la mayoría de los países miembros de la OCDE. Por el solo hecho de ser miembro pleno de esta organización, Chile puede participar de esta red y beneficiarse del conocimiento acumulado y de las publicaciones que emergen de los estudios realizados. Es fundamental que este trabajo se profundice, que se participe en forma más activa, de modo de aprender de otras naciones donde se ha avanzado mucho en educación pre - escolar y para ir mostrando los avances que el país está teniendo.
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• Establecer metas y regulaciones para la calidad • Diseñar e implementar bases curriculares y estándares • Mejorar las calificaciones, la capacitación y las condiciones de trabajo • Comprometer a las familias y las comunidades • Avanzar en la recolección de datos, la investigación y el monitoreo.
Ley de Subvención Escolar Preferencial Chile ha sido reconocido por sus enormes avances en las tasas de cobertura para la educación básica y media. Ya el año 1970, la cobertura para la educación primaria bordeaba el 90% y, en la actualidad, es de 100%. Mientras, para la educación secundaria los índices alcanzan al 85% de cobertura. Sin embargo, la calidad y equidad del sistema no es homogénea. La equidad es el derecho de todos los estudiantes a tener las mismas oportunidades para recibir educación de calidad. La evidencia demuestra que la distribución inequitativa de resultados en educación y capacitación es una de las barreras más severas para la efectividad del sistema escolar. 54
54.- OCDE (2011), Medium Term Strategy, pág. 8
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Calidad, por otro lado, se define como el derecho de todos los estudiantes, independiente de sus condiciones y circunstancias socioeconómicas, a alcanzar los objetivos generales y los estándares que se definen en la ley de educación que cada país tiene.
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En Chile ha habido importantes avances en el monto de subvención por estudiante, la que ha aumentado casi cinco veces desde el año 1990. Un progreso muy importante, y que ha sido especialmente reconocido por la OCDE en diversos estudios sobre Chile, y en otros de carácter más general, es la Subvención Escolar Preferencial (SEP). Ésta ha permitido entregar mayor cantidad de recursos, vía subvención escolar, a aquellos establecimientos donde hay mayor concentración de estudiantes en condiciones de vulnerabilidad. Todo lo anterior bajo la idea correcta de que es mucho más caro educar a un niño o niña que viene de una familia con carencias económicas, sociales, conductuales y afectivas, entre otras. En el país, gran parte de los resultados en las evaluaciones nacionales, como SIMCE, e internacionales, como PISA y TERCE, se explican por el origen socioeconómico de los estudiantes. Éste es un indicador de que el sistema educativo tiene un margen de acción muy limitado al momento de dar solución a estas condiciones estructurales. 55
La Ley de SEP vino a dar respuesta a este fenómeno. El esfuerzo estatal se encamina a orientar recursos, directamente, a los niños y niñas provenientes de familias más pobres. Estos niños rezagados deben recibir más atención y más apoyo de parte del Estado y, por tanto, los municipios deben hacerse cargo de diseñar programas especiales y complementarios para fortalecer la entrega educativa que llega a ellos. En la ley de presupuesto 2012 se incrementó la subvención escolar en un 8%. Esto supone una inversión extra de 102 millones de dólares, con lo que el gasto total en subvenciones crecerá en 500 millones de dólares, el año 2012. Además en este año, la SEP se extenderá también a octavo básico y, se espera que para el año 2017, toda la enseñanza media cuente también con este beneficio. 56
55.- OCDE (2011), Mejores políticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile, pág. 25 56.- Ministro de Educación, Felipe Bulnes Serrano, lunes 5 de diciembre, 2011, en www.mineduc.cl
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Por una mejor educación técnico - profesional
De acuerdo a los datos oficiales del Mineduc, del año 2010, la formación diferenciada técnico - profesional se imparte en 948 establecimientos educacionales, entre los cuales cerca del 60% brinda, además, la Científico Humanista. Así, el número de estudiantes en enseñanza media alcanzaba, el año 2010, a 1 millón 125 mil, de los cuales casi 204 mil cursaban 3° o 4° medio en EMTP, lo que equivale al 44,7% de la matrícula de esos cursos.
M i r a d a s
• Rama Comercial, perteneciente al sector económico de Administración, Contabilidad, Secretariado y Ventas. • Rama industrial, dividida entre los sectores económicos de Construcción, Metalmecánico, Electricidad, Minero, Gráfico, Químico y Confección. • Rama Técnica, que se divide en los sectores económicos de Alimentación, Programas y Proyectos Sociales y Hotelería y Turismo. • Rama Agrícola, dividida en sector Maderero y Agropecuario. • Rama Marítima, del sector marítimo
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Al momento de acceder a la educación media, alrededor de los 15 años, los estudiantes chilenos pueden elegir entre seguir la educación científico humanista (HC) o continuar estudios en el área técnico profesional (TP), lo que les permitirá ingresar al mundo laboral una vez egresados de la educación secundaria. En el sistema educacional chileno las especialidades que se ofrecen se encuentran dentro de distintas ramas:
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La educación técnica, vocacional o técnico - profesional es una preocupación a nivel mundial. En América Latina esta preocupación se ve exacerbada, dados los problemas que existen para la inserción laboral y las desigualdades en formación que presentan los egresados de la educación secundaria. “Revisten especial interés los programas de jóvenes y adultos orientados a la formación técnico - profesional cuyo objetivo es proporcionarle las competencias y conocimientos que necesitan para el paso de la escuela al mundo laboral. Esta transición suele enfrentar dificultades, dado el alto grado de desempleo juvenil que afecta a la región – en 2008, según estimaciones de la CEPAL, la tasa de desempleo ascendía al 19% - a lo que debe agregarse la elevada informalidad que caracteriza a las ocupaciones en la región, incluyendo aquellas a las que acceden los jóvenes”. 58
57.- Fuente: Base Matrícula de Establecimientos 2010 – Ministerio de Educación 58.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en América Latina y el Caribe, pág. 21
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El mayor problema es que, pese a la enorme importancia que tiene, la educación técnico - profesional no ha recibido la atención suficiente y, en muchos países de la región, aún falta mucho por hacer. Chile no es la excepción. Es un tema por resolver, y numerosos estudios así lo han demostrado. UNESCO ha reconocido este hecho al señalar que una de las principales causas de cómo se presenta este sector educativo es la falta de inversión por parte de los países. La educación técnica estaría sufriendo “las consecuencias de una financiación escasa, una planificación insuficiente y una vinculación endeble con el mercado del trabajo (UNESCO, 2010, 5)”.
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Un avance importante que ha tenido el sistema de educación técnico - profesional chileno ha sido el sistema de Formación Dual. Esta modalidad, que sigue el modelo alemán, se presenta como una alternativa de formación profesional que busca ofrecer a los jóvenes una base adecuada de conocimientos y práctica, para tener éxito profesional, además de garantizar una oferta suficiente de capital humano competente para las empresas. Este sistema fomenta una educación integral, dado que hace que la formación de los alumnos se ligue a la realidad del mundo laboral real. Esto expone al estudiante a situaciones reales que son las mismas que deberá enfrentar, con posterioridad, cuando ejerza como profesional lo que, lejos de ser una presión para el estudiante, refuerza su formación y le hace poner en práctica y logra la retroalimentación entre el lugar de estudio y el lugar de trabajo. Mediante este sistema, el estudiante, durante los dos últimos años de enseñanza media, pasa un tiempo en la sala de clases y otro en el trabajo. La transición entre el mundo estudiantil y el laboral se hace así más sencilla para el estudiante, facilitando además su empleabilidad, una vez egresado de este sistema. Además, los estudiantes logran conocer aspectos de la rutina del mundo laboral, como por ejemplo, la comunicación con sus superiores y colegas, los hábitos laborales como la puntualidad, la comunicación oral y escrita, y otras habilidades que deben alcanzar para tener un mejor desempeño. En Chile existen actualmente alrededor de 18 mil alumnos y alumnas de 200 liceos de enseñanza técnico - profesional que realizan estudios bajo el régimen de Formación Dual. Hay más de 7 mil 500 empresas que apoyan este sistema educativo, acogiendo a los estudiantes de estos establecimientos y permitiéndoles completar sus estudios con experiencia práctica en sus ambientes de trabajo. 59.- Ibid, citado en UNESCO 2010
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El 85% de los jóvenes que estudian bajo esta modalidad encuentran inmediatamente una ocupación una vez egresados de enseñanza media. Frecuentemente esto se da en el mismo lugar donde desarrollaron su práctica profesional, lo que constituye una cifra importantísima considerando la dificultad actual de los jóvenes para encontrar trabajo.
Educación y capacitación para el trabajo
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Este estudio dio cuenta de las fortalezas y de las debilidades que el sistema educacional chileno presenta en el área de educación técnico - profesional. Dentro de las fortalezas se encuentran la oportunidad que la educación técnica ofrece en un contexto de crecimiento económico y de la fortaleza que Chile ha mostrado frente a las crisis económicas; la sociedad chilena valora la educación y esto se ha puesto de manifiesto en el significativo aumento de la tasa de graduación de la enseñanza secundaria. Éste pasó de 46%, en 1995 a 71%, el año 2007. Se indicó además que el compromiso de las autoridades de gobierno del momento (2009) con la educación técnica era evidente dada la creación de la Comisión para la Educación técnico - profesional y la creación de un Consejo Nacional de Educación Técnica.
C r í t i c a s
La OCDE está preocupada también del tema de la formación técnico - profesional. Es una de las líneas de trabajo que desarrollan expertos bajo la división de políticas de educación y capacitación (EDTP, Education and Training Policy Division), perteneciente a la división de Educación. En 2009, el Mineduc, junto al Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), encargó a un equipo de expertos de la OCDE un estudio diagnóstico de la situación de la educación técnico - profesional en Chile.
Dentro de los desafíos a superar, que el informe destacó. Entre estos se encuentran los siguientes: • Existe una importante desconexión entre los distintos elementos que componen el sistema de educación técnica, tanto en términos curriculares como institucionales. • Las habilidades verbales y matemáticas de los estudiantes chilenos de 15 años no están lo suficientemente desarrolladas y son un problema,
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especialmente para los estudiantes de los establecimientos de educación técnico - profesional. • La realización de la práctica profesional en lugares de trabajo no está bien desarrollada. Muchos estudiantes logran la exposición a estos ambientes de trabajo y la calidad de estos lugares de prácticas no ha sido suficientemente fiscalizada. • Muchos profesores e instructores no tienen las calificaciones necesarias para enseñar a los estudiantes. • Falta mejorar orientación vocacional para los alumnos. El informe, en general, recomienda desarrollar, pese a todas las dificultades que su implementación puede traer, un marco general de calificaciones, el que entregaría mayor unidad a un sistema que ya está fragmentado; aumentaría la transparencia, de modo que las distintas calificaciones pueda ser reconocida por los estudiantes, empleadores y otros actores de la educación; y facilitaría el aprendizaje a lo largo de la vida y mejorar el acceso a la educación secundaria para todos. El informe recomienda: lograr un mayor compromiso de parte de los empleadores, los sindicatos y los mismos estudiantes, de modo que todos trabajen unidos en pos de una mejor formación técnica, con un aseguramiento de su calidad y con una mejor conexión y acceso entre la formación técnico - profesional y la educación superior, de modo que los estudiantes también puedan dar continuidad a sus carreras en universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica. Este aspecto fue también recomendado por el informe que realizó la OCDE y el Banco Mundial para la educación superior en Chile en el mismo año 2009. Es importante mencionar la estrategia de habilidades (skills strategy), iniciada el año 2010 en el Directorado de Educación de la OCDE, al momento de pensar en la educación secundaria y, en particular, en la educación técnico profesional. El proyecto fue presentado, como una iniciativa horizontal, a distintas áreas de trabajo de la OCDE. La educación técnico - profesional es, ciertamente, un sector de la educación de carácter transversal y horizontal. El fundamento de este proyecto es el hecho de que el crecimiento y la competitividad de los países dependen, crecientemente, de su capacidad para anticipar la demanda 160
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laboral que tendrán. El proyecto busca promover la adquisición de habilidades y la equidad en el acceso al aprendizaje y asegurar que haya una apropiada mezcla de habilidades en los aprendices, de modo que las habilidades que las empresas necesitan sean las que se están enseñando en los centros de enseñanza. Es decir, que haya una correspondencia, para asegurar la eficiencia del esfuerzo humano y económico que se está realizando. 60
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• Identificar la demanda de habilidades, de acuerdo a los nuevos tipos de trabajo que han surgido en el mundo globalizado, logrando aquellas que son transferibles entre distintos sectores ocupacionales. • Determinar si el conjunto de habilidades que se están enseñando es o no adecuada, y si los estudiantes egresan habiendo aprendido esas habilidades. • Definir si las habilidades son aprendidas en forma eficiente, igualitaria y sustentable. En educación esto tiene directa relación con la Educación Técnico - Profesional. Finalmente en la equidad en el acceso y movilidad educativa esta área se nutriría de los resultados entregados por PIAAC y por la prueba PISA , ambas iniciativas de la OCDE. • Construir, de parte de los gobiernos con un trabajo sistemático con el sector empresarial y social y encontrar enfoques sustentables para definir quién paga qué, cuándo, cómo y cuánto.
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El programa comprende cuatro áreas de trabajo:
Como resultado global de este “proyecto de habilidades” se ofrece una estrategia para los países OCDE; un programa de trabajo integrado e intersectorial al interior del organismo y la publicación regular de OECD skills outlook, donde se harán análisis comparativos y estudios por país. En la actualidad, el Ministerio de Educación ha mantenido la secretaría ejecutiva de Educación Técnico - Profesional, la que tiene distintas áreas de trabajo. Esta secretaría ha recogido muchas de las observaciones que el informe de la OCDE realizó y busca mayor coordinación entre los actores que trabajan por la educación técnico 60.- Presentación realizada por Andreas Schleicher, Education Policy Advisor of the Secretary General, en la reunión del Comité de Política Educativa (Education Policy Committee, abril 2010. 61.- PIAAC, Programme for the International Assessment of Adult Competencies, Programa para la Evaluación internacional de las Competencias de los Adultos 62.- PISA: Programme for International Student Assessment, Programa para la evaluación
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profesional, incluso al interior del mismo Ministerio, en difundir las buenas prácticas en la educación técnico - profesional y promover la realización de prácticas profesionales de los alumnos de esos establecimientos. El Ministerio reconoce que la formación técnica es una tarea pendiente, y de gran complejidad, tanto a nivel escolar como en su vinculación con el mundo laboral y en la Educación Superior. Para el año 2012 se busca aumentar en cerca de un 20% los fondos para el equipamiento de establecimientos educacionales técnico - profesionales. Esto se hará junto con la creación de un nuevo programa de apoyo a dicha formación, el que incluirá un fondo para el perfeccionamiento docente y el financiamiento de alianzas entre liceos y mundo productivo. 63
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Aumentar la matrícula en educación superior El año 2011 fue especialmente importante para la educación superior. Fue el año en que la mayor parte de las instituciones de educación superior del país vio interrumpidas sus actividades, debido a las marchas y paros de sus alumnos. Si bien el pliego de peticiones de los estudiantes fue (y todo parece indicar que seguirá siendo) extenso, hay un aspecto importante de resaltar. Los estudiantes manifestaron la preocupación financiera que muchos hogares viven, fruto del ingreso de sus hijos al sistema de educación superior. Innegablemente, los apoyos, becas y subsidios entregados por el Estado, y por las mismas instituciones, han sido insuficientes para paliar los gastos en educación superior de las familias chilenas. Éste es un aspecto que no puede obviarse, dada la explosión que la matrícula de enseñanza superior sufrió en Chile en los años 90’. “En las últimas décadas, el sistema de educación superior en América Latina y el Caribe ha presentado gran expansión y crecimiento. Sin embargo, su cobertura es aún muy restringida y se ha concentrado en los niveles de ingresos medios y altos. Para asegurar mayor igualdad de oportunidades en este nivel se requieren políticas que compensen la falta de recursos monetarios y 63.- A nivel de educación superior, existen los CFT, Centros de Formación Técnica donde se imparten carreras técnicas de nivel superior. En el sistema de Educación Superior chileno hay 64 Centros de Formación Técnica (CFT), sin considerar los que están en proceso de cierre, que congregan a 139.000 alumnos. De ellos, 13 están acreditados, los que representan el 68% de la matrícula de CFT. La mayoría de sus programas duran entre 4 y 6 semestres (2 y 3 años). 64.- Revista Sacapuntas, edición octubre 2011, Ministerio de Educación, pág. 7.
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tiempo de los jóvenes que egresan de secundaria y tienen que trabajar para sobrevivir o aportar a sus familias”. 65
En Chile, la expansión ha sido tal, que la matrícula en instituciones de educación superior pasó de 180 mil estudiantes en 1984, a un millón quince mil en 2011. Además, un 70% de estos estudiantes es la primera generación de sus familias que asiste a la educación superior. Si bien ésta es una muy buena noticia para el país, en términos de expansión de la cobertura, implica también un enorme desafío, dados los altos costos que la educación superior presenta. “El gobierno se ha fijado el objetivo de corregir las desigualdades, y ampliar las oportunidades para garantizar el derecho de asistir a la educación superior a todos los jóvenes con talento, reconociendo al mismo tiempo que el talento está distribuido de igual forma entre los grupos socioeconómicos”.
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Se han tomado medidas para mejorar el acceso de los estudiantes a becas y ayudas de parte del Estado. Para dar a conocer los beneficios y becas que el Estado entregará a los estudiantes de educación superior desde el año 2012, se realizó una campaña radial y en prensa escrita, dando a conocer los nuevos beneficios. Las becas buscan que los estudiantes del primer y segundo quintil de la población (el 40% más pobre) tengan beca garantizada para financiar sus estudios superiores.
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El presupuesto para educación superior, del año 2012, aumentó en un 26% y, en materia de becas, se incrementó en un 86% real. Los recursos generales para educación superior pasaron desde mil 276 millones de dólares, en 2011, a mil 611 millones de dólares, en 2012. Un aspecto importante de destacar es la ampliación de las becas a la clase media (tercer quintil). Durante muchos años solo existieron becas para los alumnos meritorios del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), que pertenecían a los dos primeros quintiles (el 40% más vulnerable). Se ha decidido avanzar al 20% siguiente. Este quintil podrá postular a la Beca Bicentenario, que financia la totalidad del arancel de referencia anual de una carrera universitaria de pregrado. Este beneficio se extiende también a aquellos estudiantes que ya están cursando estudios en instituciones de educación superior y a los nuevos estudiantes que ingresarán el año 2012. Se trata de un avance importante, puesto que entrega un beneficio a un grupo social que antes 65.- ECOSOC 6. Desafíos para una educación con equidad en América Latina y el Caribe Pág. 31 66.- OCDE (2009), La Educación Superior en Chile, pág. 80
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no había sido atendido y que, también, presentaba grandes dificultades para poder financiar sus estudios. Finalmente cabe indicar que, a fines del año 2011, se ingresó al Congreso el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación Superior, cuyo objeto es hacer efectiva la prohibición del lucro en universidades y evitar o sancionar los abusos en materia de servicio hacia los estudiantes de educación superior.
Más y mejores profesores
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La OCDE, y gran parte de la investigación en educación han definido a los profesores como los actores más importantes del proceso educativo. Nuestro país también precisa de más y mejores profesores, en todos los subsectores de aprendizaje. “Los docentes desempeñan un papel esencial para promover la calidad de la educación y son los promotores y catalizadores del cambio. Ninguna reforma de la educación tendrá posibilidades de éxito sin la activa participación de los docentes y su sentimiento de pertenencia”. Foro Mundial de la Educación, Dakar, 2000. 67
Todos los profesores deben tener las habilidades para poder ser agentes de cambio y lograr aprendizajes en las salas de clases. La cumbre internacional para la profesión docente (International Summit on the Teaching Profession) se realizó en Estados Unidos, en el mes de marzo de 2011, organizado en forma conjunta por el Departamento de Educación de Estados Unidos y la OCDE, entre otras organizaciones. En este encuentro se reunieron ministros de educación, líderes sindicales y profesores y educadores de países con buenos resultados educativos y también de sistemas que buscan de mejorar en educación. La idea fue establecer diálogo entre los distintos actores y buscar consensos. 68
Los temas que se desarrollaron en ese encuentro fueron los que se enumeran a continuación: los profesores necesitan mejorar las habilidades con las que llegan a la sala de clases; para poder mejorar los resultados educativos de todos los niños 69
67.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en América Latina y el Caribe Pág. 30 68.- Este evento tendrá su segunda versión en marzo 2012 en Nueva York, Estados Unidos 69.- OCDE (2011). Building a high-quality teaching profession. Lessons from around the world. Background report for the International Summit on the Teaching Profession.
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chilenos, es necesario mejorar la calidad de la enseñanza; los sistemas escolares de mejor desempeño del mundo, como los de Finlandia, Corea, Singapur y Hong Kong, China, atraen a maestros del mejor tercio de los alumnos. Chile está también siguiendo esa línea, mediante la Beca Vocación de Profesor. Ésta se instituyó en 2010, como una iniciativa cuyo objetivo es atraer a los mejores egresados de enseñanza media a estudiar pedagogía. La beca es un beneficio que entrega el Mineduc para aquellos estudiantes y profesionales que manifiesten tener una real vocación por la enseñanza y que quieran estudiar una carrera de Pedagogía. Financia los años regulares de duración de una carrera de pedagogía, lo cual incluye el arancel real y la matrícula de la carrera.
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Programa INICIA
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En cuanto a la Formación Inicial Docente, es decir, los conocimientos y habilidades que los futuros profesores reciben en las universidades que imparten la carrera de pedagogía, debe ser de gran calidad si queremos tener profesores de excelencia. “… la calidad de la formación inicial y en servicio de los docentes tiene que ser mejorada, para que los docentes generen un cambio positivo en la calidad de la educación. Además, los mejores docentes con las calificaciones más altas deberían ser animados de trabajar en aquellos sectores de la sociedad, donde se necesita más educación”.
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El Programa Inicia es un componente del Programa para el Fomento a la calidad de la Formación Inicial Docente. Constituye una iniciativa del Ministerio de Educación que busca establecer diálogo y colaboración con las instituciones formadoras para fortalecer la formación de docentes. El Programa cuenta con tres líneas estratégicas en estrecha articulación: • Definición de Orientaciones para la formación inicial docente y Estándares para cada carrera de Pedagogía. Estos describen lo que cada docente debe saber respecto de la disciplina que enseña, así como las competencias genéricas y disposiciones y actitudes profesionales que puedan verificarse al egreso de sus estudios • Diseño e implementación de una Evaluación Diagnóstica de los conocimientos de los egresados de carreras de Pedagogía, considerando como referente los 70.- Información oficial MINEDUC en www.becasycreditos.cl 71.- ECOSOC 1 Pág. 35
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estándares elaborados, con el fin de entregar información a las instituciones sobre el nivel de conocimientos de los docentes que forman y con el fin de realizar las acciones conducentes al mejoramiento de su formación. Además cuenta con una Línea de apoyo a las instituciones formadoras de docentes, mediante recursos concursables para ejecutar proyectos de mejoramiento de las carreras de pedagogía, y
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• Estrategias de Apoyo a la Inserción Profesional de Docentes Principiantes, dirigidas a fortalecer la calidad de la primera experiencia laboral de los profesionales de la educación, mediante el establecimiento de un sistema de mentorías. En Chile, la prueba INICIA ha demostrado las deficiencias que existen entre los futuros profesores, en cuanto a sus habilidades de lenguaje, escritura y matemáticas, así como el conocimiento del contenido de algunas asignaturas. La evaluación INICIA ha permitido distinguir las instituciones formadoras de profesores que están haciendo bien su trabajo de aquellas que no lo hacen. “(…) para asegurar la calidad de la formación se requiere de un sistema de evaluación y acreditación de las instituciones formadoras, basado en estándares que den valor a las certificaciones o títulos profesionales que se otorgan”. En este sentido, no sólo está en juego el bienestar de los futuros profesores que asisten a estas instituciones, sino también el de todos los estudiantes que estos nuevos profesores atenderán durante su vida profesional. 72
Por otro lado, es fundamental continuar con el trabajo de elaboración de estándares para la formación inicial docente, de modo de definir los conocimientos (lo que se debe saber) y competencias profesionales (lo que se debe saber hacer) que son esenciales para una docencia de calidad. En los años 2009 y 2010 se elaboraron los estándares para la formación inicial de docentes de Educación Básica (de 1° a 6°), en los sectores de Lenguaje y Comunicación, Matemáticas, Historia, Geografía y Ciencias Sociales, y Ciencias Naturales. Los estándares para la formación inicial de Educadores de Párvulos, se entregaron el año 2011 y se continuará avanzando durante los próximos años. 72.- ECOSOC 3 Nueva agenda de políticas docentes en América Latina y el Caribe: Nudos críticos y criterios de acción. pág. 22
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Desarrollo profesional docente El desarrollo profesional docente es fundamental y no puede resumirse en uno o dos cursos esporádicos. La información que ha entregado la encuesta TALIS ha indicado que los profesores valoran más los entrenamientos y cursos que han tenido como foco el mejorar la efectividad de la enseñanza.
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La inversión en capacitación y desarrollo profesional docente para Chile es, entonces, esencial y se complementa con la formación inicial. “Si la formación inicial representa un factor decisivo para la calidad futura de los sistemas educativos, en el desarrollo profesional continuo de los docentes en ejercicio se juega la posibilidad de mejorar los actuales procesos de enseñanza y aprendizaje. Ambas dimensiones son esenciales y deben integrarse en el esfuerzo por constituir una profesión docente a la altura de las exigencias que la sociedad, hoy en día, hace a los sistemas educativos de la región”.
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El desarrollo profesional docente ha sido un área de trabajo importante para el Mineduc desde hace muchos años. Se han ofrecido cursos de actualización y capacitación a profesores y se ha trabajado en la creación de “comunidades de aprendizaje” como son las redes pedagógicas locales y los talleres comunales. Estos han constituido espacios de trabajo serio y sistemático entre los profesores. Ha sido también un sector que se ha también trabajado en otros países de América Latina “(…) en las últimas décadas, los sistemas educativos de la región han realizado diversos esfuerzos con el fin de aumentar la cantidad de docentes y, al mismo tiempo, mejorar su capacitación, formación inicial, perfeccionamiento y actualización permanente”.
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La retroalimentación y la evaluación a los profesores son muy valoradas por ellos El criterio para unir la evaluación con las compensaciones ha sido siempre un tema importante y sensible para los docentes. La evaluación docente, que se realiza en Chile desde el año 2003, ha sido destacada y valorada por diversos investigadores e instituciones de estudio dedicados a la educación, como por ejemplo la OCDE. Se considera que es un sistema que va por la senda correcta y que ha entregado información muy valiosa sobre las conductas, 73.- Teaching and Learning International Survey. 74.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en América Latina y el Caribe 75.- ECOSOC 3 Nueva agenda de políticas docentes en América Latina y el Caribe: Nudos críticos y criterios de acción. Pág. 31
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fortalezas y debilidades de los profesores chilenos. La deficiencia que se indica es que sólo se aplica a los docentes que se desempeñan en los 70.000 establecimientos municipales del país y no en los particulares subvencionados (que también reciben presupuestos estatales). Los expertos han indicado que resultaría valioso extender el sistema a este sector, de modo de enriquecer la información disponible y avanzar aún más en el perfeccionamiento de la profesión docente.
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Entre los años 2003 y 2010 se han realizado más de 80 mil evaluaciones correspondientes a Enseñanza Básica, Educación Media, Educación Parvularia y Educación Especial. Los docentes son evaluados por medio de cuatro instrumentos que recogen información directa de su práctica (a través de un portafolio), así como la visión que el propio evaluado tiene de su desempeño, la opinión de sus pares y la de sus superiores jerárquicos (director y jefe técnico del establecimiento). 76
La evaluación docente, además de la Asignación de Excelencia Pedagógica, AEP deben estar asociadas a una carrera que permita a los docentes ir avanzando en su profesión y logrando una mayor motivación para seguir avanzando y mejorando. “Es importante disponer de una carrera docente que promueva el ejercicio comprometido, efectivo y responsable de la tarea educativa, así como la valoración y reconocimiento social de la profesión”. 77
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Chile está participando en la Encuesta de Enseñanza y Aprendizaje (TALIS), de la OCDE, que se enfoca en las escuelas y que busca completar los vacíos de información existentes al momento de comparar sistemas de educación internacionales. Es una oportunidad, para profesores y directores de escuela, de entregar información para el análisis y el desarrollo de políticas en algunas áreas relevantes. El análisis entre países permitirá identificar a otros que enfrentan los mismos desafíos y aprender de otros enfoques de política. Los países que han participado en la TALIS se han focalizado en aspectos clave del ambiente de aprendizaje. Estos afectan la calidad de la enseñanza en las escuelas; el 76.- Información disponible en el sitio web oficial: www.docentemas.cl 77.- Asignación de Excelencia Pedagógica. El Programa de Acreditación para la Asignación de Excelencia Pedagógica es una iniciativa del Ministerio de Educación a la que pueden postular los docentes en forma voluntaria y cuyo objetivo es lograr el fortalecimiento de la calidad de la educación a través del reconocimiento del mérito profesional de las y los docentes de aula. 78.- ECOSOC 3 Nueva agenda de políticas docentes en América Latina y el Caribe: Nudos críticos y criterios de acción. Pág. 22
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liderazgo y la gestión; la evaluación del trabajo de los profesores, y la forma y naturaleza de la retroalimentación que reciben. Así también, el uso de los resultados de estos procesos para compensar y desarrollar a los profesores y el desarrollo profesional que estos reciban y cómo este desarrollo se conecta con los sistemas de evaluación.
El análisis de las respuestas a la encuesta permite investigar sobre cómo las prácticas de enseñanza y las creencias varían de acuerdo a las distintas escuelas, profesores y características de la sala de clases (incluyendo el clima escolar) y cómo se correlacionan con las actividades profesionales de los profesores (como actividades de desarrollo profesional docente o colaboración con otros profesores).
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TALIS proporcionará a Chile, además, información sobre cómo se satisfacen las necesidades de desarrollo profesional de los profesores, mediante la capacitación que se les ofrece. Si bien TALIS no mide la efectividad de los profesores o de las distintas prácticas de enseñanza, contrasta perfiles de prácticas, actitudes y creencias entre los países participantes. Las respuestas de los profesores son resumidas para analizar si es posible identificar esas diferentes prácticas, y si es que ellas se enfocan hacia una dirección u otra.
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TALIS permitirá el examen del ambiente escolar creado, con distintos enfoques; entender el contexto y las condiciones en que opera; aprender a reconocer la buena enseñanza en las escuelas y las prácticas docentes y sus necesidades, entre otros aspectos relevantes.
Este programa entregará información valiosa que permitirá diseñar políticas públicas para el fortalecimiento docente que identifiquen las principales fortalezas y debilidades de los profesores y profesoras, de modo de fortalecer la profesión docente. La complejidad del tema educativo ha quedado a la vista. A modo de conclusión, podemos decir que no es posible pensar que la educación se puede “solucionar”, dado que no existe una respuesta única ni tampoco una receta mágica que haga que los nudos y “cuellos de botella” que ésta presenta se disipen en forma rápida. Además, los procesos educacionales son de largo plazo y las iniciativas
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que se emprendan no mostrarán resultados concretos y medibles, sino hasta al menos una década después de llevar a cabo las reformas educativas. Esto exige de los actores políticos una mirada de largo plazo y una visión generosa de país, que deje de lado intereses partidistas y meramente políticos. La apuesta es al futuro de Chile, al futuro de niños y niñas que hoy están ingresando al sistema escolar y cuyas familias tienen grandes expectativas de que sus hijos tendrán un futuro mejor.
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El año 2012 será también un año importante para la educación en Chile. Se iniciará el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, mediante la puesta en marcha de las nuevas instituciones: la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación. Además, se ampliará la Subvención Escolar Preferencial y numerosos estudios que se han estado trabajando irán mostrando resultados. Por otra parte, una serie de proyectos de ley esperan aprobación por parte del Congreso; entre ellos el de desmunicipalización de la educación, el que ha suscitado enorme interés y que no ha estado exento de polémica por parte de los actores de la educación. Sabemos que son muchos los temas que han quedado fuera de este breve artículo y reconocemos que son todos igualmente importantes, ya que atañen a la población chilena y a sus familias. En concreto, al capital humano que el país tiene, su más importante y valiosa riqueza.
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CULTURA Y DESARROLLO Ana María Foxley R 79
“No hay desarrollo sin cultura” advierte en tono de consigna el documento oficial del CNCA con la Cuenta Pública de 2011.
M i r a d a s
En este artículo pretendo avanzar algo en este sentido, a partir de un somero análisis de los diferentes enfoques que han estado en juego en Chile desde que, en 1990, se comenzaran a trazar nuevas líneas respecto a los roles que deben jugar el Estado, el sector privado y la sociedad civil en esta materia.
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“No podemos pensar en el desarrollo del país sin desarrollar la cultura”, insistió el Ministro Luciano Cruz Coke, al entregar ese balance del año. La mayoría, seguramente, estaría de acuerdo con su afirmación. Sin embargo, si tratamos de desmenuzar conceptualmente ese manifiesto surgirían, sin duda, variadas interpretaciones y más de algún disenso. Porque depende de cómo se entiendan los contenidos de “cultura”, “desarrollo”, “políticas culturales” o “industrias creativas”, para vislumbrar de qué se está hablando realmente y cuál es el modelo de desarrollo cultural subyacente.
Además de explicitar los puntos de vista que aplicaré para analizar la cultura, el desarrollo y las políticas públicas, daré algunos trazos de lo avanzado en Chile, a la luz de los hechos, y del marco teórico y analítico de investigadores y cientistas políticos y sociales. Es interesante preguntarse si la creación de la nueva institucionalidad cultural y sus Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Fondo Nacional de Desarrollo Cultural, consejos y fondos del Libro y la Lectura, del Audiovisual y de la Música; los programas de desarrollo de la infraestructura y de la gestión y administración cultural de los nuevos espacios; la descentralización y regionalización cultural; el sustantivo aumento del financiamiento público para la cultura, las artes y el patrimonio y los incentivos tributarios a las donaciones de la empresa privada, han significado o no la apertura en el país de una nueva matriz de políticas públicas en el campo cultural. 79.- Secretaria Ejecutiva Comisión Nacional de Cooperación con UNESCO, Periodista titulada en Universidad Católica de Chile y Master en Políticas Culturales, La Sorbonne, Paris. Fue Directora de Consejo Regional de la Cultura y las Artes (2004-2005) y Jefa de Cultura de la Secretaría de Comunicación y Cultura, de Ministerio Secretaría General de Gobierno (1990 - 2000).
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• ¿Es diferente lo que se ha construido en estos últimos 20 años a lo que existía en el periodo del “Estado de Bienestar” y al del “Estado autoritarioultraliberal”? ¿Es un “camino propio” e intermedio entre la concepción de la cultura como un derecho individual y social y la que visualiza la cultura como un mero producto de la “libre” oferta y demanda del mercado? 80
• ¿Prefiguran las políticas y programas aplicados a partir de los 90’, la emergencia de un nuevo paradigma?
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• ¿Se ha dado un paso definitivo hacia la transformación de las “políticas culturales de Gobierno” (o de los sucesivos gobiernos) en una “Política Cultural de Estado” que garantice el derecho a la cultura y la autonomía e independencia de ésta respecto a los poderes políticos de turno? • ¿Es suficiente y adecuada la nueva estructura institucional colegiada, del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, para diseñar una política pública estable, con la independencia necesaria respecto a los vaivenes gubernamentales y que responda a las demandas y necesidades culturales, con la misma voluntad y recursos que los que se disponen para las políticas de salud, de educación, de vivienda o de obras públicas? • ¿Es válido reformular la idea de crear un Ministerio de Cultura, como lo ha explicitado el ministro actual, (en reemplazo del Consejo Nacional de la Cultura) que fusione las tareas de fomento de la creación artística, la producción de las industrias culturales, la participación y acceso de la población a la cultura, con las de resguardo, protección y difusión del patrimonio? ¿Garantizaría un Ministerio una gestión democrática e independiente o sería sólo funcional a la idea de un mayor poder de negociación en una lucha, codo a codo, junto a los otros Ministerios, por un presupuesto digno y una mayor legitimidad política al interior del Poder Ejecutivo? • ¿Qué desafíos quedan pendientes en términos de resolver las ecuaciones libertad y equidad; tradición y modernidad; nacionalidad y globalización, identidad y diversidad; cultura y desarrollo? 80.- Foxley, Ana María: Les politiques culturelles au Chili 1990-2002: Une nouvelle relation entre l’État, la societé et le marché? Tesis para el Master. La Sorbonne. France. 2002.
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Luego de algunos tanteos analíticos, concluiré trazando, a grandes líneas, los desafíos que – en una aproximación muy personal - el país enfrenta para su pleno desarrollo cultural.
Aclaraciones necesarias
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La definición de cultura que comprende este artículo, se refiere esencialmente a la creación de obras artísticas, al resguardo y difusión de bienes patrimoniales, a la producción, la reproducción, la distribución y la comercialización de productos y procesos de las industrias culturales. En buenas cuentas al desarrollo de bienes simbólicos, relevando la participación de la comunidad en esos procesos.
M i r a d a s
Si quisiéramos hablar en términos antropológicos y muy generales podríamos decir que cultura es todo lo que los humanos dejan como huella en la tierra, es decir, el modo de ser y el modo de hacer las cosas. O bien podríamos quedarnos con la definición de la UNESCO cuando habla de cultura como el “conjunto de los rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social y que abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias”.
C r í t i c a s
“Cultura”, “desarrollo”, “políticas” e “industrias culturales” pueden describirse de muy diversos modos.
Por otra parte, cuando hablamos de desarrollo no sólo nos referimos al Producto Gegráfico Bruto o al ingreso per capita; al bienestar material o al crecimiento económico. Hablamos de empleo, producción y recreación; participación y organización social; expresión creativa y espíritu innovador, crítico y creativo. Entendemos el desarrollo en estrecha relación con la búsqueda de sentidos para la vida, y como un medio de acceso al ámbito intelectual, afectivo y espiritual. En este sentido, la cultura no puede ser relegada a una mera función instrumental, que contribuye o bien entorpece el crecimiento y el desarrollo económico. No se reduce sólamente a ser un medio para alcanzar unos fines, sino que constituye la base social 81.- Definición de acuerdo a conclusiones de: Conferencia Mundial sobre las Politicas Culturales (Mexico, 1982); Comision Mundial “Cultura y Desarrollo” (“Nuestra diversidad creativa”, 1996) y Conferencia Intergubernamental sobre Politicas Culturales para el Desarrollo (Estocolmo, 1998).
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del desarrollo. La cultura tiene “un papel constructivo, constitutivo y creativo; hay que concebir el desarrollo en términos que incluya el crecimiento cultural”, dice la UNESCO.
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Ya desde la década del 90’ las cumbres de Desarrollo Social, las reuniones de ministros de cultura a nivel mundial y las celebradas por representantes de América Latina y diversos organismos culturales internacionales han venido insistiendo en la necesidad de establecer grandes orientaciones culturales, como base y fundamento del desarrollo social y de la calidad de vida de las personas. La necesidad de hacer indisoluble el desarrollo económico del desarrollo cultural; la importancia de facilitar el acceso equitativo a la educación y a una mejor vida física y mental; la relevancia de respetar y fomentar la diversidad, el patrimonio común y la creatividad; la urgencia de disminuir y de eliminar las injustas brechas e inequidades de distribución del ingreso, comenzaron entonces, paulatinamente, a figurar en la agenda de las políticas públicas de gran número de países. Con un objetivo claro: combatir la pobreza en todas sus dimensiones y fortalecer la participación y la integración social de los ciudadanos a la modernidad y a los beneficios de la globalización. Sin, por eso, perder una identidad cultural que, hoy por hoy, es cada vez más abierta y diversa, híbrida y cruzada por múltiples influencias, contactos, fusiones e intercambios.
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Mercado, modernidad, participación La gran meta, contenida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de las Naciones Unidas es suficientemente explícita y clara. No obstante, el problema está en cómo estimular ese desarrollo - con políticas, planes y programas concretos -, en comunidades sometidas a “las fuerzas del mercado que distribuyen desigualmente las oportunidades de vida; las fuerzas de la modernización que arrastran con velocidades desiguales a diversos grupos hacia la modernidad, y (...) las fuerzas de la globalización que presionan sobre las culturas nacional-locales empujándolas hacia un acentuado pluralismo de las formas de vida”. 84
82.- “Nuestra diversidad creativa”: documento de la “Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo” de Unesco. 1995. 83.- Ver especialmente: “Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo”, 1995 y “Conferencia Intergubernamental sobre Políticas Culturales para el Desarrollo”, Estocolmo, 1998. 84.- Brunner, José Joaquín: “Un modelo para armar: impresiones culturales del Chile actual”. Edición Especial N° 21 de Revista CULTURA: “América en la encrucijada cultural”. Ed. Secretaría de Comunicación y Cultura, 1998.
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Por su parte, la UNESCO indica que las políticas culturales, “ya se trate de proyectos concretos o de marcos reglamentarios apropiados” (...) “deben crear las condiciones para la producción y difusión de bienes y servicios culturales diversificados gracias a industrias culturales que dispongan de medios para desarrollarse en los planos local y mundial”. De aquí se desprende que los principales efectos de la aplicación de políticas culturales democráticas, pueden manifestarse en “una liberación de las capacidades de expresión y de la creatividad de los individuos y en una participación social más activa”.
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En este texto nos referimos a políticas públicas de cultura, sobre las cuales también hay diversas visiones. Seguiré al sociólogo argentino - radicado en México - Nestor García Canclini, cuando se refiere a ellas como el conjunto de “intervenciones realizadas por el Estado, con la participación de las instituciones públicas, el sector asociativo y el sector privado, con el fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la población y obtener un consenso para un tipo de orden o de transformación social”. Y cuando advierte que no debe entenderse la política cultural sólo “como una administración rutinaria del patrimonio histórico; como un ordenamiento burocrático del aparato estatal dedicado al arte y la educación o como cronología de acciones de cada Gobierno”.
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Evitando la tentación de posiciones extremas, optando en forma excluyente por el Estado o por el mercado, al hablar de cultura y desarrollo, en el marco de una democracia representativa, hablamos de un equilibrio entre la responsabilidad y el deber regulador y de fomento del Estado y lo que se deja sometido al laissez faire del mercado y al libre ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Ya nadie duda que, además del Estado y el mercado, la sociedad civil y los movimientos sociales y culturales deben jugar un papel importante de presión, control y orientación.
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¿Se ha cumplido con esas condiciones y se han producido esos efectos en Chile? De acuerdo a la historia reciente, se puede concluir que se ha ido avanzando en ese sentido. La concreción de las políticas públicas supuso la elección de un momento político favorable para identificar los problemas, tomar las decisiones y aplicar la acción correspondiente. Requirió de múltiples consultas, negociaciones y comunicación con 85.- García Canclini, N : « Políticas culturales y crisis de desarrollo». En: “Politicas culturales en America Latina”. Ed. Grijalbo, 1987. 86.- “Declaración Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural”. 2001. 87.- Saez, Guy: “Les politiques de la culture”, en “Traité de Science Politique” de Grawitz, M y Leca, J . Ed. P.U.F., 1985
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la ciudadanía, con las asociaciones y organismos de la comunidad. Y, por lo tanto, implicó una cierta flexibilidad para que las políticas públicas puedan cambiar en el camino, ajustarse y redefinirse, desaparecer o reemerger, en la medida que se necesite, ya que “los actores, los problemas, las decisiones y las soluciones no son necesariamente estables” (en las acciones de política pública), porque son “instrumentos de las colectividades políticas para inducir, guiar, acelerar o frenar el cambio social” y no se limitan a la sola responsabilidad de los organismos públicos (legislativos, ejecutivos o judiciales), sino que involucran a “los grupos, individuos y agrupaciones no públicas, que participan activamente...” 88
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Uno de los fenómenos que hubo que considerar en Chile (como en cualquier otro país) al diseñar políticas culturales, es la heterogeneidad del ámbito cultural. Allí evolucionan juntos individuos y grupos que actúan, más cerca o más lejos del mercado; que trabajan con recursos básicos o con tecnologías de punta; que se desplazan en circuitos más comerciales o más informales y solidarios; que se centran en una búsqueda identitaria nacional o, al contrario, en temas y expresiones asociados a los circuitos internacionales del arte. Desde otro ángulo, se podría decir que en ese mundo cultural interactúan tres circuitos: el mercado, compuesto básicamente de: industrias culturales que producen bienes de la cultura de masas y de la cultura docta, creaciones populares o creaciones de elite; empresas, corporaciones y fundaciones que realizan acción cultural como mecenas financieros o como auspiciadores o patrocinadores, y consumidores o públicos participantes, que adquieren y consumen productos culturales y que asisten a espectáculos artísticos; el sector comunitario o asociativo, que obedece más bien a criterios de solidaridad, pedagógicos o de participación colectiva y, el Estado que, por medio de instrumentos institucionales, difunde, promueve o financia la actividad artística e intenta lograr un acceso equitativo a la cultura; contribuir al desarrollo de la infraestructura y a la defensa y desarrollo del patrimonio, además de mantener y administrar servicios culturales de bien público. 90
Se puede vislumbrar así, que los contenidos y las formas de las políticas culturales pueden ser controversiales. Implican, al mismo tiempo, una voluntad política para impulsar un desarrollo dinámico que incluye diseño, gestión, control y evaluación, encaminado a resultados y a soluciones eficaces y efectivas; un financiamiento público 88.- Thoenig, Jean Claude: “L’analyse des politiques culturelles”, en Traité de Science Politique de Grawitz, M. y Leca, J. Edit PUF. (1985) 89.- Thoenig, J.C. op.cit 90.- Lahera, E.:”Políticas públicas, un enfoque integral”, en “Cómo mejorar la gestión pública”. Ed. Cieplan-Flacso. 1993.
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y/o privado; la existencia de mecanismos institucionales (organizaciones, legislación, normas reguladoras y de fomento); comunicación interna (entre ministerios y servicios, para coordinar las diversas políticas); concertación y comunicación externa (con la comunidad y con el sector privado) para informar, incentivar la participación y conocer demandas y necesidades. 91
La elaboración y aplicación de políticas públicas en el campo cultural, así como su análisis y evaluación posterior dependen de la concepción - ideológica, ética y estética - que se tenga de la cultura y del desarrollo cultural en un momento político determinado. También de la orientación de las autoridades o del régimen a cargo de ejecutar esas políticas y de la situación social y económica en que esté inmersa la sociedad donde ellas se aplican. Como dice un analista, “las relaciones entre la cultura y la política se rigen por prácticas y por ideologías que ordenan, según las épocas, las representaciones sobre el papel del arte y de los artistas en la sociedad”.
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Hay autores que enmarcan el tema de las políticas culturales en términos de las relaciones existentes entre la cultura y el poder. Como lo hace el francés Jacques Rigaud. Este autor, al hablar de la historia de Francia, parece estar refiriéndose a Chile cuando dice que esta relación ha estado “hecha de desconfianza y de fascinación mutuas, alternadas o simultáneas” , según las diferentes épocas y regímenes.
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De acuerdo a la visión de García Canclini, dentro de las sociedades latinoamericanas las políticas culturales deberían orientarse no sólo a fomentar la creación artística y preservar el patrimonio sino, especialmente, a ejercer una acción reguladora y de fomento de las industrias culturales. Esto, debido a que esas empresas son un vehículo de la cultura de masas, apropiado para fomentar la cohesión social y fortalecer la ciudadanía, la identidad y la diversidad en las grandes metrópolis multiculturales hoy globalizadas. Afirma que “es en las industrias culturales y en los procesos de comunicación masiva donde se desenvuelven, en las últimas décadas, las principales actividades culturales, las que dan información y entretenimiento a las mayorías, las que influyen de modo más significativo en la economía de la sociedad y ofrecen mejores oportunidades de conocimiento recíproco e intercambio entre las naciones”. Una manera de salir del 94
91.- Saez, Guy: “Les politiques…”op cit 92.- Rigaud, Jacques : « L’exception culturelle. Culture et pouvoirs sous la Vème. République” »Ed. Grasset, 1995. 93.- García Canclini, N: “Consumidores y ciudadanos: Conflictos multiculturales de la globalización”. Ed. Grijalbo, 1995. 94.- García Canclini, Néstor: “Políticas culturales: de las identidades nacionales al espacio latinoamericano”. En: “Las industrias culturales en la integración latinoamericana”. N. García Canclini y J.C. Moneta (coordinadores), Ed. Eudeba, 1998.
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falso dilema entre defender “lo propio” o “lo foráneo”, la identidad o la globalización, según este investigador, es que las políticas culturales se dirijan, prioritariamente, hacia las industrias culturales y de la comunicación. Insiste García Canclini: “En ellas se juegan las tensiones básicas entre lo nacional y lo global: por una parte, porque las industrias culturales favorecen la apertura de cada nación, la diversidad dentro de ella y la información recíproca con otras y, a la vez, (porque) están produciendo una concentración acelerada de los medios, la homogenización de sus contenidos y el acceso desigual y asimétrico a sus bienes y mensajes. La segunda tendencia (a lo global), se acentúa cuando la administración del espacio comunicacional queda exclusivamente en manos privadas y bajo estrategias mercantiles con poca regulación”.
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Otra aclaración necesaria: como industrias culturales o industrias creativas, que suelen ser un foco privilegiado de las políticas culturales, ubico a aquellas empresas que producen, reproducen o difunden bienes y servicios culturales según criterios industriales o comerciales; en serie o aplicando una estrategia de tipo económico. Se trata de “sectores que conjugan la creación, la producción y la comercialización de bienes y servicios cuya particularidad reside en la intangibilidad de sus contenidos de carácter cultural y que, generalmente, están protegidos por los derechos de autor”, según la UNESCO. El signo principal de estas industrias es su dualidad cultural y económica, ya que agregan a las obras del espíritu una plusvalía de carácter económico. Pueden contribuir a la preservación y promoción de la diversidad cultural, así como a la democratización de la cultura, y son fuentes importantes de empleo y de creación de riquezas. Además, favorecen la creatividad, que es su materia prima fundamental y pueden, al mismo tiempo, innovar en los sistemas de producción y distribución de sus productos. 96
Se incluye entre las industrias culturales, ya sean grandes, medianas o pequeñas, de producción de bienes o de servicios, las que se dedican a la producción y reproducción de obras creativas (editoras de libros, revistas, diarios, grabados, discos); las productoras de piezas artesanales; las empresas de diseño y publicidad; las productoras de espectáculos, y también aquellas que utilizan complejos procesos industriales o tecnológicos (cine, televisión, video, software, productos digitales, etc.)
95.- “Culture, commerce et mondialisation. Questions et réponses”. Portal Internet unesco. org.2003 96.- García Canclini, N. : “Culturas híbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad”. Grijalbo, 1989
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Lo culto, lo popular, lo masivo
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En el mundo globalizado imperan revolucionarias tecnologías de la información, nuevos modos de producción, distribución y consumo, países cada vez más interdependientes, entre los cuales existe un flujo acelerado de productos industriales, servicios y bienes culturales, inversiones e ideas, a través de una “sociedad de redes” . En esta nueva realidad las tecnologías de la información “le han quebrado la mano al tiempo, al espacio y a la geografía” dice Bernardo Subercaseaux, “generando lo que algunos llaman un mercado-mundo y otros, aldea global” . Sin embargo, con la globalización se produce una paradoja: “crecen las brechas sociales y también las redes. Las sociedades se fragmentan, pero a la vez se enriquecen con la diversidad”.
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Algunos investigadores, ponen el énfasis en la confrontación entre tradición y modernidad, enfatizando las relaciones que se pueden establecer entre la cultura de elites, la cultura popular y la cultura de masas. A juicio de García Canclini “hoy existe una visión más compleja sobre las relaciones entre tradición y modernidad” y sobre la interacción entre lo culto, lo popular y lo masivo. Explica que “…la modernización disminuye el papel de lo culto y lo popular (...) pero no lo suprime. En la actualidad el arte y el folclor, el saber académico y la cultura industrializada, se reubican bajo condiciones relativamente semejantes”. Esto significa, según Garcia Canclini, que lo culto y lo popular se fusiona o sintetiza en la cultura masiva y puede ser difundido por ella.
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En la encrucijada actual de la globalización, frente a una realidad compleja y a unas demandas y necesidades múltiples de la población, ha sido necesario repensar el rol del Estado respecto a la sociedad. Específicamente, replantear las políticas culturales frente a los desafíos contemporáneos y los del país, que ahora se codea con naciones más desarrolladas, en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
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Por eso, existe un mayor consenso hoy día en que es necesario crear instituciones que favorezcan la gobernabilidad e incentiven la inversión en capital humano y el desarrollo 97.- Castells, Manuel: “La societé en réseaux”. Ed Fayard, 2001. 98.- Subercaseaux, Bernardo: “Nación y cultura en América Latina. Diversidad cultural y globalización”. Ed. LOM, 2002. 99.- Hopenhayn, Martin: “Identidad diseminada-identidad desintegrada: opciones abiertas”. En Edición Especial N° 21, Revista CULTURA. Ed. Secretaría de Comunicación y Cultura, 1998. “América en la encrucijada cultural”. 100.- Moneta, Juan Carlos: “Identidades y políticas culturales en procesos de globalización e integración regional”. En: “Las industrias culturales en la integración latinoeamericana”, García Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999.
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cultural en los países. Para posibilitar el perfeccionamiento de este capital humano y de la calidad de vida de la población y contribuir a reafirmar las identidades y a fomentar la diversidad, la cultura comienza a ser reconocida como un eje prioritario del desarrollo.
Democracia y globalización
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Las políticas públicas son procesos vivos que responden a contextos históricos, sociales y políticos, complejos y en movimiento. Al diseñar y aplicar políticas públicas, ya no sólo se trata de entender el fenómeno de globalización económica, sino también de otras dimensiones que se dan en el plano político, social y cultural. La globalización introduce una “brecha en el Estado y en las sociedades, al permitir comparar formas de vida y establecer comunicaciones transculturales, portadoras de imágenes, valores y contenidos que afectan las identidades, antes limitadas básicamente al ámbito nacional”. La globalización también representa una oportunidad. Incentiva el encuentro y la interacción de distintas culturas locales e invita a participar en un proceso dialéctico en que los elementos contradictorios de “lo local” y “lo global” se entrelazan, produciendo tensiones y oportunidades en términos de homogeneidad y heterogeneidad cultural; multiculturalismo e interculturalismo; identidad y diversidad. Y como hemos visto en el último tiempo, provoca movimientos ciudadanos que reivindican derechos y exigen la satisfacción, no sólo de sus necesidades materiales sino también culturales y espirituales. 101
Es significativo el grito de alerta que hizo en estos últimos dos años, Stephan Hessel el más activo y lúcido. Acompañando este proceso de protesta y de propuesta ciudadana y motivando a la reflexión y a la organización, Hessel primero clamó con un: “Indígnate” , mucho antes que jóvenes, mujeres, estudiantes, inmigrantes o desempleados, “los indignados”, salieran a las calles de los países árabes, de Estados Unidos, de Chile y de otras naciones latinoamericanas. El intelectual, quien fue uno de los redactores de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en 1948, advirtió después en otro libro-manifiesto: “Comprométete: Ya no basta con indignarse” . 102
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101.- Moneta, Juan Carlos: “Identidades y políticas culturales en procesos de globalización e integración regional”. En: “Las industrias culturales en la integración latinoeamericana”, García Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999. 102.- Hessel, Sttephan: “Indignez vous”: Editions Indigene, Paris, 2010. 103.- Hessel, Stéphan y Vanderpooten, Gilles : “Comprométete: Ya no basta con indignarse”, Ediciones Destino, Coleccción Imago Mundi, 2011
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Allí hace “una incitación a movilizarse y a comprometerse personalmente en la vida ciudadana y en las luchas de nuestro tiempo”, y a un “compromiso cívico para defender “los valores de la República y de la democracia” y luchar contra lo que denomina el ‘escándalo mayor’: “las desigualdades sociales, la yuxtaposición de la extrema riqueza y la extrema pobreza en un planeta interconectado”. En Chile, el movimiento estudiantil y ciudadano ha actuado en sincronía con esta convocatoria y con los aires de los “indignados” y “comprometidos” del mundo globalizado. Mientras, en el campo cultural también ha existido un debate - a ratos público y a ratos más subterráneo - sobre el desarrollo cultural que se quiere para el país.
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Una década - a partir de 2003 - quizá no sea suficiente para urdir la trama del tejido cultural elaborado en el país y evaluar su envergadura. Por el momento sólo se puede avanzar dando algunas puntadas analíticas y comparando lo que ha ocurrido en Chile, con el proceso cultural en otras latitudes.
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Opciones legítimas, no recetas
No suele haber consenso en los países sobre la responsabilidad mayor o menor que tiene el Estado con respecto al sector privado en este ámbito. Las políticas culturales son, constantemente, puestas en tela de juicio, en parte porque su diseño y aplicación dependen de variables ideológicas y políticas, y del periodo histórico que se esté viviendo. No existe un modelo de políticas culturales único e inmutable, válido para todos los territorios e identidades. Hay naciones donde la tradición y las costumbres han ido conformando un consenso sobre lo que deben, o no, ser las políticas culturales públicas y las estrategias e intervenciones privadas. Así ocurre en Estados Unidos o en Francia, que han llegado a instalarse como casos paradigmáticos, aunque sometidos a permanente revisión y crítica. La puesta en práctica de una política activa en materia cultural, bajo la tutela del Estado, en Francia, forma parte de una vieja historia, desde el mecenazgo real en adelante, tradición que fue revitalizada a partir del la segunda Guerra Mundial. El relato de un investigador puede sonarnos a algo conocido: “La Liberación fue el fin del terror y de 185
la opresión; el retorno a un régimen liberal de expresión (…) Es también un periodo donde se reafirman las grandes ambiciones para la cultura: impedir el retorno a la barbarie y reconciliar a los franceses entre ellos”. En sucesivas aproximaciones, desde el fin de la Guerra, el Estado francés toma la iniciativa y aplica diversas medidas de fomento cultural, especialmente del cine, del teatro y de “las Artes y las Letras”. Años después, a partir de la creación del “Ministerio de Asuntos Culturales” en 1959 , por el intelectual André Malraux, se puede decir que comienzan a aplicarse políticas culturales hechas y derechas en Francia. Es en la “etapa Malraux”, donde la doctrina de la “democratización cultural” o de “popularización de la alta cultura” surge en gloria y esplendor. La motiva la idea de que la cultura no puede seguir estando reservada para las elites: “deben volverse accesible las obras capitales de la humanidad, (…) a la más amplia mayoría de franceses, asegurar la más vasta audiencia para nuestro patrimonio cultural y favorecer la creación de obras de arte y del espíritu…” De allí se desprende la necesidad de una “acción cultural” desacralizadora, a través de comités regionales; de dotación de equipamiento a los territorios del país y de una descentralización cultural progresiva, cuyo baluarte - en ese tiempo - fueron las “casas de la cultura”. Luego viene un periodo de “continuidad y cambio”, en que se suceden muchos ministros, y se establecen ciertos parámetros de una “política cultural” más estable, desde el Estado central y en articulación con lo que desarrollan los municipios de las ciudades. 104
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En los 80’ y 90’, en la época del ministro Jacques Lang, se complejiza la mirada en relación al arte, la cultura y la política. Se establece como misión la de “permitir a todos los franceses cultivar sus capacidades de inventar y crear; expresar libremente sus talentos y recibir la formación artística de su elección; preservar el patrimonio cultural regional y de los diversos grupos sociales, para el provecho común de la colectividad entera; favorecer la creación de obras de arte y del espíritu y darles la más vasta audiencia, y contribuir al brillo de la cultura y del arte francés en el libre diálogo de las culturas del mundo”. Dicho de otro modo, se pasa en ese periodo, desde la “democratización cultural” a la “democracia cultural” y, desde el concepto de “unidad de la cultura” al de “pluralidad de las culturas”. Se consigue también un paso muy codiciado: subir el presupuesto de la cultura a un uno por ciento del gasto estatal. 106
104.- Martin, Laurent: La politique culturelle de la France depuis 1945, en Poirrier, Philippe: Pour une historie des poltiques culturelles dans le 105.- monde. Comité d’histoire du ministère de la Culture –La Documentation FrancaIse. Paris, 2011 Años después pasaría a llamarse “ Ministerio de la Cultura y la Comunicación”. 106.- Lang, Jacques: Cuenta pública en la Asamblea Nacional, Francia, 17 noviembre de 1981. En Martin, Laurent: La politique cultutrelle…op.cit
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“Economía y cultura, un mismo combate”, proclama Lang en la Conferencia de Ministros de Cultura organizado por UNESCO, en México, en 1982. Agrega, con esto un énfasis en las industrias culturales lo que “permite asociar la lucha por el empleo (…) y la defensa de la identidad francesa, amenazada por la cultura de masas a la americana”. Deja muy en claro, eso sí, que aunque “los bienes culturales tengan un componente económico, estos no son mercancías como las otras”. 107
Es así cómo se comienza a hablar de la “excepción cultural francesa” y, a la inversión en cultura, del Estado y de los municipios, se suman con fuerza los otros estamentos regionales y departamentales. Esto deriva en los años 90’ en políticas culturales orientadas a una lucha contra las exclusiones y contra la “fractura social”, en pro de una “rehabilitación por medio de la cultura” de los grupos marginales e inmigrantes y de los jóvenes de las poblaciones, y en pro de una “regeneración de los lazos sociales”. Pero en años posteriores, este periodo comienza a ser criticado por confundir “Shakespeare con un par de botas”, es decir por dar a entender que “todo es cultural”.
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El debate sobre el “modelo cultural francés”, es continuamente redefinido en función de las mutaciones del paisaje político, económico, social y tecnológico en el cual está inserto”, dice Laurent Martin. En una mirada retrospectiva este investigador del Instituto de Ciencias Políticas de París, interpreta la situación actual como una cierta crisis de legitimidad y de eficacia del sistema cultural francés. Lo que lo hace afirmar: “La paradoja es que, si bien este modelo continua gozando de una gran reputación en el extranjero, hoy día está bastante desacreditado y condenado en Francia”.
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Si nos vamos a Estados Unidos, a observar el “modelo norteamericano”, vemos que el hecho de que no exista un Ministerio de Cultura no necesariamente significa que ésta esté entregada al mercado salvaje. Porque “más allá del rol principal de las industrias culturales, la vitalidad mayor de la cultura americana (…) reposa antes que nada en la iniciativa de los ciudadanos, a través de las donaciones y del voluntariado, y de las intervenciones de instituciones sin fines de lucro (que constituyen lo esencial del tejido de museos, orquestas sinfónicas, compañías de danza y teatro, en una dinámica que favorece la vía tributaria”. 110
107.- Martin, Laurent: La politique culturelle…op.cit 108.- Dubois, Vincent: “La politique culturelle: Genèse d’une catégorie d’intervention ed. Elin, 1999 109.- La politique culturelle en débat. Anthologie. 1955-2005. Ministerio de la Cultura, 2006. En Martin, Laurent: La politique culturelle…”op cit 110.- Tobelem, Jean Michel: Les États-Unis d’Amérique. En “Pour une histoire des polítiques culturelles dans le monde”. Op cit
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La pregunta clave que se responde por sí sola es si se necesita una política cultural pública cuando se poseen las industrias de la cultura y de la comunicación más poderosas del planeta; cuando las instituciones universitarias proponen producciones artísticas de vanguardia; y cuando filántropos iluminados y responsables (…) financian espléndidos equipamientos. Es que, si hablamos de políticas, financiamiento y gestión de la cultura, en EEUU, el aporte principal - casi un 85 % - lo hace el sector privado y, dentro de él, principalmente las personas naturales (75%); las fundaciones (10%) y las empresas (5%). Los pilares del desarrollo de las instituciones culturales se sustentan en el fundraising (recolección de fondos) privada y sólo una pequeña porción en el Estado, a través del Fondo Nacional de las Artes; los estados federales y las colectividades locales que aportan el resto (alrededor del 15%). Podríamos extrapolar este análisis a la situación chilena de los años 90’ y posteriores. Un país, confrontado a una encrucijada de múltiples desafíos y competencias, que buscó una modalidad mixta, apropiándose de algunos elementos del “modelo francés” y de otros tomados del “modelo norteamericano”. 112
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De las políticas de gobierno a una “Política de Estado” Chile recorrió un largo periplo desde su constitución como Estado - Nación independiente a principios del siglo XIX. Fue a lo largo del siglo XX que los chilenos pudieron acceder, de manera progresiva, a los beneficios y garantías individuales y sociales y a ejercer sus derechos como ciudadanos dentro de un Estado de Derecho. Durante un siglo, el “Estado de Bienestar” cumplió su tarea - principalmente a través de las universidades e instituciones de resguardo del patrimonio -, haciendo posible la integración de las grandes mayorías a la vida social y cultural. Así fue cómo, en los periodos de Eduardo Frei Montalva y de Salvador Allende, la política de Estado en el terreno cultural fluctuó desde la “democratización cultural” a la “democracia cultural”. Con la toma del poder por las Fuerzas Armadas, en 1973, se interrumpió este proceso, develando una profunda fractura que se había instalado en el seno de la sociedad chilena en relación a las maneras de concebir la política, la democracia y el cambio 111.- Tobelem, J M: Les Etas-Unis…”op cit. 112.- Con la diferencia de que, en Chile el Estado aporta un 90 por ciento del financiamiento para la cultura y el resto queda en manos de las empresas privadas y los públicos o consumidores de cultura.
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social. En la dictadura se pasó, entonces, de un “Estado de Bienestar” a un “Estado autoritario” con una política oscilante entre el “garrote y la zanahoria”, una época en que la represión política fue combinada con reformas económicas ultraliberales que prometían la riqueza y el bienestar para todos los chilenos.
Posteriormente a esa época oscura, los gobiernos de la “Concertación de Partidos por la Democracia” y la actual “Alianza” gobernante, se han empeñado - con más o menos matices - en aplicar políticas que contribuyan a una nueva relación entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, con un agenda social y una agenda económica específicas.
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Sin embargo, a contracorriente, la cultura chilena pudo sobrevivir a estas fuerzas opuestas y mantenerse, en cierta forma, como “vigía de la tribu” y como la “voz de los que no tienen voz”, hasta el retorno a la democracia. Así lo demuestran numerosas creaciones artísticas y obras del dominio de la investigación y de la producción intelectual de entonces.
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En sus inicios, este proceso tuvo que sobrepasar, por una parte la etapa de la censura, el control y la represión de la dictadura y, por otra, enfrentarse y adecuarse a las oportunidades y desafíos derivados de las reformas estructurales en el marco de la globalización. En esa época, todo lo que los artistas y productores culturales gozaron, en términos de apertura al mundo y a la modernización tecnológica, lo sufrieron en libertad de expresión y creación, sometidos a una estrecha vigilancia y persecución.
A partir de los 90’, lo más urgente fue la reconstrucción democrática de las instituciones culturales y la elaboración y puesta en práctica de políticas y programas culturales consistentes con el proceso de transición. Se intentó combinar la democratización social y política del país, con la aplicación de una política económica neoliberal y de mercado, generándose así lo que algunos llaman “liberalismo progresista”. 113
En el plano del arte, de las industrias culturales y del resguardo y desarrollo del patrimonio, en más de 20 años se pusieron en pie políticas culturales consagradas a la creación artística y cultural y a la democratización del acceso al consumo y goce de los productos culturales. Han ido aumentando, así, los espacios y oportunidades de expresión y de participación de la población chilena y se han puesto en funcionamiento algunos mecanismos reguladores del mercado y de la acción de las empresas privadas. 113.- Bitar, Sergio: Progresismo y liberalismo: Puntos para una agenda común. Informe N 260 de Asuntos Públicos. 2002.
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La “nueva institucionalidad cultural”, como se la ha llamado, vino a poner un cierto orden orgánico en una compleja, dispersa y heterogénea estructura legal y administrativa que existía en este ámbito. Ni más ni menos. Con la creación del Consejo y del Fondo Nacional de la Cultura y las Artes, quedó consagrada legalmente la unión entre organismos que, hasta esa fecha, se habían preocupado de la cultura, en forma paralela, y con recursos muy desiguales. Como se sabe, la ex - División de Cultura del Ministerio de Educación y el ex -Departamento de Cultura del Ministerio Secretaría General de Gobierno se fusionaron y fueron absorbidos por el CNCA. Se creó el Consejo y Fondo Nacional del Libro y la Lectura más el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural, que vino a reemplazar legalmente también, al antiguo Fondart. Luego se adosaron el Consejo y Fondo Nacional de la Música y el Consejo y Fondo Nacional de Fomento del Arte y la Industria Audiovisual, en virtud de leyes específicas sobre el desarrollo de dichas áreas. Se aplicó la Ley de Donaciones Culturales, parte de la reforma tributaria del Gobierno de Patricio Aylwin, que otorga incentivos a la empresa privada para las donaciones con fines culturales a instituciones sin fines de lucro, pasando también a depender del Consejo, el Comité de Donaciones con Fines Culturales. 114
Así es cómo, los órganos relacionados con la expresión artística y con las industrias culturales hoy por hoy, están unidos bajo un mismo techo, en el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Muchos reconocen que esta fórmula quedó trunca ya que no resolvió el paralelismo que – naturalmente – se produce entre las acciones del CNCA y las del Ministerio de Educación y sus órganos patrimoniales: la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM) y el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN). Aunque el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes tiene, por mandato legal, la responsabilidad de trabajar coordinadamente con esas instituciones, en la práctica de la real politik, la coordinación se hace farragosa por la dificultad en la toma de decisiones y en la ejecución de las políticas.
Chile : Modelo híbrido Actualmente, existen unos canales de participación regulados - a través del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, sus Consejos Regionales y sus Comités Consultivos 114.- Ley de Donaciones culturales, Nº18.985. A partir de 2001 se le hicieron modificaciones. Se incorporó como beneficiarios a las organizaciones comunitarias funcionales con fines culturales, creadas en virtud de la Ley de Juntas de Vecinos y a los museos, bibliotecas y Consejo de Monumentos Nacionales. También se posibilitó, en un mismo proyecto, ofrecer espectáculos gratuitos y pagados, para difusión masiva, principalmente de la música. Actualmente se encuentra en el Congreso Nacional otro proyecto de reforma: si se aprueba, permitirá donar a empresas con péridas, a extranjeros con actividad comercial en Chile y a trabajadores dependientes y ampliará los beneficiarios a los inmuebles declarados Monumento Nacional o Zona Típica y a las Pymes de giro cultural.
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Pero, por lo visto y vivido hasta el momento, el hecho de contar con un más coherente organigrama estatal en esta materia y con las medidas que se han adoptado en estos años, ha sido un gran logro que permite poner a la cultura en un lugar de privilegio. Aunque esto, en ningún caso, constituye una panacea que, por arte de birlibirloque, provoque el desarrollo cultural del país. La opción chilena por un Consejo de la Cultura y las Artes colegiado y participativo, fue eso: una opción, tan válida como pudo ser otra. Lo cierto es que ha significado el despliegue de instrumentos de fomento de la producción, la participación y el consumo cultural, y del respeto y fomento de nuestra diversidad creativa y de nuestros bienes patrimoniales, desde una perspectiva mixta (público-privada) de desarrollo cultural. Lo importante de relevar es si esta estructura garantiza o no la participación de la ciudadanía en sus orientaciones.
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en cada una de las quince regiones del país - en los que los miembros del Estado y de la sociedad civil están encomendados para representar las demandas y necesidades de la comunidad, de los artistas, los productores, los intelectuales, los pobladores. Estos, a través de los consejeros y de los consultores elegidos, al menos virtualmente pueden hacerse oir, reivindicar sus derechos, proponer acciones, y asumir también deberes y obligaciones. El sistema instalado no exento de críticas, titubeos y confusiones, da para discusiones y propuestas diversas.
Sin entrar a evaluar con cifras o datos puntuales la creación, el consumo y el acceso a la cultura, la ampliación o recuperación de espacios e infraestructura, el financiamiento o la descentralización, podemos afirmar que, en más de 20 años, en Chile se ha avanzado exponencialmente respecto a lo que existía con anterioridad. 115
Con el cambio de Gobierno que pasó de manos de la Concertación a manos de la Alianza, las orientaciones de desarrollo cultural no han registrado cambios dramáticos. En parte, esto se debe a la visión equilibrada del actual Ministro y, en parte, a la estructura y la forma de operar del directorio del CNCA, con relevo parcial de sus componentes cada cinco años, lo que redunda en una mayor independencia e imparcialidad frente a los poderes del Gobierno de turno. Esto permite darle al proceso un ritmo de continuidad y cambio, operando en el marco del modelo de desarrollo por 115.- Esto, a pesar de que aún - como dicen las encuestas de consumo cultural - el 60 % de la población no lee libros; ha decrecido la asistencia al cine chileno y menos del 10 por ciento de la programación radial se centra en música compuesta o interpretada por chilenos, etc…Pero, por otro lado, hay un aumento de la asistencia al teatro y a los espectáculos musicales y una exposición masiva a los medios digitales de comunicación y expresión, se han aumentado los espacios e infraesturcuras culturales, se han creado numerosos centros culturales, se han recuperado bienes patrimoniales, etc.. .
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el que Chile optó: un sistema político que intenta articular la democracia representativa con un sistema económico neoliberal, en el marco de la globalización. Esta orientación se puede comprender plenamente cuando se revisa la Cuenta Pública de 2011 con sus seis ejes de fomento a las industrias creativas y áreas artísticas ; fomento de los públicos, educación y promoción social ; infraestructura y gestión ; modernización institucional; desarrollo regional e internacionzalización cultural. Se confirma también al analizar las líneas de acción de la segunda etapa de la Política Cultural, diseñada para el periodo 2011 – 2016, con la participación de los integrantes del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Se destacan allí algunas líneas de acción que potencian y le dan continuidad a lo que ya se venía ejecutando hace casi una década: 116
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• Fortalecimiento de la creación artístico-cultural • Visibilización y fomento de las industrias culturales como motor de desarrollo • Promoción del acceso y la participación de la comunidad en iniciativas artístico - culturales; formación de hábitos de consumo; promoción social y fortalecimiento de las organizaciones culturales • Ampliación de la red de infraestructura y gestión y refuerzo del desarrollo cultural regional • Resguardo del patrimonio cultural material y puesta en valor del patrimonio inmaterial • Internacionalización de la cultura nacional. 119
Sin embargo, en el camino de desarrollo cultural predefinido, la piedra en el zapato sigue siendo el tema del patrimonio. No hay consenso respecto a cómo lograr una mayor articulación institucional entre las políticas y programas que se refieren a las artes y aquellas destinadas al patrimonio cultural material e inmaterial. Un proyecto de Ley, enviado el 18 de Mayo de 2008 al Congreso Nacional, por decisión de una “Comisión de Institucionalidad Patrimonial”, propuso la creación de 116.- Se destaca la creación de una Comisión Fílmica (Film Commission) y una Agencia de Promoción Internacional del Cine Chileno y, por otra parte, una ampliación a de las políticas a las áreas de arquitectura, diseño, arte circense y nuevos medios). 117.- Énfasis que se puede constatar – por ejemplo - en la implementación del “Servicio País Cultura”, un proyecto que viene de los gobiernos de la Concertación y que se aplica en conjunto con la Fundación de Superación de la Pobreza; 118.- Son relevantes la inauguración del Centro Cultural Grabriela Mistral, el Parque Cultural de Valparaíso y la reconstrucción de espacios patrimoniales dañados por el terremoto de 2010, entre otras acciones. 119.- www.consejodelacultura.cl
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En esa sesión, ante una consulta del senador Ignacio Walker al ministro Cruz Coke, éste afirmó que se está desarrollando una propuesta legislativa, por parte del Ejecutivo, que busca unir bajo una misma figura a las artes y el patrimonio. El Acta transcribe el pensamiento del ministro cuando argumenta que la carencia de esta institución unificada, genera duplicidades en el área del patrimonio, en el CNCA, la DIBAM, y los ministerios de Vivienda, Obras Públicas, Educación y Relaciones Exteriores. Su enfoque va a que “esta duplicidad de esfuerzos y recursos debe ser mejorada sin mermar los mecanismos participativos de la institucionalidad cultural” (…) “permitiendo que el CNCA, logre tener tuición sobre todos los órganos del Estado que obran sobre la cultura”. En buenas cuentas, lo que está en tabla en el Gobierno es la creación de un Ministerio de Cultura y Patrimonio. Curiosamente, esta tendencia no sólo contradice lo resuelto en los gobiernos de la Concertación, sino que en vez de alivianar la estructura del Ejecutivo, como sería esperable en un gobierno de derecha, fortalece y centraliza la acción estatal.
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un Instituto del Patrimonio que operaría como un servicio público, desconcentrado y descentralizado, con un Consejo presidido por el ministro del CNCA e integrado por los ministros de Educación, de Defensa Nacional, de Bienes Nacionales, de Vivienda y Urbanismo, el director de la CONADI y cinco personalidades especializadas en esta área. Pero, posteriormente, la discusión de este proyecto quedó paralizada en la Cámara de Diputados. El nuevo Gobierno – a través del ministro Luciano Cruz Coke – volvió a una idea que había quedado desechada en 2003, de fusionar en un Ministerio todas las instancias de artes, industrias culturales y patrimonio material e inmaterial. La propuesta, que está comenzando a reavivar la discusión, quedó registrada en un Acta de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencias y Tecnología del Senado, del 17 de Enero pasado.
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El asunto aún no está zanjado ya que la decisión final involucra aspectos políticos, financieros y administrativos potencialmente conflictivos, en relación a los ámbitos de acción y los rangos de influencia públicos y privados. En todo caso, dos nuevos consejeros del CNCA recientemente asumidos, ya dieron la pauta de lo que serán las argumentaciones a favor y en contra. Mientras el gerente de una empresa editora, Pablo Dittborn, se volcó a apoyar a la mayoría del Consejo del CNCA que está por 121
120.- Acta del Senado, del 17 de Enero. 121.- El editor Pablo Dittborn y el arquéologo Carlos Aldunate, fueron designados consejeros del directorio del CNCA, a propuesta del Presidente de la República, para el período 2012-2016 con ratificación del Senado, el 17 de Enero de 2012.
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“mantener los órganos participativos” actuales, su colega, el director del Museo de Arte Precolombino, Carlos Aldunate, destacó el “desamparo existente”, fruto de la decisión de los legisladores de la época de dejar la totalidad del patrimonio en el ministerio de Educación. Por eso, “aseveró que el patrimonio debe quedar dentro del CNCA”, por medio de una reforma a la Ley, ya que “han transcurrido muchos años desde la puesta en marcha del CNCA, lo que lo hace tener la madurez necesaria para asumir esa labor”. 122
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Conclusiones parciales En Chile, la voluntad política de abordar el tema cultural en forma consistente, se ha manifestado a ratos con el método de la “prueba y el error”, con algunos titubeos y con la aplicación – a veces oscilante - de diferentes instrumentos jurídicos, financieros y administrativos. Estas intervenciones se han ido haciendo de lo particular a lo general, de acuerdo a las necesidades, demandas y reivindicaciones del mundo de los creadores y productores culturales. Esta forma ha tenido, por cierto, ventajas y desventajas. Entre las ventajas está el hecho de que han podido participar en el debate y las propuestas, representantes de distintos sectores de la ciudadanía, dando a conocer su opinión a través de canales institucionales, como son el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes o, incluso en las comisiones especializadas del propio Congreso Nacional cuando se ha tratado del estudio de un proyecto de ley. Entre las desventajas, ha existido la tentación de una cierta improvisación y, en oportunidades, a ceder a las presiones de lo urgente (activismo cultural con fines de corto plazo), dejando en segundo plano lo importante (políticas y programas culturales cuyos resultados son de mediano y largo plazo). En todo caso, el Gobierno de la Alianza, con más o menos matices, se ha mantenido fiel a los principios de libertad y diversidad, sin romper la línea estratégica trazada por la Concertación. Se ha podido observar un profundo cambio en los referentes que sostenían la acción del Estado hasta 1990. Sobre todo en dos aspectos: el fomento de la participación en la definición de políticas culturales y las nuevas formas de financiamiento y gestión que presuponen un tratamiento de “mercado asistido”, con apoyos especiales a través de fondos concursables y subsidios directos en áreas sensibles.
122.- Acta del Senado, del 17 de Enero, op cit.
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Desde luego, en el diseño del proyecto de Ley para la creación del CNCA, se usó un método democrático y participativo, a través de comisiones de estudio, pluripartidistas, creadas en el Gobierno de Patricio Aylwin y luego, en el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle. Es decir, en vez de imponer un criterio gubernamental en que las elites de poder deciden, a nombre de la población, el escenario creado permitió un amplio debate de ideas y de propuestas. 123
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En definitiva, el establecimiento del CNCA, un organismo de rango ministerial, descentralizado y desconcentrado en el que, junto a las autoridades de Gobierno, participan en su Directorio y en su Consejo Consultivo representantes de la sociedad civil y de los ministerios directamente involucrados en este ámbito (Ministerio de Educación y Ministerio de Relaciones Exteriores), constituye un acierto en cuanto a modernizar y democratizar el concepto de políticas públicas, quedando el Estado solo como facilitador o promotor, y determinando que éstas pueden y deben diseñarse, ejecutarse y evaluarse con la participación de la comunidad.
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Por otra parte, si observamos la política de financiamiento cultural aplicada hasta la fecha, podemos comprobar también que está en curso una nueva lógica donde se intenta articular el funcionamiento del mercado cultural con una acción eficiente del Estado y construir lazos más fuertes entre el sector público, el sector privado y las agrupaciones de la sociedad civil en la elaboración, financiamiento y gestión de las políticas culturales.
La institución, largamente gestada, tiene también el valor de entregar una doble señal. Por un lado cerró una etapa, que se podría llamar de “políticas culturales de Gobierno” y, por otra, prefiguró lo que podrían ser los fundamentos de una “política cultural de Estado”, que sólo el tiempo dirá si se cumple cabalmente. Una tal política puede tener estabilidad sólo en la medida en que se logre mantener cierto consenso, logrado en estos años entre los representantes del Estado, los artistas y los productores culturales; las elites políticas y los intelectuales; los empresarios privados; los agentes culturales de comunas y regiones, y los integrantes de organizaciones comunitarias y de la sociedad civil de variados signos. Ya nadie pone en duda que la política cultural de Estado tenga un sustento sólido en la participación de la comunidad, de los empresarios y de los “ciudadanos culturales”. Es 123.- Comisiones de estudio: “Propuesta para la institucionalidad cultural chilena”, de “Comisión Garretón” , 1991 coordinada por el sociólogo Manuel Antonio Garretón y “Chile está en deuda con la cultura”: Propuestas para la institucionalidad cultural chilena”, de “Comisión Ivelic”, 1998, coordinada por el ex Director del Museo Nacional de Bellas Artes, Milan Ivelic.
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Se ha llegado a acuerdos básicos como por ejemplo: que el el rol del Ejecutivo está en impulsar políticas y programas de desarrollo que posibiliten el acceso y la participación de las mayorías en la cultura, con igualdad de oportunidades; que el Congreso debe proponer, analizar y aprobar leyes y normas de regulación y fomento, y que el Poder Judicial tiene que resguardar el cumplimiento de las normas y sancionar y castigar los delitos que atentan contra la producción, la interpretación, la distribución o la reproducción de obras artísticas y culturales. Pero son los artistas y productores, las organizaciones culturales de la sociedad civil y las industrias que producen bienes culturales los que tienen un rol protagónico en cuanto a contenidos. Mientras, las empresas privadas asumen parte de un financiamiento compartido, con el Estado y el público ( o los públicos) integrantes de la comunidad.
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decir, de las personas y grupos en tanto creadores, gestores, financistas, espectadores, consumidores; en tanto sujetos del desarrollo cultural. El asunto es cómo lograrlo y cómo conseguir que los gobiernos, de cualquier signo que sean, manifiesten su voluntad política y tomen resguardos para que lo que figura en los textos legales se haga carne y se proyecte en el tiempo.
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Un avance muy importante en el sentido de abrir las oportunidades de participación directa de la población se dio con la promulgación de la Ley 20.500, sobre “Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública”. Publicada en Febrero de 2011, fija nuevos derechos de asociación y crea un registro nacional de personas jurídicas sin fines de lucro; facilita la constitución de corporaciones, fundaciones y asociaciones; les entrega el status de organizaciones de interés público; considera un fondo al que pueden acceder bajo condiciones de transparencia e igualdad, y establece normas sobre el voluntariado. Lo relevante es que la Ley indica que “el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones”. Advierte también que la Administración Pública debe garantizar este derecho, a través de canales adecuados, entregar “información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que ésta sea oportuna, completa y ampliamente accesible”, además de dar una “cuenta pública participativa a la ciudadanía, de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria”.
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En consecuencia, no sólo el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, como órgano colegiado, debe garantizar ahora la participación ciudadana, sino todos los organismos públicos están compelidos a establecer consejos de la sociedad civil, de carácter consultivo, conformados “de manera diversa, representativa y pluralista”.
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Luego de este recorrido y antes de abordar los retos del futuro, nos sumamos a las reflexiones del académico Bernardo Subercaseaux en su interesante Historia de las ideas y de la cultura en Chile cuando afirma: “Desde la imagen del mercado-mundo, se escenifica el presente como un ‘ahora’ que podría conducir al ‘crecimiento económico’, a la utopía del ‘yo’ autosuficiente y a un ‘mañana moderno’, un ‘mañana’ que también acarrea altas cuotas de incertidumbre respecto al sentido de la vida o al resguardo de la identidad cultural, o a la posibilidad de enfrentar con éxito la inequidad y la distribución desigual del ingreso”. Y cuando advierte sobre: “un tiempo global que se presume compartido por todo el mundo, una post-hegemonía en que desempeñan un rol preponderante la tecnología, el mercado y la convergencia de lo audiovisual con la política y la cultura”.
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Proyecciones y desafíos
No podemos dejar de inquietarnos con sus preguntas finales: “¿Cuál será la próxima vivencia del tiempo colectivo en Chile, en América Latina y en el mundo? ¿Qué vendrá después? (…)¿Hacia dónde nos llevará el cambio epocal que estamos viviendo? (…) ¿superaremos los efectos perversos de la modernización globalizada?” 124
No hay respuestas concluyentes, por el momento. Sólo nos queda ponernos en estado de alerta y enfrentar el futuro con cautela y lucidez crítica. La última palabra la dará la historia, en la medida en que se vayan construyendo indicadores, enriqueciendo las estadísticas y haciendo evaluaciones sobre los efectos cuantitativos y cualitativos y sobre el impacto en la comunidad, del modelo cultural actualmente en curso. Lograr un desarrollo cultural más profundo y equitativo en Chile va a depender de muchos factores. Por cierto de lo que ocurra en el mundo. Pero, a nivel nacional, dependerá de las decisiones que se tomen para resolver las contradicciones internas 124.- Subercaseaux, Bernardo. “Historia de las ideas y de la cultura en Chile”. Volumen III. Editorial Universitaria Octubre de 2011.
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entre las visiones más conservadoras y las más liberales dentro del Gobierno actual, de derecha, y también dentro de la Oposición. Estará sujeta también a los efectos de las acciones que emprendan los diversos sectores políticos y a la calidad que tenga la participación de la sociedad civil, en el sentido de reflejar la diversidad de ideologías y visiones de mundo que conviven en democracia. Sin embargo, a casi una década de instalada la nueva institucionalidad cultural, y revisando los logros y dificultades de las políticas culturales en aplicación, podemos verbalizar algunos desafíos.
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El primero: que en el país se logre visualizar y vivir la cultura como cimiento y pilar del desarrollo y no como un apéndice distractivo o complementario. Y, aunque parezcan idealizaciones o utopías, (en un tiempo en que éstas van de baja), podemos trazar algunas otras metas de un desarrollo cultural comprehensivo para Chile. Entre otras: • Integrar la “democratización cultural” - donde predomina la extensión y difusión - con la “democracia cultural” - donde predomina la participación. • Entender que la cultura, en su dimensión económica, comercial y laboral, entrega riqueza y contribuye al crecimiento del país. • Reforzar la nueva relación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil en la elaboración, gestión y evaluación de las políticas culturales: perfeccionando y profundizando los canales institucionales de participación de la comunidad en las decisiones y promoviendo un mayor aporte de las empresas al desarrollo artístico, cultural y patrimonial. • Fortalecer programas de educación (y de educación artística), que fomenten la creación y el acceso a los bienes culturales de la población, y un protagonismo mayor de las etnias, las mujeres y los jóvenes, con un enfoque multisectorial, multidisciplinario y multicultural.
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• Impulsar a las regiones y comunas para que acrecienten su acción como motores de desarrollo cultural, creando sinergias entre ellas para fortalecer la acción y aumentar la eficacia y eficiencia. • Diseñar políticas culturales, con una visión transversal e interdisciplinaria, en mayor coordinación y articulación con las políticas educacionales, económicas, de fomento, de desarrollo social, de obras públicas y planificación urbana, de turismo, de relaciones exteriores, etc.
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• Impulsar y hacer cumplir las recomendaciones y normas regulatorias que Chile, como Estado miembro de la Organización de las Naciones Unidas y de la UNESCO, ha aprobado y ratificado. Como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972); la Declaración Universal de Diversidad Cultural (2001); la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003) o la Convención de Protección y Fomento de la Diversidad de las Expresiones Culturales (2005).
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• Enfatizar la coherencia y articulación entre el diseño, la ejecución y la evaluación posterior de las políticas aplicadas.
• Reforzar el proceso de integración de los empresarios al modelo de desarrollo, promoviendo campañas de solidaridad y compromiso por causas socio-culturales y de defensa, protección y difusión del patrimonio nacional, con el fin de que estos puedan trascender sus propios intereses y beneficios en la búsqueda del bien común y de la calidad de vida de la población. • Reflexionar sobre la cultura en el marco nacional - de estabilidad política y de crecimiento económico - y en un contexto internacional - de mayor intercambio e interdependencia entre las naciones. En definitiva, se debería ampliar y profundizar el camino trazado y fortalecer un Estado que no realice directamente la acción cultural sino que la motive. Un Estado que se oriente a la comunidad, aumentando las facultades y los derechos de los agentes privados de la cultura, pero no reemplazándolos. Un Estado que no controle a los ciudadanos, pero 199
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que los invite a organizarse en la búsqueda de solución a sus problemas y necesidades. Un Estado que sea capaz de prevenir los problemas y planificar las acciones, basado en estudios y pronósticos, y con útiles adecuados. Un Estado descentralizado, que perfeccione un sistema participativo a nivel comunal, provincial y regional.
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Es deseable que el país se oriente a un desarrollo sustentable, con una sociedad más integrada, en la cual todos los grupos puedan ser actores y beneficiarios de la modernización y de los bienes que se producen en el campo cultural y resguarden los recursos del patrimonio natural. Un país que cimente las políticas culturales en la descentralización y el refuerzo de las organizaciones sociales e incentive una redistribución profunda las funciones y responsabilidades asignadas al Estado y a la sociedad civil. Un Estado con normas de regulación y de fomento justas y equitativas; que incentive la innovación, la creatividad, y la productividad, y unos ciudadanos con mayor conciencia colectiva de sus derechos y de sus responsabilidades, de su identidad y de la necesidad de respetar la diversidad y de buscar una mayor solidaridad y justicia social y cultural. Así se podría contribuir a un pleno desarrollo humano y a tejer una más compacta y solidaria trama en la sociedad chilena. En otras palabras, creo que para alcanzar un desarrollo pleno, nos queda un desafío profundo y de largo aliento: el de “democratizar la democracia, también en el ámbito cultural”.
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DESAFIOS AMBIENTALES PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE Oscar Parra, Jorge Rojas Hernández y Claudio Zaror, 125 Cátedra UNESCO de“Manejo de Recursos Naturales, Planificación Territorial y Protección Ambiental para un Desarrollo Sustentable” Universidad de Concepción
Chile ha logrado, en las últimas décadas, consensos importantes sobre una serie de aspectos centrales de desarrollo del país; hay acuerdos de fondo en ciertas líneas matrices del crecimiento económico que, probablemente, se van a mantener en el mediano y largo plazo. Una de éstas es mantener un modelo basado en una economía social de mercado, orientado por consiguiente, a intensificar su modernización económica con el objetivo prioritario de superar la pobreza y lograr mayor equidad social. Sin embargo, para una parte importante de la población del país, esto no se está cumpliendo.
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Cuando las actividades económicas se efectúan con modelos que no respetan las características y particularidades del sistema natural o se orientan en razón de objetivos únicos de lucro inmediato, se generan situaciones de ocupación territorial inestables con pérdida, alteraciones o deterioro de determinados recursos naturales (agua, suelo, vegetación, atmósfera) y con alteración de sus funciones ecológicas reguladoras.
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Los problemas ambientales de los países emergentes o de desarrollo medio, como Chile, no obedecen únicamente a las consecuencias del propio desarrollo sino, también y fundamentalmente, al deterioro de los términos de intercambio, la deuda externa, la extensión de la pobreza, la inequidad y la marginación de amplios sectores sociales.
La viga maestra para alcanzar estos objetivos es el fortalecimiento eficiente y competitivo de la inserción internacional, puesto que el mundo vive un proceso de globalización del cual ningún país puede estar ausente (Sunkel, 1996). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE - 2005) en su informe sobre nuestro país expresaba que “desde 1990, Chile ha experimentado 125.- Oscar Parra, Centro de Ciencias Ambientales, EULA-Chile, Universidad de Concepción, Jorge Rojas Hernández, Facultad de Ciencias Sociales y Claudio Zaror, Facultad de Ingeniería,
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un crecimiento económico rápido, crecientemente diversificado y liderado por las exportaciones, con un incremento del 108% del PIB…” También ha ejercido una “considerable presión sobre algunos recursos naturales, sobre todo en los sectores de mayor auge como la minería, la silvicultura y la acuicultura. La situación ambiental de Chile se debe entender en el contexto de su veloz ritmo de desarrollo”. El crecimiento de mediano y largo plazo que exhibe el país lo constituye una economía que se moderniza y expande rápidamente la cual, durante las últimas décadas, previo a las crisis económicas de los últimos años, crecía a una tasa media del orden de seis a siete por ciento. Sin duda, y así ha sido reconocido nacional e internacionalmente, se trata de un logro excepcional, tanto en relación con los precedentes históricos como en la comparación mundial. No sólo por el elevado nivel alcanzado sino también por su prolongada duración. Como sabemos, esta tasa ha caído en los últimos años por debajo del cinco por ciento lo que, en todo caso, representa una de las más altas de Latinoamérica. Este proceso de crecimiento económico iniciado a comienzos de los 90’, se ha acompañado de importantes transformaciones en las tecnologías y prácticas de gestión, principalmente del sector exportador. Las fuerzas motrices de tales transformaciones son, por una parte, el establecimiento de una institucionalidad ambiental - aun débil en su implementación, capacidad de regulación y control - en línea con compromisos adquiridos internacionalmente y, por otra, las presiones de los mercados en materia de desempeño ambiental. En relación con la primera, la promulgación de la Ley de Bases del Medioambiente, en 1994, significó el inicio de un largo proceso de generación de un marco normativo e instrumentos de gestión, con el objetivo declarado de prevenir el deterioro ambiental y apoyar el desarrollo sustentable. El sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA) ha sido un importante instrumento que obliga a los proyectos de inversión a incorporar esta dimensión como un componente en la toma de decisiones. Es así como los nuevos proyectos del área minera, forestal, productos marinos y otros, han debido identificar y declarar sus impactos potenciales, e incorporar medidas mitigadoras y/o compensatorias, bajo la
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presión de la participación ciudadana, carente aun de un peso sustantivo en la toma de decisiones.
Se puede mencionar, además, la implementación de algunos planes de prevención y descontaminación en áreas fuertemente impactadas por las operaciones mineras. Estos han involucrado inversiones importantes en modernización de procesos destinados a reducir las emisiones de material particulado y dióxido de azufre, permitiendo mejorar la calidad del aire local.
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En efecto, en menos de una década se logró reducir significativamente los impactos derivados de las aguas servidas domésticas e industriales que se vertían sin ningún tipo de tratamiento en los cuerpos de agua. Por ejemplo, el mejoramiento de la calidad de agua del río Biobío a partir de fines de la década de los 90’ se ha demostrado en los resultados del “Programa de Monitoreo de de Calidad de Agua del Rio Biobío” del Centro EULA, principalmente en una significativa reducción de contaminantes biológicos y carga orgánica. Ello, a pesar del importante crecimiento de la población urbana y de la casi duplicación de la capacidad de producción de la industria de productos forestales.
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A pesar de las dificultades encontradas en la implementación de los diferentes instrumentos de gestión ambiental y de la falta de capacidad fiscalizadora, estos mecanismos han sido capaces de poner freno – en parte - al deterioro acelerado de la calidad ambiental.
A pesar de ello, persisten centros urbanos con altos niveles de contaminación del aire, en especial en la región Metropolitana de Santiago y algunas otras ciudades importantes. Además de estas fuerzas motrices nacionales, el sector exportador se ha visto sometido a las presiones del mercado internacional para cumplir con estándares ambientales más exigentes. Estas presiones han tenido (un gran) efecto en las políticas empresariales, debido a que tienen directa relación con la competitividad en el mercado. Es así como, la gran mayoría de las empresas exportadoras, ha comenzado a implementar sistemas de gestión para acoger los desafíos ambientales y de seguridad y salud laboral, adoptando prácticas y tecnologías para minimizar los impactos ambientales de sus actividades, de acuerdo a las exigencias del mercado internacional.
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Cabe señalar, sin embargo, que estas medidas por parte del sector productivo son respuestas a presiones nacionales y del mercado internacional y, no necesariamente, demuestran su responsabilidad social y un real convencimiento de sus obligaciones para con el desarrollo sustentable.
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Las tasas de crecimiento económico, basadas en parte importante en el aumento de las exportaciones, implicaron duplicar, en poco más de una década, los niveles de producción y consumo. Hay que tener en cuenta que una gran parte de las exportaciones, hasta hoy día, se apoyan en recursos naturales, como son: los recursos mineros, la biomasa pesquera, la biomasa forestal y los suelos agrícolas. Es decir, en aquellos que, en gran parte, son derivados de los servicios y beneficios que prestan los recursos naturales y ecosistemas a lo largo del país. Esta situación, obliga a considerar e identificar indicadores, que sirvan o permitan formarse una idea general del orden de magnitud de las demandas o presiones sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La manifestación concreta de estas presiones sólo es posible apreciarla mediante un examen de la situación de nuestros recursos naturales esenciales, como el agua, el suelo, la vegetación, la calidad del aire, y cómo estos se expresan geográficamente a lo largo de nuestro territorio. Desgraciadamente, Chile no ha contado, salvo entre los años 1998 y 1999 (CEP, 1999), con informes a nivel país sobre el estado ambiental de su territorio, de sus recursos naturales y de la calidad de vida de su población. Lo anterior podría haber sido muy útil para conocer y tener claridad sobre, por ejemplo, la explotación de los recursos naturales, la descarga de residuos derivados de la actividad humana, y sus efectos sobre el medio ambiente, los ecosistemas y la biodiversidad. Hoy día constatamos el incremento de las presiones de uso sobre los recursos hídricos, por la actividad de la minería en el Norte de Chile y las actividades agrícolas y forestales en la zona central; sobre el suelo agrícola y el bosque nativo, por la actividad forestal y la gran expansión urbana en la zona central y sur; sobre los ríos, lagos y fiordos del sur de Chile, por la actividad de la acuicultura y, por último, sobre diversos componentes ambientales que ha significado y está significando el crecimiento energético a lo largo de todo Chile, incluidos los centros poblados.
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El recurso agua como factor limitante del desarrollo. Chile posee un territorio heterogéneo y complejo, con un amplio rango latitudinal (18°56° Lat. S.) de más de 4.600 km de longitud, con condiciones extremas, desérticas en el norte y muy húmedas en el sur. Es decir, sus ecosistemas terrestres y acuáticos se localizan en un territorio de gran variabilidad climática, heterogeneidad geológica, topografía muy irregular, con volcanes muy activos y con influencias notables de los fenómenos del Niño y la Niña, generando un mosaico muy diverso de influencias.
También es preciso realizar una desagregación geográfica, por cuanto, especialmente en Chile, se presentan grandes diferencias en los balances regionales de oferta y demanda de recursos hídricos, energéticos y de suelos.
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En todos los países los tres recursos críticos de uso múltiple por los que compiten todas las actividades humanas son el agua, la energía y los suelos. Por ello, se hace necesario examinar las disponibilidades estimadas de estos recursos, sus formas de utilización en el pasado y el presente, así como también sus potencialidades para enfrentar las múltiples demandas futuras.
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Desde la última glaciación, el territorio chileno se ha caracterizado por la presencia de sistemas naturales muy diversos y complejos, de lo cual deben hacerse cargo los instrumentos de planificación territorial y los proyectos de inversión.
En el contexto de lo descrito anteriormente se hace necesario poner atención en el principal recurso natural, el recurso agua, definido como el factor limitante de cualquier tipo de desarrollo en un país. A lo largo de Chile se observa una gran variabilidad en la distribución y disponibilidad del recurso hídrico, tanto en términos espaciales como temporales. Un balance hídrico del país a nivel de regiones, desarrollado en 1987 por la Dirección General de Aguas del Ministerio de Obras Públicas (DGA), arroja cifras de las cuales se desprende que la distribución del recurso es altamente variable en términos espaciales. Se puede observar, a modo de ejemplo, que la región que recibe el mayor aporte en precipitaciones (región de Aysén) supera en más de 60 veces a la región que recibe el menor aporte (región de Antofagasta) (Brown, 1997). Otro punto importante, relacionado con la presión que 209
se ejerce sobre el recurso agua, lo constituye la degradación de la calidad del recurso hídrico, por diversos usos.
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Hasta hace poco tiempo, lo determinante en la planificación, asignación y gestión de los recursos hídricos era la disponibilidad y demanda cuantitativa del recurso. Ahora, junto con la consideración de una demanda ecológica por agua, se consideran más los aspectos cualitativos. Estos factores tienen hoy día un peso creciente en las decisiones futuras relativas al uso y protección del recurso hídrico. Diversas clasificaciones de las regiones naturales han dado cuenta de las particularidades del territorio de Chile. Una de las más aceptadas es el trabajo de Di Castri (1968) quien, basándose en una serie de criterios climáticos, que incluyeron aspectos del ambiente físico y biológico, establece un total de quince regiones ecológicas, que pueden ser reunidas en desértica, mediterránea y oceánica. No obstante, desde el punto de vista del sistema hídrico, el trabajo más completo lo ha reunido la DGA. Ésta se basó en “Recursos de Agua en Chile”, de Lobo (1978), y su fuente más importante ha sido un trabajo sistemático preexistente de H. Niemeyer, preparado desde 1975 a 1982 para la DGA. Con el título de “Las Hoyas Hidrográficas de Chile”, el estudio identifica 270 de éstas en el país, donde las características hidrológicas asociadas a una diversidad de clima, rasgos morfológicos y características litológicas, determinan también distintos comportamientos respecto a la escorrentía superficial y subterránea.
Chile, uno de los países más vulnerables al cambio climático De acuerdo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Chile es un país vulnerable debido a que cumple con siete de las nueve características de vulnerabilidad definidas en su artículo 4.8, a saber: 1) países insulares pequeños; 2) países con zonas costeras bajas; 3) países con zonas áridas y semiáridas, zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; 4) países con zonas propensas a los desastres naturales; 5) países con zonas expuestas a la sequía y la desertificación; 6) países con zonas de alta contaminación atmosférica urbana; 7) países con zonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas montañosos; 8) 210
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países cuyas economías dependen, en gran medida, de los ingresos generados por la producción, el procesamiento y la exportación de combustibles fósiles y productos asociados de energía intensiva o de su consumo, y 9) países sin litoral y los países de tránsito (CONAMA, 2008: 13).
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Climas mucho más cálidos, con desplazamiento de las condiciones actuales desde el norte hacia las zonas central y austral, influirían en los cultivos frutales y otros cultivos industriales. Podrían también mejorar el potencial ganadero de las regiones australes (CONAMA, 2008). Desde el punto de vista estacional, el calentamiento sería mayor en verano, excediendo los 5°C en sectores altos de la Cordillera de los Andes.
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Los estudios realizados en Chile coinciden en señalar que el cambio climático se manifiesta claramente en una disminución de los recursos hídricos y en un incremento de las temperaturas hacia las zonas cordilleranas. También se señalan cambios significativos de las temperaturas en todo el territorio nacional. Así por ejemplo se diagnostica disminuciones bajo los 2°C en la zona norte (hasta la Cuarta Región) y, al mismo tiempo, aumento de las temperaturas cercano a los 3°C en la zona central y la región austral. Estos cambios en las temperaturas modificarían variables cruciales para la actividad agrícola, tales como heladas, horas de frío y ocurrencia de días cálidos.
Resulta importante considerar que, en el caso de la Región del Biobío, en los Altos de la Cordillera de los Andes, habita tradicionalmente, por siglos, el pueblo indígena de los pehuenches afectados, no solo por condiciones precarias de vida, sino también por los impactos del cambio climático. En relación a las precipitaciones anuales, el estudio predijo disminuciones superiores al 30% en algunas áreas del país, para el año 2040. En la zona central habrá una significativa disminución mientras que, por el contrario, en el altiplano se incrementarán las precipitaciones. Desde Antofagasta a Puerto Montt se producirá una disminución de 20-25 % de ellas, aumentando nuevamente desde Chiloé al sur. Ello traería como consecuencia, un aumento en la aridez en el norte y centro del país, alcanzando hasta la Región del Biobío (CONAMA, 2008). El Cuarto Informe del IPCC (2007) señala que en los últimos años se ha identificado una tendencia a la declinación en las precipitaciones en el sur de Chile, lo que a su vez coincide con las tendencias climáticas observadas por el “Estudio de Variabilidad Climática de Chile” para el siglo XXI (CONAMA 2008). El Informe también indica disminuciones 211
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futuras en las cosechas de cultivos, como el maíz y el trigo y, en las zonas más áridas, como en el norte y zona central, el cambio climático puede conducir a la salinización y desertificación de tierras agrícolas. También se espera una alta vulnerabilidad de los recursos hídricos frente a eventos extremos. En particular se espera un fuerte impacto en la disponibilidad energética del país, por anomalías asociadas a los fenómenos de El Niño y La Niña, así como por restricciones a la disponibilidad hídrica y demanda de riego en Chile central, producida por estos fenómenos. El daño potencial en la disponibilidad de agua y servicios sanitarios puede alcanzar también a las ciudades costeras. La intrusión salina podría contaminar acuíferos subterráneos. Este mismo Informe del IPCC, destaca una disminución dramática de los glaciares, especialmente en el sur del país. Respecto de la salud, se observa un aumento de brotes del síndrome pulmonar provocado por el “virus Hanta” luego de sequias prolongadas. Es que, probablemente, las intensas lluvias que siguen a las sequías acrecientan la disponibilidad de alimentos para roedores domésticos. Por su parte, el aumento del transporte incrementará la quema de combustibles fósiles lo que, a su vez, aumentará la contaminación atmosférica en grandes centros urbanos como Santiago, Valparaíso, Concepción y Temuco. El cambio climático potenciará también los riesgos de incendios forestales, especialmente en el Chile central (CONAMA, 2008). El estudio evaluó también los impactos de los incrementos en el nivel del mar en zonas costeras y concluyó, por ejemplo, para la Región del Biobío, en el área del Golfo de Arauco, que los asentamientos humanos habitados por pescadores artesanales (caletas), ciudades y centros poblados cercanos al mar, incrementarán sus niveles de vulnerabilidad como consecuencia de un aumento en el nivel del mar. Se esperan alzas del nivel del mar entre 28 y 16 cm a fines del siglo XXI y posibles inundaciones en áreas costeras de Arica, Valdivia y Puerto Montt. Los efectos que se proyectan de los estudios de variabilidad climática indican que en el sector agrícola, por disminución de las precipitaciones en la zona centro y centro sur del país habrá, una disminución en la disponibilidad de aguas en cerca de un 40%, lo que corresponde a un escenario preocupante para los cultivos. A lo anterior hay que sumar la disminución del área andina que almacena nieve. Esto provocará problemas de abastecimiento de agua - en época estival - por disminución de glaciares.
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En el sector energético, la isoterma de 0ºC sufrirá un alza de altura por el calentamiento, aumentando las crecidas invernales de los ríos con cabecera andina, por reducción de la reserva nival de agua. Esta pérdida de reserva nival será muy significativa en el centro y centro-sur del país, entre enero y abril, provocando escasez de recursos hídricos para riego y problemas en la generación hidroeléctrica. Con el cuadro descrito anteriormente, cabe preguntarse si será posible que Chile pueda seguir creciendo, en el futuro, como lo ha hecho en el pasado reciente, de tal modo que en el lapso de una generación se acerque a los niveles de ingreso per cápita que caracterizan actualmente a los países desarrollados.
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En particular, el sector agrícola es uno de los sectores más vulnerables ante estos escenarios climáticos, por lo que se debe acelerar los esfuerzos de adaptación, implementando nuevos sistemas de riego y de almacenamiento de agua y de incorporación de nuevos tipos de cultivo y de prácticas agrícolas.
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Esto implica que, al menos, se debe enfrentar en las próximas dos décadas desafíos mayúsculos derivados de los escenarios de cambio climático descritos y de los requisitos de sustentabilidad en materia ambiental.
Similares desafíos tendrá que enfrentar la industria de procesos que requieren grandes volúmenes de agua, como la industria celulósica, metalúrgica y de hidrocarburos. Éstas tendrán que modificar sus actuales tecnologías para reducir los consumos específicos de agua fresca. Finalmente, pero no por ello menos importante, el aprovisionamiento de agua potable para las poblaciones más vulnerables (ej. en zonas rurales) requiere de medidas prioritarias para buscar opciones de abastecimiento seguro. En todos estos casos, se debe establecer políticas públicas de mediano y largo plazo que permitan enfrentar anticipadamente estos desafíos.
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Para una gestión ambiental eficiente: las recomendaciones de la OCDE
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Michael Porter, académico de Harvard, conocido como el gurú del management, expresó que “Chile está atrasado tecnológicamente; es muy dependiente de sus recursos naturales; tiene un capital humano que “da miedo” por su pobre desempeño y que existe muy poca inversión en tecnología, investigación y desarrollo”. Lo indicado por Porter (Diario La Tercera, jueves 30 de junio de 2005) es aun más dramático en lo que concierne al tema ambiental, donde nuestras carencias, deficiencias y debilidades son más evidentes. El 9 de Marzo de 1994, se publicó la Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuerpo legal que respondió a la necesidad de hacer una gestión ambiental más sistémica y dar unidad a la aplicación de la legislación, buscando poner en práctica el concepto de desarrollo sustentable. Los principales aportes de esta Ley fueron la creación de la institucionalidad ambiental chilena, los instrumentos de gestión ambiental, la responsabilidad por daño ambiental y la referencia a principios del derecho ambiental. En esta Ley de Base se definieron los instrumentos de gestión ambiental: 1) El sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA); 2) las normas de calidad ambiental y de la preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental; 3) las normas de emisión; 4) los planes de manejo, prevención y descontaminación y 5) la educación y la investigación ambiental. El SEIA es el instrumento que mayor atención y aplicación ha tenido hasta el presente en Chile y, por el contrario, la educación e investigación en medio ambiente no han logrado alcanzar la connotación que ameritan. Por esta razón, existe una grave carencia de conocimientos en diversos actores que participan en el debate ambiental y en el proceso de toma de decisiones. Por otra parte, se constata una escasa inversión en investigación científica focalizada en temáticas ambientales, lo que ha generado que muchas decisiones se hayan tomado con poca o ninguna base científica. Lo anterior implica que el SEIA, en especial en lo que se refiere a las líneas base de los ecosistemas que van a ser intervenidos por diversos proyectos de inversión, se realizan con información científica muy deficiente, produciendo evaluaciones ambientales parciales e incorrectas que, al final del proceso, significan incrementar aún más el pasivo ambiental del país.
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Es urgente cambiar esta situación, a través de una mayor provisión de recursos para la investigación científica ambiental, de los programas y concursos de investigación actualmente existentes (ejemplos, Fondecyt, Fondef) y de otras nuevas iniciativas que resuelvan la carencia de información científica sobre una parte importante de los valiosos ecosistemas a lo largo del país. Se debe mencionar que, muchos de estos ecosistemas, adquieren notoriedad cuando la comunidad pone atención debido a la amenaza de intervención por parte de algún proyecto de inversión.
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En el contexto anterior se debe asumir que en Chile, como en otros países en desarrollo, la aplicación de la EIA y sus estudios de base, implica condiciones que están muy lejos de ser comparadas con las realidades en los EEUU, Canadá y los países europeos, por ejemplo. Al respecto, lo más deficitario corresponde a la calidad y cantidad de información disponible para el desarrollo de los estudios de línea de base de los proyectos que, en el caso chileno, debe casi realizarse desde cero o con muy poca información científica. A ello se agrega la falta de visión integrada de proyectos vinculados (por ejemplo los impactos de la construcción de represas y tendidos transportadores de la electricidad, se evalúan por separado); la falta de planificación territorial; la falta de articulación entre los aspectos ambientales y sociales y, en general, la escasa participación ciudadana en los EIA.
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Un caso emblemático que ejemplifica esta situación, son los ríos y lagos en la Patagonia chilena, que hoy día han adquirido atención nacional e internacional justamente a propósito de los proyectos hidroeléctricos que ingresaron al SEIA. ¿Pero quién se preocupó en estudiar científicamente estos valiosos ecosistemas naturales, únicos en el mundo?
Muchos estudios de impacto ambiental (EsIA), como nos indica la experiencia, revelan una alarmante falta de rigor técnico y la ausencia de profesionales con formación suficiente en las disciplinas ambientales. La no existencia de información científica de línea de base en gran parte del país es una seria limitante, lo que implica que, en el presente, tengamos varias dificultades que limitan la aplicación de la evaluación de impacto ambiental en Chile. 215
Entre éstas las más relevantes son:
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• Escaso o nulo conocimiento de la estructura y funcionamiento de nuestros sistemas naturales (ríos, lagos, bahías, cuencas, flora, fauna, etc.). • Escaso recurso humano o profesional en todos los niveles de la gestión ambiental. • Baja inversión en investigación científica ambiental. • Poca relación entre ciencia y gestión ambiental. • Mínimo o deficiente sistema de normas y regulaciones ambientales. • No se utilizan los instrumentos de planificación del territorio como elementos básicos para una gestión ambiental sustentable. • Prevalencia de enfoques sectoriales sobre los integrales y sistémicos. • Preeminencia de una cultura reactiva sobre una proactiva o preventiva. Los temas de la gestión ambiental y, en general, de la evaluación de impacto ambiental (EIA), en particular, han generado una urgente demanda de profesionales capacitados e involucrados con esta temática ambiental, desde los organismos del Estado con competencia ambiental, las empresas, las autoridades políticas, las ONGs y la propia comunidad. La escasez de profesionales con la suficiente capacitación y especialización, tanto para la realización y revisión de los estudios de impacto ambiental como para el resto de las tareas implicadas en el proceso (revisión, evaluación, seguimiento y control de los procesos), constituye una de las principales trabas, si no la mayor, para la buena gestión ambiental. La aplicación del SEIA, en países desarrollados es bastante diferente a las de países en desarrollo como Chile. En los primeros existe la cantidad suficiente de profesionales, con los conocimientos adecuados y con la dedicación permanente a esta tarea, situación que no se da en nuestros países. Por lo tanto, el esfuerzo por aplicar este instrumento a cabalidad, cuesta mucho más y exige más de los profesionales involucrados. Por estos motivos, resulta altamente conveniente, considerando esta realidad, la inclusión de una unidad especializada y la capacitación permanente de los profesionales de los servicios públicos y de las empresas con responsabilidad en la gestión ambiental. A pesar de los avances en política ambiental, subsisten importantes problemas y desafíos en la continuidad de la gestión ambiental en el país; en la integración de 216
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las consideraciones ambientales y en las políticas sectoriales de agricultura, energía, transporte, industria primaria, turismo y tributación.
M i r a d a s
En lo que respecta a la gestión ambiental pública, la OCDE sugiere desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales en los ámbitos nacional y regional, y desarrollar y reforzar los marcos normativos para mejorar la salud ambiental, con el fin de aumentar la capacidad de cumplimiento y fiscalización. Es decir, propone hacer reformas institucionales, como por ejemplo 1) crear un órgano de inspección ambiental; 2) introducir instrumentos económicos nuevos (por ejemplo, cargos por residuos peligrosos, por emisiones al aire, por contaminación del agua, etc. y mejorar mecanismos de creación de mercados; 3) profundizar la aplicación de los principios “el que contamina paga y “el usuario paga”, mediante cargos apropiados (como por ejemplo sobre el manejo de residuos, el acceso a áreas protegidas o a los recursos naturales, considerando las restricciones sociales); 4) desarrollar y fortalecer la planificación territorial (planes comunales e intercomunales, planes de desarrollo urbano regional y planes de manejo de las costas y las cuencas fluviales); 5) monitorear los humedales y asegurar su protección mediante reglamentos e incentivos, y 6) desarrollar un conjunto nacional de indicadores para medir el desempeño ambiental con respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales.
C r í t i c a s
Otros aspectos deficitarios corresponden a la brecha relativa a la convergencia con los estándares ambientales de los países de la OCDE, sobre todo en el contexto de los acuerdos de libre comercio y los tratados ambientales multinacionales. El Informe de la OCDE, respecto a cómo debe enfrentar Chile los desafíos ambientales, recomienda que el país debería aplicar sus políticas ambientales de manera plena (forma cabal) y eficiente y que debía avanzar más efectivamente (profundizar) en la integración de las consideraciones ambientales en las decisiones económicas, sociales y sectoriales, además y fortalecer su cooperación ambiental internacional.
Otros aspectos relevantes de las recomendaciones de la OCDE son mejorar la integración de la sociedad y el medio ambiente, es decir mejorar la democracia ambiental. Con este fin el informe sugiere consolidar los esfuerzos para producir información ambiental, (informes de la situación del medio ambiente e indicadores ambientales), con el fin de fortalecer la toma de decisiones y el conocimiento del público, tomando en cuenta las metodologías y estándares ambientales internacionales. 217
En este contexto, plantea también mejorar la participación pública en los procesos de evaluación del impacto ambiental de los proyectos, de los planes, políticas y programas públicos.
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Otro aspecto destacable entre las recomendaciones es la de mejorar y proteger la salud humana, mediante el progreso ambiental, sobre la base de objetivos específicos y con atención especial a los pobres. En esta línea se sitúa la necesidad de examinar los impactos negativos del uso de pesticidas en la salud de los trabajadores agrícolas y las comunidades rurales y adoptar estrategias y medidas para reducir el riesgo. En el aspecto educativo se recomienda fortalecer la conciencia ambiental con una estrategia de aprendizaje a largo plazo y un plan nacional de educación que incluya i) integrar aún más las materias ambientales en los planes de estudio, de las escuelas de nivel básico y medio y ii) desarrollar el conocimiento ambiental mediante asociaciones profesionales, así como los sistemas y manejo ambiental en las empresas. Por último la OCDE propone incrementar el empleo en el sector y fortalecer la sociedad civil, la ética ambiental y la responsabilidad social frente al cuidado del medioambiente y los Derechos Humanos.
La respuesta: nueva institucionalidad ambiental del país Considerando las recomendaciones de la OCDE y reconociendo, a nivel interno, la necesidad de potenciar su institucionalidad ambiental en el país, se promulgó una nueva ley ambiental, la Ley 20.417. Ésta define y crea nuevos instrumentos de gestión y amplía considerablemente la institucionalidad ambiental. Es así cómo la nueva Ley dota de mayor jerarquía política e institucional al tema medioambiental, ya que se crea un Ministerio que se hace cargo del tema ambiental en todas sus dimensiones: política, de regulación, de gestión y de fiscalización, colaborando con el Presidente de la República en los diversos ámbitos medioambientales. Por otra parte, la nueva institucionalidad establece un estándar para la política medioambiental de los próximos años, crea organismos especializados, dedicados con exclusividad a esas tareas.
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El Ministerio de Medio Ambiente pasó a ser el único responsable político en el tema ambiental, con competencias específicas, con reglas del juego claras, nuevos instrumentos de gestión ambiental, un único y poderoso órgano fiscalizador y un exigente sistema de rendición de cuentas y mayor participación ciudadana. El nuevo Ministerio del Medio Ambiente define las políticas y las regulaciones ambientales. Además, la Ley le entrega las competencias para velar por la protección y conservación de la biodiversidad, de los recursos naturales renovables y del agua y elaborar anualmente informes que dan cuenta del estado de cada uno de los componentes del medio ambiente a nivel nacional y regional. Cada cuatro años, este informe debe cubrir también la situación en cada comuna del país y elaborar las cuentas ambientales, que valoran los activos y pasivos ambientales; representar, en forma exclusiva, al país en materias ambientales, garantizando que esta dimensión esté debidamente resguardada en el concierto internacional, como el único responsable de la política y la regulación en materia de áreas protegidas.
M i r a d a s
En este marco, a partir del 1º de octubre de 2010 comenzó a operar institucionalmente el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental. Cuenta también con un Comité de Biodiversidad y de Cambio Climático. Contempla, además, la creación de una Superintendencia de Medio Ambiente, crucial como órgano contralor de carácter independiente. Por otra parte la nueva Ley introduce un instrumento de gestión ambiental denominado Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). El objetivo de la EAE es la incorporación de la dimensión ambiental a las políticas y planes del sector público para garantizar su sustentabilidad. Por ejemplo, las políticas energética o de infraestructura serán a futuro objeto de Evaluación Ambiental Estratégica, y también los instrumentos de planificación territorial.
C r í t i c a s
El objetivo de la reforma es establecer los incentivos adecuados para mejorar la calidad de la regulación, tecnificar las decisiones ambientales y establecer poderosos instrumentos de fiscalización ambiental. En síntesis, se busca evitar que las decisiones que comprometan al medio ambiente se mantengan en una sola mano, es decir que dependan excesivamente del arbitrio del Gobierno de turno. De esta manera, se busca evitar conflictos de intereses.
En lo que respecta el Servicio de Evaluación Ambiental, este organismo será el encargado de la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Así, éste se 219
constituye en un organismo especializado en la evaluación ambiental de proyectos de inversión, tecnifica las decisiones - disminuyendo así el grado de discrecionalidad - y genera y administra un registro de consultores ambientales. Algunos de los beneficios de la nueva institucionalidad ambiental para el país y la ciudadanía es que protege el principal activo de nuestra economía, los recursos naturales - los que representan el 64% de nuestras exportaciones - y vela porque su uso sea sustentable en el largo plazo.
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La nueva institucionalidad ambiental es uno de los factores importantes que permitieron a Chile ingresar a la OCDE. A partir de ahora este Ministerio cuenta con las competencias que le permitirán enfrentar los temas del futuro, que ya son parte de la discusión mundial y que afectan directamente nuestra economía, como son el cambio climático, los impuestos verdes, la huella ecológica y del agua, los servicios y beneficios ambientales que prestan los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y las restricciones al comercio que imponen estos temas. El corazón de la misión de este Ministerio es conservar y proteger el medioambiente para lograr el contrapeso adecuado al fomento productivo que impulsan otros sectores y alcanzar así el justo equilibrio que requiere el desarrollo sustentable del país. Otro aspecto muy relevante de la nueva institucionalidad y que recoge otras de las recomendaciones de la OCDE, es que amplía la participación ciudadana. En efecto, la nueva institucionalidad establece el derecho de los ciudadanos a conocer materialmente la información ambiental, el derecho a formular observaciones y a recibir respuestas fundadas de la autoridad. La nueva Ley permite que todos los ciudadanos estén legitimados para participar en la evaluación ambiental, mientras hoy sólo están facultados para ello, los directamente afectados y las organizaciones ciudadanas. Si los proyectos se modifican sustantivamente, la nueva Ley obliga a realizar una nueva etapa de participación ciudadana. Es decir, el ciudadano adquiere un protagonismo fiscalizador, puede denunciar y participar activamente en el proceso que emprende la Superintendencia del Medio Ambiente. Las empresas que deben someterse a la evaluación ambiental están obligadas a realizar difusión radial de sus proyectos, para que la ciudadanía los conozca. La ciudadanía 220
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tiene hoy el derecho a saber de los riesgos ambientales que, eventualmente, implican los proyectos y solicitar que el Estado tome las medidas adecuadas. La idea es garantizar a toda la ciudadanía niveles de participación en las decisiones, y posibilitar el monitoreo del cumplimiento por parte de la autoridad ambiental. Abre también la participación ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental, cuando los proyectos produzcan cargas ambientales.
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Por otra parte, la nueva institucionalidad ambiental comprende además la implementación del Tribunal Ambiental que, actualmente – a noviembre de 2011 – está en tramitación en el Congreso Nacional. Además, en el plazo de un año se deberá enviar el proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Para materializar esta nueva institucionalidad es imprescindible dictar los Reglamentos y los Decretos con Fuerza de Ley, de modo que sea posible su instalación material. El Tribunal Ambiental es una instancia especializada que abre una nueva etapa en materia de justicia ambiental, revisa los reclamos sobre las actuaciones de las autoridades ambientales, es el lugar a donde todos podrán recurrir, ya sea como organizaciones, empresas o como ciudadanos, para hacer valer sus derechos. Este Tribunal estará sometido a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema. En definitiva, será un tribunal especializado de primera instancia.
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Actualmente, el 94% de los proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental lo hacen a través de Declaraciones de Impacto Ambiental y el número más significativo de proyectos son los que imponen gravámenes a las comunidades, es decir, los que producen cargas ambientales.
Balance crítico: entre sustentabilidad y desarrollo económico. El trabajo titulado “Minimizando los impactos ambientales del desarrollo hidroeléctrico: transfiriendo lecciones de proyectos anteriores a una proposición de estrategia para Chile” de Goodwin et al., (2006), fue motivado por el creciente debate respecto a las represas de Aysén y la participación de los autores en un proyecto de colaboración internacional en la Patagonia chilena: el proyecto CIEP, que creó el Centro de Investigación en Ecosistemas de la Patagonia, 2005-2010).
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En ese trabajo se efectuó un análisis de este megaproyecto, en relación a las experiencias internacionales, poniendo énfasis en aspectos relacionados al necesario balance entre sustentabilidad y desarrollo económico en Chile. Los autores señalan que las grandes represas en el pasado han entregado amplios beneficios en el mundo pero han resultado también con consecuencias ecológicas y sociales inesperadas, las que - en su oportunidad - fueron consideradas de menor importancia para la sociedad, en relación con los beneficios que las represas representaban. La gestión de grandes presas es un tópico científico relativamente reciente, si se compara con las escalas de tiempo necesarias para detectar y comprender todas las consecuencias que ocurren a la escala de cuencas hidrográficas. El trabajo resume las consecuencias ambientales inesperadas o imprevistas de este tipo de proyecto, y sus potenciales efectos sobre su desempeño global. Se indica allí la importancia de disponer de una base de conocimientos centralizada, así como de un programa de monitoreo a la escala de todo el sistema, para evaluar las condiciones anteriores y posteriores a la implementación y así adaptar las reglas de operación que corresponden. El conocimiento desarrollado en varias cuencas se revisa en el contexto de estrategias futuras para Chile. El estudio resalta que Chile tiene una economía fuerte, pero con una crisis energética en ciernes, y que el país tendrá que equilibrar el valor a largo plazo de su paisaje natural de renombre mundial, ecológicamente único. Así también, teniendo en el área de intervención una de las la industrias de acuicultura de salmón más grande del mundo, va a ser necesario interactuar con las consecuencias de los proyectos hidroeléctricos, de bajo costo, para alimentar a los demás sectores de la economía a lo largo de país. En el trabajo también se indica que una de las cuencas más significativas en Chile es la del Biobío y que, poco se conoce acerca de los efectos ecológicos y los subsiguientes efectos socioeconómicos del uso sin restricción del agua del Lago Laja, y de los ríos Laja y Biobío, sobre el funcionamiento del ecosistema fluvial. Tanto la creación de embalses como las extracciones de agua a lo largo del curso de un río tienen consecuencias dramáticas en la ecología fluvial, generando una trama compleja de impactos que afectan los componentes químicos, físicos, biológicos y humanos del ambiente (Petts 1984).
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Si bien se han publicado en grandes cantidades conceptos de gestión y restauración sustentable de ríos, en Europa, Australia y Norte América , tales conceptos no están disponibles en muchas regiones que se enfrentan a presiones intensas de desarrollo, tal como la Patagonia en Chile.
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La preocupación socio-política y socio-económica respecto de los sistemas fluviales surgió principalmente debido a problemas de contaminación. Hoy en día existe un interés social creciente en la sustentabilidad de los ecosistemas. Estos, por una parte peligran pero, por otra, se ven favorecidos por la creciente demanda, por ejemplo, de energía hidroeléctrica y riego, para una población que crece muy rápido, especialmente en los países recientemente industrializados.
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La perturbación de un sistema lótico, orientado horizontalmente, con un embalse estructurado verticalmente, bloquea los efectos de la heterogeneidad física y morfológica a lo largo del río que, a su vez, mantiene la diversidad biológica (Tramer & Rogers 1973). Las características limnológicas de un embalse solitario o único operando en un curso fluvial, en comparación con una serie de embalses consecutivos, son bastante distintas, y tienen un impacto de largo alcance sobre el sistema fluvial como un todo (Straskraba 1990). El primer embalse en una cadena de lagos artificiales está alimentado por un río no regulado, mientras que los embalses subsiguientes reciben principalmente agua que ha sido procesada físico - química y biológicamente por los embalses de aguas arriba. Las consecuencias ecológicas de una alternancia de ecosistemas loticos y lenticos aún deben investigarse en forma más completa.
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Los efectos ambientales de presas pueden clasificarse por distintos temas y/o componentes ambientales. Por ejemplo, se pueden considerar los impactos sobre la hidrología, geomorfología, peces, fitobentos, etc. También pueden clasificarse los impactos dentro de un marco jerárquico de causalidad (efectos de barrera o impactos de orden múltiple). Esto mejora nuestra comprensión de las interacciones complejas entre los distintos factores y escalas (Petts 1984). Si bien se reconoce la existencia de un extenso cuerpo de literatura al respecto, el enfoque adoptado aquí se basa en la escala y la ubicación y considera, por ende, impactos aguas abajo, aguas arriba, a escala de cuencas, en la zona costera afectada, así como impactos globales.
126.- Por ejemplo Boon et al. (1992), Harper & Ferguson (1995), Naiman & Bilby (1998), Nienhuis et al. (1998), y Brizga & Finlayson (2000).
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Las cuencas hidrográficas son sistemas inmensamente complejos y se ha aprendido mucho acerca de las funciones de estos ecosistemas, así como los beneficios y las pérdidas causados por la regulación de ríos. En los así llamados países desarrollados, en la actualidad se está poniendo un énfasis y una inversión considerables en la restauración del funcionamiento natural de los sistemas fluviales.
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El gestionar grandes sistemas fluviales en Chile, tales como el Biobío o el Baker, presenta problemas particularmente desafiantes, porque estos ecosistemas son poco conocidos y están siendo amenazados por múltiples estresores antropogénicos. Por lo anterior, es esencial para la conservación y protección de tales ecosistemas el desarrollar e implementar enfoques y tecnologías de gestión para construir la base de conocimiento y lograr entender completamente las consecuencias de largo plazo. El sur de Chile posee un paisaje espectacular, que atrae turistas de todo el mundo. La calidad natural de las aguas ha resultado en la industria de acuicultura del salmón menos contaminada y la más importante del mundo pero la inminente escasez energética en Chile amenaza esta vibrante economía y plantea desafíos acerca de cómo desarrollar partes de la región para facilitar el crecimiento económico, sin amenazar la calidad de vida o la biodiversidad. Chile tiene una industria de telecomunicaciones avanzada y una ciberinfraestructura en evolución, que proveerá una plataforma para que las tecnologías hidroinformáticas y ecohidráulicas puedan guiar a los que toman decisiones para un futuro sustentable. Una clave para desarrollar estrategias de gestión sustentable será la implementación de nuevas tecnologías de sensores y la conversión de estos datos en conocimiento, lo cual está en el corazón de las disciplinas de la hidroinformática y de la ecohidráulica. En el caso de Aysén, el turismo ha sido definido como un eje prioritario en la Estrategia Regional de Desarrollo y es el segundo sector de la economía regional después de la salmonicultura. La cuenca del río Baker ha sido definida como un área prioritariamente turística y destinada a la conservación. Por esto, el Estado chileno ha creado una institucionalidad de apoyo al turismo regional mediante programas y proyectos de fomento a micro y pequeñas empresas locales y extra-locales de servicios turísticos. En este sentido, se advierte una indudable incompatibilidad entre la vocación turística de la cuenca - señalada en el Plan Regional de Ordenamiento Territorial - las acciones 224
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estatales de fomento al turismo y el apoyo del gobierno a los proyectos hidroeléctricos en la cuenca del río Baker.
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Meier (1993, 1995) encontró que las conclusiones de la EIA sobre las represas del río Biobío eran inadecuadas. Sólo se evaluaron los impactos potenciales en el área del embalse y no se consideró al río Biobío aguas abajo de la presa, como una potencial área de impacto. No se consideraron alternativas de diseño o de operación a la generación de punta. Los impactos fueron evaluados para condiciones hidrológicas promedio, de largo plazo, en vez de considerar rangos de escenarios. No se evaluaron los efectos acumulativos de la presa, a pesar de que era la primera, en una serie de cinco propuestas para el Biobío. El informe se basaba en datos limitados (con excepción de la hidrología), y muchos aspectos, como por ejemplo el rastreo de crecidas de las fluctuaciones de caudal. Sus efectos sobre las comunidades fluviales y ribereñas, sobre la calidad del agua, sobre las bocatomas de riego, sobre los patrones de migración de peces y los efectos del embalse sobre la turbidez y la temperatura del agua, simplemente no se consideraron. La única medida de mitigación que se llevó a cabo fue la reforestación, en orden a reemplazar los bosques nativos que habían sido inundados.
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Desde una perspectiva más amplia, el proyecto hidroeléctrico revela la debilidad de las comunidades locales y del Estado para enfrentar a empresas transnacionales que planifican inversiones sin considerar los efectos sobre la realidad social y territorial que será intervenida. Esta circunstancia muestra que Chile, aunque se caracteriza por su economía abierta al mundo, no ha sido capaz de construir acuerdos sociales para abordar integralmente los complejos problemas de compatibilizar las decisiones sobre el desarrollo regional, versus las decisiones de carácter global, ni las discordancias entre la acción pública y la acción privada. En particular, deja en evidencia que las comunidades locales son los actores más débiles de los procesos de desarrollo.
Necesidades adicionales de estudios y posibles medidas de mitigación se discute también en Meier (1993) e incluyen permitir el paso de los peces, operar Pangue como una planta de pasada, reduciendo las fluctuaciones de caudal. También se hace una recomendación para un diseño alternativo basado en turbinas de tamaños desiguales, lo que permitiría generar con caudales bajos, de estiaje, sin la necesidad de generar en punta (o sea, sin fluctuaciones de caudal). Además se propone ubicar múltiples bocatomas a distintas profundidades, para facilitar la extracción selectiva de agua, 225
de modo de tener algún control sobre la temperatura de las aguas liberadas o para permitir que pase el sedimento.
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La implementación del proyecto Pangue ocurrió antes de que Chile tuviera leyes ambientales (la compañía actuó por iniciativa propia, al someter voluntariamente el Estudio de Impacto Ambiental a la autoridad competente). Ante la posibilidad de racionamiento energético hubo poca voluntad política para oponerse a la producción de energía adicional. La situación fue distinta en el caso de Ralco, ya que se había implementado en Chile la legislación que obligaba a la evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, debido a que los programas ambientales en cuanto a los impactos de presas estaban en sus inicios, se exigió poco en términos de estudios ambientales, mitigación y monitoreo. La única diferencia mayor con respecto a Pangue, fue que se exigió un caudal mínimo ecológico en el tramo de río secado entre la presa y la restitución de aguas, bajo la casa de máquinas. Este valor fue determinado como el 10% del caudal medio anual en el sitio, es decir, 27.1 m3/s. Otros aspectos críticos, incluyendo las fluctuaciones de caudal aguas abajo de la restitución, las migraciones de peces, los cambios en la calidad del agua y regímenes de temperatura, etc., sólo recibieron una atención muy superficial. Según el mismo Meier, el tener proyectos sustentables y ambientalmente amigables en Chile se ve limitado por el “enfoque a la antigua” para planificar el desarrollo de grandes proyectos hidroenergéticos (Oud & Muir 1997): una futura demanda energética anticipada necesita ser cubierta de la manera más “económica”. Se analizan distintas soluciones técnicas, seleccionándose la opción más “económica” y luego, en teoría, al menos, los impactos ambientales y sociales de la alternativa escogida, con diseño y operación “técnica y económicamente óptimos” se mitigan. Lo “más económico” se obtiene desde la perspectiva de una compañía privada, utilizando fuertes tasas de descuento y externalizando los costos sociales y ambientales, excepto en lo que se refiere a la mitigación exigida por organismos públicos. De esta manera es muy difícil, sino imposible, obtener proyectos ambientalmente amigables, como se ejemplificó anteriormente, con el diseño de las turbinas y operación de la presa Pangue. Además, como se ha demostrado en los Estados Unidos, el mitigar los impactos a posteriori adecuando las presas o llevando a cabo restauración, puede ser una proposición muy costosa. 226
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Estas alternativas deben considerar los impactos sociales y ambientales e incluir medidas que afecten la demanda (conservación de la energía) al igual que la opción de no hacer el proyecto. Los estudios luego se llevan a cabo para identificar las consecuencias de distintas alternativas. El consenso entre las partes interesadas acerca de cual es el “mejor” proyecto, se logra considerando al que tenga la aceptación máxima o el mínimo arrepentimiento (IUCN – World Bank 1997). Este enfoque requiere expertos independientes y no sesgados, para llevar a cabo los estudios y el monitoreo, así como también facilitadores, en orden a lograr un consenso. Nuevos sensores ambientales y herramientas de simulación que están siendo desarrollados dentro de las comunidades hidroinformáticas y ecohidráulicas pueden ser esenciales para evaluar los mejores proyectos y luego medir su desempeño, para asegurarse de que se logren las expectativas.
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La solución obvia a este problema de planificación es adoptar lo que Oud & Muir (1997) han llamado el “nuevo procedimiento de planificación para grandes presas” que involucra a todas las partes interesadas y toma en cuenta todos los factores técnicos, económicos, financieros, ambientales, institucionales, políticos y de riesgo, tan pronto como sea posible en la etapa de planificación, para asegurar una aceptación amplia del proyecto. Así las partes interesadas formulan, en conjunto, un número limitado de planes alternativos para cubrir el futuro crecimiento en la demanda.
Oud & Muir (1997) describen adecuadamente cómo funciona el proceso de planificación en Chile: “En países en desarrollo, sin embargo, las decisiones sobre opciones de desarrollo generalmente han sido tomadas en forma aislada por los gobiernos y las compañías, junto con las agencias internacionales y de financiamiento, siguiendo la alternativa más económica anteriormente mencionada”. En las últimas dos décadas, Chile ha experimentado un fuerte crecimiento económico, el cual ha sido respaldado principalmente por recursos naturales en los cuales el agua ha jugado un papel importante. El desarrollo de recursos hídricos ha ocurrido proyecto por proyecto, debido a intereses de corto plazo y locales. Este problema se manifestado por un código de aguas complejo (Bauer 2004) y el hecho de que, a nivel nacional, existen derechos de agua privados sobre todas las aguas superficiales, con excepción de las regiones XI y XII.
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La gestión sustentable de recursos hídricos para asegurar el uso más eficiente del agua, protegiendo a la vez las pesquerías y el ecosistema en sentido amplio, requiere que los sectores privados y públicos colaboren para establecer organizaciones a nivel de cuenca que tengan que ver con la planificación y gestión de los recursos hídricos. Podemos decir que hay consenso en que la economía chilena no será capaz de seguir creciendo a las tasas pasadas si el actual problema de gestión del agua no se confronta. Chile está enfrentado hoy a una nueva crisis energética, debido a la economía fuerte y a la adición de nuevos proyectos de minería al sistema interconectado central. Se espera que estos generen un incremento anual medio en la demanda de 6.8% para el periodo 2008 a 2017, doblando la demanda actual durante los próximos 10 años. Inevitablemente, la atención se está centrando en la Patagonia Chilena, debido a su potencial para generación hidroeléctrica de más de 8.000 MW, lo que podría satisfacer las necesidades del cono sur del continente. Sin embargo, estos sitios se ubican dentro de un ecosistema, único y frágil, de la Patagonia. En la actualidad, no hay un plan comprensivo nacional de energía y, tanto su generación, como su transmisión y su distribución, están en el sector privado. Tampoco hay incentivos para la conservación energética. De hecho, el modelo fomenta el consumo. En la actualidad, en la Patagonia, sólo 20 MW se generan para uso local, pero los ríos Pascua y Baker (Figura 1) mantienen caudales relativamente estables de aproximadamente 600 y 900 m3/s, respectivamente. Por consiguiente, es una tarea urgente evaluar los ecosistemas patagónicos en su actual condición (prístina o con una intervención humana muy baja) y desarrollar una red de sensores y modelos predictivos. En Chile no se ha querido comprender aún, como ocurre ya hace mucho tiempo en los países de la OCDE, que el crecimiento energético debe desacoplarse del crecimiento económico para que sea sustentable. En otras palabras, resulta insustentable que la producción energética crezca al mismo ritmo y nivel que la producción económica. Más aún, cuando la matriz energética resulta altamente responsable de emisiones de efecto invernadero. Desacoplar exige aplicar los principios de la ecoeficiencia energética, ahorrando energía, construyendo con aislamiento térmico y mediante el 228
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impulso políticas de sensibilización y socialización que generen conciencia ambiental en la población, en la empresa y en las instituciones públicas. En el caso de los ríos chilenos, el primer problema que debió enfrentarse fue resolver algunas de las faltas de conocimiento en cuanto a las especies de peces nativos, los que son relativamente pequeños y no se consideran económicamente significativos. Por lo anterior, hasta ahora se le ha dado poca importancia a su destino cuando se construyen presas y al decidir la operación de embalses.
Pero esto es sólo un pequeño componente del complejo puzzle espacio-temporal de los procesos que determinan el mosaico cambiante de habitats de los ecosistemas fluviales y sus planicies de inundación. Para una evaluación ecológica completa, los resultados de los modelos de simulación de habitat deben ser anidados en una evaluación, a una escala más amplia, de cómo las alteraciones del régimen hidrológico influyen en todos los procesos fluviales. Puesto que se sabe comparativamente poco acerca de la ecología de estos peces, especialmente aquellos que son endémicos a solo una cuenca, es muy esencial evaluar cuidadosamente los daños que pudiesen resultar por cualquier tipo de actividad que influencie su habitat.
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En general, los modelos de simulación de habitat dan una información cuantitativa valiosa acerca de cómo puede modificarse su calidad física debido a cambios naturales o antropogénicos en la morfología del cauce del río o del régimen hidrológico.
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Por otro lado, las especies salmónidas exóticas han sido introducidas ampliamente en ríos y estuarios chilenos, para producción comercial de peces y para pesca recreativa. Sin embargo, al incrementarse la presión sobre el potencial hidroenergético chileno, los biólogos de peces y ecólogos han comenzado a mirar a las especies nativas desde una perspectiva conservacionista.
Los estudios integrados de habitat acuático son un ejemplo perfecto donde se combina la hidroinformática y la ecohidráulica. La hidroinformática provee la colección de datos y su análisis, así como las técnicas de modelación basadas en computadores que se requieren. Mientras, la ecohidráulica provee el entendimiento interdisciplinario de la interacción entre la biota y los procesos físicos, así como los métodos conceptuales para describir tales interacciones y dependencias. 229
La pregunta es cómo estas tecnologías y enfoques de modelación emergentes pueden utilizarse de la mejor manera, de modo de gestionar regiones que están desarrollándose rápidamente tal como la Patagonia chilena, particularmente en consideración de las lecciones que se han aprendido en otras partes del mundo.
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La importancia de monitorear, después de implementar una represa, ha sido enfatizada por Collier et al. (1996). La gestión de presas y ríos debe tomar en cuenta la naturaleza dinámica de un río regulado. Debieran desarrollarse procedimientos de gestión adaptativa para seguir estos cambios a través del tiempo y anticipar la necesidad para refinar la operación de ésta. Al irse modificando la operación de la presa, los efectos aguas abajo pueden ser seguidos e integrados, en forma retroactiva, en el plan de gestión. Esta estrategia de gestión adaptativa puede, por cierto, extenderse, para incluir efectos aguas arriba y a escala regional. Hoy día el debate sobre las represas de Aysén se ha trasladado a la justicia y desgraciadamente, se debe reconocer que el aporte de la ciencia al debate y al proceso de toma de decisiones ha sido hasta el presente pobre, debido a que, por una parte no se han dado las instancias o condiciones para que esto ocurra tanto a nivel del Estado como de las propias empresas involucradas y también hay que reconocerlo por cierta resistencia de la propia academia por participar más activamente. En el caso de las represas de Aysén ha ocurrido la misma situación que sucedió con las represas construidas en el río Biobío. Para próximos proyectos Goodwin et al., 2006, recomiendan una evaluación sistemática del desempeño de un proyecto. Ésta debiera incluir: • Criterios claros del logro de los objetivos de diseño y de la sustentabilidad de la diversidad biológica. • Implementación de un proceso de planificación que incluya a las comunidades locales y a los grupos de intereses especiales. • Monitoreo independiente para la evaluación del desempeño y logros. • Procesamiento de los datos básicos para llegar al conocimiento o desarrollo de información, que permita tomar acciones de gestión. • Validación de los supuestos de diseño. • Documentación de cualquier consecuencia imprevista. 230
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En un lado están quienes piensan a priori que las consecuencias sociales y ambientales son completamente inaceptables y, en el otro, los que ven la expansión y diversificación de la oferta de energía renovable, de bajo costo y bajo impacto ambiental (en relación a las alternativas), como clave en la continuidad del modelo chileno de crecimiento económico. Estos autores advierten sobre la falta de información respecto a los principales temas en juego, lo cual dificulta la transparencia y participación pública en la decisión final de los proyectos.
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Según Nelson y Geisse (2006), el intercambio de opiniones sobre la construcción de centrales hidroeléctricas en Aysén nació polarizado entre dos posiciones ideológicas excluyentes. Esto ha sido habitual en Chile, en los proyectos de inversiones de gran impacto ambiental.
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• Flexibilidad en las reglas de operación, para considerar o tomar en cuenta cambios en las condiciones físicas o socioeconómicas. • Aplicación de gestión adaptativa o retroalimentación directa del monitoreo para refinar los procedimientos operativos. • Responsabilidad respecto de la operación y mantención de la presa. • Estrategias factibles para desmantelar o readecuar la presa, desarrolladas con prioridad a la implementación del proyecto. • Aplicación de tecnologías para minimizar los riesgos de seguridad pública (Kuo & Yen 1999). • Un esquema de licencias para centrales hidroeléctricas, con una revisión y renovación periódica de éstas.
Por otra parte, Blanco (2006), en relación a los proyectos hidroeléctricos de Aysén expresa que estos nos obligan a pensar en el tipo de desarrollo que queremos, ya que esta pregunta no es nueva y que hay que ver lo que ha pasado con cada proyecto a gran escala que se ha gestionado en el pasado. En seguida agrega: “Es como si hiciéramos las cosas contrarias al sentido común; que en vez de acordar una “carta de navegación” sobre qué queremos y qué no queremos, en la que se inserten proyectos concretos, son los proyectos individuales que surgen - en un contexto casi de urgencia - los que van definiendo qué queremos o no”. Termina señalando que esto es lo que viene ocurriendo desde que empezamos a hablar de medio ambiente y desarrollo sustentable en Chile, a comienzos de los 90. 231
El mismo autor señala que existen cuatro elementos a tener presentes en el desarrollo del país: 1) Planificación territorial; 2) planificación energética; 3) reconocimiento de la manera en la cual se usa el territorio y 4) el “proceso que efectivamente se sigue para la toma de decisiones.
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Es importante señalar que la actual estructura de propiedad y funcionamiento del sistema energético chileno, fuertemente arraigado en decisiones e intereses privados de corto plazo, contrasta con la necesidad de abordar estas cuestiones con visión estratégica. Desgraciadamente, en Chile no existe una real política energética, con instrumentos efectivos para su aplicación. El país cuenta con un Ministerio de Energía que recién comenzó a funcionar hace menos de un año, lo que refleja la baja prioridad relativa que los dirigentes políticos han otorgado al tema energético. En contraste con la realidad europea o norteamericana, en nuestro país se cuenta con muy poca información acerca del potencial energético del territorio y no existen instrumentos efectivos para incentivar la introducción de fuentes renovables en la matriz energética (eléctrica y térmica). Más aún, las políticas públicas en materia de vivienda y transporte no incorporan las dimensiones ambientales y energéticas, perdiendo así una preciosa oportunidad para reducir la demanda energética y los impactos ambientales asociados a dichos sectores. En fin, las brechas en estas materias son significativas y constituyen importantes desafíos para todos los actores públicos, privados y de la sociedad civil.
Desafíos que impone el cambio climático En América Latina ha habido una respuesta, relativamente rápida y diferenciada, a la cuestión ambiental, lo cual se observa por el crecimiento de las organizaciones federales, estatales y municipales. Lo mismo ha acontecido con las organizaciones civiles, ambientales, ecologistas y con las empresas.
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Sin embargo, en las universidades la ciencia ambiental todavía no ocupa su espacio académico. La realización de estudios o conformación de equipos interdisciplinarios constituye una preocupación dominante en la mayoría de las universidades e institutos de investigación. La búsqueda de formas de organización que hagan posible el trabajo interdisciplinario surge, sin duda, como reacción contra la excesiva especialización que prevalece en el desarrollo de la ciencia contemporánea y en el propio trabajo universitario y como una forma de responder eficientemente a las demandas sociales.
M i r a d a s
Entre ellas existe una actitud negativa, de algunos científicos a este quehacer, que se hace notoria en la cantidad de tiempo y valorización que estas actividades demandan, considerando que, en general, las evaluaciones de los académicos giran en torno a una disciplina específica. Otro escollo es la organización tradicional de las universidades, en facultades y departamentos estancos, lo que podría en parte compensarse mediante modalidades de cooperación interdisciplinaria y el incentivo de programas inter facultades. Una tercera causa es la falta de estímulos y reconocimientos adecuados sobre el tiempo y el esfuerzo invertidos en tales programas. También entre los problemas hay que mencionar los ámbitos en los que la “ley del hierro de la disciplina” ejerce el control de la formación y práctica del científico. Esto se manifiesta en la educación universitaria y especialización disciplinaria; en las publicaciones científicas y la revisión por pares y en las políticas y financiamiento de proyectos de investigación científica.
C r í t i c a s
Debemos reconocer la existencia de dificultades que condicionan el trabajo interdisciplinario en la universidad.
Chile, con la compleja geografía de su territorio, sumado a la vulnerabilidad y los riesgos permanentes que significan los desastres naturales (terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas y crecidas de sus torrentosos ríos) y al cambio climático, tiene desafíos académicos importantes a la hora de definir programas de investigación, de formación y de capacitación de recursos humanos. A lo anterior, se deben sumar las intervenciones por grandes proyectos de inversión (proyectos mineros, centrales hidroeléctricas, proyectos de riego, obras civiles en áreas de inundación de ríos y en el borde costero) y la explotación intensiva que se hace sobre sus recursos naturales (aguas, suelo y vegetación). Todos, elementos y factores que se acoplan y conforman situaciones ambientalmente complejas, difíciles de comprender y manejar.
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Las actividades mineras realizadas en áreas desérticas y andinas se intensificarán en las próximas décadas, con una creciente presión sobre los frágiles recursos hídricos de esas regiones. La falta de información científica respecto a dichos sistemas hídricos atenta contra el diseño de estrategias de uso sustentable de tales recursos naturales, con vistas a los nuevos escenarios climáticos. Se requiere, por lo tanto, la definición de políticas públicas que resguarden los frágiles ecosistemas, que presten servicios ambientales irreemplazables a las comunidades locales y que regulen y controlen el uso de los mismos por las empresas mineras. La Primera Comunicación Nacional recomendó, en el contexto de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático en Chile, acciones orientadas a definir e implementar un Plan de Acción Nacional; establecer estrategias de mitigación, adaptación y análisis de escenarios futuros; determinar, en el Plan, las políticas, las medidas, los costos e instituciones responsables; crear programas de investigación científica nacional; establecer programas de desarrollo y trasferencia tecnológica para mitigar y adaptarse a los efectos del cambio climático; explorar otras fuentes de energía renovables; identificar y evaluar opciones de mitigación en el sector transporte; efectuar estudios sobre reemplazo de variedades de cultivo, cambios en períodos de siembra y cosecha y posibilidades de reubicación o traslados; profundizar conocimiento sobre impactos del cambio climático en el avance de la desertificación y erosión en las zonas norte y central del país e incluir en el Sistema Educativo Formal el estudio de estos fenómenos. Por su parte, la Segunda Comunicación Nacional (2011), presentó otros problemas y desafíos ambientales que afectan actualmente al país y que deberían ser considerados por las políticas públicas y privadas. Informa: “Sin embargo, el país presenta importantes desafíos en materia ambiental, como revertir la superación de normas primarias de calidad del aire en varias ciudades. Un área especialmente relevante la constituye también la degradación del suelo agrícola, ya que se ha observado que las áreas afectadas por erosión hídrica y eólica, salinidad, contaminación, extracción de áridos y otros, han alcanzado niveles muy altos y se estima que, virtualmente, todos los suelos del país presentan algún nivel de degradación. La falta de un manejo eficaz del suelo y de objetivos de conservación, han significado una importante pérdida de su fertilidad, desertificación e inundaciones”. 234
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“En relación al recurso hídrico, la extracción de agua dulce aumentó un 160% entre 1990 y 2002. En una proyección gubernamental sobre demanda de agua, al 2017, se especifica que los requerimientos de los hogares, la minería y la industria, prácticamente se duplicarán y que, el uso para fines agrícolas, aumentará un 20% en comparación con el año 1992. La agricultura de riego es el agente que presenta la mayor parte del consumo de agua y muestra avances significativos en el uso más eficiente del recurso, lo que ha posicionado a los programas de mejoramiento del riego como una de las políticas agrarias más importantes del país”.
Sin embargo, debemos reconocer que en Chile se está evaluando recién los efectos del cambio climático global e identificando medidas de adaptación. Todavía se observa poco avance desde la Primera Comunicación del año 2000. La mitigación y adaptación al cambio climático aún no se constituye como condición de referencia para la política económica, ni para la política sectorial. No se ha incorporado el cambio climático global en la política agrícola, ni en el ordenamiento territorial, y tampoco en el desarrollo energético.
M i r a d a s
Por otra parte en el plano de los estudios y la investigación, como tarea para las universidades y centros de investigación, aparece prioritario estudiar en detalle y, de manera especial: los cambios en la disponibilidad del recurso hídrico, en las proyecciones del tipo y uso de energía y su impacto en los escenarios futuros de emisiones de gases invernadero (energía, transporte y leña); las implicancias de la deforestación; los efectos en la línea de costa y, particularmente, en las áreas donde se localizan las caletas de pescadores, puertos y centros urbanos costeros.
C r í t i c a s
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El Gobierno solo continúa respaldando activamente al sector privado, para desarrollar proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio y del mercado internacional de créditos por reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Entre las medidas o acciones generales de adaptación al cambio climático, por parte del Gobierno, se está promoviendo: 1) la Educación acerca del cambio climático, sus bases y efectos; 2) la Investigación acerca de los efectos sobre nuestro país; 3) la reducción del consumo de energía de fuentes vulnerables (ahorro, eficiencia energética, nuevas fuentes); 127.- 2ª Comunicación Nacional de Chile, ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Ministerio de Medio Ambiente, Santiago, 2011).
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Entre los desafíos para el futuro es necesario definir, para los próximos 50 años, planes de acción para aquellas cuencas hidrográficas con desarrollos productivos y urbanos importantes. Tales como el uso intensivo de suelos, embalses de riego y para producir energía - por ejemplo, ríos Loa, Maipo, Cachapoal, Maule y Biobío- de los que se predice que experimentarán los mayores cambios en los caudales disponibles. También será necesario desarrollar proyecciones de cambio climático de alta resolución para cuencas hidrográficas específicas, además de estrategias de desarrollo dentro del contexto de las economías locales y de las necesidades sociales para poder desarrollar planes de acción sitio-específicos. Por supuesto, lo más relevante es desarrollar Agendas o Programas de Educación y de Investigación con objetivos locales relacionados con el cambio climático, incluyendo a todos los actores de la sociedad, lo cual ayudará al proceso de toma de decisiones.
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4) la reducción de la dependencia del agua en la industria y agricultura; 5) aseguramiento de los suministros de agua para la población frente a escenarios de sequía y, 6) adaptación de las actividades productivas ante estos escenarios.
Sin embargo, hay áreas donde existe déficit de generación de conocimiento científico o éste no logra ser transferido, de una manera correcta y oportuna, a los niveles donde se toman decisiones respecto a proyectos de inversión o desarrollo de gran relevancia para el país. Una de estas áreas científicas de relevancia corresponde a las ciencias ambientales o disciplinas científicas que se ocupan del medio ambiente. Una base científica amplia, sólida y equilibrada en las disciplinas que conforman el conjunto del saber, permitirá dar sustentabilidad a la economía basada en el conocimiento en este mundo cambiante. Permitirá crear las condiciones para una transformación social y aportará las herramientas necesarias para entender las nuevas realidades a las que se enfrenta nuestro país en un contexto de globalización. El medio ambiente constituye, de por sí, una temática de investigación compleja en la cual el hombre, como sujeto y objeto de ella, le agrega a la ya compleja estructura de la naturaleza, componentes e interacciones que requieren enfoques y esfuerzos de investigación diversos y, muchas veces, no comprendidos por las disciplinas científicas clásicas.
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Todo país debe definir su propia estrategia de desarrollo, lo que se puede lograr si se es objetivo, entre otros aspectos, en respetar y conservar la diversidad de su sistema natural, las potencialidades y restricciones que ofrece el patrimonio ambiental de su territorio. Los problemas ambientales que emergen son siempre determinados por las realidades económicas, sociales y culturales y por las características del sistema natural. El tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del desarrollo económico. No es posible el desarrollo sin considerar ni respetar las dinámicas y leyes internas de los ecosistemas y sus funciones ambientales. Los ecosistemas son complejos, frágiles y de difícil reproducción. Son imprescindibles para la existencia de la vida natural y social. Por lo mismo, que deben protegerse frente a todo tipo de agresiones antrópicas.
M i r a d a s
Las inminentes amenazas del cambio climático, obligan al país y a los ciudadanos a tomar conciencia sobre la exposición vulnerable que presenta el territorio nacional y su población frente al cambio climático.
C r í t i c a s
Chile, como la mayoría de los países latinoamericanos y del Caribe, posee importantes riquezas naturales que debe proteger si quiere alcanzar mayores y mejores niveles de desarrollo humano y calidad de vida.
La preservación del ambiente y de los habitantes y su diversidad cultural exigen de una verdadera transformación cultural y de un cambio de paradigma, que debe reflejarse en la ciencia, en la conciencia ciudadana y en las políticas públicas.
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DERECHOS HUMANOS: APORTES PARA UNA REFLEXIÓN Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y María Teresa Pozzoli Cátedra UNESCO de “Educación en Derechos Humanos” Universidad Academia de Humanismo Cristiano
M i r a d a s
Este tema ha sido debatido y analizando en reiteradas ocasiones al interior de la Cátedra, en diversos coloquios y conferencias organizados por ésta y, en especial, con los estudiantes de la Universidad.
C r í t i c a s
Este artículo reúne las reflexiones de algunos miembros de la Cátedra UNESCO de “Educación en Derechos Humanos” de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (UAHC). Se refiere a la importancia que estos tienen a nivel de Educación Superior, con el fin de ir contribuyendo a la construcción de una cultura de Derechos Humanos.
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Un imperativo ético, político y profesional Abraham Magendzo 128
Cabe hacer notar que en la educación formal Pre-básica, Básica y Media este desafío ha sido acogido a nivel del discurso oficial, en los Objetivos Fundamentales (OF) y en los Contenidos Mínimos Obligatorios (CMO) incluyendo en diversos sectores del currículo, y por sobre todo, en los Objetivos Fundamentales Transversales (OFT), temas, aprendizajes y competencias que se vinculan estrechamente con los Derechos Humanos.
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Desde el momento de la recuperación de la democracia, se ha declarado que la educación debe asumir como desafío un rol central en la enseñanza de los Derechos Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen con una sociedad democrática. Ésta debe ser respetuosa de todos los derechos - no solo civiles y políticos, los que fueron duramente conculcados y violados durante la dictadura - sino también los derechos económicos, sociales y culturales, los derechos ambientales y los de la solidaridad entre los pueblos.
Por lo tanto, se espera que los jóvenes que egresan del sistema escolar se constituyan en ciudadanos activos, críticos y deliberativos, que sean responsables del otro/otra, “vigilantes” y atentos del cumplimiento de los Derechos Humanos en sus vidas cotidianas, en sus comunidades y en el país. Se espera que los estudiantes se apropien de una cultura de los derechos humanos que permita avanzar en la construcción de una sociedad más justa, más solidaria y garante de los derechos de las personas. Sin embargo, constatamos que las instituciones de Educación Superior, en particular las universidades, no dan continuidad a este proceso educativo de formación en Derechos Humanos; no lo profundizan ni lo vinculan con el conocimiento disciplinario y con las prácticas profesionales. Por consiguiente, el proceso formativo se detiene, precisamente, en el momento en que el estudiante debe asumir responsabilidades políticas, éticas y sociales como ciudadano; momento en el cual también tendrá que apropiarse de un rol profesional 128.- Post- doctorado en Curriculum, Instituto de Educación Universidad de Londres, Inglaterra; Doctor en Educación Universidad de California (UCLA); Los Ángeles, USA. Máster en Educación e Historia de Universidad Hebrea Jerusalén, Israel. Profesor de Estado en Educación, Universidad de Chile. Actualmente es Director Académico del Doctorado en Educación de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano y Director de Cátedra UNESCO en Educación en Derechos Humanos.
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en el cual, muchas veces, actuará como planificador, gestor y/o ejecutor de acciones directamente relacionadas con la enseñanza/difusión de los Derechos Humanos. No debemos olvidar que son los egresados de las universidades los que se van a constituir en líderes de opinión, los que van a influir y contribuir en la construcción de una sociedad respetuosa de los Derechos Humanos. Además, no podemos desconocer que la Universidad está llamada a formar profesionales que, no sólo posean un conocimiento sólido y de excelencia en el campo de sus especialidades, sino que también puedan influir en su medio social, cultural y laboral, donde el componente de los Derechos Humanos es gravitante.
M i r a d a s
Es fundamental, entonces que éstas, en su calidad de agencia social, deliberen en torno a su rol ciudadano y cuestionen en qué medida han reproducido la visión ciudadana imperante en la sociedad, que conlleva a reforzar las injusticias y las desigualdades sociales. Las universidades debieran preguntarse, asimismo - tarea no fácil pero desafiante - ¿cómo, curricular y pedagógicamente, los Derechos Humanos pudieran ubicarse y pensarse como eje articulador del conocimiento disciplinario, académico, profesionalizante, conducente a la vida del trabajo y la producción, con una mirada ético-política?.
C r í t i c a s
Este llamado que le hacemos a las universidades, desde una postura crítica, es más que nunca, un emplazamiento que está subyacente, ahora, en el movimiento estudiantil, en sus exigencias transformadoras profundas de la misión y visión de las universidades.
Dicho de otra manera, la Universidad debiera, a nuestro parecer, en su cometido social, aquilatar en qué medida el conocimiento que imparte está participando en la formación de ciudadanos democráticos, empoderados, sujetos de derechos, vigilantes de su entorno social y cultural, éticamente responsables, capaces de reconocer al otro/ otra como un legítimo otro/otra, tolerantes, no discriminadores y respetuosos de la diversidad social y cultural. La Universidad debiera interrogar acuciosamente y por qué no decirlo, inquisitivamente, al conocimiento disciplinario y señalar en qué forma éste está cooperando en la resolución de los graves y crónicos problemas que afectan a nuestras sociedades:
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la pobreza, la violencia, la corrupción, las desigualdades e inequidades, la violación de los Derechos Humanos, de los derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, de los derechos ambientales, etc. En definitiva, se trata de que el conocimiento ciudadano y el disciplinario dialoguen , para que ambos se repiensen, se refuercen, se enriquezcan mutuamente y no se excluyan, ni anulen y ni compitan.
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En esta postura, por lo demás, se estará contribuyendo a dar solución a un problema que aqueja a la sociedad en su conjunto.
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Construir sinergia entre las universidades Eliana Bronfman 129
La Cátedra UNESCO de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano ha implementado, desde el año 2007, la enseñanza obligatoria de los Derechos Humanos para todos los alumnos de pregrado incluyendo, en especial, a aquellos pertenecientes a las carreras de Pedagogía. Esto, con el fin de lograr que, como futuros profesionales, los estudiantes tomen conciencia de su condición de sujetos de derechos y también de sus responsabilidades como tales.
M i r a d a s
Un ejemplo clave ha sido el homenaje público que el Alcalde de Providencia rindiera recientemente, haciendo uso del aparato estatal al brigadier en retiro Miguel Krassnoff, condenado judicialmente a 144 años de cárcel por los delitos de tortura, desaparición forzada y otros crímenes, considerados por la legislación internacional sobre Derechos Humanos, como crímenes de “lesa humanidad”.
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Sin embargo, estos logros no guardan relación con la actitud de indiferencia y rechazo que, frente al tema de las violaciones a los Derechos Humanos, prevalece aún en gran parte de la sociedad chilena.
Esta situación hace pensar en la necesidad cada vez más inminente de seguir construyendo sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad civil, con miras a influir en el desarrollo de un pensamiento crítico que sirva de sustento a una sociedad más justa y respetuosa de los Derechos Humanos.
129.- Abogada, jubilada de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) en Chile, coautora con Luisa Johnson del libro “De Enterezas y Vulnerabilidades, 1973-2003: Hablan los Mayores.”
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Derechos Humanos y Democracia Nora Gatica 130
El campo de los Derechos Humanos en Chile se ha visto ampliado y convocado por el potente movimiento estudiantil que ha puesto en el imaginario nacional la necesidad de actualizar el derecho a la Educación y lograr su vigencia plena, como una demanda central para construir una sociedad democrática real.
El movimiento estudiantil ha venido a ubicar dichos logros en un contexto menos halagüeño y problematizador, ya que la segmentación y fragmentación del sistema escolar chileno alcanza niveles de afrenta al derecho a una educación de calidad para todos los niños, niñas y jóvenes chilenos.
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Hasta la irrupción de este movimiento social, se pensaba que la inclusión de elementos de los Derechos Humanos en el currículo escolar prescrito, así como la ampliación de la cobertura escolar en todos los niveles de enseñanza, eran notables logros en el camino hacia el perfeccionamiento de la democracia chilena.
La ampliación de la cobertura en el nivel terciario se ha hecho a partir del creciente endeudamiento de las familias de menores recursos, de la proliferación de instituciones privadas de dudosa calidad y de la creciente desvinculación del Estado chileno de su responsabilidad ineludible. Por otra parte, la crítica del movimiento estudiantil a la formación profesional en Chile muestra una situación lamentable y preocupante para los derechos humanos. La lógica del mercado que estructura la educación chilena, ha empobrecido el horizonte de formación al concebir el “éxito profesional” como un logro económico individual. Esto, a expensas de las necesidades sociales, del bien común y de una formación integral, ciudadana, que amplíe las perspectivas profesionales y humanas de los estudiantes chilenos. El cuestionamiento, en profundidad, de dichas lógicas y la denuncia de la ausencia del derecho a la participación estudiantil y académica en muchas instituciones del nivel terciario, develan una formación mediocre y antidemocrática en dicho ámbito de enseñanza. 130.- Profesora de Historia y Geografía, especialista en Educación en Valores, por la Universidad de Barcelona; profesional del Mineduc, Chile 1992-2009; profesora e investigadora de diversas Universidades en Chile y México
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En este contexto, trabajar en el desarrollo de una cultura de Derechos Humanos a través de la inclusión de este campo del saber en las mallas curriculares aparece como una necesidad urgente. La inclusión de una formación en Derechos Humanos en las Universidades y en los institutos y centros de Formación Técnica, debiera ser entendida como una formación integral, humanista y ciudadana es la que demanda el movimiento estudiantil.
M i r a d a s
Creemos que uno de los caminos para enfrentar la crisis es la construcción de una amplia cultura de Derechos Humanos que promueva el buen trato y la concreción de los derechos políticos, sociales y culturales consagrados por los instrumentos de las Naciones Unidas. Esto implica multiplicar la formación ciudadana y la educación en Derechos Humanos en todas las instituciones de enseñanza y en el conjunto de la sociedad.
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También es necesario ubicar la formación profesional en un contexto nacional y mundial. Éste exige que las personas sean educadas para sentirse sujetos de derechos y protagonistas de su realidad. Vivimos en un mundo en crisis que ha ido concentrando las decisiones políticas y económicas en un pequeño grupo de poder. Esto nos está llevando a una situación insostenible, dada la pasividad de una población formada en esa lógica.
Por otra parte, la presencia de temáticas de derechos humanos en el currículo escolar prescrito, es un avance que debe defenderse. Más aún, ante el embate deshumanizador de autoridades educativas que ven en el arte, la formación ciudadana, la participación real de la comunidad educativa y de los estudiantes en la vida de la institución escolar, como un derroche y un peligro para esta formación unidimensional y pasiva de la cual se nutre el statu quo. Las universidades, en especial las que forman profesores, están llamadas a renovar sus currículos, centrando la tarea pedagógica en la formación de profesionales dignos de su misión. Estos deberían estar conscientes de su condición de sujetos de derecho y de su protagonismo social. Deberían ser creativos y reflexivos, como una condición necesaria para la formación de otros sujetos con conciencia ciudadana.
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En la base de la formación de profesores, profesoras y profesionales en general, como agentes activos de la promoción y cultivo de una cultura de Derechos Humanos en el país, debería estar la enseñanza y reflexión sobre los diferentes tipos de conocimiento y el protagonismo del conocimiento “legítimo” en las relaciones de poder; la necesidad de un acceso democrático a los universos culturales que posibilitan develar los discursos de poder; la comprensión de la validez del conocimiento cotidiano y de los procesos de creación de conocimiento válido y legítimo en diferentes campos del saber y el desarrollo del espíritu analítico, critico y problematizador.
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Contradicciones en una sociedad en transición María Teresa Pozzoli 131
En opinión de De Souza, el proyecto de la modernidad está caracterizado por un equilibrio entre regulación y emancipación, convertidas en los dos pilares sobre los cuales se sostiene la transformación radical de la sociedad premoderna. Una cultura autoritaria, premoderna como ésta, se reproduce inter - generacionalmente, de una manera bastante automática.
M i r a d a s
La profunda desigualdad en la distribución de la riqueza, y los legados del terrorismo de Estado, han dejado enquistados la herencia del miedo, la inseguridad y la exclusión. “A pesar de que Chile aparece en el exterior como un modelo de consistencia económica y administración fiscal prudente, hay un profundo descontento con el modelo neoliberal y sus consecuencias económicas para aquellos que no forman parte de la élite económica”, afirmaba, el New York Times en una de sus ediciones, de agosto pasado.
C r í t i c a s
En el contexto de una cultura autoritaria como la chilena, en relación a la incorporación de los Derechos Humanos en Educación Superior, hay un largo camino que aún no se ha recorrido. Entre quienes diseñan el currículo y definen los planes de estudio para la Educación Superior, no hay una conciencia real ni una convicción ética, cívica y ecológica, de la necesidad de educar, en valores, a las próximas generaciones de profesionales, desde el reconocimiento de la necesidad de ir construyendo una cultura real de los Derechos Humanos.
En los espacios de la educación familiar y escolar todo está dado para poder formar a “sujetos sometidos”, lo que después es eficientemente reforzado y estabilizado en los intercambios sociales cotidianos, en los espacios laborales, en las prácticas institucionales, en los mensajes que recrean los medios de comunicación. Por el contrario, el desarrollo autónomo de ‘sujetos de derecho’ requeriría de una educación orientada a niños y jóvenes, basada en relaciones de confianza y en experiencias fundacionales marcadas por el apoyo y la protección.
131.- Maria Teresa Pozzoli es Doctora en Ciencias del Desarrollo Sustentable, Universidad de Guadalajara, México. Profesora Especial Universitaria y Licenciada en Sociología de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Magister en Ciencias Sociales, mención en Psicología Social, Universidad ARCIS, Chile. Magister en Ciencias de la Educación con mención en Desarrollo Social. Université Paris XII, Val de Marne, París, Francia. Miembro de la Cátedra UNESCO de Educación en Derechos Humanos. Dirige el Instituto de Pensamiento Complejo. Académica de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (1993-2012).
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También en este contexto, surgen contradicciones que nos llevan a pensar que hay señales emergentes de cambio que parten por el rechazo de nuestros universitarios de este estado de cosas.
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Dentro del conjunto de los jóvenes, de modo reactivo, y como expresión de un sistema inmunológico que reacciona frente a la enfermedad - si se permite la metáfora biológica - ha adquirido protagonismo la lucha sostenida del movimiento estudiantil. Éste ha puesto a la clase política en jaque, encarnando una de las demandas que el mundo adulto, formado en una conciencia autoritaria, permaneció silenciado a lo largo de 40 años. Su quietud, mantuvo este estado de cosas - sin que haya habido un cambio real, cualitativo, de las políticas institucionales generadas por la dictadura en materia de educación. Cabe preguntarse si el movimiento estudiantil, más allá de quienes ejercen su liderazgo, posee una verdadera densidad emancipatoria entre sus bases. Si bien los integrantes de este movimiento no vivieron aquellas épocas oscuras, sí viven sus secuelas y rechazan una forma de entender el mundo en el que el que siguen teniendo protagonismo como personajes “modélicos” los Krassnoff, los Labbé, los Karadima. Estos continúan representando valóricamente a amplios sectores de la sociedad y están enquistados en espacios de decisión, a nivel del poder político, económico y social. Cabe preguntarse entonces, si los rasgos de los sujetos activos que ejercen el liderazgo del movimiento estudiantil, son un hecho aislado, o representan la característica de una conciencia juvenil más masiva que se halla en sus bases de apoyo. Surgen estas suspicacias, atendiendo, el legado portaliano, de “el peso de la noche”. Éste, históricamente ha apuntado a atenuar los conflictos emergentes en pos de mantener el orden, antes que a asumir la responsabilidad a la que obligaría, de realizar los cambios sociales necesarios que permitieran modificar el mapa de distribución y circulación del poder, que se ha mantenido más o menos intacto en el período post-dictadura. No olvidemos que podríamos interpretar que el movimiento estudiantil universitario, que circula por las calles, se conforma de cientos ¿o miles? de jóvenes que, en
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realidad, cargan con una experiencia biográfica de haber sido educados como “sujetos sometidos”. Su presencia allí, marchando, no es un indicador de una real transformación valórica actuada por “sujetos de derechos”.
En lo que a nosotros concierne, el espacio universitario del que participamos, no se construye actualmente, en el cotidiano, como un espacio de reconocimiento de derechos en manos de sujetos autónomos. Éste está conducido por sujetos que también fueron educados en una conciencia autoritaria, que invisibiliza conflictos, que manipula para silenciar y que normaliza las prácticas autoritarias.
M i r a d a s
Esta manera de educar y de preparar a las nuevas generaciones de nuestros universitarios, ha de ser rechazada por cualquier conciencia de un sujeto de derecho, de la misma forma que rechazaría esta manera de hacer política, esta manera de organizar el modelo económico, de tratar a la naturaleza, o de distribuir el poder y la riqueza. En definitiva, rechazaría este ‘modelo de desarrollo’ que nos empuja a una forma de existencia a-crítica, que es tóxica e inhibidora del desarrollo de cualquier sujeto integral.
C r í t i c a s
En definitiva, éste es un proceso en transición y el cambio que está en gestación es el de un cambio de paradigma.
Falta mucho camino por recorrer.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Boaventura de Sousa Santos. Subjetividad, Ciudadania Y Emancipacion. Cap.9 del libro “De la mano de Alicia. Lo social y lo político en la postmodernidad”Siglo del Hombre Editores. Ediciones Uniandes, Bogotá 1998. Pp. 456. Giorgi, Victor. de “Sujeto Sometido” A “Sujeto De Derecho”. Educaciónsocial Y Políticas Públicas, en Giorgi, Víctor – (comp.) Represión y olvido. Efectos psicológicos y sociales de la violencia política 2 décadas después. Ed. Roca Viva 1996. Pozzoli. Maria Teresa. “El educador del siglo XXI: fuego y alma para la transformación”. Revista Nueva Mirada, Nro. 5, Santiago, 2003. Ediciones Aconcagua
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Pozzoli. Maria Teresa “Krassnoff: arrastrado por su destino”. Polis. Revista Académica de la Universidad Bolivariana.Vol.7, N°.21, 2008, ppa.409-413
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Pozzoli. Maria Teresa. La obediencia de Abraham: ensayo sobre el aprendizaje institucional de la obediencia patológica”, 2007, Santiago, Editorial Universidad Bolivariana. Pozzoli, María Teresa. Pensar de Nuevo: ensayos sobre Pensamiento Complejo”, 2009, Santiago, Editorial Bolivariana.
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DESDE EL GÉNERO: DESARROLLO EN ENTREDICHO Carolina Franch Maggiolo 132, Luna Follegati Montenegro 133 Paula Hernández Hirsch 134, Isabel Pemjean Contreras 135 Cátedra UNESCO de “Género” Universidad de Chile
“El rostro del humanismo, el que preconiza el respecto de todos los seres humanos, sea cual sea su sexo, su raza, su cultura, su nación. De hecho si este humanismo es válido en principio para todos los hombres, el Occidente europeo previamente lo había restringido sólo a sus habitantes, considerando a los otros pueblos como subdesarrollados, arcaicos, primitivos”. (Edgar Morin, Breve historia de la Barbarie. 2009)
Esta visión, impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), lo entiende “como el proceso de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas.” (PNUD http://hdr. undp.org/es/desarrollohumano/).
M i r a d a s
El desarrollo, comprendido desde el enfoque de capacidades pretende poner como eje prioritario a las personas, en lugar de la concepción que primó hasta la década de los ’70, donde el énfasis estaba puesto en el progreso económico.
C r í t i c a s
Actualmente Chile es uno de los países líderes, a nivel latinoamericano, en cuanto a las cifras de desarrollo humano alcanzado.
El Índice de Desarrollo Humano (IDH), es la herramienta de cálculo que clasifica el nivel alcanzado por los países organizados en las Naciones Unidas, según 4 categorías: Muy Alto, Alto, Medio y Bajo. Este Índice “mide el progreso medio conseguido por un país en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: disfrutar de una vida larga y saludable, acceso a educación y nivel de vida digno.” (PNUD http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/). 132.- Antropóloga, Magíster en Género y Cultura, Mención Ciencias Sociales, Universidad de Chile. 133.- Licenciada en Historia, Magíster en Comunicación Política, Universidad de Chile. 134.- Antropóloga social, Magíster© en Género y Cultura, Mención Ciencias Sociales, Universidad de Chile. 135.- Antropóloga Social, Magíster en Género y cultura, Mención Ciencias Sociales, Universidad de Chile. Todas las autoras pertenecen al Centro Interdisciplinario de Estudios de Género (CIEG), Depto. de Antropología, Universidad de Chile.
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Estas variables son evaluadas a partir de la esperanza de vida al nacer; años de educación promedio y años esperados de instrucción; y Producto Interno Bruto (PIB), respectivamente.
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Según el Informe Mundial PNUD de 2010, Chile ocupa el lugar 45 entre 169 países, siendo el tercero con Desarrollo Humano Alto y el mejor posicionado de América Latina. No obstante, nuestra región es la que presenta, en conjunto, los mayores índices de desigualdad. Por esta razón, el IDH mencionado no representa una realidad para nuestro país, sino más bien un potencial a alcanzar, ya que, en términos simples y concretos, no todas las personas acceden por igual a los beneficios del desarrollo. En este sentido, al calcular el IDH ajustado por desigualdad o IDH-D, Chile baja 10 lugares en el ranking, disminuyendo su índice de desarrollo humano en un 19%. Esta situación nos permite continuar interrogándonos no sólo sobre cuáles son las condiciones que nos falta alcanzar para lograr la meta del desarrollo humano, sino también respecto a los principios mismos del desarrollo en que nos hemos embarcado y su pertinencia en nuestro particular contexto latinoamericano, considerando que sus lineamientos se han instituido desde los países nórdicos. En este sentido, los objetivos de equidad, igualdad y libertad individual, que se encuentran en la base de la mirada socialdemócrata de la política, han provocado - entre otras cosas - que la exclusión se proyecte como una ficción, más que como realidad imperante. Desde la perspectiva de género se ha insistido en la necesidad de corregir la mirada, develando y reivindicando -a partir de la década de 1970- que los sujetos somos diferentes, para denunciar con ello los principios hegemónicos que transforman dichas diversidades en desigualdades y, por ende, en exclusiones. El enfoque de género elaboró una crítica profunda a los cauces del desarrollo y logró, gracias a la relevancia de los movimientos feministas en el llamado primer mundo, tanto en la academia como en la advocacy , incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situación que también se vio reflejada en las políticas públicas chilenas. 136
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136.- El género como categoría de las ciencias sociales ha sido definido por diversas autoras feministas con énfasis particulares (Ortner, S. 1972; Ortner, S. y Whitehead, H. 1981; Lamas, M. 2000; De Barbieri, T. 1995; Montecino, S. 1996; Scott, Joan. 1996). No obstante existe coincidencia al caracterizarlo como un sistema de ordenamiento social que se articula en torno al prestigio y al poder, asociados a uno u otro sexo. El sistema sexo/género (Rubin, G. 1996) es una construcción cultural de las diferencias biológicas, por lo tanto, las valoraciones de lo femenino y lo masculino, así como los roles y posiciones que les son otorgadas no son naturales, sino que han sido elaboradas por las sociedades humanas, normando el comportamiento de unos y otras, por lo que también puede entenderse como un sistema de representación y discursos que asigna significados (Butler, J. 2001). 137.- La hegemonía, desde el pensamiento de Antonio Gramsci, comprende el control político, intelectual y moral, por parte de un grupo dominante sobre otro u otros subalternos, por medio de la difusión de un discurso que fija significados particulares como universales. 138.- El concepto se refiere al proceso político llevado a cabo de forma individual o grupal, que busca injerir en las políticas públicas y las instituciones.
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No obstante, desde nuestra visión se vuelve necesario y pertinente preguntarnos si la mencionada incorporación ha significado el logro de un desarrollo con perspectiva de género en el país. Frente a ello, analizaremos si efectivamente los presupuestos que buscan la igualdad y equidad de género diseñados durante los últimos veinte años han sido satisfechos. En el caso contrario, reconoceremos cuáles son las falencias y desafíos que aún nos quedan para construir sociedades con mayores opciones, capacidades y libertades y que éstas sean extensivas para todas las personas, respetando la diversidad y particularidad.
M i r a d a s
Como bien sabemos, el desarrollo es una teoría nacida en el seno de los países del “primer mundo” y definida como una herramienta estratégica para la transformación de las condiciones de las naciones menos privilegiadas, donde se busca una mejora en las situaciones de desigualdad de las personas a través del fomento económico productivo. No se trata de una propuesta aleatoria, sino que responde a una visión política particular sobre las condiciones que definen la calidad de vida de las personas, junto con los estándares de crecimiento que buscan responder a tales fines.
C r í t i c a s
Principales lineamientos del desarrollo
Los lineamientos del desarrollo han sido construidos, históricamente, a partir de las nociones del pensamiento liberal, en cuanto sistema ideológico imperante en occidente desde el siglo XVIII. Esta corriente se ha fundamentado en los principios de igualdad, fraternidad y libertad, legitimándose en el ideario de su supuesta capacidad de producir sociedades igualitarias. De esta manera, la racionalidad moderna se ha sustentado en dos discursos hegemónicos complementarios y socialmente legitimados: el componente teórico-político de la democracia y el técnico-económico del capitalismo mercantil. La sincronía de ambas fuerzas ha llegado a su punto extremo en el ideario de la democracia neoliberal, la cual se instituyó como único camino para el logro del bienestar del ser humano, mediante su realización individual en el mundo abstracto de la mercancía y el valor de cambio. Sin embargo, consideramos que la democracia, en tanto promesa de sociedades igualitarias, no ha sido lograda, como tampoco la premisa de la realización individual 259
de las personas, mediante el libre desenvolvimiento en el mercado. Por el contrario, durante los siglos XIX y XX, las desigualdades amparadas en el paradigma democrático liberal fueron en aumento, contexto en el cual surgió el Estado de Bienestar.
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Desde los países centrales e industrializados, este modelo se posicionó como un mecanismo de subsistencia del propio sistema en crisis, al desplegar una serie de medidas de expansión del gasto social e implementación de instituciones especializadas para cubrir las necesidades educativas, sanitarias, de vivienda y protección social de la población, además de una ampliación de derechos de los grupos más postergados. En América Latina dicho modelo fue adoptado, además, para solventar la necesidad imperiosa de cohesión interna de los estados nacionales. También por la urgencia de materializar y hacer viable el proyecto político republicano, mediante la intervención correctiva sobre las desigualdades, junto con la regulación de las relaciones sociales para el mantenimiento del orden y la coherencia interna. Frente a este panorama, desde los países primermundistas surgió la corriente del desarrollo en tanto estrategia para lograr el despegue de los países subdesarrollados, a través de medidas que permitieran aumentar el ingreso per cápita, tanto en América Latina, como en Chile (Kabeer, N. 1994). Desde el enfoque desarrollista de los años 60’ , pasando por el desarrollo con equidad de los 70’ , el de la sustentabilidad ambiental de los 80’ y hasta el modelo a escala humana en los 90’ , las distintas vías del desarrollo han separado los medios - el crecimiento económico - de los fines - la redistribución para alcanzar el bienestar general - quedándose eternamente en el primero. De esta manera, todas estas propuestas se centran en el aspecto monetario, siendo herederos del liberalismo y hundiendo sus 139
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139.- El enfoque desarrollista creía que el bienestar general sería alcanzado gracias a la “teoría del chorreo”, es decir, a través del enriquecimiento de las capas privilegiadas cuya riqueza alcanzaría un punto tope, desde donde comenzaría a “caer” hacia otros estratos más desfavorecidos. Por supuesto lo que logró fue el exacerbado incremento de quienes ocupaban tales posiciones más favorecidas frente a la inexistencia de redistribución de esos privilegios. 140.- El desarrollo con equidad se definió como la búsqueda del crecimiento continuo del bienestar de los individuos y la distribución de beneficios a todos, sin embargo en la práctica se caracterizó por aumentar la cantidad de mano de obra disponible (principalmente por la incorporación de mujeres al trabajo asalariado) con el fin de producir más. Es acá donde se ubica el denominado enfoque Mujeres en el desarrollo (MED). 141.- La sustentabilidad ambiental plantea que debemos asegurar procesos que nos permitan establecer las necesidades del presente sin comprometer en su resolución a las futuras generaciones. Dichas necesidades, tanto presentes como futuras, son definidas desde un enfoque económico. 142.- Finalmente el enfoque a escala humana, si bien cumple con reconocer por primera vez al individuo como un sujeto con capacidad de acción, su foco continúa siendo la resolución de necesidades económicas.
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raíces en la creencia de que la satisfacción de ciertas necesidades sólo sería posible mediante la regulación mercantil y el intercambio económico, excluyendo un sinfín de dimensiones que involucran el bienestar de las personas. Estas falencias tienen enormes consecuencias que hoy nos llevan a cuestionar la posibilidad de transformarnos en sociedades desarrolladas, más allá del aspecto económico, donde se incluyan, por ejemplo, nuevas concepciones sociales sobre la diferencia y el reconocimiento del/la otro/a.
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Algunas de las aristas que más tardíamente se incorporaron a la discusión sobre el desarrollo, fueron las problemáticas impulsadas desde el género, cuya producción y discusión teórica es considerable y ha sido plasmada –entre otras cosas- en una serie de tratados elaborados por la comunidad internacional , y ratificados por numerosos países latinoamericanos. Este proceso, además, contó con el impulso otorgado por la instauración de la “Década de la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz” (1975-1985) , decretada por las Naciones Unidas.
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Esta crítica a los lineamientos, contenidos y profundidad del desarrollo en los sistemas democráticos ha estado en la base de adaptaciones –o nuevos enfoques- del desarrollo, emergiendo como intentos de ajuste a un modelo cuyos fundamentos y objetivos, finalmente no han sido puestos en cuestión.
Como resultado, es posible identificar tres enfoques de desarrollo: dos orientados hacia las mujeres y otro relativo a la visión de género . 145
El enfoque del “Bienestar” o “Asistencialista”; y el de “Mujeres en el Desarrollo” (MED), compuesto a su vez por tres nociones - equidad, antipobreza y eficiencia - se identifican en el primer caso. Y el Género en el Desarrollo o Empoderamiento (GED), en el segundo. Si bien las tres alternativas y sus distintas particularidades surgieron consecutivamente, ello no significó una implementación en orden estrictamente secuencial, como tampoco la desaparición de la anterior. Más bien, los pasos de uno a 143.- Conferencias Mundiales de la Mujer: México 1975, Copenhague 1980, Nairobi 1985, Beijing 1995. Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Violencia Contra la Mujer (CEDAW) 1979. New York 2000 Beijing + 5. Declaración del Milenio, 2000. 144.- En 1975, las Naciones Unidas lanzan el Año Internacional de la Mujer, con una Conferencia Mundial que se llevó a cabo en Ciudad de México. La década de la mujer, decretada por las naciones unidas en el marco de esta conferencia, recoge el eslogan “Igualdad, Desarrollo y Paz” que se basa en la consideración de que no se puede lograr igualdad real y sostenible en un contexto de guerra, pobreza y marginalización. 145.- El enfoque de mujeres, tal como su nombre lo indica, centra su preocupación en la mejora de las condiciones de las mujeres, pero sin cuestionar necesariamente las posiciones de género, mientras que el enfoque de género centra su interés en la transformación de las relaciones y construcciones de género que producen desigualdades en las sociedades.
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otro han reflejado las transformaciones generales de las políticas de desarrollo del Tercer Mundo, pasando de iniciativas de modernización acelerada -mediante estrategias de necesidades básicas asociadas con la redistribución- hasta medidas compensatorias más recientes asociadas con las políticas de ajuste estructural. A continuación revisaremos más detalladamente las características e implicancias de cada enfoque.
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“Estado de Bienestar” y “Mujeres en el desarrollo” El modelo de “Estado de Bienestar” (Boserup, 1970; Buvinic, 1983; Moser, 1993) se remonta a políticas de corte colonialista que, dentro de una serie de presupuestos, concibe el rol reproductivo como un elemento fundamental en la superación de la pobreza. Ello se traduce en la supervivencia de la familia, cuyo rol fue otorgado exclusivamente a las mujeres, en tanto receptoras pasivas del desarrollo y encargadas de hacer llegar sus beneficios a las personas bajo su cuidado, es decir, hijos/as y esposo. En este sentido, el enfoque de Bienestar ha tenido tres líneas fundamentales de acción, todas de orientación asistencialista. La primera consiste en la entrega de diferentes bienes, tales como alimentos y vestuario a los hogares de mayor pobreza, situando a las mujeres en el rol de receptoras de la ayuda. La segunda se centra en el control de la natalidad y planificación familiar, bajo el supuesto de que una de las razones de la pobreza y el subdesarrollo de los países del Tercer Mundo es el desfase entre el crecimiento demográfico y el económico, apareciendo el primero como un obstáculo sustancial para lograr el segundo. La última, también en el ámbito de la salud, se encauza a corregir las preocupantes cifras de desnutrición infantil, que no garantizan la adecuada reproducción de la mano de obra en estas naciones. Todas estas iniciativas tienen una fuerte connotación de caridad y funcionan gracias al trabajo voluntario femenino, para abaratar los costos de distribución de los alimentos, medicamentos, vestuario y otros bienes y servicios que se brindan a los/as necesitados/as. En el caso de Chile, esto puede reconocerse en la relevancia que han tenido las mujeres en el ejercicio de la caridad, desde el gobierno de Alessandri (1920-1925) con la formación del Cuerpo de Señoras, distinguidas damas de la alta sociedad que concurrían a los sectores más desfavorecidos donde, además de entregar mercancías, enseñaban a las pobladoras cómo debían ejercer su principal y único aporte a la sociedad del 262
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momento: la maternidad. Este proceso pasaba por la figura de la “visitadora social”, mujer preparada y debidamente remunerada para ejercer un rol mediador entre el Estado, específicamente en su rol sanitario y el pueblo, hasta su profesionalización en la carrera de Trabajo Social (Illanes, 1993). Fueron estas mujeres quienes trabajaron en el fortalecimiento de los Centros de Madres, en particular durante la década del 60’, para convertirlos en organismos receptores de la ayuda caritativa, principalmente vestuario, artículos de aseo y alimentos. En este sentido, puesto que han ejercido un rol de género naturalizado, las mujeres han figurado entre los agentes más relevantes pero más invisibilizados del desarrollo. A la vez, frente a los altos índices de mortalidad infantil de la época , las políticas públicas nutricionales, iniciadas desde la segunda mitad del siglo XX se centraron en la construcción de la imagen de la mujer-madre, para instaurar un sistema de entrega de fórmulas lácteas bajo la responsabilidad exclusiva de ellas respecto al estado nutricional de su progenie (Illanes, 1993). En este sentido, podemos reconocer, hasta la actualidad, vestigios del enfoque de Bienestar en el sistema público sanitario nutricional.
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Frente a este panorama el enfoque de “Mujeres en el Desarrollo” (MED), alternativa que nace de la crítica al modelo de “Bienestar”, fue adoptado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de las Naciones Unidas (USAID) a partir de mediados de la década del 70’ (Buvinic, 1983; Kabber, 1999). Ello significó el paso de una preocupación universal de los programas orientados al bienestar -centrados en la familia- a uno que enfatizó el rol productivo de las mujeres. La base argumentativa de las mujeres de la USAID estuvo en la disputa, por medio de la visibilización del perjuicio que el neoliberalismo había causado en la situación de las mujeres , de uno de los supuestos del capitalismo: que la modernización lograría, de forma automática, la equidad de género. Su resultado fue la “Enmienda Piercy” al Acta de Ayuda Extranjera de los EEUU (1973), que exigió que sus acciones impulsaran a las mujeres, dentro de las economías nacionales, para lograr mejorar su status y así contribuir al proceso del desarrollo.
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146.- “La mortalidad infantil en 1933 alcanzaba a 232 por mil nacidos vivos. La ciudad de Concepción tenía el triste privilegio de ser la ciudad con la más alta mortalidad infantil conocida en el mundo occidental: 328 por mil” (Illanes,1993:260). En la década del 1960, la mortalidad infantil por desnutrición representaba el 60% del total de muertes (Illanes, 1993). 147.- Principalmente en base a la construcción de cifras de brechas entre varones y mujeres que demostraban que la situación de las segundas había empeorado en relación a los primeros, en los países subdesarrollados.
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Frente a ello, el enfoque antipobreza, que coincide con el fin de la Década del Desarrollo y con la llegada de nuevos modelos a América Latina, cambia el punto de vista, atribuyendo la subordinación de las mujeres a la carencia económica (Moser, 1993). Bajo este argumento, pudo continuar con el empeño por integrar a las mujeres al trabajo productivo, pero dejando de lado la disputa respecto a la división sexual del trabajo y, por ende, invisibilizando el rol reproductivo de ellas.
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Durante la década del 70’, el enfoque de la equidad, una de las tendencias al interior de MED, reconoció el menoscabo que se había cometido en contra de las mujeres, particularmente a través de la división sexual del trabajo (Moser, 1993). Dentro de su crítica, rescató la necesidad de incorporarlas al desarrollo por medio del empleo y del mercado, relevando su necesidad práctica de sustentarse económicamente y apostando a que, a través del acceso a los recursos, las mujeres lograrían aumentar su calidad de vida. Sin embargo, tanto para las agencias de cooperación, como para los gobiernos de los países del Tercer Mundo, dichos propósitos parecieron ser demasiado igualitarios para su aplicación, específicamente debido al debate sobre las responsabilidades naturales de los sexos que contenía su crítica.
No obstante, este enfoque tampoco pareció el adecuado para las instituciones encargadas del desarrollo , por lo que en la década de 1980, surge el de la eficiencia (Moser, 1993). Éste representa una regresión no transparentada a los principios del “Asistencialismo”, pues vuelve a poner el foco en el desarrollo en lugar de en las mujeres, asumiendo que hasta el momento no se ha logrado el alcance del bienestar, pues se ha desperdiciado la mitad de la mano de obra disponible: la femenina. En este sentido, es necesario fomentar el ingreso de las mujeres al empleo formal, con lo que se espera conseguir además, mecánicamente, una mayor equidad entre los sexos. De este modo se relevan los conceptos de productividad y eficiencia, claves para las políticas de ajuste estructural. 148
En Chile, este enfoque se reconoce en determinados principios que han regido las políticas y programas orientados específicamente a la superación de la pobreza, pues se han basado en el modelo de familia nuclear y su consiguiente división sexual del trabajo . Esto no sólo refuerza los estereotipos de género que duplican y triplican las labores de las mujeres, al no contabilizar las labores reproductivas como un trabajo, sino que también la “valoran y reivindican (…) como ‘pilar del hogar’ (garante del 149
148.- USAID, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, entre otros. 149.- Situando básicamente a los varones en lo productivo-público y a las mujeres en lo reproductivo- privado.
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ordenamiento familiar) [e] intentan finalmente, a través de la mujer como sujeto de política, intervenir en el núcleo familiar” (Armijo, 2003:86). Sumado a ello, las políticas se focalizan según la clase social, siendo el grupo objetivo las mujeres consideradas en extrema pobreza. Para ellas se definen ciertas acciones orientadas a su inserción al mundo laboral, sin apuntar a una redistribución de las labores domésticas, e integrándolas en ocupaciones sexualmente segmentadas que reproducen las lógicas ya existentes. Es decir, si la mujer tiene un pequeño negocio de venta, la política o programa buscará mejorar su condición en tanto tal, sin preguntarse por la necesidad de un cambio social para mejorar su posición de género. A la vez, se refuerza el individualismo y atomización, al no potenciar su vínculo con la comunidad. 150
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Si bien estas medidas pueden transformar las condiciones materiales de las mujeres y, efectivamente, integrarlas al mercado laboral, no transforman su posición en las estructuras de género y menos aún, el rol que le cabe al Estado en dicha ecuación (Armijo, 2003).
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Como ejemplo podemos mencionar el análisis de Claudia Serrano (2007) de uno de los programas paradigmáticos para la superación de la pobreza en el Chile actual, el “Programa Puente – Chile Solidario”. Éste, si bien se propone entregar ciertas habilidades a las familias “para satisfacer las condiciones mínimas requeridas [definidas por el logro de 7 pilares básicos: salud, educación, habitabilidad, trabajo, ingresos, dinámica familiar e identificación], a fin de que a futuro sus integrantes tengan oportunidades reales de mejorar su nivel de vida” (Serrano, 2007:321), en la práctica termina por enfocarse en la lógica del asistencialismo, centrándose una vez más, en las mujeres como receptoras pasivas. Así lo demuestran sus estrategias de solución urgentes, tales como la entrega de bonos para que las familias incrementen sus ingresos y consumo, en lugar del fortalecimiento del desarrollo social por medio de la asociatividad. A la vez, el Programa define que el Bono de Protección a la Familia será entregado “a la mujer jefa de familia o a la pareja del jefe de familia” (Larraña, Contreras, Tagle, 2009:7), posicionando a las mujeres como las “porteras” familiares. 151
De este modo, en la práctica, mujer y familia son homologadas, reforzando los estereotipos de género y la división sexual del trabajo. Aún más, “tanto hombres como mujeres que participan en el programa consideran que el bono familiar es una especie de retribución a 150.- Esto es lo que se conoce como segregación horizontal, cuando las mujeres copan los oficios y profesiones que constituyen prolongaciones de los roles domésticos, como aquellos asociados a la salud, los cuidados y la educación. 151.- Beneficio vinculado al cumplimiento de los términos del contrato familiar que se firma con cada familia.
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la mujer en su rol de captadora y administradora de los recursos que logra obtener del Estado y del municipio” (Armijo, 2007:328). Podemos acotar que MED es una estrategia, lo que implica la posibilidad de generar nuevas negociaciones. Sin embargo, se basa en un enfoque liberal que busca más bien adaptar el modelo existente integrando a las mujeres, más que proponiendo un cambio paradigmático que apunte a repensar el tipo de relaciones sociales y con sentido de poder a nivel estructural, colectivo e individual.
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Desde esta crítica surge el segundo gran enfoque, denominado “Género en el Desarrollo” (GED), el cual corresponde a un nuevo giro en los planteamientos y perspectivas implementadas hasta ese momento.
Entre la teoría y la práctica: “Género en el Desarrollo”. Finalmente, en la Conferencia Mundial de la Mujer, en Nairobi (1985) las feministas de los países periféricos dieron a conocer su propia propuesta para la incorporación al desarrollo : no de las mujeres, sino del género. Esta propuesta fue llamada Género en el Desarrollo (Molyneux, 1985; Young, K, 1988; Anderson, 1992; Moser, 1993; Parpat, 1994; Kabeer, 1999). 152
El desplazamiento desde el concepto de “mujeres” al de “género”, obliga a reorientar la atención hacia las subordinaciones. En este sentido, reconoce la existencia de múltiples variables que influyen en esta situación, tales como la raza, la clase, el nivel educacional, la opción sexual, el género y la edad, entre otros. De esta manera, una vez que reconoce las desigualdades entre varones y mujeres, no sitúa sus motivos en causas únicas, pues es imposible pensar en una subordinación unilateral cuando se consideran las variables antes mencionadas. Sus objetivos, por ende, se configuran en torno al logro de sociedades donde no exista ningún tipo de subordinación; donde las necesidades prácticas sean derechos básicos, y la pobreza, con todas las formas de violencia sean eliminadas; y donde cada persona pueda desarrollar su creatividad y su potencial, principalmente gracias a la liberación 152.- Ellas tenían una postura crítica respecto a los enfoques MED dada su tendencia al etnocentrismo y a no tener en cuenta las particularidades en que se desenvuelven las vidas de las mujeres de los países de América Latina y África.
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El enfoque de “Género en el desarrollo”, implica entonces un vuelco en la manera de hacer y ser en el desarrollo. Primero se piensa en estrategias de largo plazo, que cambien la condición de las personas y no sólo su posición, apuntado a las necesidades estratégicas más que a la resolución de las necesidades prácticas (Young, 1988); donde los propios sujetos involucrados se hagan parte del desarrollo que intenta promoverse. Además reconoce las diversas dimensiones que posee el rol de las mujeres, tanto en el trabajo productivo, como reproductivo y comunitario.
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“Género en el desarrollo” (GED), es uno de los mayores avances realizados tanto en los análisis teóricos como en la práctica del desarrollo en los últimos tiempos. Surge de la necesidad de entender tanto las desigualdades entre mujeres y hombres, como las relaciones entre ambos, el impacto de las mismas en el desarrollo, así como las fuerzas que perpetúan dichas desigualdades y las que las pueden cambiar. En el pasado se daba muchas veces por supuesto que las mujeres se beneficiaban automáticamente, casi de manera natural, de los esfuerzos de desarrollo. Sin embargo, se hizo evidente que si ellas no participaban explícitamente en todas las fases de la programación es probable que su situación tendería más bien a deteriorarse que a mejorarse. Por ello el enfoque GED no busca sólo integrar a las mujeres en el proceso de desarrollo, sino también investiga el potencial de las intervenciones para transformar las relaciones desiguales sociales/de género”. (Guía Metodológica para integrar la perspectiva de género en proyectos y programas de desarrollo, 1998: 37).
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de la dominación colonial y poscolonial, la movilización política, la generación de conciencia y la educación popular.
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Si bien GED se opone a todo tipo de subordinación , aquélla por características de género, es una de las que debe ser resuelta con mayor urgencia, propendiendo al empoderamiento de los grupos subordinados, en este caso de las mujeres. 154
En las propuestas de GED es posible distinguir dos momentos (Kabeer, 1999). En el primero, de generación de poder y autonomía , se define que las mujeres son las que 155
153.- Necesidades prácticas se refiere a cubrir las necesidades básicas, por ejemplo, salud, alimentación, donde los proyectos se focalizan en intervenciones determinadas que apuntan a salir de la posición desfavorable en que la población se encuentra, mientras que las necesidades estratégicas se dirigen a promover un quiebre en la estructura de desigualdad, desde los propios sujetos que se encuentran subordinados. 154.- Las de raza y clase han sido las más relevantes en América Latina y el Caribe si consideramos que la población originaria de estas tierras es indígena, característica que ha estado indisolublemente unida a la pobreza. 155.- Desde La Conferencia de Nairobi (1985) hasta la de Beijing (1995).
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tienen que precisar sus necesidades, gestionar los procesos y apropiarse o mantenerse en control del resultado de éstos, a partir de espacios propios donde se forja poder, para luego vincularse con asuntos más amplios. Así el desarrollo debe ser un vehículo de cambio de las relaciones de género.
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Sin embargo, esta idea es recogida sólo por algunas agencias de desarrollo, pues sus planteamientos de cambios profundos y revolucionarios nuevamente parecen demasiado radicales para ser traducirlos en políticas públicas. Poco a poco y gracias al trabajo realizado por el movimiento feminista, organismos no gubernamentales y agrupaciones civiles de mujeres han logrado que algunas de sus demandas sean aceptadas por los gobiernos y organismos internacionales. Estos han comenzado a propugnar la necesidad de orientar y focalizar ciertas políticas hacia las mujeres, con una perspectiva de género. Al igual que lo sucedido en los otros países latinoamericanos, este enfoque no fue aplicado en Chile. No obstante, su planteamiento y discusión a nivel internacional, logró insertar la temática como una necesidad impostergable para el desarrollo, estableciendo su presencia en todas las convenciones internacionales que han sido ratificadas por la mayoría de los países. De esta manera, la equidad de género se transformó en un mandato ineludible (aunque incumplible). Con este panorama como telón de fondo surge el segundo momento de GED . Para este período, si bien se mantenía el debate sobre el concepto de género, éste y las propuestas de desarrollo que le acompañaban ya habían sido foco de la opinión pública internacional . Por tanto, el enfoque se establecía como una efectiva forma de avance para el diseño e implementación de algunas políticas públicas capaces de incidir en una mejora en la situación de las mujeres. 156
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Si bien el énfasis en el primer período GED se centró en el tema del cambio cultural y, específicamente, en el cuestionamiento de las relaciones de poder en los espacios privados, en esta segunda etapa se produce un giro hacia los niveles macrosociales, apostando a la membrecía en la comunidad social y política, explorando asuntos de inclusión y exclusión social.
156.- Desde Beijing (1995) en adelante. 157.- En particular la CEDAW, Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, 1979.
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Esto se tradujo en Latinoamérica, inmersa en un contexto de post dictaduras, en la creación de distintas oficinas, secretarías o ministerios públicos encargados de los asuntos de las mujeres, reconociendo el rol que le cabe a los distintos estados en la construcción de la equidad de género.
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Ello se ha materializado en la construcción de los dos planes de Igualdad de Oportunidades (PIO). El primero (1994-1999) se centró en la incorporación de los asuntos de las mujeres a las prioridades estatales y estuvo acompañado de una importante realización de estudios para determinar la situación y necesidades de las mujeres. El segundo (2000- 2010) se orientó a fortalecer una institucionalidad acorde con estos objetivos, en sintonía con los procesos de modernización del Estado, desde donde surge la necesidad de la transversalización del género en el Estado (Guzmán, 2002; Armijo, 2003).
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En el caso chileno, surge en 1991, junto con el primer gobierno de la Concertación, el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). Éste, desde sus inicios se orientó a lograr que toda acción realizada desde el Gobierno incorpore la promoción de los derechos de las mujeres, articulándose con la dimensión de género, al enfatizar en que ello debe ser orgánico para el mejoramiento de la calidad de vida de todos/as los/as chilenos/as.
En este sentido, la estructura del SERNAM, a pesar de ser un servicio para la mujer y no para el género, tiene una orientación que se acerca al enfoque GED. Su propósito es modificar la posición de subordinación que ellas ocupan, cambiando así las relaciones de género que han operado tradicionalmente en la sociedad chilena. A la vez, y en su dimensión estratégica, apunta a permear toda política, programa, proyecto y acción realizada por el Gobierno, tenga o no relación con los “asuntos de las mujeres”. Ésta es la causa principal de la implementación, en 1998, del sistema de equidad de género en el “Programa de Mejoramiento de la Gestión” (PMG). Éste busca incorporar la perspectiva de género en cada uno de los servicios entregados por las instituciones públicas . 158
El segundo momento del enfoque GED en Chile se tradujo, por tanto, en la formación de la estructura y los lineamientos basales del SERNAM, es decir en sus principios 158.- El PMG de género, como se le conoce coloquialmente, se basa en 4 etapas sucesivas: Diagnóstico de la incorporación de la perspectiva de género en los servicios entregados por la institución, elaboración de un plan para incorporar la perspectiva de género en la entrega de sus productos, validado por SERNAM, implementación y un informe de resultados presentado a SERNAM, que de ser aprobado significa un incentivo monetario para los/as funcionarios/as público/as por el cumplimento de objetivos de gestión.
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orientadores, frente a lo cual nos preguntamos si ello se mantiene en su traducción a las acciones prácticas. En este sentido, seguimos el análisis realizado por Armijo (2003) donde señala que “las políticas del SERNAM, cuyo objetivo centrado en proponer planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de una real igualdad de derechos y oportunidades respecto al hombre en el proceso de desarrollo nacional, no han tendido a dicho objetivo ni en sus lineamientos generales ni en su contenido. Y esto se ha producido, vale complementar el argumento, por la tendencia a una visión asistencial en el diseño de políticas, que ha conducido a reproducir en el nivel cultural las dinámicas discriminatorias preexistentes” (Armijo, 2003:190). En síntesis, la traducción desde los principios macro de la institución a su puesta en práctica, significa que pasamos de una estrategia GED hacia los lineamientos propios de MED. En efecto, GED exige la modificación de las pautas culturales preexistentes, que es donde se afincan las desigualdades de género. Este objetivo podría lograrse con políticas de corte promocional. Sin embargo, en nuestro país “tradicionalmente se ha identificado a las mujeres como grupo vulnerable, lo que lleva a verlas como víctimas y no como sujetos de su propio desarrollo” (PNUD, 2000:8), proponiendo políticas asistencialistas, las que “más allá de los adelantos formales (dictamen de leyes o promulgación o cumplimiento de una norma) carecen de la capacidad para actuar transversalmente en la sociedad y están muy distantes de la posibilidad de influir en el aspecto simbólico de la misma o en los aspectos más estructurales” (Armijo, 2003:187). Por estos motivos, en Chile se ha producido una confusión bastante perversa que ha homologado el enfoque de género al enfoque de mujer, reduciendo el primer concepto desde una visión integradora a una centrada exclusivamente en las mujeres en cuanto grupo objeto de ayuda. La banalización de la perspectiva de género ha llevado al aumento de las reticencias de la población en general hacia este tipo de reivindicaciones. Se ha cuestionando “el principio de igualdad de oportunidades sobre el cual se han elaborado gran parte de las políticas sociales en los gobiernos democráticos postdictadura ya que cuestiona su criterio de inclusión y visibiliza las diferencias. Es decir, la igualdad de oportunidades puede identificar a grupos sociales que deben estar incluidos socialmente, ya sea por un deber ético o un fin democrático, privilegiando su entrada o acceso, pero dicha inclusión puede ocultar o posponer la adquisición de derechos de otros grupos que hoy 270
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están invisiblizados (por ejemplo los derechos de las parejas convivientes homosexuales y lesbianas, los trabajadores informales)” (PNUD, 2000:35). Lamentablemente, entonces, la estrategia GED no ha llegado a materializarse e implementarse en la práctica, desde la institución chilena que debiese encargarse de ello: SERNAM. Esta situación tiene como efecto la dificultad –o imposibilidad- de la implementación de un modelo de desarrollo que incluya una perspectiva de género donde prime el respeto a la subjetividad de las personas y a la diversidad y libertad que éstas debiesen gozar en un sistema democrático.
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“Quizás haya llegado el momento de criticar esa actitud que domina nuestro mundo: el liberalismo tolerante y multicultural. Quizás se deba rechazar la actual despolitización de la economía. Quizás resulte necesario, hoy en día, suministrar una buena dosis de intolerancia, aunque sólo sea con el propósito de suscitar esa pasión política que alimenta la discordia. Quizás convenga apostar por una renovada politización”. (Zizek, Slavoj. En defensa de la Intolerancia. 2009)
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Ataduras y Compromisos. Critica al modelo liberal.
Como hemos señalado a lo largo del artículo, las transformaciones sociales, políticas y culturales durante el siglo XX, han perfilado una constante mejora en diversos índices en cuanto al desarrollo humano. El ingreso al mundo laboral, y las transformaciones mundiales desde la Segunda Guerra en adelante, fomentaron la discusión en torno a los derechos de hombres y mujeres. Si bien alcanzamos la universalidad de éstos, ejemplificados mediante el acceso a la educación y al voto, a la representatividad en cargos políticos y a los términos de igualdad ante la justicia, ello no ha significado un cambio profundo y radical de los roles de género. Asimismo, la progresiva frecuencia de catástrofes ambientales, sociales, psíquicas y culturales en los distintos países, particularmente en los de nuestra región, hizo que los términos de desarrollo y calidad de vida aparecieran cada vez menos armonizables. Desde nuestra perspectiva, presenciamos un agotamiento de un estilo de desarrollo, tanto desde el paradigma económico del cual es parte, como también desde el sistema 271
político que nos constituye como país. Mediante una lectura de género, podemos señalar que los desafíos para alcanzar sociedades efectivamente igualitarias, libres y justas ha sido una utopía más que una práctica.
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En este sentido, hemos iniciado un ejercicio crítico-reflexivo sobre los alcances e implicancias del concepto de desarrollo, que sustenta y legitima la división dual y antagónica que crea una matriz sociopolítica y económica de la otredad, sellando un mapa geopolítico y referencial asentado en los clivajes de centro/periferia; ricos/pobres; norte/sur; occidente/ oriente; desarrollados/ subdesarrollados; primer mundo/ tercer mundo, etc. El desarrollo como representación emblemática de “el camino” o “la vía” para el progreso se posiciona de manera hegemónica, inapelable, como meta y objetivo a alcanzar. Lo complejo es que este tipo de representación transmite valor. Es decir, a nivel mundial es compartido y aceptado, desechando de manera radical cualquier tipo de argumento que proponga alternativas de pluralidad. Así, el desarrollo se transforma en norma-marco, doctrina de lo racional, efectivo, eficiente y como la única posibilidad de salida adecuada de la pobreza y la vulnerabilidad. En tanto pensamiento político- económico, se instala desde lo universal, posicionando a las naciones en escalas jerárquicas con pisos o niveles (al estilo de un ranking) que marcan su lugar dentro de un sistema valórico de estatus y prestigio . Así, formando parte esencial de la estrategia del discurso colonizador que se mantiene vigente -donde Europa figura como la cuna del saber- ilustrando a determinadas naciones, apoyando y gerenciando este desplazamiento desde la barbarie a la civilización, de lo precario, pobre e inestable, a lo consolidado, rico, estable y ordenado. Tal como señala Morin: “A pesar de todo, la mayor parte del mundo occidental no ha abandonado la idea de que la racionalidad es el privilegio y el monopolio de los occidentales. Llegamos así a dos ideas complejas. En primer lugar, Europa occidental, hogar de la más importante dominación que haya existido en el mundo, es también el único hogar de las ideas emancipatorias que van a socavar esa dominación.” (Morin, 2009: 52). 159
Por tanto, el enfoque desarrollista liberal y democrático, es la cara moderna y amigable de la expansión colonial, discurso que continúa con la tradición de la 159.- Fukuyama en su texto, La Construcción del Estado, genera matrices, muy claras de los lugares que ocupa cada país, en cada continente de acuerdo al orden, estabilidad y desarrollo, efectivamente el ranking elaborado, da como países sobresalientes a quienes son parte de Europa como Francia, Alemania, Inglaterra, además de América del Norte como Canadá y EEUU.
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política imperialista, que concibe a las personas como receptoras de los beneficios del progreso y no como sujetos autorreflexivos respecto de su devenir y partícipes del mismo.
En concordancia con lo anterior, pensamos que el desarrollo, tal como se ha impuesto hasta ahora, presenta una compleja narrativa que opera como soporte de la diferencia, traducida rápidamente en desigualdad. Esto estructura un sistema y orden jerárquico a escala planetaria, ya no sólo entre lo femenino y masculino, como establecía el enfoque MED. Éste devela la compleja articulación entre sexo, clase, raza, territorio, religión y sexualidad lo que generan una ecuación que aumenta exponencialmente la discriminación, nudo crítico en el cual se ha enfocado GED.
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El género, posición desde la que se estructura nuestra crítica, refuerza que la modernización del Tercer Mundo no debe implicar una occidentalización. Por ende, las prácticas e instituciones políticas, sociales y económicas ya sean liberales o socialistas, definitivamente no son las únicas posibilidades de respuestas existentes a los problemas del desarrollo que enfrenta este sector del mundo. (Mignolo, 2007, Segato, 2007, Spivak, 2009, Said, 1990, Hall, 1999). Gayatri Spivak reflexiona: “La Organización Mundial del Comercio es el brazo económico; las Naciones Unidas, el político y la Declaración Universal de los derechos Humanos, el jurídico. Esta estructura de gobierno mundial establecida de manera difusa no necesariamente actúa a favor de los estados del Sur global”. (Spivak, 2009: 100).
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Frente a lo anterior, consideramos pertinente preguntarnos ¿Qué desarrollo queremos?, ¿Cómo participamos en él? ¿Cuáles son nuestros conceptos de libertad y felicidad?
“Si la emancipación significa adaptarse a las normas, criterios y valores de una sociedad que durante centurias estuvo dominada por los hombres, aceptando sin cuestionar los mismos valores materiales y simbólicos que los del grupo dominante, entonces la emancipación no basta. Debemos liberarnos de la idea simplista de que podemos compensar los siglos de exclusión y descalificación padecidos por las mujeres con una rápida integración en la fuerza laboral, auspiciada por el Estado y en las instituciones y en los sistemas de representación simbólicos… es preciso que las recién llegadas puedan redefinir, y estén 273
habilitadas para ello, las reglas del juego a fin de establecer una diferencia y lograr que dicha diferencia se perciba concretamente” (Braidotti, R, 2004: 155). Como feministas sostenemos que pensar el desarrollo desde esta postura implica considerarlo como un hecho y una práctica situados históricamente, y ya no como un tipo de discurso que levanta una representación estática, esencialista, universalizante y homogeneizadora.
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Desde la historia podemos reconocer y evidenciar que este paradigma no ha operado realmente con un enfoque de género, sino más bien a través de un arreglo desigual y sexista de las relaciones sociales.
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La radicalidad del problema requiere abrir nuevamente el debate, para mostrar las consecuencias e implicancias en términos prácticos y teóricos, sometiendo el concepto de desarrollo constantemente a escrutinio, cuestionando nuestras creencias y adhesiones a la luz de las nuevas circunstancias políticas. Retomando el problema sobre el que se nos invitó a reflexionar, referido a lo que nos falta como país para alcanzar el desarrollo, podemos sostener que los ajustes realizados en los últimos cincuenta años, han posibilitado una mejora en términos económicos-demográficos, lo que sin embargo, no se ha plasmado en la apertura de nuevas posibilidades de libertad y equidad de género.
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REQUISITOS PARA UN DESARROLLO SIN VIOLENCIA Dra. Laura Germain 160 Cátedra UNESCO de “Abordaje de la Violencia: un desafío transdisciplinario” Universidad de Chile.
Una discusión sobre el desarrollo esperable y deseable de un país o una región puede moverse en varios niveles de análisis.
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En el primer caso, el análisis de los atributos generales y centrales para el bienestar de una población dada, se presentan serios problemas teóricos y prácticos. Esto ocurre porque distintos actores y observadores tienen opiniones muy diversas sobre cuáles son las características generales más importantes de una sociedad, para hacer de ellas objetivos prioritarios.
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Por una parte en relación con ciertos atributos generales de la sociedad bajo examen y que se consideran centrales para el bienestar económico, social, político y cultural de los habitantes de tal sociedad. Por otra, las consideraciones sobre desarrollo deseable pueden focalizarse en ciertas áreas o sectores del acontecer social que, por cualquier razón, se definan como elegibles.
Como sabemos, la mayoría de los especialistas en desarrollo económico consideran que la mejor medida del desarrollo es el ingreso per capita y que de éste dependen el resto de los atributos deseables, siempre que al crecimiento económico se agregue una buena distribución de los ingresos y una Educación de calidad. Hay, sin embargo, otros actores, observadores y, sobre todo, gestores de políticas que reconociendo como esencial el crecimiento económico, medido por el mejoramiento del ingreso per capita, piensan que éste es un indicador que por sí mismo dice poco respecto a la calidad de vida de los miembros de cualquier sociedad. ¿Qué pasa –se preguntan - si junto al crecimiento económico no hay libertades políticas o de otra naturaleza? La Alemania nazi es un ejemplo señero de este argumento. A su lado, un tercer grupo puede sostener que aún con desarrollo económico y libertades políticas, la 160.- Profesora de Neuropediatría de la U de Chile. Psico terapeuta familiar. Presidenta y directora de la Fundación para la Prevención de la Violencia Infantil, docente de la Academia judicial de Santiago.
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calidad de vida de la gente no es alta porque no tiene acceso fluido a ciertos servicios, como ocurre en Estados Unidos con la salud. Habrá en fin quienes sostengan que aunque todo lo anterior esté disponible, si hay inseguridad por alta criminalidad (ciertos barrios marginales) o por guerras (Israel y Palestina) o si existe discriminación social, religiosa, económica o política no se puede hablar con propiedad de un desarrollo que efectivamente mejore la calidad de vida.
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Las dificultades metodológicas que han enfrentado y aun enfrentan las distintas instituciones mundiales que intentan medir calidad de vida - de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de la Universidad de California (UCLA) y otras - dan cuenta de los problemas teóricos y metodológicos que presentan las formulaciones generales del desarrollo. Es claro además, que estas consideraciones suponen que quienes participan en esta discusión, en este caso especialistas chilenos de las Cátedras UNESCO tienen, por una parte las competencias y, por otra, el tiempo y los formatos de interacción suficientes como para llevar adelante una discusión fructífera sobre el desarrollo general deseable para nuestro país. Como no creo tener las múltiples competencias requeridas y tampoco he tenido el tiempo suficiente ni las discusiones pertinentes con los otros directores de Cátedras UNESCO, en lo que sigue me limitaré a explorar el desarrollo futuro deseable de la específica área de mi competencia. Es más, dado que me parece que esta área (violencia) es de todos modos demasiado amplia para hacer consideraciones detenidas y fructíferas sobre ella, especificaré la violencia en solo uno de sus aspectos: la violencia infantil. Ésta, por su frecuencia o importancia real en la vida futura de los niños y de sus familias, requiere de políticas públicas de mucha calidad y alcance en Chile. En este documento abordamos, en apartados sucesivos, algunos de los siguientes aspectos de la violencia infantil:
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• Las dimensiones del problema, tanto en términos de sus magnitudes, estadísticas generales y de sus diferentes formas. • Los dispositivos legales e institucionales que a la violencia infantil se refieren y las prácticas concretas de los diversos mecanismos (sistemas Judicial, Educativo, de Salud) y de sus integrantes: jueces, fiscales, padres, profesores, médicos, psicólogos, etc.)
La violencia infantil, es decir el ejercicio de conductas agresivas, tanto físicas como psicológicas contra los niños, tiene una alta frecuencia en Chile y en todo el mundo. Ella es practicada, mayoritariamente, por adultos de ambos sexos, siendo mayor la violencia física grave (lesiones, fracturas) y abuso sexual generado por hombres, mientras las mujeres participan más frecuentemente en abandono y violencia psicológica. También la hay practicada por adolescentes, en general mayores que la victima (abuso sexual) y también existe bullying en que ambos profesionales pueden ser de su mismo nivel etario.
M i r a d a s
Dimensiones de la violencia infantil
C r í t i c a s
• Las políticas públicas y los comportamientos sociales que nos parece importante establecer para lograr un efectivo desarrollo deseable en cuanto a la violencia infantil esto es para bajar su incidencia y prevalencia, y para mejorar la calidad de vida de las victimas en los casos en que tal violencia se siga produciendo.
Los espacios con mayores índices de violencia son los hogares, las escuelas, los internados y el vecindario (en ese orden), es decir en donde el niño está en contacto habitual con las mismas personas. En encuestas internacionales que consideran los relatos de adultos sobre sus experiencias infantiles de abuso sexual se encuentra que entre 10 a 20 por ciento de las mujeres y 5 a 10 por ciento de los hombres manifiesta haber sufrido abuso sexual de distinto tipo. Por otra parte, como la definición de violencia no es única se hace difícil su medición y comparación. 281
Determinadas estructuras situacionales son particularmente deletéreas en cuanto a sus efectos en el futuro psicosocial de la víctima. Por ejemplo, cuando la agresión, con frecuencia mantenida y reiterada (abuso sexual, lesiones graves corporales y psicológicas) viene de quien la víctima tiene especial respeto, consideración y cariño (el padre, un profesor, un sacerdote). Cuando la madre dice no creer los reclamos de la niña o niño. (En realidad, generalmente sabe que es cierto pero no se atreve a enfrentar al agresor, con lo que se convierte en un cómplice). Cuando amigas o amigos muy queridos participan en bullying físico o psicológico. Cuando en el curso de las averiguaciones de parientes, profesores, psicólogos, médicos o fiscales, el caso es manejado sin las indispensables empatías y con desconocimiento de los protocolos expertos, o con indebida publicidad. Esto se puede producir una segunda victimización. Como estas situaciones, originadas por superficialidad, descuido, ignorancia o complicidad son frecuentes, nos referimos a ellas con más detalle en el apartado N°3.
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El impacto sobre el futuro personal y social de las víctimas de violencia es muy alto. Con frecuencia, quienes han sido objeto de abuso sexual presentan graves dificultades para establecer adecuadas relaciones de pareja o para dar una protección correcta sus hijos, por lo que repiten con ellos situaciones abusivas.
Dispositivos legales e institucionales El problema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, es o puede ser objeto de distintas miradas disciplinarias o sectoriales. Tanto desde el punto de vista de los conocimientos que se relacionan con este problema (disciplinas académicas involucradas) como desde la perspectiva de los mecanismos sociales de manejo de la violencia (políticas y operaciones sectoriales), las prácticas agresivas y abusivas deben ser comprendidas y enfrentadas desde muy diversos ángulos. La violencia puede ser mejor entendida a partir de conocimientos provenientes de la Neurobiología (¿existe un instinto agresivo en animales y hombres?, como sostienen Lorenz o Wilson). Desde la Psiquiatría y la Psicología cabe preguntarse si existen configuraciones mentales (temperamento o carácter normales o patológicos) que facilitan conductas agresivas.
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Naturalmente, los psicólogos sociales y los sociólogos insisten en la muy decisiva importancia de los entornos socio-culturales como articuladores de distintas formas de violencia. A esta visión, los economistas agregan la importancia de la pobreza y la mala distribución de ingresos, sin precisar claramente sus mecanismos. Mientras, los juristas se preocupan por las razones de los actos criminales y las formas más justas de castigar al agresor. Todo esto sin contar con lo que, a propósito de los valores esenciales de una sociedad, pueden decir las filosofías y las religiones.
En efecto, es claro que los fundamentos conceptuales, disciplinarios, subyacentes a cualquier tema influyen muy decisivamente en las prácticas operacionales y arreglos institucionales (sectoriales) de ese tópico en la sociedad respectiva. Naturalmente esto también ocurre respecto a la violencia infantil. En este sentido, podemos sostener que la multitud de saberes (indicados más arriba) que, de un modo u otro conceptualizan la violencia infantil, desde su propio dominio, siempre se quedan cortos; son insuficientes para concebir apropiadamente y en su totalidad este fenómeno. Las razones son múltiples y, en general, conocidas. Diversos supuestos y paradigmas distancian a las distintas disciplinas. Ellas tienen variadas metodologías de trabajo que hace que sus resultados sean poco comparables entre sí. Cada disciplina desarrolla su propio lenguaje de modo que, a partir de un cierto nivel, son ininteligibles para las demás.
M i r a d a s
Pero, antes de entrar en un análisis crítico de estos mecanismos de acción sectoriales destinados al manejo de la violencia infantil en Chile, creemos necesario una consideración adicional al abordaje disciplinario, de la violencia, en general, y de la infantil, en particular.
C r í t i c a s
Esta multitud de abordajes conceptuales posibles o necesarios son, de algún modo, disciplinariamente sesgados, cuando políticas, mecanismos e instituciones destinadas al manejo social de la violencia se traducen en la aparición de múltiples dispositivos sectoriales, normativos y organizacionales (Justicia, Salud, Educación, Desarrollo Social, etc.), con interacciones entre ellos. Estos aún están pendientes en Chile.
Esto plantea la necesidad de una visión general distinta, más allá de cada disciplina, es decir el llamado enfoque transdisciplinario.
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Hasta hace algunos años éste, el de la transdisciplinariedad, era un concepto o más bien una intuición algo vacía. No eran muy claros sus contenidos cognitivos propios. Es decir, más allá de cada una de las disciplinas participantes, tampoco estaba claro cómo construirlos, cómo llegar a conceptos generales, distintos a los parciales de cada disciplina, pero que las incluyeran. Esta situación, clave en la epistemología de las ciencias, ha comenzado a cambiar con la aparición de la Teoría de Sistemas Complejos Adaptativos.
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Esta teoría, nacida para explicar conceptual y matemáticamente sistemas físicos y biofísicos muy complejos (clima, ecología, caos, evolución, etc.) se ha extendido al cerebro (el sistema más complejo del Universo) y a sistemas biosociales como los que subyacen al fenómeno de la violencia, en general, comprendida la infantil. Los supuestos de la Teoría de Sistemas Complejos Adaptativos, aplicables a la violencia infantil, son esquemáticamente los siguientes: a) En los sistemas complejos se producen, entre sus elementos constitutivos, relaciones no lineales que conducen a la emergencia de propiedades nuevas no reducibles a los componentes. El agua (H2O) (en un ejemplo no complejo) tiene propiedades distintas al hidrógeno y al oxígeno (liquidez y cambio de estado con alza (vapor) o disminución (hielo) de temperatura). Sus propiedades no son deducibles de las características de estos, pero su existencia (agua) depende de sus elementos (H2O). b) El todo es mayor que cada una de sus partes, pues a éstas se agregan las características emergentes. Cuando estas propiedades emergentes son inhabituales, incoherentes con las demás y se difunden pueden generar “estados caóticos”. c) Los sistemas complejos tienden a generar fragmentos, llamados “fractales” cada uno de los cuales repite las características del sistema global. Los cristales de cada copo de nieve son idénticos a todos los demás. Las relaciones que surgen en un hogar abusivo son por una parte nuevas, pero también comparables con las que aparecen en muchos otros lugares.
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d) Los sistemas complejos tienen límites y cuando se ponen en contacto con otros sistemas se adaptan (aprenden). Un niño abusado aprende unas conductas y al ir al colegio ve otro sistema al cual se adapta, con lo que retroactivamente puede modificar su entorno hogareño. El sistema también aprende a partir de sanciones judiciales o de psicoterapia.
M i r a d a s
Por supuesto, la Teoría de los Sistemas Complejos que postula la aparición de características emergentes (por ejemplo la segunda victimización en nuestro caso) es enormemente más rica que éste, muy parcial y acotado, recuento y cuenta con un enorme aparataje matemático que aquí no aparece. Sin embargo, a pesar de lo escaso de estas explicaciones, podemos ver cómo ellas son capaces de dar contenido conceptual y posibilidades operacionales a la transdisciplinariedad, la que ha dejado de ser una fantasía.
C r í t i c a s
e) La comprensión del funcionamiento de los sistemas complejos y la identificación de sus propiedades emergentes surge solo del trabajo conjunto de varios especialistas. El entendimiento más completo de la totalidad emergente de la vida de un niño abusado solo se alcanza si médicos, psicólogos, abogados, asistentes sociales, profesores, etc. trabajan en conjunto.
Para revisar las distintas perspectivas que manejan el tema de la violencia infantil deberemos, para mayor claridad de nuestro análisis crítico, tratar separadamente los sectores: Judicial, Salud y Educación. Al final subrayaremos que, sin perjuicio de los avances y déficit de su propia acción sectorial, su falta de interconexión (transectorial) se nos presenta como un déficit de gran impacto.
Sector Justicia. Entre las instituciones involucradas en el tema de la violencia infantil en Chile, aquéllas dependientes del Ministerio de Justicia son de alta importancia. Entre éstas se encuentran, en primer lugar, las encargadas de juzgar y, eventualmente, de hallar culpables y sancionar a los agresores de acuerdo a las disposiciones de 285
los nuevos (para Chile) procedimientos penales, en lo que intervienen fiscales y jueces de garantía. El proceso se inicia con la denuncia de los hechos que implican violencia contra los niños y de la o las personas que se presumen responsables. A partir de esta denuncia la fiscalía investiga y decide si hay elementos que constituyan delito. Así se inicia una causa que debe, finalmente, ser juzgada (y sancionada) por el tribunal. En la práctica, este procedimiento puede dar origen a variadas insuficiencias que pasamos a describir.
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La denuncia.
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Ésta puede ser hecha a Carabineros o a la fiscalía, por la familia del niño, por profesores, por médicos o por otras personas que han tenido conocimiento de la o las situaciones de violencia. La denuncia, según muy diversos estudios, es menor que la que debería ser, con lo que un número importante de agresores queda sin sancionar y, lo más importante, muchos niños se mantienen expuestos o sufriendo violencias reiteradas. Los padres y padrastros (o hermanos u otros parientes) abusadores, siguen conviviendo con los niños y produciéndoles daños físicos y/o psicológicos, lo mismo que los profesores, vecinos u otras personas que los violentan. Las causas de las no denuncias son variadas y conocidas. Madres que no denuncian a sus parejas por temor a su venganza o a quedarse sin protección económica. Familias que no denuncian a parientes o aún a amigos, por mantener su buen nombre y evitar conflictos. Muchos colegios no denuncian a sus profesores o alumnos mayores por no perder prestigio, porque no acogen los relatos de los pequeños o porque estos no se atreven a manifestarlos. Cierto personal de la Salud no denuncia porque no se preocupa (o no sabe) explorar las evidencias físicas (fracturas, lesiones físicas, infecciones o daños genitales y anales de los niños o niñas); o porque desconocen los procedimientos necesarios para denunciar o porque, simplemente, evitan involucrarse en “problemas” con la justicia.
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La investigación.
Este dramático recuento del sistema procesal penal no debe llevar a la conclusión de que no hay sanción para los culpables ni protección para los niños. Ellas existen y, en muchos casos, el sistema juridiccional cumple bien su cometido. Hemos destacado las insuficiencias porque ellas están presentes en una magnitud difícil de calcular pero que, sin duda, no es menor.
M i r a d a s
Si el caso llega a juicio oral, se produce la extraña situación de que el agresor tiene defensor pero no así la víctima. Además, el defensor del presunto abusador puede presentar testigos falsos o expertos que no son tales. Así, los jueces van quedando abrumados de tecnicismos y se dificultan su posibilidad de juzgar “los hechos” por la utilización de procedimientos altamente cuestionados. Así son, por ejemplo, como los “metaperitajes” que son enjuiciamientos al peritaje del profesional, con lo que se pierde el foco del delito.
C r í t i c a s
Cuando las denuncias llegan a las fiscalías suelen producirse prácticas altamente inconvenientes: interrogatorios inapropiados que no consideran el estado de desarrollo del niño o asignación de valor a informes periciales insuficientes porque acuden a profesionales que no tienen las competencias ni el entrenamiento adecuado. No es raro que, de este modo, el número de casos que va a juicio sea insignificante. Con esto, la justicia, que tiene tanta importancia social, se hace inoperante.
El Servicio Nacional de Menores (Sename) que es también una dependencia de altísima importancia del Ministerio de Justicia, merece algunas consideraciones especiales. Como se sabe, éste es un organismo con una larga historia que ha crecido y agregado funciones, por adición, más que a partir de un diseño orgánico y racional que defina una arquitectura estructural y funcional coherente y eficiente. Entre sus tareas se encuentran las de proporcionar protección a niños provenientes de familias disfuncionales o inexistentes, brindándoles hogares de acogida en establecimientos propios que cubran necesidades de sustento y educacionales, junto a la supervisión de entidades privadas. Éstas son, generalmente, fundaciones de caridad con o sin raíces de tipo religioso.
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En paralelo, el Sename tiene a su cargo los establecimientos de detención para menores de 14 a 18 años, a lo que se agrega, como tarea preventiva de conductas disfuncionales (individuales y sociales), la atención de niños que viven en su propio hogar. Esta última función la realiza a través del financiamiento de entidades o centros privados que atienden a niños maltratados. Solo a partir de los últimos años, el Sename ha considerado la rehabilitación de los agresores adolescentes. No analizaremos los múltiples subgrupos que a lo largo de los últimos 10 años, ha ido creando esta institución (niños de la calle, niños con libertad asistida, niños en centros de tránsito, etc.) orientados a cubrir necesidades más que a resolverlas. Estamos hablando de temas extremos; niños abandonados o descuidados gravemente en sus derechos básicos, niños abusados sexualmente, niños maltratados físicamente. Todos ellos sufriendo graves repercusiones en su vida afectiva y en su desarrollo como personas. Como es frecuente en la historia humana, la evolución de la sociedad es más lenta que los avances del conocimiento. Un ejemplo de ello es la creencia de que dar “casa y comida” es suficiente. Pero hoy se sabe que el desarrollo del cerebro en edad temprana puede sufrir daños irreparables frente al stress crónico (muy relevante hasta aproximadamente los 12 años). Bajo estas consideraciones, que provienen de la Biopsicología, se hace necesario un rediseño de todas las atenciones de los niños vulnerados en sus derechos.
Tribunales de Familia. También ellos pertenecen, por supuesto, el ámbito del Ministerio de Justicia y, aunque su orientación enfoca la violencia infantil desde la perspectiva de la protección, suelen conocer estos casos. Se trata de circunstancias en las que tienen que decidir el alejamiento del padre o un familiar que puede ser agresor; las medidas de protección a los niños y otros asuntos que a estos atañen, aún de manera más indirecta. Aquí suelen repetirse las inadecuaciones indicadas más arriba en relación a informes de expertos y peritos. El problema a revisar, a mi modo de ver, es su débil relación con otras dependencias del sector Justicia y con sus contrapartes externas que pertenecen 288
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a otros ministerios. Por ejemplo, se dan indicaciones de recibir a niños en hogares, más allá de su capacidad establecida; no se respetan las edades de ingreso a los hogares o establecer visitas cuando hay investigaciones de abuso pendientes (en tribunales penales).
Sector Salud
M i r a d a s
En las líneas precedentes, hemos visto que la denuncia de la violencia, que es reportada por estos centros y su personal, es menor que la que efectivamente ocurre. Algunas de las razones más aparentes de este hecho fueron indicadas antes. Pero ahora agregamos algunas consideraciones que nos parecen más fundamentales para explicar ese déficit, las que también se manifiestan en las acciones reparadoras de los daños físicos y psicológicos producidos por agresiones y abusos a niños.
C r í t i c a s
Es evidente que las agresiones que constituyen la violencia infantil, con mucha frecuencia llegan a los servicios de Urgencia de hospitales, clínicas y consultorios públicos y privados. Desde este punto de vista, los casos de agresiones graves o abusos sexuales son, o debieran ser reconocidos por médicos, enfermeras y personal de estos servicios de Salud.
En las encuestas que preguntan a los médicos sobre el sub-registro de la violencia infantil, la causa más comúnmente reportada es literalmente “que no pensamos en ella” Esto significa que la existencia de un agresor, particularmente al interior de la familia, no se encuentra entre las hipótesis etiológicas de los médicos (y no hay razones para suponer que ellas existen en la mente de enfermeras, kinesiólogos y otros profesionales de la salud). Con ello, la causa de la lesión, fractura, erosión o sangramiento es atribuida a la reportada por la familia: caídas fortuitas, descuido de los niños y similares. Con más frecuencia de la que conviene, el reclamo de abuso sexual es dejado de lado porque varios días o semanas después de los acontecimientos, el profesional no encuentra señales físicas (anales o de los órganos sexuales) del abuso. Con esto comete dos errores técnicos: a. las señales físicas (excepto las fracturas) son esencialmente pasajeras y b, el abuso sexual ocurre sin que, necesariamente, y en la mayoría de los casos, exista evidencia física (16%). 289
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Algo similar ocurre con las acciones de reparación. Mujeres adultas con disturbios psicológicos evidentes y claramente relacionados con abusos sexuales ocurridos en su infancia y pubertad relatan que, luego de innumerables consultas psicológicas y psiquiátricas, nunca se les preguntó sobre experiencias de abuso sexual. Es sabido que este dato aparece con dificultad y casi nunca de manera espontánea. Si el agresor ha sido el padre, tanto peor. La vergüenza de la víctima la acompaña toda la vida, con el agravante de que el propio hechor o algunas personas cercanas le inducen a preguntarse si no había en su propia actitud elementos de seducción que expliquen la conducta del agresor. A partir de este conjunto de antecedentes se puede plantear la hipótesis de que el factor causal subyacente más importante para explicar la insuficiente denuncia y las incompetencias en la reparación, es la falta de formación y el déficit de la educación en las carreras de la salud (y en Psicología, Derecho, Asistencia Social, etc.). Basta examinar el currículo de, por ejemplo, la carrera de Medicina para darse cuenta de que el tema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, no existe. Seminarios, talleres, cursos u otros formatos de Educación de postítulo son escasos. El producto de esta carencia es que los profesionales de estas carreras son “ciegos” para un asunto tan importante como es la violencia infantil, para la salud individual, con grave deterioro relacional (sus repercusiones psicológicas duran toda la vida) y para la salud social. De lo dicho respecto al Sector Justicia y al Sector Salud queda claro un muy serio problema estructural adicional. Hemos visto que la reparación de los efectos de la violencia infantil, en particular los de carácter psicológico, están entre las funciones de Sename, institución que depende del Ministerio de Justicia y que es, naturalmente, supervisada por éste. Así, el sector Salud no tiene injerencia en las políticas de reparación de estos casos. A excepción de una iniciativa privada de la Fundación que dirijo (Fundación Previf), a través de un programa de Fonasa en Área Oriente de Santiago. Ésta participa en la reparación de las víctimas, excepto frente a daños físicos (lesiones, fracturas, enfermedades de transmisión sexual, etc.), en relación con los efectos psicológicos tardíos en los servicios de Psiquiatría. Es conocido que las acciones reparativas son mucho más eficaces cuando se aplican, con la calidad técnica requerida, lo más cercanamente posible a las agresiones. 290
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Sector Educación El sector Educación puede ser examinado desde dos puntos de vista: en relación con la violencia infantil: la educación formal practicada en escuelas y colegios y la educación informal, que se transmite a través de los medios de comunicación, conversaciones y cualquier otro dispositivo.
M i r a d a s
En cambio, en la educación formal la violencia, como hecho social importante, no aparece. Tampoco la violencia infantil. Con la excepción parcial del bullying que es tratado con propiedad solo por algunos escasos establecimientos. Esta situación es grave porque, si hay alguna medida eficaz para prevenir estos delitos, es la educación en relaciones humanas y no la educación para saber de sexo, como se lleva haciendo hace varios años.
C r í t i c a s
Es curioso pero, en Chile, la existencia de la violencia infantil y en particular del abuso sexual, ha sido reportado con más intensidad por los Medios de Comunicación Masivos, por lo que se ha incorporado a los programas escolares o a las preocupaciones de maestros y autoridades educacionales. Son frecuentes y extensos los reportajes en revistas, diarios y TV sobre abusos sexuales, particularmente porque algunas mujeres de estos medios han tenido la valentía de denunciar y publicitar los atentados a los que han sido o fueron sometidas.
El tratamiento sensacionalista de los medios (existe hasta una teleserie sobre abuso sexual y sus efectos), no es suficiente para preparar a los niños y niñas para que denuncien las violencias y abusos a que están expuestos, ni tampoco para evitar que ellos mismos, ahora o en el futuro, practiquen bullying, violencia, acoso o abuso sexual. Se ha introducido la educación sexual en la enseñanza escolar otra vez, a mi manera de ver, con un foco equivocado. Los abusos no se producen porque un niño no sepa qué es una vagina o un pene, sino porque no ha sido formado en el respeto de su cuerpo o en la dignificación del sexo en relación a las creencias culturales, partiendo de la base de que son compartidas, como parte de la educación cívica.
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Desarrollo esperable para el futuro Luego de las consideraciones que anteceden debe resultar claro para el lector lo que espero para el futuro de Chile en relación a la violencia infantil. Esas consideraciones me permiten ser muy concreta respecto al desarrollo que deseo y por el cual trabajan las instituciones en las que participo.
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Los tópicos a los que me referiré, vinculados con la violencia infantil, son los siguientes: a) Transdiciplinariedad; b) niveles de formación y educación; c) denuncia, protección adecuada, procesamiento de culpables y reparación de victimas; d) relaciones intersectoriales. a) Transdiciplinariedad Como hemos visto, una sociedad conceptual y culturalmente bien desarrollada, como esperamos que sea Chile en el futuro, es capaz de abordar los problemas complejos con un enfoque transdisciplinario. Por supuesto, éste no es fácil de conseguir ya que no se trata de una derivación mecánica del mejoramiento del ingreso por capita producido por el crecimiento de la economía. La posibilidad de un enfoque transdisciplinario depende de varios elementos que deben existir y actuar de manera sinérgica y coherente. El primero, y sin duda el más difícil de conseguir, es de carácter cultural. Se trata de la capacidad, culturalmente instalada en una determinada sociedad, de concebir los problemas complejos en su integridad y no como mera suma de sus componentes. La idea básica subyacente es que el todo es mayor que la adición de sus partes porque incorpora en su entramado estructural y funcional, características emergentes no reducibles a sus componentes. Como hemos visto en este artículo, para comprender la violencia infantil se requieren aproximaciones provenientes de la Biología, de la Psicología, de la Sociología y del Desarrollo social, del Derecho, de la Medicina y de varias otras disciplinas y especialidades. Cada una de las cuales, aisladamente y por sí mismas, no explican en plenitud este fenómeno social.
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Pero esta actitud, necesaria para un abordaje transcultural, no basta. Los sistemas (y los problemas) complejos tienen componentes a su vez y en sí mismos, complejos. Cada una de las disciplinas que interaccionan tiene un desarrollo que le es propio, de muy alto nivel y solo a partir del cual los diálogos y las interacciones son fructíferas. Los médicos, abogados, psicólogos y otros profesionales que se encuentren en torno a un problema complejo deben conocer muy bien su campo, ser muy competentes en él. Manejar, en concreto, los conocimientos y metodologías de sus propias disciplinas, con la hondura y solidez indispensables para hacer contribuciones de alta calidad y pertinencia al conjunto.
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Para alcanzar una concepción integral de la violencia infantil (o de cualquier otro fenómeno complejo), los especialistas deben enfrentarlo con la noción de que sus disciplinas no son suficientes, de que requieren el diálogo y la interacción, reiterada y abierta, con muchas otras disciplinas. Este sentido de carencia de su propio dominio puede generar actitudes y disponibilidades intelectuales que estimulan la búsqueda activa de los encuentros y las interacciones. Es obvio que esta noción, de insuficiencia de sus propios conocimientos, paradigmas y metodologías, significa un nivel superior y más maduro del desarrollo cultural de un país, pues determina aproximaciones transdisciplinarias a cualquier problema complejo, no solo a la violencia infantil.
Por otra parte, el diálogo y las interacciones disciplinarias no ocurren en el vacío. Deben existir puntos de encuentro específicos que hagan posible alcanzar un enfoque transdisciplinario común. Estos puntos de encuentro no son solo, ni mucho menos, teóricos. Son prácticos. Es alrededor de una situación o caso específico que se articula una discusión capaz de sobrepasar los límites y el aislamiento de cada una de las disciplinas, construyendo el necesario enfoque transdisciplinario. En síntesis podremos considerar que Chile ha alcanzado el desarrollo que deseamos para enfrentar en conjunto el complejo problema de la violencia y, en particular, el de la violencia infantil, cuando hayamos generado, en cada uno de sus componentes disciplinarios actitudes abiertas al diálogo y la interacción con las otras disciplinas, basadas en la noción de que la propia es insuficiente para explicar y abordar todo el fenómeno. Sin embargo, para que la interacción transdisciplinaria sea efectiva y valedera, cada una de las disciplinas (en realidad las personas que las representan) debe disponer de un muy alto nivel conceptual y metodológico en su propio campo 293
y participar en el análisis concreto y específico de casos particulares. El modo cómo se diseña y opera este entramado dará cuenta del nivel de desarrollo que hemos alcanzado.
En primer lugar, la educación en todos sus niveles, debe contribuir a generar la noción cultural de que cada área del conocimiento y cada sector de actividad del país son insuficientes para explicar, entender, abordar, los problemas complejos, por lo que las interacciones, diálogos y trabajos en equipo son indispensables para enfrentarlos fructíferamente.
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b) Nivel de Formación y Educación. De lo dicho anteriormente quedan claras las exigencias a los sistemas educacionales, formales e informales, para lograr el desarrollo que deseamos en cuanto a la concepción y manejo de la violencia. No tocaremos aquí las metodologías docentes y organizacionales de la educación, necesarias para cumplir con esas exigencias. Nos limitaremos a los resultados que debería obtener un país desarrollado en relación a la violencia.
Como se sabe, la cultura es solo parcialmente un producto de la educación formal. Los rasgos y prácticas culturales se transmiten más en las familias y los entornos cercanos que en los establecimientos educacionales. En este sentido, tal como se ha propuesto en otros dominios del conocimiento y sectores sociales, puede ser más útil la educación de los adultos de la familia que la de los niños, para lograr actitudes de apertura a otras áreas y sectores. El papel que en este sentido pueden jugar los medios de comunicación y otros vehículos de educación informal es muy interesante. Sin embargo, con respecto al específico problema de la violencia infantil la educación formal tiene un papel clave. Todos los jóvenes chilenos al abandonar su Educación Básica y Media deben saber en qué consiste la violencia, qué riesgos tiene, cómo evitarlos, cómo inhibir los propios impulsos violentos, etc. También deben saber cómo denunciar si ellos mismos o alguien cercano (hermanos, compañeros, amigos) son objeto de cualquier forma de violencia.
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Decíamos antes que la Educación Sexual debe incluir el acoso y el abuso. Sin duda la educación cívica, de tan baja importancia en los programas educativos actuales, debe incluir como componente programático esencial, el tema de la violencia.
En síntesis, me parece que la Educación tiene, en el tema de la violencia, un papel decisivo que cumplir. Debe generar actitudes abiertas a los enfoques transdisciplinarios e intersectoriales; debe enseñar a todos qué es la violencia y cómo se puede manejar, y debe, en definitiva, preparar especialistas competentes en sus propios dominios pero con una noción de insuficiencia que los estimule a emprender trabajos en equipo.
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Como se ha insistido más arriba, la transdiciplinariedad, como soporte conceptual a las acciones multisectoriales, y el trabajo eficaz de los distintos agentes e instituciones, requiere de gente bien formada. Por esto, los programas educacionales superiores deben partir por considerar la violencia como un fenómeno social y cultural de la mayor importancia ya que, si es bien conocido y manejado, puede tener mejores soluciones que las actuales.
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La Educación Superior debería incluir, prácticamente en todas las carreras, consideraciones sobre la violencia. Claro que esta necesidad resulta imperiosa en las carreras que incluyen las disciplinas y los sectores que se relacionan con la violencia. Es notable que casi no exista tratamiento sistemático de este tema en los pregrados y escaso en los postgrados y postítulo.
c) Denuncia, procesamiento de culpables y reparación de víctimas. • Denuncia. En el futuro de Chile, como país desarrollado y con una alta calidad de vida de sus habitantes, no solo deberá existir la actitud, la disposición y el conocimiento social y cultural para hacer denuncias oportunas y responsables, sino también los mecanismos institucionales que las acojan y procesen como corresponde. Se trata entonces de hacer confluir, por una parte, una población “empoderada” de sus derechos y deberes, con sistemas públicos que funcionen con eficacia y rapidez. Creemos que el problema no tiene soluciones fáciles porque, por un lado deben romperse paradigmas culturales muy acentuados que frenan las denuncias oportunas y, por otra, debe evitarse denuncias inconsistentes o los engañosos productos de la ignorancia o 295
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la malevolencia. Naturalmente, tanto la oportunidad como la responsabilidad moral en la denuncia son el resultado de un nivel superior de desarrollo cultural y educacional. Por supuesto, este nivel superior no tiene frutos si los dispositivos institucionales que acogen y califican las denuncias son confusos, sesgados o incompetentes, lo que suele ocurrir hoy día. Esta doble condición de la denuncia, sociocultural por una parte y político - institucional por la otra, la hacen, en nuestra opinión, un excelente ejemplo de Desarrollo Nacional con Mayúscula. No vale la pena insistir ahora en los ejemplos concretos indicados más arriba, que dificultan y entorpecen denuncias oportunas y responsables. Basta decir que, en el futuro, las madres, los profesores, los médicos y demás personas del entorno de los niños, deben ser capaces de pensar que la violencia existe, que pueden acoger los reclamos infantiles y que conocen las formas de denunciar. Igualmente esperamos que carabineros, fiscales y juzgados desarrollen sistemas simples y oportunos de acoger las denuncias; sistemas que, además de ser conocidos por todos, no impliquen una segunda victimización del niño objeto de la violencia. • Procesamiento de presuntos culpables. Hemos dicho que existe una absoluta necesidad de que el país mejore la calidad técnica de todos los implicados en estos procesos. Que los fiscales aprendan que “un niño no es un enano”, como dicen los pediatras, al cual pueden tratar e interrogar igual que a un adulto. Que los peritos sean efectivamente expertos, no solo en la teoría psicológica o jurídica, sino en la muy especial práctica de manejo concreto de niños. Que, en fin, los jueces consideren que, junto al problema del hechor, hay un problema quizás mayor, de la víctima. Es natural sospechar que existen casos de denuncias falsas que, efectivamente, llegan a un juicio y que, aún más, pueden dar origen a sanciones. El problema es que el evitar culpar a inocentes no signifique una segunda victimización de los niños agredidos, y menos, que se considere como válidas las opiniones de expertos que no lo son o de testigos tendenciosos. Por otra parte, son notorias ciertas carencias conocidas del nuevo sistema procesal penal. Este sistema, siendo un avance formal muy importante, no ha sido implementado como es debido. Por estos días el Fiscal Nacional ha informado sobre notorias carencias 296
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de personal y espacio. Los fiscales deben ocuparse de un enorme número de denuncias, por delitos de todo tipo, que abultan el sistema, sin diferenciar los delitos que atentan contra los valores sociales esenciales de aquellos que podrían “verse” en otro tipo de tribunales. Como resultado, los legajos son “archivados”. Al mismo tiempo, la alta rotación de fiscales abrumados hace que el sistema este siempre compuesto por una gran cantidad de profesionales sin experiencia, y no siempre competentes.
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• Reparación. Hemos destacado más arriba que, con una sola excepción territorial (Servicio de Salud Metropolitano Oriente), y como resultado de los esfuerzos de una institución (Previf), integrada por profesionales de varias disciplinas (médicos, psicólogos, abogados, asistentes sociales), el grueso de las atenciones a niños agredidos son practicadas, en el sector público, por centros financiados por Sename, dependiente del Ministerio de Justicia. Este hecho, de carácter institucional, es un buen símbolo para significar el atraso del país respecto al tratamiento y la reparación temprana de los daños psicológicos que sufren los niños agredidos y abusados, daños que, insistimos, suelen dejar secuelas que duran toda la vida.
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Este conjunto de dificultades alcanza con fuerza el manejo de la violencia infantil. Ésta, por ser más solapada y difícil de investigar y juzgar, queda muy frecuentemente rezagada frente a casos más simples y evidentes. Así, es posible afirmar que Chile habrá alcanzado el desarrollo cuando, en el futuro, el aparataje jurídico que se encarga de la violencia infantil haya alcanzado una maduración que hoy día no tiene.
Si a este, muy inconveniente, arreglo institucional, agregamos las consideraciones que hemos hecho a lo largo de este artículo sobre las evidentes debilidades de la formación de los diversos profesionales y centros que trabajan desde distintos ángulos en violencia infantil, podemos concluir que la organización y el desempeño de nuestro país frente a este problema específico está lejos del desarrollo que todos esperamos para un futuro próximo. d) Relaciones intersectoriales Parecería ocioso dedicar algunos párrafos a examinar, de manera conjunta, los diversos sectores que se relacionan con la violencia infantil (Justicia, Salud, Educación) cuando los hemos analizado uno a uno. Sin embargo, nos parece que en Sistemas Complejos, 297
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la calidad de sus productos depende tanto de la calidad de sus componentes como de la riqueza y pertinencia de sus relaciones, no siempre lineales. La consideración sobre el modo cómo se relacionan e interactúan esos sectores es indispensable para evaluar su comportamiento general y los efectos sobre la población (niños sometidos a violencia). Los economistas y algunos sociólogos utilizan un método de análisis llamado “costoeficacia” a través del cual buscan averiguar de qué manera la inversión y el gasto (costo) que una sociedad destina a cumplir ciertos objetivos alcanza, o no, tales propósitos (eficacia). La satisfacción de los objetivos determinados puede así relacionarse con los recursos monetarios disponibles y su distribución entre los componentes del sistema, con la eficiencia que trabaja cada uno de estos componentes y con los modos en que estos se relacionan para evitar duplicaciones, aprovechar sinergias y definir metas comunes a todos ellos. Naturalmente, para hacer estos cálculos es necesario identificar el Sistema, cuyos componentes, trabajando en conjunto, pueden llegar a los resultados esperados con un costo conocido. Una mirada rápida a este método de análisis, desde la perspectiva de la violencia infantil, nos muestra varias cosas. En primer lugar, que nuestro país no ha identificado la violencia infantil como un tópico que requiere configurar un sistema de trabajo compuesto de múltiples elementos (sectores de acción) que necesitan coordinaciones sinérgicas. Esta carencia básica y elemental tiene muchísimos efectos. El sector Judicial no obtiene del sector Salud colaboración experta, tanto para mejorar el estudio de los casos cuyas denuncias recibe, como para tratar y reparar los daños a las víctimas. Por su parte el sector Salud, que no conoce lo que ocurre en las dependencias del Ministerio de Justicia, no define protocolos de denuncia de los casos que llegan a su conocimiento (urgencias policlínicos, etc.) ni abre mecanismos de tratamiento y reparación específicos para niños agredidos y abusados. Por su parte, el sector Educación, desconectado de los otros dos, no incorpora la violencia infantil como parte de sus programas generales (Educación Básica y Media) ni de sus currículos en Educación Superior. De esta manera, se producen múltiples duplicaciones, pero también vacios. Asimismo el sector Educación no aprovecha
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sinergias que, para su propio trabajo podrían significar los conocimientos atesorados y disponibles en los demás sectores. En nuestro país no se generan estos circuitos virtuosos de “causación circular” que dependen de los flujos de información, saberes y habilidades entre dispositivos sectoriales con objetivos comunes (violencia infantil).
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Cuando estos círculos virtuosos, tanto conceptuales como operacionales se instalen en Chile, podremos considerar que el país ha alcanzado un alto nivel de desarrollo.
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INCLUSIÓN Y CIUDADANÍA: ¿Particularidades del Mundo Mapuche?
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INCLUSIÓN Y CIUDADANÍA: ¿PARTICULARIDADES DEL MUNDO MAPUCHE? Aldo Meneses C , Carlos Castro Gil 161 Cátedra UNESCO de “Políticas Públicas” Universidad de Chile
Si pensamos en la ciudadanía, de forma espontánea observamos ¿cómo nos es tan complejo discernir los derechos de nuestros indígenas? ¿Es tan sólo un tema de derechos o se trata de reconocer una multiculturalismo pensada como riqueza y atributo del género humano en su conjunto?
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Este trabajo es parte de una reflexión permanente en torno a la realidad mapuche y contiene, por cierto, concepciones universalistas y generales que permiten una comprensión mayor de la problemática indígena.
C r í t i c a s
Los cambios sociales y políticos acaecidos en el siglo XXI, imponen una revisión de paradigmas y nuevas proposiciones en torno a nociones elásticas y funcionales. El problema de entender el verdadero sentido del desarrollo, la inclusión y, fundamentalmente, la ciudadanía, en un momento de globalización, genera preguntas que no son resueltas a cabalidad.
La emergencia indígena (mapuche expresa demandas persistentes de calidad ciudadana, de manera tal que los desafíos del futuro integren esta realidad en una dimensión multiétnica. Por otra parte, la perspectiva del desarrollo exige una constante revisión, ya que surge una diversidad de nociones que cuestionan el crecimiento económico en tanto componente sustancial del desarrollo. En tal sentido, una buena calidad de democracia permitiría orientar y perfeccionar esta noción, lo que se reflejaría en un mejor desarrollo político. Pensamos que se hace necesario desarrollar el concepto de “nuevo dirigente indígena”. En tal sentido, la realidad del siglo XXI es bastante diferente y en constante cambio; lo
161.- Postdoctorado en Psicosociología de las Organizaciones, Doctor y Magister en Sociología (Universidad Católica de Lovaina, Bélgica). Psicólogo, Magister en Psicología (U.A.Bello). Es académico en Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile y Director de Cátedra de UNESCO de Políticas Públicas.
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que significa estar empapado por la globalización y sus consecuencias. Las identidades son recreadas y la globalización y el mundo tradicional encarnan a un sujeto que maneja una duplicidad de códigos correspondientes tanto a la sociedad global como a las propias identidades tradicionales. En el contexto jurídico-político internacional al cual adscriben los estados, observamos que existe una especial atención para reconducir acciones gubernamentales que permitan el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, orientando las políticas públicas hacia el desarrollo con equidad, la diversidad cultural y la calidad de vida.
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Nociones Básicas Multiculturalismo. Desde el retorno a la democracia en diversos países de América Latina se ha visto el resurgimiento de comunidades dotadas de identidades que se tenían por diluidas. Se ha producido un fenómeno que arrastra consigo deudas pendientes con el pasado, anexando otras propias del siglo XXI. Éstas, en conjunto, manifiestan una postura particular de cada etnia en relación al Estado y a la sociedad a la que pertenecen. A este renacimiento de identidades se le llama multiculturalismo, es decir a la existencia en el espacio social de culturas e identidades diversas, que son “minorías culturales que conviven dentro de una mayoría cultural. Esto no significa desigualdad entre grupos, pues las minorías pueden tener su lugar en una sociedad comprometida con principios de igualdad y oportunidades, encontrando lugar para la diversidad (Rex, 1997). El planteamiento anterior es un estado ideal del multiculturalismo, que no se da habitualmente, pues deja de lado los conflictos suscitados por las diferencias entre grupos provenientes de la desconfianza, el desconocimiento, la formación de estereotipos y la escasa participación de los grupos minoritarios en la vida pública. En Chile, las demandas indígenas han cobrado creciente importancia. “Las movilizaciones, organizaciones y reivindicaciones han adoptado la forma de lucha por el reconocimiento en dos grandes dimensiones: una socioeconómica (por mejoras en sus condiciones materiales de vida: vivienda, salud, educación, tierras) y otra étnica 162
162.- El último censo de población arrojo una cifra de 692.192 personas que se reconocen como indígenas. Esto corresponde al 4,6% de la población mayor de 15 años (349.557 hombres y 342.635 mujeres).
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(demandas por el respeto a la identidad, a su lengua, a su cosmovisión, entre otras)” (Foerster y Vergara, 2000).
En este contexto, el multiculturalismo surgió como un modelo de política pública, así también como una filosofía o pensamiento social de reacción frente a la uniformización cultural. Se concibió como una oposición a la tendencia presente en las sociedades modernas hacia la unificación y la universalización cultural, que pretende proteger la variedad cultural, al tiempo que se centra sobre las frecuentes relaciones de desigualdad de las minorías respecto a las culturas mayoritarias (Gimenéz, 2003).
M i r a d a s
La diferencia cultural, por sí misma, no es causa necesaria de conflicto, pero es una condición para que se definan sus elementos. En cambio, la interferencia sí es causa dinámica del conflicto. Ésta ocasiona una respuesta afirmativa de la conciencia cultural y, al poner en actitud defensiva o agresiva a los protagonistas de la rivalidad, puede desencadenar un conflicto interétnico o un proceso competitivo de construcción de identidad. Es esta interferencia la que ha caracterizado, en gran medida, las relaciones entre las sociedades mayoritarias y las minoritarias en la mayoría de los estados nacionales (Claudia Fabregat, 1984).
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El multiculturalismo, planteado como la coexistencia de diversas culturas dentro del mismo espacio social, se manifiesta gráficamente en América Latina desde hace 20 años y, gracias al fenómeno de la globalización, tiende a aumentar. Cabe destacar que esta coexistencia está marcada por la presencia de un grupo mayoritario, frecuentemente dominante y de uno o más grupos minoritarios, generalmente dominados (Figueroa, 2006)
El multiculturalismo no es un fenómeno estático. Su riqueza permanece en la capacidad adaptativa que posee, en diversos escenarios, y permite que diversas culturas se congreguen en el mismo espacio, proveyéndose de relaciones multidireccionales, que traen consigo la proliferación del pluralismo y el reforzamiento y modificación de identidades. Como señala el sociólogo francés Alain Touraine, “el multiculturalismo solo tiene sentido si se define como una combinación en un territorio dado, de una unidad social y de una pluralidad cultural, mediante intercambios. Es necesario articular lo particular y lo universal, porque solo así es posible la convivencia” (Touraine, 1995).
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Por su parte, Lamo de Espinosa enuncia que esta acepción debe entenderse de dos formas: “en primera instancia se entiende como la “convivencia en un mismo espacio social de personas identificadas con culturas variadas y, por otro lado, como proyecto político, en sentido normativo, como el respeto a las identidades culturales”. No como reforzamiento de su etnocentrismo sino, al contrario, como camino que trasciende la mera coexistencia, hacia la convivencia, la fertilización cruzada y el mestizaje. En este sentido, quedaría fuera la defensa del desarrollo de las culturas separadas e incontaminadas y, por lo tanto, un multiculturalismo que, ciertamente, puede conducir a un nuevo racismo o nacionalismo excluyente (Lamo de Espinoza, 1995). Según la literatura vigente, las sociedades multiculturales requieren de gran unidad y cohesión para mantenerse y nutrirse a ellas mismas de su propia diversidad, pero sin dejar de escuchar las demandas propias de dicha diversidad (Parckh, 2000). Estas demandas surgen, en gran medida, por la insatisfacción de necesidades percibidas como vitales por diversos grupos. En especial por el reconocimiento de sus diferencias. Por lo tanto, es posible que en la actualidad no todos los grupos y culturas reciban el mismo trato en este sentido, lo que lleva a replantear fundamentos como la igualdad de derechos y de oportunidades, la representación y la participación política (Figueroa, 2006). Etnogénesis. Denotado como uno de los fenómenos socio-culturales más importantes del siglo XX, consiste en la “aparición, elaboración, construcción o invención de identidades étnicas donde no las había” (Bengoa, 2007). Otros autores plantean la etnogénesis como la “creación de lo étnico” (Navarrete, 2005). Bajo esta premisa se entiende a las sociedades como entramados complejos, los cuales modifican y reinventan continuamente su identidad étnica para adaptarse al entorno y a diversas situaciones se definen y se redefinen, retroalimentándose constantemente de las relaciones interétnicas en que participan. Durante este proceso, cargado de dinamismo, se “utilizan elementos heredados de su pasado y también elementos nuevos, muchas veces tomados de los otros grupos étnicos con que se relacionan” (Navarrete, 2005). Pueblos originarios. “Las poblaciones indígenas están constituidas por los descendientes actuales de los pueblos que habitaban el territorio de un país o parcialmente, en el momento en que llegaron a él personas de otra cultura u origen étnico provenientes de otras partes del mundo y que los dominaron y redujeron por 306
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medio de la conquista, asentamiento u otros medios; que viven hoy más en conformidad con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, económicas y culturales, que con las instituciones del país del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en que se incorporan principalmente características nacionales, sociales y culturales de otros segmentos predominantes de la población” (Bengoa, 2007 ; Martínez 1987.) Conciencia étnica. Corresponde a la “autopercepción de un grupo humano de poseer diferencias culturales profundas con el resto de la población (historia, lengua, religión, tradiciones, e incluso raza) y postular colectivamente su derecho a mantener esas diferencias”. Esto es, a no asimilarse culturalmente (Bengoa, 2007).
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Bengoa (2007) afirma que la mayoría de los indígenas fueron de origen campesino y que sus banderas de lucha se basaron en la recuperación de tierras ancestrales, reformas agrarias y mayores posibilidades de desarrollo, lo que les permitía insertarse en el mundo global de ese entonces. Los estudios de Bengoa dan cuenta de que la educación del dirigente indígena nacía a partir del contacto con la cultura en que había crecido. Esto implica que no poseía educación formal (en muchos casos no sabía leer ni escribir), que, más bien, la fue adquiriendo en la práctica y en su contacto con el medio urbano.
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El nuevo dirigente indígena. Para caracterizar a los dirigentes indígenas es necesario diferenciarlos según el contexto en que vivieron, pues estos denotan las oportunidades que recibieron en cuanto a educación, salud o vivienda.
Muy distinto es la realidad del siglo XXI pues, si bien es cierto, el nuevo dirigente indígena comparte la mayoría de los valores culturales de la etnia a la que pertenece; él ha recreado sus comunidades en su imaginario. Para Bengoa (2007) esto significa que se ha replanteado su identidad, en contacto con el mundo occidental. Por ejemplo, ha cursado estudios universitarios de política, economía, ciencias sociales e incluso antropología, interpretando desde allí su cultura de origen. Esto lo ha imbuido de un contexto mayor, propio de la globalización y la interdependencia de regiones y estados; ha convivido con la cultura occidental dominante y ha aprovechado el margen de oportunidades que le ha brindado el sistema. Cabe destacar que, dentro de sus objetivos, está el poder y el saber diferenciarse del resto. Es decir, prefiere marcar más sus características étnicas, sin rehuir de ellas, diferenciándose de la cultura dominante. 307
Por lo tanto, se asume tal como es a través de sus orígenes y no tiene reparos en demostrarlo. Esta formación dentro de los cánones occidentales le ha permitido manejar todo tipo de códigos de esta cultura y, al mismo tiempo, manejar su diferencia. Esto es, adherir a las costumbres propias de los indígenas y pensar como ellos.
Este nuevo “dirigente moderno” latinoamericano “maneja dos códigos: el de la sociedad global y el de la nueva identidad recreada a partir de sus identidades tradicionales que le otorguen sentido y razón a sus planteamientos” (Bengoa, 2007)
Factores que impulsan la emergencia indígena
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La diferencia, para el autor, radica en que estas identidades son “recreadas”, lo que significa que la visión que las articula, ya sea desde la ciudad o desde fuera de sus países, les permitiría adquirir perspectiva, a diferencia de la cultura indígena tradicional.
1.- Debilitamiento de las ideologías: Fin de la Guerra Fría El primer factor a considerar es el rompimiento del paradigma bipolar wilsoniano-leninista en que vivió sumergido el mundo occidental durante la segunda mitad del siglo XX y que homogenizó las visiones particulares de las comunidades, a nivel mundial, en dos posturas externas a la realidad latinoamericana. Bajo este contexto, de tensión permanente, las identidades locales permanecieron subyugadas desde una perspectiva de clases y sectorial. Esto quiere decir que fueron, y continúan siendo, vistos como pobres y campesinos, sin identificarlos como un grupo independiente de los conflictos de las grandes potencias. Cabe destacar que en dicho escenario era muy difícil – prácticamente imposible – que los indígenas expresaran sus demandas históricas, sin ser absorbidos en el intento por las ideologías totalizadoras. Tal como expresa Bengoa (2007: 54), el fin de la Guerra Fría posibilitó que los indígenas expresaran sus antiguas demandas sin que fuesen contaminados por las confrontaciones ideológicas internacionales entre comunistas soviéticos y capitalistas norteamericanos. En ese contexto pudo emerger la “cuestión indígena” en forma independiente como movimiento con raíz local y no alineado a doctrinas superiores a ellos mismos.
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Una vez liberados de las ataduras ajenas, los pueblos indígenas han tomado parte importante del espacio público para manifestar sus sueños, ideales y disconformidades, producto de la visión del mundo particularista que poseen. Esta visión se ha confrontado con la realidad experimentada por su comunidad, lo que ha propiciado, desde la década de los 90’, la construcción de nuevos paradigmas. Esto se ha conformado, según Bengoa (2007: 56), por la combinación discursiva de viejas tradiciones con nuevos y postmodernos planteamientos. Como resultante es posible observar una capacidad creativa con proyecciones aun no advertidas, que rescatan la tradición y la moldean, de tal forma, que la hacen capaz de adquirir reminiscencias cuya característica central es el paso a un nuevo estadio cultural evolutivo.
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2.- Modernización del Estado en América Latina. La reforma del Estado en América Latina no puede entenderse sin las medidas adoptadas por el “Consenso de Washington”, las cuales estuvieron coordinadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), los que según Gascó (2004), se resumen en las siguientes:
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Una vez caído el muro de Berlín, los movimientos independientes y localistas han adquirido a lo largo de la década de los 90’ y principios del siglo XXI, un protagonismo inusitado que se tenía por anulado, aplacado y desarraigado de su terruño durante la Guerra Fría.
• Estrategias de recorte y reducción de personal. • Política de privatización de empresas públicas que, especialmente a partir de 1985 y tras la proclamación del norteamericano Plan Baker, fue ampliamente aplicada en países como Argentina, con el objetivo de generar beneficios fiscales. • Procesos de descentralización que implicaron incipientes transferencias de responsabilidades en la provisión de servicios, así como de mayor poder fiscal para los gobiernos locales. Para Gascó (2004), estas reformas consiguieron reducir, en parte, el déficit fiscal, pero fracasaron en la creación de condiciones que permitieran reducir la pobreza y la desigualdad en conjunto con el desarrollo económico de la región. Durante la década de los 90’ se implementaron una serie de medidas denominadas por Nickson (2002) las 4 E: efectividad, eficiencia económica en la provisión de servicios, mejora de la equidad 309
en dicha entrega (principalmente en educación y salud) y creación de un entorno propicio para el sector privado.
En definitiva, para Gascó (2004), la negación de derechos políticos, sociales y económicos tiene como resultado una expansión significativa de la pobreza, así como la reproducción activa de la desigualdad, uno de los males endémicos de la región. Por otro lado, posibilita que en aquellos sectores donde la legalidad no posee un gran alcance territorial, aparezcan otros sistemas legales de carácter informal, patrimonial y/o mafioso, basados en la economía ilegal e incluso criminal.
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Tal como lo señala Gascó (2004), las reformas ejercidas en la región no se han consolidado y siguen siendo manifiestamente incapaces de generar un desarrollo sostenible. Una de las áreas más débiles corresponde al plano jurídico, que para O’Donell (2003 y 2004, se trata de un sistema legal truncado pues, en la mayoría de los países, el Estado es incapaz de proteger los derechos y obligaciones en todo el territorio. La legalidad estatal no alcanza a todas las regiones e, incluso, cuando está presente es aplicada discriminatoriamente contra determinados grupos como los indígenas y las mujeres.
Bengoa (2007: 58) señala que la “modernización latinoamericana” está acompañada de una increíble regresión en la distribución de los ingresos, siendo el continente más inequitativo en términos económicos; esto es, donde las diferencias entre ricos y pobres son más pronunciadas. En este ámbito toma fuerza la sensación de “exclusión” en la que se encuentra sometida la población indígena quedando al margen del desarrollo. La exclusión y la heterogeneidad son una consecuencia del debilitamiento del Estado y sus sistemas de integración social. El Estado al abandonar ciertas atribuciones que detentaba protagónicamente en la sociedad, permitió el rompimiento de lazos característicos del período populista, propiciando la dilución del concepto identitario de ciudadanía en la práctica. Esta ruptura supuso un shock dentro del imaginario indígena al observar cómo, los derechos adquiridos en el papel no eran capaces de materializarse ni beneficiarlos en la consecución del bienestar social. Producto de la ineficiencia gubernamental se innovó, entonces en la naturaleza de las demandas, orientándolas a una “doble ciudadanía” nacional y étnica, donde la exclusión indígena permite que emerja con mayor fuerza la conciencia indígena. (Bengoa 2007: 60).
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3.- Consolidación del proceso de globalización. Este factor alude al cambio suscitado, durante más de dos décadas, impactando a las sociedades a nivel mundial. Giddens (1996) sitúa el proceso en una coyuntura específica. Ésta es, la puesta en funcionamiento del sistema satelital de comunicaciones en el mundo, pues permitió algo nunca observado en la historia: la comunicación instantánea en cualquier parte y desde cualquier lugar.
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El proceso de globalización sigue su curso y se perfecciona en la complejidad, integrando cada vez más elementos que superan ampliamente el factor económico del cual germinó. Es decir, al hablar de este concepto, se debe situar su análisis en la variable cultural, fenómeno que, según Bengoa (2007: 46), está acercando a las diferentes comunidades nacionales y locales estableciendo nuevos estándares o expectativas en las poblaciones. La globalización permite que las desigualdades a nivel local puedan ser sujetas a comparación y analizadas y observadas por todos, a lo menos en las pantallas de televisión y, crecientemente, en los terminales de internet (Bengoa, 2007: 46).
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La “revolución de las comunicaciones” no es un fenómeno que sea advertido fuera de nosotros. Si bien es cierto que la emergencia de sistemas globalizados a gran escala repercute en nuestro sistema de vida y de representación cotidiana, ésta última adquiere relevancia en la medida en que llegó para quedarse. Giddens (1996) señala que la globalización es un proceso que convive dentro de nosotros, es decir es “interno” ya que afecta de manera íntima las identidades personales, pues cambia el contexto de la acción social de una manera muy diferente a la que habíamos conocido. Así, figuras como Nelson Mandela podía ser más conocida que el rostro de nuestros vecinos.
Un aspecto que resulta importante considerar es el binomio “globalización/ particularismo”, en el cual ambos fluyen acompañados uno del otro. De hecho, ninguno se entiende fuera del otro. Para Bengoa (2007) es una ilusión creer que la vida económica depende cada vez menos del ámbito local. En la vida cultural aparecen sostenidamente nuevos grupos minoritarios exigiendo sus derechos, con la convicción que desean, ante todo, conservar sus tradiciones, su lengua y la experiencia obtenida por sus pares cristalizando la cultura a la que pertenecen. Castells (2008) afirma que la visión predominante en Europa, por ejemplo, es la búsqueda de una cultura de carácter universalista en desmedro de los valores
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identitarios de comunidades más específicas, suponiendo que son rezagos de atavismos históricos. Esta concepción, detentada por las potencias occidentales, corresponde a una continuación de lo que han sido los dos grandes racionalismos sobre los que se fundamenta cultural e ideológicamente el mundo contemporáneo: el racionalismo liberal y el racionalismo marxista. En ambos casos se parte de la negación de la construcción histórica, religiosa o étnica de las identidades, para afirmar la primacía de un nuevo ideal: el del ciudadano del mundo o el homo sovieticus, con distintos tipos de relación, pero superando cualquier otra distinción considerada artificial, ideológica, manipulada, etc. La contraposición entre los elementos “globalización/particularismo” ha contribuido a provocar la crisis Estado-Nación, en tanto sujeto de control institucional de las sociedades y como instrumento eficaz para gestionar problemas colectivos. Castells (2008) recalca que la naturaleza de la globalización no es una ideología sino un proceso objetivo de estructuración del conjunto de la economía, sociedades, instituciones y culturas. Los problemas son globales, no se gestionan desde lo nacional, generándose una crisis en la capacidad de representación de un mundo de pluralidad cultural, a menos que haya una articulación de ese Estado en relación a principios plurales como fuente de identidad. En este sentido se ha desarrollado la noción de “bienes públicos globales” los que requieren una gestión de acuerdo a su naturaleza, como lo es el medioambiente. Para Hinckelamert esto último podría relacionarse con la emergencia de una nueva ética de la globalización que él denomina del “cuidado mutuo” (2001). La globalización conlleva indiscutiblemente a la marginación de ciertos sectores de las ventajas del desarrollo, mientras que otros se benefician extraordinariamente. En este ámbito la valorización de la globalización va a depender de para quién, cuándo, dónde y cómo se evalúe ya que, por ejemplo, en ocasiones puede ser positiva en lo económico pero negativa en lo medioambiental. En cuanto a la crisis de legitimidad del Estado-Nación, ésta se ha producido en parte por el distanciamiento de su base histórica de legitimación política, producto de su inserción en lo global. En esto, los Estados han sido los principales impulsores del fenómeno. Por tanto, la distancia entre el Estado y sus representantes produce, a su vez, una concentración creciente de la conducta colectiva de las personas en referencia a sus identidades. ¿Por qué? “Porque en la medida en que se sienten huérfanas del 312
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Estado como instrumento de representación y de sentido, en la medida en que no pueden agarrarse a las instituciones del Estado, como elemento de construcción de sus vidas, entonces tienden a reconstruir a partir de quienes son históricamente” (Castells, 2008) Para Castells (2008) es aquí donde se visualiza la emergencia de la identidad, pues ésta es una reconstrucción del sentido de la vida de las personas cuya forma de agregación y organización se fundaba en la figura del Estado, ente que ha perdido su capacidad para dotar de sentido a quienes pertenecen a él. Como el mercado no es suficiente para dar sentido, el Estado pasa a ser, en cierto modo, agente de la globalización y no de una colectividad particular. Y la reacción es la construcción alternativa de sentido, a partir de la identidad.
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1.- Medidas acordadas por Organismos Internacionales Informe sobre Desarrollo Humano 2004: La libertad cultural en el mundo diverso de hoy: Este informe está dedicado exclusivamente a la promoción de las prácticas multiculturales que debiesen adoptar los Estados en pos del reconocimiento de las diferencias, de las libertades culturales y de la protección de la diversidad. De tal modo que, todas las personas puedan elegir hablar su propio idioma, profesar su religión y participar en el desarrollo de su cultura para forjar las identidades y ser incluidas en la sociedad. Para ello es necesario que se respeten sus etnias, religiones y lenguas más allá de la democracia y el crecimiento equitativo.
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Referentes institucionales que cautelan los derechos indígenas
Durante los últimos años, los informes sobre Desarrollo Humano han señalado con insistencia que esta cuestión es tanto política como económica y que se trata, tanto de la protección de los Derechos Humanos como del fortalecimiento de la democracia. El principal objetivo del desarrollo humano es permitir que las personas puedan elegir la clase de vida que deseen llevar y brindarles las herramientas y las oportunidades necesarias para tomar esas decisiones. El Informe de 2004 sigue la línea de ese análisis, pues examina detenidamente – y rechaza – los argumentos que sostienen que las diferencias culturales necesariamente conducen a un conflicto social, económico y político o que los derechos culturales inherentes deben sustituir 313
a los derechos políticos y económicos. También presenta algunas ideas concretas sobre lo que significa, en la práctica, desarrollar y dirigir las políticas de identidad y las políticas culturales conforme a los principios fundamentales del desarrollo humano.
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Este Informe expone argumentos en pos del respeto por la diversidad y la conformación de sociedades más inclusivas, mediante la adopción de políticas que reconozcan abiertamente las diferencias culturales: • La libertad cultural es un aspecto vital para el desarrollo humano pues, para vivir una vida plena, es fundamental poder elegir nuestra propia identidad. • La libertad cultural permite a las personas vivir sus vidas de acuerdo a sus valores, sin quedar al margen de otras elecciones importantes como la educación, la salud o las oportunidades de empleo.; • Varios modelos de democracia multicultural emergentes ofrecen mecanismos efectivos de distribución del poder entre grupos cuyos miembros pertenecen a diversas culturas; • Se ha demostrado ampliamente que los acuerdos de distribución del poder son fundamentales para resolver los conflictos. • Es necesario formular políticas multiculturales que reconozcan las diferencias entre grupos para subsanar las injusticias históricamente enraizadas y socialmente afianzadas. (Informe sobre Desarrollo Humano, 2004)
Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural 2001. Proclama los siguientes principios básicos sobre el tema: Identidad, diversidad y pluralismo; Diversidad cultural y Derechos Humanos; Diversidad Cultural y Creatividad; Diversidad cultural y solidaridad internacional. Propone, además, orientaciones para un plan de acción que aplique esta Declaración Universal. Tous différents, tous uniques (Unesco 2004). Contiene la posición de los jóvenes acerca de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural adoptada por la unanimidad de la Conferencia General en su 31ª sesión de noviembre 2001, con el objetivo de favorecer el diálogo entre culturas y civilizaciones diferentes. Se refiere entre sus principios fundamentales a lo siguiente.
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“Convención sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales” (Unesco 2005). La Convención cubre un amplio espectro de normas vinculantes para los estados signatarios, entre los cuales se encuentra Chile. Entre sus contenidos podemos destacar algunos aspectos principales específicamente relacionados con la existencia de los pueblos autóctonos.
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En su art. Nº 2 releva el respeto de la diversidad cultural como base esencial para construir una coexistencia en paz, facilitando la integración de todos los individuos. Al mismo tiempo, valora la diversidad como eficaz herramienta para el propio desarrollo de los pueblos (art. Nº 3). Un especial reconocimiento otorga a la libertad de expresión y, en este sentido, a la responsabilidad que le cabe a las tecnologías y a los medios de comunicación en lo relativo a garantizar, por su intermedio, el efectivo ejercicio de este derecho (art. Nº 6). Por su parte, un rol primordial se le reconoce al respeto del patrimonio cultural en sus expresiones materiales (modos de cultivos o alimentación) o inmateriales (música, danzas, religiones). En tanto, el conocimiento de culturas diferentes se entiende como estímulos a la propia creatividad de los pueblos (art. Nº 7), todo lo cual requiere de la existencia de un medio ambiente que favorezca justamente estas expresiones (art.Nº 9). La creación y resguardo de las condiciones ambientales a que alude el artículo anterior es responsabilidad de las políticas públicas de los estados en relación con las empresas y la sociedad civil (art.Nº 11).
Enmarcada en el contexto de sistemas democráticos, la diversidad cultural es considerada como un medio indispensable para el resguardo de la paz y la propia seguridad, en el concierto de las relaciones entre estados y en el plano local. Al mismo tiempo es valorada como un instrumento eficaz en la defensa de los Derechos Humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaración Universal. Por su parte, considera relevante valorar el conocimiento tradicional que aportan los pueblos autóctonos, especialmente en cuanto contribuyen a la promoción de un modelo de desarrollo sustentable. Por otra parte, la Convención insta a los estados firmantes para adoptar las medidas que cada realidad imponga con el fin de proteger la “diversidad de las expresiones culturales y sus contenidos”, especialmente en aquellos casos donde estas expresiones pueden afectar de diversa manera a las personas pertenecientes a minorías y pueblos autóctonos, en cuanto a su libertad de crear, difundir y distribuir sus expresiones culturales tradicionales, así como aprovecharlas para su propio desarrollo. 315
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La UNESCO y los pueblos indígenas: una alianza para promover la diversidad cultural. Este documento hace referencia específica a la labor llevada a cabo por Unesco en orden a responder al objetivo de la organización de promover la cultura a nivel mundial a través de la diversidad como eficaz instrumento para la paz. BID (Banco Interamericano de Desarrollo). La demanda indígena ha generado un impacto no previsto en la sociedad, repercutiendo en toda la región. Es por este motivo que numerosos organismos internacionales han manifestado su postura respecto de este tema, siendo uno de ellos el Banco Interamericano de Desarrollo que, en Febrero de 2002, expuso la intención de aprobar diversas estrategias, además de políticas operativas diseñadas para la protección de los derechos indígenas en Latinoamérica y el Caribe, con el objetivo de promover el desarrollo con identidad. Como medidas concretas se decidió propender a la inserción de los indígenas en su propio desarrollo, respetando sus prioridades, recursos naturales y su ancestral patrimonio cultural (Asamblea de Gobernadores, 1994). La misión del Banco es aunar su visión como entidad financiera con las necesidades que enfrentan los pueblos indígenas y su condición de pobreza, potenciando su patrimonio cultural y natural, la posibilidad de desarrollarse y, de esta forma, contribuir a la sociedad, promoviendo su inclusión en las agendas programáticas de los gobiernos y en los proyectos del mismo Banco. UNASUR (Unión de las Naciones Sudamericanas). Tiene como propósito fundamental “avanzar en la profundización de una integración integral que contribuya de manera efectiva al desarrollo humano sustentable y equitativo para vivir bien, con respeto por la diversidad y las asimetrías que aglutina las diferentes visiones, modelos y enfoques”, contempla una institución denominada Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina. Este Consejo tiene, además del carácter consultivo, la función de promover del intercambio, la evaluación y difusión de experiencias y prácticas exitosas, el fortalecimiento organizativo. Su objetivo es la cooperación entre pueblos y organizaciones indígenas, entidades del Estado, organismos de derechos humanos y sociedad civil de la subregión andina. El Consejo se constituiría por un delegado indígena y un suplente que serían escogidos dentro de su misma comunidad. OEA (Organización de Estados Americanos) 316
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2.- Medidas adoptadas por el Estado Con el retorno a la democracia, en 1990, Chile se vio enfrentado a restablecer los derechos clausurados bajo la dictadura. Uno de ellos involucró la temática indígena, que se instaló como tema en el Programa de Gobierno de Patricio Aylwin.
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Sin embargo, en la práctica, la OEA no posee los mecanismos que aseguren el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Una muestra de ello es la precaria situación del Instituto Indigenista el cual no cumple con las funciones para las cuales fue creado y, además, tiene problemas presupuestarios. Por ello, en la resolución “Futuro del Instituto Indigenista Interamericano”, AG/RES. 2498 (XXXIX-O/09), se insta a su finalización, sin proponer una solución para la problemática indígena. Es decir, de concretarse dicho cierre de actividades, la situación indígena quedaría en el aire en las discusiones y problemáticas que trata el organismo (OEA, 2010).
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OEA (Organización de Estados Americanos). Sus principios son asegurar la paz y la seguridad del continente, promover y consolidar la democracia representativa, dentro del respeto al principio de no intervención. En este organismo se distinguen instancias que promueven el respeto y defensa de los pueblos indígenas. Ejemplos de esto son: el artículo 9º de la Carta Interamericana Democrática; el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2003, y la creación del Instituto Indigenista Interamericano.
Con anterioridad, en 1989, se había suscrito el “Acuerdo de Nueva Imperial”, el que recogió parte de las reivindicaciones formuladas por los pueblos originarios del país. Lo importante de este acuerdo fue que se reunieron todos los pueblos indígenas del país, a través del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas y otras organizaciones (Figueroa, 2006). Para este autor (2006), el hecho marcó un hito: inició una nueva relación entre los indígenas y el Estado, lo que dio por superada la política de división de las comunidades y de asimilación de los pueblos indígenas en la sociedad. Los principales contenidos del Acuerdo fueron: • El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y sus derechos económicos, sociales y culturales fundamentales.
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• La creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y de un Fondo Nacional de Etnodesarrollo, con la participación activa de los distintos pueblos indígenas del país como entidades públicas encargadas de coordinar la política indígena del Estado. • La creación de una Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) que, en un plazo no superior a cuatro años, debería culminar con la implementación de una Ley Indígena y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Otro compromiso que posteriormente cumplió la Concertación de Partidos por la Democracia, bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet (www.oit. cl/ 19/12/2010) fue la ratificación del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Por su parte la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) tuvo los siguientes mandatos:
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• Asesorar al Presidente de la República en la determinación de las políticas indígenas respecto de los grupos étnicos que integran la sociedad chilena (…) en lo concerniente a su pleno desarrollo económico y social, a la conservación, fortalecimiento y difusión de sus expresiones y valores culturales y a la debida participación y proyección de sus miembros en la comunidad nacional. • Formular un diagnóstico de la realidad, problemas, necesidades y aspiraciones de los pueblos indígenas. • Estudiar y proponer planes y proyectos orientados a lograr el desarrollo integral y progreso económico, social y cultural de estos pueblos. La CEPI estaba estructurada por un Directorio y un Consejo paritario de personeros de gobierno y dirigente indígenas, elegidos por sus organizaciones para tal finalidad dando, de esa forma, cumplimiento al compromiso de participación exigido por las organizaciones. Como líneas argumentales de su trabajo, la CEPI preparó una propuesta de anteproyecto de Ley Indígena y un programa de acción que contribuyera a atender las necesidades más urgentes de la población indígena, pasando a convertirse en un organismo de apoyo a las iniciativas económicas, sociales y culturales de las comunidades del país. 163.- Este convenio pasa a ser ley del Estado chileno, además reconoce las aspiraciones de los pueblos indígenas dentro del marco de Estados en que viven, en control de sus propias instituciones y sus formas de vida y de desarrollo económico.
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En este ámbito el Gobierno de Aylwin presentó al Poder Legislativo los siguientes proyectos de Ley: • El proyecto de Ley indígena, cuyos puntos principales fueron reafirmados por el Congreso de Pueblos Indígenas, celebrado en 1991. • El proyecto de Reforma Constitucional, que tenía por objeto lograr mayor grado de reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas, de manera que Chile se reconociera como país pluriétnico y pluricultural, reconociendo la diversidad cultural.
De estas cuatro iniciativas mencionadas fue aprobado con modificaciones y cambios institucionales, el proyecto de Ley Indígena y también se ratificó el Convenio Constitutivo del Fondo de Desarrollo Indígena.
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• Proyecto de ratificación del Convenio que crea el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe.
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• Proyecto de ratificación del Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribales.
Posteriormente se dictó la ley Nº19253, que establece normas de protección, fomento y desarrollo de los indígenas y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Se diferencia de la legalidad tradicional existente en Chile en esos instantes, pues se trató con igualdad jurídica a la población indígena, reconociendo derechos de carácter consuetudinario y de especificidad cultural. La CONADI es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, dependiente del Ministerio de Planificación, cuya misión institucional es promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo económico, social y cultural. Además debe impulsar su participación en la vida nacional, a través de la coordinación intersectorial, el financiamiento de iniciativas de inversión y la prestación de servicios a usuarios.
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Sus objetivos estratégicos se basan en la contribución al desarrollo económico y cultural de los pueblos indígenas, para impulsar la conformación de una sociedad nacional multicultural y pluriétnica, que reconoce y valora la existencia de los Pueblos Indígenas a través de la administración y ejecución de los Fondos de Tierras y Aguas Indígenas; Fondo de Desarrollo Indígena; Fondo de la Cultura y Educación Indígena y Programa “Orígenes”. A su vez pretende mejorar la calidad de los servicios institucionales, a través de los Espacios de Atención Integral a Usuarios y la disminución de los tiempos de tramitación de los instrumentos de acreditación, para garantizar a la población indígena el acceso a los beneficios de que son sujetos de derecho.
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Dentro de la legalidad vigente, Ley Nº 19.253, quedan reconocidas ocho etnias: Aymara, Atacameña, Colla, Rapa-Nui, Mapuche, Yámana, Kawashkar, Diaguitas. (www.conadi.cl/ 6/12/2010). Durante la década de los 90’ el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle debió enfrentar movilizaciones de los pueblos originarios que expresaron una superposición de leyes que entraban en conflicto con lo estipulado por la Ley Indígena. Estos pueblos dieron a conocer el menoscabo que sufren: reducción territorial, fragmentación social, desplazamiento forzoso, pérdida patrimonial, pérdida de vigencia de sistemas normativos y deterioro cultural del idioma por políticas de castellanización forzosa, entre otros. En el ámbito legislativo, los principales inconvenientes surgieron por las contradicciones existentes entre la Ley Indígena y otras leyes o políticas referidas a sectores sensibles para el desarrollo de las comunidades indígenas. Es el caso de la política forestal, llevada a cabo por los gobiernos de la Concertación, con cambios en los regímenes de propiedad de los recursos del territorio como las aguas, el subsuelo, los bosques, la biodiversidad y las riveras lo que redundó en la pérdida de las aguas y los derechos rivereños de algunas comunidades mapuche. Por otro lado, se incentivó la reconversión productiva de la región mapuche y se alentó la expansión de la industria forestal de monocultivo de especies exóticas de pino y eucaliptus. Algunas empresas privadas afectan a las comunidades mapuche. Por ejemplo, la construcción de una represa en el Alto Biobío, territorio ocupado por comunidades indígenas mapuche-pehuenche de Chile, generó una crisis en el ámbito de las 320
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instituciones públicas encargadas del tema ambiental e indígena, como en las relaciones entre el pueblo mapuche y el Estado chileno (Aylwin, 2002). Cabe destacar que el conflicto comenzó a principios de los 90’ durante la construcción de la primera de seis represas, la de Pangue. Entonces, en el país aún no existían ni la Ley Indígena, ni la Ley Ambiental, cuerpos legales que hoy están plenamente vigentes. En el caso de la represa Ralco, aunque no se logró acuerdo con este megaproyecto, su implementación continuó, pese al rechazo de las comunidades pehuenche de la zona. Para los indígenas la instalación de esta represa implica una violación flagrante de la Ley Indígena.
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La gravedad de la situación provocó que durante el gobierno de Ricardo Lagos se diera curso a una nueva etapa dentro de la relación del Estado con las comunidades indígenas creándose, en 2001, la Comisión de Verdad y Nuevo Trato. Esta entidad considera las distintas esferas que envuelven la temática indígena e integra a personalidades variadas de los múltiples ámbitos de la vida nacional, con el fin de contar con una integración amplia y plural. Su informe constituyó un intento por sistematizar lo efectuado por el Estado en materia de orden y comprensión de la temática indígena. A partir de sus recomendaciones se creó la “Política de Nuevo Trato” la cual se funda en tres principios orientadores: el reconocimiento del carácter culturalmente diverso de la sociedad chilena y del Estado; la ampliación de los derechos de los pueblos indígenas, y la participación y pertinencia cultural como eje de formulación, ejecución y evaluación de políticas.
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Otro aspecto a considerar es la Ley de Pesca que permite la operación, en territorio costero, de empresas pesqueras industriales, con las cuales los mapuche no tienen posibilidades de competir, acabando con uno de los elementos ancestrales y constitutivos de la cultura lafquenche (Figueroa, 2006).
Con ese fin se ha planteado que, en los próximos años, las acciones del Gobierno se implementarán bajo tres lineamientos estratégicos: • Mejoramiento del nivel de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas: en este ámbito se enfatiza el reconocimiento de derechos universales a través de la construcción política, la legislación sectorial y la aplicación de Ley Indígena. 321
• Profundización de las estrategias de desarrollo con identidad,: reduciendo la pobreza y mejorando su calidad de vida, las oportunidades de equidad social y la sustentabilidad étnica a partir de estrategias de desarrollo con identidad.
Si bien es cierto el movimiento indígena en Chile fue monopolizado por los mapuche (etnia predominante dentro del país), cabe destacar que, en el caso nortino, fue emblemático el tema de “Pascua Lama”. La Comisión Nacional de Medioambiente de la región de Atacama rechazó el recurso de reclamación presentado por la comunidad diaguita del Huasco Alto en contra de la resolución que la misma entidad había dictado aprobando el segundo estudio de impacto ambiental de la compañía canadiense Barrick Gold. La reclamación, desestimada por la Corporación Regional de Medio Ambiebnte (COREMA) impugnaba el proyecto en razón de su emplazamiento en tierras indígenas ancestrales y de sus implicancias ambientales. El proyecto consideraba la remoción de los glaciares que alimentan al Río Huasco que sustenta la economía diaguita que, aunque no fue aprobada por la COREMA, no eliminó el riesgo de la contaminación de sus aguas (www.archivochile.com /6/12/2010).José Aylwin. Abogado. Co-director del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.
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• Ajuste de la institucionalidad pública a la diversidad cultural del país con la posible creación de una Subsecretaría de Asuntos Indígenas (Figueroa, 2006).
¿Seguridad Interna o Derechos Humanos? El National Intelligence Council de los Estados Unidos, se planteaba, en 2004, lo siguiente: “La emergencia de los movimientos indigenistas políticamente organizados, también puede representar un riesgo para la seguridad nacional. Si en los próximos años los movimientos de reivindicación indigenista no logran inserción en el sistema político ni determinados niveles de inclusión social, existe la probabilidad de que muchos movimientos evolucionen hacia reivindicaciones de tipo autonómico territorial, como sucediera décadas atrás en la costa atlántica nicaragüense, en el sur de México, en la región andina y en algunos países centroamericanos; reivindicaciones territoriales impulsadas por grupos indigenistas irredentistas podrían incluir el escenario de insurgencia armada y violencia política” (Informe del proyecto Global Trends 2020: conclusiones del seminario realizado en Santiago de Chile, 7 y 8 de Junio de 2004). 322
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En su análisis de la situación mapuche, Mella (2007) plantea que el Estado chileno se ha dedicado a garantizar la seguridad de algunos individuos, a costa del respeto de los derechos fundamentales de los mapuche incriminados. Parafraseando al profesor Carlos Peña, Mella enfatiza el uso desmesurado de la coacción estatal, actitud que debilita su legitimidad política, personificándose en un agente del miedo y no de la justicia.
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En Chile, esta política pública se manifiesta particularmente en la aplicación de leyes de Excepción como la Ley de Seguridad Interior del Estado y la Ley Antiterrorista. Éstas se dirigen a reprimir los movimientos sociales e indígenas y, en especial a sus líderes y tienen como finalidad el resguardo de la propiedad privada y del orden público que, en su conjunto, se denomina “seguridad nacional”.
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Yañez (Mella 2007 señala que la criminalización del movimiento indígena en América Latina es ya una tendencia y es posible que la situación se agudice tras la declaración emanada del Informe 2005 del Consejo de Inteligencia Nacional de Estados Unidos. Éste expresa que este tipo de movimientos constituye una amenaza real a la estabilidad política en la región. En este ámbito, las políticas relacionadas con los indígenas no están orientadas a propender al bienestar social, a través de la implementación de políticas- En caso de conflicto manifiesto se adopta la postura de securitización. A este término, Yañez le atribuye una naturaleza superior a la económica, social y política; así la temática indígena termina siendo analizada por el Estado chileno como cuestión de seguridad y no desde la perspectiva de los derechos humanos y culturales.
La legitimidad punitiva del Estado se ve cuestionada al aplicar como vía de solución al conflicto leyes antiterroristas que caen en la ambigüedad en cuanto a su interpretación, producto del vacío legal existente. Para Yañez (Mella, 2007) es un hecho incuestionable que la Ley Antiterrorista chilena no se ajusta a los cánones de terrorismo que imperan hoy día en el sistema internacional, ya que éstas tienden a restringir la subjetividad del juzgador en la definición del tipo de pena. Durante el primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, las llamadas “Leyes Cumplido” introdujeron modificaciones legales a la Ley Antiterrorista. Sin embargo, se mantuvo el estilo ambiguo de la legislación anterior. Existen algunos 323
hitos específicos que han ido configurando esta suerte de estigmatización del movimiento indígena.
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La protesta mapuche actual tiene como génesis (además de la histórica), la expansión forestal comenzada en el año 1974 por el Gobierno Militar, como parte de la reestructuración del país orientado a la liberalización de la economía. Expresión de ello es el Decreto Ley N°701 que permite implementar una nueva reglamentación sobre los terrenos de aptitud forestal. En dicha reglamentación el Estado busca impulsar la creación de una gran industria forestal utilizando para ello vastos terrenos en su mayoría erosionados. Para ello establece “garantías tributarias y apoyo estatal que se traducirá en la bonificación de hasta un 75% de la forestación” (OLCA, 2000: 121). Según el programa Chile Sustentable, el país “disponía de una superficie exótica cercana a las 500.000 hectáreas, y de una importante industria en torno al pino insigne. En un contexto de liberalización de la economía, entre 1976 y 1979, el Estado traspasó sus industrias al sector privado. Se estima que las seis empresas principales que estaban en manos de la CORFO (Celulosa Arauco, Celulosa Constitución y Forestal Arauco, y las principales en Informa, Masisa y Papeles y Cartones), se vendieron a grupos empresariales a un 78% de su valor nominal. Paralelamente, la CONAF, creada en 1970, le iba a traspasar a los privados todos los aserraderos (alrededor de 50), viveros y una gran parte de los terrenos de aptitud forestal y plantaciones que administraba en esa época (Larraín; Lagarribel; Reyes, 1999). Cabe destacar que este proceso de expansión forestal afectó la vida comunitaria y personal de los mapuche y se entremezcló con sus demandas históricas por las tierras ancestrales que no se alcanzaron a materializar con la Reforma Agraria, en un dominio efectivo y de posesión del territorio. A partir de 1977, muchos de los predios reivindicados por las comunidades como tierras antiguas y ocupadas por el proceso de Reforma Agraria, fueron adquiridos por empresas forestales, entre ellas Forestal Mininco S.A., Bosques Arauco y Bosques Cautín. Con ellas se inaugura un nuevo proceso de conflictos territoriales que involucran a empresas privadas amparadas por el Estado y sus leyes, en perjuicio de los intereses mapuche (Mella, 2007).
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En conjunto con este procedimiento iniciado en los 70’, a fines de los 80’ con la proximidad de la democracia, cambia la forma que tienen los mapuche de relacionarse con el Estado y se configura otro tipo de organizaciones que replantea constantemente las acciones realizadas. Esta re-configuración se dará con nuevos actores indígenas que incorporan conceptos como nación indígena, autonomía, autodeterminación y territorialidad.
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Otro ejemplo es el planteamiento de la Coordinadora de Comunidades en Conflicto Arauco Malleco (CAM): “(…) la decisión de llevar adelante una lucha por territorio y autonomía, que pasa porque salgan de nuestras vidas todos los particulares y empresarios forestales que solo se han enriquecido a costa de nuestra pobreza y opresión (…) planteamos, en primer lugar, la resistencia mapuche al sistema capitalista y la oligarquía en nuestro territorio ancestral, el que se expresa a través de las inversiones forestales, hidroeléctricas, turísticas, etc… y en segundo lugar, la reconstrucción del Pueblo Nación Mapuche, a través de la conquista de espacios territoriales autónomos, en donde se ejerza poder mapuche, política y económicamente y en donde se revitalicen todos los aspectos de nuestra cultura” (Mella, 2007).
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A modo de ejemplo, la Organización del Consejo de Todas las Tierras (Aukin Wall Mapu Ngulam) creada en 1992, manifiesta lo siguiente: “(…) nos hemos lanzado a construir una fuerza propia, nos hemos estructurado, hemos dado un vuelco, le hemos dado una personalidad, hemos configurado un pensamiento ideológico basado en nuestra filosofía y en nuestra cultura. Y también en el conocimiento de la sociedad chilena y en todo lo que podamos aprender del mundo y de las luchas que dan nuestros pueblos” (Mella, 2007).
Como se visualiza en ambos discursos, existe una conciencia étnica de lo que significa ser mapuche y su arraigo a la tierra como sustento y fuente principal de vida. Se observa, a la vez, el impacto social y ambiental al que se ven sometidos gracias a las actividades efectuadas por los empresarios en la zona. Los mapuche son testigos presenciales del deterioro de los suelos, de la escasez del agua, entre otros problemas. Por otro lado, existe un descontento con las autoridades y parte de sus políticas aplicadas en localidades rurales como muestra la siguiente afirmación: “(…) desde la llegada de la forestal hace 4 años, las tierras tienen cada vez menos agua y muchos 325
esteros y vertientes se han secado (…) Mire ahí junto al álamo – dice mientras señala unos lechos secos- (…) la vertiente no se secaba nunca. Ahora ya no sale nada de agua. Tenemos una bomba de agua que nos entregó el FOSIS en un hoyo de 4 metros de profundidad, y ahora sale puro barro. Recién con la lluvia de hoy volvió a tener un poco de agua el pozo” (Diario Austral, 2001).
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Durante la década de los 90’ se puede ver que los mapuche poseen una claridad discursiva que se va perfeccionando a medida que pasa el tiempo. Utilizan sus argumentos para formular demandas, exigiéndole al Estado reconocimiento cultural, devolución de tierras perdidas, expulsión del empresariado, entre otros aspectos. Variados sucesos van marcando el avance de los 90’. Por ejemplo, el asesinato del joven Alex Lemún. Éste impone un giro a la forma como era tratado en esos instantes el conflicto indígena y trae consigo el endurecimiento de las medidas adoptadas por el Estado chileno. El aumento de las actividades de movilización, así como la notoriedad pública que alcanzan las acciones de protesta mapuche determinan que, de parte del Ejecutivo, del Congreso chileno y de los sectores empresariales, se adopten medidas para cambiar tal situación. En este sentido, representantes políticos de zonas con alta concentración mapuche, en la Araucanía, denunciaban amenazas sobre la seguridad pública en esa región, situación que menoscababa la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho. Es en este marco que, mediante el acuerdo adoptado en la 3° sesión ordinaria del 20 de marzo de 2002, el Senado encargó a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento obtener antecedentes, analizarlos e informar acerca del conflicto mapuche en relación al orden público y la seguridad ciudadana. El senador de derecha, Alberto Espina, expuso lo siguiente: “(…) desde hace algún tiempo, en las regiones VIII y IX vienen sucediendo múltiples hechos de violencia que ocurren básicamente en los sectores rurales, caracterizados por ocupaciones y tomas ilegales de predios, incendios intencionales de cosechas y plantaciones, destrucción de maquinarias, galpones y viviendas, atentados en contra de la vida y la integridad física de agricultores, campesinos, trabajadores del transporte, etc., cometidos por grupos organizados que 326
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habitualmente actúan encapuchados y utilizan como pretexto para ello reivindicaciones de tierra a favor de comunidades mapuche y la conformación de un Estado o Nación autónoma, con territorio propio y con derecho a su libre determinación (…) las acciones de violencia de estos grupos organizados, que desde algunos años es fomentada, respaldada e inducida por entidades y organizaciones nacionales y extranjeras, como es posible constatar al examinar numerosos sitios y páginas web que incitan a la comisión de hechos delictuales como los descritos precedentemente, e incluso publican manuales de guerrilla urbana, inteligencia de combate y manuales de terrorismo”.
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Durante el gobierno del Presidente Lagos, a través del Oficio N°836 del Ministerio del Interior se señala que “desde el mes de agosto de 2002 hasta mayo de 2003, por instrucciones de este Ministerio, se han presentado 38 querellas criminales y formulado tres denuncias por los delitos de incendio, robo, lesiones graves, asociación ilícita terrorista, desórdenes calificados, usurpación, amenazas y tumulto. El Gobernador de Malleco es querellante en 23 causas; el Gobernador de Cautín en 10; el Gobernador de Biobío en 2, el Gobernador de Arauco en 1; el Intendente de la Araucanía en 1 y el Subsecretario del Interior en otra.”
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Según el Informe de la misma Comisión, ésta sostuvo reuniones en un lapso de más de 12 meses cuyo eje central fue la discusión de la seguridad pública: “Ante el Comité testificaron 15 agricultores prominentes cuyas propiedades habrían sufrido repetidos ataques, pero solo se invitó a un representante mapuche. En lugar de rastrear los orígenes del conflicto y examinar estrategias para abordarlo, el Informe fue esencialmente un vehículo para las quejas de los agricultores”.
El 20 de junio de 2004 se decretó el sobreseimiento temporal de la causa en que se inculpa al mayor Treuer por el delito de violencia innecesaria causando la muerte de Lemún. Finalmente el 17 de septiembre de 2004 se sobresee en forma definitiva. El 18 de marzo de 2005 se aprueba el sobreseimiento por la Corte Marcial. Para Mella (2007) esta coyuntura marca el comienzo de una nueva etapa dentro de la forma en que el Estado chileno enfrenta la problemática, pues se torna más exacerbada la acción del Estado. En la práctica, los procesos de detención no se ajustan a la Ley de Seguridad Interior del Estado, como se mantenía hasta ese momento, sino que son reemplazados por la aplicación de la Ley Antiterrorista, lo que permite la presencia 327
permanente del contingente de Carabineros en las comunidades indígenas. Así, las cárceles chilenas observan la llegada de cientos de mapuche y como respuesta a su protesta se utiliza la judicialización del proceso.
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No sólo los diversos gobiernos han manifestado su postura respecto de la cuestión indígena. También lo han hecho actores de tipo empresarial. Entre ellos, el gerente regional de Forestal Mininco, Andrés Ovalle, quien sostuvo, en su momento, que “el ambiente de militarización no lo han creado ni la forestal ni Carabineros, sino quienes han atacado con piedras, palos y boleadoras a nuestro personal” (Diario Austral de Temuco, 9 de marzo 1999). A su vez el representante de la Confederación de la Producción y Comercio, Walter Riesco, afirmó que “no puede aceptarse ni justificarse la existencia de territorios en los cuales el Imperio de la Ley se hace impracticable” (Diario Austral de Temuco, 10 de marzo de 1999). Por su parte, el Mayor de Ejército de la Academia de Guerra, Carlos Mezcano proclamó que “el indigenismo afecta la unidad nacional y el uso de nociones como etnodesarrollo y etnodiversidad tiene efectos negativos para la fuerza moral, motor y palanca del progreso, que es la unidad nacional” (Diario Austral de Temuco, 11 de mayo de 1999: B 4-5).
Redefiniciones del conflicto mapuche Si bien es cierto que la oleada de manifestaciones indígenas se vislumbra desde el retorno a la democracia, según Bengoa (2007) ésta se revitaliza en la década de los 80’. Entonces, se comenzó a articular como un movimiento más o menos armado, pero que permanecía latente ya que, hasta esos años, eran “absorbidos” como campesinos y obreros que manifestaban sus ideales por medio de las ideologías universalistas propias de la Guerra Fría, las cuales no reparaban en la existencia de comunidades locales, ni menos en sus identidades. Cabe destacar que esta especie de “absorción” fue producida también por características propias del contexto latinoamericano como los populismos clásicos, en los cuales los líderes, producto de su carisma, lograban darle forma a la masa, dotarle de sentido a su existencia, aunándolos en pos de la consecución de un programa político.
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Durante los 80’, América Latina vivió marcada por los regímenes burocráticos, autoritarios o dictaduras, los cuales exaltaron los valores nacionales en defensa de la patria. Con la vuelta a la democracia, la experiencia local se manifestó en la lucha por validar sus reivindicaciones, basadas en constituciones que consagraron la libertad de los individuos como sentido básico de las sociedades. Es así como este salto en los regímenes, dio cuenta de que lo nacional cubrió a lo étnico.
Lo distintivo en las agrupaciones étnicas es que su discurso no solo se compone del rescate de sus creencias ancestrales o de un reconocimiento de sus derechos, sino más bien se incorpora en una visión de futuro, a partir de la conciencia étnica, con el ahínco de permanecer diferentes al resto de la sociedad, sin que esto menoscabe su participación en ella. Es decir, proclaman un sentido de pertenencia propio de su origen y, a la vez, desean participar activamente en el destino de sí mismos y de los demás, sin que esto conlleve necesariamente al conflicto, sino más bien se dirija a la aceptación de su diferencia por parte del resto de la sociedad.
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En los 90’ se produce el “gran salto”. La década es protagonista de nuevos procesos latinoamericanos. Se observa la proliferación de nuevas identidades locales, de género, ambientales y, entre ellas, las étnicas. Esto es un proceso recurrente, propio de la conectividad global y del alejamiento del Estado como ente proveedor de sentido, repercutiendo en el estallido de las más antiguas identidades, que se remontan a la época precolombina.
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Recapitulando, las comunidades de procedencia indígena fueron asimiladas en primera instancia por ideologías de alcance mundial; luego, por experiencias regionales materializadas por un individuo y, posteriormente, por gobiernos autoritarios cuyo poder residió en la represión y coacción.
Tal como lo menciona Bengoa (2007), la cuestión indígena es un concepto de valoración neutra que tiene como singularidad “la temática étnica en las sociedades latinoamericanas pero posicionada de otro modo”. Esto es fruto de la interrelación de nuevas organizaciones étnicas, actores de ascendencia indígena pero con estudios formales, factores que inciden en el tejido social generando demandas, las cuales posicionan el carácter étnico por sobre ellas, como lo expone Gascó (2004).
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América Latina se ha caracterizado históricamente por ser deficitaria en términos de provisión de bienes y servicios de calidad. Tales demandas han sido tomadas por los indígenas, pero no desde un punto de vista específico sino como parte de un descontento generalizado cuya base ideológica es la identidad cultural. Ésta dota de sentido a las demandas, que trasciende a la organización con una demanda particular que, al ser satisfecha, se desarticula.
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Al parecer, los indígenas no se congregan a partir de un problema básico; su manifestación sería el reconocimiento de sí mismos como diferentes a otros grupos y a la sociedad. En base a eso gestan demandas pendientes del pasado, contextualizándolas con sus vivencias actuales. De ahí el carácter permanente del movimiento. Para Bengoa (2007) uno de los casos más emblemáticos fue el levantamiento indígena en Ecuador, en el mes de mayo de 1990, que cambió el mapa político de ese país. También lo fue el alzamiento del ejército Zapatista en Chiapas, México, el 1 de enero de 1994 , y la nominación al premio Nobel de Rigoberta Menchú en Guatemala, en el año 1992. A esto se le suma el reconocimiento constitucional de los indígenas en la República de Colombia y en casi todos los países latinoamericanos, exceptuando Chile. 164
Los respectivos gobiernos no respondieron a las expectativas de las comunidades étnicas y, si bien es cierto esto corresponde a una derrota aparente, finalmente significó el logro de la re-situación del elemento cultural en los estados latinos de una forma inesperada y nueva, no vista anteriormente. Bengoa llama a este fenómeno un “triunfo frente a la historicidad”, ya que el movimiento fue capaz de instalar el componente étnico en la política latinoamericana. A partir de los antecedentes recopilados, es posible identificar que una de las causas que posiblemente originó al movimiento indigenista es la falta de reconocimiento. Esto es, según Honneth (2006), un tipo de diferenciación histórica de las cualidades de valor que gracias a nuestra socialización como sujetos humanos, aprendemos a percibir y a considerar racionalmente. Es decir, el reconocimiento humano está dado por un proceso de socialización por medio de hábitos convergentes que dotan de valor a las otras personas (McDowell 2002; Lovibond 2002, Parte II; Honneth 2003). 164.- El levantamiento del ejército Zapatista en Chiapas ocurre el mismo día en que México ingresa al Nafta (Acuerdo de Comercio con Estados Unidos y Canadá), interpretado por el Gobierno de Salinas como el paso de México a la modernidad. Ver Bengoa. 2007 “La emergencia indígena en América Latina”. Fondo de Cultura Económica, Chile.
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El supuesto planteado permite identificar la existencia histórica de un menoscabo a la identidad colectiva de estos pueblos, repercutiendo en la gestación y proliferación de conflictos que aumentan su alcance y magnitud en la sociedad, dada la existencia de temas básicos no resueltos. Algunos estados latinos como Ecuador y Bolivia, han considerado el elemento pluri-étnico en sus legislaciones, registrando de algún modo su cultura y valor histórico en su Constitución.
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El concepto de multiculturalismo, señalado por Lamo de Espinosa, da cuenta del juego de espejos en que conviven diariamente las diversas etnias dentro de un espacio físico determinado Es así como, el cruce de elementos identitarios entre culturas le otorga dinamismo a éstas, redefiniéndose por medio de la experiencia cultural.
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El reconocimiento está dado por el llamado “juego de espejos”, que nace a partir de la construcción social. Decir “soy indígena” es parte de una clasificación creada durante un sinfín de procesos que la definen y redefinen constantemente. Esta categorización marca una línea que separa a “nosotros” de “ellos”. Por lo tanto, la forma en que convergen los factores que influyen en el entramado social, orienta la manera en que las personas se ven a sí mismas y cómo son observadas por otros de su comunidad y por quienes no adhieren a su cultura. A lo expuesto se le llama “juego de los espejos”, y tal como señala Bengoa (2007) “uno es de cierto modo la imagen que se refleja en el espejo”.
Actualmente el movimiento indígena integra a personas que no son consideradas indígenas (de sangre aborigen), pero que han comenzado a autodefinirse como tales. Por consiguiente, es posible argüir que se está en presencia de una nueva etapa dentro del proceso de etnogénesis, cuyo artífice no es el Estado sino los mismos indígenas. Ello quiere decir que esta dinámica ya no es impuesta verticalmente, sino que nace a partir de la conciencia indígena, del empoderamiento y de la capacidad de autogestión que están desarrollando en la actualidad. Lo acontecido durante la primera etapa de la emergencia indígena permite esgrimir la posibilidad de una transformación en el concepto de ciudadanía. Ésta “propone derechos a los individuos pero impone también responsabilidades, las que se transforman no en un deber de sumisión a la voluntad absoluta del Estado, sino en una incitación permanente a orientar sus actos hacia el bienestar de la comunidad” (Sojo, 2002). Es posible advertir que las nociones que la academia manejaba en torno a la ciudadanía se basaron en la 331
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provisión de bienes y servicios, con sus respectivas titularidades. Esto es, el ejercicio de responsabilidades en cuanto al uso de sus derechos y como compromiso hacia el Estado y su comunidad. La palabra “comunidad” no aparece especificada, por tanto se presume que es única pues no denota particularidad alguna. Una versión más renovada de ciudadanía es la de Touraine (1995), quien afirma que: “el tema de la ciudadanía significa la construcción libre y voluntaria de una organización social que combine la unidad de la ley con la diversidad de los intereses y el respeto a los derechos fundamentales. En lugar de identificar la sociedad con la nación, como en los momentos más relevantes de la independencia americana o de la Revolución Francesa, la idea de ciudadanía brinda a la de democracia un sentido concreto: la construcción de un espacio propiamente político; ni estatal, ni mercantil.” En este sentido Touraine enfatiza un elemento no considerado por otros autores como es la diversidad, la pertinencia de no identificar la sociedad con la nación y la politización del espacio cultural. Esto significa que, posiblemente en los años 90’, ya se advertía la emergencia de singularidades que no respondían a lo entendido como nación y que no eran parte del proceso de etnogénesis, por tanto aludían a otra naturaleza desconocida. En ese sentido, la ciudadanía no responde a localidades territoriales específicas dentro de un país; en ellas se incluye todos los habitantes del Estado. Lo mismo sucede con el uso que se ha dado al concepto de “etnicidad”; ésta ya no reside en localidades aisladas, como antes, sino que está sujeta a las migraciones dentro de un mismo país. El pueblo mapuche tiene una praxis política muy diferente a la de la institucionalidad chilena actual. Ellos tienen un empoderamiento mayor de sus instituciones, una alta participación y una conciencia de su singularidad. No obstante, desean una integración en la vida social y política del país, sin perder su identidad o los rasgos que les hacen diferentes. Por lo tanto entiende el sentido de ciudadanía, no sólo como derechos y deberes o un simple derecho a voto, sino por ejercer las capacidades y las funcionalidades de un sujeto o persona en un territorio determinado. Este último tiene un valor muy significativo: el sentido de arraigo a la tierra, a las tradiciones y a su cultura hacen que su accionar político y social tenga orientaciones hacia la comunidad, hacia su mantención y armonía. 332
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Consideraciones Finales A manera de síntesis podemos manifestar, en términos generales, un doble cuestionamiento. Lo primero nace a partir de aquello que nos ha enseñado la historia oficial chilena hasta el día de hoy. Lo segundo se refiere a los valores republicanos que sustentan al Estado.
A manera de hipótesis, podríamos considerar las demandas del pueblo mapuche, en el marco del reconocimiento de derechos específicos y transitorios, lo que permite apreciar una latente emergencia. Efectivamente, al ver la situación en la Araucanía, se devela la poca legitimidad de las instituciones desde la base social y se muestra su poca tolerancia ante la diversidad.
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• Sobre lo segundo se puede tomar como una crisis institucional, un quiebre de la estabilidad, que el Estado ha mantenido a través de la coacción y que sólo ha desencadenado una escalada de violencia. La aplicación de la Ley Antiterrorista es la muestra más gráfica de un Estado que no logra entender a un Chile diverso y que impone el orden “por la razón o la fuerza”.
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• Sobre lo primero, podemos tomar esto como una oportunidad para asentar desde las bases, la legitimidad de las instituciones de las que, históricamente, ha carecido el Estado chileno.
Pero, luego de la revisión de las demandas de los mapuche y su visión de mundo, podemos decir que sus objetivos están orientados a la integración y reconocimiento social, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones, haciendo énfasis en su deseo de integración a un mundo globalizado y a un Chile diferente a ellos. En virtud de lo expuesto anteriormente, nos preguntamos: ¿por qué el Estado chileno no es capaz de comprender todas estas dimensiones del conflicto? Quizá sea porque el Estado fue diseñado para imponerse a un pueblo y no al revés; porque no logra captar todas las particularidades, ya que está hecho para servir a un pueblo igual, con similares características y costumbres.
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Chile ya no es el mismo que hace 200 años. Su diseño no ha podido responder a los requerimientos de un pueblo diverso, multicultural, pero con deseos de integración y búsqueda de un fin común. Es, en este marco, donde el pueblo mapuche, como pueblo “diferente” no logra ser entendido por un Estado con una visión estrecha de su propia gente.
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Las circunstancias temporales, económicas y sociales han ido cambiando, pero hay situaciones que perduran y que han sido tema de discusión por muchos años. Es aquí donde el mundo mapuche sigue a la espera de un reconocimiento satisfactorio a una problemática cuyos fenómenos se van complejizando. Más aún cuando se habla del desarrollo futuro de Chile.
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