CAPITULO I EVOLUCION HISTORICA 1.1 Concepto, características y evolución del Derecho Agrario. El derecho agrario es una rama nueva en las ciencias jurídicas. Los precedentes legislativos en materia agraria se remontan, si quisiéramos rastrearlos, hasta el código de HAMMURABI, allá por siete mil años antes de J.C. En este documento encontramos disposiciones sobre la propiedad privada, sobre el riego, sobre las relaciones entre agricultores.
En el Derecho Romano se dio legislación referente al derecho agrario, al igual que durante la edad media, y a finales de la misma que se produce la revolución francesa, donde se crea un régimen de libertad, estableciendo una absoluta transmisibilidad de los bienes, inclusive de la tierra.
Pero es en Italia en los años veinte, donde toma su nombre el derecho agrario. En nuestro medio es hasta después de finalizada la segunda guerra mundial, cuando se comienza hablar de derecho agrario y específicamente a partir de la década de los años sesenta.
1.1.1 Concepto de Derecho Agrario. La palabra agrario viene del latín “Ager, Agrarium”, y en consecuencia, designa todo lo relativo al campo. Este concepto tiene dos acepciones: Una restringida y la otra amplia 1/. En su acepción restringida, agrario debe ser tomado como sinónimo de reparto de tierras; en su acepción amplia, es decir, lo relativo a la tierra, tomando este vocablo como sinónimo de suelo.
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/ Derecho Agrario, Angel Caso, citado por José Efraín Coto, en su tesis “Proyecciones Sociales Políticas y Económicas de la Reforma Agraria en Centroamérica”, página 7.
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Es indispensable que usemos el segundo significado de otra manera, tendríamos una noción sólo parcial del problema, llegaríamos así a una conclusión errónea. Una vez repartido el suelo, el problema estaría resuelto. Teniendo claro de donde se origina la palabra agrario, se puede dar una definición de lo que se debe de entender por derecho agrario. El Doctor IVO PRIAMO ALVARENGA, define el derecho agrario “como el conjunto de normas que regulan el ejercicio de las actividades agrarias, así como las actividades e instituciones que le son directamente complementarias, con miras a obtener en el campo la más racional producción y el más alto grado posible de justicia social” 2/.
1.1.2 Características. IVO PRIAMO, en su libro “Temas de Derecho Agrario”, menciona que este derecho debe de reunir las siguientes características: A)
Es un derecho económico, en cuanto regula las actividades esencialmente productivas;
B)
Es un derecho nuevo, por su reciente formación y por sus instituciones todavía cartilaginosas en muchas cosas;
C)
Dinámico, porque la producción es esencialmente movimiento; y
D)
Es un derecho protector, porque protege tanto a los recursos naturales y productivos, como a los hombres que ellos se ocupan.
1.2 Origen del problema de la tenencia de la tierra. El problema de la tenencia de la tierra en nuestro país, se remonta a la época de la Conquista. La cual sufre una transformación profunda, ya que los conquistadores no reconocieron el derecho que los indígenas tenían sobre la tierra, sino que se basaron en el derecho de conquista y reclamaban las tierras conquistadas a nombre de la Corona Española; reduciendo a los indígenas a convertirse de propietarios de las tierras, a simples peones que tenían que explotar la tierra a favor de la Corona Española.
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/ Ivo Priamo Alvarenga, “Temas de Derecho Agrario”, página 128.
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Con la conquista y posterior colonización del continente Americano, se origina el latifundio como la principal forma de tenencia de la tierra, modo de producción agrícola que se caracterizó por una irracional explotación de la tierra y el hombre, y por el despojo de la propiedad de la tierra que poseían los indígenas, la cual fue trasferida a los españoles.
En este trabajo se habla de lo que es tenencia de la tierra y no de la propiedad de la misma, ya que en relación a la propiedad no existe problema, porque la propiedad genera los derechos de poseer exclusivamente una cosa y gozar y disponer de ella sin más limitaciones que las establecidas por la ley o por la voluntad del propietario, Art. 568 Código Civil. En cambio, en la tenencia no existen las facultades que el derecho de propiedad otorga, porque el tenedor está consciente de que existe dueño cierto de la cosa que está ocupando, y por lo tanto, no puede disponer libremente de ella.
La tenencia la podemos diferenciar también con lo que es la ocupación. El Art. 587 del Código Civil define la ocupación como un modo de adquirir el dominio de las cosas que no pertenecen a nadie y cuya adquisición no es prohibida por las leyes.
En la ocupación, el poseedor de un bien ejerce actos como si fuere el verdadero dueño del bien; y en la tenencia, el tenedor no puede disponer libremente del bien, porque tiene la certeza de que existe dueño cierto del mismo.
1.3 Época del General Maximiliano Hernández Martínez Antes de que fuese decretada en El Salvador la Ley Básica de la Reforma Agraria (Decreto Ejecutivo 153). Podemos mencionar que anteriormente a 1980, se dieron algunos intentos por tratar de hacer una distribución de la tierra. Intentos que no tuvieron mayor relevancia en lo que se refiere a la estructura de la tenencia de la tierra.
El primero de estos intentos se dio en el gobierno del general Maximiliano Hernández Martínez, en cuyo gobierno se crea la Junta Nacional de Defensa Social, el veintiocho de octubre de 1932. La cual tenía como objetivo obtener la tierra por medio
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de compra venta, distribuyéndolas posteriormente a campesinos que carecían de la misma. Institución que no tuvo mayor relevancia en lo relacionado con la tenencia de la tierra. En el mismo gobierno de Martínez se crea mejoramiento social; posteriormente en 1950 se constituye en Instituto de Colonización Rural (ICR), que tuvo por objetivo fomentar el desarrollo y utilización eficiente de la pequeña propiedad rural y promover en cooperación con las autoridades del Estado y de los Municipios, el mejoramiento de las condiciones de vida en los núcleos de población, y así contribuir al mejoramiento social, moral y material de los trabajadores del campo.
Antes que se creara la Junta Nacional de Defensa en 1932, en enero de ese mismo año, se dio un levantamiento campesino en el occidente del país, que entre sus finalidades principales era lograr que se diera una justa y efectiva distribución de la tenencia de la tierra. Este levantamiento campesino fue totalmente destruido por el gobierno de turno.Comenzando desde esta fecha la dictadura militar más larga en la historia del país, y que se caracterizó por la excesiva represión a la población y por la protección que los gobiernos brindaban a la oligarquía salvadoreña.
La palabra oligarquía proviene del griego Oligos igual a pocos, más arquía que significa poder. En otras palabras, se puede definir oligarquía como una forma de poder donde son pocos los que mandan. En ciencias políticas, se entiende por oligarquía la forma de gobierno en que el poder supremo está en manos de unas pocas personas.
En nuestro medio se le denominó oligarquía agraria, al grupo reducido de personas que poseían una gran concentración de tierras y que por lo tanto, tenían el poder económico y político del país, ya que si bien después de 1932 el gobierno de El Salvador estuvo en manos de los militares, éstos respondían a los intereses económicos de los grandes terratenientes que mantenían control sobre el gobierno.
En esta parte hemos utilizado el término terrateniente, haciendo referencia a aquel grupo de personas que concentraban la mayor parte de las mejores tierras del país.
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1.4 Problema de la tenencia de la tierra a nivel de Latinoamérica. Los problemas de la tenencia de la tierra en pocas manos, no era un problema exclusivo de El Salvador, sino que también a nivel Latinoamericano; la tenencia de la tierra era uno de los principales factores que frenaban el desarrollo de la región, y uno de los principales problemas que afrontaban los gobiernos; y es así como en 1961 en Punta del Este (Uruguay) se reúnen los presidentes del Continente, incluyendo el de los Estados Unidos de Norte América. El punto fundamental de esta reunión era tratar sobre el tema agrario, y especialmente lo referente al tema de la Reforma Agraria. En esta reunión los presidentes asistentes se comprometen a implementar sus respectivas reformas agrarias internas. Compromiso que queda plasmado en el documento que se conoció como CARTA DE PUNTA DEL ESTE. Este documento contenía un enérgico mandato a los países suscriptores, por impulsar programas de reformas sociales. 3/
Entre los puntos más importantes del contenido de esa Carta se pueden destacar los siguientes: a) Impulsar dentro de las particularidades de cada país, programas de reforma agraria integral, orientada a la efectiva transformación de las estructuras injustas de tenencia y explotación de la tierra, con la finalidad de sustituir los latifundios y los minifundios por un sistema justo de propiedad de la tierra; b) Robustecer la base agrícola, extendiendo los beneficios de la tierra en forma cada vez mayor a quienes la trabajan, y asegurando en los países con población indígena la integración de ésta, para el progreso económico social y cultural; c) Dar asistencia técnica y crediticia y ayudar a los productores a la distribución de sus productos.
Con el contenido de esta Carta quedaba en evidencia que el problema agrario en el Continente Americano, tenían características comunes como el de grupos pequeños, los cuales poseían la mayor cantidad de la tierra productiva, el de las dictaduras militares que protegían a estos grupos, y la opresión por parte de los gobiernos a las clases desposeídas. 3
/ José Efraín Coto. Proyecciones Sociales y Económicas de la Reforma Agraria en Centro América.
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La Carta de Punta Este, dejaba claro que la Reforma Agraria no debe de ser una simple distribución de la tierra, sino que debe de ser una reforma integral que venga a contribuir al mejoramiento económico y social, no sólo de los beneficiarios directos, sino que del país. Situación que en nuestro país no se dio, ya que aquí sólo existió una distribución de la tierra que no fue acompañada por medidas de asistencia técnica y crediticia que contribuyeran a que se produjera una efectiva Reforma Agraria.
Uno de los primeros países que da inicio a su Reforma Agraria, es México en 1910, como resultado de una Revolución Armada que tenia como uno de sus objetivos principales, destruir el sistema latifundista y dar inicio a una efectiva distribución de la tierra. La Revolución Mexicana influyó de gran manera en toda Latinoamérica, en la cual el tema agrario era uno de los principales problemas.
En los países de Suramérica los primeros en iniciar el proceso de Reforma Agraria fue Bolivia, que dictó su ley en 1953, que en lo fundamental extingue el latifundio y hace una efectiva distribución de la tierra. En 1960 Brasil dicta su ley de Reforma Agraria, la cual tenía como objetivo estimular la explotación racional y económica del suelo y facilitar la adquisición de pequeñas propiedades rurales.
1.5 Revolución Cubana En 1959 se produce La Revolución Cubana. La política oficial que adopta el nuevo gobierno, es producir una transformación radical en las condiciones económicas y sociales del sector agrario. La ley del diecisiete de mayo de 1959 tiene como objetivos: a) Facilitar el surgimiento y extensión de nuevos cultivos; b) Elevar la capacidad de consumo de la población ; c) Terminar con el latifundio; d) Impedir la enajenación futura de las tierras cubanas a extranjeros.
El artículo primero de la mencionada ley dice que se proscribe el latifundio. El máximo de extensión de tierras que podrá poseer una persona natural o jurídica, será de treinta caballerías; las tierras propiedad de una persona natural y jurídica que excedan
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ese límite, serán expropiadas y distribuidas entre campesinos y los obreros agrícolas sin tierras.
Así como la Revolución Mexicana influyó en los países del continente, la Revolución Cubana de 1959, tuvo mayor influencia en los países Latinoamericanos. En El Salvador, a pesar de la represión de los gobiernos militares, las organizaciones obreras y campesinas se unieron para exigir que se efectuara una justa distribución de la tierra, medida que no fue realizada hasta 1980; proceso del cual hablaremos con más detenimiento en páginas siguientes.
Muchos de los países del Continente Latinoamericano después de la mencionada reunión de Punta de Este, iniciaron sus procesos de Reforma Agraria, no así El Salvador, que creó la primera institución encargada de la distribución de la tierra hasta el veintiséis de junio de 1975 por Decreto Legislativo 302, institución que tenia como finalidad la adquisición de propiedades por medio de compra venta, y no como se había hecho en otros países, donde se había dado una profunda transformación en la tenencia de la tierra, este intento se dio mas que todo en la zona occidental del país (Usulután y San Miguel), esfuerzo que no tuvo mayor relevancia en lo referente al problema de la tenencia de la tierra, ya que sólo afectaría un área reducida de la tierra agrícola del país.
Como este esfuerzo no tuvo éxito, los movimientos sociales en el país tomaron mayor auge, y el problema agrario se agudizó aun más, dando como resultado que el quince de octubre de 1979 se diera un nuevo Golpe de Estado en la historia del país, derrocando al General Romero, que hasta esa fecha fungía como presidente de la república. El Golpe de Estado fue auspiciado por el ejército, fundamentalmente por el sector que se conoció como la juventud militar. El grupo de militares golpistas del setenta y nueve, redactaron un documento que se conoció como Proclama de La Fuerza Armada, en este documento, la Fuerza Armada reconoce los errores cometidos desde 1932 (año en que inicia la dictadura militar en el país), y en dicho documento redactan una serie de medidas orientadas a solventar la difícil situación económica por la cual
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atravesaba el país. Entre las medidas que adoptó este grupo de militares, podemos mencionar las siguientes: 1) Nacionalización de la banca y comercio exterior; 2) Implementar en forma acelerada, a nivel nacional, una Reforma Agraria integral, que beneficie directamente al campesino; 3) Elevar la producción agrícola nacional, mediante incentivos a este sector, así como también a los pequeños y medianos productores. Los objetivos de La Proclama de la Fuerza Armada no son más que el reconocimiento de los Acuerdos de Punta de Este, habían sido suscritos por los presidentes del área.
1.6 Golpe de Estado del 15 de octubre de 1979 El Golpe de Estado del quince de octubre de 1979 y la Proclama de la Fuerza Armada, marcan en la historia de El Salvador, un nuevo proceso de democratización y cambios profundos a nivel social, que posteriormente se traducirán en lo que fue el proceso de Reforma Agraria en el país
1.7 Reforma Agraria en El Salvador Con el Golpe de Estado del quince de octubre de 1979, la Junta Revolucionaria de Gobierno, se compromete con el contenido de la proclama de la Fuerza Armada, y propone la implementación de un cambio de tenencia de la tierra a través de la Reforma Agraria, implementada con la promulgación de los Decretos Ejecutivos 153 y 154, que dieron vida al proceso de dicha reforma. Antes de promulgarse estos decretos, y que se diera el Golpe de Estado del setenta y nueve, el país desde inicios de la década de los años setenta, experimentó protestas populares en demanda de cambios en la tenencia de la tierra concentradas en 846 propietarios que poseían 595,548 manzanas de las mejores tierras de El Salvador, a estas personas se les conocía como terratenientes y latifundistas 4/. 4
/ Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria; reseña histórica de ISTA, La Reforma Agraria y sus Decretos, oficina de comunicaciones.
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La Reforma Agraria, que inicio con la promulgación de los Decretos Ejecutivos 153 y 154, en la que el ISTA con el apoyo de la Fuerza Armada y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, procedieron a la intervención y toma de posesión de 480 propiedades, el área total intervenida fue de 226,215 hectáreas, equivalente a 323,688 manzanas (datos proporcionados por el ISTA), con valores declarados por expropietarios de $577,532,000, a esto se le conoció como la primera fase de la Reforma Agraria 5/.
En esta primera fase, se expropiaron por ministerio de ley los inmuebles rústicos que en el territorio nacional excedían de las 500 hectáreas.
Siguiendo con el proceso de la Reforma Agraria, se dicta el Decreto Ejecutivo 207 (ley para la afectación y traspaso de tierras agrícolas a favor de sus cultivadores directos), este decreto tenia como objetivo adquirir por parte del Estado, inmuebles que no sean explotados directamente por sus propietarios, con el propósito de asignarlas a las personas que las trabajaban directamente, quedando afectados los inmuebles, cualquiera que fuera su extensión.
Para la eficiente aplicación de este decreto, fue creada la Financiera Nacional de Tierras Agrícolas FINATA (actualmente pertenece al ISTA). Las porciones de tierra asignadas por FINATA, tenían como máximo una extensión de siete hectáreas, equivalentes a unas diez manzanas.
1.8 Etapas de la Reforma Agraria La Reforma Agraria se dio en tres etapas, las cuales son:
1. Aplicación del decreto 154 de la Junta Revolucionaria de Gobierno, que autorizó al ISTA para la toma de posesión de inmuebles rústicos que excedan de 500 hectáreas. 2. En la segunda etapa quedó pendiente la ejecución de esta fase que afectaba aquellas propiedades comprendidas entre las 100 y 150 hectáreas. Esta fase no se ejecutó por
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/ Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria; reseña histórica del ISTA. Reforma Agraria, Oficina de Comunicaciones.
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la promulgación de la Constitución de 1983, que establece un máximo de 245 hectáreas de tierra como limite al derecho de la propiedad de la misma. 3. La tercera etapa se da con la aplicación del decreto 207.
1.9 Creación del Banco de Tierras Con el propósito de fomentar el desarrollo de la pequeña propiedad rural que establece el artículo 116 de nuestra Constitución Política, el Gobierno de El Salvador crea el 20 de febrero de 1991 el decreto número 713 “Ley para el Financiamiento de la Pequeña Propiedad Rural,”que tenia como propósito canalizar recursos financieros del Estado y de otras fuentes destinados a proporcionar créditos a los campesinos agricultores en pequeño y pequeños productores. El Banco de Tierras tuvo un papel protagónico en la compra de tierras para los beneficiarios de los Acuerdos de Paz de 1992. El Banco fue disuelto por decreto 202 “Ley de Liquidación y Disolución del Banco de Tierras”. Las obligaciones pendientes hasta el 8 de enero de 1998, fueron absorbidas por el ISTA.
1.10 Los Acuerdos de Paz y su relación con el problema de la tenencia de la tierra. El dieciséis de enero de 1992, en la ciudad de México el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Marti para la Liberación Nacional (FMLN) firmaron los Acuerdos de Paz, como producto de una larga negociación que ponía fin a doce años de conflicto armado entre ambos bandos.
Antes que se diera la firma de Los Acuerdos de Paz, el veinticinco de septiembre de 1991, reunidos en Nueva York, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional y el Gobierno de la Republica de El Salvador, firmaron el Acuerdo de Nueva York, señalando referente al tema económico y social lo siguiente. Titulo:
Séptimo
Tema Económico Social. Uno. Las tierras que excedan del límite constitucional de 245 hectáreas, así como aquellas que son propiedad del Estado, y que no sean actualmente reservas forestales de acuerdo con la ley, serán destinadas a satisfacer la necesidad de tierras de campesinos y pequeños agricultores que carezcan de ella. Para este fin, el Gobierno procurará además, adquirir las tierras ofrecidas en venta al Estado.
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Dos. Se
respetará el estado actual de tenencia de tierras dentro de las zonas conflictivas, mientras se da una solución legal al régimen de tenencia definitivo.
El contenido de este acuerdo, fue desarrollado y reafirmando en el Acuerdo de Paz, firmado en Chapultepec, México, el dieciséis de enero de 1992.
Los Acuerdos de Paz firmados en Chapultepec, México, entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, contienen una serie de compromisos que son el resultado de acuerdos anteriores a la firma de los mismos. Como lo fueron el Acuerdo de Ginebra del cuatro de abril de 1990, la Agenda de Caracas del veintiuno de mayo de 1990, Acuerdo de San José sobre Derechos Humanos del veintiséis de julio de 1990, y el Acuerdo de México del veintisiete de abril de 1991. Que incluía temas como La Fuerza Armada, Sistema Electoral, Creación de la Comisión de la Verdad, entre otros.
Los Acuerdos de Paz del dieciséis de enero de 1992, incluyen los siguientes temas: Capítulo Uno. Referente a la Fuerza Armada; Capítulo dos, relativo a La Creación de la Policía Nacional Civil; Capítulo tres, concerniente al Sistema Judicial; Capítulo cuatro, relativo al Sistema Electoral; Capítulo quinto, referente al Tema Económico y Social; Capítulo seis, concerniente a la Participación Política del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional; Capítulo siete, referente al cese del enfrentamiento armado.
Del capítulo quinto referente al tema económico y social es del que nos ocuparemos en nuestro trabajo.
El capítulo Quinto de los Acuerdos de Paz, habla sobre el problema agrario, donde el Gobierno se comprometía a la transferencia de tierras con vocación agrícola conforme a la Constitución de 1983.
El Gobierno adquiría las tierras por medio del Banco de Tierras, quien las compraría a los propietarios y luego las asignaría preferentemente a excombatientes de
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ambas partes, así como a aquellos ocupantes de hecho asentados en los territorios que estuvieron controlados por la guerrilla.
El capítulo Quinto de los Acuerdos de Paz, denominado Tema Económico y Social, establecía varios puntos relacionados con el tema agrario entre ellos tenemos:
A. Sobre las tierras que excedan el límite constitucional de las 245 hectáreas. El gobierno se comprometió a realizar la transferencia de las tierras rústicas con vocación agrícola de conformidad con el artículo 105 y 267 de la Constitución de la República. Se comprometió además, a que los propietarios de tierras no evadan al mandato Constitucional. B. Sobre las tierras que son propiedad del Estado y que no son actualmente reservas forestales. En este punto, el Estado asegurará la transferencia a los beneficiarios de la Reforma Agraria. C. Sobre las tierras ofrecidas en venta al Estado.
El Gobierno se comprometió a adquirir y transferir las tierras ofrecidas en venta por sus propietarios, a los beneficiarios de la reforma agraria.
1.10.1 Sobre las tierras dentro de las zonas conflictivas. En este punto se acordaron respetar el estado actual de tenencia de tierras dentro de las zonas conflictivas, mientras se da una solución legal satisfactoria al régimen de tenencia definitiva. En consecuencia, los tenedores de tierras no serían desalojados, y por el contrario, serán apoyados financieramente.
1.10.2 Legalización de la tenencia de la tierra. El Gobierno, en este punto se comprometió a legalizar de manera definitiva el régimen de tenencia de las tierras dentro de las zonas conflictivas, dentro de un plazo de seis meses a partir de la firma del cese al fuego, otorgando, según sea el caso, títulos de propiedad individual o asociativa.
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Con relación al tema agrario contemplado en el Acuerdo de Paz, el gobierno se comprometió a proporcionar crédito por medio del sistema financiero al sector agropecuario en general; así como a la asistencia técnica que contribuyan a una mayor productividad de los campesinos y agricultores en pequeño, particularmente en las zonas conflictivas.
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