1'1 II:. IJPlIll:, "1'0 PJ\IVI'! 'II'NI'IV ) I'~N1'01('1'01\1,11;<:1(11:: 1'1\11\ lINI\ J)I~M Ri\ 'LA RI~I 1 "(1I{IBU'('IVJ\lI'
I jlllll'IHI(:I':HO/i hog m6nico' de globalizaci6n han provocado, en todo (\1 1111111 1111,III illt 'nHiricaci6n de la exclusi6n social y la marginaci6n do "1'11111111 11I11'Lt,:; d la poblaci6n. Esos procesos esUm siendo enfrentados po,' 1"\II II l\('iIlH,iniciativas de base, innovaciones comunitarias y movimi nLn/~1111 1I11111!' H qLle buscan reaccionar a la exclusi6n social, abriendo espa ,ill:; II III 11I11'Li 'ipaci6n democratica, para la edificaci6n de la comunidad, parol!1111.( I'· 1\1\I,iVHH alas formas dominantes de desarrollo y de conocimiento; n HIllIlll, 11111'11 la inclusi6n social. Estas iniciativas son, en general, muy poco 'OliO ('idIlH,dado que no hablan ellenguaje de la globalizaci6n hegem6ni 'A .y H(\ pI'( H ntan, frecuentemente, como defensoras de la causa contra la 'IobllIj ~II'i6n. onsideradas en conjunto, son, de hecho, una forma de globalizaci6n '011 I.l'IIhegem6nica. Su diversidad se hizo mas visible despues del colapso dill:; 1l1Odelosde transformaci6n social a gran escala, tan bien retratado POl' ( I • Quiero agradecer a todos aquellos que me ayudaron a realizar el trabajo de caml 0, II III I c1crespoliticos, tanto del gobierno, como de la oposicion, a los dirigentes de los movi'lllinllllli. rlo base, a los participantes en las instituciones del presupuesto participativo y a lOB ·OIlHII.!I' I'OSY delegados de dicho presupuesto, que permitieron, amablemente, que yo asisti 'I'll II 111" I'cuniones. Los prefectos Tarso Genro y Raul Pont me abrieron generosamente las pu 1'1,'111 II" III prefectura. Tuve discusiones esclarecedoras con colegas en la Universidad Federal rill I( II Grande do SuI, en particular con Jose Vicente Tavares dos Santos, Sonia Larangeira, LlIl'IlIlIlI "'edozzi y Zander Navarro, a quienes mucho agradezco. Quiero agradecer, de manera 11111y IIN pecial, a Sergio Gregorio Baierle, a Regina Maria Pozzobon y a Vera Regina Amaro, dol 'ililldil (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos), su asistencia en la investigacion. Un agrad ·iIII illll to especial a Maria Paula Meneses porIa preparacion y actualizacion del manuscrito. L,,<:i,"111 Brunet me proporciono informaciones valiosas y detalladas sobre los liltimos desan'oll,)" e1,,, presupuestoparticipativo, pOl'10 que Ie estoy muy agradecido. Tambien me gustarfa 8,:(1"1(111 cer a mis asistentes de investigacion del Centro de Estudos Sociais: Lassalete Sima s, NIHIII Serra y Silvia Ferreira. El trabajo de campo fue realizado entre 1995 y 1997, pero 011\111111/ datos estadisticos y otros fueron actualizados hasta hoy en la medida de 10 posible, Unll VI'" sion diferente de este texto fue public ad a en ingles bajo el titulo "Participatory Buclgnl, Ilil in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy", en Politics and Society, 26(4), 100H, pp. 461-510. En la preparacion de la version inglesa, Maria Irene Ramalho tuvo un papol 1',1" damental, a quien mucho agradezco tambien,
---
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I,l\Il('i I II 'LivlI 0 pasiva, L L l'a,l 1i:11CHI.( 'Hp Lulo, nalizo una ini i tiva \'11111dll lOll I' 'ur 0 de la ciudad a favor los medios
nLlll'i 1dll I, ('111111'11111,111111
ul'banH ol'iollL 1<111 II III I'(\tli 1111111 d 108 grupOR 110'i}lI( H III III vitlill
de la democracia
participativa:
'I pl'lltllll'll,
III
I'lIlt\I'ipliLivo,ado~tadoenlaciudaddePortoA1egred sd 19B!),I :III,11'11 lillII'll p 11',1.1,d ,scnbo brevemente la historia reciente do PorLo Alt 1\"11Y II. UI /ldlll IIIHI,I'II '16n en el contexto del sistema politico brasil fio y pI'OpOI','111I11I 1111'11111/\ i,ll()I'maciones basicas sobre la ciudad. En la segunda pal'L( , 11,1111 11111 III ltlr'illt'iplll aspectos de las instituciones de los proceso r I~ ,iOIIlIlIt, 11111Iii P,'(\HIIPli sto participativo: instituciones y procesos de parLi 'il"l,jllil 1 I II 11111,y III todologia para la redistribuci6n de recursos. En ]a L I'C'IIII I
pIli I", '"\111 i7,o la evoluci6n de esta innovaci6n institucional desde u 1'1'1 II I 11111 1IIII1LII hoy, Finalmente, en la cuarta parte, abordo el proceso del pI'( III pili' Lo pJI'Li 'ipativo en los siguientes vectores: la eficacia redistributivll' III IIINPOIIHllbil'idad y la calidad de la participaci6n en una democracia parl,;'" \I d" VII; In aut.onomia del presupuesto participativo frente al gobierno (.il l'III,IVO I la cmdad; el trayecto que va de la tecnoburocracia a la tecnodtl IIIOt'l'l1 'ill;
1
poder
dual
y las legitimidades
en competici6n:
las relacionl
H
I II Lr( ~ I pI' , 'upuesto participativo y el 6rgano legislativo que posee la proI'I'OJ(IILIVH, formal y legal, de la aprobaci6n del presupuesto.
1"11 lilt 11.111'1.11111 111101'1111 H /1 III \lOIIHLI'III~ :1011d( I I 'ill(llId ill ~I, III (\j( I'(~I.('0 dllllll,lItH .Y II III pIII,t,ieolp/lCI(\I\ pOPlellI1' Illl )1)()Il\II, HI'IIIII ClHLIIIlIIIIIIII 111, II V(,,' ilil I III 11l11lelllllll'C'llIllI pOI' d(lf·dJ'llllldlldt Ii HO'\lIl Ii Ii' Indltlolillii <.1 1111 '11111111111111'0 IIIHI, 1\ 1111,((I) IOH (elLimOIl Iii llnOH, d bido I:l In 'l'iAiA d I I'~HIII ti. 11'I'olli/ll,lI, III dtHI' glum 'nLo'i)n d' IA 'onoml(;l'y a l(;l 'urdH d(l Itl
1111II: I"do /11-1iHlolI'illl qu I "1111I I 1\1111 '0 Mundilll,
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'1'1:1, pot'
I rnsil
I:l
una
sociedad
con una
larga
tradici6n
de politic
a autoritaria.
El
PI'( d,ominio de un modelo de dominaci6n oligarquico, patrimonialista y buroI'I'IILII'O cliO como resul~ado la formaci6n de un Estado, un sistema politico y 111111 ,'uILura ,caractenzados pOl' los siguientes aspectos: la marginaci6n, pol Lien .Y soc~al de las clases populares, 0 su integraci6n a traves del popuI HII)() .Y d 1 chentelismo; la restricci6n del circulo publico y su privatizaci6n
I
1111\
Un IInl'llisi del modelo de participaci6n democratica desarrollado en Kerala (India) se dol.alladarnente en el capitulo de Heller e Isaac, en este volumen.
10 d ma.s, c mpl tam R LLTIad las ociedad
nt
ma
d fi ··i nL(, injuslas del
111111Iell1; 11:lllIv( I d pobr za n By'asil e ta rouy pOl' encima de las normas para un pals do 1'\ IIdil1li nLo m dio. lor otro Jado, serfa posible eliminar la pobreza en Bra,Hil
di ndo a cad a pobre el dinero suficiente para elevarlos hasta el umbral d III \)obr za) con un costo inferior a 1% del producto interno bruto del pais. 1... 1 11 1 Li'9 publicas deficientes son la raz6n pOI' la cual el reciente nivel de pobr -
(\'(\11(;
0
\',IIha ' ido tan sombrfo (1995: 1). La orisis del Estado
desarrollista
coincidi6
con la transici6n
democrat'i
'11
" linales de la decada de 1970. En esa epoca, el debate politico puso la d 1110't'atizaci6n de la vida politica brasilena Y la efectiva construcci6n d In c:iudadania en el mismo centro de la agenda politica nacional. Con resp '. I,n a esto, las preocupaciones surgidas en los debates que cond~jeron a III Constituci6n de 1988 pusieron la t6nica en los derechos de la cmdadan II, n La descentralizaci6n politica y en el refuerzo del poder local. Este nu vo 'ontexto politico creo las condiciones para que las fuerzas politica~ d iI', quierda -las que habian salido de la clandestinidad 0 las que, mlenL~'II, tanto se habian organizadoiniciasen experiencias innovadoras de parCI<.;'paci6~ popular en gobiernos municipales, Tal oportunidad politic~ se fa ,iiit6 pOl' el hecho de que las fuerzas relacionadas con los movimientos
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tenta, -yen
politicas en cuesti6n estaban intImam populares que, en los anos sesenta
nl,t\ y H( •
habian luchado localmente, tanto en las ciudades como en el cam,po un contexto doblemente hostil de dietadura milit.ar .tecnoburocrat, '~'
y patrimonialismo
clientelista-,
a favor
del
estableclmlento
miento de sujetos colectivos entre las clases subalternas. Entre esas fuerzas politicas hay que destacar al Partido
Y recono'lde los Traba.il~-
dores (PT). Fundado, a principios de la decada de 1980, con base en el mOVImiento obrero, que era particularmente fuerte en el Estad~ de Bao P~u.l() .Y una de las mas importantes fuerzas en la lucha contra la dlctadura m) 11LnI',
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como
Mercosur
(que
abarca
Brasil,
Argenlillll,
'1 I':n flLevolumen, el capitulo de Avritzer analiza detalladamente el proceso de pro('un(1I '/,111'1 n domocnHica de la gestion local, comparando el Presupuesto Participativo de Porto Alo /1"1'y dl' 13010Horizonte. Vease igualmente Carvalho y Felgueiras, 2000. :1 Plim una comparacion de la aplicacion del presupuesto participativo en Barcelona, V6:'lHiI 1I111'1lhll.lo de Moura (1997). Asu vez, Echevarria (1999) presenta un estudio comparativo enLrII 1'111'1.0 Alegre'y Cordoba (Ar?,entina). La obra coordinada pOl'Becker (2000) incluye varios ejem. 1I1111~ do III Itcaclon de los pnnClplOS de la democracia participativa, tanto en el continente Am . 1'11'11110 'orno en Europa. I YIIen 1993, eJ Banco Mundial, mas preocupado porIa eficacia que porIa democracia 11111l~III)11 la atencion sobre el "exito inicial" de Porto Alegre, a la luz de los tres criterios esta~ 1I111I'l(lo1'l I or eJ Program a de Gestion Urbana que el Banco promueve: la movilizacion de los ,'III'I"'1'101'l p:lra financial' los servicios urbanos; el perfeccionamiento de la gestion financier a tlo 11/1111'1 r,:cursos; Ja org~nizacion de las instituciones municipales con el objeto de promover 1I111,yOl' oflcflcla y capacldad de respuesta pOl' parte de los servicios urbanos (Davey, 1993). Ihl/ldo l'nLonces, el Banco Mundlal, en varias ocasiones, ha divulgado y promovido el mode10till ~\'('1'lLI6n urbana de Porto Alegre y ha recompensado al municipio con la concesion de em1I1'I'IlI,! LO/i, V 111'10, a Litulo de ejemplo, la publicacion coordinada pOI' Becker (2000) sobre las expe1111111'11111 do dcmocracia participativa.
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<1(11(xil.o 1':\(//111',111111 inllllY III It 1\"0 '(1I110 III 1111Hil\lIi nl( Hindi
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(\('1 gobi rno d'i 1"1'd I ol'lo AI gr 1 h ho do (1'1l1 'nl I' viHla d n gocio" varias v c s haya el gido II 1'111' 'iLldHd brasil fia con mejor calidad de vida, con b IH(' "II 'ador s: alfab tizacion, matricula en la ens :fianilll 1>11I
Y HU'undttria, /11',: cupita" mpl IIII1H lor
lliidad de Ja ensenanza superior 0, mortalidad infantil, esperanza ho pital, habitacion, drenaje, aeropuertos,
y del posgrad , '0111111110 de vid.a, num I'll <11\('II autoplstas, tasH do (,,'I
IIli'lltiidad, restaurantes y clima. En investigaciones realizadas a fin H dl I I Igundo mandato (1996), el gobierno municipal fue clasificado como (X('(I 1IIIll 0 bueno pOI' 65 a 70% de los investigadores. 8i consideramos pOHiLiVII 111111 valuacion
de "medio
1probacion del 85%. i, ual es el secreto
mas",
de tamano
el gobierno exito?
IlIi6 la administracion de Porto Alegre,
Cuando,
habra
obtenido
en enero
de
realm
1989, el
nlo
III
1"1'?Hll-
se establecio una nueva modahcllld como "administracion popular", ~( que tenia como objetivo garanLizlI1'
la participacion popular en la preparacion y en la ejecucion del presupuo~Lo municipal, y, pOI' 10 tanto, en la distribucion de los recursos y en la d IInicion de las prioridades de inversion. Esta nueva medida, que fue cono 'id I como "presupuesto participativo", es la clave del exito de la administntci )11 municipal del PT. En este capitulo, empezare pOI' describir como funciofll~ ,II presupuesto participativo, desde que fue creado hasta
poniendo un enfasis especial ahora, En seguida, intentare
en su ev~lucl III evaluar su lrnpl~t'
to en la redistribucion de los recursos municipales y en la cultura yen 1 HII tema politicos de la ciudad, analizando especialmente las tensione Id,1'I1 democracia representativa y democracia participativa, asi como el akll 1)('1 del presupuesto participativo en otras areas de la administracion urbll 1111 , 6 Porto Alegre es visitada frecuentemente pOl' dirigentes gubern~mentales y H?OI'(;Hii" movimientos de base, que vienen de otras ciudades brasilenas a analIzar m loco el fut 1:111111' miento del presupuesto participativo. Despues de las elecciones locales de 1996.' las c1Llrl"iI,,~ donde los candidatos de la "administracion popular" ganaron las elecclOnes pldleron COilHI1,1111 y consultoria a Porto Alegre. En algunos casos, e1 municipionombro sus cuadros para alixilllll' la aplicacion del Presupuesto Participativo en ciudades vecmas.
11'111101111111111,11/11111'1 dll dllllllll'I,II"Olll,I'!lIlII'IOII
d,1 pll' Ilplll 11111'111'11 1011101111 d IlI'iOIi illl Ul.llI'iOllll1 plll'lI III 1'(i11VII11\'i1l11 tin 11111111111 do 1/1d, I III 1'111,d 111'111. ( II(~OI I, po 1.11 11(:1 II1Y 10HIflllil.(IH dl Hli lllllvill'lHdlillll'lIl11 11111111 I" I"PIO dll OI'j(IIIIII'./I('I()!1(II 1111/1 IIdlllilii/oll.l' I 'i()ll 11l1ll1i('iplll dnIlIOI'I'lilllll \ II Ii I, !ll1d,ivlI.
(Jllil 111111poblaci6n d 1.3 milIon d habitanL s It WI I'( viffte de una importancia con mica ntral n H 0 'l'!lIldll do III illlhiolldo Hlcanzado, en 1994, un Producto Interno Bruto f:lLimlldll I II I , hilloll(/old d6lares. Eslamayorciudadindustrial, re pon abl d I' ,11',,11,1 11I'lldll('Loindustrial bruto del Estado y de aproximadamente un t I' ,ill dll III It IdliH (II I sector de servicios. Su poblacion total correspondo a '11'('11II. 1:11I' d(l It 0 rande do Sul.9 En terminos nacionales, la influ ncia do "111111 II /iI'11(1/01 Kobre to do politica, ya que muchos politicos locales pI' stinillilo 1III'W'/II'OIi 10 gobiernos nacionales a 10 largo del siglo xx. El mas si 'llili('11 II 111'111\ <: 'Lulio Vargas, dictador entre 1930 y 1945, primero con la R volll t' 1111III IH:30 y despues al frente del Estado Novo, y presidente electo Illd' I 1111Y I H54. ()0I110 otras capitales brasileiias, Porto Alegre experimento, en las U Il.i III 1101 d 'adas, un proceso acelerado de urbanizacion. En 20 aiios de 1960 I I DHO, 8U poblacion se duplico, aunque, en la ultima decada, l~ poblaci III 1,0~,111 haya crecido solo 12%, debido al hecho de que nuevos centros induH1."1111, ~ en ~~ estado ~trajero~ migrantes de la capital. Entre 1970 y 1980, I" plIl'LI 'lpaClOn de la mdustna de Porto Alegre en la produccion industrial ,1.(,lLIII d 1 est ado de Rio Gra?de do SuI cayo de 26 a 18% (Oliveira, Pinto y 101'1' , 1995: 22). Es una cmdad que ha sido tradicionalmente organizada (III Lorno al sector terciario y de los servicios publicos del gobierno estatal. 11:1)1949, 73% del rendimiento de la ciudad provino del sector de los servi1'10101 y, en 1980, 78%. La desindustrializacion relativa a principios de los IlrlOHochenta no afectola importancia ni la hegemonia de Porto Alegre como 1111Lr6poli regional. 1':1 e~tado de Rio Grande do SuI presenta algunos de los mejores indicado1'(1101 f:loclales del pais. Segun Navarro, que cita estadisticas oficiales (1996, ~ " cci6n basada en ~avarro, 1~9~ y Oliveira, Pinto y Torres, 1995 . • 1)l:lLOS del IBGE (InstItuto Bras11eno de Geografia y Estadistica) relativos al Censo Demo· fl'" I, '0 de 2000 (direcci6n de la pagina: http://www.ibge.gov.br/ibge/estatistica/popula· I'I/I) / ('('/I,so2000/ default.shtm), It H 'gun datos presentados en el informe de rendici6n de cuentas del presupuesto particip,li,lvoon 2000, Porto Alegre es responsable de 14.6% del PIB de Rio Grande do SuI y de 35 6% dill "III de la regi6n metropolitana. ' . 0
I Iii II III 1,01l1l1111l1 1'llllIlldl 111'11111(111111 I II dll~ IlIlIpIII\O pdlll'lIll II, :1", 11111111II II I I I Il,dll )1.1'0 11111 l'III1I1I'IIH HIll'llllllH 111111 tII."IIII \'111110II IIllp' II II III 'Idll 1 II , I, 11,11110 WI II, 11K .llllIll P"1'1I 10H\l()I11!l1'(H Y IIi 70 P 11'/1III~\ Itlll I II ,III III 1111\ I 1lIVIIIIII
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10
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IBGE
y de la Secretaria de Salud del Estado de Rio Grande do SuI relativoH
Ii
1997. Ibidem. 12 BegUn datos del
J
11
IBGE
(Censo Demografico de 2000), la tasa actual en la Gran J. ol'loll
Alegre, es de 13,3 por mil nacidos vivos.
dill, 1111'111111 11111 , III 11111'111 111\1,11 1111111111'1111111/1, 1 III 111111111 III III II lid II I 11111111/1/111111111 I I'/Wilill 1111'/11,1:1 1i:,1III 111'111111'/1 IIlil.lld 11(1III 11(1(',111". IIIH 11111 111111 Illwl PIlPIIIIIII 1I11111111 IIl1ly ! 1\(11.111'(//',(\11(111/ (II 1,(\,',lli,IlIH plllll.il'IIH ,V III III" /1111III 11111'1' 11111 111111 1I1111VII i,dll1(\Il('ili Oil I,I pOlil,i(:1I 10('111, Ilill IIIK:11'11i 1'llIllIlIdli 1111 (I Iidoll
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I'l,) 'I perio.d? actua~ del sistema politico brasileiio, de Nueva Republica, ( I electas separadamente: el pref • 1.0,.qu ~s la mstancla eJecutIva, y la Camara de Ediles, que es la instancill II IPHlatlVa. De acuerdo con la Constituci6n de 1988, a la Camara de Edi] H
pod I' mumc~pal res~de ~n d~s instancias
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~ogun Tarso Ge?ro, c.uando el
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gano pOl'primera vez la prefectura de Porto Alegre
II
1111':~ c1,t! 1988, fueron ld~ntlfi~adas cerca de 1000 organizaciones comunitarias en la ciudacl. una onentaclOn pohtlca dlferente, y con una existencia que data de 1959 esta tam(Federaclon de las Asociaciones Comunitarias de Rio Grande) qu~ en 1979 'on 65 as.ociaciones afiliadas en Porto Alegre (Navarro, 1996, p.7). ' , I.,n las elecclOnes de 1982 para gobernador del estado, ganadas pOI'el partido conserva01"1)'1' obtuvo 31.7% de los votos en la ciudad de Porto Alegre y el PI' apenas 3.9%. Las elecof
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1 III 1':t1 i 11 II: 1111I \lilll/IV/II'11l IIIPIlI'LIIIH·ill tli I PI'( HIII)\I(IH(,OPIli' 1IIiH 1'(dll(\iOI\(1 poll " IltllllllI 11I,I'IlI,lVIIIi(1111.1'(\ I I II:HLIl11 1Ii,'i 'nte de la discrepancia entre el encuadre institucional formal y InH pdt 'Licas reales del Estado (Fedozzi, 1997, p. 109). Un buen ejemp~o d Hto r,l() 'I escandalo del "presupuesto mafioso" hecho publico en 1993, m~]uy :1do u la comision del Congreso que verifica el presupuesto de la Um6n. hll III' ana la propuesta presupuestal de la Uni6n tuvo mas de 72 000 "enmi 'ntllIK" pOI' parte de diputados y senadores y una gran parte de los recursos H d 'stino a entidades fantasmas. Segun la Comision Parlamentaria de Inv H· l.igaci6n, la distribuci6n incorrecta de gastos sociales se elevo a 64% d \1
111 II
total (Fedozzi, 1997, pp. 110, 223). En Brasil, el presupuesto publico incluye tres niveles: el f~deral, el HLatal y el municipal. Los municipios tienen autonomia relahva en la d Lerminacion de los impuestos y los gastos. Los ingresos son tanto local H (impuestos Y tarifas de varios tipos), como resultado de transferencias fed rales 0 estatales.l6 Los gastos se clasifican en tres grandes grupos: a)d IOH funcionarios; b)servicios publicos; c)inversi6n en obras y equipamiento. LII autonomia relativa de los municipios se da, sobre todo, en el tercer gru po de gastos. En aquellas ciudades en que el presupuesto no tiene que i~enLi. ficar las obras y los servicios que van a realizarse -basta c~n defimr u 11 techo de gastos- el ejecutivo tiene un amplio margen de mamobra para III 16 En el presupuesto de 1997 del municipio de Porto Alegre, los impuestos obtenidos ~(Il;ld mente se elevaron a 55.87%, mientras que las transferenclas fueron apenas de 44.13 Yo d\\1
ingreso total (Silva, 2001: 72).
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111111111 lit 11111 III I 1If1111 IIIII I III I 11111111/ 0, I I fill 1If1111III i1tIII 1'111 I ICIIIIIIIO Illloj IIIIIIVCI 11 11:1 fll'l\ 111111 HI,oP'II'I,i('IPIII,IVO PI'OlllOVlcioPIli' 1,11'1'1 ICII111111 cil 1'111111 I I'll 111111 1111'11111 dn IcilitilliHI.I'/I('iOll Pllhlj('11tlllll (1I1H'1I1'11/11111'/ I1111III II ,.III Iltllodl:"I'il :Y plll,l'iIiIOllilllif-!l,1I dll IIiH polll.ic III IIldtli('IIH. "I\C'IOI 111111111 I I" II I l'IP/W10IIdlnl ~1.11 d( III pobllll'i )II (III
1';1 pr upuesto participativo (que de ahora en adelante designare como PP"') ml una estructura y un proceso de participacion comunitaria basado en tr H I" LH Ley Organica de Porto Alegre preve que el presupuesto debe ser discutido con In R~cIentemente la pI'efectura.s~Iio vencedora en una accion de inconstitucionalidad sta contr~. el Presu~uesto Pa~tlcipatlvo. Debo esta informacion a Sergio Baierle. I' ,I.n osta secclOn, segmre a Fedozzl (1997), que presenta la mejor descripcion del modo como II1I('10na01 PI'. ~a prefectura de Porto AlegTe posee igualmente una pagina en la web que descri1111111 lu nCI?namIe.n~odel PI' (direccion de la pagina: http://www.portoalegre.rs.gov.br/Op / default. iII,~,), , . gun la pagl~J.~del PI', a partIr d~ 2001, el clUdadano tambien tiene la posibilidad de escoII'" HU,' gol6n0 te~atlca y enVlar y segulr las sugestlOnes hechas via internet mediante catastro •• 1'.1autor escnbio 01' porque en portugues presupuesto es orl;amento de la t.). . 1'/1111/,1 '16n.
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-
- -
Gaplan Gabinete de planeaci6n
Fecha de creaci6n
1990 (informal)
Foro de las Asseplas. Asesorfas de planeaci6n
1990 (informal)
1994 (formalizacion)
Participantes
Atribuciones
Periodicicfud
Asesores y funcionarios de la Prefectura Municipal
Coordinadores de planeamiento de las secretarias y organos
• Discute los • Coordinacion de la planeacion procedimientos estrategica tecnicoadministrativos para la • Dirige la ejecucion del preparacion del Plan de presupuesto y Inversiones (PI) el procedimiento de las demandas comunitarias en • Coordina la elaboracion de cada organa la propuesta presupuestal del ejercicio siguiente
Irregular
Permanente ill
--
--
"'T~=
eRe Coordinaci6n de las relaciones con la comunidad
ase orias comunitarias
1981 Vinculado, des de 1989, al gabinete del prefecto Asesores y funcionarios de la Prefectura Municipal • Articula la relacion con la comunidad a traves de los coordinadores regionales • Coordina la primera y la segunda ronda del Presupuesto Participativo
1990 Asesores Comunitarios de las secretarias y organos
1992 Asesores comunitarios de la CRC y secretarias
• Discute y prop one politicas de partici pacion popular, articulando tanto cuanto sea posible el trabajo de las divers as secretarias
• Subordinados al CRC
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• Cadau='", las cinco (ac seis tiene sl.c<7Ue el _ dedis laspe~-E
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• Coordina las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo Permanen e
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• Cada una de las 16 regiones tiene un CRPP responsable, que sigue todo el proceso del presupuesto partici pa ti vo
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empezo por dividir la ciudad en cinco regiones. Los consideraron que esas regiones eran demasiado j\l'nnd s, alegaban problemas de transporte para las reuniones y que no correspondian a nin11'"111 Lradicion politica. En colaboracion con esos dirigentes. fue entonces decidida la division Oil 1(';regiones. Con algunas pequeiias modificaciones (ver mas adelante), esta es todavia la 111'1,11111 division regional. Con todo, la region Centro, la mayor en poblacion y la mas rica, ulti.1111111 'nLe has sido cuestionada. En la reunion del Consejo del PP del 2 de febrero de 1997 uno tlu IUK conse-jeros interpelo a la division de la region Centro porque, a la luz de los crit~rios 1I0l1ol':llcsactualmente en vigor -el peso dado a la poblacion de la region- "el Centro estara ItiO'lIpl'cal frente". PT
,II,·,g 'nLcs de las organizaciones comunitarias
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Las dos rondas de las asambleas regionales y tematicas tienen iiI/fill' anualmente, Estan abiertas ala participaci6n individual de cualquier' hlllli tante de la ciudad y a los representantes de organizaciones civicas y d IIHII ciaciones. Tambien estan presentes los delegados del ejecutivo (el pr f<.01.1I y los presidentes de los secretariados municipales), Las asambleas on '()()I' dinadas pOl'miembros del gobierno municipal (CRC, CRPP Y Gaplan), asf 'olllll pOl' los delegados y consejeros del PP. Antes de las asambleas anuales hay reuniones preparatorias deloH ('ill dadanos, que se realizan generalmente en el mes de marzo, con total tlll!.O nomia y sin 1£1interferencia del municipio. El objetivo de dichas reuni()t1( H preparatorias es reunir las exigencias y reivindicaciones de ciudadanos, 11)(1 vimientos populares de base e instituciones comunitarias, en cuanto A. pl'/I blemas regionales 0 tematicas; tambien dan inicio a la movilizaci6n d( III comunidad para 1£1elecci6n de los delegados regionales. Esas reunion f; HDII cruciales para ventilar las exigencias de la comunidad y para discuti r HII prioridades relativas, Siendo convocadas y presididas pOl'los consejos POPII lares 0 pOl' los Hderes de la comunidad, se presentan, a veces, muy 'olll1l('
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Llvn', ya que las diferentes orientaciones politicas de las organizaciones ('om unitarias se transparentan en la identificaci6n y formulaci6n de las exi1\'(neias y tienden a impregnar todo el debate. Mas adelante, abordare la ('II 'Hti6n de la autonomia de esas reuniones, asi como de las reuniones in1.1rmediarias citadas a continuaci6n. La primera ronda de asambleas -desde 1997 llamadas Asambleas Genorales Populares, Regionales 0 Tematicas-, que se realiza en marzo y l/wil, tiene los siguientes objetivos: presentaci6n, por parte del ejecutivo, dl I informe de ejecuci6n del plan de inversi6n del ano anterior, y presentaeion del plan aprobado para el presupuesto en vigor; evaluaci6n, por los ciudlldanos (por regiones 0 temas) y por el ejecutivo, del plan de inversi6n del 11110anterior; la prim era elecci6n parcial de los delegados a los Foros de DeII gFldos (regionales y tematicos). Los restantes delegados regionales 0 te11lI'iLieosseran electos durante el paso siguiente del proceso.
20 Es mas sencillo utilizar un mimero fijo, pues eso da seguridad en el momento de 01'/(1111 zar a las personas para que participen: "Si tengo 10 personas, con seguridad logran§ UII ,(hll" gado para representar mis demandas". Seglin Luciano ~ru?,et (coordmador ,de las r'llI(;IIIIIII/I de la comunidad en la prefectura de Porto Alegre), el cnter:o para fi]ar el numero do d;)\OKII dos en el pp de Porto Alegre debia estar de acuerdo con el cnteno adoptado en el PI' del 1',HI,lIdo de Rio Grande do SuI (donde el pp fue introducido con la victoria del PT en las elecclOnOHmil.1I tales de 1998): uno para 20. Ademas de simplificar, este acuerdo tal vez permitiese pol,OI\('/II' mutuamente dos procesos de democracia participativa que, en este momento, presenLlIli 1.1'1'1 nos aspectos en los cuales compiten.
11111111111111 "11111'10/11'ltl'I'H, l'III\jOtI1110H 111,11,111/1111'1111, ,Y11111 1111111 11'1"1 I lillll i, ill I 11.111,1'111 lVII, 1':11lIH1111 "llIlItiIlIIlIH, 11111 p/lI'f,ie'ipllld,1I, pl'III'I 111111 II 11111111II II I 11\1I,1I(,jIlH IIpl'O/) IdllH POI' (;lId I /lHo,i I('ioll II 01'/:"11(1.11'11111 (coOIlIIiIII II III II 1'lolllIH
III II I 1IIIdi III l,tlll''!'I' II1I Illtl pllllil 1'1111 pl'jOlllllldnHllnllll1l Ilplll 111111 1"11"11/11 11111'111"llIlIlplo, 11I1I'1i (II PI'lltl\IPIIIIHLodll IIH)", 11111 1.1'1 H pl'lOlllllldl 1111'11111 IlItillill"IOII (.1/1 PIIIII,OI~),pIiVill\(IIII,II('i III ( , Pllld,OH), Hlltlllllllilllilo 1111III t:l() PIIIILOII).1'111'11 ( I pI'IlHlqH10HI.0d(\' 00 I, IIiH 1.1'(H prioriellldllH rill 1'011 111111I111IiI/II' Oil (:111PIIIII,OH), hllbil, 1 ,j II ;3' p"nl.oH y Hun IIllli(Jlll,o hili 1'0 ('J' pillilo ) (VIII' ('lIl1dl'o :\), 11:11 III PI'IIHIIPII(\HLo(I( ~002 HlIt" 111I1I'ililltl: I1lhil./I(:i )11 (/10 puntOfj , \ I() pllld,OH), Illlt (lHIIlilHOdol pro' HOFlon lido 10s r stantes delegados d 'ud I 1'1If:Oil o Uill I pllrtl (I I~ol'o dOl gado . Ha ta 1997 estos delegado 1'1111 II ('III' dOHH(g"lll 01 'rit 'rio d un del gado pOI' cada 10 asistentes de 1<1 fl111.Y01 II II Iii )11qll h Ibi fj ocurrido relativa a la region 0 al tema. A parLi I' e1(1III 11\1.1 1\\1111rO d d I gados electos en las reuniones intermedias pa 1I 'elnLllIlIl1 IllIrH "s gun el mi 'mo criterio adoptado para la eleccion en la prilrl(\I'/1 11111 dll d a 'amblea plenarias. Esta regIa se mantiene hasta hoy. En III pi' 11'1 I'll, 'ada r gi6n y tematica han venido desarrollando un metodo propio p 11'11 01 gir nu vos delegados. Algunos siguen la regIa al pie de la letra, miotll,l'li IlU otros simplemente no realizan la ronda intermedia con elecci6n d( 11111 VO[-J d legados y hay quienes aprovechan las microrregiones para eso (10 (Jlltl Hignifica una reunion mas). POI' ejemplo, la tematica del desarrollo '01\ I m ico dividio las reuniones intermedias pOI' area (economia popular; Lo 'I\(I 10)'1a; abastecimiento y area rural; apoyo a micro y pequenas empr SUH;.Y Lurismo). Cada una de esas areas, durante el periodo intermedio, r uliZll una nueva asamblea, prioriza sus demandas especificas e indica nu VOHeI( I gados. Esta diferenciacion fue posible gracias al hecho de que cada r gi )II paso a crear sus propias reglas (practicamente todas ellas tienen su r g i men interno) que encajan de una manera u otra en las reglas general 8 dId Regimen Interno del PP. La segunda ronda de las Asambleas Regionales y Tematicas, que tnll1H curren enjunio y julio, es coordinada y presidida pOl' representantes d I (jo cutivo, conjuntamente con la organizacion popular (consejo popular, t '.) ell la region 0 tema. Se organiza de la siguiente manera: • El ejecutivo presenta los principios mas importantes de la politi '1 liH cal y la de ingresos y gastos que van a influenciar la preparaci6n dill presupuesto para el ano siguiente; tambien presenta criterios g n( I' I les para la distribucion de los recurs os de inversion . • Los delegados de las comunidades presentan a los ciudadanos y a 1 njn cutivo las exigencias jerarquizadas que se aprobaron en las reuniollllH intermedias (regionales 0 tematicas).
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• Dos consejeros permanentes y dos sustitutos por cada region y temn /iOII electos para el CPP. La eleccion es directa, para 10 cual se utiliza e) 111 (,0 do de Ia "chapa", que consiste en una lista de dos permanentes y dOH sustitutos que puede ser presentada por cualquier grupo de ciududll nos. En la realidad, solo las comunidades y las organizaciones de barrio ovilla y asociaciones tematicas se movilizan para presentar Ias r r I'i das listas. Estas reflejan Ias orientaciones pollticas de tales organi7.H'io nes, asi como los intereses sectoriales 0 especificos de las comunidad H Y. en general, los consejeros que obtienen apoyo pertenecen a las or ani. zaciones 0 trabajan en estrecha asociacion con ellas. En el caso d 1111 ber mas de una "chapa", se aplica el cuadro de proporcionalidad l:lbl~iO indicado, de acuerdo con el articulo 5 del regimen (ver cuadro 5). I,OH consejeros son electos para un mandato de un ano y solo pueden r ( I( girse una vez. Sus mandatos pueden ser revocados por el Foro d ' 1)( Q
1IIIIIdil I/C\111I111I1 11'1 111,11('0 i II 111111 1'(11111011 i'CIlI lIi',"111II 1"1 1111111 lilt 11/11'1i 1\ III'OIHII11.0,y 1IIIIIIII,IIId I i'011 dill (III III 1Mdl /lliI 1IPlli 11111 I i'/III>'.lIdlii I '1"01'"111 (()()I/rl III1IH11110dll liII IIC\IIII'"dol ), I I 1I11111d,lI11 11111 tI, ili I' l'ilVOI'II!lOPOI' 111111 III I.YOI'/1 dl dOM1,11'('1011 d( lil/\ VII!,Oil,
1111111111 II'ld, pili 1111111111, Y I I ",oil 111110111111111' pili, pili 111.1'11, (III \'11/11110II II" tli. CIIII 1111 Ilplll I/tlc., 1Ii ('OlldllC'idll 01 IdVi I III/III i'IIII1'I'\I.cl 1\ lidilill II lplllll Iw IIi 111111 II 111111'1\ III 1'11111' 111111di 11:1'1',Vil" ('lllId,'o 0), I :"AIIIIII (I,
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• I d I gada Muni ipul • I delegado Morador s • 1delegado 1 delegado
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.Y 1 suplente del indicato de los 'l'raba.1adoI'(IH s d Porto AJegre (Simpa). . . .Y1 sustituto de la Uni6n de las ASOCIaCIOnesdo de Porto Alegre (Uampa). del CRC(sin derecho de voto). del Gaplan (sin derecho de voto).
Un afi.o, siendo posible s610 una reelecci6n consecutiva.
1,0H lrganos institucionales de la participacion comunitaria estan entonc f:l ('oIlMLiLllidOi::i as!: los Foros de los Delegados (16 regionales y seis tematicos) y c 1 1:1'1'.Los primeros son organos colegiados con funciones de consulta, 1'11111.1'01 .y movilizacion. Su objetivo es aumentar la inclusion de los movimienlOll populares de base de la comunidad en las actividades del PP, parti\'ld lI'm I to en 10 que se refiere a la preparacion del plan de inversion y la 111)(rvif;i6n de las obras aprobadas por el cpp y llevadas a cabo por el goII 1'110municipal. Los foros se relinen una vez al mes, siendo las tare as mas IIlporl,lIntes de los delegados supervisar las obras y actuar como intermed IIrioH 'ntre el cpp y las regiones 0 areas tematicas. Como veremos mas IIdllllll1l, , los flujos de informacion presentan algunos problemas. 1':1 (;1'" os la principal institucion participativa. En el, los ciudadanos elec10 Loman conocimiento de las finanzas municipales, discuten y estableC'\II 10K Titerios generales para la distribucion de los recursos y defienden 1/1/1prioridades de las regiones y de los temas. En las sesiones del Consejo, 1,1 Ill( diucion institucional entre los ciudadanos y las organizaciones de la C
(Articulo 12 del IUgimen Interno del cpp 2001)
• Examinar, emitir opini6n, tomar posici6n a favor 0 en conLnl .Y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del Plan ~ILI. rianual del Gobierno para ser enviada a la Camara de EddoH en el primer ano de cada mandato del gobierno municipal. • Examinar, emitir opini6n, tomar posici6n a favor 0 en conLl'l1.Y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del gobi rllO a la Ley de Directrices Presupuestales para ser enviada anLlIII. mente a la Camara de Ediles. • La propuesta de presupuesto anual, que sera presentada pOI'I I ejecutivo, debed efectuarse en la primera semana del ~. K ill septiembre para examinarse, emitir opini6n, tomar POS1I HI II favor 0 en contra y modificar en su conjunto 0 en parte la pm" puesta de presupuesto anual antes de ser enviada ala Canllll'lI de Ediles, • Examinar, emitir opini6n tomar posici6n a favor 0 en con Lrll .y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del Plan dll Inversiones. • Evaluar y divulgar la situaci6n de las demandas del Pll:\ll d/ Inversi6n del ano anterior (ejecutadas, en direcci6n, pla~o ill\ conclusi6n, licitadas y no realizadas) a partir de las inform ',I ciones rendidas pOI'el municipio, cuando se presente la mflLn:r. presupuestal del ano siguiente. . • Examinar emitir opini6n y modificar en su conJunto 0 en plll'l,1 y propone~ aspectos totales 0 parciales de la politica tribullll'l'l y de recaudaci6n del poder publico municipal.
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• ~enalar consejeros (as) del Consejo del Presupuesto ParticipatlVO como representantes en otros consejos 0 comisiones municipal, estatal 0 federal; los (las) consejeros (as) deberan consuItar al consejo sobre las posiciones que seran llevadas a los consejos 0 comisiones. • Podra ser examinado recurso de votaci6n, siempre que sea c?municado en la pro pia reunion de la votacion con la presenCIa de las partes incluidas y presentado POI' escrito a la Coordinacion del CPP. • ~iscutir, al final de cada ejercicio anual, el presente regimen mterno, proponer cambios 0 enmiendas en su conjunto 0 en parte.
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Exa~inar, emitir opinion, tornar pOI:l'ici n a fi1VOI'0 011('111111/1 \ modIficar en su conjunto 0 en parle la aplicaci n d 1'(\,'\11'Hit extrapresupuestales tales como: fondo rnuni'ip,lIoH /'1111111 Pimes, y otras fuentes. ' o Opinar y decidir de comun acuerdo con el ejecul,ivo It! 1I1(1,0<111 Jogia adecuada para el proceso de discusion y defini i II <1(\1/1 parte presupuestal y del plan de inversiones. o Exami.nar, emitir opini6n y modificar en su conjun to 0 n plll'II' mv~~slOnes que el ejecutivo considere necesarios para]a iu
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ourdinacion, secretaria ejecutiva, consejeros (I1H), COlli 11011 de omunicacion, Foro de Delegados (as) (las r giOIlOH,y II 11111 I,icas on ':lutonomas, el CPP no tiene poder de in I, I'V\1I1r(fll)
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Aprn!> I 'i 11 pOI' mllyodu !'limpl . Los d 'cision 1-1HOn l'oll!iI,ldlill III oj 'uliv/).I':n 1 'Will d v lo (parcial 0 lotal), r gl'()HIIII 1111'1'1' P"l'lI I1U()VOoxam 'n 0 volaciOn. 1':1v 1,0 pu 'eI' 'er I' chazado pOl' dos terci.os de los .()IIHII.i I 1'111 • Higll i n 10 ·1 xamen y decision tinal POI' el pref 1,0,
Cuatro veces pOI' mes, y con caracter necesario.
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Competencias de los (as) delegados (as)
• Conocer, cumplir y hacer cumplir el presente Regimen r, I, "110, • Participar, al menos, una vez pOI' mes en las reunione o/'glill i zadas POI' los (las) consejeros (as) en las regiones y temali 'lIfl, • Apoyar a 10s consejeros (as) con la informacion y divu]gaci )11II la poblacion de los asuntos tratados en el CPP. • Seguir el plan de inversiones, desde su elaboracion hafit.1I III conclusion de las obras, • FormaI' las comisiones tematicas (ejemplo: saneamiento, 111111 tacion y regularizaci6n agraria) con e1 objetivo de debat.il' 1/1 construcci6n de directrices politicas. Estas comisiones pod 1'1111 ser ampliadas con personas de la comunidad (las comi iOIHIH tematicas podran desdoblarse en comisiones de seguirnienlo do obras). • Deliberar, junto con los (las) consejeros (as), sobre cualqlli( I' impasse 0 dud a que eventualmente surja en e1 proceso d 0111. boracion del presupuesto. • Proponer y discutir los criterios para la seleccion de dema'ndllil en las microrregiones y regiones de la ciudad y tern' li '/111, teniendo como orientacion general 10s criterios aprobadoR Pill' e1 Consejo. • Discutir , proponer la Ley de Directrices Presupuestales y, 1111 el primer ano de cada mandato de la administracion muni('1 pal, el Plan Plurianual, presentados pOI' e1 ejecutivo.
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I'g/;lni:ll:lrun mil1Hrio d 'UPli ·iLlI·jIII d 1011Ihl1(lfI/ld/l II bro Pr supu sto F'lJblico, H, gim n InL mo, CI'iLMielH(1111111111 I s .y Tecnico, , con la pradu 'i6n d milL rilll I'll'll(: iie'o pllill mejorar la calidad d lainformaci6n, • Encaminar demandas de sus comunidad S II pIH:lOdoLoI'lll1 nado pOl' el foro de delegado (as), regiona'i 0 t m Li'0. • Votar las propuestas de pautas y demandas del PP. • Podni ser ejercido el papel de delegado (a) s610 en una I' IIi II una tematica en el mismo mandato,
'Il "dill Iii III 1111/11111111 IIfP'IIf;lIdofl f (If 1111IIiH pi' /II'ld Iii, H 1.1111/111. ('II 1111,1,I .I" 11\ III dl "'I 11111 illI III/ l'l'f\iolli H, J1JII IIHII('111;<1, I plll'LlI' c1<1III pl'Oplllld,/1 111,1111d,,1 1\1111111110, lilli 1'11111 l\jl 1'1111 VOL/III,pOI' ojl"lllpIO, 1'1111 Ill, IH vfllH lilli' III 1"1 III" Iillldli tplt Vol,IIII(l11dl\ I'('('I!I'HI)HH{1'1'1 dodi' ,elo II III i"\nllld, II II I! Ihl I II lilli, 1111','l'lllllh (III diH('ld,lIl) (1)1' IH d illlj)O!'I,IlIl'ill II OHLl'ucLlll'ld( H, PI'O 1'111 III pili' 11111 1.IIIIIIILi' IHI) POl' (I )}I'l)pio g'obi rno. 1";:-;<1 muLrii':, d HPU H iI( ''11111111111/1 pOI' III UI'I',!'4( (:illlVi rL' 11prOPU HLud L'y d J r 'HlIPU HLo,
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Illill'! f IHIII II I I C/(III/11'I1d I~ Iii Ii 'I d1'a 30 d s pLi mbr (par' ig 1\ 'i,! I, II) I), H(pLi(\l))bl'l II di 'i mbr" I '1'1' pppara el plan de inv rf:li611, ( 1 'ilid Illi'III.Y( 1111/1liHLIl porm I ori:wda d ,Ia obra y d las actividad H qU( I 11'/IIltlljn ('oliHid rtl priol'iLaria' y, POl' Jotanto, la distribu:i6n especf'~i 'a d, III l'I1I'1I1'HOH progrl:lll1ada para cada reg16n .Ypara cada area tematlc . JI,I dl 11111.<1 I'( InLivo l:I las inver ione es limitado pOI' el calculo de las I' ntus .Y III /I/IHLoHgo n ral , con I personal y otros gastos calculados pOI' el ejecuLi. II, i11(:1 U.Y ndo 10 gasto, fijos a que la legislaci6n federal obliga, como SOil 1111pOI" ntaj constitucionalmente atribuidos ala educaci6n y a la alud. I)(11I11ltrn anera simplificada puede decirse que el ciclo del pp se compon I ,'II 1i,1'(l'La pas:
Illlill((Ul'ando sus trabajos en julio-agosto, el Consejo se reline una v ;I, HImnna en un dia fijo, habitualmente de las 18:00 alas 20:00 honu!, "l,It,IH l' 'uniones regulares se llevan a cabo en el segundo semestre. :Ell I!J07, Hin embargo, en parte porque el nuevo ejecutivo, a diferencia d I 1111[,( rior, sometio al PP no solo el Plan Anual de Inversi6n, sino tambien I 1'11111Plurianual de Inversi6n (para ser aplicado a 10 largo del mandato d 1'IIII[,ro aiios), el cpp se reuni6 en enero y febrero, dos veces pOI' semana, 10 qll FlU cito algunos problemas de organizaci6n e incluso tensiones entre el l\jo 'lltivo y el cpp (mas adelante retomare este asunto). I urante el mes de agosto, se inicia la fase de la preparaci6n detallada del pt' '/;upuesto. Mientras el ejecutivo concilia las exigencias de los ciudadanos (:On las llamadas "exigencias institucionales" (las propuestas de las secre1,11 r l:l municipales) y prepara la propuesta presupuestal sobre los impuesI,OHy los gastos, el cpp realiza el proceso interno de formaci6n de los conseje ros recien electos, durante el cual estos se familiarizan con el Regimen (I)Lerno y con los criterios de distribuci6n de los recursos.22 Las tare as del cpp son ejecutadas en dos fases. En agosto y septiembre, 01 cpp discute la asi llamada matriz presupuestal, donde, a partir de la previHion de rentas y gastos hecha pOI' el ejecutivo durante la segunda ronda, I)I)!'
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La discusi6n, la revisi6n y la aprobaci6n del regimen interno que entrara en vigor en el
('i('lo siguiente se lleva a cabo entre los meses de diciembre .Yenero. Hoy, la revisi6n de las 1'(\I\'IIl~
se encuentra incorporada al calendario de actividades del pp,
Asambleas de base y construccion de los indicador Fl dl planeacion (se incluye aqui la primera ronda, rondllli intermedias, segunda ronda, hasta la eleccion y poscRi II del nuevo Consejo). Capacitacion y construccion de la matriz presupu Ht,1l1 (incluyendose los seminarios de capacitacion que SOl III chos a nivel de Consejo y Foros de delegados y votaci6n do la matriz presupuestal). Esta fase se cierra el 30 d' 1-I(11! tiembre. Pormenorizacion del Plan de Inversiones y Servi 'i(IH (cada organa pasa pOl' el cpp y tiene su propuesta (I( inversiones y servicios aprobada). Revision del Regimen Interno y de los Criterios Generl;;lloH y Tecnicos (se da un plazo para enmiendas al regiml II antiguo, las cuales deben hacerse obligatoriamente pOl' IOH Foros de delegados, no se aceptan propuestas individwdllH de consejeros. Estas propuestas son sistematizadas .YwlLII das en el cpp).
1t111'I'I' 1111111 I" 11(,11111(\ 1110111'1,11 I'I'OIHIIIIII.II 11(1111'1'111'1111 10 (III III ('11111/11 1 1I111':lIlill ,y 1\/(\1'('(\1'1'(IHiollHoIII'1110H1111Iil·1i 1ll0l'IIH1111 IIdill' 1111(11111111111 II II" 1I1(lIll1ww ('Oil 11I1(lIIIII"OHilHlivitil1 d(IH tI\1 II CIIIII 11'1,11111 1111'.1111110 II III III 1lIlllddlld(lH,Y II IIiH 111'1IH 1.011IIiI,i('IIH Plll'l 10 dl·1l d,IIH0 pili' 1 1I11111illi dill 111111 (\11(II (I)d,( I'iol' <101odifi 'io, 1)111'11111.01.0<1001 pI'OCOHO, (I oj '1ILivo j)nl'Li 'ipll 01\ III tI(diili(oioll dll III III VI 1't\iOIIOHPOl' inL 1'111 'clio d' I' I rCH ntllnLc H ell I Cllbillll,( ell 1'1IIIl'lIl' 1111 (( illpI1l1), .Y Lnmbi n d' Iw-;H' or't<-lrfHH rrlllni 'iplll '1-1,qll( IIHiHI.(1I1II III/ 11''' IdOI)\,H d 'I 'onH jo, I roponi ndo obl"as .Y pro'y etoH do intor 'H 1"011(11'111 ,y tlill 1IIIIIIil.o tnlllLirr gional,o inelu oobl'a con id ra la, n 'HllriflH, POl'('I'il.llIlllI 1.1\('lli'014, para una determinada zona de la ciudac1. A 'f, I pl;ln do i,1V(lI'HIIIII illl.(lWllobras'yactividadessugeridasporJa region s'yar asL m ILirllH,1I I 1'01110 obl'm;'y actividades que inclu.Yen varias regione oincluso Locln III I'ill dlld, 11:11 18 ultima fase del proceso, el plan de inversi6n aprobado H pltlll \'11(II) 1()l'ma de folleto, que se convierte en el documento ba ico que sil'vo d(l 1'(llllI'tlll('il1 f\ los delegados de las comunidades, cuando ejercen u compcl,Ol1 I'll dll HilI' 'rvision, y para el ejecutivo, cuando este rinde cuentas f'r 'nLI II I1I11 1II'I',III\OHdcl presupuesto participativo. 10 IlIl'g'o del proceso del presupuesto participativo, el ejecutivo d H)11) 1'(11111 1111 pnpel decisivo, y esto es particularmente evidente en las reuniOll1 H dId ('1'1'. POl' intermedio de la CRC y del Gaplan, el ejecutivo coordina 111101 l'II1111iol1 ':; .Yestablece la agenda. Las reuniones empiezan con las informn· I,i()l\\'s proporcionadas pOl' los representantes del ejecutivo y pOl' los conscj • l'IlH, Los temas de la agenda son entonces introducidos pOl' los representant 'H 1)('I'l1lanentes del gobierno 0 pOl' los representantes de las diferentes secr • 1,1\ I' l1Hmunicipales encargadas del tema de discusion. De manera discipliIIllel", los consejeros, en intervenciones de tres minutos, destacan problemas ,Ypl' 'scntan dudas. Despues de un cierto numero de intervenciones, los reprcHcntantes del ejecutivo respondeD las dudas y dan las informacione' 1401 icitadas. A un segundo conjunto de intervenciones de los consejeros siI'll 'n las respuestas de los representantes, y asi sucesivamente. Tanto los deI!'g'ldos regionales como los tematicos pueden intervenir aunque no puedan voLar,23 A veces, hay debates mas directos e intensos. Durante los primeros anos 10Kdebates mas cerrados e incluso tumultuosos ocurrian en aquellas raras I'( u ni.ones "especiales" del cpp que no eran coordinadas pOl' el ejecutivo, Hino pOI' los propios consejeros. Hoy la intensidad de los debates es general. 8n una de las reuniones a la que asisti los consejeros manifestaron su objeci6n alas 'hnsintervenciones de los delegados, en la medida en que estas reducian el tiempo de intervI'II<.;i6n de los consejeros y tambien porque, finalmente, "ellugar de los delegados esta en los 1i,,'OK regionales 0 tematicos". ~:I
1111'
I I II 1111111111111 IIIIIIIH 1111111 ('II I, II IIWIIlHIII(II' 11/11111\11'1, \111/11 till 111'1 1111\ till 11111 III I II1II1 1111111111 11:1111111111111 l'IWi(IIII,IlH,III ('I1I1I'dill II'ioll dl IIIH 1'('llllillll\l' pili II II11 Ii, I I jlll'llil II 1111 I idll ('IIOtiLiOllll
La dislribuci6n y
de los recursos de inversi6n: metodolog{(I, criterios para la toma de decisiones
I,ll diHLribucion de los recursos de inversion sigue un metodo de planoll('ioll illll'Licipativo que se inicia cuando las prioridades son indicadas en InH pili II/Irias regionales y tematicas y en las reuniones intermedias,.Y alcanzlI 10111 climax cuando el Consejo del Presupuesto Participativo aprueba el Pltlll d(1 I n version con las obras y actividades discriminadas pOl' sector de in verK i(lIl, porIa ciudad en su conjunto. Como vimos antes, las regiones y las areas tematicas empiezan pOl' eI( Ii n i l' las tres prioridades sectoriales que van a presidir la preparaci6n II III p1'opuesta de presupuesto relativa a la distribucion global de los recur 0101
~~= - -
1) HumaiUiNaveg.-Ilhas 2) Noroeste
Politica habitaciona! Politica habitaciona!
SaneamienlO basico Politica habitacional Politica habitacional eamien:o bas::co _-\lumbrado
II
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Do 76 a ]00%
Poblaci6n total de La regi6n Hasta 49999 habitantes De 50,000 a 99999 habitantes De 100,000 a 199999 habitantes Mas de 200000 habitantes
Prioridades de La regi6n Cuarta priori dad Tercera prioridad Segunda priori dad Primera prioridad
tll'
I II" ( Ill\ III I 1(\ (l I '
:1 II
IJobLacit5nen 6,reas de extrema carencia de servicios e infi·aestractu.m Hasta 4999 habitantes De 5000 a 14999 habitantes De 15000 a 29999 habitantes Mas de 30000 habitantes
j'I/I'/1I
NoLa 1 NoLa 2 NoLa 3 Nota 4
Peso 1 Nota Nota Nota Nota
1 2 3 4
Peso 2 Nota Nota Nota Nota
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1 2 3 4
l,1I-lasta 1996 hubo un cuarto criterio: poblaci6n en areas de carencia extrema, seglin un 11I'IInero calculado de habitantes de la ciudad sin los niveles minimos de infraestructura urbaI)IIS.y de servicios, De acuerdo con el Consejo del Presupuesto, ademas de la dificultad para ('111 'ular el mimero de habitantes de areas carentes en cada region, ese criterio acababa por dIIpiicar aquel que se refiere a la "falta de infraestructura y de servicios", Sin embargo, segun I''t'dm:zi(1997, p. 223), la exclusi6n del primer criterio puede mas bien perjudicar la 16gicade la ",jllslicia distributiva" exigida por el proceso del presupuesto participativo, En mi opini6n, el I'" rue, a 10largo de los afios, estableciendo un equilibrio dinamico entre criterios de carencias que pOl'si solos podrian conducir a relaciones de dependencia clientelista que el PP quiso pl'l'cisamente erradicar- y criterios de participacion (priorizacion de inversiones tanto regioIIl1luH como tematicas) que aseguran la movilizacion de las comunidades, pero que por si solos podrfan llevar al desvio de la distribucion de los recursos a favor de comunidades mas orgalIiz:\das y en detrimento de las mas carentes, Vease igualmente los trabajos de Abers, 2000; I 'ozzobon, 2000; Baierle, 2001; Baiocchi, 2001a; Baiocchi, 2001b; Gret, 2001; Fedozzi, 2001; Mal'quetti, 2001; de Toni, 2001; Silva, 2001.
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fJr£orirlades de La region can relaci6n a Las priOl'idades de La ciudad
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Peso 1 Nota Nota Nota Nota
1 2 3
4,
Peso 2 Nota] Nota 2 Nota 3 Nota 4
Cuarta prioridad Tercera prioridad Segunda prioridad Primera prioridad
1998 Carencia de servicios
0
infraestractara
De 0.01% a 20,99% De 21.00% a 40.99% De 41.00% a 60,99% De 61.00% a 79.99% 80% 0 mas
Poblaci6n total de La region'!' Menos de 30999 habitantes De 31000 a 60999 habitantes De 61000 a 119000 habitantes 120000 habitantes 0 mas
Prioridades de La regi6n en relaci6n con Las prioridades de La ciudad Quinta prioridad Cuarta priori dad Tercera prioridad Segunda priori dad Primera priori dad
Peso 4 Nota Nota Nota Nota Nota
1 2 3 4 5
Peso 2 Nota Nota Nota Nota
1 2 3 4
Peso 4 Nota Nota Nota Nota Nota
1 2 3 4 5
'"Este criterio implica que las prioridades de las regiones sean confrontadas con la prioridll des decididas para la ciudad en su conjunto (ambos cuadros fueron elaborados a partir do Iii/I datos del Gaplan).
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109/):39 m
99442 m
10097 m
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141550 m
114290 m
27260 m
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89810 m
24025 m
65785 m
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109950 m
101750 m
8200 m
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1
r oblac£6n
Peso 1
Nota 2 Nota 3 Nota 4
total de la regi6n
(i. Nure. te
65300 m
37720 m
27580 m
45.00%
'I. Paltcnon
137980 m
99455 m
38525 m
27.!)~%
H. Restinga
82459 m
59859 m
22600 m
27.41%
II Flsta 25000 habitantes Dc 25001 a 45000 habitantes Dc 45001 a 90000 habitantes Arriba de 90001 habitantes
Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4
Pr£oridades
Peso 4
de la regi6n
9. Gloria
78225 m
37285 m
49940 m
52.311%
56950 m
41130 m
15820 m
27.7 %
Cristal
32310 m
25690 m
6620 m
20.49%
12. Centro Sur
82459 m
59859 m
22600 m
27.41%
13. Extremo Sur
183290 m
27945 m
155345 m
84.75%
14. Eixo da Baltazar
219880 m
209440 m
10440 m
4.75%
15. Sur
137255 m
110740 m
26515 m
19.32%
16. Centro
348675 m
344885 m
3790 m
1.09%
1890942 m
1396245 m
494697 m
26.](,%
1/):110 r1l
NilI'OiIHI,O
:1, I':HI,(
Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4
De la poblacion total de la region, de acuerdo con los datos estadisticos oficiales proporcionados pOI'el ejecutivo.25 Asi, cuanto mayor sea la poblacion total de la region, mayor sera la nota atribuida; del nivel de carencia de la region con relacion al item de inversion en causa. En 10 que se refiere a la pavimentacion, pOI'ejemplo, la nota atribuida se basa en porcentajes calculados pOI'el ejecutivo, como se ve en el cuadro 13 (para 1992). Una escasez 0 necesidad de 25% indica
Ocnsionalmente, los delegados, consejeros y dirigentes de las comunidades cuestionan oLlllleros, afirmando que no estiin actualizados, y proporcionan numeros correctos.
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111/1111111/111(11'11111
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Nota
Cuarta prioridad Tercera priori dad Segunda prioridad Primera priori dad
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III
infi'aestructura
temriticas
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11111111/11 \ 1111 IiI,ll NIIVOfllll\II\H
D 0.01% a 14.99% Dc 15% a 50.99% Ie 51% a 75.99% l1e 76% en adelante J
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TOTAL
Fuentes:
Gaplan y
PMPA.
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(,J dOllllYOI dn pl'iOl'idlld IILt'llll/ldo II IOH 1,(IIIHdl IIIYI I'li OIlldo/; IIWl pili III I'(\j;i !II (VI l' C;IlIldl'() H), ;unnl,o 1ll1l.Y0l'H(II III pl'iol'ldlid do III ,\ I/'I IIi III H(wl,orilll pn'Helll,ndli por In regi lll, I1lIl'ynr H(l'Ii HII 110(,11 I II I 1/-111('1,111 1111 Illvonii )11 'n (,;:11/14:1. 11'111t11l1('nl, , la nota reclbida por 'ada r gi6n , '<)dn 'l'il, 'rio HI' 1I11t1l,lplll"ll POI' 01 P 'HOd 1 crlterio. La surna de 10 punto, parcial H (nol,lI x Pi Hn) p"11 IHIITioll1l 'I peso total de la regi6n en una exigencia H dorinl 'HpOC 11('11 1':11(,0PI'fHi I,otal determina el porcentaje de las recursos din V rHI III IIlit] MIIII d('Kl,lnados ala regi6n en ese sector. El cuadra 14 muesLra c6mo 1'1111 '11I111'lIdll,'n 1995, el metodo, por regi6n, en el caso particular de las Inv( I' I II/lllli (Ill pavimentaci6n. En este podemos observar la forma c6mo 108 "'I II I'illl 1"('11'rales se traducen en la distribuci6n cuantitativa de recur ·OK.1':11 I ) HI, III prioridad relativa concedida por las regiones a la pavimenta ,I III 111111111 i'ltile determin6 que se incluyera, en el Plan de Inversi6n, un II, 'III 1IIIIIIItid(l gastos para pavimentaci6n correspondiente a 23 km de calles. LII d1t1(,1'111I1 'i6n de ese monto por las diferentes regiones result6 de la apli 'flrillil d(' In,' criterios, con sus pesos, y de la nota que la regi6n obtuvo en cadll 11110d· Ilos. lJ II ~;emplo concreto, referente al ano de 1997, permitira ver el modo c6mo 1111-4 t:rlterios generales se traducen en distinci6n de recursos. En ese ano (vel' 11IIiH;Idclante el cuadro 16), el plan de inversi6n preveia 20000 metros d I)/1 vim ntaci6n. La distribuci6n de este monto por las diferentes regiones I'(IHIIIL6 de la aplicaci6n de los criterios, de su peso y de la nota de la regi6n. 1\11111 izamos dos situaciones contrastantes: la regi6n Extremo Sur, con 89.21 % d(' (;:ll'cncia de pavimentaci6n, y la regi6n Centro, con 0.14% de carencia. En In (jU • 'e refiere al criterio de carencia, que en aquel ano tenia peso 3, el Ex1."('1YI0Sur tuvo la nota mas elevada (4) y, en consecuencia, obtuvo 12 pun1,014 (:3 x 4), mientras el Centro, con la nota mas baja (1), obtuvo s610 3 puntos (:1 xl). En 10 que refiere a criterios de la dimensi6n poblacional, con peso 2, ( I I':xtremo Sur, con una poblaci6n de 20647 habitantes, tuvo la nota mas "".ill (1) y, por eso, obtuvo s610 2 puntos (2 xl), mientras el Centro, con una polJl;lci6n mucho mayor (293193 habitantes), tuvo la nota mas elevada (4) .y IIHI,obtuvo 8 puntos (4 x 2). Finalmente, en 10 que se refiere a la prioridad Il.l'ibuida por la regi6n, que tenia peso 3, el Extremo Sur dio la maxima prioI'idll I ala pavimentaci6n y, en correspondencia, tuvo la nota maxima (4) y, ('on e '0, obtuvo 12 puntos (3 x 4), mientras que el Centro atribuy6 a la
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I II ','1111 1IIIII/tllIlI"l/n lill'lIll1l1 111111 Hldll'(11\1111,d d, I pl,jo,'id It! (,IIIVlldli II 1'1 1111'1111111(111 I,ll I'IIHIOIId(l IIiH dOH 1'(gillll(IH III V) Ii dO('I'(willli( Id,1I dn I" 1111 Ieilitl tli III pllvllllllllLII('iOll. 11:11'ollLI'IIIHII'l,idll, lu I' gi II HilI', (1'lt (III III I" I IIIIf! dlll'"l," (II HIIIHIl\llli( nLo III pl'iol'idud m IH pr min nL , pOlli(lllll1l 111111 '11111111'1(' Oil HOln('011101,01'(;("II prioridFld, pIIH611 'ncar'l:Ir, n 199G, III ~"I 11111111/ III'i'lIl ('01110II IlllI'y(l1' do II1HprioriclHdc8 . .La razon pu d muy bl(111 , 11111111,,11101'110 <1(111"°, Hi'ndo I~linI:lL~t1aciond 'aneamiento uno d IOH I I 11111 \ IIIIPI'liHiOllllnl,OHd IH f1dl11inisiracion 1''1',deja de ser objeiivtll1l(\llf\1 111111 JlIIIII'id Id, I "'/liido H( (;om pll 1':1 'on oiros criterios, el de la prioridad atribllit!1I pilI 1'1 i 1 f\illil (H 11I(nOli "obj Livo". Dado el peso que se Ie atrib~ye~ Au illll~IIl'III lill11dli H(I/' do 'iHivo para la distribucion de recursos. Volvlendo III 111"'"," I I Iliplo, (HL' TiL rio es responsable del 25% de la nota total d III 1'(11\11111 111I111ItiU'l-Nl1vgantes-llhas (3 puntos de 12) y de 63% de la noLn 1,01,111 c111 III ,'( "ion ur (12 puntos de 19). Si simulamos los calculos en 1 lIndl'o I I, I' ('IllY 'ndo eJ criterio de la prioridad regional, surgira un~ disLl'ibll('tllll 1I111ydif' rente de los metros de pavimentacion (vel' escenano 2 n (d '1111 e1I'O
I I)),
I)lIdo que las regiones tienen que jerarquizar sus prioridades, i unll dll 1\III1Hobtiene mas pavimento, obtendra, pOI' otro lado, proporcionaln'l('n(,o III( no' en otro sector de inversion. I~I cuadro 16 muestra la distribucion de la pavimentacion en el pr Hll pll ,:-;to de 1997. En ese ano la inversion total fue de 20 km. En compara'i )1\ con 1995 (cuadro 14), las modificaciones de distribucion resultaron dela Ii. 111 i n acion del criterio del porcentaje de poblacion extremadamente car n (,( n la region, asi como de los cambios introducidos en las prioridades reg'ionales. En el presupuesto de 1998, el peso de los tres criterios fue alter ado en III secuencia de los debates en el CPP durante el ano de 1997. Las preocuplIciones expresadas con frecuencia, de que la regi6n Centro estaria siempl'(1 "al frente" pOI' motivo de su poblaci6n total, llevaron, pOI' un lado, a aum n tar el intervalo entre este criterio y los otros dos (de peso 2 con relaci6n II peso 3, paso a 2 con relacion a 4) y, pOI' otro, a modificar los limites de IIIH diferentes notas: el limite para la nota mas elevada pas6 a ser de 120 habitantes, en vez de los 200000 utilizados anteriormente y, de ese modo, otras regiones, ademas del Centro, pudieron recibir la nota mas elevada Il ese criterio. Actualmente ellimite de la nota mas elevada es 90001 habitantes, y III relacion entre los tres criterios es la siguiente: poblaci6n total de la regi n, peso 2; carencia de servicio 0 infraestructura, peso 4; prioridad tematic (I( la region, peso 5 (vel' cuadro 12).
aoo
--
c::-- .
.
-
-
Escenario Regi6n
Nota (total)
0
Escenario Distancias
Nota (total)
(m)
(%)
Nota
Escenario
1
(%)
Distancias
(m)
Sota (tota/)
Sota (ce)
2
""
Distancias 1m)
12
4.4
1004
8
3.5
797
9
6.3
1-W
18 24
6.5 8.7
1505 2007
12 22
5.2 9.5
1195 2190
12 12
8.4 8.4
1930 1930
21 20 22 12 21 15 15 23 27 14
7.6 7.3 8.0 4.4
17 16 18 10 19 11 13 21 25 12
7.4 6.9 7.8 4.3 8.2 4.8 5.6 9.1 10.8 5.2
1693 1593 1792 996 1892 1095 1294 2091 2489 1195
9 11 10 6 9 9 6 11 15 8
6.3 7.7 7.0 4.2 6.3 6.3 4.2 7.7 10.5 5.6
1 1769 160 965 1.. 1._
5
7.6 5.5 5.5 8.4 9.8 5.1
1756 1673 1840 1004 1756 1255 1255 1924 2258 1171
965 1769 2·H3 12 7
~
19 12
6.9 4.4
1589 1004
17 10
7.4 4.3
1693 996
7 9
4.9 6.3
1126 1_
275
100.0
23000
231
100.0
23000
143
100.0
1) HumaitaNav.-Ilhas 2) Noroeste 3) Este 4) Lomba do Pinheiro 5) Norte 6) Noreste 7) Partenon 8) Restinga 9) Gloria 10) Cruzeiro 11) Cristal 12) Centro Sur 13) Extremo Sur 14) Eixo da Baltazar 15) Sur 16) Centro TOTAL
Nota
.c
0i0
Escenario 0: Considerados todos los criterios (1+2+3+4). Escenario 1: Criterios 1, 3 y 4 (excluido el criterio 2: "Poblacion carente"). Escenario 2: Criterios 1, 2 y 3 (excluido el 4: "Priori dad de la region"). Escenario 3: Criterios 1 y 3 (excluidos el 2 y el 4: "Poblacion carente" y -'Prioridad Observaciones: En este ano, la Region 2: Noroeste. no fue con emplada am ia
CUADRO
6
~O 5.::'
6 4 5.::'
5 9 ::.3
!.3-
6
23 ()()()
de la
para 1£1di-;ril:JUClOr ce 1"'_ (20000 metro de calle~paro. pm.-;
16. Metodologia
Criterios y pesos Carencias
Regi6n
1) HumaitaNavegantesIlhas 2) Noroeste 3) Este 4) Lomba do Pinheiro 5) Norte 6) Noreste 7) Partenon 8) Restinga 9) Gloria 10) Cruzeiro 11) Cristal 12) Centro Sur 13) Extremo Sur 14) Eixo da Baltazar 15) Sur 16) Centro TOTAL
Poblaci6n
(1) Subtotal
Peso
Nota
tota I (2) Subtotal
Peso
Nota
3
1
3
2
2
4
3 3 3
1 1 3
3 3 9
2 2 2
3 3 1
6 6 2
3 3 3
1 3 2
3 9 6
3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
1 2 1 1 2 1 1 2 4 1
3 6 3 3 6 3 3 6 12 3
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
2 1 3 1 1 2 1 3 1 2
4 2 6 2 2 4 2 6 2 4
3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
3 2 4 4 4 0 3 4 4 4
9 6 12 12 12 0 9 12 12 12
16 14 2. 17 20
3 3
1 1
3 3
2 2
2 4
4 8
3 3
4 0
12 0
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6_5
-
6.::' 5.3 .0 6.5
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::'5~-
2.; 5.3 9.2 9.9 ;.3
a:h
14 24 26 19 19 11
42
262
100.0
(1) Criterio: "Carencia de servicios publicos 0 infraestructuras" (Peso 3). (2) Criterio: "Poblacion total de la region" (Peso 2). (3) Criterio: "Prioridades escogidas para la region" (Peso 3). (4) Puntuacion total obtenida y su proporcion con relacion al total. para ser pll\imentadas en la region. en metroS Iproporcion calculada a partir de 4 co reI2.c:i6D al 5 Dis-..ancia anal de call
...
-
::.2
;.3
-
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11I1)1.1IIIIilHIII'IIIiIH'I'11 ,II') Ill':
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I,A 11I')MO('I(A('IA
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l'All'I'I('11'
'1'1
I"l (IHLI'\I(·I.111'1I .y i(Il'11I1 PIII'I IOHLrabajadores 0 es un gobierno de izquierda para Lod la 'illdlld, 1I1111lill(IHp cialmente comprometido con las clases popular ? En pl'ilwipio, pt'(lvlIl( 'i6 la posici6n de que el PT deberia gobernar s610 para 10 trabt\jlldll I (I I':H1 posici6n estaba profundamente enraizada en la cultura polfti 'u dId 1'1', 111I,illllll11nte unida alas teorias politicas de los movimiento populnl'(1 1II'hllllOH rfa ser, identicamente, la de llevar a cabo un gobierno particulariH1.11,H()lo que esta vez favoreciendo los intereses de los trabajadores. Tomandll (n 'Llcnta que ese gobierno iba a ser ejercido en el contexto instituciona I dol 1';HLl-Jdo burgues, su objetivo mayor seria provocar la confrontaci6n y SUf:!('iLIII' la crisis, de tal manera que se revelara la naturaleza clasista d I II;HLlldo(Utzig, 1996, p. 211). 1'~HLaposici6n politica predomin6 durante los dos primeros anos. La l'il1ulidad era dar poder a los consejos populares emergentes de las orgaIlil':il 'iones comunitarias, para que pudiesen ser ellos quienes tomaran las d ' 'iHiones acerca de la politica municipal y, en particular, del presupues1.0. 8 'gun Tarso Genro, entonces viceprefecto y que se convertiria en pre1'( '1,0 n el mandato siguiente (1992-1996), ya era obvio, al final del primer 11110,que tal estrategia politica y administrativa reflejaba una "concepci6n I'omlintica" de la participaci6n popular y estaba destinada a fracasar pOl' (,1'( H razones principales. En primer lugar, ni los dirigentes partidarios que (Ill 'nb zaban el ejecutivo ni los dirigentes de las comunidades tenian nin1;llnll xperiencia en la promoci6n de la participaci6n institucionalizada. !\1\1bos habian sido socializados en la cultura politic a de la confrontaci6n ,Y110 ' taban preparados para ir mas alla de la protesta y de la confronta-
1IIIIt II II: III 1(111111(,0 1111p(ll'llIil.lll III ('I'( 1I!'i1l1ldo IlHPlIl'iOIi de 11(11'.01' 111'1011 1111"11 II tI, 1IIIIt'ItlIII' ,v dl Ii/l('()!' ('OlliP ILibl( H LodliH I/IH diI'OI'OIIl,(IHJ'(\iv 11(1; 1111111111V ( 'fll IlI'iliH d( III dill n 111,( H f'( Irion( H,'y l,odllv /I 11l(\IIOH tI( IIlit/lI,l., III 11111'01111'/11.0 pol tit'o.Y do LOlli II' p/lI'L( n InH nl( lin'ioll H il1Hl,iLlIeiollld(lH 1111'( III'tl PIII'/l It/l('( f'lo (1'\ 'Livo, I~n H gundo 11Iglll', I'i pid/l111 Id,( H( lIi",o II'dlllll. clll(l loH lld( "01'1 II' InH 'ornllnidad 'f; no H 10 H'LabHn HO'illliz/I
·0 Vease tam bien Fedozzi (1997: 134) y Utzig (1996: 211-212). Las relaciones entre I pili'. I.ido .y eJ ejecutivo eran entonces muy tensas. Mientras el prefecto Olivio Dutra (gobernodoo' dol c,'tado desde 1998) pertenecia a la tendencia Articulaci6n y el viceprefecto a la tend ndll Nllcva Izquierda, la organizaci6n municipal del PT estaba dominada pOI'una tendencia m IH,i~ qlli rdista, la de la Democracia Socialista. Las tensiones giraban en torno al papel del pa~tldo 'n la supervisi6n del ejecutivo y en la nominaci6n de politicos para el gabinete del preloel.o, (':-;pecialmente los secretarios municipales. Mientras el prefecto y el viceprefecto defendrllil III IIutonomia del ejecutivo contra la interferencia del partido, basados en el argumento d ti"ll, IIIcontrario del partido, eran confrontados no s610a cuestiones politicas, sino tambien a '1I0H I.iones tecnicas, para las cuales se exigia personal tecnicamente calificado, el PT defenditl llllil intervenci6n decisiva del partido en la administraci6n, ya que los fracasos 0 errores d (,HIII ultima tendrian repercusiones en todo el partido en las elecciones siguientes. El prefecto: 1'1111 dador del PT y lider carismatico, y el viceprefecto: un abogado brillante, perseguido pOl'In die' tadura militar y que fuera, durante mucho tiempo, militante del movimiento comunista, 11('11 baron, de alguna manera, pOI'prevalecer. 27 La palabra portuguesa "carreirismo" se refiere a las personas que hacen carrera uLi!1 zando todos los procesos a su alcance, incluso los deshonestos, yaqui se emplea exactamOlll.o en ese sentido negativo (N. de la t.) 28 Este tema es analizado en detalle pOI'Abel'S (1998, 2000). 29 Seglin Sergio Baierle (1992), la situaci6n era mas compleja que la dicotomia cli nt IIH mo-participaci6n democratica. Con la Nueva Republica (posterior a 1985), el "campo popllilil'" se convirti6 en un espacio de contradicci6n, una vez que habia dejado de tener la unidad opoHI cionista tipica de la lucha contra la dictadura. Muchos lideres comunitarios pasaron a 0 'L1ll1l1' cargos en los gobiernos, y la base del movimiento asumi6 una postura pragmatica y no nm:(till riamente clientelista.
1'1111""11 I\tlll 111,11, 1"1 Iii PI'I'III 1'11110III I pili 11111'111 tllIl P'I 11'111111 itl 11111 I ,'pili 1 II Holo plHilli lilli' 1"",11(,"11111,11,:111 I)tl IIIH011,' 1/ plllllllll(llIl, IIIII\' pill III I i It ,'ld,/lI'OIl, 1·111' (I.I(\Il1plo, Illl I'll( ('OIl('I'lido II 11110till Ion l'~ 1\111It Il/lvllIll tl 111('tnl PI'O, tldlldnH PIII'Ii IIiH('Olllllilitlll,1/-1(,11111,( vil·dbl(, 'l'III'HO(h'nI'O l'tI('lIt I'dll (111(\I, plIl'j ii' PIli till (III 11111 ,'( lInioll H I'ollll.iVIIIIH n(,o l~r'I,nd II I DHO, 1)1jo 011 IO!)(), 1i:,1111111 11111 II Oil plll'(,i 'lIll1r d unll d IUIi r gioll H, hill> II 1l1l'l/-lmiOlldll'O dol lIil ('Iii 1 I (' f) (pl( P 'I'HOnUHd' 10 'omllniclad (If). ' Ijo/-l111101; d 1990 y J991 I'u ron d di 'Hdor; u III r' 'up "II 'i()I1 do III ('IIPII ('idnd (inun 'i ra y d inv I' i6n d I roUI i 'ipio. EI on 1.1'01I' IOHI't\/-II,Il/-l,t'Olll hill \do 'on una I' forma fi cal municipal y on mHyor " (,nlmJ!' l'\'I\('ill I'(ld( nil s y estatales autorizadas POl.'1a Constituci6n d 1988, 'on/-l(,i(,lIyt 1'011 111/-1 pol (,i 'a que aumentaron el porcentaje de inver i6n d I pI' Supu H(,Otill I() ~, ( 1990), 16.3% (1991) y 17% (1992), En 10 que se refi re a 1a I' forn1U Iii (, II IlIlInicipa1, el principio progresivo fue introducido en dos impll tltor;; ( I 11"1'"(impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana) y I IHH(iN (1IIIPIIOHI.O obre servicios de cualquier naturaleza), varias tarifas r 1aiivIIH II 111M M('l'vi 'ios municipales (pOI' ejemplo la recoleccion de la basura) fu roll IIl'1,ll.tli/',lIdas e indexadas ala inflacion (10 que provoco su alza vertiginosfi III IlliHlllO Liempo que aumento la eficacia de la vigilancia sobre la cobranzlI dn IOHimpuestos y de las tarifas. La modificacion mas profunda se dio on ,'(II ,ei >n a1 lSSQN y al IPTU. Este ultimo, si, en 1990, respondia pOI' 5.8% d 1 IH I' 'nLas municipales, en 1992 alcanzo 13.8% y, en 1998, ya variaba entr 1'7 y I. %. Con relacion al ISSQN, este representaba, en 1998, cerca de 20% d( Ins rentas municipales. La reforma fiscal, que era decisiva para poder lanzar de nuevo la admiIli:-;l.racion popular, tuvo que ser aprobada porIa Camara de Ediles. En 1a Illcdida en que el Frente Popular no tenia mayoria en la Camara, el PT y e1 ('j , 'uti vo promovieron una movilizacion fuerte de las clases populares para pl'ionar a los legisladores en el sentido de que estos aprobaran la ley de Iii reforma fiscal. Como recuerda Tarso Genro, los legisladores de la dere'hft y del centro, agarrados pOI' sorpresa, no lograban comprender pOI' que I'Ilz6n el pueblo los presionaba para que aumentasen los impuestos (Harned 'I', 1993. p. 10). La respuesta del ejecutivo al fracaso inicial del presupuesto participativo no se limito ala superacion de la crisis financiera. Tambien incluyo prof"lIldas transformaciones politico-administrativas al interior del propio eje('1Iti VOY un cambio de direccion significativo en el debate politico-ideologico I
La base institucional del pp era entonces muy embrionaria. Consistia en consultas publi(,/lH, conducidas por el ejecutivo en cinco regiones durante el mes de agosto. Para un analisis d(ll.nllado de ese periodo, vease Fedozzi (1997, p. 134). :\0
"''',n"
tli lilll\ did lidl dnl plll'l,ldo, 11"1( i/"II dIll 111,0i,II,"(l(lliCidll Ililli t'(lII.'Clp I 1111 ill "IIIIII'1t'111I1(HI,"III..f',il'lI i,ll'"( II 'ill{\11POl' III XP( I'i Il ·ill
d, ,lltlvo, (III II pl'I) 'Lkll II 1111 H( IIblilldollllH(' I, l.oHil (1(111'011,1 tlllltl Ii: III 1111i/',IIifit '011 Loclo, III IHllrginli ·i )11d 1014(;OIlHl\jo POp,dlll" 1101 1111111 1.1'111'10, Hi fuiOl'on Hi nclo 'ono'idOf:l 'OIllO OI'g'I\lliilll('iOIl(141'(lfi(1I11111IlItlll IIOlllllH ('I' nL 01 • tfldo.:I·• 1)(1 1!)92 n ad lant , la parti 'ipa 'i6n poplllnr 'I'(I(;i HiJ\llil'lt-III,VII111111 tII t'OlllO I' 'HlllLado de la r cup raei6n d 19 .•. dibilidlld (I( I 1'1', III I'll tI. ' II '1I1 1110111 'nLo, S debi6 al aumento de la inv r i6n, parLi 'lallll'lI\( IlL( I P 11'1.11' 1111 IIlDI, lIHf 'omo al hecho de que la inver i6n . logr) n (141.1'«('1\11 lolIIlI(I,'t1 Illl('i )n 0 las decisiones tomada pOl' el PI. Fueron intl'oclu'idllH I)LIOVIIH 1110 dlli '1\ 'ione y mejoras en 10 que eoneierne a la metodolog II uLililllldli plll'll (lIHLribuir Jos recursos. El desagrado de las 11 region eonsid rAdliH no Will l'il,llI'inH, y alas cuales, por 10 tanto, eran atribuidas ap nas . 0% d ' III ill vIII'Hi)n, ondujo al abandono del criterio que imponia la eoneentr-a 'i6n
il~1I,ll vordad, sin embargo, es que a medida que se fue consolidando el PP, los consejos poIlIdll"!'Hf'uCl'Onperdiendo terreno en los Foros Regionales. En una investigaci6n realizadl:l 'II 100H (Cidade y CRC, 1999) se muestra una caida de mas de 50% en la participaci6n en Cons· .IoHI'upulares entre 1995 y 1998. Ademas, como se vera mas adelante, la importancia que IHfl 1'0111l1l1idades dieron, a 10largo de los ultimos anos, a la participaci6n en el PP acab6 pOl'af' '. I'll' flUparticipaci6n en otras formas de organizaci6n comunitaria. Es el caso de la Uampa qu , 1I1111ql.lC continue actuando, sufri6 cierto vado en sus estructuras. En un nivel mas micro 10 IIlifllTIO se puede decir de los Consejos Populares 0 de las Uniones de Villas, segUn ilustra la 1,lIiJlH de participaci6n de ciudadanos (%) en las plenarias del PP. POl'otro lado, es significativo 01I1UlTIonto de la participaci6n en grupos religiosos 0 culturales.
AHociacionesde habitantes Consejos Populares 0 Uniones de Villas enlpos religiosos 0 culturales 1'lIrLidospoliticos 'in licatos 1':nLic1adesen general (incluye anteriores) I'ri ITIeravez que participan del PP
I
)hs.: La investigaci6n
(Baierle,
de 1995 fue efectuada
2001). Fuente: Investigaciones
1993 71.3 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1995 50.5 8.7 10.6 4.5 4.2 75.9 48.5
1998 40.9 4.0 9.1 6.0 4.9 66.9 38.5
2000 37.2 3.7 14.8 7.7 4.2 60.9 43.5
en la segunda ronda del PP; las demas, en la primera
PMPA-1993, Fase/Cidade/PMPA-1995,
Cidade
y PMPA-1998 Y
Cidade/PMPA-2000.
"" egun los datos de la prefectura de Porto Alegre, la participaci6n de los ciudadanos en III prcparaci6n del presupuesto participativo evolucion6 de 1300 participantes en 1989, hasta I!)025 en el ano 2000. Esto significa un crecimiento positivo del orden de los 1363.5% (vel' grafi!'112 mas adelante).
III I1I1I Iitl I I'PIIIIII 111,111'01111111<'111114 LI'IIIIHI()I'1I1 1('i01l(H, 1)014(I, olltlH 1'1I(\I'tlll t111111t1111111t111 1/1IlItlVlllillll'i lI\ I'OplIllIl' (\11III 1'( gi )11Y 10 illlPOI'LIIIIl'i1i(1(1III I"I till 1'11111pi ,,1/1111111('1011 (I, III 'illdnd ; ,I pl'im 1'0, POl' 14 'ollHi(l(ll'lIdti 111'11 I II Y /1111'I' (HI'IIl'iO II III 1I1l1nipuln'j)n (POt' ~j mplo, n IH prOlllO"IOII 11111111' /II dll III I'll I'LkiI'1I<:iHi '011 I fin d' SUg' rir I vados niv I s d "IOV I III 1111 I, I I H(lI'.IIII(ltl,POl' HOr'vllgo Y p rmiLir un dCi::lvfoteeniei ta, yi:l qU(, "011 I' I ('IIL(ll'io, 11114 1101,1114 Ilir'n 'ad' r gi6n eran atribuidas por el eu ",0 1,(\('111 I' III III 1'1'11',('1,111'11, munLuvi ron los restantes eriterios y agl'(I/I'II'tlll 011'01(1014:pl'iol'idllcl c1' 10 inver i6n elegida por la regi6n y poblaei 11 1,01,111 (I( III 1'(ll'.iIll. 11;1pl'im '1'0 r fl jaba la exigeneia de los delegados d 11114 ('Olllltill IIl1d'H d('
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34 Sobre la evoluci6n de la composici6n social del PP, vease Cidade y CRC (1999, pp. 15·~ I) Y Baiocchi, 2001a. 35 El periodo 1993-1994 fue una etapa de intensa reformulaci6n del PP. Como se vera 11I11,i adelante, 2001 marca el inicio de otro periodo de reformulaci6n del PP y es de suponer qUi it "I transformaciones que de el surjan sean todavia mayores que las del periodo anterior.
'"1111 1111""111 II ~Inl 10111'"III' plOtI 0I'i(\IIl.II<101'1 H <1<11 /(old(\l'IIOlllllll I' p II.v 11(\1 111111111111 1111111 1,/It'II(, 111\1'(\IIIi:l,OI I I '(\lpllHlo COillP'1 HO,d(\di('II(IO III pl/lll I 111111111'11 till 1/1(' 11(11IeI, ('Ollo('i(lo ;onl() 1'llIn I)il" 'l.OI', I,ll II Illillllnllll, ('(lI\(\('id \H (:OIlIO 'plonl1l'illH I.'m I.i 'IIH", (jll(, do 1D)I1 (III IIdl 1111111 ,Hnt cinco temas;:J7 actualm 1ll.1 HIIiI 1111 1111pl(\!111I'iIlH I, mr.,l.i 'AS. Esl.a' pJenarias son organizadas d modo H(llIliI 111111\Ii (1<1lilH IIHIII bl 88 I' ionale: incluyen dos rondas de a I)l1Ibl(lli fli 11t1l'1I11I1-I.Y (IIi "'n cI 1 gado " de acuerdo con el mimero de participHn!.( H1111III '1IIIIIulll( IIH, ilH 'orno 10 representantes para el CPP. Sin embargo, III ('11111,11 I II
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1990 (o"I('I(I,C:
CRC-PMPA,
1994
1997
2000
2001
2001.
'1'lllIlhii n H . examin6 el hecho de que la base regional de participaci6n ha ' II Ililpo ihl· 'ualquier discusi6n de la ciudad en su conjunto, cualquier defini· ('iOll d( polil.icas sectoriales relativas a cada regi6n y, sobre todo, de un plan nHl.I'II. gico. POl' otro lado, central' la atenci6n en las necesidades basica d IIIHelm; s populares tuvo, como resultado, que hubiera negligencia en cue· I,iol)( H de interes para otros sectores sociales: la clase media, los empre '~,'ioH ' incluso los sindicatos. POl' este motivo, esos sectores estuvieron auHl'nl.eH, hasta entonces, del PP, Tn I s criticas coincidieron, en parte, con la evaluaci6n que el propio gohi 'rno del PT hizo de los primeros aiios del PP. Para responder a elIas, se l.OI1IUI'Ondos importantes iniciativas inmediatamente despues del inicio del '·wg'lIndo mandato (1993): la organizaci6n del Congreso de la Ciudad36 y la ('I' ' •.I 'i6n de las "plenarias tematicas". El primer Congreso, conocido como (,1 Primer Congreso de la Ciudad Constituyente (haciendo eco a la gran movilizaci6n democratica que estuvo en el origen de la Constituci6n de 1988), l.llva Jugal' en diciembre de 1993, siendo su t6pico principal el desarrollo urbll no, Participaron todos los delegados y consejeros del PP, organizaciones
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I~ICongreso de la Ciudad empez6 a ser organizado con regularidad, de 2000.
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El ultimo tuvo lugar
37 Para algunas de las tendencias mas izquierdistas del PT, la creaci6n de las pI0I1I1I'I/l11 tematicas se justificaba, sobre todo, por la necesidad de integrar el movimiento obrero 011 (,I 1'1' Se suponia que la elecci6n de los temas corresponderia, de alguna manera, a los diferenLo~ ~III dicatos definidos por profesi6n. En la realidad, el intenls de los sindicatos por las areaH 1,(\11111 ticas ha sido bastante moderado (ver cuadro de la nota 32). 38 Esta investigaci6n fue realizada por investigadores de FASE (una ONG de apoyo a lo~ 1I111vl mientos sociales), del Cidade, y de la Prefectura de Porto Alegre; cont6 ademas con ellljlo'yll III' Rebecca Abers (UCLA),
1111111dlll! 01,1'1 In '1111d I "1\11(\ 1/\ plllli/ll III l'IIf"ll1l/til tI, If! It 111111 It II l 0'" dl 1111, Ilt'lIllHl,lIdliH 1111Hllhl III II 1111"IIHPlllldllill 1.11,'nlll(' 011nltl,I'. III plll't,i('ipIlC' 011", ,dOlllll, III plll'l,l('iplll' Oil II 1111I 1111111 I 111111 HIlIlpl( ('\Il Ht,i(II) d. Hllbl'( pOHiel( II 111111 y, ('Oil nl 1."1111/\('111'10 tit InMIII Oii, PIIH II H( I' objol.o d( Unl' ·OIll.rOV(1t'Hill'11<111 VI 'I. 11IIIYll1',t\ pt'llll'lplllt do 10M1I110H1l0V 'nl.n, IUHI' g-ion 'H 'HLubun pI' () 'up 1
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N uestra preocupaci6n en la tematica es que las actividades en el area de la culLura acaban por ser escogidas en la Secretaria de la Prefectura, y el pueblo queda 'xcluido. A pesar de los muchos intentos la tematica todavia no recibe ninguna rcspuesta de la Secretaria, Nuestro interes es que la voluntad popular sea resI lada en los program as populares de Porto Alegre. Porque la plenaria tematica 'onsidera que la cultura es el modo como nosotros vivimos.
PHra responder a una exigencia de los consejeros del PP en el sentido de que (,I 'ampo del presupuesto participativo fuese extendido a otras areas de
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39 Como se vera mas adelante, los eonflictos de eompeteneias entre diferentes estru -LUI'IIiI partieipativas han venido aumentando en los ultimos afros, siendo, par eso, un tema do III agenda de diseusi6n sobre la revisi6n del PP. 40 De todos modos, el Foro del Presupuesto respondia a la neeesidad de aumentar In 111111 raeci6n y el eontaeto entre las diferentes regiones y no limit~r sus lideraz?os ..C~ando s r/lvl saron las reglas del PP en 1997, fue reeonsiderada la poslblhdad de (re)mstltUlr el Foro dill
Presupuesto,
1'11111111111111.0 liLt 1"10!I, 1111IHll.il.ll(' 011(H tI ilil" ,!I,ml, ()0I110 1110 n lid 1II 1111,1\1'011 11111111111/ 1.1'IIIHIlII'lllll('ioIlIIH III 1.1I1\('I,dilH 1\11IOil "" I.tll' 11/(111111 III tI Il'illlll' Oil eliI" ('III'HOH,A(I( III I, tI( I HO,IOH('011 fl iel.o (In i,II,II"1/ 1111 ,Y1111 1111/ 1II{1II1,II('IOI)( H pol l.iellH III,) HII1'gl(lOIIII1HIIbi( rtlllll( 111,0,11:11IIllml "lIc'lllltil ,I I 1'1'1'II(I volvi I 11I/'IH lirrllO, (II Hfdiul1e1o10qll() ()H 'Olll,d(l("llelO,II V(I('II/l,"1111111111' ('/(i1' (I( LId,'III 0 ill 'luHo d JntlniplIln 'i )n por Pilit
Con In I' leccion de Tarso Genro a lines de 2000 pOl'a un nu vO 11""lelli 1,0CO111pI' fecto, se inici6 una nueva fase del proc so d auLoapr 1dizlljo dill 1'1',III 'ual promete ser muy intensa, Expresi6n de e '0 mismo fu 1£1'1/IIHLi III 'i In, a principios de 2001, de un Grupo de Trabajo de Modernizaci6n e1(I wmUlplI to participativo, al que hare referencia en la conclusi6n d OHI,( t'li (I 1.1 do,
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1i:11 IIHLIIsecci6n, analizare los aspectos politicos mas destacados del prCRUillill/"il,o I nrticipativo (pp), Identificare tambien los principales desafios qu< lI,d',,{ nLu, asi como los problemas, e incluso los dilemas, que Ie esperan n (II ('IILuro. Con el fin de estructurar la discusi6n, la figura 2 podnl ser utiL
I':jl'nll,ivo como administrativo .y l,ccnico
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Conocirnientos rivales 'l1li(
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-----Tecnodemocracia/ Tecnobul'ocracia
Democracia participatiua Objetiuos Participaci6n democnitica - Equidad como redistribuci6n - Eficacia - Transparencia y objetividad -
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pilLa politica. Al invertir las prioridades que habitualmente determinaban la distribuci6n de recursos pOI' el gobierno municipal, el PP 10gr6 resultados maL I'iales impresionantes. En 10 que se refiere al saneamiento basico (agua .Y drenaje), en 1989 apenas 49% de la poblaci6n estaba incluida. A fine d( 1996, 98% de los hogares tenia agua canalizada y 85% tenia servicio de d r( naje. Segun un peri6dico influyente, 0 Estado de S. Paulo, mientras tOdOH los anteriores gobiernos municipales de Porto Alegre habian construido cerca de 1100 km de red de drenaje, las dos administraciones del P1' conKtruyeron 900 km entre 1989 y 1996. Con relaci6n ala pavimentaci6n d ItIH calles, fueron construidos 215 km, a raz6n de 30 km pOl' ano. Aun asi, aponas se elimin6 la mitad del deficit de pavimentaci6n (500 km, aproximHdamente). La legalizaci6n de la propiedad de terrenos, que, como ya vimos tiene unll prioridad elevada en muchas regiones donde viven las clases populares, H una cuesti6n don de las relaciones de poder de la ciudad muestran unll expresi6n elocuente, ya que 25% del suelo urbano disponible pertenece a personas 0 entidades. A pesar de la lentitud en la regularizaci6n agrari III fue posible urbanizar los barrios populares y levantar muchas casas PHi'll las poblaciones marginadas.
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'"'" 11:11 10 que concierne a la educaci6n, entre 1989 y 1999 se duplic6 el numero d( IIlurnnos matriculados en las enseiianzas infantil, basica y media (SM(o;J) 1!)!1!»),~2
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e. I'uerzo de inversi6n que el ejecutivo efectu6 fue viable por el enorm nto de las rentas, debido alas transferencias estatales y federales y a 1/\ t' forma fiscal. En el periodo aqui analizado, fue posible un aumento de "( nlas del orden de 48%, Tambien es posible que la transparencia en los 1~llktOS municipales acarreada por el PP haya contribuido a una mayor motiVII 'i6n en el pago de los impuestos. 1<,;1
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1 ,08 principales problemas que se refieren alas relaciones entre el PP Ios ciudadanos y las organizaciones populares consisten en Ia articulaci6n de la t'( presentaci6n con la participaci6n y en la calidad de la representaci6n, on algunas pequeiias oscilaciones, la participaci6n de los ciudadanos en ( I I'P aument6 vigorosamente a 10 largo de la decada.
,'I" Pas6 de 24232 alum nos matriculados en 1989 a un total de 51476 en 1999. Esto implidl 'g"ualmente un aumento significativo delmimero de escuelas.
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, gun estimaciones del Gabinete del Prefecto, si fuesen tomadas en on· Hid'raci6n los cientos de rondas intermedias, regionales y tematicas, la pHr'· Licipaci6ntotal estaria pr6xima a 100000 personas, 0 sea, 8% de la poblaci )II do la ciudad, De acuerdo con investigaci6n realizada en 1998,431a mayorfa do los participantes -un grupo equilibrado de hombres y mujeres con edadoH de hasta 41 aiios- pertenece alas clases populares: 24.8% tiene un ingl'( , so familiar de apenas una ados veces el salario minim044 y educaci6n bAlii ca; 54.1% de los participantes tienen ingreso familiar hasta cuatro vec Ii ( 1 salario minimo.45 Un numero significativo de personas encuestadas ti 11(\ empleos flexibles en 10 que toca al tiempo y al horario, contandose en e a Iii tuaci6n, por ejemplo, Ios autoempleados, los jubilados y los que trabajan ( 11 casa. Si 10 comparamos con una encuesta similar realizada en 1995, se d l e· ta un aumento en el ingreso yen la educaci6n (Cidade y CRC, 1999, pp. 25- ~»). 43 La investigaci6n de 1998 integr6 a investigadores del Cidade, de la eRe y de la pre!' el.ll ra de Porto Alegre, habiendo contado igualmente con el apoyo de G. Baiocchi (Universid,JtI tI" Wisconsin, en los Estados Unidos). 44 En 1995 el salario minimo era de aproximadamente 100 d6lares. En noviembre de 20() I el salario minimo era de 180 reales (cerca de 70 d61ares), 10que significa una reducci6n r;ill,,1 ficativa del poder adquisitivo de la poblaci6n. 45 Seglin datos del IBGE (2000), el ingreso familiar medio en Porto Alegre es de seis sallll'ltll1 minimos.
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10
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Como vimos, la preocupaci6n siempre fue la de alcanzar una sinton II entre participaci6n y representaci6n, es decir, perfeccionar los mecanismOH de representaci6n necesarios al funcionamiento adecuado de la democra 'ill participativa (vel' Dias, 2000; Baiocchi, 2001a, 2001b). De hecho, inclu~riv( en un ambiente participativo tan vibrante, no hay garantias de que Ja rupresentaci6n no pueda ser frustrada, porque los principios del mandaLa 110 son respetados y las prioridades decididas pOI' las asambleas son manipli ladas, 0 porque la representaci6n es profesionalizada cuando un delegnl!o 48 Se designan como organizaciones de "segundo nivel" porque estan constituidas mientos de base, asociaciones de habitantes, etc., siendo estas ultimas consideradas, mas, organizaciones de base U organizaciones de "primer nivel".
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II II, 1"11 II 11111 III, /1111111111'(1 1'1HPIIIl(lio (;01101 111'1\111110111,0 (10 III (llI('lI('ili dl II
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M ' g'ustarfa aclarar 10 siguiente. La informaci6n existe. Puede ser incompJeta P 'ro ahi esta, y a pesar de que los consejeros contimien hablando de autonomia' IH verdad es que no utilizan la informaci6n que esta disponible. POl'ejemplo, ; 'Htastro de las calles. Nosotros, en el Gaplan, insistimos en que el catastro estl:'i H su disposici6n y que deberian consultarlo para que detecten posibles errores. l,Pcro cuantos consejeros consultaron el catastro? jTres! . uando el nue.vo cpp inicia sus trabajos, se organizan algunos semina1'10'de ~ntrenamlento para familiarizar a los nuevos consejeros con el funClonamlento co~plejo. del PP.Ademas de eso, el entrenamiento de consejeros ,y delegados se mtenslfico en anos recientes, a traves de protocolos celebradOfl entre la pr~f~ct.ura, la universidad y las ONG. La necesidad de que una p 'r 'ona se famlhance con el proceso del PPy de que domine la informacion '''.'Recientemente, como ya dije, se hizo posible la participaci6n en el PP (obtenci6n de infor1I~llcl6nY J?resentacl6n de sugestiones) via internet. De cualquier forma y segun la inform aClt n ~'ecogJdaen lainvesti~aci6n de ~~98, 70% de 10s electos para el PP (delegados y consejeI OH) conslderan satIsfactona la acceslblhdad de la mformaci6n (Cidade y CRC, 1999: 12,65).
I " 11111111I illIlIlIlllIIII 011011'111,11111111, ld till III 1'lI1dlli'c,iOildll III \'(1111111 III 111111 ,., It 111111111, 10 1'01111.11 "0 I H.10 PlilIdllll \\1' 1'(I(.II1l'\,tlH 11~"1V('/', I' 111,11111111 tli Iii III 1'011111 I'll( 1'/1d( I ('1"', I ll,'i/',i() III (;lI( H!,i)11dl .1)1"HI,III 1'(\\ II II 11,11 1I1111t 1111I I' /Idlltil.ldll Hill I Inil,( H (I( IllllndllLo, 'Oil bnH I II I, .I111 ..d, I I III 11111 II, illil 1111 111\0(H 1111 \)1 I'iodo
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1111111111 III Ipl011l11l 1'1111 (, ('\llIij\I'Lo III pl'\'I('lp\o dll III I'i (III lill, 11111 dll\' I III III 111111111111\ 11111111'\ Ii III l'I,Olllllilllfl, illi,h'HO Id, (II (1I,I'IIIIHCIII'HO e1( III I'i 11111011, I I 11111111110 dt ", (l1'1111I\liI,IIIII,(IHIl/ i IHi POI' dOll/do d( 1 (lll lI'UllI, I,ll 1'1\,1'111\(111 111111'11111111 dnl 11111 (Ii 1111111110 IJII 1r't1l1l, P( t'O 10 (xig II PUI'Il LodllH IIiH
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1'"1/1111'/1 ,IH 1111\(llIl'lIll(1idll
t11\11I1W;consejeros tienen que abandonarla a fin de agarrar el ultimo auto11111-1 pllrH la regi6n donde viven, Los consejeros mas asiduos han critic ado /l iHLII nL 1 ausentismo. En la reuni6n del 6 de marzo de 1997, uno de ellos
I,m; propuestas
I':n'sa reuni6n fue planteada y vivamente debatida la cuesti6n del qu6rum 110'csario para una votaci6n. Hubo tres propuestas, Begun la primera, el IJII )rum deberia ser una mayoria simple de los consejeros (23, a pesar de illI ' los representantes del gobierno no votaran), establecida en el inicio de la
r.,
Scgun los datos de 1998 (Cidade Y CRC, 1999, p. 12), en 1998,56.4% de los consejeros elecinscribirse para hablar "siempre" 0 "casi
y 110.9% de los delegados electos acostumbran "i,',npI'C" en estas reuniones, filii
Itll10
1111
dlCil', Ill/'V' pOl' ItigunoH
Y LI' S, r'Hp"Livam onf;.i 1'0 qu se
nL, La primera propu'HLII ntian "penalizado POl' IOH
I':
1lilt .Y IOH
1':1 '011ejero no representa a una persona, El 0 ella representan a miles de perH0l10S.Representan a la ciudad de Porto Alegre. Si un consejero asume la respOl1sabilidad de discutir los problemas de la ciudad, pero, cuando llega la hora de voLa1',se sale de la reuni6n porque tiene otros compromisos, creo que ese comporLamiento constituye un insulto al cpp y al pueblo,
hllb II Hido udoPLlltl1l
1011l~\/lH (l1I( IIhlindonan I-l f' 'uni6n, haciendo imposible tomar deci io': '~' 10M1'01111,111'1 Hon IOf; qu deb rfan ser penalizado , deberiamos poder d Idll' III ,lIloH.Y Hin qu t ngamOi::i que considerar sus po~iciones". Otros cons '.I(
lillY Lod lvia otra cuesti6n por mencionar en 10 que se reJiere a If) '1I1it/Il(l (III I I I' pI' S ntaci6n: el grado de participaci6n de los consejeros en IIIH t'lll ItlOI\
do'lur6:
y"
(Ill
I1II III, (l1'Olllllllli dOH 1'll'l1lltlllH I'llI'll 01 qll I'um,: rnayorfl:l Rirnpl, d lo~ 'Oil "Inl'wl, 0, 1\11III IIIIH( II ,ill
I'"
'pI'S
ntantes
IIII\IHLII, 1'.;1 I' presentante
del ejecutivo del Gaplan
estaban
a favor
de la tercera
PI'O
dijo:
Mil 'has vcces .Ia discusi6n se calienta, demora mas tiempo y muchos cons j l'OH III11pi ';i;C111 a salil'se para tamar el autobus, Es frustrante porque nosotros diFl 'L1. l,i'110S.y discutimos, y de repente no tenemos qu6rum, Tambien me preocup
r as tematicas,
fueron
entonces
1'1'gunda cuatro y la tercer a 12. Me parece que la forma como in tituciones del PP, las diferentes representaci6n gre por impedir La y autoritario, el nuevo
El
lOP
sistema
votadas:
la primera
obtuvo
siete votos,
III
fueron debatidas, dentro y fuera de lUH cuestiones que incluyen la calidad d III
testimonia el empeiio de los sectores populares de PortoAI{· que el lOP caiga en las trampas d~l v~ejo sistema clien,t ,IiH De hecho, el espectro de las contmmdades entre el VIeJO .Y ocasionalmente
es la manifestaci6n
surge
de un circulo
en los debates.
publico
emergente,
para
el cual 'loH
ciudadanos y las organizaciones comunitarias, por un lado, y el gobierno municipal, por otro, convergen con autonomia mutua. Una convergenclll que ocurre por intermedio de un contrato politico a traves del ~ual esa au to nomia mutua se convierte en autonomia mutuamente relatIva. La eXp(l riencia del lOP configura, por 10 tanto, un modelo de cogesti6n, es decir, UII modelo de compartir el poder politico mediante una red de institucio1l0H
dl 1I1111'1'lliIl'IIO,'il\lIl,III1II~1 II 0111.1111111' dll(,iHIOII(H PilI' III lilli, 111'11111, 1'11111111I IHI,YPilI ('IIII1PI'OllliHO,
II
I,m pl'obl( IIII1H
I"
n~ POl'iniciativa
del g?bierno, en el Regimen Interno votado en 1999 para entrar en vigor relabvo al veto pOI'parte del gobierno fue suprimido. EI argumento utiIlzlldo era de que no habia necesidad de mantenerlo, una vez que el proceso decisivo constiI,llldo,durante todos estos alios hacia ese mecanismo obsoleto. EI veto no solo se torno una pOfllblhdad remota, sino que tambien su prevision pOI'parte del Regimen Interno apenas HI I'vfa como punto de ataque de los que se oponen al PP. Debo esta informacion a Luciano
,:rl 2000, el panafo
Ill'urlct.
I, 111111 1•• 11111'111111 IIIIIHILIlIIiII III (101111il)ll 1'111';1,/1"111 P"I'" I V/ilil/ll'IIIII, .I, I"d,' V .11111" 1/1111)11 ('11111111 dqll IIIiI,lIt', III (:lIl1tiHi )II "/lI'il,/ll'ili III-! oLI' t d IIiH(;1'(Jlld(IIHIHill II 1111IIIIIlII • IIi I II(111111110 1IIIIIIlIliLod( III IIdlliiniHLmci 1I1 popull1l', ,lloy 1111dill , 1'1 1111 II11It1II Pili' dOH l'IIPI'( H(nLllllLOHd I gobi rno II I eOI S ,jo, y d( 1101 1'1"1 If 111,/1111,(1'
"1111/111/1'1111II 1\11I1l'/111 11111/1'1<111.11/1 11111'11111 <111"1I'il 11/1/ 1'11111111' IIlitl III 1111'11/' 1)11111111111 11/,'111lOlll'lI/iI,OIl11111/1 1111/1 dl Ie)'1'1111111III / 1IIIIIj"Iitllllltltlllill 1'011/11111/'11111'11",1)11111)/0, "(II' (,;nolplll, (111n<'l1i1d(1 Ifllli III pll 11111/11,/11' 1111.I" 1/1 1'111111/1
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I 1111 1.1111 tic 1111\1'CIIllllllitllll,O1'(lIlli/II' CI (iOIlHn,io<1011'1' .y 1\1"'CIl'lI(/(\ 1)ed(1 11111111 11,11111 villl'ldllllllH II 11114 iIlHl,i1.11 'iolt( Hdl bIlH(: IIiHIIH1I11bleIIH1'1\1\1011 I I, ,III I'lc 11111' 11111,(IIIIILiIIIlH,1':t-d,OH dOH (Jlti'l1oH )I'g'UIlOf:l,pOI' HLlIl'lIhil\l'l,ol1 '1 III II/III I' PIII'jOll liidividlllll'y '01' 'Liv}l d todos los 'iudadaIlOA, j 1'('( II \Ill 1111111111 ilOplJllli' dO/Jlo: Hobl' I d R mp 0 d I ejecutivo y sobr III prop II II I'i 111I1111L'l('iCll1
En la investigaci6n de 1998 este porcentaje es de 58.5% (Cidade y CRC, 1999, p. 63). La eficacia de las decisiones vari6 a 10 largo de la decada. SegUnel Correia da POIJO, dill 29 de abril de 1996, de todas las obras publicas planeadas para 1995, 95% estaban en ';1'1:11 ci6n a ya concluidas en abril de 1996, Hubo, sin embargo, atrasos en algunas obras prevlHt.1I11 en el Plan de Inversi6n de 1995, y, a 10largo del primer trimestre de 1997, los conse.Jero~(Iill cpp criticaron al ejecutivo par esos atrasos. 55 56
0:' Para el ana 2002 la previsi6n del gobierno es que ese porcentaje baje a 8% en funci6n del l'I'OCllmentodel volumen de servicios y actividades de conservaci6n. ' 0" Vease Abel'S, 1998, 2000,
1\1111111' pili tI, III HI POlllllllllllllld, dllll{l" I II I'IIIIIIICII' 111111111'11,11,11111 II lid I 1'111\111/111 ,0111'1\1,111 11111'/11'1 d'Il'1I1tllIH ('1111 Itll C 1111 1111'1' ('11111111111III 11111_ I' IWIII\Id, 1I1111t1, "01110"(\IIt1iI'1011tin ('1I11111.1IH II In I dtldlltlllllllll, 111111 HIliI1'1'III tlCI IlI'j III 11111'1(\1'111'1, 11111(,11 I VI ('I\H pc)!' Ill( (lill ill lilllnl.oH IIlIlpll 1111{ 1111dl l'I'i!)lddoH po" III ('illdllllll.o ('(III Iii pIli II Iii illv( "Hi II que inLqfl'1I 111111 liHLII d LOUII!:lIHH obI' II-lIlPl'lIbllc/ IH,
r.: ~fines
de ano se hace una pu?licaci6n con la rendici6n de cuentas, que es distribuida por
10 •.• fOI os d~ d~legados y la poblaclOn en general. En los ultimos anos la rendici6n de cuentas
I," >lIdos~f~strcada, mcluyendo una muestra fotogrMica en un lugar publico, dividida por !i'lOll'"LematIcas. Es usual que el prefecto y varios equipos integrados por los secretarios se diri,illll u lugares de gran afluencia de personas (comercio, paradas de autobuses restaurantes oLe.)y distribuyan la publicaci6n de la rendici6n de cuentas. Esta pUblicaci6~ tambien est~ lIcceHibJeen la internet. r.H Esta informaci6n tambien esta disponible en la pagina del PP de la prefectura de Porto Alegre.
III , 1111 'II I, 11"' l'llIlI'lllIlIl il (l11('IOIIlIH 11/-1('11101'1 III H(I('l,ol'IlxIHII'l.lIdOl',dl 11111 ,1,1 1111111111 tit III 11"11111"11 (III IIIH 1.I'1I11Hli'l'Oll('i"li (dol'"I('H,hl Hi liHlllil\lI.Yt\ , II lit ," I IIlilllll!1 l I POI'C'(\IlI"do i(~'1 I I I I II 111111 pcI'didll dl il\1.t I' \H(n III pllt'Li 'ipn 'i I, 'omo, d h \ 'ho, HlIt(\
Despues de un largo debate, el Consejo aprob6 la construcci6n de las Ci1 '0 avenidas con un voto en contra. La verdad recurrir a emprestitos internacionales para promover el de (11'1'0110 urban~ pone, desde luego, en problemas al PP. Esos emprestitos r 59 Segun los informes de rendici6n de cuentas del PP, en 1997 Porto Alegre habria perdido 16.69 mill ones de reales con la Ley Kandir. . .. ., . 60 No es dificil identificar, en este discurso, un subtexto de mtImldaclOn 0 l.~clus.od~ mll,lIi pulaci6n. Dado que la gran mayoria de los participantes del PP tiene una fihaclOn 0 mchna 'I 'I po!itica de izquierda, debe ser muy perturbador para ese auditorio oir al prefecto declr q 1 1111 fuerzas de derecha pueden tener un buen argumento contra ellos.
1/111111111 1/, 1111111'/11' 1111111'1\ /I.\' dl I./ili/id/l 11111/1 II I I'~IIIIIII/tH V/I /1 11/111'1it hi 1\ 1/\11'11111\11 1'11111'/11' 1'1111 I I III'IWIHIIelil dll(' 111111 dill 1'1',I 11I'11d,, H 111111111/11/11, 1/11' /111\111./'/111 1,1111.0,II! "1'/111/10/11)(1111 1'1\1'0110('111111.11.0 1111.1\1'11111'11111111 ('1'11111 IIll'dlli 1I'/IIIHP/II'(llli,(I'y IIlkll:t, 11(1diHl.l'illilrilll1 III 1'(\('111'OH, 1)(\ (H( IIIOtlll, ed 1111111 II 1111.1 I' IIlHII'i<'Il.IOtill 1)( HlIl'l'olio IIco I'll " I'oci( 111.1 Ill( 111.(,II ('/)11('\d(ll' 1111(11111111 I. 1.0 IJIII' I IIIYlll1HI.I'IIC,j)II d UIlII IIVlllidll III '1\ n'( "II 1'(ll'iIl1lIl,"11i ,/111111 hllllrlo, d 11111;1110 Li mpo, III' (nliH HLiLopum III pllvilllOIlLll ,jOII <1(\ 1'/11111/1"11 /11'(1111-1 III Lorno u It! IIv'nidl-! Hin xigil' IIiH 'H))' 'i(,i 'II 'ioll 'Ii 111I/>i(,[lIIIIIII, 1 :11 ' OCI'Iii pl,lInbr;.IH, 01 (in<.tn iami nto ('U con' 'dido p n'o IIpli '[11'1;(011 III JI/lvl lIlt 1\(,11'Ion, p 1'0 la ind'icaci6n d las call s 'sp 'f(i 'as,y III 'xL "I;i 11tI(I III 1)l)l'IIH(hHsta 100 km) fu ron, posteriormente, obj to d I 'i i6n n IIIIi tll/l 1.,111I:i(\H d I PI'. I
,I-) pu de considerar el contrato politico de cogesti6n qu ,U t nLll ( I 1'1' IIII t:onLrato entre pares iguales? Esta cuesti6n presenta eJ prabl ma do III lI,tll.()II(j~h de los procesos y de las instituciones del presupuesto parti 'iplI 1,1 VO, !\f Irm6 antes que ese contra to politico esta basado en la premif:lt1 (/1\ 111/11,II Lrav6s de el, la autonomia del prefecto electo y la del movimionl.o POllIIIIII' " tornan autonomias mutuamente relativas, La cuestion es: ' 'I/Ili 1111(IHIII-It1l1tonomias es mas relativa por el hecho de entrar en el cont~aLO' It:I 1'1'0" 1In a i~icia,tiva, de la administracion popular del PT de Porto Alegl'O ,Y HI~ 'on~orno mstitucIOnal basico fue disenado, a 10 largo de los anos, pOI' (II (',IOt:lIL1VO, Forma parte de un program a politico de redistribucion de JOI; 1'('(;[1 I'"OSpublicos y de democratizacion del Estado. Ese programa politico f; III punto de e~cuentro con las exigencias del movimiento popular a 10 largo tll 111 uchos anos de lucha, La cuestion es, pues, saber como fue realizada , 1-11,11 ~onvergenci~ de voluntades politicas, qui en definio sus condiciones ,y liliH tllnmgs, y cuales fueron los resultados obtenidos. Como dije antes, el ejecutivo tiene un papel preeminente en el PP. El cicio, la agenda y los plazos son establecidos pOI' el gobierno municipal de II 'lIcrdo con los requisitos legales, pero tambien, ciertamente, de acuerdo ('on una estrategia politica. Con todo, la iniciativa del ejecutivo solo se vuelVI flcaz si las comunidades y los movimientos populares participan activaIII 'nte en el proceso. No hay duda de que la participacion popular en el PP (1-1b stante activa, ;,Pero tambien sera autonoma? ;,Y que significa ser auto110ma? ;,La cuestion de la autonomia deb era ser discutida unicamente en el (;(!ntexto de las relaciones entre el movimiento popular y el gobierno, 0 tam1>1n. en el contexto de las relaciones del movimiento popular con los otros pllrLJdos y fuerzas politicas que integran el campo politico de Porto Alegre? III
III En 199~, el BID concedi6 un emprestito de 76.5 millones de d6lares destinados a financiar con~trucclOn de carreteras y para fortalecer la gesti6n financiera y la administraci6n fiscal
dl,) rnUI1IClplO,
It, II 111111 /1111\11"" III (' 01\ d(\ ill('/IIHi(,1I p/lt'l.id/lrili (II 10H Ili0villdllll,(lI 111'11111111 II Illl 1'1'H/lII(I IIIH (11(1(,('iolllll; jn purL lor hllb " ,,' 'lido 111111 ""rlll 11111111111 IIiilll IIlH 01'/\ "d/';lI<:iol) I-! 'omuniLt'lY'ia, tr08 pc1r'Lidoli illt< Id,III'11i1 /1111111 III III 1\11111, Illl 1'1)'1',PilI' oj Il1plo, Luvo, durante mucho ti mpo, Ull I PI'I\ I III II Y 111111 Ildll1l II ,ill Oil I lTlovimi nto de las a ociacion s d hn1>iI,1l11Ln , 101lllVIII IlllI'y ('IlII'L( 011 1 interior de la Uampa.62 La a ILonOllll1 ItO i'IIIIdt pOI' 10 1,11111,0, 1-1r 'onccbida como espontaneidad popul~r 'onl() Illtll \I1111 1r111" It d,1Id o"g'ani~wr personas pobres en comunidad R ell 1:1'1I(/1It111 , ill Iii "PI)'yo 0 In innu ncia de fuerzas politicas extern as debidlllll(\l1l.11 01', II 1II,IIe1IlH, I,ll nuLonom:fa debe ser mas bien, entendida como III I'll pili' dlld I"IIlId/I/' de '/In':tlizar apo,yo externo y de ponerlo al servicio d o1>jilji II ,t j II III,IIII-!.y IIg' nda generados en el interior de las comunidl\dllH, 11)\1 III 1111\ le\\ 1.0lll'lIl;i 1 no, la autonomia se mide por la capacidad d dnl;llI'I'oll/" lilli' II \' lll'iell 'iH organizativas, maniobrando entre influenciaH plllll,il'lIi II II 1 111111 \Ill' 'ompiten entre si, y usando dicha competencia par I illlpOllllt' 1\ ',1111 I,IIIH1111, por muy importantes que sean para la comunidad, Ill) 1'(\IlI'/l11iIII/III IIII I pl'ioridad para ninguna de las fuerzas politicas involucl"lcllIl;, No siendo el PP un movimiento popular sino una constelaci6n illl-1l.il.ll('111 11111,'oncebida de manera que funcione como un punto de encu nLI'O 110111.11 Ilido, de funcionamiento regular, entre el movimiento popular,y ,I go/lI(iI'II\l IIlIlnicipal, la cuestion de la autonomia del PP debe ser formulada 'Oll)() III 1'/1pleJcidad real de los representantes populares en esas institucion 8 p 11'/1 11Ioldear las agendas, los plazos, los debates y las decisiones. En est s nti tlo la autonomia en vez de ser una caracteristica estable de un determ inllc!O pl'~ceso politico, ~s el resultado, siempre provisorio, de una lucha continllll, As! entendida, la autonomia del PP debe ser discutida en dos niveles: el fun cionamiento operacional de las instituciones del PP, incluyendo la coordi nil 'ion, las agendas y los plazos; y el impacto de los cambios en la orienta ·i )11 politica del ejecutivo sobre el PP. En 10 que se refiere al primer nivel, ya tuve la oportunidad de decir qll( la coordinacion de las instituciones del PP esta en manos de los repres II tantes del ejecutivo y que la agenda y el timing son propuestos por elloH, Pero tambien dije que, a este respecto, el papel del ejecutivo ha sido cadll vez mas cuestionado y desafiado pOI' los consejeros y delegados. En 1997,101-1 debates fueron particularmente intensos durante el proceso de preparaci 11 del presupuesto para el ano siguiente, La discusion del regimen interno fu(\ muy intensa, pues muchos consejeros se oponian a que el ejecutivo contl'O· lase la coordinacion de las reuniones, de 10 que resulto la introduccion do I
1
I
62 PMDB),
EI presidente actual es del
PDT,
asi como la mayoria de la direcci6n (en alianza con
III
111/11111111\lIdlll('/lI'1I1111 I ('Oil I 11111, II,I 0 dll 1'11111'11111' 1111111/1\,111 P'II" I II 111111 11111111'11111/1 III (Jolll1 lOll 1'1I1'i1,/1I' /I, lill'III'1I111POI' 111111111111110 1I\IIIti dl 11111I II IW .y dll 1'llpI'IIHIII 11,/1 II1.11dill l\jl\('11iivo, 1,/1011 t\l'V \('1011d, II 11111111111111 tlI I ('1'1', (III P/lI'I.iI'\1I II', 11l1\(HI.I'I qlll 10 (,OIlHtlj(I"OHHI vol il 1'(11111\/1 11\1111 11I'."IIHiVOH, ,y (]II(\ IIIH 1'(1,1\(1' PI'OCIIHllloHdo I\(H 1'(lllldllllllfl 1'11111'011, 111111'11/1 VIII'(H, I'OLliHpilI'
'111111111111.1'11111 I'lIdll' 11I,I,II'III'IIIiIiIH.YP II' I I'(\I11lil' I HIIII\11.('1.01'(111. 1till' "I"" 111111, III 111'111111\1./111\1 H dnll,itl('\d,ivo tI( 1\ III qll( IOHIllllil.OHd( IOHplll:t.1H 1111 0111111111 III 111('111110 I1I1(',,,wit'11(l e1t (1'11.(,Hill() 11" HOIl,POl' (I (,OIIVIII'ill, IInl.II ItlllltllI I II II ,y( tI pl'olll\dl\IIdllH I 01' III :,'111\111'11 d 10H1'~diloH.TlIlllbi Illlli1'II1\1I1 'I'" I I dt hllil I OpI.iIIlO, Pi 1'0 11\1(' H InllY ('rUHLntnL v ri('i 'HI' qu dlHP11i d, " 11'\1iOllllf IIII'IIIH ( Inl.uIIHIlH, no hHy qu61'urn para votar porqu HII'\1I1(1I 111111\11111'11/1 1I1llll0HillL. nHl\dOH () 'on mas prisa d cidi ron abandoner 11-1 1'(111 d 11111111hll( Ilujl IHplo d \ f!t conflicto 0 'urri6 en 1a I' uni6n del cpp d 'I, H d(1 II II I,Il ,Im-,ol IIWd\\H, Algllnos onsej ros consideraron el pedido abusivo frent H III 1\ 1"11 iOIl Y I" 'umpl jidad del documento. Lo mismo sucederia en la r\lIl1ioll dt I 1:1'1'd I 14 de marzo de 1997, resultando de ahi que el problema
IIIHpopidlil'( 1i",I1/1 1"1111.1\
En esa misma epoca, pero por iniciativa del propio movimiento cooperativo, las cooperade habitaci6n pasaron a designarse cooperativas de habitaci6n autogestoras. El objetivo do csta politica semantica fue distinguir las cooperativas populares de las cooperativas empreHlIl'iales. (if> En esa epoca, una ciudad cercana, Gravatai, tambien gobernada por el PT, hizo concesioIH:H"excesivas", y altamente polemicas, a la General Motors, que insta16 una armadora en la (i,
LiVHS
cilldad.
11111111111111111111 \l111l1('II I II III I,(\",illil' " 11:1PIIII'IIIIIIIIII I H 1111plllll, 110, I1I1 11111Ilplli III 11)1\ \III plllil d( 1'( r(\\lcill p"rll I \lilirnOH (II III (l,d)()l'lI('ioll ii, I 1'111111'11\1/1111 111111 d.' 1,11('r'tIHLI'Ii·i)11cI IOH 'OIlH j rOH IlIln\( Ill,) ('llllIldll IIpllll \1111111\1/11111 1' oJ cpp y el PP y de responder siempre que fuera necesario.66 La reeleccion de Tarso Genro, a fines de 2000, para un nuevo mandnLo ('omo prefecto, va ciertamente a incluir cambios politicos y constitucionul( Ii (11 I PP. Como dije antes, una de las primeras medidas del nuevo ejecuLivo 1'\1' el establecimiento de un Grupo de Trabajo de Modernizacion del Pr HIIpucsto Participativo con el objetivo de reflexionar sobre el pp y propon r HII I' formulacion. En la conclusion de este capitulo hare una mencion ma doLallada sobre la agenda de este grupo de trabajo.
n
El conflicto y la mediacion entre cuestiones tecnicas y politicas, entre COI1() cimiento y poder, constituye una de las caracterfsticas principales del P1'. :-li es verdad que los criterios tecnicos limitan el campo de participacion y d Iiberacion, tambien es verdad que el proceso del PP transformo radicalm n Lo la cultura profesional del equipo tecnico del ejecutivo. Ese equipo ha ido sometido a un proceso de aprendizaje prof undo con relacion ala comuni '11 cion y a la argumentacion con ciudadanos comunes. Sus recomendacionOH tecnicas deben ser transmitidas en un lenguaje accesible a las personas qll(\ 66 Sobre las relaciones tens as entre el PP y los medios de comunicaci6n social en POI'l.lI Alegre, vease Genro y Souza (1997, pp. 36-41).
1111dlllllllllill ('OIIIH'illl (lIII.OH1.(\C'llkoH;10 "II/,Ollllidl dll I II 111111111111111,11111111 dcllII' III' dc IIIOHI.I',do (I( 1111111(11'11 1)('I'HIIIIHivII,( II V(I/,d(l CII'llIlpll1 III till 1111 11111 '1i11.OI'll.lIl'ill;llillgllllll hip LtHiH0 Hohlti )111111.( I'llld,l 'I pili dt ,it I I 1II1 dli ,Ill qllo H( II dOIIlOHLI'JI
'1"1 III '111I 1'11111111 dn 1/1 l'I'(ldllIlC,illl. H ( I'll 111111 I. \1'( II pol Urll p 11'11 II" ilil ,Ii/lidll' 1111111 I i'IIl111.iO Illi II(,/111(,( ,COI) I.odo, II III e1klll qu( Il.icl)iPO pili 0, III 111111dll 101 111111' Olllll'ioH H( 1)(' 111'011II 'onLil \IIII' n I d H rnp( 1\0 dl (I II 11111 ,t, III 111'/111110 IIIH11111('11 IH nO 'h H qu \ no pod an pasar 'on HuH (illl)IIIIII, 1'111,'lllIlt 1\111 Id,o, I II III 1'0'11 d 'I lanzarni nto d 1 pro rama d in!.( l'iOI'i",1I I lilli, 1'1('001'(1 11Il(101'll1110dijo, n ntr vista, que el ejecutivo HLt)!>1I('Oil I dlllllldo 111pOI.dbilicllld d pagar h01'a extras al personal encarfUc!O d(\ III 11j'I!Il'II('iOll ,,1.11'1I II 1111.1' habitantes e ingenieros acerca de la pavimentaci6n, de la 10'11/1/,11,'1111 dll IOHcanos de drenaje, etc., y quede impresionado con la capa 'idllil
Legitimidades rivales: el presupuesto participativo y la Camara de Ediles I'; n los debates te6ricos sobre la relaci6n entre democracia representaLi v I .y d 'mocracia participativa muchas veces se olvida que una no existe gin III o(,ra. En procesos politicos complejos, la dernocracia participativa, en plll'l.i cuI aI', presupone siempre la creaci6n de instancias de delegaci6n y de r' pl'(I Hcntaci6n. La experiencia del PP es elocuente a ese respecto. Como vimoH II/ 'structuras basicas tienen como objetivo una articulaci6n institucional, 1111 solo con las instituciones de la democracia representativa en el nivel mUll cipal (el prefecto y el ejecutivo), sino tambien con las instituciones I' P1'(1 entativas derivadas de la democracia participativa en el nivel de la com II nidad. Esta articulaci6n entre participaci6n-representaci6n en el niv I (ill la comunidad requiere una reflexi6n cuidadosa que aqui no puede HeVUI'H( a cabo. Dije anteriormente que el modelo de decisi6n del PP busca concili I' (II principio de la representatividad democratic a del prefecto y de su ejecuLi VII 67 El sistema adoptado acab6 evitando el pago de horas extras: el trabajo de los funciOlll1 rios en el PP acumula puntos para futuras promociones.
1'1111 I I I" 11('P II II( III III IIHH'I'II('illpili I, (' pili i II II( 1(111'11111111/111111 1111/1111/I 1111/1 I II 1110(''1('111114111 <1(\ b 111/,y IIHIlIlbl( IIH" II ( lI11l1lt"II, 1,11\1111 Ilf 11(11111 I I III I II III t\l( ('ld,IVII, 111I'III,0 I. 1I11bitlil III ('11111 Ir I <1/\ I':dll, ,ifill ('11111111111\Ii 01'1\11101(\/"iHIIII,j0 III IIIIi 'iplll. 1':1 '011I,I'll1.0pold,it'O (I iHI,(111,(\(11II,"tlcd ('/(\( 1111 o ,y I IH('Olllllllldllt!OH 110f'1I0, hili'll, I lI"orll, (\xl,oll
I
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EI.conflicto ha sido alimentado por los partidos que se oponen al Frente Popular y que
"on mayoria en la Camara de Ediles. Algunos de estos se oponen frontalmente al PP, mientras que otros bus can soluciones de compromiso al conflicto de competencias entre el PP y la Cama-
1'''
(voJvere todavia sobre este asunto). L~ Ley Organica dispone en su articulo 116, parrafo 1", que "queda garantizada la paraClOnde ,la comum~ad, a partir de l.~s regiones del ,?unicipio, en las etapas de elaboration, defimclOn, segUlIlllento de la eJeCUClOn del plan plunanual, de las dIrectrices presupues1,III',rlS .y del presupuesto anual", •
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till lilll 1IIIIIlil'II ('11111'1' lIl\pt,(l I (IHI,O,11111 lIoHk 0111H 111111 di I "l\idO, 1111'11110 tI, lillll dill 1'1' de I 1I,'opiO (1.illl'llt,ivo, MI('IIl,I'IIKIII,>11110K (.,'( (III (JIll III ('OIiH/I 1\ II IiII I II f III linl 1'1'1l,Y lid Ii "II \ d(ll'
IlIdllll , II 11111111 1111IIH/III 11111III 1(111 Oil 1111,1'1I I 1'1' III ('11111111 II 1111. "lUdlldlllll.I" ,Y1I1111doIInl\'l1I' II 1',IVtdlll'fW1I1'I'i(101/1111/11 (III ,d "111111 0 I • /1111 /111 110(II dill ill(,( I'OHdt I P'I'('01"'1)111 POI' 0101'1111110 10l\iHlllI.i O,Y('Olllllhlill /1 III lilt Hll P"III'roi IILivlIH, t\11'IIIIOH II( /111'011 ill '1111010 II pI'( H\IIIi,III'P"Ollllt dill d. I, \ (III ( I H, IlI,ido d I( ((IIIiy.1II' I PI', 1';,) ( I1tn ViH(,Il,[lItO do ( IIoH dUo: "11l/lloy II III VOl'd( III) tipo d I g'llliy.ll·i)11 qlJ( no mlillilit nl "I','y tI"( ('oIILI'ihll,Y1III POll olidlll'll) 'OlltO ,.11 'ornpon nL ofi 'ial f nu 8ll'0 HiHl 11111 pol (,ito, 111111 111/11 ,'II dill. Sll'H Hp' 'ifi 'idud." ";1 pl'obl mo d lei I' alizaci6n R UI ad las rnu 'hUH dim IIHiol)OHdill ('011 (lido nLr I j cutivo Y 1 amal'a d 'dil S, on 18 'ual I 1"1'110 (,inlll Illllyorfa.71 Lo consej ro d I 'ppti nen una compr'l 'i61 nf(,idH d H(,I III 1.1111 'i n~ y Jas divisiones en el interior del CFP a ste re 'pecto r fl jelll 1"'11/\ lIlt n(,a 'IOnes mas amplias en la politica de la ciudad y en eJ movinlionLo ('011111 ni tario. A pesar de las restricciones politic as alas prerrogati val:! pI', Hllilll 'slarias de la Camara de Ediles, esta hace, todos los anos, mu'llIlll (1,'IIlIi ndas; no tanto ala propuesta de presupuesto, sometida pOI' el 'j' 'II IIVO h II:!L el 30 de septiembre, sino a la propuesta de las directivas pr Hl,1IllliH(,lIl'ia sometida a su consideracion hasta el 15 de julio de cada al 0, ";H(,I\H'nmiendas son discutidas en el CPP. En la reunion del 7 de agosto 1(' I!Hi , 'I representante del Gaplan leyo las enmiendas mas important H. 1/1\11d eHas, que venia de un legislador de derecha y antiguo prefecto conHiHt II 'n restringir los gastos del prefecto en la publici dad -un arm~ fun(111111 'ntal de la prefectura para lIegar a las comunidades y aumentar I nll';o de informacion sobre el pp entre el ejecutivo y las comunidades-. EI I' pI' sentante del Gaplan intervino entonces a fin de lIamar la atencion Hobl"e el imp acto negativo de esta y de otras enmiendas, subrayando que, a (,rav s de elIas, los legisladores estaban tratando de limitar la autonomia del 1'1'.Exhorto a los consejeros y a los delegados a movilizarse, rapidament· y con fuerza, para intentar derrotar estas enmiendas en la Camara. Concluyo su intervencion diciendo: "Ellos quieren entrampar al PP. Esto es una guerra y cuando usted esta en guerra no pueda detener esta para prepararse y debatir." Algunos consejeros quedaron descontentos con este corn ntario, y pi?ieron mas tiempo para analizar las enmiendas porque, finalmente, es del mteres del pp cortar algunos de los gastos del ejecutivo. Uno d ' ellos declaro: No estoy de acuerdo con 'X' [el representante del GaplanJ. Esto no es una guerra. Estamos debatiendo y discutiendola democraticamente con la Camara de Ediles. 71 En .las elecciones de 2000 para la Camara de Ediles de Porto Alegre, el Frente Popular ronqUlsto 12 de los 33 lugares (i.e., detenta 36.4%). De estos, 10 lugares son del Pr.
I t~1Iill,ulI 1111 ill III 1111111111111111 ilil IWII'olll'd lI/1dlll'lIl, 1111"11 III PI'OPIIIlil.ll I/liltlil II , 1111 11111dlll d" 11111I" /lpillplllli dll 1/11'11(1111. (lil. i '11'11lI'II111OH II dilwlIl.il' 1(l1l1111 III 111111111111'1111 did "1'1',11111 III II'lit I III1'y11111 'II0IIlIIH IIIIH(;IILi,', I. 11;1 ·u HU6n d lu IIltl,OII(1I11l11 tI'III'I'I' dn/)n /1(\1' J)I'OlllOVidll 110H 10 'on I' la'i n a la amara, sino lllllllll(1I1 '"11 'Idll\'ioll III o.im;ll(,ivo. ('11111'1'(('II( IIl'ili IIiH pORi'ion I:la favor 0 en contra de la legaliza 'i )n dnll'l' !lilll lido dlti 'Itl,idHH n I '1'1'. Algunos consejeros apoyan d t rmill IdO/ I I'" dn I( g'llliy'Il'i n. tr08 S oponen en nombre de la autonom Jl did 1'1' 1'\11l.il Illplo 'I 1 I bat d 17 de agosto de 1997, arriba citado, H( IIHIII('III 11111I1111'hllHv'· s I reconocimiento y el elogio internacionales qll( nl 1'1'1111 ,,('i/)ido. 8n la r uni6n del CPP del 3 de marzo de 1997, uno d IOH('01111II 1111I'om nl6: "La forma como el pp funciono en los liltimos ocho 111101, III II Ilj(ulln r'glamentacion POI' parte del gobierno, es 10 que hace pOHibl(\, 11111'11 110/10(,1'0 '" guir al frente y que seamos internacionalmente recono 'i
PP es un proceso social y politico muy dinamico, siendo, pOI' eso, dil'(;i I 'xtraer, a partir de el, muchas conclusiones 0 proyecciones. Hasta ahol"ll ( I 1'1'ha sido un medio notable para promover la participacion de los ciudadll nos en decisiones que se refieren a la justicia distributiva, ala eficacia ( II las decisiones y a la responsabilidad del ejecutivo municipal y de los del g'1I dos electos pOI' las comunidades al CPP y al Foro de Delegados. Su exito h I sido ampliamente reconocido, no solo en Porto Alegre y en Brasil, sino tanlo bien internacionalmente. Son muchas las ciudades brasilenas que han adoll tado, bajo diferentes formas, el sistema del PP, al mismo tiempo que organiHo mos internacionales 10 encaran con simpatia cada vez mayor, aunque rn 111 interesados en sus virtudes tecnicas (eficiencia y eficacia en la distribuci 11 y utilizacion de los recursos) que en sus virtudes democraticas (la sustenLII cion de un sistema complejo de participacion y de justicia distributiva). En mi opinion, el futuro del PP depende, en gran medida, de la fornlll como sus principios y practicas de participacion democratica sean reforzlI dos y extendidos a areas 0 cuestiones que hasta ahora no fueron incll.i 1"1
1111 I I II III IllIn 1111It/lllII IIn 1'1111111 ~I" p"l flll'l' IIl1n ,Y ,'OIHIIiIIII 1111111111111111111 I I II III 11111'1\1' 1"'111\I'I-IIIdi III l'llpl.lll'll 1'011III vl(\11l poill. I'll 1'111111/101/11 1 ';111\ II11II lI'illll <101111"IIVIII I. IIllhil'lI (1(\ (lilt) 1111111/\1' I 01-11.111 I'wld 1'/lIiH • 1111 IIIII,~ II, il:( 111.~ 1-1,y PIIO(l(1I1il\('IIJi,' d/:'1I110H
)I:
,'I~ I.•a ver da d es que l~s cuadros politicos de la prefectura estan muy concientes de esto y III,I"n~a~ellte, han expenmentado combinar participaci6n con contractualizaci6n en varia~ III(lIlH',L~mt~ en el ca~po ,SOCIal, como en el econ6mico. En el campo social, hay que subrayar IIiHt[um dell as comumt.anas que resultan de la asociaci6n entre el ejecutivo y organizaciones 1',wlllos 8111 fInes Iu~r~tlVos. En el campo econ6mico, subrayaria la creaci6n de la Instituci6n (,UIIIL.llltana de Credlto, concebida para fomentar el microcnldito.
11111111 111111I11I IlId( II III'LI('IIII1I'/\( ('Oil III i,Il,(\I'P"III.II('11I11Pill' III 1\111111('1111 j II' I'll i,tl,III'P"III.,"' III i,lllOV I('ioll illHl.il.lt('ioll d lIi/-lllldli 11111111!III Hi IIIH1'('1111.y IIHpl\('ifkidlid hil;L)I'i 'I .y 1010 'iol ",1 'Il, 1'0dll('i IIdolll d. "ll 111111111 II 1I11PIIII/I
.1",
do /l,uestros limites: una primera evaluaci6n de los puntos de estrangulamie/lIII que vivimos en el proceso del presupuesto participativo de Porto ALegl'e (I 001), presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafios con q.U( H' enfrenta el PP, muchos de los cuales son convergentes con los enunCIIIdo a 10 largo de este trabajo y resultantes de mi investigaci6n y del segu jmiento que he hecho del PP en los ultimos siete anos. La constitucion do te grupo de trabajo y el modo como he profundizado la reflexi6n sobr I J'P, tanto en el interior del propio PP, como en la clase politica, e incluso 11 la comunidad internacional de cientificos sociales que han estudiado el 1'1', son revel adores de la voluntad politica de renovarlo. Se trata de un ejer ,jcio que no transcurre de la necesidad de remedial' el fracaso de una inic'ifltiva de democracia participativa, sino mas bien de la necesidad de resolv I' problemas que trans curren de su exito y, en ese sentido, es un ejercicio raro, dado que las experiencias de democracia participativa casi nunca alcanznn un nivel de consolidaci6n tal que suscite este ultimo tipo de problemas. Presento a continuaci6n los problemas y desafios principales identifi.cados pOI" el documento Rompiendo nuestros limites, relacionandolos tanto con mi investigaci6n como con la de otros cientificos sociales que, a invitaci6n del Grupo de Trabajo, presentaron documentos de reflexi6n sobre el I'l', La secuencia en que los presento no implica ninguna jerarquizaci6n. Aunqtl
elli ,I I lIll" 'lei, 1III,dlli II dl ('011111/1(1 pI "'i ('C'(11111 ,Y('(ill 0111111II,III/CIIIIIIIIIII I 111111111""'(11'""II (II'Hhili III l'llpl.,"" ('Oil III i\\ill POlfl.l!"1 1'11111 iI 1 I'll' I,ll nVII!tlll('ioll d( 11'1'1'(V( II 1.IIIIIhlnll dn (fll( 11111111'11 1141.1111 ('Olldll'illill I 11111 1IIIl,YIi II\'IIILoH, pillidl II Inel,lir 111':'1"101'1 dil\ 11111'1, POI' <.I( Illplo, 1111"1111101 IIIWiol1 Holo Li( Il( HI'lllidO pol Li '0 HI rOI1If) COI) )1 vil\io HiHLlIlI1I dlll,II,1I 1111 pllLl'inlOllillliHLlI, /.1 '1'0 Ii ru pOHibll) OHn 'o'lHolidll 'i III Hill ni'l/'IIIII' (()I'llIII 111\ ('old,in,licllld 'on I vi jo l:lil:lLmn'? Como " alirlHd pol LieH (\,Il( I'l(l 111,(,III 1'1' Lilllld\ II Ii I'd 'H 'HlHbilizador, lunlo 11l 'rminOH polrLi 'OH '01110 I'll I. \1'111"0 idool )~{i'08 Y 'u/Lural s', in mbargo, una id ad 'H HLnbi/iZllc!ol't\ qllli 10/1"/1 I.I'lIIH(I~l'mar on p~'actlca 0 tenibl corr iompr I I'i 8g'o d p rel( I' II poLl 11'Ial cleso tablhzador a m dida que el xito alJmonLa, La ruLinu eI( II II1ovilizaci6n atrae una movilizacion de la rutina, La participaci6n p 1'1111' III (; I vada, pero los ciudadanos comunes senin gradualmont u tiLuidoH POl' ci u.dadano~yarticipativos especializados, El dilema aqui s que, aunq u( III I'lIdl'ahzaclOn de esta experiencia sea la unica arma contra la rutin., (I iHL(, 'on todo, un limite indeterminado mas alla del cualla radicalizaci61~ ('OlllpI'Ometera irreversible mente el exito de la experiencia. No hay s' Ii 10 1"1/' I ('liLe dilema. Sin embargo, la tension que crea podra ser ella misma IOHI.\l1ible -contribuyendo asi a la continuacion, aunque per~anentemen~ 1.11Pl'oblo_matica, del exito de la experiencia-, siempre que los participantes 11<\\Jillponen en la auto subversion reflexiva: con esto quiero decir una radirill iZi' 'i6n constante de la conciencia politica centrad a en los limites de la I'lidi 'ctli.zacion de la practica politica concreta.
I': III 1111111I1dlll'lIl1l I IllIdll,l 11'1,1'ltllIl'Hc ('011 III 1111.(\"PI'(lI.II('Oil IHII' 1/1 dill 111111111 ('OIlHIHI.II(II' I",(\"1lI'(II,1II' III ililiov Iti()ll 111H(,i(,lICiOll 01 I Hilldil IlIllill tli I II 11/1\1'('Oil .y 111'11)(\(:11 ddlld hiHL I'i 'II .YHO·iol goi'II, 1'(d'l('l ndolll "I I II 1111'111/1 'I I111plill Ido dc 1,,'IIZ0HIII> Ii1,1'11 'tOHqu 'ompOJl nun '1I0(h 10 plll'lI II Ilpl 'lido III' 1.ocIIlHII 11"1,( H pOI"1111'ono'imi nLo pl"opi d p'riLoH. 1'1'1HIIH Iii 1 \ 1'1 111,1 I'pt'( I,/I('i )11pOl' III HOHp eha y la int rpr tl:lci6n pOt' Iu II[)I'( vi I 111111.III C' lI,iVIIHPOPltllIl"L'1i'omo la dol!'!' qu dan lJjeta' a un dil mn 'I'lllll: 1111('1)lll'n!>idl'H COl110'ulliqui I' co a qu no funciona y que e ta d HLil111dI IllIt'IIHIII', Hil lIc10POl' 'HOd cartada' como utopias insensatas, 0 on 'nl,OII d III1H('01110IIlgo qu funciona y que esta destinado al exito, pudiendo ( ,,1,011 II (II' IIdopLi,daH por I Banco Mundial-crecientemente inter ado (III III I1II1'!.i('iPII'ion-, dondo on trituradas, pasteurizadas y convertidas n 1111(101 1111\\111'1 d 'onchcionamiento para la concesion de subsidios 0 empr Hl,i(,0/ 1,0 qu 8 ma notable en el caso de Porto Alegre es la concien 'ill "I ',IItill d" (HL08 problemas y dilemas por parte de los cuadros politicos de la ('illdlld Y('I valor politico para enfrentarlos de modo abierto y sin prejuicios. Lll 11I(1 JOI'd 'mn ·traci6n de esto mismo es la constituci6n, a principios de 200 I, ell I ( l 1"11 po de Trabajo de Modernizacion del Presupuesto Participativo con I (1) ,jnl,ivo de reflexionar sobre la experiencia del pp en los ultimos 12 anos .y (In prcHontar propuestas de revision y de reformulacion. EI primer do cum n (,0 tllflborado por el Grupo de Trabajo, significativamente intitulado Romph'/I nuestros limites: una primera eualuaci6n de los puntos de estrangularni '/Ique uiuimos en el proceso del presupuesto participatiuo de Porto Alegr(' (' 001), presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafios con qll0
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OLro di,lema que ensombrece al pp tiene, con todo, menos que ver con la ('XP r'IenCla en si que con las interpretaciones y evaluaciones que de ella h~l . n ,los obser:a~ores y analistas cientificos y politicos. En un periodo hlHt6nco de peSlmlsmo estructural, hay tendencia a ser demasiado comp/ lciente con 10 que existe y nos es familiar y excesivamente reticente 0 desconf'l;ado con relaci6n a 10 que es apenas emergente y, por eso, fuera de 10 comun. La desconfianza consiste en interpretar todas las caracteristicas y C/. s~rrollos de ~na realidad desestabilizadora emergente como pasos 0 mov IlTIlentos en dlrec~ion a un fracaso final e inevitable. Esta interpretacion dla muerte anunclada, que tanto puede venir de la izquierda como de la del' 'cha, funciona como una tramp a intelectual. Montada la trampa, el paja1'0extrafio de la utopia realista cae en ella, mas tarde 0 mas temprano. ,7~ La verdad es que l~s cuadros polit~cos de la prefectura estan muy concientes de esto y, ',dLI/llamente, han expenmentado combmar partIclpaci6n con contractualizaci6n en varias '"' 'as, tant~ en el campo ,social, como en el econ6mico, En el campo social, hay que subrayar I"s Tuardenas comumt,anas que resultan de la asociaci6n entre el ejecutivo y organizaciones I,:cnlessm fines lu~r~tlvos, En el campo econ6mico, subrayaria la creaci6n de la Instituci6n (,o/llumtana de Credlto, conceblda para fomentar el microcn§dito.
H' enfrenta el PP, muchos de los cuales son convergentes con los enuncilldo' a 10 largo de este trabajo y resultantes de mi investigaci6n y del seguimiento que he hecho del PP en los ultimos siete afios. La constituci6n d() cste grupo de trabajo y el modo como he profundizado la reflexion sobr 01 I'P, tanto en el interior del propio PP, como en la clase politica, e incluso n la comunidad internacional de cientificos sociales que han estudiado ell'l', son revel adores de la voluntad politica de renovarlo. Be trata de un ejer ·i· cio que no transcurre de la necesidad de remediar el fracaso de una inicil:ltiva de democracia participativa, sino mas bien de la necesidad de resolv I' problemas que transcurren de su exito y, en ese sentido, es un ejercicio raro, dado que las experiencias de democracia participativa casi nunca alcanzan un nivel de consolidacion tal que suscite este ultimo tipo de problemas. Presento a continuaci6n los problemas y desafios principales identifica· dos por el documento Rompiendo nuestros limites, relacionandolos tanto con mi investigacion como con la de otros cientificos sociales que, a invitl;lcion del Grupo de Trabajo, presentaron documentos de reflexion sobre ell I'. La secuencia en que los presento no implica ningunajerarquizaci6n. Aunql1
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I,ll prol'IIIHli:t.11'i)11 loH, II v6 a la creaci6n de la' plenarias tem:Hica , La in titu 'i6n d( III/ pllnllri' tematicas ampli6 significativamente el horizont d las XP( dll LivlIHd • participaci6n, pero, al mismo tiempo, hizo compleja 1a lineari dll1'(Lodo cuando se discuten equipamientos culturales, de educaci6n 0 d\ IIIlhl
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No todos los consejos municipales tienen el mismo nivel de actuaci6n 0 de intervenci6n, 1':nLl'elos mas activos pueden contarse el de los Derechos del Nino y del Adolescente, el de la Hnlud (el mas antiguo y anterior a la instalaci6n del PP), el de Asistencia Social, el de 1':ducaci6n, el de Ciencia y Tecnologia, el de Desarrollo Urbano y Ambiental y el del Patrimonio II ist6rico y Cultural. 7:)
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74 Estoy de acuerdo con Luciano Bruner cuando afirma que el PP es el "carro-jefe" del sisLo, ma participativo instaurado en el municipio de Porto Alegre (comunicaci6n personal, novi m· bre de 2001). 75 Esta cuesti6n fue debatida a 10 largo de este texto y ha merecido la atenci6n de varioH autores en tiempos recientes. A titulo de ejemplo, vease Abers, 2000; Dias, 2000; Baio chi, 2001a.
II I II I lllllllnl'l "Pllr 10/ IIiI; l'IIII('llidO/ iI(\ JI/lil iPIPII('1I111/I 1111\'1 rIl' III 11111/I 1I11t'11l'101l rI(, III (\II'IIIIH 1Ii1plll'i.l'iplIl'ioll, 1111111111111 !lillIll III ifill 111111 1'111 qjnlll,plo, III 11I,I'Odll('('iIII III I'iI/(II'(II\(IOH,y ( I IIHOdn III IIn IIII11'1111'111 nlllC'llllI1 III ( III 1111,1 I'll( 1,)Pili dOll H(" lil1ll HoIIH:i(jll, Hil IIIJlI'1Iqlll I I d( I,tll'lldlln nl I 1"1rlt oh,j(;UVOH(10 (HLII~ (11I'III/IHmtiH illdividlillliHl.llH .Y Ill( 1I0H1111,( IIH/lil dl\ PIli I II I JlII('I~II, 1)0 Hl,n,(Orrllfl, lu j \l'lIl'qll :I d objl I,lvof; 1!l1I'1iH(I' dOI.(\I'11111111111 pili IIiH (~)I'"II1HIl1t8 II1L\I1Ht.lH d' pal'Li 'ipll'i n PII d flhl'i,' (Hpll(:lo II /(11'111111111111 IIOf; InL nf;flH d pUI'Li 'iplol'i 11qu ,1-1SU V Z, no f1gl'uvnn oj pI'ohll IIlII 111',11111 n /'< rido d I '011nicto d 'om p i ncias. )t,1't1 u ii6n todavla r lativa al -rado d parLi ipl;l 'j)l1 Li no (JII( V(\I'Pili ( I II" '80 .Y,por 10 tanto, con la exi tencia d barr ras a la nl,rll(lil (I( I 1'1' ',Ioy '8, abido qu~ los sectores populares mas pobr s'y m nos oq.p-lni;"II11O/ LI(n \n ,:,ayores ?lficultades para participar. La participaci6n d mo .,.1(,i('11 IIHlinA forma de mversi6n politica para la cual el capital politico mfnill1o, III II( H r forn:almente ciudadano, no basta. Habra, pues, que pensar n (\)1' ",IIIHd acc16n categ6ricas que faciliten la participaci6n de los que ma n ('( H~Llllld ]la, pero son demasiado pobres para tener siquiera acce 0 a 11,1 /1111IIpO'yOexterno. , ~gl' \ uese que ~os mas pobres muchas veces tienen demandas que no 'Oil 1lIl'rlm. nte trad~clbl,es por las instituciones del PP. Sabemos, por ejemplo, ifill, Sin regulanzac16n agraria no es posible realizar las inversiones ad _ I:lludas ~n ~ervicios e infraestructura, siendo, no obstante, precisamente n 10Hb rnos lrregulares y clandestinos (donde vive todavia hoy cerca de 25%
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10111 111111 I 1'1' 10111111\\ P 111111 IInlll1l 111111dll \11 IIVIII'fllllll 1111111 ('Iplll nil III ,11111 1111II. III 1110'"1111'11111"Il('ntlo, H 1\ 011llllll'l':lI,
" II C'I.'I"Oil IWI I'~ 1"l.lIdOll ('011(,,'(\1.0,.;,V dl III 1'111"('ldllll dl "I'~dllllill" "I III I d 1111'1111"11 d~\ dld~ /{ \1' 011 .y I'IIPI'(\ 1 111./1('1011 II1H1( 111111'1\1111 I II III lid I 1111/ III ""IIIIWI'/I('ill lI"d,kip d,ivlI HiuIIlpl'l' \fIll (141.11 H~\(\ 1)/lIldll 111111111/1"" III 1111"1'0/o\' , dlldnH, I.11I~(Hl.i)11o(i 'II:';ell 11114 11"ioll 14do PIII'LkiplI("i()11014('Ollllll(\i", plllI 1111111 I'll V IrioH f'1I(;l,or(14:f'r 'II 11 'ill, orgllni"';l1 'i )11Y dut'lid )11
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:1. El particularismo, la ciudad como un todo
y
la planeaci6n estrategi ·a.
Como tuve ocasi6n de decir, el PP fue siempre criticado por los que se Ie opoII 'n pOl' centrarse exclusivamente en demandas locales e inmediatas, in P 'rmitir orientar adecuadamente los problemas de la ciudad en su conjunLoy a largo 0 mediano plazo. Esta critica se hace hoy igualmente dentro d I 1'1',10 que, de algun modo, parad6jicamente, significa que la ciudad como un Lodo y su planeaci6n estrategica estan hoy mas cerca que nunca de integral' Ja agenda politica del PP. Be trata de una evoluci6n que ha de ser intensj(j· cada, sobre to do en el contexto de la competencia exacerbada no s610 entre estados sino tambien entre regiones y entre ciudades, fomentada por el n 0liberalismo. Los congresos de la ciudad, las plenarias tematicas y mas tardl Jos foros regionales de planeaci6n76 fueron medidas importantes para devol· vel' a los portoalegrenses la ciudad de cuerpo entero. Hay que hacer mas en este sentido, sobre to do porque el to do que la ciudad constituye no es un to do monolitico; es un to do internamente muy di~ 'renciado y much as de esas diferencias han escapado al PP. Entre estas po76 Los Foros Regionales de Planeaci6n son una emanaci6n del plan director que divid'i6 III ciudad en ocho regiones, agrupando las regiones del pp de dos en dos (con excepci6n del Centro, que constituye una sola regi6n, y el Cruzeiro-Cristal-G16ria que junt6 en una regi6n de plan (1 ci6n a tres regiones del pp). El plan director preve un Consejo Municipal del plan director CUYII composici6n incluye una representaci6n de cada una de esas regiones, cuyo representant H electo en asamblea abierta. Ademas, cada regi6n de planeaci6n tambien tiene su Foro Region"l de Planeaci6n. Los foros y el consejo mezclan, asimismo, representaci6n directa e indir '1,11 (por entidades). Ademas los foros regionales estan encargados de pensar los Planes de Acci ,. Regional que son, en la practica, la concreci6n del Plan Director de la Ciudad en el niv I I'll gional.
111111111/ dl 1/11'/11'III, II 11111111'1111'1 III 1111111 (1011111111101111111111 '1 "11/11 1 11'" 111111 11111'111111'11'/11'11111 y 1'lIl'lIt'ldlili 11111'111'1'111 cllIllIl'lIl1l 1'1111'/1111II, 1/1 1I111j I'll I), lliti II 1\II'(llIi'11111\I"iI('II11(III ('II( I Oil lill/p'll ,y III ('1111111111 11111""II111 II 1Ii1411'lllwiII' /;'(111(11' lI'il)llItln (Ioli vit\jml ,y Iii jIlVCIlIi,(ltI), lliti IIIIl 11111'/11111111111 II/tit (10 dtlikit'll/,( H I'iHi('OH.YlIlt 11I,lIlnH), 11/11/111111(,0 V I'HUH(/('/)('I/({,I'/ln'O. I';HI,( 1'1III 101(1d( 1(11ifll'IIIi11111I111 III qlll flll't 1I1111-! III,0n'i)11 '11" xLo, J Of' 10 qllo pl'( 1I(,jlldo (1(\ 1."111, 11'10till tlll/llIl, ".H 1I1l11'1/ HLi)n "nLl"nl qu , d ' algun modo, OHillll( 1'(111,(\II III /;11'11111 1'0111 (' I dol 1'1', UI '11''ulo publi '0 hlbl"ido, ronniJdo POl' IIIIi III1LollOIllIII' "cd,ll 1'1 1'(dpl'o as d la soci dad y d I 'obi rno l11uni 'iplli. 1':1iIII I' IlIl.ividlid 1'011 1,1'II(:I,uolizada d la autonomfa qu Cl" a la r laLiviclud igUIIIII1(11(,(1('(IIi11111 (,llltlizada dela depend ncia. I a tension entre auLonOI11 A ,y 1/1e1( 1)(IIdc 111'1/1 11(\11'1' 'on relacion al gobierno municipal e , pu , consLiLuLiva y POI' 111111 I'IIl do K I"resuelta a favor de uno de los tenninos de la tensi61 . I~HIi 1101111/1 V(I'dlld 'I'a cuestion cuando surge una discrepancia entre la t nsi6n 'old,I'II(' IllIiI iZllcla. n la estructura reglamentaria del pp y la ten ion n la vidll PI'lIt' Li('/I dol 1'1'.0 sea, hay tension, como cuestion politica, en la medida 'II (jlll\ 1/1l-lOci'dad civil, los ciudadanos y los movimientos comunitarios c cI n III I d(, IiU lIuLonomia de 10 que reciben en dependencia del gobierno c n r lud(ltl /I ( 11014, A 10 largo de la decada se acumularon signos de que eso pudi I:W (II( 1,111' lill ' diendo. Enumero solo tres: el hecho de que la regularizacion a t'lIl'i/l, II P 14;.11" de ser una cuestion estructural-en el sentido de cuestion CUyH"( liolu 'i6n afecta significativamente el escalon y el padron de redistribu ,j()11 HO'ial- ha sido integrada al pp muy lenta y deficientemente; la desace] I'll 'j In del movimiento comunitario autonomo (consejos populares, asocia 'io n de habitantes, uniones de villas, la Uampa) y el decrecimiento de HII 1 g-itimidad en la medida en que pierden el monopolio de la construcci )11 pol ftica de las demand as populares; el papel decisivo que el gobierno siel11pI' ~sumio en la gestion funcional del PP, en la elaboracion de la agenda y d I tlempo politico, en la creacion y difusion de la informacion relevante n lu formulacion de criterios tecnicos y de "demandas institucionales". ' Como seiiale antes, cualquiera de estos problemas esta identificado y SU I' olucion depende de la voluntad politica, Sin embargo, en mi opinion, hI formulacion comun de la cuestion autonomia-independencia no permite vel" que, en Porto Alegre, 10 que esta verdaderamente en discusion no es tanto la autonomia-dependencia, sino el pluralismo de las orientaciones politicas, la Iibertad con que se manifiesta, el modo como es reprimido 0 incentivado. El 1110vimiento comunitario nunca fue autonomo en el sentido de ser una gene/'acion espontanea de la sociedad descontextualizada de las fuerzas politicas organizadas en el nivel de la sociedad politica y del sistema politico.
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I1I1IIII Iidl Idlilli 1/1.111111'/11111111/11'/1, 11'1'111'111'1111III IIII/it 1111 II I" ,dll '1111 I" 1III I I, 11111111' 1111linn IUllllie ,11111111111' I ,',~ I I dl 1\11 1111111 • I lid II nlliH 1\11\I'lldll 1'11111111111,1 L VII III l'n\lolll 11'./11'1011
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I, 1!lIIM()(;IU\(;lfI 'C Lorn6, n 10' tlltimos cien arros, la forma mod 10 ell 1I1'/'," III'/,/IN()rI eI la dominaci6n politica al interior de la modernidad 0' 'id(lId,ld, '1IIIIIIv II II princip'io de la modernidad, en el siglo XVII, el fil6sof'o Loil/III'I, lilHllllliG I C 'ceptici 'mo con la democracia que prevalecia en I pUl'indo IIld,( I'iol' con la siguiente frase: "No existe hoy en dia un principe QUI HOII 1111)mu I gobernante, que no sea preferible vivir bajo su poder qu vi y ii' 1\11IInD democracia" (Dunn, 1979, p, 4), La afirmaci6n de Leibniz mu fi1,1'1 I 1111/1 valuaci6n crftica con relaci6n a la democracia que cambi6 rapidll 11I,'nL cn los 200 arros siguientes. Ya a mediados del siglo XIXAlexiH d< 'I'ncqueville resumi6 en una frase la nueva impresi6n con relacion a 1<:1 e1( Il1Ocracia: o
lpodemos deducir de la marcha irresistible de los acontecimientos un desal'l'o 110gradual del principio democratico. Todos los dias, surge un nuevo cue liOlln miento sobre los privilegios de la aristocracia. Esa es una guerra lenta, disputndn en torno a detalles, pero, infaliblemente, al final, hara ruin as to do el edifi 'ill (Tocqueville, 1958, p, 67-8), 1 ...
Va en aquel momento, la democracia estaba a punto de convertirse n III f'orma hegemonica de organizacion del dominio politico en Europa yen 101 bstados Unidos. Sin embargo, el mundo en su conjunto todavia estaba dificutiendo si deberia 0 no adoptar la democracia como la forma de organizucion de su vida politica, En 1897, un mandarin chino publico un articulo II un periodico de Shanghai, expresando su certeza sobre 10 inevitable de la x· pansion global de la democracia: [...]cuando los ciclos del mundo estan tendiendo a moverse [... J. Eso no es FIlHo limitado a Occidente ni algo que China podra evitar, Se que en menos d 100 anos los cinco continentes estaran bajo el gobierno del pueblo y que nu fil.l'lI China no va a permanecer inmune (a esa tendencia) (Dunn, 1979, p. ll).
