La transnacionalización de la economía argentina
Daniel Chudnovsky Andrés López
CENIT
Eudeba, 2001 Buenos Aires
Este material se utiliza con fines exclusivamente exclusivamente didácticos
ÍNDICE RECONOCIMIENTOS RECONOCIMIENTOS ................................................................. ........................................................................................................................ ....................................................... 7 INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN......................................................................... ................................................................................................................................. ........................................................ 9 CAPÍTULO 1: LA INVERSIÓN INVERSIÓN EXTRANJERA EXTRANJERA DIRECTA A NIVEL NIVEL INTERNACIONAL INTERNACIONAL ... 15 a) El paradigma “ecléctico” de la IED: motivaciones, estrategias y modalidades de operación de las empresas empresas transnacionales............................................................................................ transnacionales............................................................................................ 15 b) La inversión extranjera directa en los años años 90: las tendencias globales............................................ globales............................................ 20 c) El impacto de de la IED sobre los países receptores: receptores: beneficios y costos ............................................. 25 d) La “competencia” por atraer la IED: “reglas” versus “incentivos”................................................... 32
CAPÍTULO 2: LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN LA ARGENTINA EN LOS AÑOS 90: UNA VISIÓN VISIÓN GENERAL GENERAL ....................................................... 37 a) La evolución de la economía argentina argentina en los años 90: una breve síntesis síntesis....................................... ....................................... 37 b) La IED en el proceso proceso de desarrollo económico argentino: argentino: los principales antecedentes.................. 46 c) La IED en los años 90: 90: flujos, modalidades, composición composición sectorial y origen geográfico geográfico ................. 49 Anexo metodológico .................................................................................. ............................................................................................................................. ........................................... 71
CAPÍTULO 3: EL AVANCE DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES EN LA ECONOMÍA ARGENTINA EN LOS AÑOS 90 ..................................................... .............................................................................. ......................... 75 a) La presencia de de las ET en la economía argentina: argentina: algunos indicadores básicos ............................... 75 b) Evolución y estructura de participación participación de las ET en el comercio comercio exterior ...................................... 88 c) El comercio intrafirma............................................................... intrafirma....................................................................................................................... ........................................................ 97 d) Resumen de tendencias ................................................................................... ................................................................................................................... ................................ 105 Anexo metodológico .................................................................................. ........................................................................................................................... ......................................... 107
CAPÍTULO 4: LOS FACTORES DE ATRACCIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA EXTRANJERA DIRECTA EN LA ARGENTINA ARGENTINA.......................................................... ........................................................................ .............. 111 a) Los factores intracorporativos, internacionales, locales y regionales.............................................. regionales.............................................. 112 b) La competencia “vía reglas” reglas” ................................................................................. ........................................................................................................... .......................... 117 c) La competencia competencia “vía incentivos”............................................................................... incentivos”..................................................................................................... ...................... 127 d) Los determinantes de la atracción de IED: un balance ................................................................... 152
CAPÍTULO 5: LAS ESTRATEGIAS ESTRATEGIAS DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES.............. TRANSNACIONALES................ 157 a) Las tendencias generales ........................................................................ ................................................................................................................. ......................................... 157 b) La influencia del Mercosur ........................................................................................... ............................................................................................................. .................. 172 c) Conclusiones ................................................................................ ................................................................................................................................... ................................................... 176
CAPÍTULO 6: EL IMPACTO DE LA INVERSIÓN INVERSIÓN EXTRANJERA EXTRANJERA DIRECTA..................... DIRECTA..................... 179 a) La formación de capital................................................................................................................... 180 b) El balance comercial, y la orientación exportadora/importadora exportadora/importadora de las ET.................................... ET.................................... 182 2
c) El balance de pagos .............................................................................. ......................................................................................................................... ........................................... 190 d) La composición composición y el destino de las exportaciones .......................................................................... 195
CAPÍTULO 7: EL IMPACTO DE LAS FUSIONES Y ADQUISICIONES................................ ADQUISICIONES................................ 215 a) Introducción ................................................................................... .................................................................................................................................... ................................................. 215 b) Principales tendencias y situación legal ........................................................................ .......................................................................................... .................. 218 c) El impacto de las FyA ................................................................ ..................................................................................................................... ..................................................... 220 d) Observaciones finales.................................................................................. finales...................................................................................................................... .................................... 225 Anexo metodológico metodológico y estadístico..................................................................................................... estadístico....................................................................................................... .. 228
CAPÍTULO 8: CONCLUSIONES CONCLUSIONES GENERALES Y SUGERENCIAS DE POLÍTICA ............ 233 REFERENCIAS REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... ............................................................................................ ......................... 245
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CAPÍTULO 1 LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA A NIVEL INTERNACIONAL a) El paradigma “ecléctico” de la IED: motivaciones, estrategias y modalidades de operación de las empresas transnacionales 1 De acuerdo con el llamado "paradigma ecléctico", desarrollado por Dunning (1988) para analizar las motivaciones y determinantes de la IED, así como las estrategias y comportamientos de las ET, para una firma, la decisión de internacionalizar su producción se basa en aprovechar las ventajas de localización ofrecidas por un país o región determinados, haciendo uso de capacidades propias (ventajas de propiedad) que le permiten posicionarse mejor que otros inversores en el mercado receptor. Si los costos de incorporación y organización de una nueva unidad productiva dentro de la red de activos de la firma son menores que los costos de transacción asociados a la transferencia de aquellas capacidades a un productor local (ventaja de internalización), la firma decidirá invertir y relocalizar o incrementar la producción en dicho mercado. Las ventajas de propiedad de una firma pueden derivar de la posesión de ciertos activos "intangibles" (patentes, marcas, capacidades tecnológicas y de management , habilidad para competir en base a diferenciación de productos, menores lead times, etc.) -muchas veces vinculados al carácter no codificable de los conocimientos tecnológicos y al desarrollo de procesos internos de aprendizaje-, y/o de las ventajas que surgen del common governance de actividades diversas pero complementarias, incluyendo las que específicamente derivan de la propia multinacionalidad de la empresa. Si toma la decisión de internacionalizar su producción, la firma en cuestión puede decidir explotar estas ventajas de propiedad en terceros mercados a través de distintas vías. Una opción es exportar los bienes y servicios que produce desde su país de origen. Una segunda alternativa es conceder licencias de producción de dichos bienes y servicios a otras firmas. Finalmente, puede decidir "internalizar" estas ventajas, instalando plantas propias o adquiriendo instalaciones existentes en otros mercados. Esta decisión depende de un balance de costos y beneficios entre e ntre las distintas alternativas, en el cual influyen diversos factores, como la forma dominante de competencia en el sector, la magnitud de los costos de transacción, el grado de imperfección de la información disponible, el nivel de enforcement de de los derechos de propiedad, el grado de apropiabilidad de los activos tecnológicos propios, la posibilidad de emplear prácticas tales como el uso de precios de transferencia o de subsidios cruzados, el tamaño y características del mercado "objetivo" y el régimen macroeconómico y de políticas públicas allí vigente. En este último caso, por ejemplo, las políticas de protección de la producción doméstica contra las importaciones pueden motivar a las ET que quieran explotar un determinado mercado a instalarse allí por la imposibilidad de atenderlo vía exportaciones, factor determinante en los flujos de IED que se dirigieron a América Latina durante la ISI. Finalmente, para que un país reciba flujos de IED debe poseer algunas ventajas de localización que lo hagan atractivo para que las ET decidan aprovechar sus ventajas de propiedad de forma internalizada en ese mercado. Entre las ventajas de localización más importantes se encuentran el tamaño y ritmo de crecimiento del mercado interno (que, según la mayor parte de los análisis disponibles, sigue siendo el principal factor de atracción de IED), la posesión, costo y calidad de los recursos naturales y "creados" (recursos humanos calificados, know how tecnológico, infraestructura, instituciones, etc.), el grado de estabilidad política y económica, la disponibilidad y costo de la infraestructura, los costos de transporte, el nivel del tipo de cambio, el esquema de política económica -grado de apertura al capital extranjero, política comercial, regímenes de incentivos, política fiscal-, entre otros. Los incentivos fiscales, crediticios, etc. a la inversión, si bien no juegan en general un papel determinante per se, pueden tener un rol decisivo cuando una determinada firma se encuentra definiendo la localización de una inversión específica en países o regiones vecinas que cuentan con similares ventajas de localización (sobre esto volveremos más abajo). En base a este marco analítico general, Dunning (1994a) clasifica a la IED, de acuerdo a su motivación, en cuatro grandes tipos: resource seeking, market seeking, efficiency seeking y strategic asset seeking . Las dos primeras modalidades aluden, en general, a los objetivos de la inversión inicial de una ET, en tanto que las dos restantes corresponden básicamente a modos de expansión de una firma ya establecida. 1
Si bien existen diferentes enfoques teóricos vinculados con el análisis de la IED, esta sección se basa fundamentalmente en las ideas que surgen del llamado "paradigma ecléctico" debido a que el mismo es, a nuestro juicio, el más comprensivo marco analítico disponible para entender los determinantes, motivaciones e impactos i mpactos de la IED y el comportamiento y las estrategias de las ET. 4
Aunque es habitual que en la práctica estas distintas motivaciones se combinen, la clasificación es útil para intentar distinguir la motivación principal del inversor extranjero. Resource seeking son las inversiones orientadas a explotar recursos naturales, o mano de obra no calificada, cuya disponibilidad es, obviamente, la principal ventaja de localización que ofrece el país receptor. Este tipo de inversiones generalmente se orienta a la exportación y es habitual que funcionen como enclaves en los países anfitriones. Las inversiones market seeking se se dirigen a explotar el mercado doméstico del país receptor (y eventualmente el de los países cercanos). El tamaño y la tasa de crecimiento del mercado, la existencia de barreras físicas y/o de altos costos de transporte, así como la estrategia de industrialización del país receptor -incluyendo las decisiones sobre el grado de protección establecido para la producción local-, son factores que inciden decisivamente en este tipo de IED, que fue predominante en América Latina durante la fase de la ISI. Al presente, la IED del tipo market o resource seeking estaría estaría cediendo su lugar predominante a otro tipo de estrategias, denominadas strategic asset seeking . “El objetivo central de este tipo de estrategias es adquirir recursos y capacidades que, para la firma inversora, pueden contribuir a mantener y acrecentar sus capacidades competitivas nucleares en los mercados regionales o globales. Los activos estratégicos que buscan las l as ET pueden ir i r desde capacidades c apacidades de innovación y estructuras organizacionales, hasta el acceso a canales de distribución o el logro de un mejor conocimiento de las necesidades de los consumidores en mercados con los cuales no están familiarizadas” (Dunning, 1994a, p. 36). El boom mundial de "fusiones y adquisiciones" observado en los años 90 es una de las vías privilegiadas a través de las cuales se ha venido materializando este tipo de estrategias. Por otro lado, en la medida en que se modifican las condiciones de competencia en los mercados receptores como resultado del propio proceso de desarrollo económico o de la liberalización comercial o por la emergencia de nuevos competidores locales, las inversiones market seeking son son seguidas con frecuencia de inversiones efficiency seeking , en las cuales se busca racionalizar la producción para explotar economías de especialización y de ámbito. Tanto los procesos de integración regional (Unión Europea, NAFTA, Mercosur, etc.) como la reducción de los costos de transporte y los avances en las telecomunicaciones favorecen este tipo de estrategias, ya que frecuentemente se materializan a través de procesos de complementación y articulación, tanto comercial como productiva, de las operaciones de las distintas filiales de la corporación transnacional. A su vez, las transformaciones en las estrategias y objetivos de las ET han dado lugar a cambios en la manera en que sus filiales se insertan en las operaciones de la corporación. Así, las estrategias market daban lugar generalmente a la instalación de filiales stand alone, que replicaban, en menor escala, la seeking daban organización de la casa matriz -generalmente con la excepción de las actividades de investigación y desarrollo (I&D), que tendían a centralizarse en el país de origen- (Unctad, 1994). De hecho, ésta ha sido la secuencia habitual en los procesos de internacionalización productiva, los cuales normalmente comienzan con la exportación de bienes a un determinado mercado y son seguidos, en caso de que se plantee la decisión de realizar una inversión directa para producir en el país de destino por medio de una subsidiaria stand alone. Esta secuencia lineal subyace detrás del paradigma del "ciclo de vida del producto", con el que Vernon (1966) explicó la IED de origen estadounidense, especialmente en la Comunidad Económica Europea y en América Latina durante la ISI. En este caso, donde el objetivo básico de la IED es de tipo market-seeking , la producción en el exterior sustituye a la exportación del mismo bien desde el país de origen y, por ende, la IED reemplaza al comercio como forma de expansión internacional. Sin embargo, embargo, la manufactura del bien en cuestión generalmente da lugar a importaciones i mportaciones de insumos, bienes intermedios, bienes de capital o servicios del país de origen -o desde otras filiales de la corporación-. De esa forma, más que reemplazar importaciones, la IED tiende a cambiar ca mbiar la composición de las mismas. En la medida en que en ciertas industrias comienza a predominar la competencia vía costos, convergen los patrones nacionales de consumo y se reducen los costos de transporte, en algunos casos se pasa a estrategias de "integración simple", en las cuales la subsidiaria se especializa en algunas etapas de la la cadena de valor -usualmente las que involucran el empleo intensivo de mano de obra-, en el marco de relaciones de outsourcing definidas definidas por la corporación. Una consecuencia obvia de este tipo de estrategia es que tiende a incrementar el volumen de comercio exterior generado por la IED, ya que las filiales no sólo exportan buena parte de su producción, sino que habitualmente operan con un bajo grado de integración nacional. A su vez, también existen estrategias de "integración compleja", en las cuales las ET transforman a sus filiales en parte integrante de redes de distribución y producción integradas regional o globalmente. Así, la cadena de valor se separa en funciones -ensamblaje, finanzas, I&D, marketing , etc.- que se localizan allí
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donde pueden desarrollarse de manera más eficiente para la corporación como un todo, de modo que pueden radicarse en las filiales funciones productivas y de gestión estratégicas para la firma. Cuando se establecen estrategias de tipo efficiency seeking en combinación con modalidades de integración "complejas" podría surgir, al igual que en el caso anterior, una tendencia a generar un mayor volumen de comercio exterior por parte de las filiales de las ET De todos modos, tanto en el caso de integración simple como en este último, lo que tiende a incrementarse en general es un tipo específico de comercio internacional, el comercio intrafirma, cuya lógica y determinantes son diferentes al comercio arms’length (entre agentes no vinculados), que es la modalidad de la cual se ocupan las teorías tradicionales del comercio internacional. En la práctica, el comercio intrafirma es una forma avanzada de comercio intraindustrial, que, al ser menos dependiente de factores coyunturales y estar más vinculado a las ventajas competitivas de cada localización, debería generar también mayores economías de especialización que el comercio interfirma. Sin embargo, al mismo tiempo, el comercio intrafirma permite operar con precios de transferencia para las importaciones y exportaciones y puede ser utilizado por las ET, por ejemplo, para reducir el pago de impuestos a las l as ganancias (puede haber además otras razones que lleven ll even a emplear precios de transferencia distintos de los que se observan en transacciones entre partes arms’length). Se estima que el comercio intrafirma absorbe alrededor de un tercio del total del intercambio comercial internacional. En 1993, el 36% de las exportaciones de los EE.UU. y el 43% de sus importaciones correspondía a comercio intrafirma; en Francia, los porcentajes respectivos eran 34 y 18%; en Japón, 25 y 14% y, en Suecia, 38 y 9%. Asimismo, la participación de las exportaciones intrafirma en el total de exportaciones realizadas desde EE.UU. por las casas matrices de ET provenientes de dicho país pasó del 34 al 44% entre 1983 y 1993, mientras que en el caso de las importaciones subió de 38 a cerca del 50%. Los números son aún mayores cuando se consideran las filiales de ET estadounidenses en el exterior. Las mismas tendencias se observan en otros casos, como Japón y Suecia Sueci a (Unctad, 1996).
b) La inversión extranjera directa en los años 90: las tendencias globales Los flujos de IED han crecido aceleradamente a lo largo de la década del 90, al tiempo que se ha incrementado notablemente la importancia de las actividades de las ET en la economía y el comercio internacionales. De un promedio anual de U$S 115.000 millones entre 1984 y 1989, se pasó a U$S187.000 millones entre 1990 y 1993 y a más de U$S 672.000 millones entre 1997 y 1999 -siempre en valores corrientes- (cuadro 1-1). Tanto si se la mide como porcentaje de la inversión bruta en capital fijo (IBKF),2 como con relación al PBI mundial, la incidencia de los flujos y del stock de de IED también muestra un claro crecimiento si se comparan las cifras de la década pasada con las l as de años más recientes (cuadros 1-1 y 1-2).
Cuadro 1-1: Inversión directa por regiones receptoras. 1984-1999 Promedios anuales, monto en millones de dólares y porcentajes País/región
1984-89 Monto %
1990-93 Monto %
1994-96 Monto %
1997-99 Monto %
Total mundial
115.370
100,0
187.282
100.0
321.783
100,0
672.874
100,0
Países desarrollados Países en desarrollo América latina y el Caribe Mercosur Argentina Brasil
93.117
80,7
132.908
71,0
190.206
59,1
464.874
69,0
22.195
19,2
51.062
27,3
120.611
37,5
188.630
28,0
7 .7 3 9
6,7
15.083
8,1
36.266
11,3
77.808
11,6
1.594 653 9 06
1 ,4 0,6 0,8
3.880 2.875 984
2,1 1,5 0,5
12.046 5 .3 9 7 6.187
3,7 1,7 1,9
40.029 13.312 26.205
5,9 2,0 3,9
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Respecto del indicador que relaciona IED con IBKF, debe tenerse en cuenta que si bien se lo usa habitualmente para comparar el peso relativo de la IED en distintas economías, en ningún caso puede ser empleado para medir la contribución de las firmas extranjeras a la formación doméstica de capital (para mayores precisiones sobre este tema, ver los comentarios respectivos en el anexo metodológico al final del capitulo 2 del presente libro). 6
País/región Paraguay Uruguay México Chile
1984-89 Monto % 6 0,0 29 0,0 2.436 2,1 61 4 0,5
1990-93 Monto % 87 0,0 88 0,0 4.018 2,1 6 63 0,4
1994-96 Monto % 1 69 0,1 2 93 0,1 8.897 2,8 3 .3 6 9 1,0
MEMO: IED/PBI (%)
1997-99 Monto % 2 20 0,0 3 39 0,1 11.434 1,7 6.359 0,9 19921994
19971999
Argentina 1,6 4,6 Brasil 0,3 3 ,6 3, Paraguay 1,5 1,7a Uruguay 1,0 3,1a México 1,4 2,7 Chile 2,8 9,0 (a) Los datos para Paraguay y Uruguay corresponden al período 1997-1998. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unctad, del Ministerio de Economía de la República Argentina, Laplane et al . (2000), Masi (2000) y Bittencourt et al (2000). (2000).
Cuadro 1-2: Participación de la IED en la inversión bruta en capital fijo. 1984-1998 Porcentajes 1984-1989 Total mundial Países desarrollados Países en desarrollo América Latina Argentina Brasil Uruguay Paraguay (a) Incluye el año 1999.
3,1 3,9 2,8 4,2 3,8 2,3 4,1 0,5
1990-1994 Promedio anual de los coeficientes 3,8 3 ,7 5,3 6,5 8,5 1,9 7,8 6,1
1995-1998 7,5 6,6 9,8 13,6 18,8a 14,7a 14,0 11,3
Relación entre el stock de IED y el PBI doméstico. 1980-1998 Porcentajes País/región
19 8 0
19 85
1 99 0
199 4
19 95
Total mundial 5.0 6,9 8,6 9,4 9,6 Países 4,8 6,1 8,3 8,6 8,8 desarrollados Países en desarrollo 5,9 9,8 1 0 ,5 12,5 13,4 América Latina y 6,4 10,5 1 0 .5 12,7 11,9 el Caribe Argentina 6,9 7,4 5,3 8,7 10,8 Brasil 7,4 11,5 7,8 7,1 14,4 Uruguay s.d. s.d. 6 ,1 6,5 7,4 Paraguay s.d. s.d. 1 ,3 5,9 6,8 Elaboración propia en base a datos de la Unctad, del Ministerio de Economía de la Fuente: Laplane et al . (2000), Masi (2000) y Bittencourt et al . (2000).
1 99 7
199 8
11,7 10,5
13,7 12,1
16,6 17.2
20,0 19,5
14,3 15,9 15,9 17,1 9,8 11,4 11,2 16,2 República Argentina,
Se estima, a su vez, que las ventas de las filiales de ET superan en alrededor de un 30% el valor del comercio mundial de mercancías y servicios, que el comercio intrafirma de las ET representa cerca de la tercera parte del comercio mundial y que las exportaciones de las ET a firmas que no son filiales suyas representan otra tercera parte de dicho comercio (WTO, 1996). Estos fenómenos son parte esencial de la "globalización" económica. 7
Uno de los motores del aumento de los flujos de IED ha sido el impactante crecimiento de las compras y mergers transfronterizos- incluyendo los vinculados a privatizaciones-, que pasan de U$S 92.000 millones entre 1991 y 1994 a U$S 394.000 millones entre, 1995 y 1999 (cuadro 1-3). Este tipo de inversión es una vía para consolidar y mejorar la posición competitiva global, mediante el aprovechamiento de los activos "propietarios" de la firma absorbida o asociada -competencia técnica, marcas o nombres establecidos, redes de proveedores, sistemas de distribución, etcétera.
Cuadro 1-3: Fusiones y Adquisiciones realizadas por empresas transnacionales, por país/región de residencia del vendedor. 1991-1999 Monto en millones de dólares y porcentajes 1991-1994 Región/País
Monto
1995-1999 Promedio Anual % Monto
Mundial 92.542 100,0 394.044 Países desarrollados 80.641 87,1 335.555 Países en desarrollo 10.417 11,3 52.109 América Latina y el 5.696 6,2 34.267 Caribe Mercosur 1.488 1,6 14.063 Argentina 1.146 1,2 7.939 Brasil 331 0,4 11.827 Uruguay 45 0,0 11 Paraguay 3 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unctad.
1991-1999 Acumulado %
%
Monto
100,0 85,2 13,2 8,7
2.340.388 2.000.340 302,211 194.121
100,0 85,5 12,9 8,3
FyA/IED (%) 66,3 86,0 27,5 4 9 ,3
76.268 44.278 60,456 1 00 11
3 ,3 1,9 2,6 0,0 0,0
45,8 70,3 60,2 5 ,5 1 ,0
3,6 2,0 3,0 0,0 0,0
El ascenso de los PED tanto en calidad de receptores como de emisores de flujos de IED es otro hecho destacable. Contra un 19% de participación en los ingresos y un 5% en las salidas par a el período 19841989, se pasa a un 30% y un 10% respectivamente entre 1995 y 1999. A su vez, para los PED el peso de la IED sobre la IBKF y el PBI es mayor al promedio mundial (cuadros 1-1 y 1-2). La IED hacia los PED se encuentra, de todos modos, notablemente concentrada; sólo 10 países (China, Brasil, México, Singapur, Argentina, Polonia, Malasia, Chile, Hong Kong y Tailandia) recibieron el 71 % de los flujos entre 1995 y 1998, los 20 mayores receptores llegaron a más del 90% y los 30 primeros a más del 99% de aquel total. De estos últimos, 12 pertenecen a la región del Sur, Este y Sudeste Asiático, otros 6 a América Latina, 7 son ex países socialistas tanto de Europa como de Asia Central, 3 son paraísos fiscales del Caribe y Centro América y hay sólo dos naciones africanas. La región de América Latina y el Caribe, de ser receptora de algo menos del 7% de la IED mundial entre 1984 y 1989, pasó a un 9% entre 1990 y 1994 y a un 11,4% entre 1995 y 1999; Argentina, Brasil, Chile y México concentran el grueso de estos flujos. En particular, el Mercosur elevó su participación en el total de flujos de IED de 1,4% entre 1984 y 1989 a 2,2 y 5,4% respectivamente para los períodos mencionados (cuadro 1-1). Los PED también han sido receptores activos de IED bajo la modalidad de adquisiciones y fusiones. De una participación apenas superior al 2% del total mundial en 1988, pasan a un 21 % en 1997, aunque luego bajan al 9% en 1999. Entre 1991 y 1999, en América Latina se produjeron operaciones de este tipo por U$S 194.000 millones, equivalentes a más del 8% de total a nivel mundial (cuadro 1-3). Son esencialmente dos las fuerzas que están detrás del rápido aumento de la IED en los años 90. En primer lugar, l ugar, desde el lado de las firmas, se trata de la presión que introduce la competencia para innovar continuamente, con el objetivo de introducir nuevos productos y procesos, mejorar la calidad y/o reducir el precio de los bienes y servicios existentes. Esto se suma a la tendencia creciente c reciente de los costos de I&D y al acortamiento del ciclo de vida de los productos, todo lo cual impulsa a las firmas a expandir sus operaciones en el exterior, vía IED, alianzas, networks , etc., en búsqueda tanto de ampliar su acceso a los mercados y recursos como de mejorar sus competencias tecnológicas (Dunning, 1994b). El segundo factor es que, en contraste con lo que ocurría en los años 60 y 70, los gobiernos se disputan la atracción de los flujos de IED, lo cual se expresa no sólo en la generalizada liberalización de los regímenes que regulaban o limitaban el accionar de las ET, sino también en el otorgamiento de incentivos para las inversiones de estas últimas, tendencia que ya ha dado lugar a las llamadas "competencias de 8
localización" o "guerras de incentivos" (Mytelka, 1996; Oman, 1999) -en la sección d) de este capítulo, se retoma esta cuestión. A su vez, los recientes flujos de IED se caracterizan no sólo por su elevado volumen, sino también, como se dijo antes, por las transformaciones cualitativas que se estarían produciendo en las estrategias y modos de operación de las ET. Desde las estrategias tradicionales en las cuales las filiales eran "réplicas en miniatura" de las matrices y se orientaban a atender el mercado local del país receptor, o se instalaban con el fin exclusivo de explotar recursos naturales, se estaría pasando, tal como se señaló más arriba, a estrategias en las cuales aquellas se integran más estrechamente con las operaciones de la corporación a nivel global, a través de formas "simples" o "complejas" -en las cuales las filiales no sólo toman a cargo operaciones productivas, sino que asumen tareas de I&D, planificación estratégica, marketing y comercialización internacional, etc.-. Las ET se estarían convirtiendo, entonces, en uno de los motores de la creciente integración e interdependencia de las economías nacionales, expresada no sólo en el aumento del comercio de bienes y servicios, sino también de los flujos internacionales de tecnología, financieros y de recursos humanos calificados. A su vez, la expansión de las ET bajo las nuevas modalidades "integradas" se ve facilitada por el desmantelamiento de barreras arancelarias y paraarancelarias, así como por la formación de espacios económicos comunes (Unión Europea, NAFTA, Mercosur, etc.), en tanto dichos procesos facilitan los procesos de especialización y complementación complementación intracorporación. En este contexto, surge obviamente la pregunta acerca de cuál puede ser el impacto sobre los países receptores del presente boom de IED, en particular considerando a las naciones en desarrollo. Sobre esta cuestión trata la sección siguiente.
c) El impacto de la IED sobre los países receptores: receptores: beneficios y costos La mayor parte de los economistas presume, en la actualidad, que el ingreso de IED tiene claros efectos positivos sobre los países receptores, en particular cuando éstos no pertenecen al mundo desarrollado. Uno de los últimos World Development Report , en este caso el correspondiente a 1999/2000, del Banco Mundial, sintetiza un conjunto de argumentos a favor de la posición mencionada. Según el Banco Mundial, la IED podría hacer una contribución favorable para los países en desarrollo por dos tipos de canales (World Bank, 1999): Macroeconómicos: financiamiento del balance de pagos (con una menor volatilidad que la exhibida, por ejemplo, por las inversiones de cartera); fuente de ahorro externo para cerrar la brecha entre ahorro doméstico e inversiones; aumento de las exportaciones; mejora de la productividad y de la eficiencia en la asignación de recursos; contribución al incremento del stock de capital en las naciones receptoras. stock de Microeconómicos: introducción al país receptor de nuevas tecnologías, cercanas a la frontera internacional, de producto y de proceso; spillovers positivos -por vía de la capacitación de recursos humanos, la transferencia de tecnología, prácticas organizacionales y capacidades de management y la introducción de mayor competencia en los mercados locales -que deberían traducirse en una mayor productividad de las firmas de capital nacional; acceso a mercados externos; efecto crowding in -la IED induciría a las firmas nacionales, para poder competir en condiciones adecuadas, a responder a ese desafío con nuevas inversiones, A su vez, no dejan de existir voces críticas -que, en general, forman parte de las corrientes "anti globalización "-, que apuntan a la pérdida de soberanía o autonomía por parte de los países que son muy dependientes del ingreso de IED, o a la posibilidad de que la IED se dirija a países que tengan bajos estándares laborales o ambientales (además de otros temas tales como, por ejemplo, el antes mencionado uso de precios de transferencia, con su potencial efecto detrimental sobre los ingresos i ngresos fiscales). En este contexto, cabe discutir brevemente sobre algunos de los principales temas involucrados en este debate, revisando tanto los argumentos que surgen de la literatura recibida como la evidencia empírica disponible al respecto. En lo que hace al plano macroeconómico, y respecto del papel de la IED en el financiamiento del balance de pagos, si bien en general hay coincidencia respecto de que se trata de corrientes menos volátiles que las de inversión de cartera, también se debe considerar que las ET, una vez instaladas en los países receptores, tienden a generar egresos de divisas, habitualmente significativos, en concepto de utilidades y dividendos remitidos a sus casas matrices. Asimismo, hay que tomar en cuenta el aporte de las ET en términos del balance en cuenta corriente, tema sobre el cual volveremos más abajo.
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En cuanto a la contribución directa de la IED a la formación de capital, hay que tener en cuenta que la IED puede materializarse a través de la compra de activos existentes (tal como ha sido habitual en los años 90, según vimos más arriba). En este caso, al menos en el momento inicial de la operación de compra, no hay contribución positiva a la inversión fija doméstica, aunque eventualmente, una vez en posesión del activo adquirido (habitualmente una firma que previamente era de capital local), la empresa extranjera pueda realizar inversiones adicionales, que pueden financiarse, o no, vía IED. Respecto de la mejora de la productividad en las economías receptoras, en general puede esperarse que las ET operen con mejores niveles de productividad que las firmas domésticas (como consecuencia de la posesión de las ya mencionadas "ventajas propietarias"), pero no necesariamente esas mejoras de productividad "derramarán" sobre sobre el resto de la economía (sobre esto volveremos más más abajo). Para finalizar con la discusión a nivel macroeconómico, el hecho de que la IED contribuya o no al aumento de las exportaciones de los l os países receptores depende, entre otras cosas, de las diferentes estrategias de las ET que invierten en cada país, más allá de que pudiera presumirse que, en función tanto de sus superiores niveles de eficiencia como de su mayor facilidad de acceso a los mercados extranjeros, las ET tendrán una mayor propensión a exportar que las firmas locales (presunción que la evidencia empírica no ha logrado respaldar). En cualquier caso, está claro que mientras que las filiales resource seeking tenderán a generar flujos significativos de exportación, no ocurrirá lo mismo con las filiales market seeking . Otro elemento determinante es el tipo de sectores -transables o no transables- a los cuales se dirige la IED (además, ciertamente, de las condiciones estructurales y de los respectivos esquemas de política económica seguidos por los distintos países receptores). Al mismo tiempo, se puede sugerir que en función de su mayor posibilidad de abastecerse desde el exterior, tanto de insumos y bienes finales como de bienes de capital, las filiales de las ET tenderán a operar con una mayor propensión a importar que las empresas locales (más aún, en el contexto de la actual tendencia a operar con los llamados "proveedores globales").3 Si bien este abastecimiento externo puede generar efectos positivos en materia de eficiencia y/o calidad de la producción local de las filiales, al mismo tiempo deriva en menores linkages con proveedores locales, a la vez que no necesariamente las ganancias de eficiencia o calidad se traducen en exportaciones crecientes, generando un impacto negativo sobre el balance-comercial del país receptor. En el plano microeconómico, aparece en primer lugar el tema de los spillovers (derrames), que pueden ser tanto "reales" como "monetarios". En este último caso, nos referimos esencialmente al hecho de si las mejoras de productividad generadas por las ET se trasladan o no a los usuarios o consumidores en forma de menores precios. La respuesta a esta pregunta obviamente variará en función de los niveles de competencia en el mercado receptor, del grado de apertura de su economía y de los marcos regulatorios vigentes, en caso de que se trate de inversiones en sectores de servicios públicos. En cuanto a los spillovers reales, se alude al hecho de que las ganancias de productividad y eficiencia pueden no ser totalmente capturadas por las propias ET. Fundamentalmente habría tres vías por las cuales podrían manifestarse esos spillovers: i)
ii)
iii)
El aumento del capital humano en los países receptores mediante la eventual disponibilidad para las firmas o instituciones locales de trabajadores, técnicos e ingenieros capacitados en las filiales en actividades de producción, comercialización y/o innovación. El ingreso de nuevas ET o el aumento en la competitividad de las filiales instaladas puede aumentar el nivel de competencia en el mercado doméstico e inducir a las firmas locales a elevar su productividad ( productivity productivity spillovers) y/o a mejorar la calidad de sus productos, para preservar y/o ganar presencia tanto en el mercado interno como en los mercados de exportación. iii)Las firmas locales pueden beneficiarse de las tecnologías y prácticas organizacionales de las ET (technology spillovers), a través de los mayores requerimientos de calidad, precio o plazo de entrega que las filiales suelen exigir a sus proveedores o clientes y de la eventual asistencia técnica que les brinden para satisfacer dichos requerimientos. Estos últimos spillovers se pueden derivar de los backward and forward finkages a los que den lugar las actividades de las filiales.
Ahora bien, la materialización de estos potenciales spillovers depende no sólo del tipo de estrategia que sigan las ET (resource, market o efficiency seeking ), ), sino también de la capacidad de absorción de las 3
El sistema de proveedores globales ( global sourcing ) implica una relación especial entre el productor y el proveedor, en la que este último está en condiciones de proveer a todas las plantas del cliente en cualquier ubicación en la que se encuentren. Esto puede ocurrir a través de una provisión centralizada tanto en una fábrica en determinado país como en plantas que se ubican en el mismo mismo país que el de las instalaciones de la terminal. 10
firmas locales, sean éstas proveedoras, clientes o competidoras de las filiales, de la infraestructura industrial y tecnológica del país receptor, de las políticas que éste defina para maximizar esos spillovers y del contexto en que operan las firmas nacionales y extranjeras. En ese sentido, el mayor o menor nivel de competencia en los mercados de productos y de factores donde participan las filiales de las ET y el nivel de protección frente a las importaciones competitivas son determinantes cruciales de contextos que pueden inducir o no a la concreción de los spillovers. De hecho, en función del conjunto de condiciones recién mencionadas, pueden incluso aparecer spillovers negativos a partir de la presencia de ET, cuando, por ejemplo, las firmas domésticas se ven forzadas a reducir su producción -y esto lleva a una menor productividad en sus establecimientos- ante la creciente presencia en el mercado de firmas extranjeras (ver Aitken y Harrison, 1999). En lo que hace a la contribución de la IED al acceso a mercados externos, la misma puede darse de manera indirecta, cuando las filiales de las ET generan los llamados market access spillovers . Estos aparecen en la medida en que las exportaciones de dichas filiales puedan reducir el costo de acceso a los mercados externos o facilitar un proceso de aprendizaje exportador para las firmas locales (incluyendo no sólo a sus proveedores y clientes, sino también a empresas competidoras), más allá de que en ciertos casos también puedan incluso facilitar el ingreso a los mercados externos para las firmas locales cuando estas últimas exportan haciendo uso de los canales de comercio intracorporación de las propias ET. Asimismo, las filiales de las ET podrían hacer un aporte directo significativo en materia de diversificación de los mercados de destino de las exportaciones de los países en los cuales operan, considerando que pertenecen a corporaciones que poseen extendidas redes de comercialización y contactos en todo el mundo. A su vez, en la medida en que gracias a los activos tangibles e intangibles que poseen pueden mejorar las posibilidades de exportar diversos tipos de bienes que los países receptores producen o pueden producir, también podrían contribuir a diversificar la canasta ca nasta exportadora de dichos países. Más aún, considerando que las ET están, en general, en la frontera tecnológica internacional, podrían ayudar a incrementar la presencia de productos, tecnología o conocimiento -intensivos en el patrón exportador de los países receptores. La materialización de estos efectos positivos, sin embargo, no está garantizada. Al igual que se mencionó en relación con otros temas, pesarán factores tales como el tipo de IED del que se trate, las estrategias que sigan las ET, los sectores de operación, las políticas económicas y comerciales implementadas por los países receptores, la existencia o no de encadenamientos fuertes con proveedores y clientes, etcétera. En lo que hace al efecto crowding in, por el cual la IED estimularía a las firmas nacionales, en orden a poder competir en condiciones adecuadas con las ET, a responder al desafío competitivo con nuevas inversiones, también se ha sugerido que puede existir un efecto de desplazamiento (crowding out ), ), cuando la IED tiende a generar un efecto negativo sobre las inversiones de las firmas domésticas (Agosin y Mayer, 2000). El predominio de uno u otro efecto dependerá, entre otros factores, de las capacidades competitivas de las firmas locales y de su posibilidad de acceso a financiamiento, tecnología y recursos humanos en condiciones competitivas con las que enfrentan las l as ET En lo que hace a las visiones "críticas" respecto de la IED, también deben matizarse sus afirmaciones. En el caso del empleo podría haber una potencial destrucción de empleos si, por ejemplo, una ET ingresa al país receptor vía compra de una firma existente, a la cual, en orden a mejorar su productividad, somete a un proceso de racionalización y modernización tecnológica. Sin embargo, este efecto debe contrapesarse con la posibilidad de que si la firma comprada no hubiera sobrevivido sin ese esfuerzo racionalizador, se hubieran perdido no sólo una parte sino todos los empleos de dicha firma. También puede haber un efecto empleo negativo si la IED genera el cierre de firmas locales. A la vez, las ET pueden dirigirse hacia ciertos países en desarrollo en búsqueda de estándares laborales más laxos que los que enfrentan en el mundo desarrollado. Al mismo tiempo, se puede sugerir que podría predominar el efecto contrario si las ET pagan salarios mejores que las firmas locales o introducen estándares laborales más altos que los legalmente vigentes en el país receptor. El mismo tipo de dudas existe respecto del tema IED y medio ambiente. Frente a la presunción de que la IED se dirige a los llamados pollution havens (países o regiones con estándares ambientales laxos) o explota de forma insustentable la riqueza natural de los países receptores, se podría argumentar que las ET podrían difundir en dichos países las prácticas y tecnologías ambientales más "limpias" que emplean en sus países de origen -la llamada hipótesis hipótesis del pollution halo- (ver Zarsky, 1999). En suma, la IED puede generar tanto beneficios como costos para los países receptores. Luego de la breve reseña que hemos realizado de los argumentos conceptuales respectivos, no sorprende encontrar que la literatura recibida relativa a estudios empíricos no resulte conclusiva respecto de qué tipo de efectos podrían 11
predominar. Esto se muestra en distintos surveys dedicados al análisis de temas tales como spillovers (Blomstrom y Kokko, 1996; Gorg y Strobl, 2000), comercio exterior (Jenkins, 1989; Caves, 1996; Dunning, 1993), efectos crowding in/crowding out (Agosin (Agosin y Mayer, 2000) o tecnología, empleo y medio ambiente (Chudnovsky y López, 1999a, b). A nuestro juicio, una lectura adecuada tanto de la literatura conceptual como de la evidencia empírica disponible sobre el tema implica considerar que el impacto de la IED tendrá características diferentes en función del tipo de inversiones recibidas por cada país, de las respectivas estrategias y objetivos de las ET, de las características económicas, sociales e institucionales de los países receptores, y de las políticas económicas en vigencia en estos estos últimos, incluyendo las vinculadas vinculadas directamente con la IED. IED. En este sentido, cabe preguntarse por el impacto de las recientes transformaciones antes reseñadas en las modalidades y estrategias de las ET. Podría suponerse que, en la medida en que las ET implementan estrategias "complejas" de integración (y, por ejemplo, descentralizan funciones estratégicas, radican en sus filiales actividades de I&D, etc.), los países receptores podrían beneficiarse de mayores derrames positivos que los que recibían bajo las anteriores modalidades de implantación de este tipo de firmas. Al mismo tiempo, se superaría una habitual objeción que se les formulaba a las ET cuando operaban básicamente a través de estrategias stand-alone para mercados domésticos protegidos, cual era la de no generar exportaciones significativas. Más aún, Dunning (1994b) argumenta que las ET crecientemente se involucran en relaciones de cooperación con sus proveedores, clientes e, incluso, competidores, prefigurando el nacimiento de lo que llama alliance capitalism. La constitución de redes y alianzas estratégicas entre empresas forman parte esencial de estos nuevos procesos, que estarían redefiniendo a escala global la configuración del sistema capitalista. En este contexto, las ET serían, para los países en desarrollo, una llave de ingreso a esa nueva red de relaciones propias de la nueva etapa del capitalismo. A su vez, considerando que las ET crecientemente se manejan con criterios globales en áreas como calidad y medio ambiente, la actividad de sus filiales locales debería adaptarse a estándares más elevados. Si a esto se le suma la generalizada disminución de los niveles de protección de los mercados domésticos -en buena medida precondición para las estrategias de integración de las ET-, es posible suponer que el bienestar de los consumidores podría mejorar en relación al pasado, al menos en cuanto a la calidad y los precios de los bienes que las ET ofrecen en e n los países receptores (especialmente, en el mundo no desarrollado). Ahora bien, tanto para que las ET decidan descentralizar actividades "estratégicas" y de desarrollo de innovaciones como para formar parte de las redes internacionales constituidas alrededor de ellas, es preciso que los países en desarrollo generen ciertos activos que son imprescindibles para integrarse activamente en estos procesos. En particular, son importantes el nivel de educación y capacitación de la fuerza de trabajo, la adecuación y costo de la infraestructura física y técnica y el grado de desarrollo de las capacidades locales en el plano tecnológico, factores que Dunning (1994a) agrupa bajo el nombre de "activos creados", para enfatizar el contraste con los "naturales". Considerando que los PED, en general, presentan deficiencias importantes en cuanto a la disponibilidad de estos "activos creados", no es de extrañar que participen con una menor intensidad relativa en lo que hace a los aspectos cualitativos que distinguen a la nueva fase de expansión de IED tal como se viene dando en la última década. Por otro lado, algunos autores señalan que más allá de las ventajas que pueden derivarse de los procesos de especialización y racionalización de las filiales, las consecuencias sobre el país receptor serán muy diferentes según se trate de estrategias en las cuales se producen modelos o componentes bajo especificaciones y diseños de la casa matriz o de la implementación de lo que llaman estrategias de world product mandate, en las cuales la filial accede directamente al mercado mundial, realiza tareas de I&D y toma decisiones sobre renovación de productos y global marketing . Esto supone contar con managers y técnicos capaces de interactuar con la casa matriz y una fuerza de trabajo con adecuada calificación (Crokell y Morrison, 1990). A su vez, contra lo que podría pensarse, los autores afirman que la estrategia elegida no sólo depende de decisiones de la casa matriz sino también del grado de iniciativa de las filiales (a su vez, la posibilidad de que las filiales "hagan valer" sus iniciativas también t ambién está relacionada con el tamaño y papel que dichas filiales juegan en la estructura global de la ET). Asimismo, en las modalidades de integración compleja, con estrategias de tipo efficiency seeking , a la par que aumentan las exportaciones también crecen las importaciones, en este caso no sólo de bienes intermedios o de capital, sino también de productos finales. A su vez, aún en un contexto donde se valorizan las interacciones y la proximidad física con los proveedores, en los países con un débil tejido industrial, es más que probable que las producciones realizadas por las ET en el marco de economías más abiertas tengan un menor contenido local que en el pasado, como condición necesaria para alcanzar un grado de competitividad adecuado en el mercado internacional.
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Se observa, entonces, que las nuevas modalidades y opciones estratégicas que están adoptando las ET pueden tener diferentes efectos sobre los países receptores. Los mismos factores antes mencionados como determinantes de su impacto general se aplican también aquí para definir el signo y la magnitud de la influencia de la IED sobre los países en desarrollo a los cuales se dirigen en esta nueva etapa.
d) La “competencia” por atraer la IED: “reglas” ver “incentivos” ver sus “incentivos” Más allá de las dudas conceptuales y empíricas respecto del impacto efectivo de la IED sobre los procesos de desarrollo económico, económico, en el mundo real de los años 90 los gobiernos, tanto de PD como de PED, han venido enfrascándose cada vez con mayor asiduidad en abiertas "competencias" por atraer IED. En efecto, en los años recientes se ha asistido a una generalizada liberalización de los regímenes hacia la IED en casi todo el mundo, producto tanto de cambios en las políticas domésticas como de distintos instrumentos y acuerdos de carácter supranacional. En este nuevo escenario, los países compiten por la atracción de la IED, competencia que se da no sólo a nivel de los gobiernos nacionales, sino que también, crecientemente, es protagonizada por los gobiernos subnacionales. Asimismo, como se dijo recién, no sólo los países en desarrollo sino también los países desarrollados compiten, a menudo mediante la concesión de sustanciales ayudas financieras y/o fiscales, por atraer mayores flujos de IED o por retener a las empresas extranjeras que están ubicadas en sus respectivos territorios. Siguiendo a Oman (1999), podemos distinguir dos tipos de competencia por la IED (para un análisis de este tema, véase también Aranda y Sauvant, 1996, Chudnovsky y López, 2000 y WTO, 1996): i)
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"Vía reglas" (rules-based ): ): este tipo de competencia puede basarse en dos tipos muy diferentes de medidas: a) la reducción de estándares ambientales o laborales (o en el enforcement de dichos estándares); b) la consolidación de la estabilidad económica y política, la firma de tratados de integración regional, la garantía de los derechos de propiedad intelectual, el fortalecimiento del sistema judicial, la privatización de empresas públicas, la desregulación de mercados, la liberalización de los flujos de comercio y de capitales, etcétera. Vía incentivos" (incentives-based ): ): esta vía incluye esencialmente: a) incentivos financieros (ayudas directas, créditos subsidiados, préstamos garantizados, etc.); b) incentivos fiscales (exenciones y rebajas impositivas, depreciación acelerada de las inversiones, deducciones especiales, exención de derechos de importación, etc.); c) incentivos indirectos (provisión de terrenos e infraestructura especial, acceso preferencial a compras del gobierno, garantía de posiciones monopólicas, tratamientos regulatorios especiales, etc.). Asimismo, la creación en un gran número de países de agencias de promoción de inversiones, las cuales muchas veces ofrecen atractivos “paquetes” de incentivos, también forma parte de este tipo de competencia.
Los incentivos pueden ser otorgados de forma discrecional o automática, y asimismo pueden o no estar sujetos a condiciones (requerimientos de desempeño performance requirements requirements-) que los inversores deben cumplir para acceder a los mismos. En todo caso, lo que los distingue de las "reglas" es que involucran medidas y/o ayudas específicas tendientes a reducir costos operativos o de inversión o garantizar un cierto nivel de demanda o market-share y de rentabilidad para las empresas beneficiadas. En principio, la competencia "vía reglas" -siempre que no se base en la reducción de estándares ambientales o laborales- resulta más virtuosa que la competencia "vía incentivos", ya que apunta a mejorar las condiciones institucionales, económicas y sociales de un país, lo cual implica un fortalecimiento estructural útil no sólo para atraer IED sino también para estimular las decisiones de inversión y mejorar las capacidades competitivas de las firmas locales. Sin embargo, más allá de que la competencia "vía reglas" ha venido funcionando en la práctica, un hecho notable de los años 90 es la expansión de la competencia "vía incentivos". De hecho, se han producido, y principalmente en el mundo desarrollado, abiertas bidding wars en orden a atraer determinadas operaciones de inversión mediante el ofrecimiento de "paquetes" de incentivos, que pueden incluir exenciones fiscales, aportes directos de dinero por parte del Estado, créditos blandos, infraestructura, terrenos, capacitación de mano de obra, etc. (ver Donahue, 1996, para el caso de la competencia interestatal en los EE.UU., por ejemplo). Esta tendencia ha generado preocupación en tanto que podría implicar que las ET reciban crecientes cantidades de fondos públicos que, obviamente, podrían tener otros destinos (educación, salud, justicia, etc.).
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¿Cuál es la influencia de los incentivos como factor determinante de la IED? La mayor parte de la literatura recibida coincide en que los incentivos juegan un rol limitado en las decisiones de inversión de las ET. Sin embargo, cuando los determinantes "fundamentales" son relativamente similares para varias localizaciones, los incentivos tienen influencia sobre dichas decisiones, aunque su impacto varía según la estrategia y motivación de las firmas, el mercado al que se dirige (local o de exportación), si se trata de newcomers o de expansiones, el tamaño y país de origen de las ET, el sector de actuación, etcétera. ¿Existe alguna racionalidad económica para el otorgamiento de incentivos a la inversión? Dentro del marco de la teoría neoclásica, la racionalidad de los incentivos se basaría en la existencia de una brecha entre el retorno privado y el retorno social de una determinada inversión, siendo los incentivos el instrumento propicio para cerrar esa brecha. En otras palabras, podría ocurrir que una cierta inversión generara un beneficio social superior a su retorno privado, caso en el cual los incentivos vendrían a ser un instrumento apto para que el país receptor pueda capturar la externalidad positiva en juego. Sin embargo, en general, los economistas "ortodoxos" tienden a criticar el uso de este tipo de instrumentos, invocando consideraciones distributivas (transferencia de rentas hacia las ET), problemas de información (cómo saber la magnitud de la externalidad), problemas de rent-seeking , etcétera. Desde posiciones más heterodoxas, el uso de incentivos puede justificarse en función, por ejemplo, de alinear los objetivos de las ET con los del país receptor, promover el desarrollo de ciertas regiones rezagadas en términos económicos, atraer determinados tipos de inversión (por ejemplo, en áreas de alto dinamismo tecnológico, con fuerte orientación exportadora, intensivas en mano de obra calificada, generadoras de spillovers significativos, etc.). Más pragmáticamente, la propia existencia de las bidding wars impulsa en muchos casos a los gobiernos a participar de la competencia vía incentivos si no quieren quedar en una posición desventajosa frente a otras localizaciones alternativas. Si se admite que puede haber justificación teórica para el otorgamiento de incentivos, de todos modos no puede desconocerse la necesidad de establecer mecanismos de disciplina, con el fin de evitar, o al menos limitar, las bidding wars -y, consiguientemente, el traspaso de recursos desde los gobiernos hacia las ET-. En la práctica, sólo en la Unión Europea existen ese tipo de disciplinas, cuya efectividad ha sido puesta en tela de juicio por varios analistas (ver Chudnovsky y López, 2000). En el plano global, sólo hay ciertas disciplinas indirectas por la vía de acuerdos dentro de la OMC, que de todos modos dejan espacio para implementar ciertos incentivos (por ejemplo, destinados a I&D, capacitación de mano de obra, mejoras ambientales, etc.). Fuera de esto, no se vislumbra que en lo inmediato puedan generarse mecanismos globales de disciplina de los incentivos a la inversión. En conclusión, puede señalarse que los incentivos, por sí solos, no son un factor determinante para la atracción de IED. Sin embargo, pueden pesar cuando se trata de elegir entre localizaciones alternativas con similares ventajas de localización. Además, los incentivos podrían atraer IED hacia áreas geográficas a las cuales las inversiones no se dirigirían por sí solas, o ayudar a captar ciertos tipos de IED que puedan hacer una contribución especialmente favorable al proceso de desarrollo económico de los países receptores. En este contexto, y dentro de ciertas disciplinas que deberían establecerse tanto a nivel nacional como regional e internacional, regímenes de incentivos que tengan mecanismos claros de concesión y monitoreo podrían tener un lugar importante dentro de la agenda de políticas hacia la IED en los países en desarrollo.
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