Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica Nivel Regional Guía Metodológica Aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N°…
Índice Índice de gráficos Índice de cuadros Índice de mapas Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Presentación Acrónimos Ilustraciones y códigos visuales I. Bases conceptuales 1.1 ¿Qué es el territorio? 1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento? 1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial? 1.4 ¿Qué es la competitividad regional y cómo se relaciona con el desarrollo territorial? 1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial? 1.6 ¿Qué son políticas públicas? 1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)? 1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública? II. Aspectos generales del proceso de planeamiento estratégico para territorios 2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico? 2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo? 2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica? 2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado? 2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial? 2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC? 2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC? 2.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC? III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento estratégico 3.1 Etapa 1: Organización 3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis Prospectivo 4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo? 4.2 ¿Qué es la prospectiva? 4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo? 4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo? 4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo? V. Fase de Análisis Prospectivo 5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial 5.2 Etapa 2: Análisis del entorno 5.3 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas 5.4 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas 5.5 Etapa 5: Construcción de escenarios VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo 6.1 Redacción del Documento Prospectivo 6.2 Difusión del Documento Prospectivo VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica 7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica? 1
7.2 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica? 7.3 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica? 7.4 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo? 7.5 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué horizonte de tiempo? 7.6 ¿Qué es estrategia? 7.7 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público? 7.8 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados? VIII. Fase Estratégica 8.1 Etapa 1: Escenario apuesta 8.2 Etapa 2: Visión 8.3 Etapa 3: Objetivos estratégicos 8.4 Etapa 4: Acciones estratégicas 8.5 Etapa 5: Ruta estratégica IX. Redacción, aprobación y difusión del PDRC 9.1 Redacción del PDRC 9.2 Aprobación del PDRC 9.3 Difusión del PDRC Anexos Anexo 1: Glosario de términos Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para territorios Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi Anexo 7: Identificación y definición de variables Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural Anexo 9: Selección de variables estratégicas Anexo 10: Identificación y formulación de indicadores Anexo 11: Matriz de identificación de actores Anexo 12: Matriz de escenarios Anexo 13: Matriz de riesgos y oportunidades Anexo 14: Articulación de objetivos Anexo 15: Formulación de metas Bibliografía
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Índice de gráficos Gráfico 1. Concepto de territorio ................................................................................................ 10 Gráfico 2. Desarrollo territorial ................................................................................................... 12 Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional ............................................................. 13 Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial ................................ 15 Gráfico 5. Cadena de Valor Público ............................................................................................. 16 Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrito por la CVP ................................. 18 Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto ..................... 18 Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico ........................................................ 20 Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios.......................................................... 21 Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados ........................................ 22 Gráfico 11. Articulación de planes .............................................................................................. 23 Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de planeamiento territorial .............................................................................................................. 30 Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual............................................... 49 Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2 ............................. 50 Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno ...................................................... 54 Gráfico 16. Ejemplo del plano de influencias y dependencias .................................................... 74 Gráfico 17. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica .................... 83 Gráfico 18. Representación gráfica de los escenarios ................... ¡Error! Marcador no definido. Gráfico 19. Proyección a partir de la evolución histórica ........................................................... 93 Gráfico 20. Conexión entre la alternativa de desarrollo y las variables estratégicas ................. 98 Gráfico 21. Secuencia para la redacción y representación cartográfica de los escenarios exploratorios ............................................................................................................................. 100 Gráfico 22. Gráfico de escenarios ............................................................................................. 103 Gráfico 23. Instrumentalización de políticas ............................................................................. 106 Gráfico 24. Elementos claves para implementar una estrategia .............................................. 107 Gráfico 25. Proceso de construcción de la estrategia ............................................................... 108 Gráfico 26. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico ........................................................................................................ ¡Error! Marcador no definido. Gráfico 27. Etapas de la Fase Estratégica .................................................................................. 110 Gráfico 28. Del escenario apuesta al escenario actual ............................................................. 111 Gráfico 29. Árbol de hechos precursores .................................................................................. 120 Gráfico 30. Ruta estratégica ...................................................................................................... 143
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Índice de cuadros Cuadro 1. Proceso de preparación ................................................. ¡Error! Marcador no definido. Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio ..................................................... 36 Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados ......................................................................... 40 Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2 ....................................................................... 51 Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia ............................. 57 Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias ........................................................................... 57 Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual................................... 60 Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio ................................................... 61 Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables ......................................................................... 65 Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia¡Error! Marcador no definido. Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política ........................................................................................................ ¡Error! Marcador no definido. Cuadro 12. Registro de variables ................................................................................................ 68 Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural ...................................... ¡Error! Marcador no definido. Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia .............................. ¡Error! Marcador no definido. Cuadro 15. Selección de variables estratégicas .......................................................................... 75 Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables ............................ 79 Cuadro 17. Matriz de identificación de actores .......................................................................... 85 Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables .. 91 Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales .............................. 91 Cuadro 20. Matriz de escenarios............................................................................................... 102 Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica ............................................................................ 110 Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial ........... 113 Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades ......................................................................... 119 Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales ......................... 123 Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos ............................................. 125 Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP ............................................. 133 Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada ................................................................. 134 Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada .................................... 134 Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada ............................................... 135 Cuadro 30. Ponderación de criterios......................................................................................... 135 Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad ......................................................................... 136 Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas ............................................................. 141 Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica ...................................................................................... 145 Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas ............................................................... 147
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Índice de mapas Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica ............................................... 41 Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica........................................... 41 Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica .......................................... 42 Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad ........................... 43 Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco ............................... 44 Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco ................................... 45
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Resolución de Presidencia del Consejo Directivo
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Presentación El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Sinaplan), tiene como función establecer los lineamientos, procedimientos y metodologías para implementar el proceso de planeamiento estratégico en el sector público. Uno de los primeros pasos para cumplir la implementación de dicho proceso, ha sido la aprobación de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (en adelante la Directiva), la cual incorpora la prospectiva -por primera vez- como herramienta fundamental del planeamiento estratégico y establece los mecanismos para la articulación del planeamiento en los tres niveles de gobierno. La Guía Metodológica de la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica para el Nivel Regional tiene como propósito guiar a los gobiernos regionales para que conduzcan el proceso de planeamiento estratégico en sus respectivos ámbitos territoriales. El planeamiento territorial es un proceso de carácter estratégico, prospectivo, político, técnico, participativo, intersectorial e intergubernamental a través del cual se establecen los objetivos y ejes estratégicos que orientarán el desarrollo del territorio. A través de este proceso se articulará e integrará de forma coherente una estrategia de desarrollo sostenible que deberá estar reflejada en los planes de desarrollo regional concertados (PDRC). El Ceplan busca que los planes de desarrollo regional concertados se elaboren bajo tres enfoques. El primero es el enfoque prospectivo, el cual integra una visión de futuro concertada que guía el camino hacia el desarrollo del territorio. El segundo es el enfoque territorial, es decir, la comprensión de la realidad del territorio en toda su extensión y las interacciones que se dan entre sus elementos. El tercero es el enfoque participativo pues durante la formulación de los planes, como instrumentos de la gestión, confluyen distintas perspectivas de desarrollo las cuales se deben concertar en un PDRC. En este sentido, la presente guía metodológica facilita el proceso de planeamiento estratégico de los territorios al poner a disposición de los operadores el detalle de las etapas, procedimientos y herramientas necesarias para desarrollar la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica en el planeamiento territorial. Víctor Adrián Vargas Espejo Presidente (e) del Consejo Directivo Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
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Acrónimos Lista de acrónimos AHP CCR CEPAL Ceplan CTI CVP DCI EEUU GIZ GORE IFs ILPES INEI MCLCP MICMAC MIDIS NBI Sinaplan SIRTOD OMS PCM PDRC PDLC PESEM PEDN PNUD UNESCO
Proceso Analítico Jerárquico [Analytic Hierarchy Process] Consejo de Coordinación Regional Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Ciencia, Tecnología e Innovación Cadena de Valor Público Desnutrición Crónica Infantil Estados Unidos de América Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional [Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit] Gobierno Regional International Futures Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Instituto Nacional de Estadística e Informática Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza Matriz de Impactos Cruzados – Multiplicación Aplicada a una Clasificación Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social Necesidad Básica Insatisfecha Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico Sistema Regional para la Toma de Decisiones Organización Mundial de la Salud Presidencia del Consejo de Ministros Plan de Desarrollo Regional Concertado Plan de Desarrollo Local Concertado Plan Estratégico Sectorial Multianual Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization]
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Ilustraciones y códigos visuales
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I.
Bases conceptuales de la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica en el planeamiento territorial
1.1 ¿Qué es el territorio? La Constitución Política del Perú refiere sobre territorio, lo siguiente: “comprende el suelo, subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que lo cubre”1. Esta definición, centrada en el campo geopolítico, nace a partir de la necesidad de delimitar el espacio de dominio de un gobierno; sin embargo, resulta limitada ya que no aborda aspectos sociales, culturales, económicos, naturales, etc., ni sus interrelaciones en un espacio geográfico; aspectos que son fundamentales para la planificación del desarrollo. A efectos de esta guía, se entiende el territorio como la construcción social en un espacio geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores a la medida de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un proyecto de desarrollo concertado; por lo tanto, es fruto de una historia, de la expresión de un presente y un futuro que le imprime una identidad y que lo hace único (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012). Gráfico 1. Concepto de territorio Relaciones institucionales Relaciones sociales
Identidad particular Base de RR.NN. Específica Espacio geográfico
Formas de organización propias
Formas de producción, intercambio y distribución del ingreso
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012.
El territorio comprende:
❖ Características geográficas y recursos naturales específicos ❖ Una identidad particular (entendida en términos de pertenencia) definida por sus habitantes y las interrelaciones con otros territorios ❖ Relaciones sociales e institucionales ❖ Formas de organización propias ❖ Determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ. TÍTULO II: DEL ESTADO Y LA NACIÓN CAPÍTULO I: DEL ESTADO, LA NACIÓN Y EL TERRITORIO, Artículo 54. 1
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(Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).
1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento? La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entiende el enfoque territorial como un reflejo de las particularidades de las comunidades regionales, el cual ofrece una mejor manera de abordar temas de crecimiento, empleo, provisión de servicios públicos, pobreza y desafíos ambientales. La OCDE señala que el enfoque territorial contribuye a la formulación de las políticas públicas con miras a mejorar la eficiencia y la efectividad de las intervenciones públicas (entrega de los bienes y servicios a las personas) (OCDE, 2015). Por lo tanto, el enfoque territorial consiste en definir una estrategia de desarrollo considerando las relaciones y las características de un territorio2. La aplicación del enfoque territorial garantiza que se incluyan sus elementos fundamentales: participación, multidimensionalidad, multisectorialidad, visión de una economía de territorio y búsqueda de una mayor conciencia institucional (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2007):
Participación
La multidimensionalidad
La multisectorialidad
Visión de una economía del territorio
Búsqueda de una mayor conciencia institucional
La estrategia de desarrollo de un territorio debe ser el resultado de un proceso de construcción social, por lo que requiere la participación y compromiso de los actores del territorio para su elaboración y apropiación. Implica entender los diferentes ámbitos temáticos del desarrollo territorial: derechos humanos e inclusión, servicios, estado y gobernabilidad, economía, cohesión territorial y ambiente. Implica abordar el territorio con una mirada integral. Por ejemplo, se debe entender la complementariedad que existe entre la agricultura y otras actividades que generan ingresos debido a que las actividades económicas incorporan diferentes sectores. En el aspecto social, se debe comprender la necesidad de la integración de los servicios (salud, educación, empleo, etc.) para la mejora de la calidad de vida en el territorio. Implica entender la economía (incorporando las dinámicas del ámbito rural) considerando todas las actividades, productivas o no, que generen ingresos a las familias con base en la puesta en valor de los recursos locales. La institucionalidad para el desarrollo territorial debe ser abierta, pluralista y democrática. Debe fortalecer el capital
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Desarrollado sobre la base del Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de I’ Èconomie Rurale). Programa de desarrollo rural de la Comunidad Europea que se inició en 1991.
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social y la concertación estratégica del conjunto de la sociedad. Esta nueva institucionalidad es producto de la concertación alcanzada por los actores del territorio y aseguran la sostenibilidad, en el tiempo, de las estrategias y acciones acordadas. 1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial? El desarrollo territorial es un proceso implementado con los actores del territorio con el propósito de mejorar la calidad de vida de la comunidad. Busca fortalecer las capacidades locales y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar el entramado socioinstitucional y el sistema económico-productivo local. El desarrollo territorial3 comprende el desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental a través del crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente del territorio. Gráfico 2. Desarrollo territorial
Actores del territorio
Aprovechar recursos propios y externos
Consolidar sistema económicoproductivo
Fortalecer capacidades
Consolidar entramado socioinstitucional
MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA
Fuente: Ceplan
1.4 ¿Qué es la competitividad regional y cómo se relaciona con el desarrollo territorial?
El Artículo 6 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, aborda de esta forma el desarrollo regional, el cual es el desarrollo territorial en el ámbito territorial de un gobierno regional. 3
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La OCDE define la competitividad regional como la capacidad que tiene la región4 de atraer y mantener empresas de éxito para mantener o incrementar la calidad de vida de la población. Además, señala que -como consecuencia- la mano de obra especializada y la inversión suelen mantenerse lejos de los territorios “no competitivos” y fluyen hacia los más competitivos.
Para mejorar la competitividad5 regional cada gobierno regional debe:
❖ Promover un entorno de innovación e impulsar alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado. ❖ Fortalecer las redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales y, al mismo tiempo, promover el crecimiento de eslabonamientos productivos. ❖ Facilitar el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación.
De esta forma, el desarrollo económico constituye la base de la competitividad regional y del desarrollo regional. Esto se logra a partir del aprovechamiento de los factores o capitales disponibles en el territorio, tales como el capital humano, el social y el natural (Cordero-Salas, Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003). Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional
Territorio Recursos naturales Infraestructura
Nutrición
Origen
Natural o fijo
Equipamiento tecnológico
Capital
Humano
Origen
Salud
Educación Social
Origen
Asentamiento y organización poblacional
Redes urbanas y rurales de producción
Intereses, identidad y cultura
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cordero-Salas, Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003.
Para la OCDE una región es una unidad geográfica subnacional. En ese sentido, se considera para efectos de la presente guía metodológica que el término “región” usado por la OCDE hace referencia al ámbito territorial de un gobierno regional. 5 Numeral 13 del artículo 8 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. 4
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1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial? La participación en los procesos de planeamiento territorial está sustentada en diversos documentos normativos; sin embargo, -para que sea efectiva- requiere ser planificada e implementada como parte de este proceso. En tal sentido, el carácter participativo de la planificación concertada debe ser transversal y explícito durante todo el proceso (Ceplan y GIZ 2013). La participación Los procesos de planeamiento territorial, como construcciones colectivas, implican -en cada uno de los momentos- la participación activa y propositiva de diferentes actores. La participación es un requisito fundamental para la formulación de los planes de desarrollo concertado, definido de ese modo en el marco normativo de los procesos de planificación local y regional.
Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades Artículo IX Principios rectores de las políticas y la gestión regional
Ley N° 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
“El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.”6 “1. Participación. La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,
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Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades. Título preliminar Artículo IX Principios rectores de las políticas y la gestión regional. Lima (2003)
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Artículo 8 Principios rectores de las políticas y la gestión regional, inciso 1
fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales.”7
Los actores del desarrollo La participación parte de la identificación de los diversos actores del territorio. Una buena identificación de los actores contribuirá al logro de consensos, alianzas estratégicas y compromisos durante el proceso de planeamiento territorial y su implementación. Se debe determinar cuáles actores se van a convocar, establecer los momentos de participación y, finalmente, definir los espacios y técnicas para lograr una participación efectiva. A lo largo de todo el proceso de planeamiento territorial pueden participar distintos actores, según sea el caso: Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial
Expertos
Actores económicoproductivos
Organizaciones de la sociedad civil
Gobiernos regionales y locales
Dependencias del Gobierno Nacional
Sociedad en general Fuente: Ceplan
1.6 ¿Qué son políticas públicas? Las políticas públicas son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de interés público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones
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Ley N° 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 8 Principios rectores de las políticas y la gestión regional, inciso 1. Lima (2003)
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problemáticas o insatisfactorias que afectan a la sociedad. Las políticas sustentan el accionar del Estado y brindan direccionalidad estratégica a las entidades públicas. En el caso del nivel regional, las autoridades tienen la facultad de adoptar y concordar las políticas en los asuntos de su competencia.
1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)? Es un modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan transformar la sociedad a través de una combinación y secuencia causal de variables (insumos, procesos, productos, resultados e impactos) conforme a la relación siguiente: Gráfico 5. Cadena de Valor Público
Fuente: Ceplan
GLOSARIO: Productos: Conjunto articulado de bienes y servicios que entregan las entidades de la administración pública. Resultado: Es el efecto que se desea lograr sobre el comportamiento o el estado de las personas o de su entorno, como consecuencia, -entre otras cosas- de los bienes y servicios entregados en el proceso de la producción pública. Impacto: Son los cambios en las condiciones de vida de las personas que se logran por efecto de los resultados alcanzados.
EJEMPLO: El programa presupuestal 030 “Reducción de delitos y faltas que afectan a la seguridad ciudadana” puede ser representado en un esquema bajo el modelo de la Cadena de Valor Público de la siguiente manera: Ejemplo de una CVP en el tema seguridad ciudadana Comunidad recibe acciones de prevención en el marco del Plan de Seguridad Ciudadana
Procesos (Actividad)
Comunidad organizada a favor de la seguridad ciudadanay
Reducción de los delitos y faltas que afectan la seguridad ciudadana
Producto
Resultado 16
Incremento de la seguridad ciudadana
Impacto
El incremento de la seguridad ciudadana es el impacto, es decir, el cambio que se espera lograr en las condiciones de vida de las personas. Este impacto se conseguirá por el efecto que produce la reducción de delitos y faltas (entre otros resultados), lo cual se obtiene debido a la realización de mayores operaciones policiales para reducir delitos, producto de procesos de planificación del patrullaje.
1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública? En los últimos años, en el Perú se han realizado avances importantes en la consolidación de una lógica de gestión orientada a resultados8. Esta lógica permite que las entidades públicas identifiquen y prioricen las necesidades de los ciudadanos; lo cual contribuye a una mayor coordinación entre las entidades para lograr los resultados esperados. La identificación de los impactos y resultados constituye el primer elemento a determinar en la cadena de valor público, lo cual implica señalar cuáles son y priorizar aquellos que beneficien al ciudadano y a su entorno. Se debe tener en cuenta que los ciudadanos esperan la resolución de los problemas o la satisfacción de sus necesidades (impactos y resultados), sin considerar las condiciones administrativas y factores que se requieren, así como los actores involucrados. Esto es importante en la gestión de los territorios porque, a pesar de existir competencias exclusivas y compartidas en los niveles de gobierno, los ciudadanos esperan resultados de parte del Estado, sin diferenciar en muchos casos de quién son las competencias. Por lo tanto, es necesario coordinar entre los tres niveles para conseguir los resultados deseados y determinar los productos. En el campo de la gestión pública es donde se identifican dichos productos, además de los procesos e insumos de la cadena de valor público necesarios para lograr los resultados e impactos. Las variables consideradas en la cadena de valor público se despliegan sobre dos campos de naturaleza diferente pero relacionados con una lógica de causalidad y basados en evidencia:
El campo de la gestión pública (Insumos, procesos y productos)
El campo de las políticas públicas (Resultados e impactos)
Se caracteriza por las interacciones Se caracteriza por relaciones técnicas sociales de los actores con diversos insumo-producto que son predecibles, intereses donde prevalece la aun cuando puedan ser complejas. incertidumbre sobre el logro de los
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Decreto Supremo N° 004-2013-PCM. Presidencia del Consejo de Ministros: Aprueba la Politica Nacional de la Gestión Pública.
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resultados e impactos (hipótesis de política)9.
Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrita por la CVP
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012.
Otro aspecto importante es la relatividad de las variables de resultado e impacto. Quiere decir que las intervenciones públicas funcionan bajo diferentes cadenas de valor público. Por lo tanto, la clasificación de las variables -como de impacto o de resultado- depende de la cadena de valor público diseñada. Esto origina que una variable de impacto en un territorio, debido a la complejidad de la realidad social y la estructura del Estado, puede ser resultado de la producción un conjunto de entidades públicas. Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto
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Esta complejidad se aborda en la Guía de la Fase Institucional del Proceso de Planeamiento Estratégico.
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Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
IMPORTANTE: La cadena de valor público, como modelo teórico, tiene un carácter descriptivo el cual debe validarse sobre la base de evidencias. Es decir, no es una herramienta de gestión pública, sino que propone un enfoque de gestión estratégica orientada a lograr los impactos deseados.
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II.
Aspectos generales del proceso de planeamiento estratégico para territorios
2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico? El proceso de planeamiento estratégico se divide en las siguientes fases: Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico
Fuente: Ceplan
Los procesos de planeamiento estratégico en el país son regidos y orientados por la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico - Sinaplan, la cual es de aplicación obligatoria para todas las entidades de la administración pública y tiene como objeto establecer los principios, normas, procedimientos e instrumentos del proceso de planeamiento estratégico. En la presente guía metodológica se desarrollarán la Fase de Análisis Prospectivo y la Fase Estratégica para los ámbitos territoriales de los gobiernos regionales. 2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo? En la Fase de Análisis Prospectivo se analiza el territorio y su entorno para identificar tendencias y variables estratégicas. A partir de las variables estratégicas se construyen escenarios de futuro que buscan promover el pensamiento estratégico anticipativo de los gestores públicos para la mejor toma de decisiones (Art. 25 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico). 2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica? En base a la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo se construye el escenario apuesta, se formula la visión, se definen los objetivos estratégicos con sus correspondientes indicadores y metas y se identifican las acciones estratégicas, las cuales se priorizan en una ruta estratégica (art. 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico).
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2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado? El Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión donde se establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera participativa, expresando un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de desarrollo y articulado a las políticas nacionales. Además, orienta los procesos de planeamiento estratégicos de los gobiernos locales. Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios
PEDN
Pesem
PDRC
PEI-POI
Asignación presupuestal Fuente: Ceplan
2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial? Durante el proceso de planeamiento territorial participan: El gobierno regional como responsable de la elaboración del PDRC. El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) en calidad de asesor metodológico. Los gobiernos locales y representantes del Gobierno Nacional El Consejo de Coordinación Regional el cual emite opinión consultiva. Otros actores del territorio, que incluyen a: • Organizaciones claves como: cámaras de comercio, entidades financieras, organismos no gubernamentales, organizaciones sociales, la Iglesia y cualquier otra entidad que se considere conveniente. • Representantes de las organizaciones de la sociedad civil reconocidos por el Consejo de Coordinación Regional (organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales, agrarios, vecinales, universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes)10. • Representantes de entidades públicas.
•
Miembros de la sociedad en general; entre otros.
IMPORTANTE: Durante el proceso de planeamiento es recomendable que ante vacíos en la información se consulte a personas o entidades que posean amplios conocimientos y experiencia en estos temas, aunque no tengan –necesariamente- una participación directa en el desarrollo territorial. Estas personas o entidades pueden ser especialistas, universidades o centros de investigación dedicados al estudio de temas sociales, demográficos o económicos que comprenden las dinámicas territoriales a profundidad.
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Ley N°27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Lima (2002)
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2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC? Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, el Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se elabora para un periodo de 8 años (Art. 16). Sin embargo, el principal criterio para iniciar un proceso de planeamiento depende de la vigencia de la información, de los cambios en el entorno y de las conclusiones contenidas en el Informe de Análisis Estratégico. 2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC? El Plan de Desarrollo Regional Concertado debe ser formulado y aprobado con la participación de las municipalidades provinciales y la sociedad civil de la región11. Con el propósito de lograr los objetivos estratégicos en el ámbito regional es necesario que los planes de desarrollo concertado provinciales y distritales se articulen al plan de desarrollo concertado regional. Por ello, se recomienda que luego de formular el PDRC se dé inicio al proceso de planeamiento territorial provincial, contando con la participación y asistencia técnica del gobierno regional y los distritos de la circunscripción de la provincia. El PDLC provincial debe estar articulado al PDRC al cual pertenece. De la misma forma, se recomienda que -después de la aprobación del PDLC Provincial- se inicie el proceso de planeamiento territorial distrital, contando con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. Además, se podrá contar con la participación del gobierno regional y con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. El PDLC distrital debe estar articulado al PDLC provincial al cual pertenece.12 Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados
Plan de Desarrollo Concertado (Distrito 1) Plan de Desarrollo Concertado (Provincia A) Plan de Desarrollo Regional Concertado
Plan de Desarrollo Concertado (Provincia B)
Plan de Desarrollo Concertado (Distrito 2) Plan de Desarrollo Concertado (Distrito ”n”)
Plan de Desarrollo Concertado (Provincia “n”) Competencia de los Gobiernos Regionales
Competencia de las Municipalidades Provinciales
Competencia de las Municipalidades Distritales Fuente: Ceplan
11 12
En concordancia con el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley N° 27867. En concordancia con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972.
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2.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC? Dado que en el PDRC se determina la estrategia de desarrollo regional, los demás instrumentos para la gestión del territorio -como planes o estudios- deben tomarlo como referencia. Los otros planes o estudios deberán adoptar el escenario apuesta y la visión, así como articularse a los objetivos del PDRC. A continuación, se muestra cómo los distintos instrumentos de gestión del territorio se deben articular desde el nivel nacional hasta el nivel distrital. Gráfico 11. Articulación de planes
Fuente: Ceplan
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III.
Actos preparatorios al proceso de planeamiento estratégico Generar las condiciones adecuadas para el desarrollo del proceso de planeamiento estratégico.
Su finalidad es:
Se trata de:
Involucrar a las autoridades buscando su respaldo y compromiso en el proceso de planeamiento estratégico. Designar la Comisión de Planeamiento Estratégico y conformar el Equipo Técnico.
Responsable Es responsabilidad de las autoridades asignar el presupuesto necesario para desarrollar el proceso de planeamiento, cumpliendo con los de su procedimientos establecidos en las normativas legales y lo señalado en la ejecución presente guía13. Los actos preparatorios comprenden dos grandes etapas y cada una de ellas comprende un conjunto de pasos destinados a obtener productos concreto. Este proceso se muestra en el Cuadro 1. Cuadro 1. Etapas de los Actos Preparatorios Fuente: Ceplan
Etapa
Organización
Paso 1. Conformar la estructura operativa 2. Identificar los actores 3. Convocar a los actores 4. Diseñar la participación
Sensibilización de la Alta Dirección y Capacitación del Equipo Técnico
1. Realizar la sensibilización 2. Realizar la inducción
Producto Estructura operativa Registro de los actores Compromiso de los actores Establecimiento de los procesos de participación Compromiso de la alta dirección Equipo Técnico capacitado
Antes de iniciar un proceso de planeamiento territorial, se recomienda revisar el avance en el logro de los objetivos del proceso de planeamiento anterior. 13
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3.1 Etapa 1: Organización
Su finalidad es:
Conformar las instancias de trabajo técnico y de validación de los productos del proceso, además de realizar el reclutamiento de los actores.
Paso 1: Conformar la estructura operativa
¿De qué se trata?
Se trata de conformar la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico. Además, se debe comunicar el rol que poseen el Órgano Resolutivo y el Órgano consultivo.
¿Cómo se hace?
La Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico se conforman a través de una Ordenanza Regional.
¿Qué resultado se obtendrá? La Ordenanza Regional que da inicio al proceso de planeamiento territorial para la formulación del PDRC correspondiente, la conformación de la Comisión de Planeamiento Estratégico y del Equipo Técnico y el cronograma de trabajo.
A continuación, se describen estas cuatro instancias:
a. El Órgano Resolutivo
b. El Órgano Consultivo
Está conformado por el Consejo Regional, (órgano normativo y fiscalizador) y por el Presidente Regional (órgano ejecutivo). El Órgano Resolutivo aprueba los planes estratégicos de conformidad con las normas que la rigen (Art. 6 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN).
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Es el Consejo de Coordinación Regional (CCR), el cual emite opinión consultiva previa a la aprobación del PDRC por el Consejo Regional.
c. La Comisión de Planeamiento
d. El Equipo Técnico
Estratégico Su labor es: coordinar, guiar y validar el proceso de Planeamiento Estratégico. Está integrada por: 1. Miembros de la Alta Dirección y los jefes de órganos de línea, de asesoramiento y de apoyo. 2. Adicionalmente, es importante que en esta comisión se integren miembros de la Alta Dirección de los Gobiernos Locales Provinciales y a representantes de la sociedad civil. 3. Se recomienda la participación de un representante del CCR, diferente a los antes mencionados.
Su labor es coordinar con el equipo de monitores del Ceplan y actuar como articulador entre el Equipo Técnico, la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Órgano Resolutivo. Se encarga de la formulación del PDRC. Está integrada por: 1. Un grupo multidisciplinario e interinstitucional de especialistas y técnicos del sector público, del sector privado y de la sociedad civil. 2. Debe contar con una secretaría técnica, la cual estará a cargo de la instancia del Gobierno Regional que tenga competencias en planeamiento estratégico. 3. Debe incluir la participación de representantes de las dependencias (oficinas, gerencias o similares) que trabajan con información georreferenciada.
Paso 2: Identificar los actores
¿De qué se trata?
Se trata de identificar a los actores que participarán en el proceso de planeamiento territorial.
¿Cómo se hace?
Se identifican expertos, representantes de organizaciones claves y miembros de la sociedad en general que tengan participación en el desarrollo del territorio; ya sea a través de decisiones, proyectos, actividades económicas, sociales u otras.
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¿Qué resultado se obtendrá?
La base de datos de las personas que participarán en el proceso de planeamiento territorial.
Los actores que participarán en el proceso de planeamiento pueden clasificarse en:
1. Expertos
Son los individuos con amplio conocimiento y experiencia en el territorio.
Los dos criterios principales para seleccionar expertos son: conocimiento y experiencia; los cuales pueden ser evaluados de distintas formas. Por ejemplo, a través de sus hojas de vida por parte del Órgano de Planeamiento Estratégico. Un experto puede pertenecer a alguna organización clave pero no la debe representar durante el proceso de planeamiento estratégico, pues lo que se espera de él son sus opiniones (basadas en sus conocimientos y experiencias), no la posición de la organización a la que pertenece. La experiencia que aportan los expertos es de gran importancia, pues puede brindar información cuando existan vacíos en los datos disponibles, además de apoyar en la definición de conceptos. Son aquellas organizaciones con intereses políticos, económicos, sociales, académicos u otros, en el territorio. Incluyen a los gobiernos locales, entidades públicas que no clave forman parte del equipo técnico u organizaciones de la sociedad civil. La participación de estas organizaciones es necesaria para generar pactos sociales que permitan la implementación de la estrategia de desarrollo para el territorio.
2. Organizaciones
3. Sociedad en general
Es el nivel más abierto de participación que incluye a cualquier ciudadano o grupos de ciudadanos, sin necesidad de demostrar pertenencia a alguna organización social o entidad pública. Esta participación permite fortalecer los compromisos adoptados por los tomadores de decisiones.
La identificación de actores puede ser efectuada como un simple listado o directorio, aunque se recomienda que el Órgano de Planeamiento construya un mapa de actores, definiendo la participación de cada uno en el desarrollo territorial. De acuerdo al tipo de participación identificada por el equipo técnico, la participación de los actores podría darse durante todo el proceso, en algunas etapas de manera simultánea, secuencialmente o a través de consultas específicas con ayuda de herramientas como: encuestas, entrevistas, talleres, grupos de trabajo, entre otros. La identificación y convocatoria de los actores deberá continuar a lo largo del proceso de planeamiento territorial. IMPORTANTE Los resultados de la implementación de la estrategia de desarrollo del territorio trascienden al periodo de una administración del gobierno regional, motivo por el cual es importante considerar la participación de las agrupaciones políticas y sociales. Esta práctica aumentará la probabilidad de que las autoridades del periodo siguiente continúen con la implementación de la estrategia presente del PDRC.
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Paso 3: Convocar a los actores
¿De qué se trata?
Se trata de transmitir a los participantes la relevancia de su presencia durante el proceso y dar a conocer el plan de trabajo.
¿Cómo se hace?
El Consejo Regional realiza la convocatoria para el proceso de planeamiento territorial, comunicando el plan de trabajo y el acuerdo del consejo regional. Finalmente, también comunica al Ceplan el inicio de las actividades.
¿Qué resultado se obtendrá? El compromiso de los actores para participar durante el proceso de planeamiento estratégico.
Identificados los actores es importante convocarlos y lograr su participación; para ello, se requiere de un conjunto de estrategias que la motiven y la hagan viable (establecer alianzas estratégicas, agendar la participación, entre otros). Paso 4: Diseñar el proceso de participación
¿De qué se trata?
Se trata de establecer cómo participarán los actores a lo largo del proceso de planeamiento territorial
¿Cómo se hace?
Se analizan los tipos de procesos de participación para seleccionar los más pertinentes y, luego, se definen los espacios en los cuales interactuarán los actores.
¿Qué resultado se obtendrá? Una estrategia de participación de los actores para desarrollar el proceso de planeamiento estratégico.
Un proceso de planeamiento participativo implica establecer los momentos, espacios y técnicas adecuadas para lograr una participación efectiva. Para ello, se recomienda diferenciar los procesos de participación y definir los espacios de participación, aspectos que se detallan a continuación.
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a. Diferenciar los procesos de participación14 En un proceso de planeamiento territorial es indispensable contar con una participación efectiva. Para lograrlo, se debe establecer en qué momento del proceso intervendrán los diferentes actores, teniendo en cuenta que existen dos tipos de procesos con diferentes requerimientos de participación: Procesos técnicos
Procesos participativos
Son aquellos en los que la participación se da en razón a la experiencia y conocimiento en determinados temas. La participación puede ser a título personal o institucional y obedece a la necesidad de obtener aportes concretos. Son aquellos destinados a informar, presentar, validar y, en algunos casos, trabajar aspectos específicos del plan. Están destinados a una participación ampliada, generalmente, en términos de representación institucional, lo cual no excluye posibles participaciones individuales.
b. Definir los espacios de participación Los responsables del proceso deben asegurar la existencia de espacios adecuados para la participación de los actores. Estos espacios pueden ser los siguientes:
Los talleres
Las mesas de trabajo Espacios de consulta e información Los grupos focales Las entrevistas
Las encuestas
Espacios con participación amplia de los actores involucrados en el desarrollo del territorio (gobiernos locales, organizaciones clave, académicos, actores políticos, sociedad en general, entre otros). Espacios especializados de concertación, generalmente, con participación de actores clave como: gobiernos locales y organizaciones sociales, económico-productivas, académicas. Tienen en cuenta a las organizaciones sociales representativas del ámbito territorial (incluyendo diferentes redes o gremios) y al CCR; mediante asambleas, reuniones, fórums y otros. Generalmente, son espacios de participación especializada sobre aspectos específicos, para lo cual es necesario identificar actores clave. Es otra forma de participación que, dependiendo de la muestra, puede implicar una participación amplia o especializada con actores clave. Es un instrumento que permite consultar, a la vez, a amplios grupos de actores a fin de recoger opiniones o validar productos.
Reconocer los procesos y espacios de participación ayuda a determinar en qué etapas de las fases del proceso de planeamiento la participación de ciertos actores es trascendental para lograr los fines propuestos. A continuación, se muestra la participación clave de los diversos actores por grupos de etapas, siempre bajo el liderazgo del Gobierno Regional.
14
CEPLAN – GIZ (2013)
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Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de planeamiento territorial • Gobierno nacional •Gobiernos locales •Direcciones regionales •Organizaciones clave
•Expertos •Organizaciones clave Objetivos, indicadores y metas
Modelo conceptual Tendencias
Aciones estratégicas
Variables estratégicas
Ruta estratégica
Escenario apuesta Visión
Diagnóstico de variables Escenarios
•Organizaciones clave •Sociedad en general •Actores políticos
•Expertos •Direcciones regionales •Organizaciones clave
Fuente: Ceplan
3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico
Su finalidad es:
Lograr el compromiso político de la alta dirección y contar con un Equipo Técnico capacitado para desarrollar el proceso de planeamiento territorial.
La sensibilización y capacitación se realiza a través de una jornada de preparación dirigida a la Comisión de Planeamiento Estratégico y al Equipo Técnico. Esta jornada contará con dos pasos: Paso 1: La sensibilización dirigida a la Comisión de Planeamiento Paso 2: La inducción a la metodología de planeamiento territorial dirigida al Equipo Técnico.
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Paso 1: Realizar la sensibilización
¿De qué se trata?
Se trata de motivar la participación y el apoyo político de la Alta Dirección en el proceso de planeamiento estratégico.
¿Cómo se hace?
El Órgano Resolutivo convoca a los miembros de la Comisión de Planeamiento Estratégico para desarrollar una sesión de sensibilización. En ella, el Órgano de Planeamiento Estratégico presenta el plan de trabajo y el Ceplan presenta la metodología y comunica la importancia de la participación de la Alta Dirección.
¿Qué resultado se obtendrá?
La Alta Dirección comprende la importancia de su involucramiento en el proceso de planeamiento estratégico y se compromete con brindar su apoyo político.
El apoyo y participación de la Alta Dirección es fundamental para el desarrollo del proceso de planeamiento territorial porque: Es la encargada de aprobar el documento prospectivo y el PDRC. Debe liderar la gestión de manera efectiva a fin de alcanzar los objetivos propuestos. Debe combinar la gestión del día a día, que involucra necesidades actuales, con los resultados a largo plazo en beneficio de la población. Paso 2: Realizar la inducción
¿De qué se trata?
Se trata de realizar la transferencia metodológica de las Fases de Análisis Prospectivo y Estratégica a los miembros de Equipo Técnico.
¿Cómo se hace?
El Órgano Resolutivo convoca a los miembros del Equipo Técnico para desarrollar una sesión de capacitación. En ella, el Órgano de Planeamiento Estratégico presenta el plan de trabajo y el Ceplan -a solicitud de la Alta Dirección- presenta la metodología de las Fases de Análisis Prospectivo y la Fase Estratégica.
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¿Qué resultado se obtendrá? Miembros del Equipo Técnico comprenden la metodología de las Fases de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica; y manejan sus enfoques y herramientas.
La capacitación se realizará a dos grupos de participantes:
Capacitación a participantes del proceso de planeamiento estratégico
Capacitación a operadores del proceso de planeamiento estratégico
Dirigida a representantes de instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, así como a líderes de opinión y expertos.
Dirigida a los miembros de la Comisión de Planeamiento Estratégico y del Equipo Técnico. Se realizará a lo largo del desarrollo de las Fases de Análisis Prospectivo y Estratégica. Esta capacitación será más específica y técnica. La metodología que se utilizará será: “Aprender haciendo”. Cada fase y actividad contará con un espacio de inducción temática y presentación de las herramientas propuestas.
Debe estar orientada a sensibilizar, brindar información y motivar la participación.
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IV.
Aspectos generales Prospectivo
de
la
Fase
de
Análisis
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo? Es la fase destinada a la exploración del futuro. Se analiza el territorio y su entorno, identificando tendencias y variables estratégicas para construir escenarios de futuro y evaluar sus oportunidades y riesgos. 4.2 ¿Qué es la prospectiva? Existen diversas definiciones del término prospectiva; la mayoría de ellas proviene de una raíz común atribuida al filósofo francés Gastón Berger, quien es considerado el padre de la prospectiva. 15
Berger (1957) señala que se trata de una “ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él.” Si bien el término “ciencia” y la idea de estudiar algo que no existe, como el futuro, son aspectos controversiales (han sido muy discutidos entre teóricos), lo importante es que el futuro se presenta como un espacio sobre el cual podemos comenzar a actuar desde el presente.
PROSPECTIVA
En este sentido, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) la define como el “conjunto de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las tecnologías emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos o sociales” (Prospectiva.eu 2015).
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); la prospectiva se entiende como “(…) una actividad permanente que permite generar imágenes de futuro de alta calidad (anticipación), estimular la participación y asimilación de escenarios y desafíos futuros (apropiación) la puesta en marcha de proyectos pertinentes (acción) y la retroalimentación constante que facilite examinar las brechas entre las imágenes de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el presente (aprendizaje).” (CEPAL 2006).
15
Texto traducido del original: [Elle est science du comprendre en avant, du comprendre l’avenir, afin de contribuer à le faire].
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El uso del enfoque prospectivo debe convertirse en parte de la gestión estratégica de las instituciones, no debe ser solo un esfuerzo temporal (como un proyecto). Esta disciplina contribuye a crear una cultura institucional del planeamiento estratégico. INFORMACIÓN ADICIONAL: La prospectiva se nutre de historia y mientras que los hombres cambian de una época a otra, los problemas casi siempre son los mismos. Gaston Berger16 advierte que a menudo se buscan medios sin ni siquiera definir los objetivos que se han de alcanzar. Sin embargo, la realidad impone un orden inverso: determinar los fines, luego los medios necesarios. Godet 2011
El interés por comprender el futuro –e influir en él de forma estructurada– motivó a investigadores de Norteamérica y Europa a desarrollar diversos enfoques como la investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la prospectiva, la planificación por escenarios, la previsión humana y social, los estudios globales, los estudios de visión, el análisis de sistemas, entre otros; principalmente a partir de mediados del siglo XX. Diversas escuelas interesadas en el estudio del futuro desarrollaron herramientas destinadas al análisis y construcción del futuro; entre ellas destacan la escuela anglosajona de foresight que analiza las tendencias y contrasta con la opinión de expertos para la construcción de futuros probables, posibles y deseables; la escuela francesa de prospectiva que construye escenarios probables, toma decisiones para aprovechar las oportunidades previsibles y anticipa acciones para evitar lo no deseado. En la actualidad estas dos escuelas se complementan para construir e investigar el futuro haciendo uso de herramientas comunes. Adaptado de Medina, Becerra & Castaño 2014
¿Qué oportunidades se nos presentan?
¿Dónde estamos? ¿Hacia dónde queremos ir?
¿Hacia dónde nos llevan las tendencias?
16
Filósofo francés considerado el padre de la prospectiva. Propone que el futuro está condicionado por la decisión de las personas.
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4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo? La Fase de Análisis Prospectivo comprende tres objetivos: • • •
Comprender el territorio identificando los elementos internos que lo componen y los elementos externos que influyen sobre él. Anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro para minimizar o aprovechar sus efectos. Incrementar las capacidades de los gestores públicos en la exploración del futuro como fuente de información que mejore la toma de decisiones.
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo? • • • •
A nivel nacional: Ceplan. A nivel sectorial: los ministerios en la materia de su rectoría. A nivel territorial: los gobiernos regionales para sus respectivos ámbitos territoriales. En el marco de los Planes Especiales: las entidades responsables en concordancia con el artículo 43° y 44° de la Directiva.
La Fase de Análisis Prospectivo puede ser desarrollada opcionalmente por el Poder Judicial, el Poder Legislativo, los Organismos Constitucionalmente Autónomos y a nivel territorial, por los gobiernos locales: provinciales y distritales. 4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo? Previo al análisis prospectivo, debemos considerar lo siguiente: • • • •
Analizar el contexto en el que se desarrolla el proceso. Asegurar el respaldo y compromiso de los decisores políticos. Garantizar la disponibilidad de los recursos (humanos, logísticos, entre otros) durante el tiempo que se desarrollará el trabajo. Tener en cuenta que, de acuerdo a la Directiva, el análisis prospectivo tendrá un horizonte temporal al 2030; garantizando el aporte a la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2030 que elaborará el Ceplan.
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V.
Fase de Análisis Prospectivo
La Fase de Análisis Prospectivo comprende cinco (5) etapas que se detallan en el siguiente cuadro y se desarrollan a continuación: Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio
Etapas
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
Pasos Proceso para la caracterización del territorio 1. Señalar la ubicación del territorio 2. Describir los sistemas territoriales 3. Desarrollar el modelo actual del territorio Proceso para el diseño del modelo conceptual 1. Identificar los componentes 2. Representar gráficamente el modelo conceptual 3. Describir el modelo conceptual Proceso para la identificación y análisis de tendencias 1. Identificar las tendencias 2. Seleccionar las tendencias 3. Describir las tendencias
Etapa 2: Análisis del entorno
4. Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual 5. Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual del territorio Proceso para la identificación de eventos de futuro
Productos
a. Caracterización del territorio b. Mapa del modelo actual del territorio c. Gráfica y glosario del modelo conceptual
a. Tendencias seleccionadas y su descripción b. Impacto de las tendencias (sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio) c. Eventos de futuro seleccionados
1. Identificar los eventos de futuro 2. Seleccionar los eventos de futuro Etapa 3: Identificación de las variables estratégicas
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
1. Identificar variables 2. Definir las variables 3. Clasificar las variables 4. 1. 2. 3. 4. 5.
Identificar las variables estratégicas Identificar indicadores Calcular el estado actual Registrar la evolución histórica Obtener el valor de referencia Analizar las variables estratégicas en el territorio 6. Análisis causal 7. Identificar los actores 36
a. Lista de variables y su glosario b. Clasificación de variables c. Variables estratégicas a. b. c. d.
Ficha de indicadores Análisis causal Actores Redacción del diagnóstico
Etapa 5: Construcción de escenarios
8. Redactar el diagnóstico Proceso para la construcción del escenario óptimo Proceso para la construcción del escenario tendencial Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios 1. Identificar los aspectos comunes 2. Estimar las proyecciones poblacionales y de servicios 3. Identificar las principales alternativas de desarrollo 4. Evaluar el impacto de las alternativas de desarrollo sobre las variables estratégicas 5. Describir y representar cartográficamente los escenarios exploratorios Proceso para sistematizar los escenarios
a. Escenario tendencial b. Escenario óptimo c. Escenarios exploratorios
5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial En esta etapa, se desarrolla la caracterización del territorio y el diseño del modelo conceptual. • •
La caracterización comprende la descripción y síntesis de los aspectos más relevantes del territorio en cada uno de los sistemas que lo componen. El diseño del modelo conceptual es la descripción de los temas que conforman el desarrollo territorial y se expresa en una gráfica como una estructura jerárquica, ordenada y clara.
Su finalidad es:
Identificar los aspectos geográficos, sociales y políticoadministrativos más relevantes del territorio y contar con una estructura que facilite la exploración de todos los elementos que componen su desarrollo.
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Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
Proceso para la caracterización del territorio La caracterización del territorio permitirá reconocer los aspectos más resaltantes del territorio. En la Fase de Análisis Prospectivo, el conocimiento obtenido de la caracterización del territorio permitirá identificar -de forma más simple y completa- los elementos que conforman e inciden en el territorio, tales como: las tendencias, los eventos de futuro, las variables y los actores. Además, se analizará cómo los elementos de la caracterización del territorio condicionan la situación de las variables estratégicas. Por lo general, un territorio es diverso y complejo. Partir de su caracterización tiene como objeto lograr que durante el proceso de planeamiento territorial se articulen la diversidad de intereses (sociales, ambientales, económicos e institucionales) en busca de una mejor opción de desarrollo sostenible. En razón de lo señalado, primero se ubicará el ámbito de estudio y, luego, se analizarán los sistemas del territorio. Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial Proceso para la caracterización del territorio
Paso 1: Señalar la ubicación del territorio
¿De qué se trata? Se trata de señalar la ubicación geográfica y político-administrativa del territorio.
¿Cómo se hace? Se busca información bibliográfica y geoespacial. Luego, se describe y representa cartográficamente su ubicación y división política administrativa.
¿Qué resultado se obtendrá? La descripción y representación cartográfica del territorio.
Paso 2: Describir los sistemas territoriales Los sistemas territoriales deben entenderse como conjuntos relacionados y jerarquizados de elementos físicos y sociales, constitutivos de la organización territorial.
¿De qué se trata?
Se trata de reconocer los sistemas territoriales del territorio. Es decir, describir las estructuras actuales que conforman el territorio sin llegar a realizar un diagnóstico de las mismas.
¿Cómo se hace?
Se busca la información geoespacial de fuentes oficiales. Luego, se representan cartográficamente y se describen los sistemas: poblacional, relacional, ambiental, productivo, equipamental y patrimonial.
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¿Qué resultado se obtendrá?
La representación cartográfica y la descripción de los sistemas señalados.
a. Sistema poblacional b. Sistema relacional Normalmente, los sistemas que se distinguen son los siguientes:
c. Sistema ambiental d. Sistema productivo e. Sistema equipamental f. Sistema patrimonial
Es posible que en ciertos territorios se requiera adecuar alguno de los sistemas anteriores o que se consideren otros sistemas territoriales igual de relevantes. A continuación, se explica cada uno de los sistemas territoriales. a. Sistema poblacional Constituido por el conjunto de centros poblados que conforman el sistema urbano, jerarquizados de acuerdo al rol y función que cumplen y al tamaño poblacional, (Fernández Güel, 2006). Además, según sea el caso, se podrá incluir en este sistema la ubicación de las comunidades campesinas, comunidades nativas o grupos de poblaciones con una misma tradición, valores comunes y que comparten una misma moral (Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT, 2003). GLOSARIO: Centro poblado : Es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Los centros poblados pueden acceder, según atributos, a las categorías de caseríos, pueblos, villas, ciudades y/o metrópolis (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-PCM/DNTDT, 2003). Rol y función: Define la naturaleza de la estructura económica; así como de los servicios de las ciudades y de los centros poblados (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001PCM/DNTDT, 2003). Sistema urbano: Está conformado por un grupo jerarquizado de ciudades. Conjunto de asentamientos ubicados en un territorio determinado, creados y organizados por la sociedad que los habita, y que mantienen relaciones entre sí. Las relaciones funcionales entre asentamiento muestran diferentes niveles de dependencia, lo que permite establecer la jerarquía urbana que rige el funcionamiento del sistema de ciudades estudiado. Un asentamiento es independiente si su flujo principal se dirige a un asentamiento de menor tamaño, y es subordinado si su flujo principal se dirige a una ciudad de mayor tamaño (Fernández Güell, 2006).
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Los centros poblados podrán clasificarse en: Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados
Jerarquía Metrópoli Nacional
Metrópoli Regional
Ciudad Mayor Principal Ciudad Mayor Ciudad Intermedia Principal Ciudad Intermedia Ciudad Menor Principal Ciudad Menor Villa
Pueblo
Caserío
Funciones Conexión con mercados internacionales Polo de generación de conocimiento y capital humano Polo para servicios e industrias de alto valor agregado que requiere una fuerte integración y acceso a mercados internacionales Centro administrativo nacional Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica regional Puente entre la metrópoli nacional y las ciudades. Centro administrativo de nivel regional Surge del crecimiento e integración física de dos o más ciudades, trascendiendo límites político-administrativos Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica regional Centro administrativo de nivel regional Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano Polo para servicios e industrias que apoyan la economía local (urbana y rural) Centro administrativo local Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano Centros de servicios e industrias complementarios y/o de apoyo a la economía local (urbana y rural) Centro administrativo local Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano Centros de sustento a la producción extractiva en los que se realizan las principales actividades de comercialización a nivel local Centro administrativo local Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Centro de servicios para la producción de actividades primarias
Población No tiene un límite poblacional
Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano Centros secundarios de servicios de apoyo a la producción localizada Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria completa y los tres primeros grados de secundaria; salud: infraestructura, equipamiento y personal para un centro de salud) Centro de servicios de apoyo a la producción localizada en su área de influencia Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación: infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria completa; salud: infraestructura, equipamiento y personal de un puesto de salud) Centro poblado rural Servicios básicos y un centro educativo en funcionamiento
5,001 a 10,000 2,501 a 5,000
500,001 a más
250,001 a 500,000 100,001 a 250,000 50,001 a 100,000 20,001 a 50,000 10,001 a 20,000
1,001 a 2,500 500 a 1,000
Fuente: Adaptado del Reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado con Decreto Supremo N° 019-2003-PCM; Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo (2012), Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano y Sistema Urbano Nacional; Banco Mundial (2015), Perú hacia un sistema integrado de ciudades.
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Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica
Fuente: Ceplan
b. Sistema relacional Comprende el conjunto de redes de infraestructuras (comunicaciones, transporte de personas y mercancías, hidráulicas, redes de abastecimiento), puertos y aeropuertos que relacionan los centros poblados entre sí. Para reflejar las relaciones con los demás territorios, las redes de infraestructura deben ser identificadas y representadas más allá de los límites del territorio bajo análisis; e inclusive, se deben identificar los centros poblados según su clasificación respecto de los territorios con lo que se mantiene relación. Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica
Fuente: Ceplan
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c. Sistema ambiental Constituido por las Áreas Naturales Protegidas, hidrografía principal, zonas con riesgo de desastres y de topografía muy adversa, clima, bosques, etc. Este sistema puede comprender un conjunto de áreas con valores ambientales, naturales, ecológicos, paisajísticos, entre otros, convirtiéndose en la oferta ambiental del territorio. Los aspectos ambientales suelen trascender el territorio bajo análisis, por lo cual sería pertinente reflejarlos considerando los demás territorios. Por ejemplo, la hidrografía principal de un territorio puede provenir de otros, lo cual es importante señalar y representar.
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica
Fuente: Ceplan
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d. Sistema productivo Constituido por el conjunto de actividades productivas urbanas y rurales con potencial de crecimiento (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Departamento para la Prosperidad Social, 2014), vinculadas a una localización territorial, ya sean estas de carácter primario, industrial, terciario, administrativo, entre otras. Se identificarán zonas de producción agraria (real o potencial), zonas de utilización minera (real o potencial), concentración de actividades industriales, zonas comerciales y de otros servicios públicos o privados; así como también áreas turísticas (reales o potenciales), corredores económicos y corredores logísticos. Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad
Fuente: Cerplan - La Libertad
GLOSARIO: Corredor económico: Eje en un área o región en el que existe un tejido de relaciones económicas y/o productivas que vincula fuertemente el territorio (Ministerio de Transportes y Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014). Corredor logístico: Corredor de transporte donde, además, existe una oferta de servicios logísticos diversa; los cuales son provistos en un marco de facilitación de procesos e integración de sistemas de información orientados a optimizar el traslado de bienes y personas en condiciones competitivas de costo, tiempo y calidad (Ministerio de Transportes y Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014). 43
e. Sistema equipamental Comprende el conjunto de infraestructura pública o privada destinada a satisfacer las necesidades educativas, de salud, recreativas, deportivas, de seguridad y protección, entre otras de los ciudadanos. Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
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f. Sistema patrimonial poblacional Constituido por el conjunto de bienes, ya sea material o inmaterial, pertenecientes al Patrimonio Cultural de la nación, que caracterizan la historia de la ocupación de un territorio y que se trasmite de generación en generación. INFORMACIÓN ADICIONAL: La Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación define al patrimonio cultural de la siguiente manera: “Se entiende por el bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nación a toda manifestación del quehacer humano – material o inmaterial- que, por su importancia, valor y significado paleontológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social, antropológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista la presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o privada con las limitaciones que establece la presente Ley.”17 Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
17
Ley Nº 28296 Ley general del patrimonio cultural de la nación Título preliminar, Artículo II. Lima, (2004).
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INFORMACIÓN ADICIONAL: Para la descripción y representación cartográfica de los sistemas, se debe considerar lo siguiente: •
• • •
Los elementos que constituyen cada uno de los sistemas territoriales son indicativos y/o contenidos mínimos que deben considerarse para el análisis; sin embargo, cada territorio tendrá que adaptar o elegir los elementos a analizar de acuerdo a sus particularidades. Según corresponda, cada uno de los sistemas debe incluir información de los principales proyectos que los gobiernos nacional, regional o local, están ejecutando en el territorio. La representación cartográfica de los elementos de los sistemas puede realizarse en más de un mapa temático. La representación cartográfica debe consignar la siguiente información mínima: o Coordinadas UTM o Datum WGS84 o Zona 17, 18 o 19, según corresponda o Escala gráfica y numérica adecuada al territorio en evaluación o Leyenda o Norte magnético o Membrete o Tamaño adecuado de los textos en el mapa (legible y diferenciado) o Tamaño adecuado de la simbología Para un mejor análisis, es importante considerar la ubicación del departamento y su contexto (interdepartamental, nacional y/o internacional). Por ejemplo, las relaciones con los principales centros poblados de otros departamentos, las vías de comunicación y los flujos socioeconómicos, actuaciones públicas y/o privadas, etc. Asimismo, para recopilar la información geoespacial18 pueden tomarse como referencia los estudios regionales y/o locales existentes, como son: Estudios de Diagnóstico y Zonificación con fines de Demarcación Territorial, Zonificación Económica Ecológica, Planes Viales, etc.; o solicitarla a las entidades generadoras (Instituto Geográfico Nacional, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Cultura, entre otros). Cabe precisar que esta información debe ser de uso oficial y vigente.
18
Esta hace referencia a la información geoespacial (base de datos y metadata) de cada una de las capas temáticas: centros poblados, límites político administrativos, vías de comunicación, comunidades, áreas naturales protegidas, entre otras.
46
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial Proceso para la caracterización del territorio
Paso 3: Desarrollar el modelo actual del territorio
¿De qué se trata?
Se trata de describir los aspectos más representativos del territorio.
¿Cómo se hace?
Considerando la información identificada y descrita en los sistemas territoriales, se seleccionan los aspectos más representativos del territorio: sistema urbano, infraestructura de comunicaciones, corredores económicos y corredores logísticos. Se representan en un solo mapa y se realiza una breve descripción de sus relaciones.
¿Qué resultado se obtendrá?
Una descripción y representación cartográfica que permitirá a los diversos actores comprender las principales características del territorio que se planificará.
IMPORTANTE: La caracterización del territorio es fundamental porque permite reconocer los principales aspectos sobre el cual se planificará. En ese sentido, se recomienda que esta caracterización se realice antes de iniciar los talleres de trabajo con el Equipo Técnico, por ser una etapa que se puede desarrollar en gabinete. Además, permitirá iniciar la Fase de Análisis Prospectivo con conocimiento previo acerca del territorio bajo análisis.
47
EJEMPLO: Modelo actual del territorio de Ica* El sistema urbano del departamento de Ica se caracteriza por presentar tres (3) ciudades principales: 2 ciudades mayores, Ica y Chincha, y una (1) ciudad intermedia principal, Pisco. Actualmente, estas concentran la mayor cantidad de población y prestación de servicios. De otro lado, existen 1190 centros poblados en todo el departamento, de los cuales 80 pertenecen a zonas urbanas y 1110 al ámbito rural. Así también, se evidencia que los centros poblados rurales de las provincias de Chincha y Pisco se encuentran asentados en zonas de topografía muy adversa, sujetas a riesgo de desastres por inundaciones y huaycos. El principal eje de articulación es la Carretera Panamericana, que conecta a las principales ciudades y capitales distritales del departamento. Sin embargo, algunos centros poblados rurales ubicados en la zona de sierra presentan una débil articulación a la red vial nacional, principalmente, por ubicarse en zonas de topografía adversa en las que difícilmente se construirán vías asfaltadas. De otra parte, se cuenta con un aeropuerto internacional y dos puertos que requieren el fortalecimiento de su infraestructura y operaciones. Asimismo, se han identificado dos corredores económicos consolidados que recorren el departamento: San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco – Ica e Ica – Nazca, y dos corredores económicos en proceso de consolidación conformados por: Pisco – Ayacucho y San Juan de Marcona – Nazca – Puquio – Abancay. *Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.
48
Proceso para el diseño del modelo conceptual El modelo conceptual permitirá reconocer los temas que componen el desarrollo territorial de una forma clara y concisa a través de una representación gráfica y la conceptualización de sus componentes. Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial Proceso para el diseño del modelo conceptual
Paso 1: Identificar los componentes
¿De qué se trata?
Se trata de reconocer los temas que componen el desarrollo territorial.
¿Cómo se hace?
A partir de los ejes estratégicos del PEDN se desprenden los temas que configuran el desarrollo territorial.
¿Qué resultado se obtendrá?
Los componentes de nivel 1 y 2 que constituirán el modelo conceptual.
El modelo conceptual se representa a través de un gráfico, similar a un mapa mental, en el que se enuncian los aspectos que componen el desarrollo territorial. La estructura básica de esta gráfica se presenta a continuación: Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual
Fuente: Ceplan
Al centro se coloca: “Desarrollo territorial de (nombre del departamento que se analiza)” y, a partir de este, se van definiendo los componentes. El modelo conceptual para los territorios debe considerar los mismos temas de desarrollo nacional que aborda el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), por lo tanto, la gráfica se construirá a partir de los 6 ejes de desarrollo que este establece. En consecuencia, los componentes más cercanos al centro del gráfico (los cuales corresponden a los “componentes de nivel 1), serán los temas de desarrollo establecidos en el PEDN.
49
A continuación, se muestra la estructura básica del modelo conceptual con los “componentes de nivel 1”: Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 1
Fuente: Ceplan
Los “componentes de nivel 1” son invariables para todos los ámbitos territoriales, es decir, se mantendrán como estructura básica para todos los territorios por representar los temas del desarrollo. Esta estructura básica busca alinearse con el PEDN, así como disponer de criterios comparativos de desarrollo entre los territorios. Por otro lado, los “componentes de nivel 1” se desagregan en otros llamados “componentes de nivel 2”, los cuales sí pueden ser ajustados y modificados según las particularidades del territorio bajo análisis. Para la formulación de los “componentes de nivel 2”, es recomendable recopilar y analizar la documentación (disponible en diversas fuentes) que pueda ayudar a definir el territorio de manera integral.
Las fuentes utilizadas pueden ser:
Planes y documentos de gestión pública o multisectorial: políticas nacionales, Pesem, PDRC, PDLC, planes territoriales, entre otros. La revisión bibliográfica (incluye la consulta de libros, informes, diagnósticos, estudios, entre otros). La revisión del marco legal vinculado a la gestión regional que permita identificar su alcance, competencias y funciones. La consulta a expertos.
50
A manera de recomendación, para cada componente de nivel 1 se pueden considerar los siguientes componentes de nivel 2: Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2
Derechos humanos e inclusión social
Oportunidades y acceso a los servicios
Estado y gobernabilidad
Economía diversificada, competitividad y empleo
Cohesión territorial e infraestructura
Protección social
Educación
Diversificación productiva
Ciudades sostenibles
Promoción social
Salud
Transparencia y rendición de cuentas Gestión pública
Ambiente, diversidad biológica y gestión de riesgo de desastres Estado del ambiente
Conectividad rural y urbana
Diversidad biológica
Interculturalid ad
Agua y saneamiento
Participación política y ciudadana
Ciencia tecnología e innovación Empleo
Corredores económicos
Vulnerabilid ad frente a desastres naturales
Equidad
Vivienda
-
Infraestructura productiva
-
Derechos colectivos -
Transporte público Energía
Seguridad y orden -
-
-
-
Fuente: Ceplan
A continuación, se presentan algunas pautas para concebir los componentes del modelo conceptual:
El modelo conceptual… ❖ Es atemporal, es decir que las temáticas no varían en el tiempo. ❖ Considera que los componentes se relacionan unos con otros. ❖ Representa temáticas específicas del desarrollo territorial que son distintas una de la otra. ❖ No refleja el cargo de los participantes ❖ No son los instrumentos o herramientas sobre los cuales se basará el plan o la gestión estratégica. ❖ El gráfico del modelo conceptual no es el organigrama del gobierno regional.
51
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial Proceso para el diseño del modelo conceptual
Paso 2: Representar gráficamente el modelo conceptual
¿De qué se trata?
Se trata de presentar el modelo conceptual del territorio, con sus componentes, a través de una gráfica; de un nivel general a uno más detallado.
¿Cómo se hace?
A través de mapas mentales. Se pueden utilizar diversas herramientas informáticas como: Microsoft Office Visio, Coggle, MindGenius, MindManager, entre otros.
¿Qué resultado se obtendrá?
Un esquema que representa los temas que componen el desarrollo territorial.
EJEMPLO: A continuación, se muestra un ejemplo de representación gráfica de un modelo conceptual en el cual se consideran los componentes de nivel 1 (los cuales son comunes a todos los territorios) y los componentes de nivel 2 (propuestos en el paso anterior). Ejemplo de una gráfica completa de un modelo conceptual
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE: A pesar de que es posible desagregar los componentes de nivel 2 a componentes de nivel 3 o 4, no se recomienda hacerlo pues se atomizarían innecesariamente las temáticas consideradas.
52
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial Proceso para el diseño del modelo conceptual
Paso 3: Describir el modelo conceptual
¿De qué se trata?
Se trata de definir los componentes del desarrollo territorial.
¿Cómo se hace?
Se elabora un glosario de términos que permita aclarar y precisar las definiciones de cada componente. Ceplan facilitará, junto con los componentes, las definiciones base (ver anexo 2).
¿Qué resultado se obtendrá? Un glosario de términos de los componentes del modelo conceptual que permita a los participantes dialogar utilizando las mismas definiciones.
5.2 Etapa 2: Análisis del entorno Esta etapa involucra: i) El análisis de los impactos de las tendencias sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio, a partir del cual se determina la sensibilidad relativa del territorio frente al entorno ii) La identificación de los eventos de futuro, los cuales tienen el potencial de representar disrupciones en el tiempo.
Su finalidad es:
Identificar y seleccionar las principales fuerzas del entorno que tienen el potencial de influir en el desarrollo del territorio para comprender cómo podría evolucionar el contexto en el que se desarrolla.
53
Proceso para la identificación y análisis de tendencias Paso 1: Identificar las tendencias
¿De qué se trata?
Se trata de buscar, de forma ordenada, las tendencias del entorno que podrían afectar o condicionar el desarrollo del territorio bajo análisis.
¿Cómo se hace?
Se recolectan y ordenan las tendencias departamentales, nacionales, regionales y globales; registrando la evidencia generada a partir de información secundaria (estudios, investigaciones y otros) o a partir de información primaria (juicio de expertos).
¿Qué resultado se obtendrá?
Una lista de tendencias que, posiblemente, poseen una alta incidencia sobre el territorio.
GLOSARIO: Tendencia: Es el posible comportamiento a futuro de una variable, asumiendo la continuidad de su patrón histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y verificable históricamente, del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro. Se evitará confundir una predicción con una tendencia. Por ejemplo: “En el 2030, se encontrará la cura para el VIH” no es una tendencia dado que no cuenta con un patrón histórico. Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno
Tendencias Globales
Tendencias Regionales
Tendencias Nacionales
Territorio bajo análisis
Fuente: Ceplan
54
Para la identificación de tendencias se pueden consultar diferentes fuentes de información secundaria, entre ellas: Estudios e investigaciones, libros, artículos en revistas especializados, informes, documentos especializados publicados o inéditos Medios de comunicación, internet, bibliotecas Documentos de foros y seminarios Bases de datos de las instituciones nacionales e internacionales Bases de datos generales, específicas y propias Conocimientos de expertos
INFORMACIÓN ADICIONAL: Durante la búsqueda de tendencias es posible encontrar algunas, en distintos niveles, que podrían estar en aparente contraposición una de otra. Por ejemplo, a nivel regional (Latinoamérica) se podría observar que existe una “desaceleración de la economía”, sin embargo, a nivel nacional podría ocurrir que existe “crecimiento económico”. Por otro lado, también es posible que existan tendencias en el mismo nivel que podrían ser consideradas como incongruentes. Por ejemplo, a nivel nacional podría haber un “incremento de la inversión en seguridad ciudadana” mientras que, simultáneamente, “aumenta la inseguridad ciudadana”. Sin embargo, en estos casos se recomienda considerar todas las tendencias pues podrían poseer, desde sus respectivos niveles, impactos reales sobre el territorio bajo análisis.
IMPORTANTE Un correcto enunciado de las tendencias implica la necesidad de considerar dos aspectos básicos: la variable y su comportamiento.
GLOSARIO: Variable: Es la cualidad o característica concreta que sufre cambio. Comportamiento: Es la dirección del cambio. El comportamiento puede ser: De aumento o incremento De reducción o disminución De estabilidad, es decir, sin cambios.
55
EJEMPLO: Algunos ejemplos de tendencias son: Variable
Comportamiento
Presencia global de los países asiáticos
Aumento
Ingresos por actividad turística Incidencia del crimen organizado transnacional
Crecimiento Expansión
Tendencia Los países asiáticos aumentan su presencia global Crecimiento de los ingresos por actividad turística Expansión del crimen organizado transnacional
Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 2: Seleccionar las tendencias
¿De qué se trata?
Se trata de seleccionar un grupo acotado de tendencias para poder analizarlas a detalle.
¿Cómo se hace?
Considerando los criterios de pertinencia y evidencia, se calificarán las tendencias y se seleccionarán las más relevantes para el territorio.
¿Qué resultado se obtendrá?
Una lista de tendencias jerarquizadas según sus calificaciones de pertinencia y evidencia.
Usualmente, un primer listado de tendencias suele ser extenso, por lo tanto, se deben establecer criterios que permitan seleccionar las más relevantes para el tema de estudio. Los criterios para seleccionar las tendencias son dos:
La pertinencia
Es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el desarrollo del territorio.
La evidencia
Hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos que sustentan la existencia de una tendencia.
56
INFORMACIÓN ADICIONAL: Podría darse el caso de encontrar tendencias que no posean un registro histórico conocido que evidencie su evolución o patrón, sin embargo, este hecho no debe ser motivo para descartar una tendencia que, a juicio de los expertos, deba ser considerada por su relevancia para el territorio. Fuentes de información primaria como: entrevistas, documentos y encuestas podrían ser útiles para reconstruir la evidencia de dichas tendencias. A continuación, se muestra la escala para evaluar cada tendencia por cada uno de los criterios: Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia
PERTINENCIA
Calificación
EVIDENCIA
5
La tendencia tiene muy alta pertinencia.
4
La tendencia tiene una alta pertinencia.
3
La tendencia tiene una mediana pertinencia.
2
La tendencia tiene poca pertinencia.
1
La tendencia no es pertinente o lo es en muy escasa medida.
Existe evidencia contundente que demuestra la existencia de la tendencia. Existe evidencia que demuestra la existencia de la tendencia.. Existe cierta evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe poca evidencia que demuestra la existencia de la tendencia. No existe evidencia que demuestre la existencia de la tendencia. Fuente: Adaptado de Balbi 2014
En la siguiente matriz se sistematizará la información; a partir de ella, se elegirán las tendencias con los mayores valores, tanto en pertinencia como en evidencia (anexo 3). Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias
Tendencias
Pertinencia
Evidencia
Puntaje
Ítem
En este campo, liste todas las tendencias encontradas.
En este campo, valore la pertinencia.
En este campo, valore la evidencia.
En este campo, coloque el promedio de las calificaciones.
1
Los países asiáticos aumentan su presencia global. Crecimiento de los ingresos por actividad turística Expansión del crimen organizado transnacional
2
4
3
4
5
4.5
3
4
3.5
-
-
-
-
2 3 …
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
Cada una de las tendencias contará con dos calificaciones, una de pertinencia y una de evidencia. En la última columna, se debe colocar el promedio de ambas calificaciones, el cual representa el puntaje final de cada tendencia. Finalmente, se deben escoger aquellas que posean un mayor puntaje. La cantidad de tendencias seleccionadas a partir de las calificaciones dependerá del consenso del equipo técnico, no existiendo una única regla o criterio para definirla. 57
INFORMACIÓN ADICIONAL: Se puede usar la Ley de Pareto para escoger el 20% con las mayores calificaciones, o puede definirse una calificación mínima escogiendo las tendencias por encima de ese valor (por ejemplo, escoger aquellas que poseen un puntaje mayor o igual a 4.50). Se debe considerar que la sensibilidad del sistema juega un rol importante en la cantidad de tendencias que se seleccionen; si la sensibilidad del sistema es alta, se recomienda contar con más tendencias; mientras que si la sensibilidad del sistema es baja, las tendencias seleccionadas pueden ser menos. Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 3: Describir las tendencias
¿De qué se trata?
Se trata de describir cada una de las tendencias seleccionadas.
¿Cómo se hace?
Se detalla con claridad el alcance de la tendencia y su comportamiento (qué cambia y hacia dónde), considerando el indicador con el que se mide. De ser posible, se incluirá una gráfica que represente la tendencia.
¿Qué resultado se obtendrá?
Una descripción breve de cada una de las tendencias que exprese claramente el comportamiento de las mismas.
Es importante que la descripción de las tendencias no se limite solo a sus comportamientos pasados o aspectos presentes, sino que reflejen su posible evolución futura. Para las tendencias seleccionadas que no cuenten con un pronóstico definido, se deben extrapolar los datos históricos (sean cuantitativos o cualitativos) al horizonte de tiempo adecuado, usando métodos estadísticos de proyección (series de tiempo, corte transversal o panel data) u otras herramientas según sea el caso. Como resultado, se obtendrá un grupo de tendencias que servirán más adelante para el desarrollo de los escenarios exploratorios, formando parte – principalmente- del contexto o base de los mismos.
58
Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 4: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual
¿De qué se trata?
Se trata de identificar sobre qué componente(s) y con qué magnitud impacta, directamente, cada una de las tendencias seleccionadas.
¿Cómo se hace?
Se califica el impacto (entendido como la capacidad de generar cambios) de cada tendencia sobre los componentes del nivel 2 del modelo conceptual, en una escala del 0 al 3 donde: 0: No impacta 1: Impacta débilmente 2: Impacta moderadamente 3: Impacta fuertemente
¿Qué resultado se obtendrá?
El impacto de tendencias sobre modelo conceptual.
las el
GLOSARIO: Impacto: capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es decir, el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su comportamiento.
EJEMPLO: Si un componente es “Desarrollo económico” y una de las tendencias que se analiza es “Disminución de los precios de los minerales” es factible deducir que la tendencia impacta fuertemente sobre el componente por lo que se calificaría con 3.
59
La matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual (anexo 4), ofrece información sobre la sensibilidad de los componentes y la fuerza que poseen las tendencias. Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
1.Los países asiáticos aumentan su presencia global
2.Crecimiento de los ingresos por actividad turística
3.Expansión del crimen organizado transnacional
Tendencia Z
0
0
2
-
2
1
1
2
-
4
política y ciudadana
0
0
1
-
1
Seguridad y orden
0
0
2
-
2
Subcomponente II.A
-
-
-
-
0
Subcomponente II.B
-
-
-
-
0
Subcomponente II.C
-
-
-
-
0
Subcomponente II.D
-
-
-
-
0
Subcomponente II.E
-
-
-
-
0
-
-
-
0
Transparencia y rendición de cuentas Gestión pública Estado y gobernabilidad Participación
Componentes II
Subcomponente III.A Componentes III
Componentes IV
Subcomponente III.B
-
-
-
-
0
Subcomponente III.C
-
-
-
-
0
Subcomponente III.D
-
-
-
-
0
Subcomponente III.E
-
-
-
-
0
Subcomponente IV.A
-
-
-
-
0
Subcomponente IV.B
-
-
-
-
0
Subcomponente IV.C
-
-
-
-
0
Subcomponente IV.D
-
-
-
-
0
Subcomponente IV.E
-
-
-
-
0
1
1
7
0
Fuente: Ceplan
Para analizar la sensibilidad relativa de cada componente de nivel 2 es suficiente con sumar los valores de las filas. Mientras mayor sea el valor, el componente será más sensible. En el ejemplo del Cuadro 7, el componente “Gestión pública” es el más sensible ante el entorno, mientras que “Participación política y ciudadana” resulta ser menos sensible. Para conocer el impacto total de cada una de las tendencias se deben sumar los valores de cada columna. Si el valor de una de ellas es más alto en relación con las demás, quiere decir que esa tendencia condiciona en mayor proporción la evolución del territorio. En el ejemplo del Cuadro 7, la tendencia “Expansión del crimen organizado transnacional” es la que genera más impacto sobre el territorio, mientras que las otras dos no resultan ser tan trascendentes.
60
Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 5: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual del territorio
¿De qué se trata? Se trata de identificar sobre qué sistemas territoriales y con qué magnitud impacta directamente cada una de las tendencias seleccionadas.
¿Cómo se hace? Se califica el impacto (entendido como la capacidad de generar cambios) de cada tendencia sobre los sistemas territoriales, en una escala del 0 al 3 donde:
¿Qué resultado se obtendrá? El impacto de tendencias sobre modelo actual territorio.
las el del
0: No impacta 1: Impacta débilmente 2: Impacta moderadamente 3: Impacta fuertemente
Existen tendencias que por su naturaleza y fuerza podrían, potencialmente, influir sobre el territorio modificando su estructura. Por ejemplo, una alta tasa de migración -de un territorio a otro- podría implicar, o tener como consecuencia, que la estructura y roles de los centros poblados varíe. Para realizar este análisis, se procede de forma similar al paso anterior. En la matriz de análisis de tendencias sobre el territorio (anexo 5), se califica el impacto de cada tendencia sobre los sistemas que conforman el territorio. Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Modelo actual del territorio
1.Los países asiáticos aumentan su presencia global
2.Crecimiento de los ingresos por actividad turística
3.Expansión del crimen organizado transnacional
Tendencia Z
Sistema Urbano (o poblacional)
0
1
1
-
2
Sistema relacional
0
1
0
-
1
Sistema ambiental
0
2
1
-
3
Sistema productivo
-
-
-
-
0
Sistema equipamental
-
-
-
-
0
Sistema patrimonial
-
-
-
-
0
0
4
2
0
Fuente: Ceplan
De esta forma se obtendrá información acerca de la influencia del entorno sobre los aspectos físicos del territorio, reconociendo las fuerzas que podrían modificarlo. Los resultados se interpretan de la misma forma que para la matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual.
61
Etapa 2: Análisis del entorno
Proceso para la identificación de eventos de futuro Se deben identificar los eventos de futuro que podrían generar cambios importantes en el desarrollo del territorio. GLOSARIO: Eventos de futuro: son todos aquellos hechos convincentes que representan potenciales fuerzas de ruptura. Por su naturaleza, generalmente representan eventos o acontecimientos inesperados, los cuales pueden clasificarse en:
Cartas salvajes (Wild cards)
Son eventos completamente inesperados que, de ocurrir, generarían perturbaciones en el territorio. Cisnes negros Representan los eventos que se identifican a (Black swans) tiempo pero se considera que poseen muy baja probabilidad de ocurrencia o que son inverosímiles. Señales débiles Constituidas por noticias o rumores de (Weak signals) cambios que se están gestando pero que no se consideran importantes, sin embargo, su evolución implicaría un efecto considerable para el sistema. Está clasificación se considerará solo de manera referencial, ya que su único propósito es ayudar a comprender cuáles son los eventos de futuro para facilitar, en alguna medida, su búsqueda.
62
Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación de eventos de futuro
Paso 1: Identificar los eventos de futuro
¿De qué se trata?
¿Cómo se hace?
Se trata de un proceso sistemático en el que se recolecta, analiza y difunde la información relevante acerca de los eventos de futuro que se están gestando o que podrían ocurrir.
Se elabora una descripción breve que caracterice a cada uno de los eventos de futuro, sin ahondar en los detalles ya que no es realista pretender conocer todos sus aspectos.
¿Qué resultado se obtendrá?
El listado de los eventos de futuro identificados.
Los eventos de futuro pueden ser de diversa índole: políticos, legales, económicos, sociales, tecnológicos o ambientales. •
Algunos eventos de futuro pueden ser:
• • • • •
Desastre natural: deslizamientos de tierra, terremotos, tsunamis, etc. Decisiones externas: la construcción de un ferrocarril transoceánico desde el Océano Pacífico hasta el Atlántico. Conflicto armado entre países Descubrimiento de la cura para el cáncer Resurgimiento del terrorismo Pandemias
Una de las principales cualidades que se deben poseer para realizar la búsqueda de eventos de futuro es mantener una mente abierta que acepte el hecho de que en el futuro todo es posible. IMPORTANTE: La búsqueda de los eventos de futuro se puede realizar al mismo tiempo que la búsqueda de tendencias, sin embargo, se recomienda que se analicen en dos momentos distintos para evitar confusiones durante el proceso de análisis ya que se podría confundir un evento de futuro con una tendencia.
63
Etapa 2: Análisis del entorno Proceso para la identificación de eventos de futuro
Paso 2: Seleccionar los eventos de futuro
¿De qué se trata?
Se trata de reducir el número de eventos de futuro a un número más acotado. Estos eventos formarán parte, posteriormente, de los escenarios exploratorios.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se evalúan los eventos de futuro según su probabilidad de ocurrencia y la magnitud de sus impactos en el territorio. Se recomienda consultar el periodo de tiempo en el que ocurrirá el evento de futuro.
El listado de los eventos de futuro seleccionados.
EJEMPLO: A continuación, se presenta un ejemplo de encuesta Delphi (anexo 6) que puede utilizarse para medir el impacto del evento de futuro, la probabilidad de ocurrencia y el periodo de tiempo en el que ocurriría.
X X
X
Alta
Probabilidad de ocurrencia
Media
Media
Baja Brote de enfermedades 3 metaxénicas (fiebre amarilla, dengue, malaria)
Ocurrirá después
X
2027-2030
2 Ocurrencia de un fenómeno del niño extraordinario
2023-2026
X
2019-2022
X
2015-2018
Indeterminado
1 Ocurrencia de un tsunami (para alguna región de la costa)
Evento de futuro
Ya ocurrió
Alta
Periodo de tiempo en el que podría ocurrir el evento de futuro
Baja
Impacto sobre el territorio
X
X X
…
Es preferible que este proceso se realice con la ayuda de un grupo de expertos multidisciplinarios pues los eventos de futuro suelen ser hechos provenientes de distintos campos. Cabe mencionar que los eventos de futuro sobre los que se realizará la consulta serán seleccionados por el Equipo Técnico. Los resultados del cuestionario servirán al equipo técnico como insumo para seleccionar los eventos de futuro que se incluirán en la descripción de los escenarios exploratorios. Se recomienda que estos se seleccionen según su impacto y la probabilidad de ocurrencia, es decir, que se deberán escoger –principalmente- aquellos eventos con mayor impacto y mayor probabilidad de ocurrencia. 64
5.3 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas Implica reconocer todas las variables que conforman el desarrollo del territorio bajo estudio. Esta es una tarea que se debe realizar con una amplia participación a fin de reducir el riesgo de cometer sesgos. Si en esta etapa se deja de considerar alguna variable es probable que se pierda para el resto del proceso de planeamiento estratégico.
Conocer las variables que conforman el desarrollo del territorio en estudio e identificar el rol que poseen para la construcción de futuros.
Su finalidad es: GLOSARIO
GLOSARIO: Las variables se definen como las cualidades o características concretas que se derivan del modelo conceptual, de las tendencias que lo impactan y de los instrumentos de política con incidencia territorial. Son identificables y distintas unas de otras, con capacidad de cambiar. La clasificación de las variables y la selección de las variables estratégicas es uno de los pasos más importantes y críticos del proceso de planeamiento estratégico, ya que -a partir de estasse construyen los escenarios y, posteriormente, los objetivos y acciones estratégicos. Para cada variable se deben identificar los siguientes elementos: Se refiere a quién (personas, entidades, organizaciones, asociaciones o similares) o qué (entorno, estructuras, sistemas, procesos, actividades o similares) experimentará el cambio. Se refiere a una necesidad, cualidad, característica, atributo, desempeño, actitud, entre otros, del sujeto. Además, debe ser susceptible de ser modificado.
Sujeto/objeto
Condición de cambio
¿Cómo se redacta la variable? La redacción de la variable debe incluir la condición de cambio y el sujeto. Además, debe ser enunciada y conceptualizada en términos precisos, diferenciándose una de otra, a fin de evitar ambigüedad en su identificación.
Variable = Condición de cambio + Sujeto / Objeto Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables
Condición de cambio
Sujeto / objeto
Variable
Accesibilidad Conectividad Calidad Competitividad
Servicios de salud Área rural y urbana Ambiente Ámbito territorial del GORE
Accesibilidad a los servicios de salud Conectividad rural y urbana Calidad ambiental Competitividad del departamento Fuente: Ceplan
65
Etapa 3: Identificación de variables estratégicas
Proceso para identificar las variables estratégicas Paso 1: Identificar las variables
¿De qué se trata? Se trata de identificar las variables que configuran el desarrollo del territorio bajo análisis.
¿Cómo se hace? Se identifican las variables que derivan del modelo conceptual, de las tendencias que lo impactan y de los instrumentos de política con incidencia territorial (anexo 7).
¿Qué resultado se obtendrá? Listado de variables que componen el desarrollo del territorio bajo análisis.
Existen tres formas de identificar las variables:
A. Identificar las variables a partir del modelo conceptual
B. Identificar las variables a partir de las tendencias seleccionadas
Para identificar las variables a partir del modelo conceptual, se plantean preguntas como: ¿Qué variables condicionan o influyen en el desarrollo de cada componente? ¿Qué variables se encuentran inmersas en cada componente? Estas preguntas se responden de forma libre para ir, poco a poco, concretando las propuestas de variables. En un principio, no se debe eliminar ninguna idea, ni limitar la participación al tratar de clasificar las variables para que se ajusten en los componentes. Algunos insumos que pueden servir como complemento para identificar variables son las fuentes de información internacional y las variables identificadas para otros territorios en los procesos de planeamiento estratégico. EJEMPLO: Si uno de los componentes es “Infraestructura productiva” y se realiza la pregunta: ¿Qué variables condicionan o influyen en la infraestructura productiva? Una podría ser “Nivel de inversión” o “Densidad del flujo del transporte”. Para identificar las variables a partir de las tendencias seleccionadas, se debe tener en cuenta que una tendencia está constituida tácitamente por una variable, por tal razón, se debe identificar cuál es. A partir de las tendencias que impactan en el modelo conceptual, se ha de analizar y redactar la variable. Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia
Tendencia
Condición de cambio Calidad
Incremento de la contaminación del aire
C.
Sujeto/Objeto
Calidad del aire Fuente: Ceplan Identificar Para identificar las variables a partir de los instrumentos de política con incidencia territorial, primero, se deben identificar los instrumentos de 66
Aire
Variable
las variables a política con incidencia territorial, entre ellos: partir de los El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN Las políticas nacionales instrumentos Las políticas regionales de política con Programas presupuestales incidencia Políticas regionales territorial
Programas nacionales, programas regionales, estrategias, planes especiales, u otros instrumentos de política. Posteriormente, se debe elaborar una tabla que resuma los instrumentos de política con incidencia territorial y las variables identificadas a partir de estas, de acuerdo a la siguiente matriz: Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política Instrumento Sección dentro del Condición de Sujeto / Variable de política instrumento cambio Objeto Objetivo General: CRECER Wari, garantiza los medios de protección social a las familias y comunidades en riesgo y vulnerables, “Crecer y su inclusión a los Nivel de Wari” sistemas de Nivel de protección Familias y (Estrategia producción con protección social a comunidades regional – énfasis en las social familias y Ayacucho) intervenciones comunidades vinculadas a la reducción de la desnutrición crónica en el marco de Municipios y Comunidades Saludables. Fuente: Ceplan
A partir de cada instrumento de política (usualmente expresados a través de objetivos generales, objetivos estratégicos, objetivos priorizados, objetivos específicos, ejes o lineamientos), se identifican las variables relevantes para el territorio bajo análisis. Cabe recordar que cada uno de estos instrumentos puede contener una cantidad muy amplia de variables, sin embargo, debemos considerar que muchas están siendo identificadas a partir del modelo conceptual, por lo cual, se recomienda considerar solo las más importantes para los propósitos del instrumento de política.
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Etapa 3: Identificación de variables estratégicas Proceso para identificar las variables estratégicas
Paso 2: Definir las variables Usualmente, el número inicial de variables identificadas es alto debido a que se cometen errores como: repetir algunas variables con enunciados diferentes, desagregar en varias variables una misma variable o considerar diferentes estados de la misma. Mejorar el listado de variables y optimizar su número es un trabajo delicado que requiere del consenso de los participantes; este esfuerzo se realiza durante la definición de las variables.
¿De qué se trata? Se trata de definir y socializar los conceptos de las variables.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace? Cada variable debe expresarse de manera clara y precisa con el fin de comprenderla.
Un glosario de variables
Las variables deben ser redactadas en su estado neutro, es decir, no debe tener juicio de valor (positivo o negativo). EJEMPLO: la variable “Inseguridad ciudadana” estará mejor enunciada como “Seguridad ciudadana”. Cuadro 12. Registro de variables
N°
Variable
Definición
1
Eficiencia en el uso de recursos hídricos
Mejora del proceso de control que el hombre ejerce sobre el flujo del agua, en su cantidad, calidad, lugar y tiempo de ocurrencia, durante el ciclo hidrológico. Referencia: Autoridad Nacional del Agua. Gestión Integrada de Recursos Hídricos: "Uso Eficiente del Agua". PNUD. 2013.
2
3
Calidad educativa
Se refiere a los efectos positivamente valorados por la sociedad respecto del proceso de formación que llevan a cabo las personas en su cultura. Está enfocado a la prestación de servicios de la educación con mejores aprendizaje siguiendo los estándares de calidad en la formación tanto para el desarrollo de las potencialidades cognitivas y socio-emocionales (autoaprendizaje, creatividad, despliegue de las inteligencias múltiples, liderazgo, tolerancia y convivencia pacífica); así como para el aprendizaje de los saberes y las competencias técnicas requeridas en los mercados de trabajo y en el desarrollo del país.
Desarrollo de ciencia Nivel de desarrollo alcanzado en los conocimientos y los correspondientes procesos que tienen como objetivo la y tecnología producción de bienes y servicios en un ámbito territorial determinado.
…
..
…
68
De existir definiciones para las variables identificadas, dadas por los ministerios para los temas bajo su rectoría, o establecidas en normas, estas deberán ser adoptadas. Finalmente, se debe comprobar que las variables se encuentren adecuadamente conceptualizadas en términos precisos, diferentes unas de otras a fin de evitar ambigüedades o solapamientos en las definiciones. EJEMPLO: No se podría mencionar una variable que sea “Nivel de educación” y otra que sea “Nivel de educación primaria”; en este caso, debería considerarse la primera propuesta por ser más amplia (teniendo en cuenta que la desagregación de las variables continuará en los siguientes niveles de planeamiento). Etapa 3: Identificación de variables estratégicas Proceso para identificar las variables estratégicasPaso
¿De qué se trata? Se trata de conocer el rol de las variables en el desarrollo del territorio en función de la relación que tienen unas con otras.
3: Clasificar las variables
¿Cómo se hace? Se evalúan las variables a partir del análisis de sus interrelaciones de influencia y dependencia. Para ello, se usa la Matriz de Análisis Estructural y el programa informático MICMAC19.
¿Qué resultado se obtendrá? Clasificación de variables por su relación de influencia y dependencia.
Para clasificar las variables se debe: a. Registrar las variables en la Matriz de Análisis Estructural b. Valorar las variables por el criterio de influencia c. Analizar el plano de influencia y dependencia resultante
19
La Matriz de Impactos Cruzados, Multiplicación Aplicada a una Clasificación (MICMAC), es una herramienta informática que permite realizar el análisis estructural y ayuda a visualizar los resultados en un gráfico de cuatro cuadrantes donde se observa la posición relativa de las variables en el sistema. Esto permitirá al equipo evaluar con mejor criterio la selección de las variables estratégicas. Esta herramienta fue desarrollada por el Instituto de Innovación Informática para la Empresa 3IE en coordinación con el Laboratorio de Investigación Prospectiva, Estrategia y Organización LIPSOR. Se puede adquirir gratuitamente desde el portal web: es.laprospective.fr
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a. Registrar las variables en la Matriz de Análisis Estructural Esta es una matriz de doble entrada que consta de dos ejes: uno horizontal y otro vertical, en cada uno de los cuales se registran (en el mismo orden) las variables identificadas (anexo 8). Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural
b. Valorar las variables por el criterio de influencia Una vez ingresadas todas las variables, se analizan las relaciones de influencia directas entre ellas; para ello, se responden las siguientes preguntas: ❖ ¿La variable del eje vertical influye directamente sobre la variable del eje horizontal? Si la respuesta es no, o la relación de influencia es insignificante, se asigna el valor “0”. Si la respuesta es sí, se plantea la siguiente pregunta: ❖ ¿Cuál es el grado de influencia de la variable que se encuentra en el eje vertical sobre la variable que se encuentra en el eje horizontal? Para determinar el grado de influencia de una variable sobre otra, se le asigna un valor entre 0 y 3, según la siguiente categoría: Cuadro 14. Escala para determinar el grado de influencia de una variable
Valor
Grado de influencia de variables
0
Sin influencia
1
Débil
2
Moderada
3
Fuerte
70
IMPORTANTE: Tener en cuenta que la relación de influencia es respecto al momento actual del análisis.
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b. Valorar las variables por el criterio de influencia
INFORMACIÓN ADICIONAL: Michel Godet, en su libro: “De la anticipación a la acción” (1993), advierte sobre tres posibles errores que se pueden cometer durante la calificación de la Matriz de Análisis Estructural: 1. Calificar una relación indirecta como directa. Considerando el siguiente gráfico, si la pregunta a resolver es “¿la variable A influye directamente sobre la variable B?” la respuesta es no, pues lo que en realidad sucede es que para que exista la influencia, es necesaria la participación de la variable X (que es otra variable considerada en la matriz de análisis estructural), siendo la influencia de la variable A sobre la variable B una influencia indirecta. Variable B
Variable X
Variable A
2. Considerar una correlación como una relación de influencia. En la siguiente gráfica se observa que a pesar de que la variable A y la variable B modifican su comportamiento de forma simultánea, no quiere decir que necesariamente exista una relación de influencia entre estas variables, sino que podría ser por la acción de otra variable, en este caso por la variable X. Variable A Variable X Variable B
3. Confundir el sentido de la influencia. Decir que la variable A influye sobre B no es lo mismo que decir que la variable B influye sobre la variable Variable B
Variable A
Es de suma importancia considerar estos posibles errores durante el proceso de calificación a fin de asegurar que los resultados sean congruentes con la realidad. Godet (1993) también realiza una advertencia acerca de la cantidad de relaciones que son calificadas como influencias directas dentro de la matriz: “la experiencia parece demostrar que una buena tasa de cumplimiento de la matriz debe situarse entre 15 y 25% según la dimensión de la matriz. Tasas superiores (30 a 35%) revelan un cumplimiento excesivo: relaciones inducidas han debido ser incorrectamente consideradas como directas”.
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c. Analizar el plano de influencia y dependencia resultante A partir de la calificación que se ha realizado anteriormente, se calcula la suma de cada fila y columna. La sumatoria de las filas expresan “influencia”; mientras que la sumatoria de las columnas expresan “dependencia”. GLOSARIO: Influencia: Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás. Dependencia: Grado de subordinación de una variable con relación a las demás. De esta forma, cada variable poseerá un valor de influencia total y un valor de dependencia total. Con estos valores se puede graficar la posición relativa de cada una de las variables en un plano de influencias (ordenadas) por dependencias (abscisas). INFORMACIÓN ADICIONAL: Una de las ventajas de usar el programa MICMAC es que no solo toma en cuenta la influencia y dependencia directa total de cada variable, sino que también calcula sus influencias y dependencias indirectas. Además, ofrece la posibilidad de realizar otros análisis. Una vez que las variables son ubicadas en el plano de influencias y dependencias, se determina el rol de cada una de ellas según su posición relativa en el plano: i.
ii.
iii.
iv.
Variables de poder: son variables muy influyentes y con poca dependencia. Son cruciales por el grado de influencia que poseen sobre la mayor parte del sistema; es decir, el movimiento de estas variables determina en gran medida la evolución del desarrollo del territorio. Variables autónomas: son variables con baja influencia y baja dependencia. Por su ubicación y características, se considera que estas variables podrían no corresponder al sistema estudiado. No obstante, se recomienda mantenerlas ya que podrían migrar a otro cuadrante debido a la dinámica del territorio. No detienen la evolución del sistema, pero tampoco permiten obtener ventaja. Variables dependientes: son variables poco influyentes pero muy dependientes. Son sensibles a las demás, especialmente a las variables de poder y a las ambiguas. Reflejan los cambios que ocurren en el sistema. Variables ambiguas: son variables muy influyentes y muy dependientes. Son bastante sensibles al cambio; es decir, cualquier influencia sobre ellas podría modificar su comportamiento. Además, por su alto grado de influencia generan importantes impactos en el sistema.
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Adicionalmente, a partir de un análisis más exhaustivo, se pueden identificar una zona de variables reguladoras y otra de variables blanco. i. ii.
Variables reguladoras: variables de mediana influencia y dependencia; se caracterizan por permitirle al sistema funcionar normalmente. Variables blanco: variables que, por ser muy dependientes y medianamente influyentes, podrían representar posibles objetivos para los actores responsables del sistema.
A continuación, se presenta un ejemplo de plano de influencias y dependencias. Gráfico 16. Ejemplo del plano de influencias y dependencias
INFORMACIÓN ADICIONAL: Para profundizar en la utilización de la herramienta MICMAC, o en la interpretación del Plano de influencias y dependencias, se recomienda revisar el libro: “De la anticipación a la acción” (Godet 1995).
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Etapa 3: Identificación de variables estratégicas Proceso para identificar las variables estratégicas
Paso 4: Identificar las variables estratégicas No existe una forma específica para interpretar los resultados del análisis estructural, ni para seleccionar las variables estratégicas; sin embargo, para el proceso de planeamiento estratégico que propone el Ceplan, las variables estratégicas serán aquellas que representen resultados o impactos del sistema, es decir, aquellas que podrían convertirse –posteriormenteen objetivos territoriales.
¿De qué se trata?
Se trata de analizar las variables que poseen una alta dependencia; es decir, aquellas que se ubican en las áreas de variables ambiguas, blanco y dependientes.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Sobre el conjunto de variables de alta dependencia, se realiza una distinción entre las que representan – primordialmente- medios, y las que representan – principalmente- resultados o impactos (anexo 9). Estas últimas son las recomendadas para ser consideradas como variables estratégicas.
Lista final de variables estratégicas.
Cuadro 15. Selección de variables estratégicas
Variables que representan medios
Variables que representan resultados o impactos
En este campo, marque con una X si la variable representa un medio.
En este campo, marque con una X si la variable representa un resultado o impacto.
ÍTEM
Variables más importantes En este campo, coloque el nombre de la variable identificada.
1
Variables 1
2
Variables 2
3
Variables 3
…
… Fuente: Ceplan
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Esta segregación de variables es discrecional y dependerá del juicio de expertos y del equipo técnico. La definición de la lista final de variables estratégicas, por ser la columna vertebral del resto del proceso de planeamiento estratégico, debe realizarse con la participación de los principales actores del sistema; y es la Comisión de Planeamiento la que debe validar la lista final de variables estratégicas. La experiencia ha demostrado que un número apropiado de variables estratégicas sería entre 6 y 8, debido a que un número menor podría no reflejar los principales resultados del desarrollo territorial y un número mayor podría indicar que no se están seleccionando variables que representan principalmente resultados o impactos. IMPORTANTE: Cabe mencionar que, a pesar que solo un grupo de las variables se seleccionan como estratégicas, todas tienen un rol en el sistema; lo cual se evidencia durante el diagnóstico y la construcción de escenarios.
5.4 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
En esta etapa se analiza el estado del desarrollo territorial a través de sus variables estratégicas.
Su finalidad es:
Comprender la situación actual del desarrollo territorial y reconocer las fuerzas que la moldearon.
Este diagnóstico se realiza a partir del análisis de las variables estratégicas e involucra las siguientes tareas:
❖ La identificación de indicadores y sus mediciones ❖ Los análisis causales ❖ El análisis sobre cómo las características del territorio condicionan las variables estratégicas ❖ La identificación de actores ❖ La definición de un valor de referencia
El diagnóstico de las variables estratégicas permite conocer la situación pasada y presente del desarrollo territorial.
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Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
Proceso de elaboración del diagnóstico Paso 1: Identificar los indicadores
¿De qué se trata?
Se trata de asignar, a las variables estratégicas, indicadores que permitan conocer su comportamiento.
¿Cómo se hace?
Se define un parámetro de referencia que permita conocer, de manera integral, el comportamiento de la variable estratégica (anexo 10).
¿Qué resultado se obtendrá?
Indicadores asociados a las variables estratégicas.
Los indicadores se utilizan para realizar el diagnóstico de las variables estratégicas; en ese sentido, estos deben medir el comportamiento de las variables, es decir, deben representar su condición de cambio. Se recomienda identificar un solo indicador para cada variable estratégica; sin embargo, existen variables que -por su complejidad- requieren ser medidas con más de un indicador. En este caso, se debe tener cuidado pues esto podría dar indicios de que se está intentando medir más de una variable. EJEMPLO:
Cuadro 13: Indicador asociado a una variable estratégica Variables estratégica
Indicador
Acceso de niñas y niños al servicio educativo
Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad
IMPORTANTE: El sujeto de medición del indicador debe coincidir o estar relacionado al sujeto/objeto de la variable estratégica.
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INFORMACIÓN ADICIONAL: Para identificar los indicadores de cada variable estratégica se pueden tomar como referencia las siguientes fuentes: • Plan Estratégico de Desarrollo Nacional • Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales • Documentos técnicos; por ejemplo, publicaciones del INEI. • Rankings internacionales • Bases de datos de indicadores usados en otros países
Durante este proceso, puede suceder que:
1
•
Se identifiquen indicadores directos que permitan medir el comportamiento de las variables estratégicas.
2
•
No se identifiquen indicadores directos para las variables estratégicas. En ese caso, se optará por indicadores proxy (también llamados indirectos) teniendo en cuenta que –progresivamente- se deberán identificar indicadores más apropiados para reemplazar a los proxy.
3
•
No se identifiquen indicadores directos o proxys para las variables estratégicas; en estos casos, se deberán formular indicadores.
GLOSARIO: Indicador Proxy: Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de una medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015). Por ejemplo, para la variable: “Estado de la cultura ciudadana de respeto de la legalidad “, no existe un indicador que mida directamente el “Estado de la cultura”. En este caso, se podría seleccionar un indicador proxy como “Índice de Estado de Derecho”, el cual ofrece una imagen de la medida en que el país se adhiere a los principios del Estado de derecho.
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Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 2: Calcular el estado actual
¿De qué se trata?
Se trata de evaluar la situación actual de cada variable estratégica a través del valor actual de sus indicadores.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se calcula el valor más reciente del indicador asociado a la variable estratégica.
Registro de los valores actuales de las variables.
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 3: Registrar la evolución histórica
¿De qué se trata?
Se trata de reconocer las dinámicas que han tenido las variables estratégicas en el tiempo.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se identifican los valores históricos del indicador asociado; luego, se registran en la ficha de indicadores (anexo 10).
El registro de la evolución histórica de las variables.
Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables
Valores históricos
Variable
Indicador
Fuente
Nutrición infantil
Proporción de niños con desnutrición crónica infantil
SIRTOD (INEI)
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Valor actual
35.25
29.46
27.98
26.33
Fuente: INEI 2016 Elaboración: Ceplan
Cabe recordar que la matriz es referencial, la cantidad de valores históricos (meses, semestres, años, décadas) debe ser suficiente para entender la dinámica de una variable en el tiempo. En algunos casos, será suficiente con algunos años; en otros, tal vez sea necesario remontarse a más de una década en el tiempo.
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Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 4: Obtener el valor de referencia Para emitir un diagnóstico certero sobre las variables es necesario tener un “valor de referencia” que permita realizar una evaluación comparada con los datos actuales e históricos. El valor de referencia permitirá analizar -con mayor precisión- si la evolución de la variable ha sido positiva o negativa, o que tan lejos o cerca se está de alcanzar los promedios óptimos regionales o mundiales.
¿De qué se trata? Se trata de obtener el valor de referencia de las variables.
¿Cómo se hace? El valor de referencia se obtiene a través de evaluación comparativa (benchmarking), revisión de literatura o consulta a expertos.
80
¿Qué resultado se obtendrá? Listado de variables con valores referenciales.
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 5: Analizar las variables estratégicas en el territorio
¿De qué se trata?
Se trata de diferenciar la situación de las variables considerando la diversidad del territorio nacional.
¿Cómo se hace?
Se busca información de la situación de la variable a nivel geográfico (por departamento, región natural, cuencas, entre otros); luego, se analizan sus causas y se realiza la representación cartográfica.
¿Qué resultado se obtendrá? Una descripción y una representación cartográfica de la situación de las variables, diferenciadas por las características territoriales.
La información consignada en el ejemplo anterior sobre el indicador “Proporción de niños y niñas con desnutrición crónica infantil”, corresponde a la situación promedio de las variables considerando todo el territorio bajo análisis. Sin embargo, este dato promedio no siempre es representativo de la situación de la variable estratégica al interior del departamento. Por el contrario, dada la heterogeneidad del territorio peruano, las variables estratégicas suelen cambiar su comportamiento en función a las condiciones de su entorno (articulación y accesibilidad, pisos ecológicos, aspectos socioculturales, institucionales, económicos, entre otros). Por este motivo es importante medir el valor de cada indicador a nivel local: provincial, distrital, por cuencas, por pisos ecológicos, por zonas homogéneas u otros espacios según la conveniencia; ya que permitirá poseer una mirada más precisa del territorio y, en consecuencia, ayudará a comprenderlo mejor. Esta información será un insumo para la Fase Estratégica en la etapa denominada: “Identificación de acciones estratégicas”. Para la representación cartográfica de las variables estratégicas se deberá tener en consideración lo siguiente:
1
Del listado de variables estratégicas, se identifican cuáles serán analizadas a una escala de mayor detalle que la departamental (provincial, distrital, cuenca, etc.), de manera que permita su diferenciación en el territorio.
Seleccionar previamente la variable estratégica
2
Identificar las fuentes de información para la representación de las variables estratégicas (INEI, MIDIS, GORE, etc.). La información debe ser de uso oficial y vigente.
Buscar data
81
EJEMPLO A continuación, se representa la situación actual de Huancavelica a partir de las mediciones de tres indicadores a nivel provincial. Situación de tres variables estratégicas en Huancavelica a nivel provincial
Fuente: Ceplan
También es posible representar la evolución histórica en el territorio de la situación de ciertas variables, tal como se muestra a continuación para el caso de Cusco: Situación de dos variables en Cusco a nivel provincial
Fuente: Gobierno regional de Cusco
82
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 6: Análisis causal El análisis causal debe reflejar los factores que condicionan e influyen sobre cada una de las variables estratégicas.
¿De qué se trata?
¿Cómo se hace?
¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de identificar los factores causales asociados a la situación actual de cada variable estratégica.
Se identifican los factores Identificación de las causales a partir de la Matriz causas que configuran la de Análisis Estructural, así situación presente del como de documentos de desarrollo territorial. política, programas presupuestales u otros documentos técnicos de terceros. Además, se analiza cómo el modelo actual del territorio condiciona la situación de las variables estratégicas. La primera tarea de este análisis es recabar la información contenida en la Matriz de Análisis Estructural. EJEMPLO: Si la variable V4 es una variable estratégica, podemos señalar que las variables V1 y V2 influyen fuertemente sobre esta. Al mismo tiempo, se puede observar que la variable V5 influye fuertemente sobre V1. Estas relaciones son convincentes de representarse gráficamente, tal como se muestra a continuación: Gráfico 17. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica
83
Fuente: Ceplan
La segunda tarea del análisis causal es reforzar y complementar estas relaciones con la información de los programas presupuestales (de corresponder), instrumentos de política con incidencia en el territorio y con el análisis de estudios e investigaciones especializadas. EJEMPLO: La variable estratégica “Acceso a servicios básicos” está siendo condicionada por distintas fuerzas. Primera tarea: en la Matriz de Análisis Estructural, se buscan aquellas variables que la influencian en mayor proporción. Segunda tarea: se complementa la búsqueda de variables con la información de los programas presupuestales y con los instrumentos de política que tienen incidencia en el territorio. La pregunta guía que se debe responder para encontrar estas fuerzas, tanto para la primera como para la segunda tarea, es: ¿Qué factores, variables o elementos existen, actualmente, que condicionan el acceso a servicios básicos?
Causa Disponibilidad de infraestructura
Efecto Cobertura de los servicios básicos Ingresos de las familias
Acceso a servicios básicos
Como se puede observar, no basta con determinar la relación de forma semántica, sino que se requiere contar con evidencia que respalde dicha relación. Esta evidencia debe estar sustentada técnicamente por documentos internos o externos. La longitud de la cadena depende de la cantidad de información que exista sobre cada variable estratégica; en consecuencia, podrían formularse cadenas desde dos hasta cuatro o cinco niveles de longitud. Cabe mencionar que no toda la información existente debe ser incluida en las cadenas de causalidad, por lo cual es necesario priorizar aquellas que condiciona en mayor proporción la variable estratégica. Por último, se debe analizar cómo el modelo actual de territorio condiciona el desarrollo de las variables estratégicas. EJEMPLO: Al analizar la topografía de Ayacucho y contrastarla con la situación de las variables estratégicas, se aprecia que las zonas más altas y aquellas de más difícil acceso, son las que tienen los mayores índices de desnutrición crónica infantil, posiblemente, debido a la dificultad para acceder a centros de salud o para disponer de fuentes de alimento. 84
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 7: Identificar los actores El planeamiento estratégico es un proceso continuo de la gestión en la que los actores se empoderan de una situación en particular para generar cambios. Por este motivo, es muy importante identificar a aquellos que se encuentran –actualmente- relacionados con las variables estratégicas para así determinar con quiénes se deberá trabajar para alcanzar los objetivos y sobre quienes se verán reflejados los resultados.
¿De qué se trata? Se trata de identificar a los actores que se encuentran, actualmente, relacionados con las variables estratégicas.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace? Para identificar a los actores se plantean las siguientes preguntas: ¿Quiénes influyen directa o indirectamentesobre las variables estratégicas? ¿Quiénes se ven afectados -positiva o negativamentepor los cambios en las variables estratégicas? (Anexo 11).
Listado de actores que influyen sobre las variables estratégicas y actores que son influidos por estas.
A continuación, se muestra un ejemplo para registrar la información en la matriz para la identificación de actores. Cuadro 17. Matriz de identificación de actores
Actores que influyen sobre la variable estratégica Nº
1
Variable estratégica
Actores sobre los cuales la variable estratégica tiene influencia
En este campo, coloque el En este campo, En este campo, coloque el actor que influye sobre la coloque el nombre de actor que es influido por la variable estratégica. la variable estratégica. variable estratégica. SUNARP, COFOPRI, centrales de riesgo, entidades financieras, empresas de comunicaciones, Accesibilidad al servicio municipalidades, notarías, registral Poder Judicial, Congreso de la República, gobiernos regionales, bandas organizadas.
…
85
Comunidades campesinas, nativas, entidades del sistema financiero, asociaciones, ciudadanos, entidades públicas y privadas.
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 8: Redactar el diagnóstico
¿De qué se trata?
Se trata de describir la situación actual del desarrollo del territorio a partir del análisis de las variables estratégicas.
¿Cómo se hace?
A partir del análisis integral de las variables estratégicas, se formula una descripción que contenga: 1. La declaración del estado actual de la variable estratégica y de su dinámica en el tiempo. 2. La evidencia que demuestra esta declaración a partir de la medición de los indicadores.
¿Qué resultado se obtendrá? Un texto descriptivo por cada una de las variables estratégicas que expliquen, en conjunto, la situación actual del desarrollo territorial.
IMPORTANTE: Este diagnóstico es una descripción acerca de cómo la caracterización del territorio, los actores y los factores del análisis causal influyen en la situación actual de las variables.
86
EJEMPLO: Diagnóstico de la variable “Nutrición infantil” Según la información recogida a través de la medición de los indicadores, la situación de la nutrición infantil en el departamento de Ayacucho es muy desfavorable. Sin embargo, se observan mejoras sostenidas desde el año 2007 hasta el presente. La mejoría en el comportamiento de esta variable se explica porque desde hace poco más de 10 años (*), en el departamento de Ayacucho, se realiza un trabajo conjunto entre los distintos actores del territorio. Es así que en el año 2007 se lanza la Estrategia de Intervención Articulada “Crecer Wari” con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y pobreza extrema y disminuir la desnutrición crónica infantil. Esta estrategia integra al Gobierno Nacional, regional y local, el sector privado, la sociedad civil y la cooperación internacional. Proporción de niños y niñas con desnutrición crónica 100 80 60 40 20 0 2004
2009
2014
En el departamento de Ayacucho se evidencian disparidades territoriales en relación a la situación de la nutrición infantil debido a que el departamento tiene una baja conectividad; esto ocasiona que distritos y provincias nororientales y surorientales queden desarticulados. Estas zonas se caracterizan por tener topografía y climas adversos, por lo tanto, en las intervenciones y estrategias que se implementen a nivel regional, se deberá tener en cuenta la existencia de distritos que necesitan ser tratados con prioridad. Para solucionar este tema, el MIDIS propuso los siguientes criterios de priorización: Tasa de desnutrición mayor a 20%, nivel de vulnerabilidad a las inseguridad alimentaria alta y muy alta, población en proceso de desarrollo e inclusión social mayor a 50%, y mil o más niños con DCI.(**)
* Según consulta a expertos. **MIDIS. 2013. “Reporte Ayacucho: Desnutrición crónica infantil”.
87
5.5 Etapa 5: Construcción de escenarios Un error fundamental en los procesos de planeamiento estratégico es intentar predecir el futuro con herramientas cada vez más sofisticadas que tienen la intención de reducir la incertidumbre; asumiendo, equivocadamente, que el comportamiento futuro será igual que en el pasado20. La consecuencia de esta forma de prever el futuro es que en contextos de cambios tecnológicos, políticos, sociales, económicos o de otra índole, cualquier modificación del sistema siempre sorprenderá a los gestores públicos, obligándolos a responder de forma reactiva o, peor aún, a no reaccionar. Frente a esta situación, una forma ampliamente utilizada en los sectores militares, empresariales y públicos es la construcción de escenarios (los cuales son distintos de los escenarios pesimistas, moderados y optimistas que se usan en los modelos económicos).
Su finalidad es:
Explorar, crear y probar –sistemáticamente- futuros alternativos que abarquen el conjunto más amplio de las condiciones que se le pueden presentar al sector.
A continuación, se muestra un ejemplo de representación gráfica de los escenarios. Gráfico 18. Representación gráfica de los escenarios
20
HBR ORG 2016
88
INFORMACIÓN ADICIONAL: Según el Banco Mundial, una metodología estructurada de análisis de escenarios genera las siguientes ventajas: • Gestiona el riesgo. Los escenarios que miran las opciones de futuro pueden ayudar a los tomadores de decisiones a gestionar riesgos y desarrollar planes de contingencia. Asimismo, el describir cómo y por qué los posibles futuros pueden ocurrir, permitirá a los tomadores de decisiones incorporar en el análisis los factores políticos, sociales, y económicos que afectan el devenir del territorio. • Genera consensos para el cambio. Los escenarios son un medio lógico, riguroso y transparente para involucrar a los actores en los procesos que enfrentan los territorios. Además, contribuyen a comunicar los posibles riesgos y oportunidades que se presentan al territorio para tomar decisiones anticipadas, considerando el rol de cada actor en la construcción del futuro del territorio. • Promueve una mejor comprensión del futuro. Los escenarios ponen en el centro del análisis situaciones que –usualmente- no son consideradas, exponiendo las relaciones que la sustentan e impulsando un pensamiento estratégico en los participantes. Son muy efectivos para la comprensión de los grandes retos que enfrenta un territorio y para definir una dirección estratégica a largo plazo.
GLOSARIO Escenarios: Si bien la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe “Think Scenarios, Rethink Education” no señala una definición de escenarios, sí cita regularmente la definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente y futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un escenario debe describir una situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces convincentes de causa efecto que conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades”. Los escenarios pueden ser:
a) El escenario óptimo
b) El escenario tendencial c) Los escenarios exploratorios
Es el mejor estado posible de futuro de cada variable estratégica frente al cual puede compararse cualquier situación pasada, presente o futura. Es el escenario de futuro que refleja el comportamiento de las variables estratégicas, respetando la continuidad de su patrón histórico. Son situaciones futuras distintas al escenario tendencias que podrían ocurrir como consecuencia combinada de las decisiones de los actores, de las tendencias y de los eventos de futuro.
Solo puede existir un escenario óptimo y uno tendencial; sin embargo, los escenarios exploratorios pueden ser más de uno.
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Etapa 5: Construcción de escenarios
Proceso para la construcción del escenario óptimo
¿De qué se trata? Se trata de analizar e identificar la mejor situación posible de cada variable estratégica.
¿Cómo se hace? Se puede realizar a través de distintos métodos, siendo los más utilizados: la revisión de literatura, el Benchmarking (que ayuda a encontrar los mejores valores posibles en otros países similares) y la consulta a expertos.
¿Qué resultado se obtendrá? Los valores óptimos de cada indicador relacionados a las variables estratégicas.
La pregunta guía que se debe responder para encontrar el escenario óptimo es:
¿En qué valor -o entre qué valores- la variable “x” se encuentra en una situación muy favorable? En este paso es muy útil revisar los valores de referencia seleccionados durante el diagnóstico de variables estratégicas. IMPORTANTE: Cabe recordar que el escenario óptimo es atemporal y sus valores no corresponden a las metas para el desarrollo territorial. Se trata de disponer de una “situación óptima de comportamiento” que nos sirva de referencia para comparar con ella cualquier escenario que estemos considerando. En otras palabras, se puede concebir como los parámetros de calidad de las variables estratégicas. EJEMPLO: Sobre la variable “Nivel de empleo”, sería absolutamente utópico e inapropiado colocar para esta variable un comportamiento óptimo del 0 % de desempleo, pues esa condición (desempleo “0”) no es posible. Además, se reconoce que un porcentaje bajo (alrededor del 3 % de desempleo) es técnicamente una situación de “pleno empleo” pues existen en cualquier sociedad personas que están en transición de un trabajo a otro o que deciden no trabajar debido a diversos factores. Entonces, es posible considerar para el escenario óptimo un valor de 3 % de desempleo.
90
Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables
Herramienta
Proceso
Revisión de literatura
Revisión de distintas fuentes de información como: reportes, investigaciones, libros u otros que puedan incluir propuestas de valores óptimos de la variable estratégica en cuestión. Comparación con la mejor situación obtenida por algún otro país o territorio en la variable bajo análisis.
Evaluación comparativa (Benchmarking) Consulta a expertos
Realización de foros, encuestas o entrevistas para solicitar opinión de expertos con el propósito de identificar el valor óptimo de las variables Fuente: Ceplan
Etapa 5: Construcción de escenarios
Proceso para la construcción del escenario tendencial El escenario tendencial es aquel que se generaría si las variables estratégicas continuasen con su patrón histórico.
¿De qué se trata? Se trata de reconocer la situación más probable del desarrollo del territorio si los patrones pasados se mantuviesen en el futuro.
¿Cómo se hace? Para construir el escenario tendencial se proyectan los valores históricos de las variables estratégicas hasta el periodo bajo análisis.
¿Qué resultado se obtendrá? Los valores proyectados de cada indicador.
Para conocer el valor tendencial de la variable se pueden aplicar distintas herramientas estadísticas según el tipo de información disponible. Por ejemplo, proyecciones simples en Excel, entre otros. Algunas herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales son: Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales
Disponibilidad de datos
Métodos de tratamiento
Cuando se dispone de registros cuantitativos confiables y bien sistematizados (normalmente en bases o bancos de datos) puede aplicarse el método de proyección, reconociendo las denominadas “series de tiempo” que servirán de base para la posterior aplicación de alguna fórmula de proyección y, de esa manera, generar la tendencia de esa variable a futuro.
- Modelos de series de tiempo - Modelos causales
Cuando no se dispone de registros cuantitativos o cualitativos, debe apelarse a las opiniones de expertos y especialistas (en especial a aquellos con mayor experiencia), a quienes se consulta para que intenten definir la tendencia de esa variable a futuro.
- Encuesta - Entrevista - Panel de expertos Fuente: Ceplan
91
EJEMPLO: La variable estratégica “Acceso a los servicios públicos” es medida a través del indicador “Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)”, el cual cuenta con los siguientes valores históricos:
Variable
Indicador
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)
2004
2005
2006
2007
2008
53.4
58.3
52.9
48.3
47.5
2010
2011
2012
2013
2014
47.6
40.7
37.5
38.9
42.1
2009
47.3
Usando una hoja de cálculo, estos valores se extrapolan al 2030, considerando la técnica más adecuada (cuadrática, lineal, logarítmica, promedio o curva S). A continuación, se muestran los valores extrapolados con la técnica logarítmica. 2016
2017
2022
Variable
Indicador
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la 36.11 34.34 32.56 30.79 29.01 27.23 25.46 23.68 población con al menos una 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 necesidad básica insatisfecha 21.90 20.13 18.35 16.57 14.80 13.02 11.25 9.47 (NBI)
2015
2018
2019
2020
2021
Fuente: INEI
92
Se recomienda que cada una de las proyecciones se expresen a través de un gráfico que permita analizar la evolución histórica y el comportamiento tendencial de cada variable.
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Datos históricos
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
0
Proyección
EJEMPLO: De forma gráfica, un escenario tendencial se puede expresar de la siguiente forma: Gráfico 19. Proyección a partir de la evolución histórica
93
Etapa 5: Construcción de escenarios
Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Su finalidad es:
Los escenarios exploratorios tienen como fin explorar, crear y probar sistemáticamente distintas alternativas de desarrollo y sus impactos en el territorio en el corto, mediano y largo plazo.
Son situaciones distintas a la tendencial. Un escenario (ya sea tendencial, óptimo, o exploratorio) no es una predicción o un pronóstico, es más bien una descripción convincente de lo que podría ocurrir y cómo podría ocurrir desde el presente considerando la fuerza del pasado, los eventos inesperados que podrían acontecer y la voluntad humana para responder ante estas fuerzas. En ese sentido, un escenario exploratorio ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a través de una narrativa. Para cumplir con describir los escenarios exploratorios de forma completa (considerando los tres factores mencionados), es necesario contar con los suficientes insumos, los cuales ya se han desarrollado a lo largo del proceso: • • • • • •
Caracterización del territorio Lista de tendencias seleccionadas Eventos de futuro seleccionados Clasificación de variables Diagnóstico de las variables estratégicas Escenario óptimo y tendencial
94
INFORMACIÓN ADICIONAL: Si se expresara como una ecuación, el futuro depende de tres factores que interaccionan entre sí de forma continua. Factores que constituyen los futuros posibles
Futuros posibles
=
Tendencias e inercias históricas
+
Hacen referencia a las fuerzas del pasado que nos impulsan hacia el futuro
Eventos de futuro
+
Propósitos u objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales
Anuncian imprevistos que representan potenciales fuerzas de ruptura
Principalmente, la capacidad y voluntad humana para modelar su futuro
Fuente: Adaptado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe
Las tendencias e inercias históricas hacen referencia a las fuerzas del pasado que impulsan el futuro; los eventos de futuro representan todos aquellos hechos que, a pesar de tratar de prevenirlos, no se pueden mapear todos (siendo a veces totalmente inesperados) y que, sin embargo, representan potenciales fuerzas de ruptura. El tercer factor son los propósitos u objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales, los cuales son –principalmente- la capacidad humana para modelar su futuro, es decir, la voluntad de las personas. Etapa 5: Construcción de escenarios Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Paso 1: Identificar los aspectos comunes
¿De qué se trata? Se trata de identificar los elementos relevantes que son comunes en todos los escenarios exploratorios.
¿Cómo se hace? Se reconocen las tendencias, los eventos de futuro más probables, las condiciones naturales (que representan limitaciones o potencialidades, como: el clima, relieve o suelo) u otros aspectos del entorno que condicionarán la estrategia que se desea desarrollar. Esta información se analizó ya en etapas anteriores. La pregunta guía a responder es: ¿Qué factores condicionarán el desarrollo territorial?
95
¿Qué resultado se obtendrá? Los elementos básicos comunes a todos los elementos exploratorios.
Etapa 5: Construcción de escenarios Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Paso 2: Estimar las proyecciones poblacionales y de servicios
¿De qué se trata? Se trata de estimar la población, su estructura y la demanda de servicios al horizonte de tiempo del análisis prospectivo.
¿Cómo se hace? Se proyecta el volumen poblacional y la distribución etaria de las personas que habitarán el territorio, así como la cantidad de servicios y equipamiento que demandarán (agua, energía, colegios, puestos de salud, recojo de desperdicios, entre otros).
¿Qué resultado se obtendrá? Una aproximación de la cantidad y estructura de la población que habitará el territorio al horizonte de tiempo del análisis prospectivo.
La pregunta guía es: ¿Cuáles son las proyecciones poblacionales y de los servicios al horizonte de tiempo del escenario apuesta?
Paso 3: Identificar las principales alternativas de desarrollo
¿De qué se trata? Se trata de recoger las principales propuestas estratégicas, que poseen los actores más representativos y los tomadores de decisión, respecto al desarrollo del territorio.
¿Cómo se hace? Los tomadores de decisión y los principales actores del territorio diseñan distintas alternativas para el desarrollo del territorio; luego, se seleccionan las de mayor trascendencia (por sus posibles impactos en el desarrollo territorial) para detallarlas a través de un escenario exploratorio.
¿Qué resultado se obtendrá? Las principales alternativas de desarrollo sobre las cuales se construirán los escenarios exploratorios.
Un número apropiado de alternativas de desarrollo para generar escenarios es mínimo 2 y máximo 5.
96
Cada alternativa de desarrollo debe responder a las siguientes interrogantes: ¿Qué actividades económicas se priorizarán dentro del territorio?
Se seleccionan los motores (fuentes de empuje) de la economía que impulsarán el proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de estos sectores económicos dependerá de las potencialidades del territorio, de las condiciones del entorno y de la evolución de los mercados nacionales e internacionales. Cabe mencionar que es importante reconsiderar el rol de los ámbitos rurales, los cuales han sido considerados principalmente solo por la producción agrícola, a pesar del importante potencial que poseen para contribuir a la economía regional. ¿Qué infraestructura se Se evalúa cuál es la infraestructura necesaria para promover y requerirá para sustentar sustentar las actividades económicas priorizadas. Podrían ser: vías de las actividades comunicación, puertos, aeropuertos, centros logísticos, económicas priorizadas? aglomeraciones (productivas, comerciales o tecnológicas), represas, entre otros. ¿Cómo se estimulará la Se desarrolla una propuesta que permita, entre otras cosas, mejorar innovación en las los diseños, desarrollos y procesos de producción en las actividades actividades económicas económicas priorizadas con el objetivo de aumentar la priorizadas? competitividad del territorio. ¿Qué medidas se Se analiza cómo el desarrollo económico propuesto podría perjudicar adoptarán para no afectar el ambiente y qué medidas deberían adoptarse para evitarlo. El negativamente el objetivo es aprovechar los recursos naturales de manera sostenida. ambiente? ¿Cuáles son las Se determina el capital humano (habilidades, conocimientos y principales capacidades capacidades) que requerirán las actividades económicas priorizadas. que se requieren para impulsar el desarrollo económico del territorio? Etapa 5: Construcción de escenarios Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Paso 4: Evaluar el impacto de las alternativas de desarrollo sobre las variables estratégicas
¿De qué se trata? Se trata de explorar los efectos de las alternativas de desarrollo sobre el desarrollo de las variables estratégicas.
¿Cómo se hace? Se describe cómo cada una de las alternativas de desarrollo impulsará y mejorará la situación de las variables estratégicas. Al ser las variables estratégicas preponderantemente de impacto, se buscará describir cómo se irán logrando los cambios en el desarrollo humano. 97
¿Qué resultado se obtendrá? La vinculación de cada una de las alternativas de desarrollo con las variables estratégicas.
Una vez establecidas las principales alternativas de desarrollo, se procede a expresar las consecuencias de cada una (en el corto, mediano y largo plazo), se analiza cómo las condicionan los aspectos comunes a los escenarios exploratorios y se realizan las proyecciones poblacionales. Gráfico 20. Conexión entre la alternativa de desarrollo y las variables estratégicas Variable E. “t” Variable “1” Variable E. “u” Variable “a”
Alternativa de desarrollo “A”
Variable “b”
Variable “c”
Corto plazo
Variable “2”
Variable E. “v”
Variable “3”
Variable E. “w”
Variable “4”
Variable E. “x”
Variable “5”
Variable E. “y”
Variable “6”
Variable E. “z”
Mediano plazo
Largo plazo Fuente: Ceplan
Como se puede observar en el gráfico anterior, la descripción del escenario exploratorio se inicia con la alternativa de desarrollo. Luego, se indica cuáles son las variables afectadas por la alternativa de desarrollo en el corto plazo y cómo estas -a su vez- repercuten en el mediano plazo sobre otras. Finalmente, se describe cómo es que estos cambios -en el corto y mediano plazo- van modificando la situación de las variables estratégicas en el largo plazo. EJEMPLO: Si la propuesta estratégica se basa (entre otras cosas) en el aumento de la producción agraria y en la construcción de vías que conecten el campo con los centros logísticos, fueran “Competitividad regional” y “Sostenibilidad del territorio”, se reflexionará sobre cómo la propuesta estratégica afecta a las dos variables estratégicas, tal como se muestra a continuación.
Aumento de la producción agraria y / construcción de vías
Incrementa la inversión privada en zonas rurales
Aumento de capacidades
Reducción del tiempo de transporte
Aumento de la conectividad
Competitividad regional
Acceso a servicios básicos
Además, es importante señalar cómo ciertos aspectos del entorno condicionan esta estrategia, como lo es la calidad del suelo o el relieve del territorio. En el mismo sentido, es necesario considerar el volumen y la estructura poblacional. 98
Etapa 5: Construcción de escenarios Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Paso 5: Describir y representar cartográficamente los escenarios exploratorios
¿De qué se trata?
Se trata de narrar cada uno de los escenarios exploratorios y expresarlos a través de una representación cartográfica.
¿Cómo se hace?
A partir de cada una de las alternativas de desarrollo, se elaboran narraciones convincentes que deben cumplir con ciertas condiciones, como: ser consistentes, retadoras, de narración atractiva y útiles para la Fase Estratégica21. Además, se desarrolla una representación cartográfica de cada escenario que muestre en el territorio los principales cambios.
¿Qué resultado se obtendrá?
Por cada escenario exploratorio, se obtiene una historia coherente y convincente del futuro desde el presente hasta el horizonte de tiempo de análisis- así como su representación cartográfica.
GLOSARIO: Consistentes: significa que la influencia de las tendencias se considera de forma lógica y que las relaciones de causalidad entre los elementos del escenario son coherentes. Desafiantes: es decir que deben retar a los supuestos habituales. Narración atractiva: que permita transmitir con claridad visiones compartidas. En este sentido, el título de cada escenario es un aspecto importante. Útiles: deben ayudar a plantear estrategias adecuadas.
IMPORTANTE: Los escenarios exploratorios deben ser cualitativamente distintos entre sí y distintos también del escenario tendencial, pues no resultaría útil describir situaciones futuras relativamente similares.
Basado en Godet, M. & Durance, P. (2011) La prospectiva Estratégica para empresas y los territorios. UNESCO (pp. 47-48) 21
99
Para la redacción del escenario apuesta se deberá tener en cuenta lo siguiente: • • • •
Los escenarios exploratorios se redactan ubicando al ciudadano en el año 2030. La redacción debe seguir una secuencia lógica de eventos y decisiones, a partir de cada alternativa de desarrollo, que refleje las dinámicas que se desarrollarán en el territorio y cuyos resultados se expresen en las variables estratégicas. Se inicia con la referencia al horizonte de tiempo del escenario apuesta, describiendo los impactos para cada una de las variables estratégicas en el territorio. Puede incluir cifras o datos cuantitativos y cualitativos referenciales para expresar los cambios que se van logrando.
La narración de los escenarios exploratorios se debe realizar con la representación cartográfica y debe seguir una estructura que permita identificar, claramente, las consecuencias de cada propuesta de desarrollo en el crecimiento urbano, en las dinámicas económicas, en la infraestructura y en la prestación de los servicios. Gráfico 21. Secuencia para la redacción y representación cartográfica de los escenarios exploratorios
Crecimiento urbano
Dinámica económica
Infraestructura
Prestación de servicios
Fuente: Ceplan
Finalmente, es importante tener en cuenta que el comportamiento de las variables es diferente dentro de un mismo departamento. Por ejemplo, la situación de la calidad ambiental dentro de Cerro de Pasco es distinta a la de Oxapampa; por esta razón, se deberán reconocer estas diferencias tanto en la narración como en la representación cartográfica.
100
EJEMPLO: Escenario exploratorio : “Conectando territorios”* Desde el 2016 se impulsó los sectores pesca, manufactura, agrícola y minería para que se convirtieran en los principales motores económicos del departamento, gracias a la decisión y consenso entre los productores locales y el gobierno regional. Para lograrlo, desde el 2016, se amplió la infraestructura necesaria, especialmente la red vial, es así que la Red Vial N° 6 y N° 7 son ahora realidad. Estas permitieron conectar las principales zonas productivas con los centros logísticos, fortaleciendo el comercio exterior a través de una infraestructural intermodal. Entre los años 2018 y 2022 se vivió un rápido crecimiento de la economía regional gracias a las nuevas dinámicas de los flujos comerciales, demandando cada vez mayor mano de obra. En este contexto, y con el objetivo de mejorar el capital humano, el Gobierno Regional con el apoyo del Gobierno Nacional fortalece y crea nuevos centros de innovación y capacitación, acorde con los sectores económicos prioritarios. Paralelamente, el aprovechamiento de los recursos naturales para impulsar la economía aumentó la necesidad de gestionar mejor el territorio. Por ello a partir del 2020 se realizaron una serie de acciones para promover el cuidado de las Áreas Naturales Protegidas. Gracias al desarrollo económico y a la adecuada formación del capital humano en Ica, en el 2030 los niveles más bajos de pobreza y extrema pobreza mejoran en casi 12 puntos porcentuales en comparación con el 2015. Además la mejora de la conectividad facilitó el acceso a los servicios como el de salud. Como consecuencia, actualmente solo el 6% de todos los niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica infantil y se espera que en el futuro esta cifra siga mejorando. Aun así, persisten ciertos problemas sociales que resolver como la violencia psicosocial y el embarazo adolescente. Además, la calidad de vida se ha visto mermada por la alta contaminación ambiental que afecta principalmente la salud de la población, especialmente la que se encuentra en las zonas más pobladas y aledañas a los ríos. *Este escenario fue construido con el único propósito de servir como ejemplo.
101
Etapa 5: Construcción de escenarios
Proceso para sistematizar los escenarios
¿De qué se trata?
Se trata de representar la situación de los diferentes escenarios de forma comparativa.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se registra, en la Matriz de escenarios, la situación del escenario óptimo, del escenario tendencial y de los escenarios exploratorios. Esta matriz cuenta además con información de la situación actual de cada una de las variables estratégicas.
Una matriz de escenarios que contiene la situación de las variables estratégicas en cada escenario.
Los escenarios: óptimo, tendencial y exploratorios, se registran en la Matriz de escenarios, la cual contará con los datos básicos de cada una de las variables estratégicas y su situación final en cada uno de los escenarios exploratorios. De esta forma, se podrá comparar su situación frente a los escenarios tendencial y óptimo.
Escenario exploratorio 02
Escenario exploratorio "n"
Indicadores
Porcentaje de distritos con acceso a través de carretera asfaltada Porcentaje de la población afiliada a algún seguro de salud
Escenario óptimo
30.2
90.0
45.0
45.0
60.0
86.0
77.0
100
85.0
79.0
87.0
85.0
Valor actual
Escenario exploratorio 01
2
Nivel de conectividad física Acceso a los servicios de salud
Escenario tendencial
1
Variables estratégicas
Ítem
Cuadro 20. Matriz de escenarios
… Fuente: Ceplan
Los valores de los indicadores en los escenarios exploratorios son referenciales para expresar la posible situación de cada variable estratégica en cada escenario, es decir que no deben ser considerados como valores absolutos.
Para realizar una comparación más detallada, cada variable estratégica puede ser normalizada en una escala del 1 al 10 en cada uno de los escenarios; siendo 1 el valor que refleja la peor 102
situación posible de la variable estratégica y 10 la que corresponde al valor óptimo de la variable (el escenario óptimo). Es decir que, si se considera que una variable estratégica para un escenario específico se encuentra en una situación regular, podría ser calificado con un valor de 5 o tal vez 6 (anexo 12). Adicionalmente, con las calificaciones otorgadas a cada una de las variables en cada escenario, estos se podrán comparar utilizando una gráfica radial de MS Excel como la que se muestra a continuación: Gráfico 22. Gráfico de escenarios
103
VI.
Contenido y difusión del Documento Prospectivo
6.1 Redacción del Documento Prospectivo El Documento Prospectivo debe incluir los principales resultados de cada una de las etapas, de tal forma, que la estructura y contenido sean de fácil comprensión y de alta utilidad para los tomadores de decisión. El documento debe expresar claramente los temas que componen el desarrollo territorial, su estado actual y las posibles situaciones futuras que podría enfrentar. En ese sentido, la redacción del Documento Prospectivo se realizará de acuerdo a la siguiente estructura: 1. Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial 1.1. Caracterización de territorio 1.2. Modelo conceptual (incluye gráfica y glosario de términos) 2. Análisis del entorno 2.1. Tendencias (incluye la descripción de cada una) 2.3. Análisis del impacto de las tendencias 2.4. Eventos de futuro 3. Diagnóstico del desarrollo territorial 3.1. Análisis estructural del desarrollo territorial 3.2. Variable estratégica 1 3.3. Variable estratégica n 4. Escenarios al 2030 4.1. Escenario 1, incluida la representación cartográfica 4.2. Escenario 2, incluida la representación cartográfica 4.3. Escenario n, incluida la representación cartográfica 5. Anexos 5.1. Glosarios 5.2. Matrices utilizadas en cada etapa 5.3. Otra información relevante usada durante el análisis prospectivo
6.2 Difusión del Documento Prospectivo En concordancia con el artículo 29º de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, los gobiernos regionales deberán difundir el Documento Prospectivo junto con el PDRC –especialmente- a los principales grupos de interesados, los cuales son: • • • •
Actores del territorio Gobiernos locales Otros gobiernos regionales Ministerios y entidades del Gobierno Nacional 104
VII.
Aspectos Generales de la Fase Estratégica
7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica? Es la fase decisional que instrumentaliza las prioridades territoriales y los instrumentos de política con incidencia territorial, a través de la identificación de los objetivos, las acciones y la ruta estratégica, elementos necesarios para lograr los resultados e impactos esperados en los próximos años, considerando la información obtenida en la Fase de Análisis Prospectivo.
La Fase Estratégica consiste en:
Elaborar una “carta de navegación” o estrategia que señale la trayectoria a seguir para el desarrollo territorial en el horizonte de tiempo establecido. La estrategia se construye con diferentes actores de la sociedad: sector productivo, sociedad civil, la academia y la población en general.
Esta estrategia orienta a todas las entidades públicas del territorio, a las entidades del Gobierno Nacional y a los actores privados involucrados en el logro de resultados e impactos vinculados al ámbito territorial.
7.2 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica? Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico22 la Fase Estratégica comprende cuatro propósitos:
1. Definir la estrategia de desarrollo territorial, articulando los objetivos territoriales con los objetivos sectoriales y nacionales.
2.
Construir, con las entidades públicas del territorio y los actores involucrados, los objetivos estratégicos territoriales y los medios para alcanzarlos. 3. Definir los objetivos y acciones estratégicas territoriales (con sus respectivos indicadores y metas) y la ruta estratégica.
22
Artículo 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, aprobada mediante Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-2014-CEPLAN/PCD.
105
7.3 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica? La Fase Estratégica es una de las cuatro fases del proceso de planeamiento estratégico, se desarrolla luego de la Fase de Análisis Prospectivo y antes de la Fase Institucional. Gráfico 23. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico Fase de análisis prospectivo
Fase estratégica
Fase institucional
Fase de seguimiento Fuente: Ceplan
7.4 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo? La Fase Estratégica se inicia a continuación del proceso desarrollado en la Fase de Análisis Prospectivo y recoge la direccionalidad que establecen las políticas públicas con incidencia territorial vigentes. De la Fase de Análisis Prospectivo, los gestores públicos obtienen información sobre el futuro del desarrollo territorial que sustente la toma de decisiones; principalmente, información para una mejor comprensión de las dinámicas territoriales para anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro. De las políticas públicas con incidencia territorial se obtienen las principales decisiones de gobierno que se desean implementar en el ámbito de la sociedad.
Gráfico 24. Instrumentalización de políticas
Política con incidencia territorial
Fuente: Ceplan
106
7.5 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué horizonte de tiempo? • •
•
•
Los sectores que conforman el Poder Ejecutivo desarrollan cada uno su respectivo Plan Estratégico Sectorial Multianual - Pesem para un período de cinco años. Los gobiernos regionales desarrollan, para cada uno de sus ámbitos territoriales, su respectivo Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC para un período de ocho años. Los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) desarrollan, para cada uno de sus ámbitos territoriales, su respectivo Plan de Desarrollo Local Concertado PDLC para un período de ocho años. Las entidades de la administración pública que por disposición legal realicen planes especiales multisectoriales y territoriales, los cuales realizan para un período de cinco años.
7.6 ¿Cuál es el concepto de estrategia que se maneja en el sector público? El concepto de estrategia es ampliamente utilizado en todos los campos del conocimiento donde el ser humano intenta conseguir un propósito a través un continuo ejercicio de priorización. Aplicado al sector público, la estrategia se define como el uso sistemático de los recursos públicos para alcanzar objetivos de interés común (Mulgan, 2009). La estrategia es un concepto que se implementa tomando en cuenta los siguientes elementos claves: Gráfico 25. Elementos claves para implementar una estrategia
Fuente: Ceplan
En otras palabras, elaborar una estrategia implica: • • • • •
Mirar el entorno: anticiparse ante la incertidumbre de futuro Definir los impactos o propósitos de cambio Alinear e involucrar a las entidades públicas y a los actores hacia el logro de los objetivos Generar consensos y compromisos con las entidades públicas y los principales actores La participación activa de la alta dirección como el actor decisional
107
7.7 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público? En el marco del proceso de planeamiento estratégico, la Fase Estratégica instrumentaliza la estrategia de gobierno (campo de las políticas públicas) y la Fase Institucional nos permite definir la estrategia institucional (campo de la gestión pública). Estrategia de gobierno Todo gobierno enfrenta una gran cantidad de retos y demandas sociales que debe superar o satisfacer con los escasos recursos con que cuenta. Esta situación obliga a los tomadores de decisión a una priorización constante, debiendo tener la capacidad de articular lo inmediato con el largo plazo. Estrategia Institucional Se da cuando las entidades identifican e implementan los medios necesarios (insumos, procesos y productos) para alcanzar los resultados deseados. Este esfuerzo conlleva a la entidad hacia una transformación y cambio institucional, proceso naturalmente complejo y lleno de obstáculos, para lo cual se recomienda utilizar las herramientas de gestión de cambio. La estrategia institucional también se despliega a nivel de unidades orgánicas, programas, unidades ejecutoras, oficinas desconcentradas, entre otras. Gráfico 26. Proceso de construcción de la estrategia
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
108
7.8 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados? En la Fase de Análisis Prospectivo se identificaron variables estratégicas y los análisis de causalidad de cada una. En estas relaciones es posible identificar aquellas variables que representan los impactos o resultados que se desean alcanzar. A partir de este modelo causal podemos identificar los elementos de la cadena de valor público (impactos, resultados y productos). En la Fase Estratégica, las variables de impacto representarán los objetivos estratégicos y las variables de resultado las acciones estratégicas.
109
VIII.
Fase Estratégica
La Fase Estratégica se desarrolla a través de cinco etapas de manera consecutiva. Se inicia con la definición de un escenario apuesta que se construye sobre el análisis desarrollado durante la Fase de Análisis Prospectivo y la situación de cambio que se desea alcanzar. Esta situación de cambio se resume de manera concisa en una visión inspiradora; continúa con la identificación de los objetivos que se proponen alcanzar en el período del plan, medidos por indicadores y metas. Para alcanzar dichos objetivos, se establecen acciones estratégicas que se ordenan secuencialmente en una ruta estratégica a seguir. Gráfico 27. Etapas de la Fase Estratégica
Fase estratégica
Etapa 1: Escenario apuesta
Etapa 2: Visión
Etapa 3: Objetivos estratégicos sectoriales
Etapa 4: Acciones estratégicas sectoriales
Etapa 5: Identificación de la ruta estratégica
Fuente: Ceplan
Cada etapa implica la realización de un conjunto de pasos y finaliza con la entrega de uno o más productos, los cuales se detallan en el siguiente cuadro: Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica
Etapas Etapa 1: Escenario apuesta Etapa 2: Visión Etapa 3: Objetivos estratégicos Etapa 4: Acciones estratégicas
Etapa 5: Ruta estratégica
Pasos 1. Definir la estrategia del escenario apuesta 2. Determinar el sistema urbano futuro 3. Redactar el escenario apuesta 4. Identificar riesgos y oportunidades 5. Identificar los hechos precursores
Productos a. Escenario apuesta
Proceso de elaboración de la visión
a. Visión
1. Definir los objetivos estratégicos 2. Redactar los objetivos estratégicos 3. Revisar las incoherencias operativas y redundancias 4. Formular los indicadores 1. Formular las acciones estratégicas 2. Revisar las incoherencias operativas y redundancias de las acciones estratégicas 3. Formular indicadores para las acciones estratégicas 4. Asignar responsables a cada acción estratégica 1. Priorizar los objetivos estratégicos 2. Ordenar la secuencia lógica de acciones
a. Objetivos estratégicos con sus indicadores
3. Formular las metas 4. Elaborar la matriz de resumen de objetivos estratégicos, acciones estratégicas y metas 110
a. Acciones Estratégicas con sus indicadores a. Ruta estratégica b. Metas de los Objetivos Estratégicos y de las acciones estratégicas
8.1 Etapa 1: Escenario apuesta
Su finalidad es:
Construir -de manera anticipada- una situación de futuro posible y deseable para el territorio; en la cual, las entidades involucradas se comprometen a alcanzar los resultados esperados.
El escenario apuesta representa un futuro deseable y factible de alcanzar para el territorio. Constituye la estrategia de desarrollo territorial, tomando como punto de partida la dinámica económica y el fortalecimiento de un sistema ciudades productivas (Banco Mundial, 2015). Se parte de la situación tendencial y se apuesta a una situación de cambio orientada a una situación óptima. La factibilidad de la estrategia será evaluada tomando en cuenta las opciones de futuro construidas en la Fase de Análisis Prospectivo. Este escenario se expresa como un relato que incluye cómo alcanzar dicho futuro. La importancia de este escenario radica en que ofrece un camino lógico en el tiempo que permitirá alcanzar una situación favorable para el territorio. Su determinación va a definir en los siguientes pasos los objetivos y las acciones para hacer realidad el futuro elegido23. Construir el escenario apuesta permite pensar el futuro como consecuencia de las decisiones de los actores, tomando en cuenta las tendencias y eventos de futuro. Además, ofrece un camino lógico en el tiempo para hacer realidad el futuro elegido24. Gráfico 28. Del escenario apuesta al escenario actual
Fuente: Ceplan
23 24
Mojica (2008). Mojica (2008).
111
Etapa 1: Escenario apuesta
Proceso de construcción del escenario apuesta De forma similar a lo explicado durante el proceso para la construcción de los escenarios exploratorios, el desarrollo del escenario apuesta debe expresar claramente una historia sobre cómo -desde el presente- se potencia el crecimiento económico sostenible e inclusivo del territorio a partir de los sectores económicos priorizados y considerando las potencialidades del espacio (incluyendo los recursos naturales, biodiversidad, suelo, entro otros) en el que se desarrollan (UnHabitat, 2015). Esta descripción implica definir la infraestructura necesaria, las habilidades requeridas y las políticas de innovación acordes con los sectores productivos priorizados (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2016). Es muy importante tener en cuenta la finalidad de los procesos de desarrollo territorial:
Su finalidad es:
Mejorar la calidad de vida y las condiciones laborales de la población, promoviendo la inclusión social y la cohesión a través de una adecuada distribución de la riqueza y la equidad de oportunidades (Un-Habitat, 2015).
IMPORTANTE: Es posible que el escenario apuesta sea alguno de los escenarios exploratorios, una combinación de estos o uno nuevo. Lo importante es considerar que sea deseado por la población, probable de ocurrir y que dependa de la acción de los actores del territorio. Etapa 1: Escenario apuesta Proceso de construcción del escenario apuesta
Paso 1: Definir la estrategia del escenario apuesta
¿De qué se trata?
Se trata de precisar los aspectos básicos de la estrategia para el desarrollo territorial.
¿Cómo se hace?
Se responden, secuencialmente, una serie de preguntas guías para definir los principales aspectos de la estrategia de desarrollo territorial.
¿Qué resultado se obtendrá?
Los principales lineamientos estratégicos que servirán para redactar el escenario apuesta.
Para definir los principales aspectos de la estrategia de desarrollo territorial, los tomadores de decisión (con el apoyo del equipo técnico, de expertos y considerando las aspiraciones de la ciudadanía) seguirán un proceso similar al desarrollado durante la construcción de escenarios exploratorios, debiendo responder a las siguientes cuestiones básicas:
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Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial
Pregunta
Propósito
¿Qué factores condicionarán el desarrollo territorial?
Se reconocen las tendencias, eventos de futuro más probables, condiciones naturales (las cuales pueden representar limitaciones o potencialidades como el clima, relieve o suelos) u otros aspectos del entorno que condicionarán la estrategia que se desea desarrollar. Además, se identifican la infraestructura, como: vías de comunicación y equipamiento, hidroeléctricas, aeropuertos, puertos, entre otros. La información necesaria se desarrolló durante la Fase de Análisis Prospectivo.
¿Cuáles son las proyecciones poblacionales y de los servicios al horizonte de tiempo del escenario apuesta?
Se proyecta el volumen poblacional y la distribución etaria de las personas que habitarán el territorio y la cantidad de servicios y equipamiento que demandarán (colegios, puestos de salud, recojo de desperdicios, entre otros). ¿Qué actividades económicas Se seleccionan los motores (fuentes de empuje) de la economía se priorizarán dentro del que impulsarán el proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de territorio? estos sectores económicos dependerá de las potencialidades del territorio, de las condiciones del entorno y de la evolución de los mercados nacionales e internacionales. Cabe mencionar que es importante reconsiderar el rol de los ámbitos rurales, los cuales han sido considerados principalmente solo por la producción agrícola, a pesar del importante potencial que poseen para contribuir a la economía regional. ¿Qué infraestructura se Se evalúa cuál es la infraestructura necesaria para promover y requerirá para sustentar las sustentar las actividades económicas priorizadas. Estas podrían ser actividades económicas vías de comunicación, puertos, aeropuertos, centros logísticos, priorizadas? aglomeraciones (productivas, comerciales o tecnológicas), represas, entre otros. ¿Cómo estimular la innovación Se desarrolla una propuesta que permita, entre otras cosas, en las actividades económicas mejorar los diseños, desarrollos y procesos de producción en las priorizadas? actividades económicas priorizadas con el objetivo de aumentar la competitividad del territorio. ¿Qué medidas se deberán Se analiza cómo el desarrollo económico propuesto podría adoptar para no afectar perjudicar el ambiente y qué medidas deberían adoptarse para negativamente el ambiente? evitarlo. El objetivo es aprovechar los recursos naturales de manera sostenida. ¿Cuáles son las principales Se determina el capital humano (habilidades, conocimientos y capacidades que se requieren capacidades) que requieren las actividades económicas para impulsar el desarrollo priorizadas. económico del territorio? ¿Cuál es el impacto que se Se define cómo el desarrollo económico propuesto impulsará y pretende alcanzar con el mejorará la situación de las variables estratégicas. Al ser las desarrollo económico variables estratégicas preponderantemente de impacto, se sostenible sobre la situación buscará describir la relación que tendrá el desarrollo económico de las variables estratégicas al con el desarrollo humano. horizonte de tiempo del escenario apuesta? Fuente: Ceplan
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Etapa 1: Escenario apuesta Proceso de construcción del escenario apuesta
Paso 2: Determinar el sistema urbano futuro
¿De qué se trata?
Se trata de determinar los roles y funciones, y por ende la jerarquía, que tendrán los centros poblados en el escenario apuesta.
¿Cómo se hace?
Teniendo como información previa la jerarquización de centros poblados realizada en la caracterización del territorio, se determinan los nuevos roles y funciones que cumplirán los centros poblados.
¿Qué resultado se obtendrá?
Un sistema integrado urbano que tiene a las ciudades como piezas clave para el desarrollo.
Estas nuevas funciones se establecen, al menos, desde la jerarquía de ciudad mayor principal hasta metrópoli regional, según corresponda a las características particulares de cada territorio.
IMPORTANTE: Es útil pensar las ciudades según el rol y la función que desempeñan dentro de un sistema. Las ciudades grandes (metrópoli nacional) son fundamentales para conectar los mercados internos con los mercados internacionales; las pequeñas y medianas (desde villa hasta ciudad mayor) sirven –mayormente- a un propósito regional y son los centros o polos para servicios e industrias que apuntalan la economía local a nivel urbano y rural; y las mayores (desde ciudad mayor principal hasta metrópoli regional) deben ser capaces de articular las grandes ciudades con las pequeñas y medianas ubicadas en sus áreas de influencia (Banco Mundial, 2015). En el Perú, las ciudades mayores principales y las metrópolis regionales constituyen un segmento importante dentro de un sistema de ciudades que beneficia la productividad y el crecimiento. Estas ciudades deben contar con servicios eficientes de conocimiento y capital humano para entender las necesidades de la economía regional (Banco Mundial, 2015).
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INFORMACIÓN ADICIONAL: Una mayor densidad demográfica conlleva las ventajas de la escala, es decir, permite una oferta de servicios más eficiente, genera efectos de aglomeración y transferencias de conocimientos entre empresas y produce mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías que demandan considerables inversiones fijas. Las grandes ciudades facilitan el surgimiento de administraciones e instituciones sociales capaces, el crecimiento de empresas productivas e intensivas en conocimiento y el comercio (Banco Mundial, 2015).
EJEMPLO: El Banco Mundial (2015), en su publicación “Perú hacia un sistema integrado de ciudades”, propone un conjunto de recomendaciones para favorecer el establecimiento de un sistema. Entre ellas, se rescata: • Empoderar a las ciudades intermedias para que mejoren su atractivo y eficiencia a través de: o La mejora de la calidad de los servicios públicos y privados o La ampliación del acceso a servicios financieros o El establecimiento de sistemas de información del uso del suelo transparentes y armonizados o La promoción de una planificación y gestión del suelo eficiente y articulada • Mejorar la conectividad entre ciudades a través de: o La inversión en corredores viales centrales y en carreteras rurales o La mejora de las instalaciones y servicios logísticos o La mejora del acceso y el precio de los servicios de banda ancha o La eliminación de barreras normativas de acceso a los mercados
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Etapa 1: Escenario apuesta Proceso de construcción del escenario apuesta
Paso 3: Redactar el escenario apuesta
¿De qué se trata?
Se trata de redactar una historia convincente que describa de manera detallada la estrategia de desarrollo territorial y los resultados que se obtendrán al 2030.
¿Cómo se hace?
Se redacta una historia convincente en tiempo presente, ubicando al lector en el año 2030. Esta narración desarrolla la estrategia de desarrollo territorial y la propuesta de los roles y funciones.
¿Qué resultado se obtendrá? Una redacción que sitúa al lector en el año 2030, describiendo la estrategia para el territorio y los logros obtenidos.
La narración sigue una secuencia lógica y especifica los hitos en el tiempo según los resultados previstos. Detalla la participación de los actores involucrados, aquellos que contribuyeron a generar el cambio o que fueron afectados por los cambios alcanzados.
IMPORTANTE: Cabe mencionar que la construcción del escenario apuesta suele requerir la redacción de 4 o más borradores antes de obtener una versión final del mismo.
INFORMACIÓN ADICIONAL: Pueden incluirse cifras o datos cuantitativos referenciales para describir la nueva situación de cambio (por ejemplo: se alcanzó una inversión pública del X%), o se puede hacer referencia a una nueva situación de manera cualitativa (por ejemplo: la inversión pública mejoró sustantivamente; o duplicó la situación actual). Junto con la redacción, se proyecta la representación cartográfica del escenario apuesta, la cual debe reflejar los principales cambios que se desean lograr para el territorio. Por ejemplo, los principales cambios sociales, el asentamiento de las poblaciones, las actividades económicas, las infraestructuras y equipamiento u otros aspectos que consideren pertinentes.
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EJEMPLO: Escenario apuesta de Ica Desde el año 2016, el departamento de Ica inició un proceso de fortalecimiento de la agroexportación, promoviendo el sector agropecuario –especialmente- el vitivinícola. Además, se promovieron los sectores manufactura, pesca y minería. El principal impulso para su desarrollo provino de la consolidación de cuatro corredores logísticos: •San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco – Ica •Ica – Nazca •Pisco – Ayacucho •San Juan de Marcona – Nazca – Puquio – Abancay Estos permitieron conectar la producción regional con los principales centros logísticos, elevando el valor de las exportaciones. De otra parte, se cuenta con un aeropuerto internacional y dos puertos, los cuales cuentan con planes de mantenimiento y mejoramiento permanente de infraestructura y operaciones. Además, como parte del proceso de consolidación de los corredores económicos, entre los años 2018 y 2022 se construyeron vías que articularon los centros poblados rurales con la red vial nacional. Este desarrollo originó el crecimiento urbano en Ica, configurándose tres (3) ciudades mayores: Ica, Chincha y Pisco; las cuales concentran, al 2030, la mayor cantidad de población y prestación de servicios. Los cambios en los temas de acceso a servicios y el crecimiento económico experimentado por Ica originaron que -desde hace más de una década- la calidad de vida de las personas aumentara, viéndose reflejado –principalmente- en la mejora del IDH y en la reducción de los niveles de pobreza al 2030. *Este escenario fue construido únicamente con el propósito de servir como ejemplo.
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EJEMPLO: Escenario de ciudades sostenibles Los municipios provinciales, en coordinación con los distritales, desde el 2016, organizan cada año la Feria Internacional Agraria del Huallaga, que promueve la inclusión de los productores agrarios a través de cooperativas y la competitividad productiva, con base en las leyes 29972 y 29337. El gobierno nacional ayudó a posicionar, en el mundo, el caco peruano caracterizado por su fineza y aroma; ahora se vende a EEUU, Europa y países emergentes. Se han conformado empresas locales que han desarrollado sus propias marcas de chocolate y exportan con éxito sus productos gracias a las certificaciones orgánicas. Se han desarrollado y fortalecido los corredores económicos y logísticos de apoyo a las cadenas productivas, y su articulación territorial en el ámbito local, regional y nacional; para lo cual se puso en operatividad al 100% la Ruta 12ª que conecta la Zona del Huallaga a partir de Tocache hasta Chimbote; la Ruta 14ª, que facilita el acceso a Casma partiendo de Tingo María y pasando por Monzón y Huari; y complementariamente la ruta paralela a la Carretera Marginal, que une los centros poblados de la margen derecha del rio Huallaga, dando acceso a la zona de Venenillo. En el 2030 existe un sistema de ciudades sostenibles, cuyos ejes de desarrollo son: Tingo María, Tocache y Aguaytía, que cumplen el rol de ciudad mayor; estas son complementadas por ciudades ubicadas estratégicamente en las cuencas del Huallaga y del Aguaytía, son: Pogreso, Uchiza, Monzón, Aucayacu y San Alejandro (Irazola), que cumplen el rol de ciudades Intermedias principales. Este crecimiento demandó mano de obra calificada, razón por la cual las instituciones educativas fueron adecuando y mejorando sus servicios en base a las necesidades del lugar. *Este escenario fue construido únicamente con el propósito de servir como ejemplo.
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Etapa 1: Escenario apuesta Proceso de construcción del escenario apuesta
Paso 4: Identificar riesgos y oportunidades
¿De qué se trata?
Se trata de advertir eventos favorables y desfavorables que podrían afectar el logro del escenario apuesta.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se analiza el escenario apuesta y los posibles eventos que afectarían (positiva o negativamente) su desarrollo (anexo 13).
Matriz de riesgos y oportunidades en la que se identifican y detallan los eventos que pueden afectar la consecución del escenario apuesta.
GLOSARIO: Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede afectar negativamente el logro del escenario apuesta, siempre que no se tomen decisiones para disminuir o anular su efecto. Oportunidad: Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede contribuir al logro del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su aprovechamiento. . Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario Escenario apuesta
Ítem 1 2 3 4 5
Riesgo
Ítem 1 2 3 4 5
Oportunidades
Fuente: Ceplan
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Etapa 1: Escenario apuesta Proceso de construcción del escenario apuesta
Paso 5: Identificar los hechos precursores Se recomienda realizar este proceso, especialmente, en los territorios que poseen una evolución acelerada o se encuentran en situación de alta inestabilidad.
¿De qué se trata? Se trata de generar un sistema básico de indicadores que ayude a anticipar la ocurrencia de riesgos u oportunidades.
¿Cómo se hace? Para los riesgos y oportunidades más relevantes, se identifican hechos precursores que vaticinan su ocurrencia y se les asignan indicadores para realizar el monitoreo.
¿Qué resultado se obtendrá? Un árbol de hechos precursores con sus respetivos indicadores por cada riesgo u oportunidad.
Cuando la evolución de un territorio es acelerada y genera inestabilidad, resulta muy importante monitorear constantemente los riesgos y oportunidades. En ese sentido, se puede realizar una búsqueda de “hechos precursores” que anticipen su ocurrencia; es decir, se pueden explorar los eventos, factores o situaciones que “vaticinarían” la configuración de las oportunidades o riesgos. EJEMPLO: Si un riesgo es una crisis inmobiliaria, un hecho precursor podría ser el aumento de incumplimiento de los pagos. De esta forma, se irá construyendo un árbol de hechos precursores, el cual deberá incluir los indicadores necesarios para monitorear los hechos precursores en el tiempo para anticipar los riesgos u oportunidades. Gráfico 29. Árbol de hechos precursores25
Por último, los hechos precursores deben contar con un indicador para evaluar su evolución, de esta forma, se podrá contar con un sistema básico que alertará -de forma anticipada- la configuración de un riesgo u oportunidad. 25
Tomado del curso: “Prospectiva para el Desarrollo”, impartido por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) a funcionarios del Ceplan.
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8.2 Etapa 2: Visión
Su finalidad es:
Construir una declaración concisa e inspiradora de la imagen del territorio para darle direccionalidad e impulso a su proceso de desarrollo. Tiene una función comunicativa porque contribuye a motivar e inspirar los esfuerzos de todos los actores involucrados para conseguir un mismo fin durante el proceso de implementación de la estrategia.
La construcción de la visión es un proceso, tanto político como técnico, que requiere ser comunicado permanente y constantemente a los actores del territorio, de tal forma, que todos estén familiarizados con ella. Esto implica que la visión debe incluirse en cada uno de los documentos, presentaciones y herramientas producidas, siendo importante el involucramiento de los órganos de comunicación de los gobiernos regionales.
Proceso de elaboración de la visión La visión debe representar la imagen futura (al año 2030) que los actores aspiran alcanzar para el espacio que habitan y cómo las personas se relacionan con él. Se expresa en tiempo presente, siendo un enunciado conciso e inspirador. Además, no debe incluir funciones, productos o procesos relacionados a la manera en que esta se alcanzará.
Concisa: es breve y sencilla en su contenido La visión debe tener las siguientes características:
Desafiante: es retadora para la acción Inspiradora: es motivadora y orienta la acción Completa: sintetiza las aspiraciones de los actores del territorio Clara: fácil de compartir y comprender
Para redactar la visión, se deben considerar dos elementos importantes: i) Las personas Se debe identificar la situación final de los ciudadanos en el escenario apuesta.
ii) El territorio que habitan Se deben reconocer las características deseadas para el territorio.
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Integrar en la visión a las personas y al territorio que habitan involucra un proceso creativo, el cual, se lleva a cabo a partir de la respuesta a la siguiente pregunta guía:
¿Cómo los ciudadanos se ven a sí mismos y a su entorno en el año 2030?
Los participantes del proceso de planeamiento, tomando en cuenta las posiciones de los principales actores, proponen distintas alternativas hasta llegar a concertar en un solo enunciado.
IMPORTANTE: Durante el proceso de construcción de la visión, generalmente, se afrontan dos retos:
1
Los participantes suelen negociar para que sus entidades o funciones se vean reflejadas en la visión.
2
El resultado es una visión tan extensa que sobrepasa las 30 palabras.
Por ello, el rol del moderador resulta imprescindible para guiar la discusión y centrarla en las personas y su relación con el territorio. Por otro lado, la visión se debe revisar permanentemente en las etapas posteriores, de manera que guarde coherencia con la propuesta estratégica del plan.
EJEMPLO: Visión territorial*: “Huallaga es ejemplo de desarrollo de una economía sustentable y de alta relación con la diversidad biológica, en la cual sus ciudadanos cuentan con servicios públicos de alta calidad y pueden desarrollar en forma competitiva productos y servicios valorados en el Perú y el mundo.” * Elaborado tomando como referencia el escenario apuesta del Plan de Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga al 2021 (http://www.ceplan.gob.pe/documentos/plan-desarrollo-territorial-zona-del-huallaga-2021)
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8.3 Etapa 3: Objetivos estratégicos
Su finalidad es:
Definir los impactos que se esperan alcanzar para las personas que habitan un territorio, o en su entorno, en el período de tiempo del plan; en coherencia con el escenario apuesta y la visión. Estos cambios se expresan a través de objetivos estratégicos, los cuales deben contribuir a cumplir los objetivos nacionales u objetivos nacionales específicos establecidos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN).
Un objetivo estratégico se orienta a lograr cambios en el ciudadano, o en su entorno, a mediano y largo plazo. Describe el propósito a ser alcanzado, el cual es medido a través de indicadores y sus correspondientes metas26. Las metas se establecen para un período de ocho años acorde al horizonte de tiempo del PDRC.
Proceso para formular los objetivos estratégicos Paso 1: Definir los objetivos estratégicos
¿De qué se trata?
¿Cómo se hace?
Se trata de establecer los objetivos del desarrollo territorial a partir de las variables estratégicas.
Se identifican las variables que constituirán los objetivos del desarrollo territorial, teniendo en cuenta el análisis causal desarrollado en la Fase de Análisis Prospectivo y la decisión política.
¿Qué resultado se obtendrá? Una posición estratégica para cada variable estratégica, así como una magnitud de cambio.
Para asegurar la efectividad del plan, se sugiere que el número de objetivos estratégicos no sea mayor a 8. En la selección de los objetivos, a partir de las variables, se pueden presentar los siguientes casos: Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales
Casos
Variables estratégicas
Situación en el escenario apuesta
Objetivos estratégicos
Caso 1: Un objetivo estratégico por cada una de las variables estratégicas
Nivel de conectividad urbano-rural
Intensificación de las relaciones socio-económicas
Intensificar el nivel de conectividad entre el ámbito urbano-rural
Nivel de pobreza
Reducción de la pobreza
Caso 2: Un objetivo estratégico para dos o Acceso a programas sociales más variables estratégicas Nivel de pobreza extrema rural
Mejor focalización de programas sociales Reducción de la pobreza extrema rural
Mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable Fuente: Ceplan
26
Ceplan (2014).
123
El proceso para formular los objetivos estratégicos no es solo operativo a partir de las variables estratégicas, sino que debe involucrar una alta participación de los distintos actores y de los representantes de los gobiernos provinciales. Es así que durante la formulación de los objetivos estratégicos se podrá evaluar su trascendencia en todo el territorio; además, facilitará su apropiación por parte de los tomadores de decisión a nivel local al considerar sus preocupaciones y aspiraciones. Etapa 3: Objetivos estratégicos Proceso para formular los objetivos estratégicos
Paso 2: Redactar los objetivos estratégicos Un objetivo estratégico tiene tres elementos: verbo, condición de cambio y sujeto. Su redacción debe seguir la siguiente secuencia:
Objetivo Estratégico Institucional = (Verbo + Condición de cambio + Sujeto)
¿De qué se trata?
a. Identificar al sujeto Se trata de reconocer al sujeto, el cual, puede ser el ciudadano (individuos, conjunto de personas, colectivos u organizaciones o, entorno (conjunto de aspectos del medio socio-económico o del ambiente) cuya condición se desea cambiar. b. Identificar el verbo Se trata de determinar la acción que refleja la dirección del cambio que se desea lograr en la condición identificada en el sujeto. c. Identificar la condición de cambio Se trata de reconocer en el sujeto la cualidad, característica, atributo, desempeño, actitud, entre otros, sobre la cual se desea incidir.
¿Cómo se hace?
¿Qué resultado se obtendrá?
Se identifica al ciudadano (individuos, conjunto de personas, colectivos u organizaciones) o entorno (conjunto de aspectos del medio socio-económico o del ambiente).
Un sujeto que presenta la condición que se desea cambiar.
Se plantea la pregunta: ¿Cuál es la acción de cambio que se desea lograr en la condición identificada en el sujeto?
Una acción que refleja la dirección de cambio que se desea lograr en la condición del sujeto.
Se plantea la pregunta: ¿Qué condición del sujeto se desea cambiar?
Una condición que se desea cambiar del sujeto.
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A continuación, se muestra cómo los tres elementos, anteriormente descritos, configuran los objetivos estratégicos: Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos
Verbo Elevar
Condición de cambio Logros educativos
Reducir
Vulnerabilidad ante riesgos y emergencias
Garantizar
Coordinación en la gestión pública
Sujeto
Redacción del objetivo
Niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular (conjunto de personas) Zonas ribereñas (entorno)
Mejorar los logros educativos en los niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular
Gobiernos locales (entidades)
Reducir la vulnerabilidad frente a riesgos y emergencias de tipo de desastres en las zonas ribereñas Garantizar un adecuado nivel de coordinación en la gestión pública local Fuente: Ceplan
Etapa 3: Objetivos estratégicos Proceso para formular los objetivos estratégicos
Paso 3: Revisar las incoherencias operativas y redundancias27
¿De qué se trata? Se trata de revisar la coherencia lógica entre los objetivos estratégicos propuestos.
¿Cómo se hace? Los objetivos estratégicos se revisan en conjunto y se identifican aquellos que puedan dificultar, impedir o atrasar la ejecución de otros a fin de reemplazarlos o eliminarlos.
¿Qué resultado se obtendrá? Lista de objetivos estratégicos que son coherentes en conjunto.
IMPORTANTE: En este paso, es necesario: - Validar la propuesta de objetivos estratégicos sectoriales con los principales actores y con los tomadores de decisión; en esta validación, es posible modificar algunos objetivos. - Asegurar que los objetivos formulados se articulen a los demás planes del SINAPLAN, según los lineamientos de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (anexo 14). GLOSARIO: Incoherencia operativa: se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución de otro. Si esto ocurre se debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en conflicto con los demás. Redundancias: se da cuando se encuentren objetivos muy parecidos o que algunos envuelven o contienen a otros. En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio. 27
Balbi, E. (2014)
125
Etapa 3: Objetivos estratégicos Proceso para formular los objetivos estratégicos
Paso 4: Formular los indicadores
¿De qué se trata?
Se trata de formular una medida que verifique el avance o logro de los objetivos estratégicos.
¿Cómo se hace?
La redacción del indicador debe seguir la siguiente secuencia: Unidad de medida + Sujeto + Atributo (anexo 10).
¿Qué resultado se obtendrá?
Medida que verifique los avances o logros de los objetivos estratégicos.
GLOSARIO: Indicador: “Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo, facilitando su seguimiento”28. Indicador Proxy: “Se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener información en el corto plazo de estos indicadores” 29.
De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que favorece la obtención de resultados ya que facilita el seguimiento a través de mediciones sucesivas y que, en contraste con las metas establecidas, permite verificar el cumplimiento de los objetivos estratégicos. Por cada objetivo estratégico se recomienda formular un solo indicador. Este indicador debe ser el que mejor represente el propósito del objetivo estratégico. EJEMPLO: Si el objetivo estratégico interviene en el desarrollo humano, o en la calidad de vida, no se podría plantear como indicador “Nivel de pobreza” porque solo se estaría midiendo la cualidad “Nivel de ingreso” que es un componente que impacta en el desarrollo humano. Lo indicado sería plantear como indicador: Índice de Desarrollo Humano.
Si para algún objetivo estratégico no es posible identificar un indicador directo; entonces, se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto como alternativa, teniendo en cuenta que – progresivamente- se deberán generar indicadores directos para reemplazarlos.
28Fuente:
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN. 29 Dirección Nacional de Planeamiento de Colombia.
126
Si algún objetivo estratégico se deriva directamente de una variable estratégica, entonces, se tomará el indicador identificado para esa variable. Por otro lado, si el objetivo estratégico se deriva de una variable asociada a una política nacional, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, planes estratégicos sectoriales multisectoriales, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política entonces, se considerará el indicador de ese instrumento o política, según corresponda. En caso contrario, se formularán indicadores para ese objetivo estratégico. Cabe mencionar que siempre debe mantenerse la coherencia entre los indicadores propuestos y la condición de cambio del objetivo que se quiere medir. EJEMPLO: Algunos indicadores asociados a objetivos estratégicos podrían ser: Ejemplo de indicador para un objetivo estratégico
Objetivo Estratégico
Indicador
Mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable Elevar la competitividad regional
Índice de desarrollo humano regional Índice de competitividad regional Superficie de bosques deforestada anualmente (hectáreas)
Reducir la pérdida de bosques
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¿Qué tipo de indicadores se formularán? Considerando los elementos de la cadena de valor, a nivel de los objetivos estratégicos se formularán indicadores de impacto o de resultado. Indicadores de impacto: “Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La información que entrega se refiere, por ejemplo, al mejoramiento en las condiciones de la población objetivo y que son –exclusivamente- atribuibles a dichos bienes.”30 De acuerdo con el concepto, los indicadores de impacto muestran los efectos a mediano o largo plazo, sean estos directos o indirectos, que son generados como consecuencia de los resultados y logros de las acciones realizadas sobre un determinado colectivo de sujetos (población, entorno, etc.). Ejemplo de indicadores de impacto: • • •
Tasa de desnutrición en niños y niñas menores de 5 años. Porcentaje de la población en situación de pobreza extrema. Índice de Desarrollo Humano.
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios.” 31 Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o generación de cambios en los sujetos, considerando que estos cambios se establecen en la formulación de los objetivos estratégicos para el horizonte de tiempo del PDRC. 32: Ejemplo de indicadores de resultado: • • •
Alumnos egresados del nivel de enseñanza media. Hectáreas explotadas con título de dominio. Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
30
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin embargo, para fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de impacto. 31
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de resultado. 32
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES.
128
8.4 Etapa 4: Acciones estratégicas
Su finalidad es:
Determinar las estrategias de política territorial que contribuyen, de forma eficiente, al logro de los objetivos estratégicos propuestos.
La elección de las acciones estratégicas debe estar sustentada en el análisis de los siguientes factores: • • •
El diagnóstico de las variables estratégicas Las capacidades políticas, humanas, técnicas y financieras Los actores involucrados, sus acciones, reacciones esperadas y la capacidad que poseen para articularse y coordinar
Además, se deben seleccionar acciones que tengan la eficacia suficiente para lograr los objetivos en un plazo razonable. Estas acciones deberán ser definidas en consenso a través de la participación activa de los actores del territorio, especialmente, de aquellos que tendrán la responsabilidad de ejecutarlas. Así también, deben considerarse las múltiples dimensiones territoriales reflejadas en la caracterización del territorio33; por ejemplo, una población objetivo en el área rural, vías departamentales o nacionales, provincias del norte o del sur, entre otros. INFORMACIÓN ADICIONAL: Es muy importante tener en cuenta que las acciones propuestas deberán considerar las particularidades de cada territorio. Por ejemplo, si se plantea (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2007): - Un programa de alimentación, este debe considerar aquellos productos de la zona que puedan formar parte de la alimentación básica. - Un programa educativo que implique la entrega de textos, este debe considerar en su contenido: la lengua nativa y características físicas y de biodiversidad propias de la región en la que se encuentran (costa, sierra, selva). - Un programa de salud materno - infantil o de bienestar familiar, debe tener en cuenta si en el público objetivo se encuentran poblaciones de comunidades nativas o campesinas.
La selección de una u otra acción estratégica implica revisar los productos de la Fase de Análisis Prospectivo, como son el análisis del entorno (las tendencias, los eventos de futuro); el análisis de influencia y dependencia de las variables estratégicas; la participación de los actores que influyen en las variables; y principalmente, el análisis causal de variables.
33
Revisar la Etapa 1 de la Fase de Análisis Prospectivo: Diseño del Modelo Conceptual (caracterización del territorio).
129
Etapa 4: Acciones estratégicas
Paso 1: Formular las acciones estratégicas
¿De qué se trata?
Se trata de concebir los medios necesarios para lograr los objetivos estratégicos.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se conciben las acciones estratégicas necesarias para lograr cada uno de los objetivos estratégicos. Estas acciones pueden ser: de cambio, de medidas de política y proyectos. Las acciones estratégicas representan resultados orientados a cambios específicos en las condiciones, cualidades o características de los ciudadanos o del entorno en que estos se desenvuelven.
Una lista de acciones estratégicas por cada objetivo estratégico.
Las acciones estratégicas territoriales pueden ser de tres tipos: 34
a. De cambio
b. Medidas de política
c. Proyectos priorizados
Durante la formulación de acciones estratégicas de las tres modalidades es importante considerar la participación de los ministerios por tres razones:
i. ii. iii.
34
Brindan información y propuestas de acciones estratégicas de sus sectores que contribuyen al logro de los objetivos estratégicos territoriales. Promueven la articulación de las políticas de desarrollo nacional con las estrategias de desarrollo regional. Establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las acciones estratégicas entre el Gobierno Nacional y el gobierno regional.
Toda esta sección está basada en Sotelo (2012).
130
Asimismo, es igualmente importante considerar la participación de los gobiernos provinciales por las siguientes razones: i. ii. iii.
Brindan información y propuestas de acciones estratégicas conforme a las preferencias de sus poblaciones locales. Promueven la articulación de las políticas de desarrollo regional con las estrategias de desarrollo local. Establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las acciones estratégicas entre el gobierno regional y sus gobiernos provinciales.
a. ¿Cómo definir las acciones estratégicas de cambio?
Primero, se deben reconocer las variables estratégicas que influyen causalmente en el logro de los objetivos estratégicos. Para ello, se revisa el análisis causal de las variables y la Matriz de Análisis Estructural que se desarrollaron en la Fase de Análisis Prospectivo, a partir de las cuales se eligen las variables estratégicas de resultado que influyen en los objetivos estratégicos. EJEMPLO: Ejemplo de una cadena causal
Fuente: Gobierno Regional de La Libertad
En este ejemplo simplificado de 9 variables estratégicas, la variable seguridad ciudadana constituiría un objetivo estratégico sectorial, mientras que las variables victimización y percepción de inseguridad podrían constituir dos acciones estratégicas para lograr dicho objetivo. 131
Posteriormente, se seleccionan las variables que aportan en mayor proporción al logro de los objetivos, para -finalmente- elaborar sobre estas las correspondientes acciones estratégicas de cambio. IMPORTANTE: En los casos en que los objetivos estratégicos han sido vinculados a los programas presupuestales, sus acciones estratégicas se vincularán a los productos o actividades del programa presupuestal identificado. Las acciones estratégicas de cambio se redactan considerando los mismos elementos que componen los objetivos estratégicos:
Verbo + Condición de cambio + Sujeto/Entorno Ejemplo de acción estratégica de cambio: Verbo Condición de cambio Sujeto Aprovechar Uso sostenible de la Suelo agrícola biodiversidad Promover
Uso de tecnologías alternativas de agua
Poblaciones rurales
Acción estratégica Aprovechar el uso sostenible de la biodiversidad del suelo agrícola Promover el uso de tecnologías alternativas de agua en poblaciones rurales
b. ¿Cómo definir las acciones estratégicas de medidas de política? Estas acciones estratégicas buscan incidir en el comportamiento de terceros (ciudadanos, relacionadas o que influyen en el territorio) con el propósito de lograr los resultados esperados. Las acciones estratégicas de medidas de política se redactan considerando los siguientes elementos:
Verbo + Medida a ser implementada Las medidas de política pueden ser: Acciones de medida de política Acciones regulatorias Articulación / Coordinación Legitimación social
Descripción Para normar o regular comportamientos o situaciones de las personas, entidades o de su entorno. Para articular y/o coordinar con los gobiernos provinciales, con entidades del Gobierno Nacional y con los demás actores, las intervenciones que contribuirán al logro de los resultados en el territorio. Para reforzar la aceptación de los resultados que se esperan lograr en la sociedad. 132
c. ¿Cómo definir las acciones estratégicas de proyectos priorizados?
Estas acciones corresponden a los proyectos de inversión que contribuyen de manera directa a alcanzar los objetivos propuestos. Para definirlas, se jerarquizan los proyectos de inversión pública para el territorio utilizando el Método de Proceso Analítico Jerárquico AHP. El AHP es una metodología de evaluación multicriterio que tiene las siguientes características generales: ❖ Incorpora en la evaluación diversos criterios con múltiples objetivos expresados en una métrica común. ❖ Trabaja con varios criterios a la vez, identificando la importancia relativa de cada uno. ❖ Evalúa entre alternativas diferentes. En particular, el Método de Proceso Analítico Jerárquico AHP consiste en la descomposición de estructuras complejas en sus componentes organizados jerárquicamente, los cuales son cuantificados a través de juicios de preferencia. Esta metodología ordena el pensamiento analítico de acuerdo a tres principios: • • •
Construcción de jerarquías. Establecimiento de prioridades. Consistencia lógica.
Para la priorización de proyectos deberá utilizarse la base de datos del aplicativo informático llamado Banco del SNIP del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, se propone incluir los siguientes filtros: Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP
Filtro
Valor
Estado
Viable
Expediente Técnico
Vigente
Monto del Proyecto
> S/. 1’000,000 Fuente: Ceplan
133
Aplicación de la metodología para los proyectos SNIP La metodología para la jerarquización de los proyectos considera tres criterios de evaluación.
El primer criterio:
El segundo criterio: El tercer criterio:
Identifica las prioridades nacionales basadas en la compatibilización de los proyectos con los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y las políticas generales del gobierno. Integra la realidad del departamento y sus prioridades. Refleja las características de los proyectos de inversión a través de tres de sus principales atributos, los cuales, se obtienen de la información recopilada a partir del expediente técnico.
Los atributos son los siguientes: 1) La tasa interna de retorno social. Este atributo indica que se deben escoger los proyectos que presenten mayores tasas de retorno. A modo de ejemplo, el siguiente cuadro describe los niveles de prioridad según la tasa interna de retorno del proyecto. Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada
Mínimo
Máximo
Prioridad
50%
500%
1
40%
50%
2
30%
40%
3
20%
30%
4
9%
20%
5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
2) La población beneficiada. Bajo este atributo se escogen aquellos proyectos que beneficien a un número mayor de personas. A modo de ejemplo, el siguiente cuadro describe los niveles de prioridad según el número de beneficiarios. Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada
Mínimo
Máximo
Prioridad
50,000
a más
1
10,000
50,000
2
5,000
10,000
3
1,000
5,000
4
0
1,000
5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
134
3) El costo per cápita del proyecto. Este atributo escoge entre aquellos proyectos que resulten menos costosos, a fin de tener en cuenta las restricciones financieras a las que se enfrentan todas las entidades públicas. El siguiente cuadro sirve como ejemplo para describir los niveles de prioridad según el nivel de costo per cápita. Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada
Mínimo
Máximo
S/.
S/.
0
100
1
100
500
2
500
1,000
3
1,000
5,000
4
5,000
200,000
5
Prioridad
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
Árbol de Jerarquía del AHP A modo de ejemplo, los criterios de prioridades nacionales, prioridades departamentales y atributos de proyectos han sido ponderados de acuerdo al siguiente cuadro: Cuadro 30. Ponderación de criterios
Peso matricial
Criterio 1
Criterio prioridades nacionales
2
Criterio prioridades departamentales
3
Atributos de los proyectos
34% 34% 32% 100% Fuente: Ceplan
135
Preferencias respecto a los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional El plan estratégico de Desarrollo Nacional ha establecido 6 ejes estratégicos. La metodología permite, al tomador de decisiones: -
Ordenar los ejes de acuerdo a criterios objetivos o subjetivos, o a una combinación de los mismos. Asignar a cada eje un orden de prioridad que va de 1 a 5, donde 1 es el más prioritario y 5 el menos prioritario. Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad
N°
Ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
Eje 1:
Derechos fundamentales y dignidad de las personas
Eje 2:
Oportunidad y acceso a los servicios
Eje 3:
Estado y gobernabilidad
Eje 4:
Economía, competitividad y Empleo
Eje 5:
Desarrollo regional e infraestructura
Eje 6:
Recursos naturales y ambiente
Orden de prioridad (subjetiva) asignada
Fuente: Ceplan
Consideración de las brechas intradepartamentales Las brechas sociales, económicas y productivas son diferentes en cada departamento, estas se han incorporado a la metodología a través del Índice de Competitividad Regional (ICR) elaborado por el Consejo Nacional de Competitividad. El ICR mide el nivel de competitividad de un departamento mediante el análisis de ocho pilares: institucionalidad, infraestructura, salud, educación, innovación, ambiente, evolución sectorial y desempeño económico. De estos ocho pilares, se debe priorizar aquel que presenta una mayor brecha. EJEMPLO: Construcción y equipamiento de instituciones educativas. Acondicionamiento de una ruta turística.
136
Etapa 4: Acciones estratégicas
Paso 2: Revisar las incoherencias operativas y redundancias de las acciones estratégicas35
¿De qué se trata?
Se trata de evitar duplicidades o conflictos en las intervenciones que pongan en riesgo el logro de los objetivos propuestos.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Incoherencias: Se revisa si una acción estratégica puede dificultar, impedir o atrasar la ejecución de otra acción estratégica. Si esto ocurre, esta acción se modifica, reemplaza o elimina. Redundancias: Se buscan aquellas acciones que sean muy parecidas o que contengan a otras. En estos casos, se debe optar por la acción estratégica cuyo espectro sea más amplio.
Una estrategia coherente y articulada que garantice mayor efectividad en la intervención para el logro de los objetivos propuestos.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Es posible que luego de revisar las incoherencias operativas y las redundancias, aún se cuente con una amplia lista de acciones estratégicas que, probablemente, no se podría ejecutar en el periodo del plan. En estos casos, es recomendable filtrar la cantidad de acciones estratégicas a través de dos criterios:
Importancia: capacidad de la acción para lograr el objetivo estratégico. Factibilidad: existencia y disponibilidad de los medios y recursos necesarios para realizar la acción y obtener el resultado esperado. Para filtrar la cantidad de acciones estratégicas, se podrá hacer uso de la siguiente escala:
35
Calificación
Importancia
Factibilidad
5
Muy importante
Muy factible
4
Altamente importante
Altamente factible
3
Importancia moderada
Factibilidad moderada
2
Poco importante
Poco factible
1
Muy poco importante
Muy poco factible
Balbi (2014)
137
Las calificaciones se podrán realizar en una matriz similar a la siguiente:
Ítem
Objetivo estratégico
Acción estratégica
Importancia Factibilidad
En este campo, coloque el objetivo estratégico.
En este campo, liste todas las acciones estratégicas.
En este campo, valore la importancia.
En este campo, valore la factibilidad.
AE 1
3
5
4
AE 2
1
4
2.5
1 2
OE1
3
AE 4 OE2
6 …
En este campo, coloque el promedio de los valores de importancia y factibilidad.
AE 3
4 5
Puntaje
AE 5 AE 6
OEn
AE m
Las acciones estratégicas que cuenten con una mayor calificación promedio de importancia y factibilidad serán las priorizadas para ser ejecutadas. La cantidad recomendada de acciones estratégicas será la que los tomadores de decisiones consideren que es posible implementar durante el periodo del plan. Etapa 4: Acciones estratégicas
Paso 3: Formular indicadores para las acciones estratégicas
¿De qué se trata? Se trata de formular una medida que verifique el avance o logro de las acciones estratégicas.
¿Cómo se hace? Se redacta un indicador. La redacción del indicador debe seguir la siguiente secuencia: Unidad de medida + Sujeto + Atributo. (Ver anexo 10).
¿Qué resultado se obtendrá? Medida (indicador) que permite verificar los avances o logros de las acciones estratégicas.
El indicador es un instrumento que favorece la obtención de resultados facilitando el seguimiento a través de mediciones sucesivas y que, en contraste con las metas establecidas, permite verificar el cumplimiento de las acciones estratégicas. De esta manera, es necesario que exista correspondencia entre la acción estratégica y el indicador que la mida. El indicador debe medir la condición de cambio de la acción estratégica o, al menos, estar vinculado de manera directa.
138
EJEMPLO: Indicadores asociados a acciones estratégicas
Tipo de acción estratégica
Acción estratégica
Indicador
De cambio
Promover el uso de tecnologías alternativas de agua en poblaciones rurales
Porcentaje de comunidades del área rural que utilizan tecnologías alternativas de agua
De medidas de política
Implementar los lineamientos para la gestión articulada orientada a promover el desarrollo infantil temprano
Porcentaje de entidades en el departamento que implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano
Construcción y equipamiento instituciones educativas
Número de proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas
De proyectos priorizados
de
Si una acción estratégica coincide con el resultado o producto de algún programa presupuestal; entonces, se deberá considerar su respectivo indicador. Si el indicador no se encuentra adecuadamente formulado, se recomienda que progresivamente se obtengan indicadores apropiados para una medición consistente de la acción estratégica. a. ¿Cuántos indicadores se formularán? Para cada acción estratégica se requiere formular un solo indicador. Excepcionalmente, si la acción estratégica no es capaz de ser representada por un solo indicador, se podrá formular más de uno que -de manera directa o indirecta- mida el avance del cumplimiento de la acción estratégica correspondiente; manteniendo siempre la coherencia entre los indicadores propuestos y la condición de cambio de la acción estratégica que se quiere medir. De otro lado, si para alguna acción estratégica no es posible identificar un indicador trazador o directo; entonces, como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto; teniendo en cuenta que –progresivamente- se deberán generar indicadores directos para reemplazar a los proxy.
139
b. ¿Qué tipos de indicadores se formularán? A nivel de acciones estratégicas se formularán indicadores de resultado y, de ser requerido, también se podrán formular indicadores de producto. Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios” (Armijo, 2011). 36 Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o generación de cambios en los sujetos, tales cambios deberán estar establecidos en las acciones estratégicas. EJEMPLO: Algunos indicadores de resultado son: • Alumnos egresados del nivel de enseñanza media. • Hectáreas explotadas con título de dominio. • Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
Indicadores de producto: “Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y provistos por un organismo público o una acción gubernamental. Es el resultado de una combinación específica de insumos por lo cual dichos productos están directamente relacionados con ellos. Por sí solo un indicador de producto, (por ejemplo, número de vacunaciones realizadas, número de viviendas construidas, número de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la generación de dichos productos” (Armijo: 2011). En otras palabras, los indicadores de producto se refieren a los bienes y servicios que se entregan o proveen a la población objeto de las intervenciones; es decir, a los sujetos que se identificaron en las acciones estratégicas. EJEMPLO: Algunos indicadores de producto son: • Porcentaje de concesionarios del Programa de Alimentación PAE que cumplen normas de calidad de la variable V6 (cumplimiento de Proyectos Técnicos). • Cobertura de alumnos(as) de Educación Media del PAE. • Porcentaje de raciones del PAE que están bajo los estándares mínimos de cumplimiento del Proyecto Técnico.
36
Armijo utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la presente guía se considera solo como indicadores de resultado.
140
Etapa 4: Acciones estratégicas
Paso 4: Asignar responsables a cada acción estratégica
¿De qué se trata?
Se trata de identificar a los responsables de ejecutar o coordinar cada una de las variables estratégicas.
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se analizan las acciones estratégicas y se revisan las funciones de los actores para identificar a quién le corresponde la responsabilidad de liderar la ejecución de cada acción estratégica.
Un responsable por cada una de las variables estratégicas.
Es posible que exista más de un actor participando en el desarrollo de una acción estratégica. En ese caso, se debe definir sobre quién recae, principalmente, la responsabilidad del desarrollo de la acción y, a continuación, señalar el rol que desempeñan en su ejecución cada uno de los otros actores. Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas Redacción de la acción estratégica
Responsable
Mejorar los niveles de nutrición en los niños y niñas Aumentar la productividad agroindustrial
Dirección Regional de Salud Las Unidades de Gestión Educativa Local Dirección Regional de Agricultura Fuente: Ceplan
141
8.5 Etapa 5: Ruta estratégica
Su finalidad es:
Determinar el orden de prioridades a nivel de objetivos estratégicos y la “secuencia de acciones estratégicas que permite lograr los objetivos estratégicos”. A partir de esta priorización se definirán las metas de los objetivos estratégicos.
Proceso para la construcción de la ruta estratégica Paso 1: Priorizar los objetivos estratégicos
¿De qué se trata?
Se trata de priorizar los objetivos estratégicos.
¿Cómo se hace?
Se valora la importancia del objetivo para el desarrollo del ciudadano o su entorno, según correspondan.
¿Qué resultado se obtendrá? Objetivos estratégicos en un orden de prioridad.
Paso 2: Ordenar la secuencia lógica de acciones
¿De qué se trata?
Se trata de organizar la estrategia para el territorio en una secuencia lógica de acciones ordenadas en el tiempo durante el período de ejecución del plan.
¿Cómo se hace?
Para cada objetivo estratégico, se ordenan las acciones estratégicas desde el año de aprobación del plan hasta su horizonte de tiempo; según el orden lógico de ejecución y la factibilidad de cada una de ellas. Las acciones estratégicas deberán ordenarse a lo largo de una línea de tiempo cuya escala podrá ajustarse según sea necesario.
142
¿Qué resultado se obtendrá? Una secuencia lógica de acciones por cada objetivo estratégico.
Gráfico 30. Ruta estratégica
Como se puede observar en el gráfico 30, no todas las acciones estratégicas comienzan a ejecutarse desde el primer día de implementación del plan; algunas se inician después debido a que requieren gestiones o actividades previas o por que los recursos (humanos, técnicos, presupuesto, entre otros) son insuficientes en el presente. También puede darse el caso de que las condiciones actuales no sean las más favorables (coyuntura social, condiciones meteorológicas, etc. EJEMPLO: “Mejorar las condiciones de acceso y uso de agua y saneamiento” implica que primero se deba gestionar el presupuesto y que se realicen otras acciones de coordinación previa con distintos actores. Una vez que la acción se concrete, se podrán enfocar los esfuerzos en “Mejorar las condiciones y uso de los servicios de telecomunicaciones e información”. También es posible que existan acciones estratégicas que se seguirán desarrollando más allá del horizonte de tiempo del PDRC como lo es “Mejorar la calidad del aire en las ciudades” (Gráfico 30).
143
EJEMPLO: Ruta Estratégica de Ica – PDRC Ica 2016 -2021
144
De esta manera, se contará con una secuencia lógica de objetivos y acciones estratégicas que se podrán sistematizar en el siguiente cuadro, indicando cuál será la entidad responsable de su ejecución o coordinación. Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica
N° de OE
Objetivo Estratégico
N° AE
Acciones Estratégicas
Responsable
1 1
2 3
2 3 4 Fuente: Ceplan
Paso 3: Formular las metas
¿De qué se trata?
Se trata de estimar la magnitud de cambio a lograr en cada objetivo estratégico y la acción estratégica para el período del tiempo del plan.
¿Cómo se hace?
Se seleccionan las metas para los indicadores de los objetivos estratégicos y acciones estratégicas debe estar en concordancia con la situación de cada variable estratégica determinada en el escenario apuesta.
¿Qué resultado se obtendrá?
Las metas para los indicadores de los objetivos estratégicos y acciones estratégicas.
Las metas deben formularse bajo los mismos términos en que se enuncian los indicadores (anexo 15).
GLOSARIO: Meta: Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos y acciones estratégicas.
145
EJEMPLO: Metas para el indicador de objetivos estratégicos y acciones estratégicas: Ejemplo de meta para el indicador de un objetivo estratégico
Objetivo
Indicador
Meta
Mejorar los logros de aprendizaje en educación regular
Porcentaje de niñas y niños del segundo grado de educación primaria que aprobaron examen de comprensión de lectura
55% de niñas y niños del segundo grado de educación primaria que aprobaron examen de comprensión de lectura al 2021.
Ejemplo de metas para los indicadores de las acciones estratégicas
Tipo de acción estratégica
Acción estratégica
Indicador
Meta
De cambio
Promover el uso de tecnologías alternativas de agua en poblaciones rurales
Porcentaje de comunidades del área rural que utilizan tecnologías alternativas de agua
38% de comunidades del área rural utilizan tecnologías alternativas de agua al 2017
De medidas de política
Implementar los lineamientos para la gestión articulada intersectorial e intergubernamental orientada a promover el desarrollo infantil temprano
Porcentaje de entidades sectoriales y subnacionales que implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano
25% de entidades sectoriales y subnacionales implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano al 2018
Número de proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas
158 proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas al 2016
De proyectos priorizados
Construcción y equipamiento de instituciones educativas
146
Paso 4: Elaborar la matriz de resumen de objetivos y acciones estratégicas y sus metas
¿De qué se trata?
¿Qué resultado se obtendrá?
¿Cómo se hace?
Se trata de contar con una matriz simplificada que permita realizar el seguimiento a los objetivos y acciones estratégicas.
En una matriz, se ordenan los objetivos estratégicos, los indicadores y las metas por año.
Una matriz que sintetiza los objetivos y acciones estratégicas y sus respectivas metas.
Una vez identificados los objetivos estratégicos, indicadores y metas se registran en la siguiente matriz: Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas Valor actual Objetivo estratégico
del Indicador
Meta
Fuente
indicador Valor
Año
de Año
Año
Año
Año
Año
Meta
1
2
3
4
“n”
total
datos
Responsable de la medición del indicador
OE 1 AE1.1 AE1.2 OE 2 AE 2.1 OE i
Fuente: Ceplan
147
IX.
Redacción, aprobación y difución del PDRC Su finalidad es:
Informar a los funcionarios y servidores públicos del gobierno regional y del Gobierno Nacional, a los actores del proceso y a la ciudadanía en general, sobre la situación de futuro que se espera construir con los objetivos estratégicos territoriales y sus acciones estratégicas.
9.1 Redacción del PDRC La redacción del PDRC debe orientarse a comunicar las prioridades territoriales así como las estrategias para alcanzarlas. No debe centrarse en los procedimientos técnicos que se desarrollaron para definir cada una de las etapas. El PDRC incluye un resumen del Documento Prospectivo, que se elabora en función a los documentos de la Fase de Análisis Prospectivo. La redacción del PDRC se realiza de acuerdo a la siguiente estructura: I.
II. III. IV. V.
Síntesis del análisis prospectivo: (máximo 20 hojas) 1. Caracterización del territorio 2. Análisis del entorno 3. Diagnóstico del desarrollo territorial a. Clasificación de variables b. Diagnóstico por variable estratégica 4. Escenarios a. Matriz de escenarios b. Síntesis de los escenarios exploratorios Escenario apuesta Visión Ruta Estratégica (incluye los objetivos estratégicas y las acciones estratégicas priorizadas) Matriz de objetivos estratégicos y metas (que incluye indicadores y metas) Anexos 1. Plantilla de articulación 2. Fichas de indicadores 3. Glosario de términos 4. Matrices utilizadas para sustento 5. Otra información relevante usada durante la Fase Estratégica
148
9.2 Aprobación del PDRC A continuación, se presenta el proceso para la aprobación del PDRC:
2
1 La Comisión de Planeamiento Estratégico, mediante el Órgano de Planeamiento Estratégico, remite al Ceplan (en formato físico y digital editable) el proyecto del PDRC y el Documento Prospectivo aprobado.
Ceplan emite un Informe Técnico del proyecto del PDRC evaluando, principalmente: •La metodología aplicada, según los lineamientos de la presente guía metodológica. •La articulación con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. •La coherencia entre la estrategia de desarrollo territorial con las competencias y funciones de los actores que participan en el proceso.
149
3 De contar con el Informe Técnico favorable de parte del Ceplan, el Órgano Resolutivo aprueba el PDRC mediante Ordenanza Regional.
En caso se propongan cambios luego de la emisión del Informe Técnico, se remitirá al Ceplan la nueva versión del PDRC para la elaboración de otro Informe Técnico.
9.3 Difusión del PDRC Una vez que se aprueba el PDRC, se inicia un proceso de difusión que tendrá como fin dar a conocer los principales resultados del análisis prospectivo, así como los objetivos, indicadores y metas del plan. Principalmente, son cuatro los grupos de personas a los cuales se deben dirigir los esfuerzos de difusión: 1. Al Gobierno Regional Muchos de los objetivos estratégicos que resulten del proceso de planeamiento estratégico serán responsabilidad del gobierno regional o de sus direcciones regionales. Por este motivo, es de suma importancia que los funcionarios y servidores internalicen la propuesta de desarrollo para hacer efectivo su cumplimiento. 2. A las entidades correspondientes del Gobierno Nacional Para lograr los objetivos estratégicos relacionados con políticas nacionales es necesaria la articulación y coordinación con las entidades del Gobierno Nacional correspondientes, sobre todo en el marco de las competencias compartidas. 3. A los actores involucrados Particularmente, los actores con quienes se planean las acciones estratégicas para el logro de los objetivos estratégicos, ya que ellos serán los principales aliados durante su ejecución. Por esta razón es muy importante mantener su interés para motivar su participación, lo cual permitirá aumentar las probabilidades de efectividad del plan. 4. A la ciudadanía en general A fin de contar con el apoyo social necesario para implementar los cambios que se requieren hacia el desarrollo territorial. Además, de esta forma se da cumplimiento a la política de transparencia y se contribuye al seguimiento y monitoreo del PDRC.
150
Anexos Anexo 1 Glosario de términos Cadena de valor público Modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan transformar la sociedad a través una combinación y secuencia causal de variables (insumos, procesos, productos, resultados e impactos). Competitividad regional La OCDE define la competitividad regional como la capacidad que tiene la región37 de atraer y mantener empresas de éxito y mantener o incrementar la calidad de vida de la población. Dependencia Grado de subordinación de una variable con relación a las demás. Escenarios La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cita regularmente la definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente y futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un escenario debe describir una situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces convincentes de causa efecto que conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades”. Eventos de futuro Todos aquellos hechos convincentes que representan potenciales fuerzas de ruptura. Impacto (CVP) Son los efectos que los resultados ejercen sobre otras variables.
37
Para la OCDE, una región es una unidad geográfica subnacional. En ese sentido, para efectos de la presente guía metodológica, se considera que el término “región” usado por la OCDE hace referencia al ámbito territorial de un gobierno regional.
151
Impacto de la tendencia Capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es decir, el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su comportamiento. Incoherencia operativa Se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución de otro. Si esto ocurre, se debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en conflicto con los demás. Indicador “Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo, facilitando su seguimiento”. De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite realizar el seguimiento de los resultados (expresados a través de los objetivos estratégicos) a través de mediciones sucesivas en contraste con las metas establecidas. Debe haber una correspondencia entre el objetivo y el indicador que lo mide. El indicador debe medir la condición de cambio sobre la cual ha intervenido el objetivo estratégico o, al menos, estar vinculado de manera directa. Por ejemplo: Si el objetivo estratégico interviene en el desarrollo humano, o en la calidad de vida, no se podría plantear como indicador “Nivel de pobreza” porque solo se estaría midiendo la cualidad “Nivel de ingreso” que es un componente que impacta en el desarrollo humano. Lo indicado sería plantear como indicador: Índice de Desarrollo Humano. Indicadores de impacto “Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La información que entrega se refiere, por ejemplo, al mejoramiento en las condiciones de la población objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.”38 Indicadores de resultado “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios.” 39
38
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento, se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin embargo, para fines de la presente guía se considera solo como indicadores de impacto. 39
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este documento, se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la presente guía se considera solo como indicadores de resultado.
152
Indicador proxy Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de una medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015). Influencia Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás. Meta “Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos estratégicos”. La meta es la cuantificación a futuro de los indicadores de los objetivos estratégicos. Se debe considerar a la meta como una aspiración o estimación a la que se espera llegar en un periodo de tiempo determinado. Oportunidad Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y, de ocurrir, puede contribuir al logro los objetivos estratégicos o del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su aprovechamiento. Política pública Son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de interés público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias que afectan a la sociedad. Productos (CVP) Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la administración Pública. Resultado (CVP) Es el efecto que se desea lograr sobre una variable como consecuencia, entre otras cosas, de la producción pública. Redundancia Se da cuando se encuentran objetivos muy parecidos o que envuelven o contienen a otros. En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio.
153
Riesgo Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y, de ocurrir, puede afectar negativamente el logro de los objetivos estratégicos o del escenario apuesta, siempre que no se tomen decisiones para disminuir o anular su efecto. Tendencia Posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y verificable históricamente, del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro. Territorio Construcción social en un espacio geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores, a la medida de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un proyecto de desarrollo concertado; por lo tanto, es fruto de una historia, de la expresión de un presente y un futuro, que le imprime una identidad y que lo hace único (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012). Comprende características geográficas y recursos naturales específicos; una identidad particular definida por sus habitantes (entendida en términos de pertenencia) y las interrelaciones con otros territorios; relaciones sociales e institucionales y formas de organización propias; determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012). Variable Cualidad o característica concreta que sufre cambio.
154
Anexo 2: territorios
Propuesta
de
modelo
conceptual
para
Inclusión Social y Derechos Humanos Protección social: La protección social es un componente de la política social que busca, en su sentido más amplio, mantener niveles mínimos de calidad de vida para el desarrollo de las personas; con énfasis en las políticas y programas relacionados con la superación de la pobreza y pobreza extrema y el acceso a servicios sociales en la población en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono (Cepal). Promoción social: La promoción social es un componente de la política social que considera todas las políticas y programas, relacionados con el desarrollo de capacidades, que tienden a mejorar la calidad de vida de las personas en base a una mayor productividad e ingresos generados de manera autónoma, a través del fortalecimiento del capital humano o del mejoramiento de las condiciones del contexto (Cepal). Interculturalidad: La interculturalidad es un enfoque de política que se refiere a la construcción de relaciones equitativas entre personas, comunidades, países y culturas distintas (indígenas o no). Para aplicar este enfoque es necesario un abordaje sistémico del tema, es decir, trabajar la interculturalidad desde una perspectiva que incluya elementos históricos, sociales, culturales, políticos, económicos, educativos, antropológicos, ambientales, entre otros (UNESCO). Equidad: Equidad es la justicia en el tratamiento de cualquier individuo de acuerdo a sus respectivas necesidades según su orientación sexual o identidad de género, religión, raza o identidad étnica, edad, sexo, discapacidad y estado de salud, principalmente. Implica el tratamiento diferencial para corregir desigualdades de origen a través de medidas no necesariamente iguales, pero conducentes a la igualdad en términos de derechos, obligaciones, beneficios y oportunidades. La equidad es un concepto que se refiere a la distribución justa entre individuos de las oportunidades, recursos y beneficios para alcanzar su 155
pleno desarrollo y la vigencia de sus derechos humanos. La equidad supone el reconocimiento de las diferencias y la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - Defensoría del Pueblo). Derechos colectivos: Estos derechos protegen los valores, normas, costumbres, cosmovisión y modos de organización social de los grupos sociales denominados “pueblos indígenas u originarios”; dado que pueden ser perjudicadas o desaparecer al interactuar con las sociedades mayoritarias donde viven insertadas. Estos derechos están reconocidos por la Constitución Política del Perú, el Convenio 169, entre otros tratados internacionales; y son: 1) el derecho a la identidad cultural; 2) el derecho a la participación de los pueblos indígenas; 3) el derecho a la consulta; 4) el derecho a elegir sus prioridades de desarrollo; 5) el derecho a conservar sus costumbres, siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos internacionalmente; 6) el derecho a la jurisdicción especial; 7) el derecho a la tierra y el territorio, es decir, al uso de los recursos naturales que se encuentran en su ámbito geográfico y que utilizan tradicionalmente de la legislación vigente; 8) el derecho a la salud con enfoque intercultural; y 9) el derecho a la educación intercultural, entre otros (artículo 3 de la Ley 29785), (Ministerio de Cultura). Acceso a servicios sociales Educación: Servicio público esencial que garantiza el pleno ejercicio del derecho fundamental de la persona a la educación. La educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y que contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad (PEDN /Ley general de Educación) Salud - Población saludable: Conjunto de prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional, recuperativo y de rehabilitación. La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no –solamente- la ausencia de afecciones o enfermedades (PEDN / OMS). Agua y saneamiento: Incluye el servicio de agua potable o apta para el consumo humano en hogares y en la red de alcantarillado (sistema de recojo, transporte y vertido o tratamiento de aguas residuales) (PEDN). Electricidad (servicio de energía): Servicio destinado al abastecimiento regular de energía para uso de la colectividad, que incluye el servicio a domicilio y alumbrado público, y el uso del gas (en el sector residencial) (PEDN). Vivienda: Espacio delimitado por paredes y techos de cualquier material, con entrada independiente, que se ocupa –habitualmente- para protegerse del entorno y dormir, entre otras actividades. Además, permite la disponibilidad de servicios públicos (PEDN). Transporte público: Servicio de transporte de personas realizado con regularidad, continuidad, obligatoriedad y uniformidad para satisfacer necesidades colectivas de un punto a otro, a través de una ruta determinada mediante una resolución de autorización (PEDN). Telecomunicaciones: Servicios que proporcionan la infraestructura adecuada y la capacidad necesaria para que los usuarios puedan comunicarse efectivamente superando los 156
impedimentos físicos o geográficos. Incluye los servicios de telefonía fija y móvil e Internet brindado en hogares (PEDN). Institucionalidad y gobernabilidad Gestión pública: Es la calidad de los servicios brindados por el Estado orientado a los ciudadanos y a la promoción del desarrollo, que asegura el ejercicio de la función pública eficiente, democrática, transparente, descentralizada y participativa, en una ciudadanía ejercida a plenitud por las personas (PEDN). Transparencia y rendición de cuentas: La rendición de cuentas consiste en informar y explicar a los ciudadanos las acciones realizadas por el gobierno -de manera transparente y clara- para dar a conocer sus estructuras y funcionamiento y, en consecuencia, ser sujeto de la opinión pública. A través de la rendición de cuentas, los ciudadanos pueden estar informados de las acciones del gobierno y la manera de realizarlas. Con la transparencia, se da a conocer si el gobierno está haciendo correctamente lo que difunde y publica a la ciudadanía (Secretaría de Hacienda y Crédito Público-SHCP). Representatividad: Este concepto hace referencia a la identificación entre los representantes y los representados, la frecuencia con que el representante sigue las instrucciones de sus representados y la capacidad del representante de personificar características del grupo que representa (PEDN). Participación política y ciudadana: Participación política, de manera general, puede definirse como toda actividad de los ciudadanos que está dirigida a intervenir en la designación de los gobernantes y/o a influir en los mismos con respecto a una política estatal. Seguridad y orden: Acción integrada que desarrolla el Estado -con la colaboración de la ciudadanía- para asegurar la convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como para contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas. Desarrollo Económico Diversificación productiva: Estrategia diseñada para producir múltiples productos y servicios a fin de generar nuevos motores de crecimiento económico que lleven a la diversificación y la sofisticación económica, la reducción de la dependencia a los precios de materias primas, la mejora de la productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento económico sostenible de largo plazo (PEDN / Plan de diversificación). Ciencia, tecnología e innovación: Ciencia, tecnología e innovación (CTI) son elementos centrales para el desarrollo de sociedades del conocimiento sostenibles. Las capacidades nacionales de CTI son, por lo tanto, un importante motor de crecimiento económico y desarrollo social. Las políticas de CTI, regionales, nacionales, y subnacionales direccionan y promueven la inversión y la formación de recursos humanos, creando y fortaleciendo las capacidades necesarias para que la CTI esté al servicio del desarrollo sostenible (UNESCO /Conicyt – Chile) - Innovación: Proceso de crear e implementar -en especial- un nuevo producto o proceso / Proceso de creación de valor económico mediante el cual ciertos productos o procesos productivos, desarrollados en base a nuevos conocimientos o a la combinación 157
novedosa de conocimiento preexistente, son introducidos eficazmente en los mercados y, por lo tanto, en la vida social. - Ciencia: Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales. En otra acepción, ciencia es el conjunto de conocimientos relativos a las ciencias exactas, fisicoquímicas y naturales. - Tecnología: Conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del conocimiento científico. En otra acepción, tecnología es el conjunto de los instrumentos y procedimientos industriales de un determinado sector o producto. Empleo: Trabajo de calidad en condiciones de libertad y equidad, en el cual, los derechos son protegidos y se cuenta con remuneración adecuada y protección social (PEDN). Desarrollo territorial: El desarrollo territorial sostenible busca la integración interna de la economía, la sociedad y el ambiente, acorde con la integración geoeconómica y geopolítica (conjunto de procesos sociales, culturales y económicos que promueven en un territorio el dinamismo económico y la mejora de la calidad de vida de la población). Calidad de vida en zonas rurales: Bienestar general de la población en la zona rural, medido a través de su bienestar material, por ejemplo: nivel de vida, considerando –ademáscomponentes intangibles como la calidad del medio ambiente, la seguridad nacional, la seguridad personal y las libertades políticas y económicas (adaptado del Banco Mundial). Conectividad rural y urbana: El desarrollo de las conexiones del sistema urbano-rural es una herramienta para el desarrollo territorial integrado. El manejo de las conexiones (conectividad) incluye desde la accesibilidad y la movilidad hasta la conectividad informática. Un adecuado manejo de la conectividad permite el acceso a infraestructuras prestadoras de servicios, una mejor capacidad de movilizarse en el territorio a costos razonables y la conexión a la información, la cultura y la integración con la sociedad. Todos estos son aspectos claves para el desarrollo social del campo, el aumento de su competitividad y la apropiación social del territorio (Tesis: http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/arquitectura/tesis07.pdf). Ciudad sostenible: Aquella ciudad que es segura, ordenada, saludable, atractiva (cultural y físicamente), eficiente en su funcionamiento y desarrollo, que no afecta al medio ambiente y, como consecuencia de todo ello, es gobernable. Los municipios de estas ciudades tienen atributos y ejecutan obras orientadas al bienestar de sus ciudadanos. La sostenibilidad ambiental significa preservar el capital natural. Requiere que nuestro consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución de los recursos renovables duraderos. Asimismo, la sostenibilidad ambiental significa que el ritmo de emisión de contaminantes no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo de absorberlos y procesarlos. La sostenibilidad ambiental implica, además, el mantenimiento de la diversidad biológica, la salud pública y la calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el bienestar humanos, así como la flora y la fauna, para siempre. (La Carta de Aalborg) (Plan de Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga).
158
Infraestructura productiva: Conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones de larga vida útil sobre la cual se produce la prestación de servicios necesarios y actividades con fines productivos (PEDN). Corredores económicos: Es la fuerza de aglomeración de actividades productivas que permiten el flujo o circulación de mercancías y factores productivos a partir del encuentro entre la oferta y la demanda sustentada en la existencia de relaciones de interdependencia de una o más ciudades centrales, ciudades intermedias y ciudades menores (PEDN aprobada). Ambiente: Aprovechamiento eficiente, responsable y sostenible de la diversidad biológica, asegurando una calidad de vida ambiental adecuada para la vida saludable de las personas y el desarrollo del país. Gestión de riesgos y desastres: Es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible (PEDN). Calidad ambiental: Presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una propiedad especifica al ambiente y a los ecosistemas (PEDN). Ecosistema: Complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos, así como su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional (Naciones Unidas). Diversidad biológica: Es el término por el que se hace referencia a la amplia variedad de seres vivos sobre la Tierra y los patrones naturales que la conforman. Se entiende por diversidad la amplia variedad de plantas, animales y microorganismos existentes (Naciones Unidas). Estado del ambiente: Conjunto de características del ambiente en función a la disponibilidad y facilidad de acceso a los recursos naturales y a la ausencia o presencia de agentes nocivos. Es la presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una propiedad específica al ambiente y a los ecosistemas (Ministerio de Ambiente).
159
Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias A partir de la calificación de cada tendencia se podrán escoger aquellas con un puntaje mayor para el análisis de impactos sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio.
MATRIZ DE VALORACIÓN DE TENDENCIAS CRITERIOS PARA SELECCIONAR TENDENCIAS PERTINENCIA Valor
EVIDENCIA
La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el territorio.
5
La tendencia tiene muy alta pertinencia.
4
La tendencia tiene una alta pertinencia.
3
La tendencia tiene una mediana pertinencia.
2
La tendencia tiene poca pertinencia.
1
La tendencia no es pertinente o lo es en muy escasa medida.
TENDENCIAS ÍTEM En este campo, liste todas las tendencias encontradas.
La evidencia hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos que sustentan la existencia de una tendencia. Existe evidencia contundente que demuestra la existencia de la tendencia. Existe evidencia que demuestra la existencia de la tendencia.. Existe cierta evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe poca evidencia que demuestra la existencia de la tendencia. No existe evidencia que demuestre la existencia de la tendencia.
PERTINENCIA
En este campo, valore la pertinencia.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
160
EVIDENCIA
PUNTAJE
En este campo, valore la evidencia.
En este campo, coloque el promedio de los valores de pertinencia y evidencia.
Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual Tendencias Componentes del modelo conceptual
Tendencia 1
Tendencia 2
Tendencia 3
Componente A.1 Componente A
Componente A.2 Componente A.3 Componente B.1
Componente B
Componente B.2 Componente B.3
…
… Componente n.1
Componente n
Componente n.2 Componente n.3 Total
Valor
Descripción
0
Sin influencia
1
Débil
2
Moderada
3
Fuerte
161
…
Tendencia n
Total
Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Tendencias Modelo actual del territorio Sistema Urbano (o poblacional) Sistema relacional
Tendencia 1
Tendencia 2
Tendencia 3
Sistema ambiental Sistema productivo Sistema equipamental Sistema patrimonial Total
Valor
Descripción
0
Sin influencia
1
Débil
2
Moderada
3
Fuerte
162
…
Tendencia n
Total
Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
1
Evento 1
2
Evento 2
3
Evento 3
4
Evento 4
…
…
n
Evento n
Alta
Media
Baja
Probabilidad de ocurrencia Ocurrirá después
2027-2030
2023-2026
2019-2022
2016-2018
Ya ocurrió
Periodo de tiempo en que podría ocurrir el evento de futuro Indeterminado
Alta
Media
Evento de futuro
Baja
Impacto sobre el sector
Fuente: Adaptado de Ortega 2013
163
Anexo 7: Identificación y definición de variables Condición de cambio
Sujeto / Objeto
Variable
Definición
Componente 1.1 Componente 1
Componente 1.2 Componente 1.3 Componente 1.4 Componente 2.1
Componente 2
Componente 2.2 Componente 2.3 Componente 2.4 Componente n.1
Componente n
Componente n.2 Componente n.3 Componente n.4 Tendencia 1
Tendencias
Tendencia 2 Tendencia 3 Tendencia n Instrumento de política 1
Instrumentos Instrumento de política 2 de política Instrumento de política 3 Instrumento de política n Se puede tener más de una variable por componente de nivel 2 o por instrumento de política. Si las tendencias se encuentran enunciadas según los lineamientos metodológicos compartidos, deberá extraerse solo una variable.
164
Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural
1
2
3
4
5
6
7
8
1 2 3 4 5 6 7
9
10 11
n
Tener en cuenta que la relación e influencia se establece respecto al momento actual del análisis. Para determinar el grado de influencia de una variable sobre otra se asignará un valor entre 0 y 3, según la siguiente categoría:
8 9 10 11 n
165
Valor
Grado de influencia de variables
0
Sin influencia
1
Débil
2
Moderada
3
Fuerte
Anexo 9: Selección de variables estratégicas Las variables que representan preponderantemente impactos serán las que se escogerán como variables estratégicas. Sin embargo, será decisión de la Comisión de Planeamiento la selección final de variables estratégicas.
SELECCIÓN DE VARIABLES
ÍTEM
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
VARIABLES AMBIGUAS Y DEPENDIENTES En este campo, coloque el nombre de la variable identificada. Variables 1 Variables 2 Variables 3 Variables 4 Variables 5 Variables 6 Variables 7 Variables 8 Variables 9 Variables 10 Variables 11 Variables 12 Variables 13 Variables 14 Variables 15 Variables 16 Variables 17 Variables 18 Variables 19 Variables 20
REPRESENTAN IMPACTOS En este campo, marque En este campo, marque con una X si la variable es con una X si la variable es un medio. un impacto. REPRESENTAN MEDIOS
166
Anexo 10: Identificación y formulación de indicadores a. Elementos del indicador Unidad de medida
Es el parámetro de referencia de la expresión que permitirá la operatividad y la determinación de las magnitudes de medición del indicador. Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición.
Sujeto
Es el aspecto o característica que será medido sobre el sujeto. Cada aspecto o característica que se identifique como atributo deberá ser definido o conceptualizado de manera operativa para evitar errores o dificultades en la medición y distorsiones en la interpretación de resultados.
Atributo
b. Redacción del indicador La redacción del indicador debe de incluir la unidad de medida, el sujeto y el atributo.
INDICADOR
=
Unidad de medida
+
Sujeto
+
Atributo
Por ejemplo, para la variable estratégica “Logros educativos en los niños y niñas” se identifica el siguiente indicador señalando sus elementos: Unidad de medida
Sujeto
Atributo
Porcentaje
de niñas y niños del III ciclo de Educacion Basica Regular
con desempeño suficiente en comprensión lectora
Fuente: Ceplan
Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa dependiendo del tipo de atributo que elija. c. Elección de la unidad de medida Elegir la unidad de medida en función de la mejor expresión operativa que permita una medición adecuada del indicador. Para indicadores cuantitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos cuantitativos, siendo las más utilizadas:
• Número • Proporción • Porcentaje • Tasa
167
• • • •
Promedio Razón Brecha Tasa crecimiento
de
• • • •
Relación Mediana Quintil Índice
INFORMACIÓN ADICIONAL: Recomendación para el uso de número en el enunciado del indicador: Cuando se utiliza el número como unidad de medida, se recomienda anteponer siempre la palabra “Número” o “Total” en el enunciado del indicador, a fin de evitar confusiones con el uso de otras unidades de medida. Ejemplo: “Número de niñas y niñas menores de cinco años atendidos en el establecimiento de salud”. Recomendación para el uso de las unidades de medida número y porcentaje: El número y el porcentaje son tal vez las unidades de medida más frecuentemente utilizadas para la formulación de indicadores; sin embargo, conviene tener en cuenta lo siguiente, a fin de elegir apropiadamente entre una u otra unidad de medida. Un porcentaje se calcula dividiendo el numerador entre el denominador multiplicado por 100; donde el numerador vendría a ser la cantidad de sujetos que cumplen con el o los atributos de interés de medición y, el denominador vendría a ser el universo o la base de éstos sujetos. Pero a veces ocurre que el denominador no se puede determinar, en este caso se recomienda utilizar número en lugar de porcentaje: • Cuando el numerador del indicador sea muy pequeño en relación al denominador. Caso contrario se podría utilizar una tasa. • Cuando el universo del denominador no se conozca o no se haya medido o estimado. En base a lo anterior, un porcentaje resulta adecuado utilizarlo cuando se disponga de información precisa o consistente de la base del denominador respecto de la información del numerador, de tal manera que, se obtengan mediciones apropiadas para los propósitos de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas.
Para indicadores cualitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos cualitativos y se expresarán como: nivel, categoría, clase, intervalo, etc.
Ejemplo: Nivel educativo alcanzado por la población de 15 a 24 años de edad.
d. Identificación del sujeto El sujeto del indicador debe ser el mismo o estar relacionado al sujeto de la variable estratégica. De manera similar, el sujeto del indicador para las acciones estratégicas debe ser el mismo que “el quién”.
168
e. Identificación del atributo Para la identificación del atributo se debe tener en cuenta los siguientes conceptos: • Variable: Es una característica que se desea medir. Ejemplo: edad, sexo, estado civil, etc. • Dato: Valor que toma una variable asociado al sujeto. Ejemplo: la variable edad medida en años puede tomar valores como 0, 1, 2... 100, etc.; la variable estado civil puede tomar valores asociados a las categorías de soltero, casado, viudo, etc.
IMPORTANTE Es necesario tener en cuenta que estas variables son variables estadísticas que permiten operar la medición del indicador. Por lo tanto, son de naturaleza distinta a las variables abordadas en la Fase de Análisis Prospectivo. El o los atributos del indicador deben estar relacionados a la condición de cambio de las acciones estratégicas. De esta manera, se presenta el siguiente cuadro que asocia las variables estratégicas con los elementos del indicador: Construcción de un indicador
Nivel
Acción estratégica
Elementos del indicador Unidad de medida
Sujeto
Atributo
Se elegirá según corresponda a indicadores cuantitativos o cualitativos.
Debe ser el mismo o estar relacionado al “sujeto” del propósito.
Deben estar relacionados a la condición de cambio del propósito. Fuente: Ceplan
f. Requisitos que debe cumplir el indicador Los indicadores seleccionados para las variables estratégicas deberán cumplir con los siguientes requisitos40: Específico Medible
Relevante
Mide directamente el comportamiento de la variable estratégica que se desea analizar. Característica que permite medir el indicador objetivamente (de manera que dos personas analizando los datos llegarían al mismo valor). Tiene que ser relativamente fácil de recopilar. Algunos indicadores son más apropiados que otros para medir un objetivo específico. Uno debe preguntarse: ¿Es esta la mejor manera de saber si se está midiendo adecuadamente la variable estratégica?
Basado en los indicadores SMART: Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Timely citados en ILPES 2005. 40
169
g. Línea de base o valor base del indicador La línea de base de un indicador es el dato o información que se obtiene producto de un estudio previo, el cual constituye el punto de partida para las mediciones sucesivas que se realicen con el indicador, es la base de referencia. Es necesario que todo indicador tenga línea de base. Si esto no es posible, entonces se considerará uno de los casos siguientes: • Tomar como base un valor de un conjunto de valores históricos del indicador, recomendándose que ese valor corresponda a un periodo a partir del cual se pueda conocer o tener una idea clara de una tendencia o comportamiento consistente de resultados de periodo a periodo. Sin embargo, es posible que por la naturaleza del evento o suceso que se mide, existan indicadores del cual no sea posible definir claramente una tendencia o comportamiento en el tiempo, como puede ser el caso de indicadores económicos, por ejemplo. En estos casos, se recomienda consultar a la entidad responsable de la medición de estos indicadores, a fin de conocer todos los aspectos relacionados a la medición de los mismos y establecer el valor que se tomará como base. En otros casos, tratándose de una fuente externa al sector, es posible que a lo largo del tiempo se hayan realizado ajustes a la metodología de la medición de indicadores. Entonces, de igual manera, es conveniente conocer estos aspectos para elegir de manera apropiada el valor base. • Si el indicador es de medición reciente, es decir, que no se disponen de datos históricos; entonces, se tomará como base el valor del primer resultado de medición pudiéndose elegir -con el tiempo- un valor más apropiado, en la medida que se tenga una mayor experiencia en la medición del indicador y se disponga de información de una serie de mediciones sucesivas. • Si en caso no existiesen datos, se podrá tomar como valor base el primer resultado de medición del año en curso. Otra posibilidad es que se tome como referencia mediciones de experiencias internacionales, o realizar una estimación consistente en base a ellas. h. Ficha de protocolo del indicador La ficha de protocolo del indicador (también denominado en otras metodologías como Ficha técnica del indicador, Hoja de vida del indicador o simplemente Ficha del indicador) es una herramienta que contiene el detalle de los aspectos metodológicos y técnicos asociados a la medición del indicador. Es un medio de suma utilidad para verificar la consistencia de resultados y dar sostenibilidad de medición en el periodo que se establezca; evitando así, distorsiones en la interpretación de los resultados.
170
En otras palabras, la ficha de protocolo del indicador es un medio para transparentar la obtención de resultados y dar credibilidad institucional de lo que se mide y cómo se mide. CÉDULA DEL INDICADOR N° ____ Variable Estratégica
Nombre del indicador
Desagregación geográfica
Definición del Indicador
Fórmula del indicador
Frecuencia de evaluación
Fuente de información
Órgano responsable de la medición Fuente de datos
Fuente de verificación del indicador
Comportamiento del indicador en el tiempo Periodo
…
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Valor
(Representación gráfica de la evolución del indicador) Consignar el valor de la línea base o valor base
Justificación
Limitaciones y supuestos empleados
Fuente: Adaptado del Plan Estratégico Institucional 2016 – 2018 del Ministerio de la Producción en base al Ministerio de Economía y Finanzas 2015 y CONEVAL, SHCO, SFP 2011.
171
IMPORTANTE: Si el indicador pertenece a alguna variable asociada a políticas nacionales, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política; entonces, se podrá considerar su respectiva ficha del indicador. En el caso de los programas presupuestales, se considerará la Ficha técnica del indicador (Tabla 14 del Anexo 2: Contenidos mínimos de un Programa Presupuestal del documento Programas Presupuestales Diseño, Revisión y Articulación Territorial, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas). Si los indicadores de esos instrumentos o políticas no contasen con fichas de protocolo, entonces, se tendrá que elaborar la ficha respectiva de acuerdo con las pautas descritas anteriormente.
172
Anexo 11: Matriz de identificación de actores
Actores que influyen sobre la variable estratégica
Variable estratégica
Actores sobre los cuales la variable estratégica tiene influencia
En este campo, coloque el actor que influye sobre la variable estratégica.
En este campo, coloque el nombre de la variable estratégica.
En este campo, coloque el actor que es influido por la variable estratégica.
N°
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
173
Anexo 12: Matriz de escenarios
Situación actual Indicador
Fuente
Val or
Califica ción
Escenario tendencial Valo r (202 1)
Califica ción (2021)
Valor (2030)
Califica ción (2030)
Escenario óptimo Valo r
Calific ación
Variable estratégica 1
10
Variable estratégica 2
10
Variable estratégica 3
10
Variable estratégica 4
10
Variable estratégica 5
10
Variable estratégica 6
10
Variable estratégica 7
10
Variable estratégica 8
10
174
Escenario exploratorio 1 Valor Calificación
Escenario exploratorio n Valor
Calificación
Anexo 13: Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario
Escenario “X”
Ítem
Riesgos
Ítem
1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
175
Oportunidades
Anexo 14: Articulación de objetivos Los planes estratégicos se articulan a través de sus objetivos estratégicos y sus correspondientes indicadores y metas. En el caso de los Planes de Desarrollo Regional Concertados, la articulación se da con los Pesem y el PEDN de la siguiente manera: • En el caso de las competencias exclusivas
En el caso de las competencias compartidas
El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial se articula al indicador del objetivo nacional específico, limitado a su territorio. Esta articulación es de dos formas: o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial es igual al indicador del objetivo nacional específico; o o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial tiene una relación de causalidad con el indicador del objetivo nacional específico.
El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial es igual al indicador del objetivo estratégico sectorial limitado a su territorio. En el caso de las competencias compartidas de los gobiernos locales, el indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial debe ser igual al indicador del objetivo estratégico sectorial, regional o provincial, según corresponda.
176
Plantilla de articulación de los Planes de Desarrollo Regional Concertado
177
Anexo 15: Formulación de metas a. Elementos de la meta
Cantidad Sujeto Atributo Temporalidad
La cantidad representa la cuantificación de lo que se desea alcanzar. Dicha cantidad debe estar expresada en la misma unidad de medida del indicador. El sujeto de la meta debe ser el mismo del indicador. Los atributos de medición deben ser los mismos del indicador. Hace referencia al horizonte temporal en el que se alcanzará la meta.
b. Redacción de la meta Considerando como ejemplo el indicador “Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora” se identifica su meta señalando sus elementos: Redacción del indicador
Unidad de medida
Sujeto
Atributo
Temporalidad
80%
de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular
con desempeño suficiente en comprensión lectora
al 2018
80% de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora al 2018
IMPORTANTE: La meta debe considerar la misma unidad de medida, el mismo sujeto y los mismos atributos del indicador. c. Establecimiento de la meta La meta es la cuantificación de lo se busca lograr en un determinado periodo, en función del indicador seleccionado. En el caso del PDRC, es preciso contar con criterios que permitan que las metas de los objetivos estratégicos sean factibles de ser alcanzadas dentro del periodo del plan. De acuerdo a la Directiva, en el caso de las competencias compartidas, las metas se establecen de manera coordinada entre el órgano rector y las entidades de la Administración Pública que comparten responsabilidad para el cumplimiento del objetivo estratégico correspondiente.
178
Para establecer la meta se considerarán los siguientes criterios: • La priorización de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas establecidas en la ruta estratégica. • Los niveles de meta necesaria y meta posible. Meta necesaria y meta posible
eta ecesaria eta osible
Fuente: Ceplan
1 2
Primero, se determina la Meta Necesaria, es decir, la que es recomendable alcanzar para lograr el objetivo estratégico o la acción estratégica. A continuación, se determina la Meta Posible, la misma que se establecerá en función a los recursos disponibles41. La meta posible es, por lo tanto, un subconjunto de la Meta Necesaria.
IMPORTANTE: Cabe señalar que entre la meta necesaria y la meta posible puede existir una meta intermedia que sea producto de una focalización o priorización en la intervención, ya sea por niveles o quintiles de pobreza, por áreas geográficas u otro criterio de focalización. En este caso, la meta intermedia sería un subconjunto de la meta necesaria y a su vez la meta posible sería un subconjunto de la meta intermedia.
Los recursos disponibles en las entidades de la administración pública se refieren, principalmente, a los normativos, presupuestales-financieros, humanos y logísticos-tecnológicos. 41
179
d. Requisitos que debe cumplir la meta La meta deberá cumplir con los siguientes requisitos:
Precisa Medible
Debe estar expresada en términos comprensibles y concretos, libre de términos vagos o ambiguos. Se refiere a la cantidad en que debe estar expresada. Una meta sin cantidad solo queda en un deseo sin poderse materializar.
Alcanzable
Debe de ser posible su logro en el periodo en que se planifica.
Tener una duración
Debe ser alcanzable en un espacio de tiempo predeterminado.
Coherente
Debe tener una relación directa con el objetivo estratégico o la acción estratégica establecida.
Innovadora La meta debe exigir un esfuerzo de trabajo para poder alcanzarla. o retadora Realista
La meta para alcanzarla debe considerar los recursos disponibles.
Meta anual y meta total a. Meta anual La meta anual vendría a ser la que se planifica para cada año. La formulación de las metas anuales debe ser consistente con el sentido u orientación del indicador, que puede ser ascendente, descendente o, en algunos casos, se puede buscar mantener una misma cantidad año por año.
Por ejemplo; el indicador “Tasa de desnutrición crónica en niños menores de 5 años” tiene un sentido u orientación descendente. Si el valor actual de la desnutrición crónica fuese de 40%, entonces, las metas anuales podrían ser 38% para el año 1, 30% para el año 2, 25% para el año 3, 22% para el año 4 y 18% para el año 5.
Otro ejemplo, el indicador "Porcentaje de hogares que se abastecen de agua mediante red pública" tiene un sentido ascendente, porque se espera que año a año el porcentaje de hogares con esos servicios se incremente; así se puede plantear las siguientes metas anuales: 70% para el año 1, 80% para el año 2, 90% para el año 3, 92% para el año 4 y 95% para el año 5.
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b. Meta total La meta total corresponde al horizonte de 5 años. La meta total también deberá considerar el sentido u orientación del indicador.
Por ejemplo, si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 10% para el año 1, 15% para el año 2, 20% para el año 3, 20% para el año 4 y 15% para el año 5; entonces, la meta total a cinco años sería de 80%, bajo una lógica de suma.
Casos usuales que se pueden presentar Metas sumables: Cuando la meta final se obtenga sumando las metas anuales. Metas acumulativas: Cuando la meta final se obtenga acumulando las metas anuales. Por ejemplo: si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 50% para el año 1, 70% para el año 2, 80% para el año 3, 82% para el año 4 y 85% para el año 5; entonces, la meta total será de 85% coincidiendo con la meta del año 3. Otros casos que se presentan cuando las metas anuales sean promediables, de avance progresivo, o que se busque mantener la misma cantidad en cada uno de los tres años y, por lo tanto, la meta total será esa misma cantidad.
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