DREPT ADMINISTRATIV PARTEA A II-A Conf.univ.dr. Emanuel Albu
- Semest Semestrul rul IIIICapitolul I ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Noţiunea de activitate executiv-administrativă Activitatea executiv- administrativă este una dintre cele trei forme fundamentale de activitate a statului, care este realizată de organele puterii executiv -administrative prin activităţi de conducere, activităţi de organizare a executării legilor şi activităţi de executare în concret a acestora, prin acţiuni cu caracter dispozitiv sau prestator. Formele concrete ale activităţii executiv-administrative Actul administrativ este definit ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă juridică, pe baza şi în executarea legii, a unei autorităţi administrative, prin care se formează o situaţie juridică nouă sau se refuză o pretenţie juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţă juridică supusă regimului juridic administrativ. Prin operaţiuni administrative se înţelege acele activităţi administrative care sunt făcute de către personalul organelor administraţiei publice în cadrul procesului administrativ, care au semnificaţia unor operaţiuni de birou precum: întocmirea unui referat, efectuarea unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice, înregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor etc. Operaţiunile materiale sunt activităţi materiale care nu au caracterul unor lucrări de birou, ele situându-se în afara faptului administrativ, precum sunt, spre exemplu, activităţile materiale prin care se realizează serviciul public de asistenţă medicală sau activităţile de instruire şi educare a elevilor în cazul serviciului public de învăţământ etc. Din punct de vedere juridic, între cele două categorii de operaţiuni nu există o deosebire marcantă, ele deosebindu -se de actele juridice prin aceea că ele nu pot produce efecte juridice, prin ele însele. Actele politice ale administraţiei publice sunt acte ale activităţii administrativexecutive, care nu produc efecte juridice şi nu pot fi aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, dar ele produc totuşi efecte importante şi sunt aduse la îndeplinire datorită autorităţii organului de la care emană aceste acte. Acestea sunt actele cunoscute sub diverse denumiri: comunicate, declaraţii, mesaje, note diplomatice etc., care emană direct de la Guvern şi privesc probleme importante de interes intern sau extern. Capitolul II ACTELE ADMINISTRATIVE
Noţiunea actului administrativ Art. 2 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o 1
autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. Potrivit aceloraşi prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice, precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ a) Actul adminis administrati trativv este un un act juridic juridic care produce efecte juridice prin el însuşi, făcând să ia naştere, să se modifice sau să se stingă drepturi şi obligaţii. Aşa, spre exemplu, o hotărâre a consiliului local poate stabili anumite drepturi şi obligaţii pentru locuitorii acelei unităţi administrativ teritoriale. Spre deosebire de actul administrativ, operaţiunea administrativă şi operaţiunea materială nu produc efecte juridice prin ele însele. Aşa, de exemplu, întocmirea unui referat de către un student sau susţinerea unui curs de către un profesor nu vor produce efectele juridice care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire. b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică din partea autorităţii administrative care îl adoptă sau îl emite. c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ şi este adoptat sau emis emis în cadrul unui raport de drept administrativ. d) Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate administrativă în vederea organizării executării legii şi executării executării în concret a acesteia. În principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administraţiei publice, dar şi de organe aparţinând puterii legislative şi judecătoreşti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Spre exemplu: ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancţionează un funcţionar public parlamentar sau ordinul prin care preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie numeşte sau eliberează din funcţie pe managerul economic e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică prezumţie de legalitate, autenticitate şi veridicitate. În cazul actului administrativ nu mai este necesară intervenţia instanţelor judecătoreşti pentru punerea lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc. Clasificarea actelor administrative a) În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se împart în: - Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu, producând efecte erga omnes, cum sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, instrucţiunile, regulamentele, regulamentele, etc. - Actele administrative individuale produc efecte faţă de o persoană sau faţă de persoane dinainte stabilite, cum sunt hotărârile prin care Guvernul numeşte prefecţii, ii, decretele prin care Preşedintele României numeşte în funcţii publice, ori acorda graţieri individuale, etc. b) În funcţie de valoarea lor juridică, actele administrative se împart în: - Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate administrativă care acţionează în regim de putere publică, pe baza şi în vederea organizării executării legii pentru naşterea, modificarea sau ştergerea unor raporturi juridice; - Acte administrative de gestiune , care sunt acte juridice încheiate de autorităţile administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine. 2
autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. Potrivit aceloraşi prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice, precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ a) Actul adminis administrati trativv este un un act juridic juridic care produce efecte juridice prin el însuşi, făcând să ia naştere, să se modifice sau să se stingă drepturi şi obligaţii. Aşa, spre exemplu, o hotărâre a consiliului local poate stabili anumite drepturi şi obligaţii pentru locuitorii acelei unităţi administrativ teritoriale. Spre deosebire de actul administrativ, operaţiunea administrativă şi operaţiunea materială nu produc efecte juridice prin ele însele. Aşa, de exemplu, întocmirea unui referat de către un student sau susţinerea unui curs de către un profesor nu vor produce efectele juridice care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire. b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică din partea autorităţii administrative care îl adoptă sau îl emite. c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ şi este adoptat sau emis emis în cadrul unui raport de drept administrativ. d) Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate administrativă în vederea organizării executării legii şi executării executării în concret a acesteia. În principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administraţiei publice, dar şi de organe aparţinând puterii legislative şi judecătoreşti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Spre exemplu: ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancţionează un funcţionar public parlamentar sau ordinul prin care preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie numeşte sau eliberează din funcţie pe managerul economic e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică prezumţie de legalitate, autenticitate şi veridicitate. În cazul actului administrativ nu mai este necesară intervenţia instanţelor judecătoreşti pentru punerea lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc. Clasificarea actelor administrative a) În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se împart în: - Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu, producând efecte erga omnes, cum sunt, spre exemplu, normele metodologice, normele de aplicare, instrucţiunile, regulamentele, regulamentele, etc. - Actele administrative individuale produc efecte faţă de o persoană sau faţă de persoane dinainte stabilite, cum sunt hotărârile prin care Guvernul numeşte prefecţii, ii, decretele prin care Preşedintele României numeşte în funcţii publice, ori acorda graţieri individuale, etc. b) În funcţie de valoarea lor juridică, actele administrative se împart în: - Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate administrativă care acţionează în regim de putere publică, pe baza şi în vederea organizării executării legii pentru naşterea, modificarea sau ştergerea unor raporturi juridice; - Acte administrative de gestiune , care sunt acte juridice încheiate de autorităţile administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine. 2
Actul administrativ jurisdicţional Potrivit ar t.t. 2 alin.(1) lit.d) din Legea 554/2004 actul administrativ jurisdicţional este actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare. Regimul juridic al actelor administrative Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative Legalitatea Legalitatea este principiul principiul care care determină activitatea organelor administraţiei publice – actul administrativ fiind forma principală a acestei activităţi, dar şi limitează activitatea acestor autorităţi chemate să organizeze executarea şi executarea în concret a legii, în limitele prevederilor acesteia. Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administraţiei publice şi de alegere a soluţiilor celor mai adecvate pentru organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia. Posibilitatea de apreciere acordată organelor administraţiei publice trebuie să se realizeze în limitele legalităţii, refuzul nejustificat şi excesul de putere antrenând răspunderea organelor administraţiei publice în condiţiile Legii contenciosului administrativ, aşa cum vom arăta într -o secţiune ulterioară.
Competenţa – condiţie esenţială pentru emiterea actelor administrative Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au această competenţă ce le-a fost conferită prin lege sau în baza legii. Deci, competenţa organelor administraţiei publice reprezintă ansamblul atribuţiilor publice conferite acestora de lege, pentru a acţiona pe baza şi în executarea legii, efectuând acte administrative, operaţii administrative şi/sau simple operaţii materiale. Competenţa de a adopta sau emite acte acte administrative constituie totodată condiţia esenţială de legalitate a actelor administrative. Aplicarea actelor administrative Intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu momentul în care acesta este apt să producă efecte juridice şi, totodată să fie pus în executare. De asemenea, intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu data la care acestea sunt aduse la cunoştinţa celor interesaţi, modalitatea folosită fiind diferită în funcţie de întinderea efectelor acestuia. Executarea actelor administrative se realizează, ca regulă generală, în mod benevol de către subiectele raportului juridic respectiv, iar, în caz contrar, organele administraţiei publice vor proceda la executarea silită a acestora şi la forţa de constrângere a statului. Actele administrative sunt executorii din oficiu , în favoarea lor funcţionând puternice prezumţii de veridicitate, de autenticitate şi de legalitate, care nu vor putea fi răsturnate decât prin contestarea acestora în procedura contenciosului administrativ. CAPITOLUL III CONTRACTELE ADMINISTRATIVE Noţiunea contractelor administrative administrative
3
Organele administraţiei publice pentru a realiza sarcinile ce le revin, folosesc nu numai actele administrative care au un caracter unilateral , ci folosesc şi contractele care sunt acte administrative bilaterale. Contractele administrative sunt acte juridice pe care le încheie organele administraţiei publice cu cei administraţi, acte care cuprind un acord de voinţă generator de drepturi şi obligaţii pentru părţile contractante. Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt asimilate actelor administrative, adică acele contracte încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice.
-
Caracterele contractelor administrative Caracterul sinalagmatic – în sensul că atât autoritatea administrativă , cât şi persoana
de drept privat au obligaţii in executarea contractului; Caracterul oneros- în sensul că autoritatea administrativă urmăreşte realizarea unui interes, în timp ce persoana de drept privat urmăreşte obţinerea unui câştig material; Sunt contracte numite, având fiecare o reglementare specifică, corespunzătoare unor operaţiuni economice specifice; Sunt contracte cu executare succesivă în timp; Sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite în mod unilateral de către autoritatea administrativă prin caietul de sarcini, în baza prevederilor legale; Sunt contracte solemne, neîndeplinirea formelor cerute de lege fiind sancţionată cu nulitatea absolută; Sunt contracte comutative, în sensul că atât persoana de drept privat cât şi autoritatea administrativă cunosc întinderea obligaţiilor încă din momentul încheierii. Trăsăturile caracter istice distinctive ale contractelor administrative
Părţile în contractele administrative O primă trăsătură distictivă în raport cu celelalte contracte civile şi comerciale, constă în aceea că, în orice contract administrativ, una din părţile contractant e va fi o autoritatea administrativă sau o persoană juridică autorizată de către autoritatea compententă, iar cealaltă parte contractantă va fi un particular din afara sistemului organelor administraţiei publice şi care va putea fi o persoană fizică sau juridică. 2. Obiectul contractelor administrative Obiectul contractelor administrative este prezentat în mod concret în actele normative care le reglementeaza; potrivit art 2 alin 1 lit c) din Legea nr 554/2004 obietul contractelor administrative poate consta din: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice. 3. Clauzele contractelor administrative Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile, ele fiind stabilite prin lege sau pe baza şi în executarea legii, cealaltă parte contractantă, particularul având doar posibilitatea să le accepte, caz în care încheie contractul sau sa nu le accepte, caz în care nu se va realiza acordul de voinţă, iar contractu l nu se va încheia. 4. Executarea contractelor administrative Executarea obligatiilor care decurg din contractele administrative se deosebeşte de executarea obligaţiilor care decurg dintr -un contract civil sau comercial, prin aceea că autoritatea administr ativă, pe parcursul executării contractului, va putea proceda la denunţarea acestuia atunci când interesul public impune acest lucru. 5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative 1.
4
În momentul de faţă, după intrarea în vigoare a legii 554/2004 pr in asimilarea contractelor administrative cu actele administrative, instanţele de contencios administrativ au dobândit o competenţă deplină şi exclusivă în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi a oricăror litigii legate de aplicarea şi executarea acestuia. Tipuri de contracte administrative
Ne referim în continuare la tipurile de contracte administrative care sunt reglementate de legislaţia in vigoare. 1. Contractul de concesiune Acest contract administrativ este reglementat de Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor, ca fiind contractul prin care o autoritate publică , numită concedent, transmite pentru o perioadă de cel mult 49 de ani unei alte persoane, numită concesionar, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public în schimbul unei redevenţe. 2. Contractul de achiziţie publică Acest contract administrativ este reglementat de OUG nr 60/2001 privind achiziţiile publice – este contractul încheiat în formă scrisă prin care o persoană juridică, denumită autoritatea contractantă, dobândeşte cu titlu definitiv sau temporar produse, lucrări, servicii printr-un contract de achiziţie publică unui ofertant în urma aplicării uneia dintre procedurile prevăzute. Atribuirea contractului de achiziţie publică se realizează pe baza principiului liberei circulaţii, principiului eficientei utilizări a fondurilor publice, principiul transparenţei procedurii de atribuire a contractului, principiului tratamentului egal şi principiului confidenţialităţii. 3. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale Prin acest tip de contract, statul sau o unitate administrativ- teritorială se obligă să asigure unei persoane de drept privat folosinţa temporară a unui bun, în schimbul unei sume de bani, numită chirie. Părţile contractului sunt, pe de o parte, o persoană de drept public, numită locator şi , pe de altă parte, o persoană de drept privat, numită locatar, încheierea contractului făcându-se după organizarea în prealabil a unei licitaţii, contractul fiind supus regimului de drept administrativ. 4. Contractul de lucrari publice Acest contract administrativ se încheie între o autoritate pu blică şi o persoană de drept privat, numită executant, şi care are ca obiect execuţia uneia sau mai multor lucrări de construcţii, în schimbul unui preţ.
Contractul pentru concesiune de lucrări Contractul pentru concesiunea de lucrari este acel tip d e contract de achiziţie publică, asemănător contractului de lucrări, cu deosebirea că autoritatea publică, în contrapartida lucrărilor executate, acordă executantului – concesionar dreptul de a exploata sau de a administra rezultatul lucrărilor pentru o perioadă de timp. 6. Contractul de asociere în participaţiune Acest tip de contract a fost reglementat de prevederile Legii nr.69/1991 privind administraţia publică locală. Caracteristic acestui tip de contract este faptul că una dintre părţi este o autoritate publică, iar obiectul acestuia este realizarea unui interes public. 7. Contractul de comodat încheiat de care organele administraţiei publice 5.
5
În cazul acestui tip de contract o persoană de drept public, numită comodant, remite spre folosinţă temporară gratuită unei persoane de drept privat, numita comodatar, un bun cu obligaţia pentru acesta din urmă de a -l restitui în natură. Obiect al acestui tip de contract îl constituie un bun aflat în proprietatea statului sau a unitaţilor administrativ –teritoriale, dat în folosinţă gratuită pe o perioadă determinată. 6. Contractul de parteneriat public-privat Contractul de parteneriat public-privat – are ca obiect, după caz, proiectarea, finanţarea, construcţia, exploatarea, întreţinerea şi transferul oricărui bun pu blic. Prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/19 aprilie 2006 se reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică, a contractului de concesiune de lucrări publice şi a contractului de concesiune de servicii, precum şi modalităţile de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri. Contractele de achiziţie publică sunt: a) contracte de lucrări; b) contracte de furnizare; c) contracte de servicii. Specific acestui tip de contract este faptul ca îi este aplicabil regimul de drept administrativ. 9. Contractul de grant Contractul de grant este contractul încheiat între Fondul Român de Dezvoltare Socială şi reprezentanţi ai grupurilor din comunitatile rurale sărace, care în baza unui proiect întocmit de beneficiari, transmite acestora cu titlu gratuit, sume de bani. Fondul Român de Dezvoltare Socială are competenţa de a verifica utilizarea grantului potrivit proiectului aprobat şi în caz contrar să desfiinţeze contractul fără intervenţia instanţei de judecată, printr-o procedură derogatorie de la dreptul comun.
Capitolul IV DOMENIUL PUBLIC
Noţiunea domeniului public Noţiunea de domeniu public a fost folosită în mod neechivoc şi delimitată prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind proprietat ea publică şi regimul juridic al acesteia, precizându-se că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.136 alin.(4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, po trivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege. Noţiunea de domeniu public nu se suprapune cu aceea de proprietate publică, din domeniul public putând face parte şi bunuri mobile sau imobile care aparţin proprietăţii private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ pentru că, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Regimul juridic al domeniului public Prin r egimul juridic al domeniului public se înţelege ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparţin domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ -teritoriale, precum şi raporturilor juridice care se nasc între titularii dreptului de proprietate şi terţe persoane cu privire la bunurile respective. În momentul de faţă, regimul juridic al domeniului public este conturat în mod esenţial de prevederile art.136 alin.(4) din Constituţie, republicată. 6
Legea nr.213/1998 reprezintă reglementar ea aplicabilă domeniului public şi realizează cea mai importantă clasificare a domeniului public, în raport cu interesul pe care îl prezintă, astfel: - domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art.136 alin. (3) din Constituţie, din cele prevăzute la pct.I din anexa la lege, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege; - domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.II din anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional; - domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.III din anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean. Domeniul pr ivat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri care nu fac parte din domeniul public şi asupra cărora statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată. CAPITOLUL V Serviciile publice
1. Noţiunea de serviciu public Serviciul public este definit ca fiind „acea organizaţie de stat sau a colectivităţii locale, înfiinţată de autorităţile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept administrativ sau civil, în procesul de executare a legii”.
2. Regimul juridic aplicabil serviciilor publice Regimul juridic aplicabil serviciilor publice este format din totalitatea normelor care reglementează înfiinţarea, organizarea şi prestarea serviciilor publice. Serviciilor publice le este aplicabil un regim mixt, de drept public şi de drept privat.
3. Serviciul public şi serviciul de utilitate publică Distincţia dintre cele două noţiunii constă în următoarele aspecte: - serviciul public este r ealizat de o organizaţie statală, în timp ce serviciul de utilitate publică este înfăptuit de o organizaţie nestatală; - tutela administrativă se extinde numai asupra serviciilor publice; - numai serviciile publice beneficiază de o protecţie specială din parte a statului; - reglementările şi controlul statului cu privire la formarea şi utilizarea resurselor financiare sunt aplicabile numai în privinţa serviciilor publice. 4. Clasificarea serviciilor publice - în raport de forma de organizare - în raport cu obiectul de activitate - în raport cu gradul de extensie .
5. Înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice 7
Serviciile publice se înfiinţează şi se organizează prin actul emis de autoritatea competentă. Serviciile publice se înfiinţează prin lege, precum ministerele, prin hotărâre a Guvernului , în cazul organelor de specialitate din subordinea acestuia, prin ordin al ministrului, în cazul organelor de specialitate din subordinea ministerelor, ori prin hotărâri ale consiliilor judeţene sau ale consiliilor locale, în cazul serviciilor publice de interes judeţean şi, respectiv, local.
6. Principiile organizării şi funcţionării serviciilor publice În literatura de specialitate, înfiinţarea şi organizarea serviciilor publice sunt subordonate următoarele patru pri ncipii: a. Principiul continuităţii serviciului public. b. Principiul egalităţii în faţa serviciului public. c. Principiul adaptabilităţii serviciului public. d. Principiul eficienţei şi eficacităţii serviciului public. 7. Serviciile publice în reglementarea Legii administraţiei publice locale, nr.215/2001, republicată Sunt servicii publice de interes local: 1. educaţia; 2. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. sănătatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situaţiile de urgenţă; 9. protecţia şi refacerea mediului; 10. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11. dezvoltarea urbană; 12. evidenţa persoanelor; 13. podurile şi drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local, după caz; 15. serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16. activităţile de administraţie social-comunitară; 17. locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale sau în administrarea sa; 18. punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale. Având în vedere atribuţiile susmenţionate ce revin consiliului local, art.51 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicată, dispune expres în sensul că „î n exercitarea mandatului, consilierii locali sunt în serviciul colectivităţii locale”, pentru ca, pri n art.61 alin.(5), să prevadă că „ Primarul conduce serviciile publice locale”. Sunt servicii publice de interes judeţean: 1. educaţia; 2. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. sănătatea; 8
4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situaţiile de urgenţă; 9. protecţia şi refacerea mediului; 10. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11. evidenţa persoanelor; 12. podurile şi drumurile publice; 13. serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan.
8. Serviciile comunitare de utilităţi publice în reglementarea Legii nr.51/20061 Serviciile comunitare de utilităţi sunt reglementate de Legea nr.51/2006 2, care reprezintă cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului funcţionării acestei categorii de servicii publice. Serviciile comunitare de utilităţi publice sunt definite de lege ca totalitatea activităţilor de utilitate şi interes public general, desfăşurate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor sub conducerea, coordonarea şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul satisfacerii cerinţelor comunităţilor locale, prin care se asigură următoarele utilităţi: a) alimentarea cu apă; b) canalizarea şi epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale; d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică în sistem centralizat; e) salubrizarea localităţilor; f) iluminatul public; g) administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea; h) transportul public local.
9. Serviciile publice reglementate de alte acte normative 9.1. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor simple. Serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor 9.2. Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor 9.3. Serviciul public de lectură 9.4. Serviciul public de salubrizare a localităţilor 9.5. Serviciul de iluminat public 9.6. Serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare 9.7. Serviciul public de alimentare cu energie termică 9.8. Serviciile de transport public local 1
Legea serviciilor co munitare de utilităţi publice, nr.51/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 254 din 21 martie 2006 2 Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 254 din 21 martie 2006
9
Capitolul VI CONTROLUL ACTIVITĂŢII ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Clasificarea formelor de control O primă clasificare se realizează după natura organului de control, în raport de care există: - controlul legislativ sau politic, exercitat de către Parlament, prin anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor două camere, prin interpelări şi întrebări puse membrilor Guvernului, etc.; - controlul executiv sau administrativ care este executat de organe de control din cadrul sistemului administraţiei publice; - controlul judecătoresc care este exercitat de către instanţele judecătoreşti asupra legalităţii actelor administrative.
Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administraţiei publice. Controlul administrativ. Controlul administrativ intern se exercită de către structuri sau funcţionari din interiorul autorităţii a cărei activitate este verificată şi se poate realiza, fie din oficiu, adică la iniţiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este vorba de un recurs graţios. Controlul administrativ extern se clasifică în: a) Controlul ierarhic care este exercitat de organe supraordonate autorităţii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiaşi subsistem al administraţiei publice, cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activităţii unui serviciu public deconcentrat la nivel judeţean al ministerului respectiv. b) Controlul extern specializat care este exercitat din afara autorităţii verificate, dar şi din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificată, cum este controlul exercitat de inspecţiile, inspectoratele de stat, Garda Financiară, Garda de Mediu , etc. Controlul de tutelă administrativă este controlul exercitat de Guvern, în calitate de conducător general al administraţiei publice, asupra legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, realizat prin prefecţii judeţelor, potr ivit Legii nr. 340/2004 şi potrivit Legii nr. 554/2004. În situaţia în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciază că un act administrativ adoptat sau emis de către o autoritate a administraţiei publice locale este nelegal, el va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative este forma de control care se realizează prin organe cu atribuţii jurisdicţionale, aflate în sistemul organelor administraţiei publice, vizând doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute prin lege, care se finalizează cu actele administrativ jurisdicţionale, supuse controlului instanţelor judecătoreşti.
10
Capitolul VII CONTROLUL JUDECĂTORESC. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.
Obiectul controlului judecătoresc Controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului şi are ca obiect soluţionarea litigiilor care se nasc între administraţie şi particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administraţiei publice. Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităţilor administrative: guvernamentale, autonome, locale şi asupra instituţiilor de interes public, în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative emise sau adoptate. Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului, nu şi oportunitatea sau eficienţa acestora. Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau emiterii actului administrativ şi se desfăşoară pe baza unei proceduri speciale. Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul că este precedat de o procedură prealabilă în faţa organelor administraţiei publice.
Noţiunea contenciosului administrativ Din punct de vedere al n aturi litigiilor cu care sunt învestite instanţele aparţinând puterii judecătoreşti există: Contenciosul de drept comun care este format din totalitatea litigiilor de natură civilă, comercială şi penală de competenţa instanţelor judecătoreşti. Contenciosul administrativ care este alcătuit din totalitatea litigiilor de natură administrativă, născute în relaţiile dintre administraţie şi particulari, date în competenţa instanţelor judecătoreşti. În sens larg, prin contencios administrativ se înţelege totali tatea litigiilor juridice dintre administraţie şi cei administraţi, indiferent că este vorba de litigii de drept privat sau de drept public. În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le -o conferă legea. Art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluţionare, de către instanţele de cont encios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din neso luţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Capitolul VIII ORGANIZAREA ACTUALĂ A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN Contenciosul administrativ în reglementarea Legii nr.554/2004 La art.52 alin.(1) din Constituţie, republicată, s-a prevăzut că persoana vătămată într un drept al său ori într -un interes legitim, de o autoritate publică, printr -un act administrativ 11
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competenţa instanţei de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o acţiune directă care să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepţie de nelegalitate a actului administrativ, invocată fie în faţa unei instanţe de drept comun, fie în faţa unei instanţe inferioar e de contencios administrativ. Acţiunea adresată instanţei de contencios administrativ, numită uneori plângere sau contestaţie, ori recurs, etc., reprezintă o cale de atac principală şi directă, prin care se tinde la desfiinţarea efectelor juridice ale un ui act administrativ sau la reformarea lui.
Părţile litigiului de contencios administrativ Sub denumirea marginală „Subiectele de sezină”, art.1 din lege prezintă subiectele care pot avea calitatea procesuală activă şi au dreptul să sesizeze instanţele de contencios administrativ. a) Astfel, potrivit art.1 alin.(1), se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se precizează că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într -un drept al său sau într -un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Prin persoană vătămată, legea înţelege orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat. În continuare, art.1 din lege enumeră autorităţile care, deşi nu sunt vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pot sesiza instanţa de contencios administrativ competentă. b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat la sesizarea unei persoane, atunci când apreciază ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de putere al unei autorităţi administrative, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, situaţie în care persoana ce se adresase acestei instituţii dobândeşte calitatea de reclamant şi va fi citat în această calitate. c) Ministerul Public poate sesiza instanţa de contencios atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, situaţie în care petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente. d) Calitate procesuală activă poate avea şi prefectul care, în urma controlului de tutelă, poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, actele nelegale ale autorităţilor administraţiei publice locale. e) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate, potrivit art.1 alin.(8) şi art.3 alin.(2) din lege, să atace în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică şi funcţionarii publici. 12
f) Subiect al dreptului de a sesiza instanţa de contencios administrativ şi de a căpăta astfel calitate procesuală activă, poate fi însuşi organul emitent al actului administrativ, care are dreptul să se adreseze instanţei de contencios administrativ şi să solicite anularea propriului act pe care nu- l mai poate revoca pentru că a produs efecte juridice, intrând în circuitul civil. g) Calitate procesuală activă va putea avea şi persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale. Într-o astfel de situaţie, persoana vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, acţiune care se soluţionează după o procedură specială reglementată la art.9 din lege. h) În fine, instanţa de contencios administrativ poate fi sesizată şi de orice altă persoană juridică de drept public vătămată într -un drept sau într-un interes legitim, care va dobândi astfel calitate pro cesuală activă. i) În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ, legea conţine referiri la art.13, potrivit căruia calitatea de pârât o va avea autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat sau aut oritatea publică ce refuză în mod nejustificat soluţionarea unei cereri ori nu o soluţionează în termenul legal. j) O situaţie deosebită se produce atunci când, potrivit art.1 alin.(6), autoritatea publică emitentă are chiar calitatea de reclamantă, situaţie în care considerăm că, în calitate de pârâtă, va trebui introdusă persoana beneficiară a actului administrativ nelegal, în favoarea căreia actul respectiv şi -a produs efectele. k) În cauză, poate fi introdus şi funcţionarul care a elaborat, a emis sau a încheiat ori, după caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. l) La rândul său, funcţionarul acţionat astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. În ambele situaţii, funcţionarul public introdus în cauză va dobândi calitate procesuală pasivă, dobândind astfel drepturile şi obligaţiile procesuale corespunzătoare. Obiectul litigiului de contencios administrativ Obiectul acţiunii de contencios administrativ este format din actele vizate de aceasta şi rezultă din ipotezele în care instanţa de contencios administrativ poate fi sesizată, după cum urmează: a) Actul administrativ ilegal care vatămă drepturi sau interese legitime; b) Refuzul nejustificat al autorităţii asimilat de lege cu actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta în mod explicit, atunci când autoritatea refuză să soluţioneze favorabil o cerere referitoare la un drept al persoanei vătămate sau la un interes legitim al acesteia. Dar refuzul poate fi şi implicit, atunci când se manifestă prin faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, aşa cum se precizează la art.2 alin.(2) din lege. În această situaţie, acţiunea în contencios administrativ vizează obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ prin care să i se recunoască persoanei vătămate dreptul sau interesul legitim pretins. c) Contractele administrative pot face obiect al acţiunii în contencios administrativ. d) Actele administrativ- jurisdicţionale pot forma, la rândul lor, obiect al acţiunii în contencios administrativ, deoarece în conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, acţiunile în 13
contencios administrativ pot viza actele administrativ- jurisdicţionale, care pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare. e) Ordonanţele Guvernului pot, în condiţiile art.9 din lege, să formeze obiect al acţiunilor de contencios administrativ. Astfel, persoana vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe va putea introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. f) Obiect al sesizării instanţei de contencios administrativ competente îl poate forma şi excepţia de nelegalitate a unui act administrativ, căruia îi vom consacra o abordare specială.
Actele exceptate de la controlul instanţei de contencios administrativ Constituţia revizuită a prevăzut la art.126 alin.(6) principiul potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, dar nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: – actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestor a cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar; – actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară; – actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Condiţiile acţiunii de contencios administrativ A. Condiţiile de fond la care se referă prevederile Legii contenciosului administrativ sunt următoarele: a) Condiţia ca persoana să reclame vătămarea unui drept recunoscut de lege b) Condiţia ca dreptul prevăzut de lege sau interesul legitim să fi fost vătămat printr-un act administrativ în sensul Legii nr.554/2004 . c) Condiţia ca actul administrativ vătămător să fi fost dat de o autoritate publică B. Condiţiile de formă şi procedurale ale exercitării acţiunii de contencios administrativ, la care se referă Legea contenciosului administrativ, sunt următoarele: a) Condiţia ca persoana vătămată sau autorităţile care au calitate procesuală activă legală, să se adreseze cu acţiune la instanţa competentă de contencios administrativ. b) Condiţia îndeplinirii procedurii prealabile Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într -un drept al său sau într -un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există. Prin plângere prealabilă se înţelege plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia. 14
Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi în cazul excepţiei de nelegalitate şi a acţiunii vizând ordonanţele Guvernului. c) Condiţia sesizării instanţei de contencios administrativ în termenele legale Termenul general de sesizare a instanţei de contencios administrativ, prevăzut de art.11 din lege, este de 6 luni şi se calculează de la: - data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; - data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an de la data emiterii actului; - data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. În mod excepţional, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului. d) Condiţia depunerii documentelor necesare Reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
Judecarea acţiunilor de contencios administrativ În privinţa judecării, legea conţine reglementări referitoare la competenţa materială şi teritorială a instanţelor de contencios administrativ, la procedura de judecată şi la hotărârea adoptată. Astfel, în ceea ce priveşte competenţa materială de fond, se prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel. În ceea ce priveşte competenţa teritorială , s-a prevăzut că reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale. Odată sesizată, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Mai înainte de soluţionarea cauzei, instanţa poate fi pusă în situaţia să se pronunţe cu privire la suspendarea executării actului administrativ a cărui anulare s -a cerut. Suspendarea executării actului administrativ Ca principiu general, actele administrative sunt executorii din oficiu, în favoarea lor acţionând o puternică prezumţie de legalitate, veridicitate şi autenticitate, astfel că exercitarea recursului administrativ sau a acţiunii la instanţa competentă de contencios administrativ nu are ca efect, de regulă, suspendarea executării actului administrativ atacat. 15
Ca excepţie, însă, actul administrativ atacat va fi suspendat atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, ori va putea fi suspendat la cerere atunci când condiţiile prevăzute de lege sunt îndeplinite. Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit art.3 alin.(3) din lege, când actul a fost atacat de prefect sau de Ag enţia Naţională a Funcţionarilor Publici. De asemenea, art.14 şi 15 din lege reglementează două situaţii în care instanţa competentă de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea persoanei vătămate sau a procurorul ui. În legătură cu instanţa de contencios administrativ căreia trebuie să -i fie adresată cererea de suspendare a actului administrativ, atât la art.14, cât şi la art.15 din lege este folosită expresia „instanţa competentă”, referindu -se la instanţa competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ şi, respectiv, instanţa care a fost deja sesizată cu cererea de anulare a actului respectiv.
Soluţionarea acţiunii Instanţa, soluţionând cererea care vizează un act administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de soluţionare sau prin nesoluţionarea în termen a unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim, va putea să dispună, după caz: - anularea în întregime sau în parte a actului administrativ, precum şi să oblige autoritatea emitentă să emită un nou act administrativ legal; - obligarea autorităţii la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris; - obligarea autorităţii să răspundă la cerere, în condiţiile O.G. nr.27/2002 pri vind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor; - obligarea la plata despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate. În ceea ce priveşte cauzele care au ca obiect un contract administrativ, instanţa va putea: - dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; - obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; - impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; - suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; - obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale. Căile de atac Recursul este, potrivit art.20 alin.(1) din lege, singura cale de atac împotriva hotărârilor pronunţate de instanţele de fond în cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale de atac împotriva tuturor hotărârilor date de instanţa de contencios administrativ în calitate de instanţă de fond, intrând aici atât hotărârile care privesc acte administrative tipice, cât şi actele administrative asimilate, cum sunt contractele administrative. Legea impune ca recursul să se judece de urgenţă şi cu citarea părţilor, recursul suspendând executarea hotărârii atacate, cu excepţia hotărârii prin care a fost soluţionată cererea de suspendare a actului administrativ atacat. În plus, menţionăm că hotărârile pronunţate în materia contenciosului administrativ sunt supuse aceloraşi căi de atac extraordinare, ca şi hotărârile instanţelor de drept comun: - contestaţia în anulare, în condiţiile art.317 şi următoarele din Codul de procedură civilă; - revizuirea, în condiţiile art.322 şi următoarele din Codul de procedură civilă; - recursul în interesul legii, în condiţiile art.329 din Codul de procedură civilă. 16
Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit cărora dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codul de procedură civilă, cu cele ale art.400 alin.(1) din Codul de procedură civilă, rezultă că hotărârile pronunţate de instanţele de fond în cauzele de contencios administrativ sunt executorii, recursul suspendând executarea, potrivit art.20 alin.(2) din lege. Instanţa de executare este instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, ceea ce înseamnă că poate fi şi instanţa de recurs, atunci când aceasta, admiţând recursul şi reţinând cauza, a rejudecat fondul pricinii. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care au fost admise acţiunile în contencios administrativ, constituie titluri executorii. În cazul în care prin astfel de hotărâri au fost anulate acte administrative cu caracter normativ, acestea sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I ori în monitoarele locale, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului. Excepţia de nelegalitate a) Noţiune şi natură juridică În timp ce acţiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală şi directă prin care se urmăreşte ca instanţa de contencios administrativ să pronunţe desfiinţarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excepţia de nelegalitate este doar un mijloc de apărare. b) Condiţiile invocării excepţiei de nelegalitate Potrivit art.4 alin.(1) din lege, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Excepţia de nelegalitate poate viza doar actele administrative cu caracter unilateral, având astfel un obiect mai restrâns decât acţiunea directă în anulare. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată în cadrul oricărui proces (civil, comercial, penal, administrativ) în orice fază a acestuia (fond, apel, recurs). c) Soluţionarea excepţiei de nelegalitate Potrivit art.4 alin.(2) din leg e, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, în termen de 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare, urmând ca instanţa de recurs să judece cauza în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. d) Efectele excepţiei de nelegalitate Ca orice hotărâre judecătorească şi hotărârea instanţei de contencios administrativ prin care a fost soluţionată excepţia de nelegalitate va produce efecte doar între părţile litigiului respectiv, adică inter partes litigantes. Astfel, potrivit art.4 alin.(4) din lege, în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s -a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Controlul de legalitate exercitat de instanţele de drept comun Controlul judecătoresc asupra legalităţii actelor administrative se realizează, în mod preponderent, prin intermediul instanţelor de contencios administrativ şi, în mod excepţional, prin intermediul instanţelor de drept comun, în condiţiile unor legi speciale care prevăd în mod expres acest lucru. 17
Litigii de contencios administrativ date în competenţa judecătoriilor ca instanţe de fond a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar prevede că împotriva hotărârilor prin care Comisia judeţeană soluţionează contestaţiile formulate de persoanele nemulţumite de măsurile stabilite de comisiile locale, se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare (art.53). b) Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţie de locuinţe trecute în proprietatea statului prevede la art.18 că hotărârile comisiilor judeţene şi ale comisiei municipiului Bucureşti sunt supuse controlului judecătoresc, potrivit legii civile, şi pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicare. În această situaţie, potrivit legii civile – art.1 pct.1 din Codul de procedură civilă – judecătoriile sunt instanţele care judecă, în primă instanţă, toate procesele şi cererile, care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe. c) Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor reglementează la art.31 -36 procedura de contestare a proceselor-verbale de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, plângerile formulate fiind de competenţa de soluţionare a judecătoriilor, care judecă în calitate de instanţe de drept comun. De menţionat că, potrivit art.34, recursurile împotriva hotărârilor date de judecătorii sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ de la tribunale. d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale prevede la art.16 alin.(5) că, împotriva soluţiei prin care primarul a rezolvat întâmpinarea formulată în legătură cu listele electorale, se poate face contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare, la jud ecătoria în a cărei rază teritorială se află localitatea, care va pronunţa o hotărâre definitivă şi irevocabilă. e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului prevede la art.13 alin.(2) că împotriva soluţiei primarului, prin care a cesta a rezolvat întâmpinarea referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face contestaţie la judecătoria de la domiciliul alegătorului, în termen de 5 zile de la comunicare, hotărârea fiind definitivă şi irevocabilă. f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă cuprinde reglementări care atribuie judecătoriilor competenţa de a soluţiona litigiile referitoare la refuzul ofiţerului de stare civilă de a întocmi actul de stare civilă, ori cele privind modificarea, completarea, etc. a actelor de stare civilă, este dată judecătoriilor.
Litigii de contencios administrativ date în primă instanţă în competenţa tribunalelor a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenţie prevede la art.56 că hotărârea Comisiilor de reexaminare a hotărârii de acordare a brevetului, după ce se motivează, se comunică părţilor în termen de 15 zile de la pronunţare şi poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare, iar hotărârea acestei instanţe poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti. Acest text legal nu precizează că litigiile ar urma să fie judecate de secţiile de contencios administrativ şi nici că ar fi aplicabile prevederile Legii contenciosului administrativ, ceea ce înseamnă că atât tribunalul cât şi Curt ea de apel vor judeca aplicând regulile dreptului comun. b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 prevede la art.26 alin.(3) că decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a 18
tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. c) Legea nr.16/1995 privind protecţia topografiilor circuitelor integrate prevede la art.16 alin.(2) şi (3) că soluţia motivată a Comisiei de reexaminare a hotărârii privind cerer ile de înregistrare a topografiilor poate fi atacată în termen de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureşti, iar sentinţa pronunţată poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare. d) Legea nr.84/1998 privind mărcile şi indicaţiile geografice prevede, la art.81, că hotărârea motivată a Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare. Legislaţia specială actuală ne oferă multe alte situaţii în care litigiile de contencios administrativ au fost date în competenţa judecătoriilor sau tribunalelor, ca instanţe de drept comun, însă limitele acestui curs ne obligă să ne limităm la exemplele prezentate mai sus.
Capitolul IX RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ
1) Noţiunea de raspundere juridică Din sfera largă a răspunderii sociale, din care de altfel face pa rte, în demersul nostru interesează segmentul răspunderii juridice. Legat de aceasta se impune precizarea că fiecare ramura a dreptului cunoaşte forme de răspundere specifice, disciplinele juridice de ramura fiind cele care se ocupa în mod special de stabilirea condiţiilor răspunderii corespunzătoare fiecărei ramuri . Răspunderea reprezintă de fapt o reacţie instituţionalizată de conservare a ordinii de drept existente la un moment dat, pe care o manifestă societatea şi se concretizează prin intermediul sancţiunii prevăzute de norma încălcată. Deci, răspunderea juridică reprezintă acea formă a răspunderii sociale care intervine în urma încălcării normelor de drept, printr -un fapt ilicit săvârşit de un membru al comunităţii, intervenţia organelor statului având ca scop restabilirea ordinii de drept, sancţionarea celui vinovat şi prevenirea comiterii unor fapte asemănătoare. 3 În acest context răspunderea administrativă poate fi definită ca fiind acea formă a răspunderii juridice care intervine ca urmare a încălcării normelor dreptului administrativ 4 care atrage acţiunea organelor administrative pentru restabilirea ordinii de drept şi aplicarea sancţiunii pe care norma o prevede în situaţia dată. Pentru a ne afla sub incidenţa răspunderii administrative, sub or icare din formele în care aceasta se manifestă, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: -sa ne aflăm în prezenţa unei fapte ilicite prevăzută ca atare de norma de drept administrativ, -concretizarea într-un rezultat vătămător, -încălcarea normei să se fi făcut cu vinovăţie, -stabilirea legăturii de cauzalitate între fapta ilicită şi rezultatul vătămător.
3 4
Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, partea a-II-a, Ed. Fundaţiei România de mîine, Buc ureşti 2006, pag.178
Idem, op. cit. pag.179
19
Fapta ilicită, ca primă condiţie în atragerea răspunderii administrative, presupune o conduită a subiectului activ constînd într -o acţiune sau inacţiune (atunci cînd legea o cere în mod expres), ce înfrînge o norma de drept administrativ. Conduita ilicită prezintă grade diferite de pericol social, funcţie de acesta situîndu -ne în domeniul ilicitului penal, administrativ, etc.. Rezultatul vătămător reprezintă consecinţele conduitei ilicite, amploarea acestora, în funcţie de care se stabileşte gradul de pericol social.Uneori rezultatul vătămător este asimilat de lege cu însăşi faptul ilicit, considerîndu-se că este suficient pentru a apr ecia existenţa unui pericol social care să ne situeze în sfera ilicitului administrativ. Vinovăţia reprezintă deasemnea o condiţie esenţială şi reprezintă aptitudinea subiectului de a înţelege consecinţele faptelor sale în raport de un scop urmarit în mod conştient, fiind strîns legată de discernămînt adică de libertatea subiectului în alegerea unui anume tip de conduită cu asumarea corespunzătoare a riscurilor presupuse de acesta. Legătura de cauzalitate constituie o altă condiţie esenţială pentru declanşa rea răspunderii şi pune în conexiune fapta ilicită cu rezultatul vătămător al acesteia. Noţiunea de răspundere administrativă, deşi o implică, nu trebuie suprapusă noţiunii de constrângere administrativă care este mult mai largă. Constrângerea administrativă intervine nu numai pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor luate de organele administraţiei publice, ci şi pentru a asigura executarea actelor organelor puterii judecătoreşti, etc. 5. Sintetizînd, putem spune că răspunderea juridica administrativă implică măsuri de constrîngere, în timp ce aceasta din urmă nu o presupune întotdeauna.
2 Subiectele şi formele răspunderii administrative. A. Subiectele. În cadrul formelor de răspundere administrativă avem un subiect activ, care întotdeauna este persoana (fizica sau juridica, luată individual sau constituită în colectiv) ale cărei acţiuni sau inacţiuni înfrîng norma de drept administrativ, situîndu -se astfel în sfera ilicitului administrativ şi un subiect pasiv, de data aceasta reprezentat de cele mai multe ori de autoritatea publică în competenţa căreia legea prevede posibilitatea tragerii la răspundere a subiectului activ. B. Formele răspunderii administrative. Încălcarea normelor de drept administrativ cu vinovăţie atrage după sine intervenţia răspunderii administrative în una din următoarele forme: -răspundere administrativ disciplinară, -răspundere administrativ patrimonială, -răspundere administrativ contravenţională. Răspunderea administrativ disciplinară . Definirea acestui tip de răspundere administrativă îmbracă o diversitate de forme în literatura de specialitate, în principal fiind agreată, definiţia dată de regretatul prof.A.Iorgovan, potrivit cu care „Răspunderea administrativ -disciplinară este situaţia juridică care constă în complexul de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite, de regulă, între un organ al administraţiei publice sau, după
5
Emanuel Albu,.op cit. pag.179, vol II
20
caz, un funcţionar public şi autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică) ce nu este contravenţionalizată.” 6 Raportul dintre răspunderea administrativ disciplinară şi răspunderea disciplinară de dreptul muncii. Răspunderea administrativ disciplinară are la bază încălcarea unei norme de drept administrativ sau, în cazuri bine individualizate a unor norme de drept penal (art. 18 1, art. 90 şi urm. C.pen.-faptele ce nu întrunesc gradul de pericol social al unei infracţiuni) pe cînd răspunderea disciplinară de dreptul muncii este specifică salariatului şi are la bază contractul colectiv sau individual de muncă, reprezentînd un raport juridic de dreptul muncii şi nu un raport de drept administrativ, astfel încît ne situam în afara sferei ilicitului administrativ. Deasemenea cele două tipuri de răspundere disciplinară diferă şi în ceea ce priveşte sancţiunile aplicabile Astfel în raspunderea disciplinară de dreptul muncii întîlnim sancţiuni pe care nu le avem în răspunderea de drept administrativ, edificatoare în acest sens fiind: suspendarea contractului individual de munca pentru o perioada ce nu poate depasi 10 zile lucratoare; desfacerea disciplinara a contractului individual de munca, etc. pe cînd în raspunderea administrativ disciplinară întîlnim amnenzi (interzise în răspunderea disciplinară de dre ptul muncii),retragerea cuvîntului (în cazul autorităţilor deliberative), excludere temporară, revocări din funcţie, revocarea alegerii sau, după caz, a numirii, exmatriculări, etc.. În ce priveşte delimitarea răspunderii administrativ-disciplinare de răspunderea administrativ-contravenţională, menţionăm ca deosebiri esenţiale : - răspunderea administrativ contravenţională intervine pentru o categorie de fapte ilicite-contravenţiile, reglementate ca atare de lege. - regimul juridic contravenţional este reg lementat într-o lege cadru, ceea ce nu întîlnim la răspunderea administrativ disciplinară. Fără a epuiza domeniul răspunderii adminstrativ disciplinare, prezentăm în continuare cîteva din domeniile principale de manifestare a acesteia. Răspunderea administrativ disciplinară a funcţionarilor publici reglementată prin dispoziţiile legii nr. 188/1999, privind statutul funcţionarilor publici Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici presupune încalcarea cu vinovatie de catre aceştia a îndatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o exercită, a normelor de conduita profesionala şi civica prevăzute de lege, fapt ce constituie abatere, atragînd răspunderea disciplinară a acestora Potrivit art 65 al. 2 din legea nr. 188/1999, privind statutul funcţ ionarilor publici, constituie abateri disciplinare urmatoarele fapte: a) întarzierea sistematica în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau staruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialitaţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestari care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfasoară activitatea; h) desfaşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; 6
Antonie Iorgovan, op. cit vol II, pag. 361.
21
j) încalcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese si interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) alte fapte prevazute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.
Săvîrşirea abaterilor disciplinare de către funcţionarul public atrage aplicarea uneia din sanţiunile enumerate mai jos: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5- 20% pe o perioadă de pană la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare în funcţia publica pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de pană la un an; e) destituirea din funcţia publică Legea prevede deasemena termenele în care se prescrie dreptul de aplicare a sancţiuniilor disciplinare, precum şi situaţia în care acest termen se suspendă. Astfel sancţiunile disciplinare se aplica in termen de cel mult 1 an de la data sesizarii comisiei de disciplina cu privire la savarsirea abaterii disciplinare, dar nu mai tarziu de 2 ani de la data savarsirii abaterii disciplinare. Dispozitii generale privind procedura cercetarii administrative Procedura cercetarii administrative este obligatorie pentru aplicarea sancţiunilor disciplinare. Organul competent să cerceteze abaterile disciplinare şi să propună aplicarea (sau nu) a unei sancţiuni disciplinare funcţionarilor publici este comisia de disciplină, constituită în condiţiile legii. Procedural comisia de disciplină îşi desfăşoară activitatea numai în baza unei sesizari, în limitele şi raportat la obiectul acesteia. Membrii comisiilor de disciplină îşi exercită atribuţiile care le revin, pe baza următoarelor principii : -independenţei, -stabilităţii în cadrul comisiei, -integrităţii, -obiectivităţii si imparţialităţii în analizarea faptelor si luarea deciziilor. Procedura cercetarii administrative consta în: 1. audierea persoanei care a formulat sesizarea si a functionarului public a carui fapta a fost sesizata ca abatere disciplinara, a altor persoane care pot oferi inform atii cu privire la solutionarea cazului sau a persoanelor desemnate sa efectueze cercetarea disciplinara ; 2. administrarea probelor propuse de parti, precum si, daca este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplina; 3. dezbaterea cazului.7 Legea stabileşte obligativitatea consemnării desfăşurării lucrărilor comisiei într -un proces-verbal semnat de preşedinte şi de ceilalţi membri ai comisiei de disciplina, precum si de secretarul acesteia. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ A ALEŞILOR LOCALI
7
Art. 30 din H.G. nr. 1.344 din 31 octombrie 2007 22
Incalcarea de catre consilieri a prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, a prevederilor prezentei legi si ale regulamentului de organizare si functionare a consiliului atrage aplicarea urmatoarelor sanctiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvantului; d) eliminarea din sala de şedinţă; e) excluderea temporara de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate; f) retragerea indemn izaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.8 Excluderea temporara de la lucrarile consiliului si ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi doua şedinţe consecutive. Pentru aplicarea sancţiunilor, legea detaliază procedura de urmat şi efectele aplicării acestora.9 Sancţiunile menţionate mai sus pot fi aplicate şi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvarşite în calitatea lor de consilieri. Pot fi deasemenea sancţionaţi viceprimarii, presedintii sau vicepresedintii consiliului judetean, pentru abateri grave si repetate, săvarşite în exercitarea mandatului încredinţat. Sancţiunile aplicabile în aceste cazuri sînt următoarele : a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizaţiei cu 5 -10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcţie.10 Impotriva sanctiunii prevazute la lit. c) si d) persoana în cauza se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente. În aceste situaţii procedura prealabila nu este obligatorie. O situaţie specială întîlnim în cazul primarilor, cînd revocarea din funcţie, ca sancţiune administrativ disciplinară, este consecinţa rezultatelor în acest sens ale unui referendum, desfăşurat în conditiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIALĂ
Răspunderea administrativ patrimonială, una din formele răspunderii administrative, are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi a obţine repararea prejudiciului cauzat. Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituţie în care se arată : (1) Persoana vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim, de o autoritate publică, printr -un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
8
Art 57 din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 (*actualizata*) privind Statutul alesilor locali
9
Art.58 şi urm. din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 (*actualizata*) privind Statutul alesilor locali
10
Art. 69 din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004 (*actualizata*) privind Statutul alesilor locali 23
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea -credinţă sau gravă neglijenţă. Legiuitorul constituant a lasat la dispoziţia legii organice detalierea condiţiilor şi limitele exercitării dreptului celor vătămaţi, şi anume legea contenciosului administrativ11, litigiul având la bază, cum se menţionează în mod expres în alin.1 al art. 5 2 „un act administrativ sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” de către autorităţile publice, şi implicit de funcţionarii publici.12 Din analiza textului constituţional-art.52 din Constituţie, coroborat cu dispoziţiile din legea contenciosului administrativ şi alte legi speciale13, răspunderea administrativ patrimonială capătă următoarea configuraţie: -autorităţile publice, în sensul definit de lege 14răspund patrimonial pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în t ermen legal a unei cereri. Alături de acestea răspund şi persoanele care au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, dupa caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întarziere, persoana respectiva poatînd fi obligată la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica parată 15. -răspunderea patrimonială a statului pentru erorile judiciare16 - răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public. - răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice.17 În ce priveşte răspunderea administrativ- patrimonială bazată pe culpă revenim la cerinţele deja enunţate ale răspunderii juridice în general şi anume a) actul administrativ să fie ilegal; b) existenţa prejudiciului (material sau moral); c) raportul de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu; d) culpa (vinovăţia) autorităţii publice.
11 12
13
Legea nr. 554/2004
Subscriem astfel opiniei susţinute de prof. A. Iorgovan , vezi op. cit. vol.II, pag.459 şi urm.
Art. 64^1 din Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 (**republicata**)(*actualizata*) privind Statutul functionarilor publici 14
Art. 2 al.1. lit b,din legea 554/2004 prin autoritate publica se înşelege orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica; 15
Art. 16 al.1,din legea 554/2004 Art. 52, al 3 din Constituţi României 17 Antonie Iorgovan, op. cit.vol.II, pag.461. 16
24
Capitolul X RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ Ordonanţa nr. 2 din 12 iulie 2001 (*actual izata*) privind regimul juridic al contraventiilor, reprezintă legea cadru în materia răspunderii contravenţionale şi se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila.
Definirea contravenţiei . Definiţia legală actuală renunţă la referirea la gradul de pericol social şi la compararea acestuia cu gradul de pericol social al unei infracţiuni marcînd în acest fel separarea faţă de ilicitul penal, distanţare ce se regăseşte ca soluţie şi la nivelul sancţiunilor principale prin abrogarea dispoziţiilor referitoare la sancţiunea cu închisoarea contravenţională. Concret, constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, prin hotarare a Guvernului sau, dupa caz, prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti. 18 Definiţia menţionată scoate în evidenţă următoarele trăsături ale contravenţiei : necesitatea existenţei unei fapte prevăzută de lege ca fiind ilicită iar săvîrşirea acesteia să se producă cu vinovăţie. Legat de primul element, fapta, se impune observaţia că legea trebuie să o prevedă în mod explicit ca fiind contravenţie iar sancţiunea aplicabilă fiecăreia să fie prevăzută expres de aceasta. Cel de-al doilea element cerut este vinovăţia, într-una din formele intenţiei sau culpei. Semnificaţia vinovăţiei, ca element subiectiv, legată de discernamînt şi libertatea alegerii unei conduite în raport de un scop conştie nt asumat, au fost analizate la începutul capitolului privind răspunderea administrativă. Vinovăţia se stabileşte în mod specific în cazul persoanelor juridice, după cum acestea sînt de drept privat sau de drept public.Pentru persoana juridică de drept pri vat vinovăţia se stabileşte, prin raportare la acţiunea sau inacţiunea organului (administratorului), faţă de sarcinile ce revin organului (administratorului) prin statut (act de constituire), pe când, în cazul persoanei de drept public, vinovăţia se determină prin raportare la atribuţiile autorităţii (competenţă), adică la drepturile şi obligaţiile stabilite de lege.19 Contravenţiile pot fi stabilite şi sancţionate prin legi, ordonanţe sau hotărari ale Guvernului în toate domeniile de activitate, prin hotărari ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene în limitele competenţelor acestora în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărari ale Guvernului. Indiferent de tipul actului normativ prin care sînt stabilite şi sancţionate contravenţiile, acestea trebuie să respecte regulile generale de tehnică legislativă privind descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare dintre acestea; în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minima şi maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori. Pot fi deasemenea stabilite şi 18
Art. 1 din Ordonanţa nr. 2 din 12 iulie 2001 (*actualizata*)
privind regimul juridic al contraventiilor . 19
A.Iorgovan, op. cit. vol II, pag. 386.
25
tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele pricinuite prin savarsirea contraventiilor. Termenul general de intrare în vigoare a normelor contravenţionale este de 3o de zile, iar în czuri deosebite, într- un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile. Hotărarile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene prin care se stabilesc şi se sancţioneaza contravenţii vor fi aduse la cunostinţă publica prin afişare sau prin orice alta forma de publicitate în conditiile Legii nr. 215/2001.
Subiecţii răpunderii contravenţionale Subiectul activ al răspunderii contravenţionale, acesta poate fi statul sau comunitatea locală, printr -o autoritate publică sau un funcţionar public, iar în condiţiile legii calitatea de subiect activ al răspunderii contravenţionale poat să o aibă şi o persoană juridică de drept privat, dacă este implicată în realizarea unui serviciu public, sau persoane fizice ce nu sînt funcţionari publici, de regulă ca agenţi constatatori. Ca subiect pasiv al răspunderii contravenţionale apare persoana, fie luată individual, ca persoană fizică, fie în colectiv, ca persoană juridică. 20 Din textul legii cadru a răspunderii contravenţionale rezultă că subiect pasiv al unei contravenţii poate fi o persoană fizică, o organizaţie cu caracter statal sau nestatal, cu personalitate juridică sau fără personalitate juridică, un agent public, în funcţie de obiectul special şi nemijlocit al unei contravenţii sau alteia. 21
Sancţiunile contravenţionale Sancţiunile contravenţionale sînt prevăzute de legea cadru a răspunderii contravenţionale, OG 2/2001 şi sunt principale şi complementare. Prin legi speciale se pot stabili si alte sanctiuni principale sau complementare în domeniile specifice de reglementare. Răspunderea contravenţională are un caracter personal, astfel încît în cazul în care la săvarsirea unei contraventii au participat mai multe persoane, sanctiunea se va a plica fiecareia separat.Pentru o contravenţie poate fi aplicată numai o singură sancţiune principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare în functie de natura si de gravitatea faptei. Sancţiunile contravenţionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenţionala; c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
20
Art. 6 al. 1 din Ordonanţa nr. 2 din 12 iulie 2001 (*actualizata*)
privind regimul juridic al contraventiilor . 21
A. Iorgovan, op. cit., vol.II, pag. 395.
26
b) suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; c) închiderea unităţii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activităţii agentului economic; f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţiala. 22 În legătură cu sancţiunile principale se impune precizarea că avertismentul si amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient persoana fizica sau juridica, pe cînd sancţiunea prestarii unei activităţi în folosul comunităţii, se poate aplica numai persoanelor fizice, din raţiunii lesne de înţeles. Sancţiuni contravenţionale şi alte măsuri administrative specifice în domeniul circulaţiei pe drumurile publice reglementate de OUG nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice. În această materie amenda apare ca sancţiune contravenţională principală alături de un număr de şase sancţiuni administrative contravenţionale complementare: a) reţinerea permisului de conducere, a atestatului profesional, a certificatului de înmatriculare ori înregistrare a plăcuţelor cu numere de înmatriculare; b) retragerea permisului de conducere; c) suspendarea exercitării dreptului de a conduce pe timp limitat; d) anularea permisului de conducere; e) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii şi f) imobilizarea vehiculului. Împotriva acestor sancţiuni este prevăzută calea de atac a plîngerii în faţa instanţelor judecătoreşti. Competenţa de soluţionare revine judecătoriei în raza căreia a fost săvârşită fapta, iar recursul se soluţionează de secţia de contencios administrativ a tribunalului23.
Cauze ce înlătura caracterul contravenţional al faptei. Cauzele care înlatura caracterul contraventional al faptei sînt în mare parte similare celor prevăzute de legea penală, iar aplicarea se face prin analogie cu acestea. Art 11 din OG 2/2001, prevede că faptele săvîrşite în condiţiile : legitimei aparari, starii de necesitate, constrangerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei involuntare complete, erorii de fapt, infirmitatii, daca are legatura cu fapta savarsită, înlătură caracterul contravenţional al faptei şi în consecinţă răspunderea contravenţională şi implicit sancţionarea făptuitorului nu mai pot fi atrase.
22
23
Art. 5 din Ordonanţa nr. 2 din 12 iulie 2001 (*actualizata*). Art. 93 alin.5 din OUG nr. 195/2002.
27
Existenţa cauzelor care înlatura caracterul contraventional al faptei se constată numai de instanţa de judecată. Aplicarea dispoziţiilor constituţionale privind aplicarea legii mai favorabile, se face şi în materie contravenţională. Astfel dacă printr -un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai sancţioneaza, chiar daca a fost savarsita înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ iar în cazul în care sanctiunea prevazuta în noul act normativ este mai usoara se va aplica aceasta. In cazul în care noul act normativ prevede o sanctiune mai grava, contraventia savarsita anterior va fi sanctionata conform dispozitiilor actului normativ în vigoare la data săvarsirii acesteia.24 Termene . Potrivit art. 13 din OG 2/2001, aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvarsirii faptei, iar executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o luna de la data aplicării sancţiunii. Pentru contravenţiile continue, adică cele care presupun o durată în timp, termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei. Legile speciale pot să prevadă si alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale. Constatarea contraventiei Contraventia se constata printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevazute în actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia, denumite în mod generic agenti constatatori. Pot fi agenti constatatori: primarii, ofiterii si subofiterii din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, special abilitati, persoanele împuternicite în acest scop de ministri si de alti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale, de prefecti, presedinti ai consiliilor judetene, primari, de primarul general al municipiului Bucuresti, precum si de alte persoane prevazute în legi speciale. 25 Procesul-verbal de constatare a contraventiei va cuprinde în mod obligatoriu următoarele menţiuni: data si locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea si institutia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupatia si locul de munca ale contravenientului; în cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde si numele, prenumele si domiciliul parintilor sau ale altor reprezentanti ori ocrotitori legali ai acestuia ; în situatia in care contravenientul este persoana juridica în procesul-verbal se vor face mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numarul de înmatriculare în registrul comertului si codul fiscal ale acesteia, precum si datele de identificare a persoanei care o reprezinta ;descrierea faptei contraventionale cu indicarea datei, orei si locului în care a fost savarsita, precum si aratarea tuturor imprejurarilor ce pot servi la aprecierea gravitatii faptei si la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia; indicarea societatii de asigurari, în situatia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie; posibilitatea achitarii în termen de 48 de ore a
24 25
Art. 12 din Ordonanţa nr. 2 din 1 2 iulie 2001 (*actualizata*). Art. 15, al. 1 şi 2, din OG.2/2001.
28
jumatate din minimul amenzii prevazute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a caii de atac si organul la care se depune plangerea. Lipsa unora din aspectele menţionate mai sus, considerate de lege esenţiale, atrag nulitatea procesului-verbal. Cazurile ce atrag nulitatea procesului-verbal constau în lipsa mentiunilor privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei săvarsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator.În aceste cazuri nulitatea se poate constata si din oficiu. 26
Aplicarea sanctiunilor contraventionale Aplicarea sancţiunii se face de regulă de către agentul constatator prin procesul verbal de constatare, cu excepţia situaţiilor în care lege dispune că aplicarea sancţiunii să se facă de o altă persoană situaţie în care procesul -verbal de constatare se trimite de îndata persoanei competente să aplice sanctiunea ce se va materializa prin rezolutie scrisa pe procesul-verbal. Sanctiunea se aplica în limitele prevazute de actul normativ si trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite. Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii sau în cazul în care bunurile nu se gasesc, obligarea la plata contravalorii lor în lei, se dispune de persoana împuternicita să aplice sanctiunea principală.
Caile de atac Legea cadru prevede calea de atac a plîngerii împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii aflată la îndemîna contravenientului, a părţii vătămate în ceea ce priveste despagubirea şi celui caruia îi apartin bunurile confiscate, altul decat contravenientul, dar numai în ce priveşte măsura confiscării, adresată judecătoriei competente. Plîngerea poate fi formulată în termen de 15 zile de la data comunicării procesului verbal printr-una din formele prevăzute de lege. 27 Hotararea judecatoreasca prin care s-a solutionat plangerea poate fi atacata cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia contencios administrativ a tribunalului, executarea hotararii fiind suspendată pînă la soluţionarea acestuia. Plangerea, recursul formulat împotriva hotararii judecatoresti precum si orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciara de timbru. 28
Executarea sanctiunilor contraventionale Procesul verbal neatacat în termenul prevăzut de lege, precum şi hotararea judecatoreasca irevocabila prin care s-a solutionat plangerea, constituie titlu executoriu, fara vreo alta formalitate.(art. 37, OG.2/2001) Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face: 26
Art.17, din OG.2/2001.
18
Art.19, din OG.2/2001.
27
Art. 31, din OG.2/2001.
28
Art. 36, din OG.2/2001
29
