Eduardo Lizano Escritos Sobre Reforma Financiera

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EDUARDO LIZANO ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA Félix Delgado y Miguel Loría E D I T O R E S

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Lizano, Eduardo Escritos sobre reforma financiera / Eduardo Lizano ; [editado por] Félix Delgado y Miguel Loría. -- San José, C. R. : Academia de Centroamérica, 2004. 592 p. ; 23 cm ISBN 9977-21-049-7 1. BANCOS - COSTA RICA. 2. POLÍTICA MONETARIA - COSTA RICA. 3. BANCOS CENTRALES. I. Delgado, Félix. II. Loría, Miguel. III. Academia de Centroamérica. IV. Título.

Diagramación: Luis Fernando Quirós Abarca Diseño de portada: Andrea Agüero Asistentes de edición: Grettel López y Reinaldo Herrera A.

Primera edición: © Academia de Centroamérica San José, Costa Rica, 2004

Reservados todos los derechos Hecho el depósito de Ley

Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A. Apartado 75-1100 Tibás San José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI SIGLAS USADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV EL APORTE DE EDUARDO LIZANO AL ANÁLISIS Y A LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA . . . . .

1

Primera parte

EL SECTOR FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO . . . . . . 1.

EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 El concepto de sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Los servicios del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Las características del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . 1.4 El sistema financiero y el desarrollo económico . . . . . . . . . 1.5 La represión financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXO BIBLIOGRÁFICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47 49 49 52 53 58 62 66 70 77

2.

EL SISTEMA FINANCIERO Y EL PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.1 Concepto y alcance del proceso de ajuste estructural . . . . 81 2.2 Sistema financiero y Programa de Ajuste Estructural . . . . 82 2.3 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

3.

LA SUPERVISIÓN PRUDENCIAL Y LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Segunda parte

LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4.

HACIA LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4.1 El camino avanzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4.2 La Auditoría General de Entidades Financieras . . . . . . . . . 122

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4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Legislación en el mercado de valores . . . . . . . . . . . . . . . . . Los bancos comerciales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las sociedades financieras no bancarias . . . . . . . . . . . . . . . Las facultades del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5.

HACIA EL DESTETE DE LOS BANCOS COMERCIALES . . . . . . . . 5.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 El porqué del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 ¿Qué se ha hecho? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Resumen y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6.

EL SISTEMA FINANCIERO: RETOS Y PERSPECTIVAS . . . . . . . . . 6.1 Las nuevas circunstancias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Los objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Las áreas prioritarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7.

LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO: UNA ETAPA MÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Las nuevas circunstancias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Los hitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Los objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Las tareas por delante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Las condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8.

LA PRÓXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 La evolución del proceso de la reforma del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 La próxima etapa de la reforma del sistema financiero . . . 8.4 El contenido de la nueva etapa de la reforma del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 A manera de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Anexo 8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Anexo 8.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Anexo 8.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 9.

LA EVOLUCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA FINANCIERO . . . . . 9.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Las causas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Las medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Las áreas prioritarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Las perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. EL MERCADO ACCIONARIO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 10.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 10.2 ¿Cuál es el papel del mercado accionario en el contexto actual de apertura económica y de globalización? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 10.3 ¿Contribuye el mercado accionario a asignar los recursos hacia el sector productivo de una forma más eficiente que la intermediación bancaria? . . . . . . . . . . 315 10.4 ¿Qué circunstancias en el sector bancario (en general) podrían favorecer la desintermediación a través del mercado accionario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 10.5 ¿Cuáles son las condiciones que deberían cumplirse en el mercado de valores para asignar eficientemente los recursos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 10.6 Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 Tercera parte

LA POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 11.

ESTABILIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN FINANCIERAS: DESAFÍOS PARA LA POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA, LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Los objetivos de la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Áreas principales de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Lecciones de la experiencia costarricense . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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12. REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO Y FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO: DULCES SUEÑOS Y DURAS REALIDADES 12.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Antes de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Después de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . . 12.4 El período de transición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Mirando hacia el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Cuarta parte

LA REFORMA DEL BANCO CENTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 13. ZAPATERO A TUS ZAPATOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Política cambiaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Tasas de interés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Política crediticia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Las instituciones no financieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 La intermediación del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.7 Las tareas propias del Banco Central . . . . . . . . . . . . . . . . .

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14. LA JARANA SIEMPRE SALE A LA CARA: LAS PÉRDIDAS DEL BANCO CENTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 ¿Cuál es la situación actual? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 ¿Por qué se presentó esta situación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 ¿Cuáles son las consecuencias? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 ¿Qué se ha hecho y qué se debe hacer? . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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15. LAS TAREAS DEL BANCO CENTRAL EN EL CORTO PLAZO 15.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 LOS OBJETIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4 LAS TAREAS PROPUESTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 LOS CONDICIONANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

387 387 388 389 392 410

16. EL BANCO CENTRAL Y ALGUNOS POLÍTICOS . . . . . . . . . . . 16.1 Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Temas específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.3 En resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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17. DESDE EL BANCO CENTRAL, AYER Y HOY . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Acerca de las diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2 Acerca de las similitudes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.3 Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Quinta parte

LA REFORMA DE LA BANCA NACIONALIZADA Y DE LA BANCA PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 18. REFLEXIONES SOBRE LA BANCA NACIONALIZADA . . . . . 441 19. LAS JUNTAS RURALES DE CRÉDITO: EXPERIENCIAS Y RETOS 19.1 Los logros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2 Las enseñanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.3 Los retos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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20. BN-DESARROLLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2 El objetivo de los bancos comerciales del Estado . . . . . . . . 20.3 Estructura del sistema bancario público . . . . . . . . . . . . . . .

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21. PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DE UN BANCO OBRERO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . 475 Anexo 21.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 Anexo 21.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 22. EL BANCO OBRERO: UNA MEDIDA EN FAVOR DE LOS SECTORES POPULARES . . . . 493 23. EL BANCO POPULAR, UN HITO MÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 Sexta parte

LA REFORMA FINANCIERA EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . 499 24. LA REFORMA FINANCIERA EN AMÉRICA LATINA: ÁREAS PRIORITARIAS . . . . . . . . . . . . 24.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.2 Razones de la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.3 Objetivos de la reforma del sector financiero . . . . . . . . . . . 24.4 Áreas prioritarias de la reforma del sector financiero . . . . 24.5 Obstáculos a la reforma financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.6 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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25. EL SISTEMA FINANCIERO LATINOAMERICANO: REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . 25.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.2 Reformas de primera generación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.3 Reformas de segunda generación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.4 Importancia del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.5 Acciones preventivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.6 Regulación preventiva y disciplina de mercado . . . . . . . . 25.7 Experiencia latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.8 Experiencia costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.9 Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sétima parte

LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA CENTROAMERICANA . . . . . . . . . . . . 551 26. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y LA COOPERACIÓN MONETARIA EN EL MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.2 La “nueva” integración económica regional . . . . . . . . . . . . 26.3 La “nueva” integración económica regional y la “nueva” política económica . . . . . . . . . . . . . . 26.4 Los aspectos monetarios y financieros de la “nueva” política económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.5 Hacia el plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.6 Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PRESENTACIÓN

No hay duda de que el doctor Eduardo Lizano Fait ha sido el economista costarricense más prolífico en la creación y difusión de pensamiento económico en Costa Rica. Maestro incansable, ha espoleado en forma permanente a distintas generaciones de profesionales, para que participen de manera activa en grupos de estudio y de discusión, en la elaboración de trabajos empíricos para mejorar el conocimiento sobre diferentes aspectos de la economía nacional y en la formulación de políticas económicas. Desde mucho antes de su participación activa y visible en altos cargos públicos, en especial sus dos períodos en la Presidencia del Banco Central de Costa Rica, su influencia en las decisiones de política pública ha sido notoria. Uno de los campos de mayor gravitación e influencia de don Eduardo en los últimos veinte años, ha sido el del sector financiero. Desde la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, cuyo primer período inició en setiembre de 1984, se dio a la tarea de conceptualizar y de llevar a la práctica el proceso de reforma del sistema financiero más profundo y comprensivo que ha visto el país. De ahí que la Academia de Centroamérica, de la cual el doctor Lizano fue uno de sus fundadores, ha visto no sólo con beneplácito sino también con extraordinaria satisfacción la oportunidad de ofrecer una recopilación del trabajo suyo en torno a este tema. El principal mérito de esta obra –y su objetivo fundamental –es la compilación en un solo volumen de escritos del doctor Lizano publicados, la mayoría de ellos, en libros y

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en otros medios. No se trata, pues, de publicar escritos inéditos, sino de facilitar al estudioso la consulta de la vasta obra de don Eduardo en temas atinentes al sector financiero y a su reforma. A la vez, desea la Academia que este libro sirva como homenaje a la labor señera del doctor Lizano en la puesta en práctica de importantes cambios en el quehacer de la política monetaria, así como en la supervisión y en la modernización del sistema financiero. El contenido se divide en siete partes. La primera, titulada “Sector Financiero y Desarrollo Económico”, incluye tres escritos del doctor Lizano donde se plantean los conceptos básicos sobre la importancia económica del sector financiero, a partir de los trabajos pioneros de Gurley y Shaw y de MacKinnon, en la década de los sesentas. Del mismo modo se analizan las acciones de reforma financiera dentro del marco del ajuste estructural y el importante papel de la supervisión prudencial en sistemas financieros más abiertos y menos regulados por las autoridades monetarias. La segunda parte incluye siete escritos sobre “Reforma del Sistema Financiero”, con un recuento detallado de las diferentes áreas de acción involucradas en la modernización financiera, para el caso particular de Costa Rica. El énfasis del trabajo del doctor Lizano ha girado alrededor de la profundización de la competencia en el sistema bancario, incluido el accionar de la banca estatal, en un sistema financiero todavía hoy fuertemente basado en la banca. Pero también incursiona en otros campos del sistema financiero, como el del mercado accionario. En la tercera parte, dedicada a la “Política Monetaria y Financiera” se abordan temas más generales, relacionados con el quehacer de la política económica, en particular en los campos monetario y financiero. Hay interesantes apreciaciones que trascienden la teoría económica sobre los sis-

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temas financieros y su reforma, para incursionar en cuestiones relacionadas con el “arte” de la formulación y conducción de la política económica, en donde la labor del doctor Lizano también ha sido distinguida. Una cuarta parte recoge cinco artículos de don Eduardo sobre “Reforma del Banco Central”. Responden, en primera instancia, al reconocimiento de que el inicio de la reforma financiera en Costa Rica se sitúa precisamente en una nueva forma de regular al sistema bancario y, en general, al sector financiero, lo cual equivale a replantear la forma de hacer política monetaria. Las medidas en exceso intervencionistas a través de todo tipo de instrumentos directos de control monetario y financiero, prevalecientes por varias décadas, daban paso así a la nueva corriente basada en el énfasis en instrumentos indirectos. Las tareas del Banco Central en sus dos principales áreas de acción –la política monetaria y la promoción del buen funcionamiento del sistema financiero –fueron foco constante de rendición de cuentas por parte del doctor Lizano, durante los más de diez años en total de su gestión al frente del Banco Central. También se contempla en esta cuarta parte una muy clara explicación, de abril de 1986, sobre el problema de las pérdidas o “déficit cuasifiscal” del Banco Central de Costa Rica. La quinta parte está dedicada a “Reforma de la Banca Nacionalizada y de la Banca Pública”, bajo el reconocimiento de la fuerte gravitación que ha tenido la banca estatal y semiestatal (concretamente el Banco Popular y de Desarrollo Comunal), en el total de operaciones del sistema bancario. Don Eduardo –quien otrora defendió el concepto de banca nacionalizada– incursiona con valentía en la labor de desmenuzar el funcionamiento y los problemas de estos importantes intermediarios, lo cual le conduce en forma decidida y franca a propiciar una mayor competencia entre ellos y la banca privada. En esta tarea, no omite destacar el

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importante papel del Banco Nacional de Costa Rica en el apoyo financiero a los pequeños productores. Se publican, además, tres escritos no recogidos antes en obras suyas, relacionados con los inicios del Banco Popular y de Desarrollo Comunal y la relevancia de las motivaciones que condujeron a su creación. En la sexta parte, sobre “Reforma Financiera en América Latina”, se recogen dos trabajos del doctor Lizano en los cuales analiza el tema de la reforma financiera desde una perspectiva más general. Por último, la sétima parte contempla un análisis sobre integración económica y cooperación monetaria en el Mercado Común Centroamérica, en donde se abordan los retos de la cooperación monetaria en la “nueva” etapa de la integración económica regional, caracterizada por el desarrollo hacia fuera. Es necesario expresar el mayor agradecimiento para quienes colaboraron, de diferentes formas, con el propósito de hacer una realidad la publicación de esta obra. El compromiso con la divulgación del pensamiento económico, que ha asumido la Academia de Centroamérica desde su fundación, lo han compartido quienes con su apoyo nos permiten hoy rendir homenaje a la fructífera labor del doctor Eduardo Lizano en relación con el sistema financiero, tanto en el estudio como en la acción. FÉLIX DELGADO Q. Miembro de la Academia de Centroamérica

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SIGLAS USADAS ABC AGB AGEF AID ANFE BANACIO BANHVI BCCR BCE BCIE BEM BID BICSA BIRF BNV BOS CAF CANAFIC CAV CCSS CEMLA CEPAL CMCA CNP CNV CODESA CONAPE CONASSIF EARTH EE.UU. FEDECREDITO FLAR FMI FOCEM FODEA FODEIN ICE IDA IER IMF INCAE INFOCOOP

Asociación Bancaria Costarricense Auditoría General de Bancos Auditoría General de Entidades Financieras Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (siglas en inglés) Asociación Nacional de Fomento Económico Banco Nacional de Costa Rica Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Central de Costa Rica Bancos Comerciales del Estado Banco Centroamericano de Integración Económica Bonos de estabilización monetaria Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Costa Rica S.A. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Bolsa Nacional de Valores Banco offshore Corporación Andina de Fomento Cámara Nacional de Finanzas, Inversiones y Crédito Contratos de Administración de Valores Caja Costarricense de Seguro Social Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Comisión Económica para América Latina y el Caribe Consejo Monetario Centroamericano Consejo Nacional de la Producción Comisión Nacional de Valores Corporación Costarricense de Desarrollo Comisión Nacional de Préstamos para Educación Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero Escuela Agrícola de la Región del Trópico Húmedo Estados Unidos de América Federación de Cooperativas de Crédito Fondo Latinoamericano de Reservas Fondo Monetario Internacional Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria Fondo de Desarrollo Agrícola. Fondo para el Desarrollo Industrial Instituto Costarricense de Electricidad Instituto de Desarrollo Agrario Integración económica regional Fondo Monetario internacional (por sus siglas en inglés) Instituto Centroamericano de Administración de Empresas Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

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XVI INS INVU IPC ITAN ITCO IVM LAICA LCC MCCA MIPYME NAFTA OPAB PAE PIB PRADIC RECOPE RMI SBN SUGEF

Instituto Nacional de Seguros Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Índice de precios al consumidor Instituto Técnico de Administración de Negocios Instituto de Tierras y Colonización Régimen del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar Límites cuantitativos de crédito Mercado Común Centroamericano Micro, pequeña y mediana empresa Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (siglas en inglés) Operaciones de administración bursátil Programa de ajuste estructural Producto interno bruto Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integración de Centroamérica Refinadora Costarricense de Petróleo Reservas Monetarias Internacionales Sistema Bancario Nacional Superintendencia General de Entidades Financieras

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EL APORTE DE EDUARDO LIZANO AL ANÁLISIS Y A LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA* FÉLIX DELGADO Q. / MIGUEL LORÍA S. I.

INTRODUCCIÓN

Se nos ha concedido el honor de formar parte del Comité Editor de esta colección de escritos de don Eduardo Lizano sobre el sistema financiero. Del mismo modo, se nos encomendó la preparación de estas notas, a manera de semblanza, sobre su vasta obra en relación con el sector financiero. Para ello, es obligado resaltar ese trabajo tanto en lo académico y en lo intelectual, como en la puesta en práctica de las reformas dominantes durante las últimas dos décadas. Es propicio el momento. En el 2004 se cumplen veinte años de haber iniciado, bajo la conducción y la inspiración del profesor Lizano, el proceso de reforma financiera en Costa Rica, en forma sistemática. Desde 1978 se habían intentado los primeros pasos en la orientación moderna de eliminación de la represión financiera, con el soporte intelectual de Claudio González Vega. Sin embargo, el terreno no fue firme ante el caos de la política financiera (en particular la fiscal, la monetaria y la cambiaria) de la Administración Carazo Odio, que explotó con la crisis financiera más severa registrada en la literatura económica costarricense. *

Sirvan estas anotaciones, escritas en noviembre del 2003, como una forma de sus autores de unirse a este homenaje a la fructífera labor del doctor Eduardo Lizano Fait, como uno de los precursores y el principal impulsor de la reforma financiera y de la modernización del sistema financiero en Costa Rica, en los últimos veinte años. Las distintas formas de referirnos a don Eduardo en este escrito buscan deliberadamente abarcar sus diferentes facetas: nuestro destacado Jefe en el Banco Central y mentor intelectual; nuestro brillante profesor en la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica, sin duda uno de los mejores catedráticos de esa Escuela; el profesional académico graduado en centros de enseñanza de calidad mundial, como la Universidad de Ginebra, la London School of Economics y la Universidad de París (Sorbona). 1


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EDUARDO LIZANO: ESCRITOS SOBRE REFORMA FINANCIERA

Esta semblanza sobre la obra de don Eduardo consta de cuatro secciones adicionales a esta introducción. La segunda plantea los fundamentos teóricos y las características más sobresalientes de su pensamiento en relación con el sistema financiero. En la tercera sección se abordan los cambios en sus percepciones sobre la banca costarricense desde los años sesenta –cuando participó activamente en los debates de la época en defensa de la banca nacionalizada– hasta los ochenta, cuando promueve la reforma financiera y la apertura hacia un sistema de banca mixta. La cuarta sección destaca la rica y vasta obra del profesor Lizano en la formulación y ejecución de la reforma financiera en Costa Rica, a partir de mediados de la década de los años ochenta; así como en su profusa divulgación y defensa ante los medios académicos, profesionales y la opinión pública. La quinta y última sección, no se relaciona directamente con los aportes de don Eduardo en relación con el sistema financiero. Más bien pretende no pasar por alto sus enseñanzas sobre el arte de “hacer” política económica, que simplemente trasciende los conocimientos académicos en esta disciplina. En este campo él también ha sido maestro de las generaciones de hoy y mañana. No hay conclusiones en este escrito, como igualmente no hay una hipótesis central cuando se hace una semblanza. Hay, en su lugar, el propósito de destacar en cada apartado la obra y la gestión de quien, en opinión de los autores, es el economista más prestigioso y reconocido en la historia y en el presente de Costa Rica.

II.

LA VISIÓN DE DON EDUARDO LIZANO SOBRE EL SECTOR FINANCIERO

El pensamiento de don Eduardo Lizano, volcado sobre sus propuestas y acciones para modernizar el sector financiero costarricense desde su posición de Presidente Ejecutivo del Banco Central entre 1984 y 1990, se fundamenta en el trabajo seminal de John Gurley y Edward Shaw (1960), seguido de su ampliación y difusión posterior por Shaw (1973) y por Ronald I. McKinnon (1973).


El aporte de Eduardo Lizano al análisis y a la reforma financiera en Costa Rica

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El enfoque moderno sobre los sistemas financieros parte del reconocimiento, prácticamente ignorado por mucho tiempo, de la importancia que reviste el buen funcionamiento del sistema financiero para estimular el desarrollo económico. Junto con diversos escritos de González Vega (1986), Lizano desarrolla y divulga la relevancia de los diferentes servicios del sector financiero, para el buen funcionamiento de las actividades económicas y para estimular los procesos de ahorro e inversión (Lizano 1993, pp. 11-19; también reproducida en este volumen). Los servicios de monetización cumplen la responsabilidad fundamental de administrar el sistema de pagos en la economía. Cuando funciona relativamente bien, esta tarea tiende a pasar inadvertida, lo cual recuerda la calificación clásica del dinero como un velo que cubre las transacciones, sin introducir ninguna diferencia en su carácter esencial.1 Su importancia resalta en particular cuando funciona mal, cuando hay inflación alta o hiperinflación, pues la función del dinero como medio de cambio se deteriora y altera la normal realización de transacciones económicas. Como se enseña en la universidad desde el primer curso elemental de Economía, en las economías modernas toda la oferta de dinero se origina en pasivos de entidades financieras. Además, la mayor parte de ella es creada por los bancos comerciales (o de depósito) a través del mecanismo de las cuentas corrientes. Debido a esta circunstancia, la teoría de la reforma financiera en la cual se basan los planteamientos del doctor Lizano, destaca la importancia de un sistema financiero eficiente y sano. El segundo grupo de servicios del sistema financiero, recogido en los escritos del doctor Lizano y en la literatura de hoy sobre el tema, se refiere a la intermediación financiera. Una labor eficiente de la banca conduce a la asignación de los recursos financieros –escasos como todos los bienes económicos– a proyectos y usos por parte de unidades económicas con oportunidades más rentables. Por el contrario, la fragmentación en este mercado lleva consigo la asignación deficiente de los recursos, como ocurre, generalmente, en el caso del autofinanciamiento, según lo planteado por Gurley, Shaw y McKinnon. Es evidente que el uso más 1.

John Stuart Mill, en sus Principios de Economía Política, Capítulo 7, indicaba que “…no puede haber nada más intrínsecamente insignificante, en la economía social, que el dinero, excepto en su carácter de un artificio para ahorrar tiempo y trabajo”.


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eficiente del ahorro conduce a una inversión más productiva y, en consecuencia, a un mayor desarrollo económico. El tercer servicio se relaciona con las tareas de administración del riesgo, a través del manejo de los activos financieros de la comunidad. La posibilidad de disponer de diferentes opciones para conservar la riqueza de los agentes económicos, en vez de limitarse a la tenencia y acumulación de activos reales, reduce los costos de mantener esa riqueza y libera recursos para otros fines. De acuerdo con el profesor Lizano, el progreso de los sistemas financieros en la provisión eficiente de los diversos servicios que presta a la sociedad, se reflejaría en: a) la disminución de los márgenes de intermediación, esto es, el costo de convertir los recursos captados en crédito para las diferentes actividades económicas; b) aumento en la cantidad y diversidad de instrumentos financieros; c) el incremento en la “bancarización” de la economía, en términos de la proporción de usuarios efectivos de los servicios financieros en relación con el total; y d) el aumento gradual del coeficiente de ahorro nacional y de la productividad del capital (Lizano 1993, p. 19). El buen aprovechamiento de las ventajas ofrecidas por los servicios financieros para el desarrollo económico, sin embargo, depende de la “calidad” del sistema financiero, la cual con frecuencia es reducida en los países del tercer mundo, creando así un círculo vicioso de pobreza y de incapacidad del sistema financiero para ayudar a salir de ella. Los desarrollos de Shaw y de McKinnon (obras ya citadas) pusieron énfasis en la presencia de “represión financiera”, una forma de limitar el accionar del sistema financiero y de sus participantes, a través de diversas regulaciones generalmente provenientes de la banca central. De lo anterior, destaca la importancia de la competencia entre los intermediarios y, en términos más amplios, entre todas las entidades integrantes del sector financiero. El incremento de la competencia, desde luego, evita la concentración en el mercado, de cualquier tipo pero, en especial, cuando es provocada por diferencias en las reglas de juego aplicables a los distintos actores. Así, la tramitación de iniciativas de reforma a la legislación para nivelar esas reglas de juego, así como a la estructura regulatoria tradicional hasta la década de los setenta, se con-



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vierten en ingredientes necesarios de una reforma financiera. El tema fue destacado de esa manera por don Eduardo, desde sus primeras exposiciones públicas y escritos –a mediados de los ochenta– donde planteaba en forma clara los diferentes componentes de su programa de acción al frente del Banco Central, en las áreas de reforma de este sector económico. La represión financiera no se origina solamente en el marco legal. El exceso de regulaciones de la banca central en muchos casos llegó inclusive a suplantar las funciones y responsabilidades típicas de los banqueros. Costa Rica no fue una excepción y, por ello, la reforma financiera actuó en esta área, como se destacará con mayor detalle adelante. Gracias a don Eduardo Lizano, en Costa Rica se aprendió, a partir del fracaso inicial de la liberalización financiera en Chile, que no se trata solamente de desregular, a través de simplificar la maraña regulatoria impuesta por la banca central. Se trata, fundamentalmente, de avanzar hacia una regulación más inteligente: eliminarla en las áreas donde no aporta al progreso del sistema financiero y de sus servicios, e incrementarla y mejorarla donde las características particulares de este mercado lo requieren. El doctor Lizano insiste en este tema desde sus primeros escritos de los años ochenta. De esa forma, junto con la desregulación del Banco Central, es necesaria una mayor y, sobre todo, mejor supervisión prudencial. No es casual que los mercados financieros sean los más regulados en todas partes del mundo. La teoría económica reconoce la necesidad de regulación estatal cuando se presentan fallas de mercado. En este caso, se destacan problemas de asimetría de información, pues el banquero sabe mucho más que el depositante sobre el uso de los recursos depositados y el tamaño de los riesgos involucrados. Además, la estructura de capitalización de los bancos concentra una parte considerable del riesgo en los depositantes y, normalmente, apenas alrededor de una décima parte en los banqueros. Entonces surge la posibilidad del “comportamiento oportunista” del banquero: si utiliza los fondos en el financiamiento de proyectos más riesgosos, puede cobrar tasas de interés más altas; si el proyecto finalmente es exitoso, el banquero se apropia de las ganancias adicionales provenientes del mayor riesgo incurrido; si el


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proyecto fracasa y con él el propio banco, la mayor parte del costo recae en los depositantes.2 De esas concepciones sobre los sistemas financieros, surgen las orientaciones modernas de política en cuanto a liberalización del sector y eliminación de la represión financiera. Con ello se busca disminuir los costos de intermediación y aumentar y mejorar la provisión de servicios financieros. A la vez, la estabilidad del sistema en estas condiciones requiere de buenos mecanismos de regulación y de supervisión prudencial, para suplir con acción pública las fallas del mercado.

III.

EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO DE EDUARDO LIZANO SOBRE BANCA ESTATAL

Ha habido cambios, naturalmente, en las posiciones del profesor Lizano sobre temas financieros, a lo largo de su fructífera vida profesional. Esto no es extraño. ¿Quién no cambia? El sólo mantener una actitud siempre analítica y de observación del mundo a su alrededor, obliga al ser humano a la revisión constante de sus opiniones y creencias, y a la evaluación de si los medios serán idóneos para obtener finalmente los resultados deseados. Y don Eduardo, teniendo una mente analítica y fogosa como pocas, es quien menos podría abstraerse de evolucionar. El cambio nunca parece haber sido ajeno para él, ni mucho menos percibido por él como una conducta inaceptable en el mundo de las ideas. Así lo apuntaba desde hace más de treinta años, en la presentación de uno de sus primeros libros (Lizano, 1971). Al referirse a la recopilación de escritos entre 1954 y 1968 allí contenida, mencionaba: “Es obvio que las ideas expuestas en estas páginas no son originales. Han sido tratadas por muchos autores en múltiples ocasiones. Además, por haber sido escritas en un lapso apreciable de años, es dable esperar cambios de énfasis y aún contradicciones. Sirva esto al menos para confirmar 2.

Claudio González Vega, junto con varios de sus estudiantes en Ohio State University, ha divulgado profusamente estos temas. Véanse por ejemplo los escritos suyos y en conjunto con Rodrigo Chaves, en González Vega y Camacho Mejía (1994), en particular los ensayos números 1 (pp. 3-36) y 8 (pp. 311-356).



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que no hay nada realmente nuevo bajo el sol y que todo, aún los ríos, se devuelve (la negrita no es del original)”. En este tipo de apreciaciones, Lizano ha sido reiterativo. Otro de sus escritos –más reciente, de 1985– inicia con los siguientes conceptos: “Paul Samuelson, uno de los profesores de economía más conocidos, acostumbra decir que vivir es cambiar de manera de pensar. En eso tiene razón porque, en el transcurso del tiempo, las ideas se van cambiando” (Lizano 1993, p. 181; también se reproduce en este volumen, como la lectura 24). Es natural la modificación del pensamiento de las personas en el tiempo. Dicho esto, debe reconocerse que los intentos de escudriñar en las concepciones y las ideas de los demás y en su evolución, siempre tienen riesgos. Estos son aún mayores en el caso de una mente tan activa como la del profesor Lizano. No obstante, hemos resuelto asumirlos aquí, no sin las reservas obligadas. En la segunda mitad de la década de los años sesenta, durante la Administración del presidente José Joaquín Trejos, se presentó una propuesta de reforma legal para la ruptura del monopolio de los depósitos en la banca estatal. En ese entonces, los defensores de la banca nacionalizada más visibles públicamente, por sus escritos y su participación en mesas redondas para discutir sobre el tema, fueron los profesores Genaro Valverde (q.d.D.g.) y Eduardo Lizano, a la sazón ambos miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica. En uno de sus primeros comentarios sobre este tema, surgido de la participación en una mesa redonda organizada por la Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE), el profesor Lizano mencionó expresamente tres argumentos con base en los cuales los proponentes justificaban permitir el funcionamiento de la banca privada: la escasez de recursos en el sistema bancario estatal, los problemas de falta de eficiencia de esas instituciones y los riesgos de la influencia política en conjunción con los grupos de poder económico a través de la banca (Véase Lizano 1971, pp. 59-76). Algunos de los argumentos eran relativamente débiles y, en consecuencia, fáciles de combatir. No resultaba tan evidente, sin embargo, la de-


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fensa contra los problemas de ineficiencia de los bancos estatales. En especial el tema de la mala calidad de la cartera bancaria, defendido por Lizano a través de la minimización del verdadero tamaño del problema (la mora financiera, en lugar de la mora legal), así como por la influencia de factores ajenos al manejo de los deudores, como la crisis internacional de los precios del café y los efectos negativos de las erupciones del Volcán Irazú, en 1963. Más compleja resultaba aún la conexión entre la política y la banca, donde la concentración de poder económico en manos de los banqueros privados había sido precisamente uno de los motivos de la nacionalización bancaria, apenas poco más de quince años antes. Visto el tema en retrospectiva, es curioso que los costos de intermediación y las desventajas de las estructuras de mercado monopolísticas para fomentar la eficiencia y reducir esos costos, no estuvieran metidos de lleno en las argumentaciones de entonces. Cuando se analizan los diferentes puntos de vista, resulta evidente que unos y otros grupos percibían las debilidades de los bancos estatales y la necesidad de reformarlos para mejorar sus servicios. Pero quizá hacia mediados de los años sesenta no se había generalizado suficientemente el mal que, a la sazón, parece haber sido el detonante del cambio de criterio del profesor Lizano sobre estos temas: el abuso de políticos, empresarios y sindicalistas en contra de la banca estatal. Allí se empieza a minar la credibilidad de don Eduardo en las políticas públicas orientadas hacia el bien común, que defendió en los años sesenta. Este asalto a la banca estatal se empezó a criticar en esa década,3 pero continuó con más fuerza aún en las dos siguientes y tuvo como desenlace fatal la quiebra del Banco Anglo Costarricense, en 1994. El énfasis del profesor Lizano en la interacción de los intereses políticos y económicos fue aún más desarrollado en el avance de la polémica respecto al retorno a la banca privada, en el mismo año 1966 (Lizano 1971, pp. 81-87, donde recoge una publicación de diciembre de 1966 en el diario La Nación). Su retorno en escritos posteriores, como se verá adelante, respecto a la inconveniencia de la concentración de poder, reflejan una constante en su pensamiento, de ayer y de hoy. Lizano reconoce 3.

Véase al respecto posiciones de participantes en foros a fines de los setenta, como Rodrigo Madrigal Nieto (ANFE, 1980, p. 21) y Fernando E. Naranjo (Universidad Nacional, 1980, p. 159).



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que los diferentes grupos de la sociedad permanentemente buscan adquirir más poder para sí mismos. Por eso afirma que, siendo tal cosa inevitable, “… lo importante es impedir que alguno de esos grupos llegue a adquirir un poder tal que pueda, por sí mismo, ejercer una influencia determinante en los acontecimientos” (Lizano 1971, p. 82). En mayo de 1967, algunos meses después de los debates públicos en torno a la propuesta de legislación de 1966 para abolir el monopolio estatal en la banca, Lizano retomó el debate sobre determinados aspectos de los argumentos en favor y en contra de dicha iniciativa. Hay consideraciones interesantes respecto a sus planteamientos, como el de las consecuencias de la reorientación del crédito bancario que produciría el funcionamiento de banca privada. El previsible énfasis de sus operaciones en actividades menos riesgosas, como el comercio y en general los requerimientos de corto plazo –argumentaba Lizano– conducirían a un efecto negativo en la balanza de pagos, a un mayor endeudamiento de la clase media urbana, al desaliento del crédito y de la producción agrícola y al deterioro en la distribución del ingreso en contra de los grupos de ingresos bajos, como pequeños agricultores y otros trabajadores por cuenta propia. Fuera de contexto, este planteamiento podría verse como un conjunto de predicciones equivocadas del profesor Lizano, porque la observación empírica al cabo de más de dos décadas de crecimiento de la banca privada no parece confirmarlas. Sin embargo, un análisis integral de sus planteamientos sugiere la existencia de congruencia, cuando se resalta su tesis de que la apertura o la liberalización en el mercado bancario por sí sola no necesariamente traería beneficios, en tanto que aislada: “En economías como la costarricense, en la cual la intervención estatal es patente en múltiples aspectos de la actividad económica, el retorno o restauración de la libertad económica en una de ellas no mejora necesariamente la situación, sino que bien puede empeorarla. Entre estas intervenciones e interferencias valga recordar las siguientes: un arancel elevado, el cual distorsiona las ventajas comparativas de producir diversos artículos, la reglamentación en el mercado de los factores de la producción (salarios, tasas de interés, alquileres, etcétera), la fijación de precios para una serie importante de productos (granos básicos, tarifas de servicios públicos, medicinas, etcétera)” (Lizano 1971, pp. 93-94).


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Las acciones posteriores fueron consecuentes con esta opinión del profesor Lizano. Las acciones para favorecer una mayor apertura de la actividad bancaria a intermediarios privados, como se recordará, no fueron un hecho aislado. La reforma financiera fue, desde mediados de los ochenta, un proceso conjunto con la liberalización comercial y la apertura económica, las reformas de políticas en materia de fijación de precios por parte del Gobierno y la reforma del Estado como otro pilar importante, aunque todavía en deuda en cuanto a sus logros. En el escrito citado en el párrafo anterior, se incluye un análisis amplio y un listado copioso de áreas por mejorar en la banca estatal. Visto en retrospectiva y no obstante la defensa de la banca nacionalizada en los sesenta, esto mismo nos parece que lleva al lector de hoy a cuestionar –y quizá también le llevó al profesor Lizano de fines de los setenta y principios de los ochenta– la viabilidad efectiva de lograr un buen funcionamiento en empresas estatales por la acción política y no por el sometimiento a la sana competencia de mercado. Quienes hemos vivido de cerca las diferentes iniciativas, desde mediados de los sesenta hasta fines de los noventa, para reformar la banca estatal y llevarla al nivel de eficiencia requerido en el mundo de hoy, con éxito apenas parcial y con los restos del Banco Anglo Costarricense en el camino, somos escépticos. Planteamos, por el contrario, que muy probablemente todo ese esfuerzo desde el Gobierno y el Banco Central nunca consiguió una fracción del avance para mejorar a estos bancos, que en la realidad ocurrió forzado por el sentido de la supervivencia en un ambiente financiero cada vez más competido. En conclusión, visto el pensamiento de don Eduardo Lizano cuando acomete la tarea de la reforma financiera en los ochenta –lo cual se enfocará en detalle en la sección siguiente– resulta claro que él no tuvo temor ni reservas para cambiar, cuando así se lo sugirió su apreciación de la realidad. Otrora defendió a la banca estatal y al sistema de banca nacionalizada. Cuando la observación empírica le llevó a confirmar la ausencia de condiciones para que la banca estatal pudiera ser un instrumento dinamizador de la actividad económica, defendió la competencia y la coexistencia de banca estatal y privada. Cuando observó que los buenos ideales pueden dañarse por la actitud de los políticos, a veces poco responsable y con frecuencia menos educada en materias banca-



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rias, promovió reformas para reducir su papel en las decisiones financieras del país. Este fue uno de motivos de la mutación de su pensamiento en torno a la banca nacionalizada, pero no el único. Los ideales de una banca total y permanentemente comprometida con la promoción del desarrollo no resultaron congruentes con la búsqueda insensata de privilegios por parte de los grupos de presión, tanto empresariales como sindicales. En uno y otro caso, sus posiciones fueron planteadas a la luz del día, con razonamientos y no con dogmas, con argumentos y no con insultos. En esto último algunos de sus gratuitos detractores no le han correspondido, aún hoy. Un ejemplo de lo dicho se recoge en forma meridianamente clara en uno de los artículos que forman parte de la colección aquí publicada. En efecto, su criterio suficientemente madurado después de seis años de conducir la política monetaria y financiera del país y de dos años adicionales como observador acucioso del acontecer económico, lo llevó a hacer una síntesis en marzo de 1992 de sus percepciones de más de una década, en relación con los bancos estatales: “En la gran mayoría de los casos, esas entidades no han dado los frutos esperados. Su funcionamiento ha dejado mucho que desear. Esto se debe a tres causas principales, relacionadas entre sí. En primer lugar, dichas entidades públicas se caracterizan por el escaso control público a que se hallan sometidas. No están obligadas a dar cuentas a nadie sobre los resultados obtenidos o sobre la evolución de su situación financiera. Se trata, en buena medida, de moros sin señor. En segundo término, la politización de esas instituciones es bien conocida. Se han transformado en presa de al menos tres grupos de presión. El primero está constituido por los sindicatos, que las han convertido en su modus vivendi; así, el empleo, la remuneración y otros beneficios (préstamos subsidiados, por ejemplo) son su razón de ser. Se crea una burocratización muy marcada, que aumenta los costos de administración y disminuye la eficiencia. El segundo está configurado por ciertos grupos de empresarios que han adoptado la práctica malsana de no pagar sus préstamos, aunque lo hagan puntualmente cuando se trata de créditos obtenidos en bancos privados. Se trata, pues, de un mecanismo adicio-


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nal de distribución del ingreso en beneficio no precisamente de los pequeños usuarios de crédito, sino de los más grandes. El tercero lo integran los políticos que han encontrado diversas maneras de ejercer su influencia: obtener préstamos para ellos mismos y para su clientela política, favorecer a ciertos grupos de productores (readecuación o condonación de deudas), colocar partidarios en la burocracia de las instituciones, etcétera. En tercer lugar, el cometido de esas instituciones estatales no consiste en acrecentar al máximo las utilidades, dado un cierto riesgo. Sus objetivos generalmente son de otra naturaleza, tales como promover la producción de determinados bienes, (alimentos, exportaciones), fortalecer a ciertos grupos de productores (pequeños agricultores e industriales) o apoyar el desarrollo de ciertas zonas geográficas. Con tal propósito, las instituciones financieras estatales otorgan subsidios (tasas de interés) y tratan de dirigir u orientar el crédito. Todos ellos son factores que impiden la competencia” (Lizano, 1993). Ya desde 19854 el profesor Lizano expresaba desacuerdo con argumentos desarrollados en los años inmediatos posteriores a la nacionalización bancaria, según los cuales ésta era producto lógico y esperado de una evolución gradual, iniciada desde 1914 con la creación del Banco Internacional de Costa Rica (véase Facio, Zúñiga y Rossi, 1960). Por el contrario, mencionó entonces que “…la creación del Banco Internacional y la nacionalización bancaria fueron más bien actos de rebeldía, como respuestas a situaciones dadas; fueron tomadas, en gran parte, a base de intuición y de arrojo y, si se quiere, sin suficiente madurez”. Los mismos argumentos que motivaron la nacionalización bancaria en 1948, conducen a promover y preferir un sistema de banca mixta, como un movimiento que toma fuerza en los años ochenta. De acuerdo con Lizano, la oposición de la sociedad costarricense a la concentración de poder, de cualquier tipo, podría interpretarse como un elemento central

4.

Véanse las reflexiones sobre banca nacionalizada emitidas por el profesor Lizano en 1985, publicadas en Lizano (1987, p. 183) y también como parte de este volumen.



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en estas decisiones. Afirma además que “… el hombre es un ser insaciable en cuanto a la acumulación de poder se refiere. La historia humana bien podría considerarse como una sucesión interminable de capítulos acerca de cómo el hombre ha tratado de posesionarse y de controlar aquello que en diferentes épocas ha sido la fuente del poder: la tierra, el agua, las espadas, las sotanas, las finanzas, los medios de comunicación, el conocimiento. Nada indica que, en el futuro, esta tendencia no se repetirá, aun sin conocerse cuáles serán las nuevas fuentes de poder” (Lizano 1987, p. 185). Las ideas del profesor Lizano sobre las formas de organización de la sociedad para satisfacer su necesidad de servicios financieros, no se limitó al debate de banca estatal y banca privada. Es interesante la posición expresada por Lizano en los sesenta, en relación con las posibilidades de participación popular en las decisiones relevantes para su destino, como lo argumentó en su defensa de la creación del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. En esta misma obra se recogen tres comentarios al respecto, no publicados en escritos anteriores del profesor Lizano, con sus puntos de vista sobre la importancia de tal decisión. Hay énfasis, en especial, en la distribución de poder económico en la sociedad y en la participación más amplia de la población en las definiciones de su destino. Cuando se analiza la azarosa trayectoria del Banco Popular en sus casi treinta y cinco años de existencia, y se le contrasta con las expectativas del profesor Lizano en los escritos ya mencionados, es inevitable la reflexión sobre si los grupos laborales organizados –al igual que tiempo atrás los políticos y otros grupos de presión interviniendo en banca– terminaron traicionando los ideales de muchos sobre las posibilidades de organización económica y financiera popular en una sociedad como la costarricense. Hacia fines de los años sesenta, Lizano defendía los beneficios de la mayor participación popular en las decisiones importantes para su futuro y su destino. La creación del Banco era, entonces, uno de los eslabones de esa cadena. Al cabo de los años, los éxitos por mucho tiempo fueron relativos, y nos parecen en todo caso muy por debajo de las expectativas planteadas por don Eduardo en aquel entonces. Es posible aplicar al caso del Banco Popular algunos de los razonamientos del profesor Lizano sobre las causas de fracaso de la banca pública.


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Sin dejar de reconocer el proceso de franca mejora del Banco Popular en los años recientes, su funcionamiento ha estado fuertemente condicionado por los diversos grupos sociales que constituyen su asamblea de trabajadores, con una pesada carga de intereses políticos con frecuencia ajenos al buen gobierno corporativo de una entidad bancaria. Esto conduce, inevitablemente, a la influencia negativa de los grupos de presión de naturaleza sindical y cuasisindical, mencionados por Lizano como obstáculos al buen funcionamiento de los bancos estatales; pero en este caso no dentro de la burocracia de la institución, sino en sus propios cuerpos superiores (Asamblea, Junta Directiva). Como un corolario, durante muchos años la ausencia de personal debidamente capacitado en banca fue una constante en el Banco Popular. Las debilidades en el conocimiento del negocio, en la gestión de riesgos, en el análisis de créditos y en los esquemas de cobro de las carteras atrasadas, ocuparon aquí el papel que en la banca estatal han tenido algunos grandes deudores, para explicar altos porcentajes de morosidad de la cartera durante parte importante de la historia de dicho Banco. En suma, ha habido un cambio importante en el pensamiento del profesor Lizano sobre la participación estatal en la banca, en los últimos cuarenta años. En el primer cuarto de ese período, su apuesta por un sano y activo rol del Estado le llevó a defender la banca nacionalizada. Su cuestionamiento posterior sobre el accionar indebido de los diferentes grupos que han usufructuado de la banca estatal –políticos, empresarios, sindicalistas– le condujo a preferir y a impulsar en las últimas dos décadas un esquema mixto, de coexistencia con banca privada, en una realidad política donde la presencia de banca estatal parece darse por sentada.

IV.

LA REFORMA FINANCIERA EN COSTA RICA, BAJO EL IMPULSO DE EDUARDO LIZANO

De la academia al Banco Central de Costa Rica En la segunda sección se destacó que la contribución del sistema financiero al desarrollo económico ha sido uno de los temas centrales en el pensamiento del profesor Lizano. En varios ensayos suyos publicados



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a principios de los años setenta donde aborda, entre otros, el tema de la banca nacionalizada, él concluye que “después de analizar los tres argumentos principales que se invocan para el establecimiento de los bancos privados en el país, encuentro que ninguno de ellos es convincente” (véase Lizano 1971, p. 75). Como se describió en la sección anterior, años después el pensamiento del profesor Lizano con respecto al papel de la banca estatal en el país evoluciona hacia una dimensión más amplia. En ella, si bien no desconoce la contribución de los bancos del estado al desarrollo del país, pone sobre el tapete las desventajas de la nacionalización.5 Plantea una vez más la inconveniencia de una vinculación más estrecha de lo conveniente y deseable entre el poder económico y el poder político; una burocratización creciente que inmoviliza y disminuye la eficiencia y eficacia de las instituciones bancarias; y la carencia de criterios para juzgar el grado de eficiencia de los bancos estatales. Según se recalcó en la sección anterior, el primero de esos temas ha sido parte de sus preocupaciones desde los sesenta hasta hoy. La evolución del pensamiento del profesor Lizano trasciende las inquietudes del profesional académico, para manifestarse también en la función pública, con su llegada al Banco Central de Costa Rica en 1984, durante la Administración del expresidente Luis Alberto Monge Álvarez, para completar el período de Carlos Manuel Castillo. En ese entonces la economía del país venía saliendo de una profunda crisis, ocasionada tanto por factores externos desfavorables como por decisiones erradas de política económica en el plano interno. Al asumir la Presidencia Ejecutiva del Banco Central en agosto de 1984, el profesor Lizano se encuentra con un sistema financiero reprimido, dominado por los bancos comerciales de propiedad estatal y con alto grado de intervención por parte de la autoridad monetaria. El Banco Central determinaba las tasas de interés que debían regir en el sistema, así como la distribución cualitativa y cuantitativa del crédito dirigido hacia el sector privado. Se planteó entonces el doctor Lizano la posibilidad de poner a prueba un conjunto de reflexiones elaboradas durante el transcurso de varios años. Como se indicó, la iniciativa estuvo prece5.

Comentarios del profesor Lizano incluidos en la publicación OFIPLAN (1981).


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dida por un intento de reforma financiera en 1978, cuyo principal objetivo era eliminar la represión financiera caracterizada, entre otros aspectos, por tasas de interés reales negativas, fenómeno incrementado por la aguda crisis económica y financiera entre los años 1980 y 1982. La crisis petrolera de 1974 había tenido impactos muy severos en la economía costarricense. El acelerado incremento en el valor de las importaciones de petróleo llevó a una contracción en la actividad económica interna, pérdida de reservas internacionales y una elevada inflación. Al no ajustarse las tasas de interés nominales al ritmo de la inflación, éstas llegaron a niveles negativos en términos reales en 1975 y 1976. Con el fin de revertir la represión financiera que se estaba presentando, las autoridades introdujeron en octubre de 1978 una reforma consistente, en lo sustancial, en vincular las tasas de interés domésticas con las internacionales. Diseñada en principio para propiciar una profundización financiera, la reforma se vio superada por la crisis y su resultado, en términos de una contracción real del sistema financiero. Como se mencionó antes, el intento de reforma de 1978 se basó en el establecimiento de tasas de interés reales positivas, tanto activas como pasivas, con las internacionales. Sin embargo, cuando estas últimas aumentaron, las tasas locales no siempre fueron ajustadas de acuerdo con la nueva metodología. Así, mientras la inflación llegó hasta casi un 90 por ciento anual en 1981 y 1982, la tasa básica pasiva fijada por el Banco Central permaneció en 20 por ciento. El desacertado manejo de las tasas de interés llevó a una rápida sustitución de monedas y fuga de capitales, en medio de una crisis cambiaria. La sustitución de monedas también fue estimulada en etapas posteriores por el mismo Banco Central, al pagar tasas de interés superiores a las internacionales. Presiones políticas también debilitaron las reformas. El Banco no fue capaz de resistir las presiones de grupos de interés que se sintieron afectados con las reformas. Por otra parte, el ajuste de shock que se escogió no fue prudente. Una estrategia de gradualidad lucía más apropiada para una economía altamente intervenida como la que prevalecía en aquel momento.



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Las reformas en marcha: 1984-1987 En su clásico discurso, titulado Zapatero a tus zapatos (Lizano 1987, pp. 21-30) pronunciado en julio de 1985, en el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE), Lizano anticipó lo que sería el marco de política monetaria y financiera que impulsaría desde el Banco Central para los siguientes años. Para él, las dos funciones básicas de un banco central deberían reducirse a las siguientes: •

Propiciar una adecuada liquidez en la economía.

•

Mejorar la función de intermediación financiera.

Bajo su mano prudente pero firme, se reinició el proceso de reforma financiera, luego del intento fallido de octubre de 1978. En este nuevo proceso el Banco Central buscó asegurarse que los requisitos comprobados para que la reforma financiera tuviera éxito se cumplieran a cabalidad: •

Estabilidad macroeconómica: para 1985 habían mejorado los principales indicadores económicos. Se había logrado reducir la inflación, se contaba con un tipo de cambio relativamente estable, la economía comenzaba a salir de la recesión y aumentaba el empleo.

•

Gradualidad: la eliminación de los topes de cartera y la liberalización de las tasas de interés se inició en 1984 y se concluiría en 1987, como se comenta luego.

•

Pragmatismo: se atienden oportunamente las señales que alertan sobre ajustes en precios relativos.

•

Enfoque integral: las reformas financieras se integran con los programas de ajuste estructural que se iniciaron en 1985.

•

Credibilidad: el Banco Central mantiene firmeza en sus decisiones, resistiendo con éxito las presiones políticas y proyectando un mensaje claro a la opinión pública en cuanto al origen y alcance de las reformas que se estaban introduciendo.

Bajo este contexto, y con los objetivos claramente definidos, el profesor Lizano lideró la conducción de la política monetaria y cambiaria, con acciones concretas en cuatro áreas:


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Política de tasas de interés A su llegada al Banco Central don Eduardo se propone eliminar la represión financiera, en primer lugar, para luego sentar las bases de una política de tasas de interés basada en las señales del mercado y no en la decisión burocrática de la autoridad monetaria o en la presión de los grupos de interés. A partir de 1984 y hasta mediados de 1986, la tasa de interés de los Bonos de Estabilización Monetaria (BEM) –el instrumento principal de la política monetaria de operaciones de mercado abierto utilizado desde entonces– estuvo por arriba y por debajo del 20 por ciento, sin que ello implicara que el Banco Central hubiera fijado la “tasa de interés de mercado”. En efecto, el aumento o reducción de la tasa de interés de los BEM respondía a consideraciones de política monetaria, fundamentalmente. Contrario a lo esperado, los bancos comerciales tomaron como pauta la tasa de los BEM, independientemente de si ésta se ajustaba o no a su situación financiera particular. Durante 1985 y como continuación de su programa explícito de reforma financiera, Lizano impulsó una política orientada a conceder una mayor flexibilidad a los bancos comerciales en el manejo de sus tasas de interés. Persuadido de que la determinación de los precios de sus productos –en este caso las tasas de interés– es una tarea propia de los banqueros, el retornarles gradualmente esta función pretendía permitirles ajustarse a las circunstancias del mercado, sin perjuicio de su desenvolvimiento financiero. En julio de ese año el Banco Central autorizó a los bancos y financieras privadas a cobrar una tasa activa que no fuera diferente en más de tres puntos porcentuales, hacia arriba y hacia abajo, de las establecidas en las Regulaciones Generales de Crédito,6 siempre que hicieran uso de la flexibilidad contemplada en igual sentido para las tasas pasivas. Para agosto de ese año, se avanzó un paso más al eliminar la obligación de aplicar los márgenes de las tasas activas y pasivas en el mismo sentido y en la misma magnitud. En su lugar, los bancos quedaron en libertad de utilizar un margen financiero de seis puntos porcentuales a su discreción. 6.

Este fue el cuerpo clásico de regulación mediante el cual el Banco Central establecía las tasas de interés activas y pasivas en los bancos comerciales, los encajes mínimos legales, los porcentajes máximos de responsabilidad en el otorgamiento de créditos y otras normas de similar naturaleza.



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El pensamiento del profesor Lizano con respecto al papel de las tasas de interés en el sistema económico data de varios años antes de su llegada al Banco Central. En un ensayo publicado en 1980,7 analiza los pros y los contras del subsidio a las tasas de interés a favor de sectores particulares como el agropecuario. Sin adoptar una posición dogmática al respecto, plantea dudas sobre las virtudes del subsidio como mecanismo para mejorar la distribución del ingreso. En su paso por el Banco Central, confirma sus reflexiones sobre el efecto distorsionante del subsidio a las tasas de interés. En su opinión, debe evitarse el castigo al ahorrante en aras de favorecer a sectores productivos particulares. Tal convencimiento lo lleva a reducir la proporción del Programa Crediticio con tasas activas subsidiadas, decisión por la que fue altamente criticado incluso por miembros de su propio partido político, Liberación Nacional. En Zapatero a tus zapatos don Eduardo relata las presiones recibidas por el Banco Central, provenientes de grupos de arroceros, ganaderos y otros, beneficiarios de la política de crédito subsidiado del pasado. Otra medida impulsada por don Eduardo fue el aumento de la tasa de redescuento a niveles punitivos. Con esto se buscaba devolver a ese instrumento su naturaleza de recurso de última instancia y no una fuente ordinaria de financiamiento, como sucedía hasta entonces. Por otra parte, el Banco Central autorizó a los bancos a cobrar una comisión para aumentar la tasa efectiva en los créditos concedidos a tasas preferenciales fijadas por ley. En 1986 el Banco Central introdujo un cambio fundamental. Motivado por un proceso de cambio más acelerado, Lizano propuso al Directorio del Banco autorizar a todos los intermediarios financieros sujetos a la vigilancia de la autoridad monetaria a fijar sus propias tasas de interés, con sujeción a ciertos lineamientos. De esta manera el Banco abandonaba la tradicional fijación pormenorizada de tasas de interés, pero continuaba ejerciendo una supervisión con base en mecanismos más flexibles que sustituían la rigidez existente hasta entonces (Véase Lizano 1987, particularmente el ensayo Hacia el destete de los bancos comerciales, pp. 31-52).

7.

Véase Lizano (1980), en particular el ensayo titulado El Subsidio de las Tasas de Interés en el Sector Agropecuario y la Distribución del Ingreso.


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El objetivo básico era reducir la dispersión de tasas de interés y regular el margen de intermediación financiera, a fin de no encarecer excesivamente el costo del crédito y evitar distorsiones en el sistema financiero. Al mismo tiempo, se dejaba a los intermediarios en libertad de moverse dentro de una banda de tasas activas, que debía reflejar la condición financiera de cada institución en cuanto a composición de cartera, percepción del riesgo de cada actividad económica, rentabilidad y competencia. Asimismo, se autorizó a los intermediarios a fijar sus propias tasas pasivas. La tesis de Lizano era que el mercado mismo y las preferencias de los inversionistas se encargarían de regular el manejo y los niveles de las tasas a pagar sobre los depósitos. En síntesis, se pretendía obligar a los bancos a tomar sus propias decisiones y asumir riesgos, en lugar de esperar pasivamente las instrucciones del Banco Central. En términos de don Eduardo, lograr “el destete de los bancos comerciales”, obligar a los banqueros a asumir su papel de verdaderos intermediarios financieros.

Políticas crediticias Si las políticas de tasas de interés impulsadas por don Eduardo desde el Banco Central causaron polémica y malestar entre algunos grupos, tanto o más lo hicieron las políticas crediticias. El objetivo que él se propuso desde su famosa conferencia en el INCAE fue la eliminación gradual de los topes de cartera. Desde finales de 1984 hasta 1987 el Banco Central entró en un proceso gradual de desmantelamiento del sistema de “topes de cartera”, por su efecto distorsionante en el mercado, ineficacia y manejo político. En esencia, el sistema no reflejaba los planes de inversión del sector productivo, sino los “planes de invención”, término utilizado por don Eduardo para referirse a la desviación de recursos que el sistema de topes de cartera incitaba. La meta era sustituir el manejo directo del crédito por un control indirecto a través de instrumentos de control monetario menos distorsionantes. En las primeras etapas se permitió a las secciones financieras de los bancos transferir recursos de una actividad a otra, y a los departamentos comerciales se les autorizó trasladar hasta un diez por ciento del total de crédito en “actividades productivas” (agropecuarias e indus-



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triales) a “otras actividades” (comercio, servicios, crédito personal). Posteriormente, la política obtuvo los siguientes logros: •

Simplificación de los “topes” a tres categorías generales: actividades preferenciales, actividades no preferenciales y actividades subsidiadas.

•

Eliminación del sistema de “topes” selectivos de cartera por productos y actividades.

•

Autorización a los intermediarios para realizar transferencias de recursos entre los “topes” generales.

En 1987 se completó el capítulo de desregulación con lo atinente al manejo del crédito. Tal como estaba previsto en la agenda de don Eduardo, en ese año se eliminaron los “topes” cuantitativos. Los bancos comerciales quedaron en libertad de colocar sus recursos sin restricciones. El control crediticio se ejercía indirectamente por medio de operaciones de mercado abierto y el encaje legal.

Acceso a recursos externos para la banca privada Uno de los aspectos más polémicos en la discusión de las reformas financieras en la década de los ochenta fue el acceso de la banca privada a recursos externos con el aval del Banco Central. Tal posibilidad chocaba frontalmente con la ortodoxia imperante en la época sobre la preponderancia de la banca nacionalizada. Entonces era notorio el crecimiento que había experimentado la banca privada, en mucho inducido por líneas de crédito productivo otorgadas por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) cuya canalización se realizaría a través de bancos estatales y privados. Para que ello fuera posible se requería una reforma al Artículo 62 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Don Eduardo favoreció dicha reforma, rebatiendo argumentos de líderes prominentes del Partido Liberación Nacional, quienes argumentaban que, si se modificaba el Artículo 62, el Banco Central asumía el riesgo cambiario. La tesis de don Eduardo, compartida también por otros economistas, fue que tal argumento no era correcto por cuanto el riesgo


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cambiario lo asumiría el usuario final del crédito, y no el Banco Central. El 24 de agosto de 1984 se aprobó la Ley No. 6965, la cual modificó el inciso 5 del Artículo 62 de la Ley Orgánica del Banco Central para facultar a los bancos privados a contratar créditos externos con entidades nacionales, multinacionales o de cooperación económica, con la garantía del Banco Central ante acreedores internacionales. Esta reforma dio un fuerte impulso al desarrollo de la banca privada en Costa Rica.

Fondo de Garantía para los bancos privados Desde la Presidencia del Banco Central don Eduardo también impulsó la siguiente propuesta: de la diferencia entre las tasas cobradas por los bancos privados y el Instituto Emisor, de los recursos provenientes de USAID, se canalizarán cuatro puntos porcentuales para la constitución de un fondo de garantía para los inversionistas en títulos emitidos por la banca privada. Estos recursos serían administrados por la Asociación Bancaria Costarricense. La propuesta, aprobada por el Directorio del Banco Central en 1985, contribuyó a dar mayor seguridad al sector financiero privado ante los ojos del público, en caso de un eventual problema de insolvencia que amenazara sus depósitos. En alguna medida el fondo constituido venía a compensar la falta de acceso al redescuento por parte de los bancos comerciales privados.

Un alto en el camino: 1988 La reforma financiera impulsada por el doctor Lizano había llegado a buen puerto, cumpliendo con los puntos centrales de la agenda planteada en la conferencia de 1985: •

Tasa de interés real positiva para promover el ahorro.

•

Reducción en la diversidad de tasas de interés.

•

Mayor libertad a las instituciones financieras para fijar los tipos de interés de conformidad con las condiciones del mercado.

•

Crédito sin “topes” de cartera.



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El proceso, sin embargo, no estaba exento de riesgos. Bajo la conducción del profesor Lizano, el Banco Central había renunciado a uno de sus más importantes instrumentos de política monetaria y crediticia. La oposición a las tesis de don Eduardo por altos dirigentes políticos de su partido no se hizo esperar. El Partido Liberación Nacional, en un manifiesto público titulado El Sistema Financiero y la Banca Nacionalizada, Documentos del Partido Liberación Nacional, expresa su tajante oposición a casi todas las tesis del doctor Lizano Fait, considerándolas como un atentado contra su principio fundamental de banca nacionalizada. Contrario al argumento de democratización del crédito, sostenido por el Partido Liberación Nacional, para don Eduardo la razón última de la nacionalización bancaria fue una decisión de transferir poder económico, de la clase privada oligárquica a la clase política.8 Existía fuerte oposición política a las reformas, lo cual era previsible en un contexto de economía política. Lo que no se previó fue que la economía entrara en un fuerte desequilibrio financiero, que a la postre restó efectividad a los instrumentos que estaban sustituyendo al control cuantitativo del crédito. La presencia de esos desequilibrios, la urgencia de atacarlos en forma inmediata y las presiones políticas se conjugaron en 1987 para marcar un retroceso en la reforma financiera. En 1988 el Banco Central retorna a la antigua política de “topes” de cartera, al establecer un límite global al crecimiento del crédito. Tres factores condujeron a este cambio: un fuerte desequilibrio en la balanza comercial, la debilidad mostrada por el encaje mínimo legal y las operaciones de mercado abierto como instrumentos de control monetario y una caída en la participación relativa del sector agropecuario dentro del crédito total. Al haberse eliminado el sistema de “topes” selectivos de cartera en 1987, los bancos comerciales canalizaron sus recursos hacia la demanda de importaciones de consumo duradero, favorecida entonces por una reducción de impuestos. El Banco Central y su Presidente Ejecutivo, el doctor Lizano, fueron acusados por el Poder Ejecutivo de estimular el consumo suntuario en perjuicio de los sectores productivos. En consecuencia, el Banco Central fue obligado a corregir esa situación mediante la imposición de un límite cuantitativo global al crédito en 1988. 8.

Lizano, Eduardo (1987), Reflexiones sobre la Banca Nacionalizada, en Desde el Banco Central, Op. cit.


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El fuerte aumento en las importaciones que se produjo en 1987 evidenciaba que la aplicación del encaje mínimo legal y las operaciones de mercado abierto no estaban dando los resultados esperados desde el punto de vista del control del crédito. Se ponía de manifiesto, por primera vez, la presencia de innovaciones financieras que tendían a minimizar el costo de oportunidad implícito en el encaje. Es así como empiezan a surgir los préstamos interbancarios, los llamados depósitos overnight y los traslados de depósitos entre los Departamentos Comerciales de los bancos (sujetos a un encaje obligatorio del 35 por ciento) y las Secciones Financieras (sujetas por ley a un encaje del 10 por ciento).

Las reformas financieras y el Programa de Ajuste Estructural La crisis económica y financiera de principios de los ochenta, y el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, llevó al Gobierno de Costa Rica a un replanteamiento de las estrategias de desarrollo seguidas hasta ese momento. Es así como durante las Administraciones Monge Álvarez y Arias Sánchez, con don Eduardo en la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, el Gobierno negocia el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), el cual se firma con el Banco Mundial el 20 de agosto de 1985. Entre los compromisos de reforma en el campo financiero se incluyó: •

Fijación de tasas de interés en niveles reales positivos y acordes con las tasas internacionales. Se procuraría que paulatinamente las tasas de interés fueran determinadas por las fuerzas del mercado.

•

Disminución del crédito otorgado a tasas de interés preferenciales.

•

Asignación gradual de los recursos según la rentabilidad de los recursos.

•

Aprobación de cambios en la legislación a fin de que los bancos privados tuvieran acceso al financiamiento del Banco Central con recursos externos.

Como se desprende de la discusión anterior, estos cambios ya se venían poniendo en práctica desde los años inmediatos a la crisis, bajo el lide-



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razgo de don Eduardo. No obstante, era necesario seguir avanzando en el proceso de reformas financieras a fin de consolidarlo. Es así como el 4 de noviembre de 1988 el Gobierno firma con el Banco Mundial el Segundo Préstamo de Ajuste Estructural (PAE II). Uno de los logros más importantes del PAE II fue la aprobación de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República. En lo sustancial la ley buscó reducir los costos de la intermediación financiera, mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos y fortalecer el marco regulatorio y de supervisión sobre los intermediarios financieros. Bajo el marco de esta ley se creó la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF), sustituyendo la antigua Auditoría General de Bancos. Con la creación de la AGEF se dio un paso importante desde el punto de vista de la cobertura del esquema de regulación, al incluir bajo la vigilancia del Estado no sólo los bancos comerciales. Sin embargo, el concepto de supervisión sugerido por don Eduardo desde principios de los ochenta, en lugar del tradicional concepto de auditoría, no fue incorporado plenamente en esta oportunidad, sino hasta 1995, con la creación de la Superintendencia General de Entidades Financieras. En las discusiones previas a la firma del PAE II se discutieron otras reformas tendientes a incrementar paulatinamente el grado de competencia en el sistema financiero. Entre ellas, reducir el plazo mínimo de captación para los bancos privados y dar acceso a los bancos privados al redescuento del Banco Central. Estas acciones quedaron al margen de las discusiones con el Banco Mundial bajo el PAE II debido principalmente a presiones políticas, como se comentó antes. Algunas de las reformas inconclusas durante la gestión del profesor Lizano en el Banco Central fueron retomadas por la Administración Calderón Fournier. En lo relativo al redescuento para la banca privada, en 1991 se modificó la Ley Orgánica del Banco Central para que los bancos privados pudieran tener acceso al financiamiento del Banco Central, siempre y cuando los fondos provinieran de instituciones de desarrollo, bilaterales o multilaterales. También se autorizó a esos intermediarios a emitir certificados de inversión a un plazo mínimo de 91 días (anteriormente el plazo mínimo era de 180 días), así como aceptar depósitos overnight interbancarios para propósitos de liquidez y a manejar fondos privados de pensiones.


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Polémico retorno al Banco Central La Administración Rodríguez Echeverría, que inició en 1998, decide llamar al doctor Lizano para ocupar la Presidencia del Banco Central, por segunda vez.9 El nombramiento ocasionó toda una serie de reacciones, desde admiración y apoyo hasta resentimiento y malestar. Era la primera vez que un miembro del Partido Liberación Nacional ocupaba la presidencia del Banco Central durante la gestión de su principal contendor político, la Unidad Social Cristiana. Más que seguir una ideología apegada a un partido político, don Eduardo acepta el ofrecimiento del presidente Rodríguez con la idea de continuar, desde el Banco Central, la tarea pendiente de las reformas financieras. En su nuevo período en el Banco Central don Eduardo encontró un menor espacio para impulsar sus propuestas. Ello se debió, por una parte, al deseo de la Administración Rodríguez de dar prioridad a la Ley de Pensiones Complementarias e introducir nuevos esquemas de supervisión en el sistema bancario y en el mercado de valores. Fue un período más de consolidación de acciones que de proposición de nuevas reformas. Por otra parte, el debate que se abrió en el país a raíz de la apertura del sector de telecomunicaciones, generó un ambiente político hostil para la discusión de nuevas reformas, incluyendo las financieras. Quedaron pendientes varias reformas estructurales plasmadas en un proyecto de ley, que no llegaron a ser discutidas en el plenario legislativo. El período 1998-2002 fue más bien uno de transición en el que se reglamentó una serie de aspectos contenidos en la Ley Reguladora del Mercado de Valores, aprobada en setiembre de 1998. Otra área importante de cambios fue la normativa relacionada con la posición financiera de los intermediarios financieros, en particular sobre el capital mínimo de operación y la calificación sobre la situación económico-financiera de las entidades fiscalizadas. Muchos de los cambios observados durante el año fueron más de forma que de fondo, pero importantes desde el 9.

Aquí entendemos que su “primera vez” en el Banco Central fue entre agosto de 1984 y mayo de 1990. Don Eduardo pasó la transición de las administraciones de los expresidentes Monge y Arias y, en 1988, hubo un corte accidental y breve de su período en el Banco Central, cuando renunció por discrepancias con el Ministro de Agricultura, el ingeniero Alberto Esquivel Volio, pero fue reinstalado horas después, luego de retirarse el Ministro de su cargo.



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punto de vista de llenar vacíos que quedaron en leyes aprobadas anteriormente. Desde el Banco Central, y con el concurso de los órganos supervisores, don Eduardo concentró su atención en el accionar de un menor número de entidades pero de mayor solvencia financiera. Hacia esa dirección se dirigió la reglamentación sobre la actividad de los grupos financieros, los cuales tuvieron un crecimiento muy importante. En un plazo breve se constituyeron veinte grupos financieros, al amparo de las reformas a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica de noviembre de 1995. Ello revela una nueva forma de hacer negocios de acuerdo con la dinámica del mercado. Es un hecho que la actividad de intermediación financiera tradicional irá perdiendo importancia relativa frente a otras formas de generación de ingresos (economías de ámbito) debido a la mayor competencia. En ese sentido la normativa sobre grupos financieros cobra especial relevancia. El liderazgo de don Eduardo y la consistencia de su pensamiento enfrentaron una difícil prueba en el año 1999, a raíz de una polémica decisión del Poder Ejecutivo. Ante la aparente inoperancia de los instrumentos de control monetario para controlar la fuerte expansión del crédito que se había producido en 1998, el Banco Central anunció para el año 1999 una política monetaria relativamente restrictiva, en particular para los bancos comerciales del Estado. En vista del fracaso de la “persuasión moral” para alinear a los bancos comerciales con la política monetaria que se estaba siguiendo, el Ejecutivo ejerció cierta presión al Banco Central para imponer límites cuantitativos al crecimiento del crédito. Congruente con su pensamiento, don Eduardo dio a entender que el Banco Central continuaría ejerciendo una política monetaria con base en instrumentos indirectos de control monetario (tasas de interés y encaje mínimo legal). La negativa del Banco Central de imponer “topes” de cartera en el programa crediticio llevó al Poder Ejecutivo a emitir la polémica Directriz 015 del 19 de enero de 1999, con el fin de establecer como vinculante para los bancos comerciales del Estado el aumento porcentual del crédito al sector privado incluido en el Programa Monetario. En otras palabras, convertir la meta indicativa del programa en una norma de acatamiento obligatorio. No obstante que la directriz salió del Poder Ejecutivo, el Banco Central y en particular su Presidente Ejecuti-


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vo, fueron objeto de duras críticas, algunas de corte técnico, otras con fines políticos y otras que enfilaron las acciones hacia la imagen de don Eduardo acusándolo de favorecer a los bancos privados por razones personales.10 Sobre este episodio don Eduardo concluye que “se entiende entonces, con meridiana claridad, el motivo de la oposición pertinaz –y con frecuencia feroz– a la Directriz 015 del Poder Ejecutivo, por parte de ciertos grupos bien asidos, cual terneros insaciables, a la ubre de los bancos comerciales del Estado, de los cuales usufructuaban ampliamente.”11

El camino recorrido: recapitulación Al término de su gestión en el Banco Central en 1990, don Eduardo hace un recuento del camino recorrido hasta ese momento, con el fin de examinar áreas de acción para el futuro inmediato.12 En su criterio, cuatro son los hechos más importantes que marcan esa evolución:

El “destete de los bancos comerciales” Los banqueros aprendieron a comportarse como tales, por medio de un proceso gradual de modificación del marco jurídico en el que se desenvuelven, y la adopción de políticas monetarias y crediticias orientadas a dar una mayor flexibilidad a su accionar.

La integración del sistema financiero La adopción por parte del Banco Central de medidas de aplicación indirecta y general, en lugar de la utilización de instrumentos de aplicación directa e indiscriminada llevó a una mayor integración del sistema 10. Un recuento detallado de las principales críticas y sus respuestas se encuentra en el artículo “La Directriz 105 del Poder Ejecutivo. ¿Una tormenta en un vaso de agua?, en Lizano (2003). 11. Lizano (2003), p. 41. 12. Véase Lizano (1990b), en especial el capítulo titulado “El Sistema Financiero: Retos y Perspectivas”.



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financiero. Las acciones de los intermediarios financieros deben tomar muy en cuenta las medidas monetarias y crediticias del Banco Central.

El ordenamiento del sistema financiero La nueva legislación vino a esclarecer la responsabilidad del Banco Central y de los entes reguladores con respecto a la supervisión del sistema financiero. Se han ido llenando vacíos en la legislación que en el pasado propiciaron descalabros financieros y grandes pérdidas a los ahorrantes, por carencia de un esquema de competencias claro. Se ha tratado de sustituir el antiguo enfoque de control por sistemas modernos de supervisión prudencial.

La diversificación del sistema financiero Con el transcurso del tiempo han ido apareciendo nuevas instituciones e instrumentos financieros, como fondos de inversión, fideicomisos, operaciones de administración bursátil. Esto es indicativo de un sistema financiero en crecimiento.13 Cinco años después don Eduardo examina nuevamente los resultados de las medidas que fueron adoptadas a lo largo de un prolongado proceso, encontrando los siguientes resultados positivos:14

Los bancos llegaron a ser realmente bancos Al existir libertad en cuanto a la composición de sus carteras y la determinación de las tasas de interés, los bancos pudieron cumplir su verdadera función de intermediación financiera. Así, dejaron de ser simples ejecutores del programa crediticio del Banco Central. 13. La visión de don Eduardo fue correcta, si se considera la aparición de nuevos instrumentos y entidades financieras en años recientes, como los reportos, las operadoras de fondos privados de pensiones y los grupos financieros. 14. Lizano, Eduardo (1995), La próxima etapa de la reforma del Sistema Financiero en Costa Rica, mimeo, Academia de Centroamérica. También incluido en esta recopilación de escritos del doctor Lizano.


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La competencia ha aumentado La expansión de la banca privada, así como de otros intermediarios bancarios y no bancarios ha obligado a la banca estatal a mejorar sus servicios, al menos parcialmente. El servicio al cliente comenzó a ser considerado dentro de las estrategias de la banca estatal.

La supervisión bancaria ha mejorado El riesgo sistémico ha disminuido. Paulatinamente se fue expandiendo el ámbito de acción del ente regulador, con un enfoque más orientado a la supervisión prudencial. Se ha logrado una mayor autonomía del ente supervisor; tanto es así que la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) cuenta ahora con su propia junta directiva. Se han ampliado las facultades de la SUGEF en cuanto a las labores de supervisión, regulación y aún de control. Se ha extendido el ámbito de la acción de la SUGEF al permitirle cubrir no solo a los bancos y las financieros, sino eventualmente también a las cooperativas de ahorro y crédito. Se han dedicado recursos significativos a la capacitación del capital humano.

Se ha fortalecido la confianza y seguridad en el sistema financiero El sistema afrontó exitosamente varios episodios de intervenciones bancarias que condujeron al cierre de las instituciones, incluyendo un banco estatal, el Banco Anglo Costarricense, en 1994. En todos esos casos no se produjo una debacle en el sistema financiero causada por un “efecto dominó”, ni se puso en duda la estabilidad y confianza en el sistema financiero. No obstante los logros alcanzados, don Eduardo ha considerado que son insuficientes, toda vez que la reducción en los márgenes de intermediación financiera no se ha logrado de manera significativa, debido a la falta de competencia que aún prevalece y a la ineficiencia de los bancos estatales. Por otra parte, el proceso de profundización financiera aún no ha logrado desarrollarse de manera firme y sostenida. Existe por parte



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de los ahorrantes cierta desconfianza en la moneda local por recurrentes períodos de inestabilidad financiera y alta inflación. Concluye don Eduardo que el proceso de reforma financiera en Costa Rica ha sido lento, quizás demasiado, pero reconoce que probablemente no podría haber sido de otra manera. La experiencia de 1978 demostró que el país no estaba preparado para enfrentar tratamientos de shock. Así ha sucedido también en otras áreas de reforma como la comercial, la privatización de empresas estatales y la reforma del mercado laboral. A pesar de todo, la reforma ha llevado una dirección. Otro aspecto que ha impedido una marcha más rápida en la reforma financiera ha sido, según don Eduardo, el traslape o superposición del modelo viejo de intervención estatal que no termina de morir, y el nuevo modelo de apertura que no termina de nacer. Con el fin de avanzar en lo que denomina la “nueva etapa de la reforma del sistema financiero”, don Eduardo plantea una amplia agenda en una diversidad de temas, cuyo contenido se resume a continuación.

La agenda pendiente El sistema de pagos Es necesario reducir el tiempo necesario para debitar y acreditar las cuentas corrientes, es decir, acelerar las transferencias entre estas cuentas. El Banco Central estudia, desde hace algún tiempo, el establecimiento de un sistema electrónico para sustituir la actual Cámara de Compensación, la cual, al parecer, ya cumplió técnicamente su cometido. Esta es la dirección correcta que deber tomarse. Sin embargo, no puede avanzarse demasiado rápido. Hay que buscar soluciones cuanto antes, pero con prudencia, precisamente por la urgencia de resolver el problema, dentro del territorio nacional como en las operaciones con el exterior.

El Banco Central i.

Instrumentos y facultades. En la próxima etapa de la reforma del sistema financiero será necesario eliminar algunos de los instrumentos


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y facultades que no son necesarios para el cumplimiento cabal de las tareas del Banco Central, como la fijación de márgenes de intermediación financiera. La existencia y uso de estas facultades crea tentaciones y presiones, las cuales generan incertidumbre en los agentes económicos, por la posibilidad de que en cualquier momento se utilicen. ii. El costo de usar los instrumentos. El Banco Central deber ir un paso más allá y pagar lo mismo por el uso de cualquiera de sus instrumentos. No se justifica que cuando usa, por ejemplo, el instrumento de las operaciones de mercado abierto le cueste la tasa de interés vigente en el mercado, pero cuando utiliza el encaje le resulte prácticamente gratis. Al Banco Central el uso de todos los instrumentos debe costarle lo mismo, para no ocasionar distorsiones en el mercado financiero y no preferir unos sobre otros sin miramientos de las consecuencias en dicho mercado. iii. Las pérdidas del Banco Central. Como es bien conocido, el Banco Central no dispone de ingresos propios sanos ni para impedir su déficit ni para hacer frente al pago de su deuda. Esto obliga al Banco Central a recurrir a la emisión monetaria para pagar su deuda. Para evitar esta situación la única solución viable es trasladar la deuda del Banco Central, interna y externa, al Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacienda debe redocumentar una parte sustancial de su deuda con el Banco Central, el cual dispondrá de bonos del gobierno que le darían ingresos sanos. Por otra parte, el Banco Central ha de financiar su déficit no mediante el uso de encajes, sino con la venta de Bonos de Estabilización Monetaria (BEM), para ocasionar menos distorsiones en el mercado financiero.

El régimen cambiario En Costa Rica se estableció el sistema de minidevaluaciones y, durante algunos años, funcionó bastante bien. Empero, este régimen cambiario no es el adecuado para adoptarlo de manera permanente. Sencillamente porque los agentes económicos incorporan a sus expectativas las modificaciones del tipo de cambio, lo cual genera inflación inercial, muy difícil de controlar. Se dificulta así disminuir la tasa de inflación, aun-



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que se ajusten las demás variables macroeconómicas. Con una banda cambiaria móvil el Banco Central no interviene en el mercado cambiario mientras el tipo de cambio fluctúe entre los límites de la banda. Si se sale de ellos el Banco Central sí interviene –compra o vende divisas– para traerlo de nuevo dentro de la banda. El régimen cambiario basado en las bandas movibles daría a los agentes económicos una mayor participación en la fijación efectiva del tipo de cambio, el cual sería mucho más el resultado de la interacción de la oferta y la demanda de divisas, si bien el Banco Central establecería la paridad central de acuerdo con lo que él considere el tipo de cambio “más apropiado”, dadas las circunstancias y sus objetivos.

La banca extranjera La presencia de los bancos extranjeros puede adquirir dos formas diferentes: las oficinas de representación y las sucursales. Las primeras no incurrirían en riegos financieros. Las segundas serían entidades financieras que captarían recursos en el mercado financiero y, a la vez, otorgarían préstamos. Por consiguiente, tendrían activos y pasivos y asumirían riesgos financieros. Las sucursales deben, como intermediarios financieros, estar sometidas a las regulaciones y disposiciones del Banco Central y el ente encargado de supervisar y regular las actividades de los bancos. El establecimiento de las sucursales y las agencias representaría una medida importante para fomentar la competencia. Se abriría la posibilidad a los bancos extranjeros de operar en Costa Rica sin la restricción actual de tenerlo que hacer como sociedades anónimas locales. Con respecto a los bancos offshore (BOS) pertenecientes a bancos costarricenses, su importancia relativa tenderá a disminuir al desaparecer las causas y razones que les dieron origen. Al consolidarse los equilibrios macroeconómicos, al reducirse los costos de intermediación financiera, al hacer el Banco Central mayor uso de los instrumentos indirectos, al adecuarse el régimen tributario, todo ello reduciría, de manera significativa, los motivos para establecer y mantener los BOS por parte de los bancos costarricenses, con excepción de mantener la confidencialidad de las cuentas. El Banco Central y la supervisión bancaria deben ser cautos y evitar cometer errores en cuanto a los BOS, dadas las graves


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consecuencias que ello podría acarrear al país. Es clara, sin duda, la facilidad con que los fondos captados por los BOS podrían ser transferidos, sobre la marcha, a otros bancos internacionales. Esto traería graves problemas para muchas empresas nacionales, pues, los bancos a los cuales se trasladarían los fondos no necesariamente prestarían esos recursos en Costa Rica, como sí lo hacen, en su mayor proporción, los BOS de los bancos costarricenses.

La banca estatal Los bancos estatales sufren, desde hace algunos años, serios problemas. Ciertos grupos empresariales han visto en los bancos estatales la posibilidad de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas. Mantienen sus operaciones con la banca privada al día, pero a la banca estatal simplemente no le pagan. Los sindicatos han visto en los bancos estatales su modus vivendi. Se trata de sacar el mayor provecho posible en cada negociación de la convención colectiva. Grupos políticos han visto en los bancos estatales la posibilidad de “recomendar” amigos; así, como “favorecer” préstamos para ciertos allegados. Diferentes gobiernos han echado mano de los bancos estatales para financiar los déficit fiscales. Por ello, en lugar de ser un factor positivo para el desarrollo económico del país, se han transformado en una carlanca y en un obstáculo. Algunas ideas para enfrentar estos problemas son las siguientes: i.

Con solo uno de estos bancos el Estado podría cumplir sus objetivos básicos de velar por los pequeños prestatarios y de llevar servicios bancarios a zonas rurales, es decir, llenar las lagunas que, dado el grado de desarrollo económico alcanzado por el país, la banca privada aún no ha podido llenar.

ii. El Estado podría disponer de los otros tres bancos comerciales en dos etapas: Una inmediata, por cuanto no requiere de aprobación legislativa, consistiría en proceder a la venta de BICSA; la otra tiene el propósito de: (i) vender el Banco Crédito Agrícola de Cartago, una vez analizada su situación financiera, a las organizaciones y a las “fuerzas vivas” de esta provincia para hacer de él el elemento dinámico (“nervio y motor”) del crecimiento de la producción y del empleo en esta zona del país y (ii) vender el Banco de Costa Rica a inversionistas privados, nacionales y extranjeros.



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iii. En caso de que la decisión sea mantener los bancos estatales, es necesario mejorar su funcionamiento mediante la adopción de un plan de acción dentro de lineamientos como los que se mencionan de seguido: •

redefinir su misión y sus objetivos,

•

desburocratizarlos (reducir el personal),

•

despolitizarlos (nombramiento de la junta directiva)

•

recapitalizarlos (saneamiento financiero), y

•

reformar la ley del Sistema Bancario Nacional a fin de facilitar su funcionamiento respecto a, por ejemplo, las compras de los bancos y la disposición de los activos recibidos en dación de pago.

iv. Si este plan de acción se lleva a cabo, después de un plazo prudencial, debe procederse a una evaluación. Si no se ha tenido éxito, si el Estado no ha logrado sus objetivos, habría de plantearse, sin titubeos, la posibilidad de deshacerse de esos bancos.

El sector financiero de orientación “social” En el transcurso del tiempo, se ha creado un conjunto de instituciones financieras cuya orientación se ha denominado “social” porque su propósito no consiste en maximizar las utilidades, sino más bien, dentro de un marco de solidez financiera, orientar sus servicios a amplios sectores sociales. Todas estas instituciones y entidades deben ser supervisadas de manera directa o indirecta, de acuerdo con las disposiciones del ente supervisor. Asimismo, deben someterse a las normas relativas a la política monetaria y crediticia del Banco Central. Al respecto, la legislación recién aprobada contempla puntos importantes, pero es necesario, en el futuro inmediato, incorporar, por así decir, estas instituciones y entidades al sector financiero del país. Es necesario consolidarlas financieramente y evitar riesgos sistémicos El Banco Popular debe transformarse en un verdadero banco de los trabajadores. Debe poder administrar cuentas corrientes y sus acciones venderse en la bolsa de valores. Este banco ya ha alcanzado mayoría de


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edad. No debe, por lo tanto, disfrutar, por más tiempo, de los subsidios que en un principio se justificaban para echarlo a caminar. Por ello, las contribuciones obligatorias de los patronos deben descontinuarse y las de los trabajadores deberían ser voluntarias. El financiamiento adecuado de los programas de vivienda de interés social ha de ser una preocupación nacional permanente. En la actualidad, existen tres instituciones públicas en este sector: el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Banco Hipotecario de la Vivienda, (BANHVI) y el Ministerio de Vivienda. Esta organización institucional debe racionalizarse. Una institución sería suficiente. El sector debe también capitalizarse. El BANHVI ha de continuar como una entidad financiera de “segundo piso” para las mutuales. Estas deben someterse a una disciplina más estricta, a fin garantizar su permanencia en el mercado financiero y poder así cumplir su objetivo.

Los costos de intermediación financiera Las disposiciones relativas al encaje contempladas en las reformas a la Ley Orgánica del Banco Central son un paso hacia adelante. Sin embargo, es necesario redoblar los esfuerzos para proseguir el proceso tendiente a disminuir el costo de la intermediación financiera. Ya se indicó, anteriormente, que el Banco Central debería pagar intereses a los intermediarios financieros por el total de los recursos “encajados”. Además, sería necesario también derogar el impuesto del ocho por ciento sobre los intereses devengados por los tenedores de bonos y modificar la legislación vigente referente a la llamada intervención judicial de empresas. La situación actual obliga a los acreedores a constituir reservas adicionales al aumentar la incertidumbre en cuanto a la recuperación de los créditos concedidos.

La deuda pública El financiamiento del déficit del Sector Público se ha realizado, año tras año, mediante la colocación de bonos, principalmente, del Gobierno y del Banco Central. No es, pues, de extrañar la acumulación de un elevado monto de la deuda pública, tanto externa como interna. El saldo de esta última, en especial, ocasiona problemas importantes ya que ha



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adquirido, en buena medida, las características de una bola de nieve: emitir más bonos para hacer frente al pago de los intereses de la misma deuda. En la actualidad, uno de cada cuatro colones del gasto del Gobierno se destina al pago de intereses y las pérdidas del Banco Central se originan también en el pago de los intereses sobre su deuda. Esta situación impone serias restricciones al manejo de la política monetaria del Banco Central, el destino del gasto del Gobierno y el nivel de las tasas de interés. La deuda pública, dado su monto, es un factor perturbador de las finanzas públicas y del mercado financiero. De ahí la conveniencia de buscar procedimientos para reducir su cuantía. Si el objetivo consiste en reducir el monto de la deuda pública el primer paso ha de ser impedir su aumento, para lo cual es indispensable que el nuevo endeudamiento sea compensado con la amortización de deudas anteriores. El segundo paso, tendría por objetivo disminuir el saldo de la deuda pública. Este propósito no puede alcanzarse mediante la acumulación de superávit fiscales. Esto no sería realista. El único camino abierto consiste en disponer (vender) algunos de los activos propiedad del Sector Público y destinar el producto de la venta a la amortización acelerada de la deuda pública. De esta manera, podrían liberarse recursos y destinarlos a otros menesteres como gastos en educación e inversiones en infraestructura. Pero debe reiterarse, una y otra vez, que esto tiene sentido sólo si previamente se han dado los pasos necesarios para sanear permanentemente las finanzas públicas. Las decisiones acerca de cuáles activos públicos vender, así como el destino de los fondos recaudados son de carácter esencialmente político. Sin duda, el Sector Público debe analizar, constantemente, la composición óptima de su cartera de activos a fin de obtener de ellos la mayor rentabilidad social posible. Hoy puede justificarse canalizar los recursos a determinados activos o actividades, mañana a otros. Esto depende de las necesidades –siempre cambiantes– del país y de las fuentes alternativas –sector privado, nacional o extranjero– para financiar las diversas inversiones y actividades. Además, desde el punto de vista de la utilización de los activos propiedad del Sector Público, la inversión en activos fijos no siempre representa su mejor uso. Algunas veces la inversión en recursos humanos –educación secundaria, comedores escolares– tiene un rendimiento social superior a las inversiones en activos fijos (carreteras, por ejemplo).


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El sistema financiero informal Aun cuando no se conoce, a ciencia cierta, la magnitud del mercado financiero informal (no regulado), los indicios sugieren su gran importancia en ciertas zonas rurales y en relación con ciertos grupos de “pequeños” productores y ahorrantes. Las razones de la aparición de este mercado financiero informal son básicamente dos. Una se refiere al exceso de regulaciones, controles e impuestos en el mercado financiero formal, lo cual propicia el traslado de recursos financieros de éste al informal. La otra es el grado de desarrollo económico del país y del sector financiero, lo cual hace poco rentable, para los intermediarios del mercado financiero formal, realizar ciertas operaciones (pasivas y activas) en algunas zonas del país con determinados clientes potenciales. El aumento de los costos de transacción del crédito formal, muy especialmente en los bancos estatales debido, en buena parte, a la burocratización de estas entidades, ha sido otra causa, en este caso del lado de la demanda, para el fortalecimiento del mercado financiero informal. Sería un error tratar de eliminar o destruir este segmento del mercado financiero, por cuanto cumple una función importante cuando el acceso al crédito formal es limitado. Los objetivos deberían ser más bien incorporar al mercado financiero informal al formal. Esto en buena medida se logra, del lado de las operaciones pasivas (tasa de interés y condiciones para captar recursos), si el Banco Central utiliza, para llevar a cabo su política, instrumentos de carácter indirecto. Sus medidas inciden, simultáneamente, en ambos mercados, el formal y el informal. Es importante aprovechar al máximo las ventajas y características positivas del mercado informal, como la información, el conocimiento y la experiencia sobre su cliente. Operar en este mercado tiene costos elevados, pero estos serían mucho más elevados si los intermediarios del mercado financiero formal intentaran incursionar en él. Los costos de operación (trámite de los créditos, seguimiento de los préstamos, gestión de cobro) si bien elevados, son inferiores a los del mercado financiero formal. Estas características positivas deben aprovecharse. En vista de esta situación deberían adoptarse medidas con el propósito de utilizar las redes de crédito al servicio de los clientes del mercado financiero informal (suministro de insumos y materias primas) y segun-



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do, fortalecer las entidades financieras en proceso de gestación, como los bancos comunales, las cooperativas de producción, las asociaciones de productores y las cooperativas de ahorro y préstamo. De esta manera, se podría aumentar el flujo de recursos financieros y promover la captación de ahorros en el mercado financiero informal. El objetivo, en vez de destruir, ha de ser integrar y fortalecer.

La supervisión financiera Las etapas anteriores de la reforma del sistema financiero permitieron realizar avances significativos en el ámbito de la supervisión y de la regulación de los intermediarios financieros. Sin embargo, a pesar del avance logrado, el camino por delante es aún largo y complicado. Los sistemas financieros, incluyendo instrumentos de ahorro y entidades, evolucionan rápidamente, y con frecuencia dejan rezagado al ente regulador. Por ello el sistema de supervisión ha de orientarse a: i.

Evolucionar en el sentido de poner menor atención a las labores de auditoría y más bien centrar su atención en la tarea de evaluar riesgos. La revisión contable debe relegarse y dársele primacía al análisis del riesgo financiero.

ii. Propiciar la autorregulación por parte de los intermediarios financieros, creando el debido sistema de incentivos para este propósito. Así, los intermediarios han de considerar beneficioso para ellos mismos acatar ciertas regulaciones y aceptar ciertas normas. Actuar prudentemente, con cautela, ha de ser un buen negocio para los intermediarios financieros. iii. Proceder, cuanto antes, a fomentar la educación financiera básica en la población, a fin de ayudarle a tomar decisiones acertadas en cuanto a sus ahorros y a sus inversiones.

Comentarios finales Desde la academia hasta la función pública, el legado y contribución de Eduardo Lizano a la reforma económica en general, y financiera en particular, es invaluable. Desde mediados de los sesenta hasta la actuali-


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dad su pensamiento ha evolucionado de una manera incansable, incorporando nuevas ideas y desechando otras conforme a la lectura de los tiempos, los desarrollos intelectuales y el ejercicio práctico de la profesión. Gracias a su gestión y liderazgo en el Banco Central de Costa Rica, por el cual pasó en tres administraciones (Monge Álvarez, 1982-1986; Arias Sánchez, 1986-1990 y Rodríguez Echeverría, 1998-2002)15 el sistema financiero costarricense experimentó una importante modernización en su estructura, funcionamiento y marco regulatorio. En el transcurso de esos años don Eduardo experimentó en carne propia las presiones de políticos, empresarios y sindicatos, cada uno en procura de defender intereses particulares amenazados por las ideas revolucionarias que proponía. En uno y otro caso don Eduardo se mantuvo firme en sus convicciones, educando cual maestro por excelencia, reconociendo con humildad planteamientos mejores que los propios, y confrontando con la fuerza de argumentos lógicos y convincentes más que con ideologías políticas. Don Eduardo tuvo la visión de anticipar reformas financieras que trascendían los acontecimientos cotidianos. Insistió siempre en que la reforma financiera no debe considerarse como una parte aislada, sino de forma integral y coherente con otros ámbitos de la reforma económica. Convencido de que la reforma financiera es un proceso interminable por su propia naturaleza, don Eduardo dejó una agenda de reformas para ser desarrollada en los años por venir. La futura generación de policy-makers podrá encontrar en los escritos de don Eduardo un valioso manual de referencia para continuar el proceso de reformas financieras en Costa Rica.

V.

EDUARDO LIZANO Y EL ARTE DE FORMULAR POLÍTICA ECONÓMICA

El aporte del profesor Lizano a la reforma financiera en Costa Rica, como se desprende del recuento realizado en la sección anterior, ha sido 15. El presidente Abel Pacheco llamó nuevamente al doctor Lizano a ocupar la Presidencia Ejecutiva del Banco Central a partir del 8 de mayo de 2002. Don Eduardo aceptó el cargo sujeto a que fuera temporal, por lo cual seis meses después renunció por motivos personales.



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fruto no sólo de la claridad de su pensamiento, sino de su vasta capacidad para llevar adelante las acciones requeridas. Este tema no puede pasarse por alto. En última instancia, las mejores ideas dejan de tener contenido si no encontramos los medios ni la oportunidad para llevarlas a la práctica. La capacidad académica y profesional del economista es apenas el primer paso para conceptualizar y diseñar un programa de reformas económicas. Hacerlo realidad, ponerlo en operación plena, requiere destrezas adicionales, no propias de la profesión de economista, sino del economista político, si por ello hemos de entender quien incursiona –exitosamente– en el arte de “hacer” política económica. Hoy resulta anecdótico recordar cómo veíamos en ese tiempo, 1984, el ingreso del profesor Lizano como Presidente Ejecutivo del Banco Central, institución para la cual entonces prestábamos servicios. A nuestro profesor de economía lo conocíamos desde mucho antes como uno de los economistas más brillantes del país, con múltiples actividades entre las cuales distribuía su tiempo de forma tremendamente organizada. Pero, más allá de eso, la mayoría de quienes servíamos entonces al Banco Central no conocíamos sus virtudes de organizador y de estratega, posiblemente evidentes para varios de sus colegas más cercanos (como Fernando Naranjo, Carlos Manuel Castillo, Federico Vargas, Miguel Ángel Rodríguez, Claudio González Vega, para citar algunos). Así, entre los profesionales del Banco Central –los jóvenes e inclusive los no tan jóvenes– se especulaba sobre el desempeño de don Eduardo, al no haber tenido antes responsabilidades ejecutivas (públicas o privadas) de similar calibre. La habilidad del profesor Lizano para llevar adelante importantes decisiones de política económica y, por lo mismo, expuestas a controversias que todavía hoy persisten, fue la primera grata impresión que tuvimos sus colaboradores en el Banco Central respecto de lo que luego sería una gestión de las más fructíferas en su historia. Esa habilidad es altamente conocida y reconocida en los círculos políticos, económicos y empresariales del país. Sin temor a equivocación, en nuestro criterio ha sido el Presidente de más altos quilates que ha tenido el Banco, por la amplitud y la profundidad de su obra, por el respeto y la confianza que inspira en los políticos, en los sectores empresariales y en la población en general, que inclusive trasciende las fronteras de Costa Rica.


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Estas características se destacan en la presentación de uno de sus libros recientes, que uno de los autores tuvo el privilegio de escribir. Como responsable de la formulación de la política económica en un momento muy importante de la historia de Costa Rica, el profesor Lizano ha divulgado pensamiento en forma incansable y ha sido determinante en el proceso de reformas económicas de largo plazo de los últimos veinte años. Además, ha sido constante en su disciplina de transparencia y de rendición de cuentas sobre su labor en la función pública. Su cualidad de observador agudo y analítico de la realidad política, ha sido determinante para elaborar en forma cuidadosa y divulgar de manera amplia el sustento económico de las decisiones impulsadas bajo su gestión. También para dar la debida importancia a los ingredientes no económicos con influencia determinante en el éxito de las reformas económicas de largo plazo. En este último aspecto, don Eduardo fue también extenso y prolífico, en ideas, escritos y acciones. Fue, sin duda, el ideólogo y principal impulsor de las reformas estructurales de los últimos veinte años en Costa Rica. Sus ideas y planteamientos al respecto también están recogidos en innumerables publicaciones suyas, en especial en Lizano (1990b). De su mano, el Banco Central incursionó no sólo en los temas propios de su responsabilidad, como la reforma financiera, sino en los demás elementos de los cambios estructurales. Desde el Banco Central, el liderazgo de don Eduardo en el equipo económico de su primera etapa en la Presidencia del Banco, empujó las decisiones de reducción de la protección arancelaria y el proceso de apertura de la economía, dentro de un nuevo modelo de promoción de las exportaciones. Las reformas microeconómicas, como la sustancial reducción de los controles de precios por parte del Gobierno y de las categorías de fijación de salarios mínimos, fueron también parte de esta gestión, en la que atrevidamente incursionó el Banco Central a través de su presidente.16

16. Aparte de Lizano (1990b) hay gran cantidad de escritos suyos alrededor de las ideas de reforma estructural y su impulso en Costa Rica en las últimas dos décadas. Pero sin duda donde se recoge en una forma más comprensiva todo este tema es en Lizano (1999), donde se hace amplia referencia a los antecedentes, al marco conceptual, a la disponibilidad de instrumentos de política económica y a las estrategias seguidas para impulsar las reformas. En particular, el capítulo quinto es rico en lecciones derivadas de estos procesos y debe ser lectura obligada para las nuevas generaciones a cargo de la conducción de las políticas económicas.



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La actuación del doctor Lizano desde la Presidencia Ejecutiva del Banco Central, en conjunto con la del doctor Fernando Naranjo desde el Ministerio de Hacienda, fueron elementos cruciales para alcanzar, a fines de los noventa, un acuerdo con la banca comercial internacional, tendiente a renegociar la deuda externa del país. Uno de los autores tuvo la oportunidad de acompañarlos en diversas etapas de este arduo y duro proceso, que consumió parte considerable del tiempo de don Eduardo durante los seis años de su primera gestión en el Banco Central. En Lizano (1999, Anexo 3) se incluye un artículo escrito por don Eduardo en conjunto con Silvia Charpentier, con un amplio recuento de todo el proceso en el cual también la señora Charpentier fue protagonista importante. Describen allí la política adoptada a partir de 1986 en materia de deuda externa, consistente en una decisión unilateral de “… adecuar el monto de los recursos destinados al servicio de la deuda externa a la capacidad de pago del país” (Lizano, 1999, p. 227). Este rumbo se justificó ante la imposibilidad de lograr simultáneamente la estabilidad, el crecimiento y la atención del endeudamiento con el exterior, en medio de un proceso de cambio del modelo de sustitución de importaciones por uno de apertura y promoción de exportaciones. Las autoridades responsables de este proceso tuvieron, además, un manejo magistral de las diferentes etapas de la negociación, tanto por la seriedad inicial de los planteamientos como por su complementación. De ese modo, el apoyo de diversas formas tanto del Banco Mundial como del Fondo Monetario Internacional, con quienes el país mantuvo magníficas relaciones en esta etapa, fue determinante para llegar a un acuerdo final con la banca comercial internacional. Éste fue altamente satisfactorio para el país, pues se recompró la mayor parte de la deuda externa a un precio de dieciséis centavos de dólar por cada dólar de principal adeudado. El país se acogió al plan Brady, así denominado por Nicholas Brady, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos que promovió el esquema de recompras de deuda para atender la crisis generalizada de la deuda externa en la década de los ochenta. Hoy, trece años después de haberse alcanzado dicho arreglo, el Banco Central está próximo a cancelar en forma anticipada la totalidad de la deuda bonificada que se derivó de la renegociación de 1989-1990.


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Además de los temas meramente económicos, en algunos de sus escritos don Eduardo nos lleva cuidadosa y pacientemente por entre los vericuetos del arte de “hacer” política económica. Plantea las consecuencias de medidas que no se adoptan en el vacío o en el laboratorio, sino en la vida real, donde cantidad grande de circunstancias condicionan su aceptación y sus resultados. Y, además, deriva lecciones importantes sobre el quehacer de la política económica, como en sus escritos sobre formulación de dicha política en Costa Rica (Lizano, 1991, especialmente la última sección, pp. 24-29). Es importante, reiteramos, su insistencia en considerar los ingredientes no económicos de la toma de decisiones de política económica, como la creación de consensos, la determinación para actuar aun cuando se trate de decisiones no populares y la cooperación como una opción superior a la confrontación. Sus reflexiones sobre estas materias (Lizano 1991 y 2003), reconocen sin reservas que en el proceso de tomar decisiones no siempre se acierta. Más aún, con frecuencia hay discrepancias con otros economistas y dirigentes políticos y empresariales sobre la razonabilidad de utilizar unos u otros instrumentos para el logro de los fines previstos. Reconoce también allí que, en la ejecución de importantes políticas públicas, no todos los entes públicos caminan en la misma dirección en todo momento. Por el contrario, se plantean conflictos de intereses y la discusión abierta no siempre deja explícitos los fines que deben privilegiarse ni llega necesariamente a puntos de congruencia sobre ellos. Conciliar esos elementos es, precisamente, el arte de “hacer” política económica. De allí la insistencia que parece derivarse de sus mensajes, para que la sociedad costarricense discuta con seriedad y con altura los temas importantes para su futuro, bajo la concepción de que es la única forma de progresar genuinamente y de demostrar madurez política para decidir de manera adecuada nuestro propio destino. Su permanencia como el máximo responsable de la política monetaria, desde la Presidencia del Banco Central, es la más larga que algún costarricense haya tenido en ese cargo. Sin duda el Banco le debe mucho. De la mano del profesor Lizano esa institución ha incrementado su prestigio. De su ejemplo y de la calidad de su gestión desde inicios de su primera etapa en 1984, se originó, la actitud responsable y cuidadosa del Poder Ejecutivo a la hora de seleccionar a los presidentes que le



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han sucedido. De la gestión de don Eduardo, la independencia del Banco Central ha tenido –y continúa teniendo– una época de oro ya por dos décadas, aún sin haber tenido que consagrarla en forma expresa en la legislación. Su libro más reciente (Lizano, 2003) deja ver características interesantes del enfoque de su autor: (a) La importancia de explicar las motivaciones de las decisiones de política económica, junto con la permanente disposición para hacerlo; (b) la defensa de las decisiones adoptadas, desde la óptica de la economía y del arte de hacer política económica; pero, (c) sobre todo, la invitación permanente a discutir estos temas con ideas y razones, con altura, lo cual redunda en una demostración de madurez de la sociedad costarricense, en la definición de su propio derrotero. Sirva entonces esta recopilación de escritos de don Eduardo Lizano en relación con el sistema financiero, como una forma de mantener vivos los propósitos de modernización del sistema financiero, a los cuales él ha dedicado una buena parte de su vida profesional y pública.

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LIZANO-REFORMA I PARTE 21/1/04 6:14 PM Page 47

PRIMERA PARTE

EL SECTOR FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO


1. EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO*

“...financial sector liberalization is neither a simple matter, nor a painless one”, J. A. HANSON Y C. R. NEAL,

“It is not savings that area required, but a channel of communication between potential savers and potential real investment”, JOHN HICKS, Capital and Growth

1.1

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

El desarrollo económico de los países pobres se relacionó insistentemente con el proceso de industrialización durante cierta época, principalmente después de la Segunda Guerra Mundial. Se argumentó que, para salir del subdesarrollo, el camino más expedito consistía en promover la creación de un sector industrial dinámico. Sin embargo, pocos *

Este documento fue publicado inicialmente en: BCCR. 1987. Serie comentarios sobre asuntos económicos, No. 67. San José: Banco Central de Costa Rica. El autor desea hacer las siguientes advertencias y agradecimientos: a) Para preparar este trabajo se han seguido muy de cerca y usado ampliamente los siguientes documentos: Claudio González Vega, Marco A. González Garita y Ronulfo Jiménez Rodríguez (1984); Claudio González Vega (1986) y Marco A. González Garita (1986). Si bien en algunas partes de este trabajo se ha seguido, casi a pie juntillas, las razones y argumentos de estas obras, la responsabilidad recae solamente en el autor. b) El autor ha recibido observaciones y sugerencias sobre el borrador de este trabajo de: Rodrigo Alberto Bolaños, Víctor Hugo Céspedes, Félix Delgado, Claudio González Vega, Ronulfo Jiménez y Roberto Picado. Algunas de estas observaciones y sugerencias se han incorporado en la redacción final del trabajo, pero la responsabilidad es solo del autor. c) Don Fernando Díez, del Banco Central, ha tenido a su cargo la revisión final del texto, por lo cual el autor ha expresado su agradecimiento. d) El objetivo de este trabajo es principalmente didáctico. Como tal, se ha tratado de despojarlo, hasta donde ha sido posible, de expresiones y giros técnicos para facilitar la lectura y comprensión. 49


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años después se percibió que el crecimiento del sector agropecuario era también indispensable para poder proceder a la industrialización misma. En efecto, la agricultura juega un papel tanto más primordial cuanto más pobre y atrasado sea un país. De manera que el desarrollo industrial depende, en gran parte, del crecimiento del sector agropecuario. Es este último, en efecto, el que genera el excedente de ahorro y provee la mano de obra necesarios para que la industrialización pueda llevarse a cabo; además, ofrece el mercado para los bienes finales e intermedios manufacturados que la industria produce. Al ahondarse el estudio sobre el desarrollo económico, se hizo evidente, empero, que los sectores industriales y agropecuarios requerían, asimismo, un sistema de transporte y una disponibilidad de energía adecuados. La construcción y el mantenimiento de una amplia infraestructura resultaron indispensables; sin ella, el desarrollo económico no era viable. Se llegó así, después de cierto andar, a la conclusión de que el proceso de desarrollo económico exigía prácticamente el crecimiento y mejora de todos los sectores de la producción de una nación, ya que cada uno de ellos dependía de los demás mediante una tupida gama de estrechas relaciones recíprocas. Debe observarse que estas relaciones mencionadas se refieren, sin embargo, tan solo a los sectores productivos de la economía, o sea, a los dedicados a la producción de bienes y servicios. No fue sino mucho más tarde cuando se dio la debida consideración a la importancia del sector financiero y se le incorporó sistemáticamente al debate sobre la teoría y la práctica del desarrollo económico. No se trata anteriormente se hubiera desconocido la trascendencia del sistema financiero para el desarrollo económico. Para Schumpeter, el proceso de desarrollo económico depende de la capacidad y la agilidad del sistema bancario para crear poder de compra y canalizarlo a manos de los empresarios. Ésta es la única manera que ellos tienen de adquirir o contar con los medios productivos necesarios para poner en práctica las innovaciones, base y fuente –verdadero motor– del proceso de desarrollo económico.1 Así, sin un sistema bancario ágil y dinámico, los 1.

Véase sobre todo el capítulo tercero (Credit and Capital) de la obra de Joseph Schumpeter (1934, el original fue publicado en 1911 en alemán). Concretamente el autor


El sistema financiero y el desarrollo económico

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empresarios no podrían realizar las innovaciones y, sin ellas, el desarrollo económico no sería posible.2 En los libros de texto sobre desarrollo económico de la década de los años cincuenta y sesenta también se hace referencia a la importancia del sistema financiero, tal como se recoge en el Anexo Bibliográfico. Sin embargo, ha de recordarse con González Vega que “hasta recientemente el papel del sistema financiero y la naturaleza de sus posibles contribuciones al desarrollo económico de los países pobres no habían recibido mucha atención. Los modelos de crecimiento económico... no incorporaron al sistema financiero o, en el mejor de los casos, le asignaron sólo un papel marginal” (Claudio González Vega, 1986, p. 7). Así, hubo necesidad de esperar a las obras pioneras de Shaw y de McKinnon para apreciar las relaciones del sistema financiero e incorporarlas de lleno al proceso de desarrollo económico. La publicación de sus obras abrió un periodo en el cual se han realizado esfuerzos intensos y sistemáticos sobre este tema. El resultado ha sido el reconocimiento definitivo en la teoría y en la práctica de la gran importancia que tiene el funcionamiento del sistema financiero para el desarrollo económico. Tres tareas y actividades íntimamente vinculadas han surgido: primera, la necesidad de proceder a un estudio pormenorizado del sistema financiero para determinar el funcionamiento y las deficiencias; segunda, la discusión acerca de las medidas más apropiadas y convenientes para remediar esas deficiencias y, tercera, el análisis de los resultados obtenidos en casos concretos, específicamente el porqué de los fracasos y de los éxitos. En este trabajo se tratan diferentes aspectos del sistema financiero como el concepto (Sección 1.2), los servicios que presta (Sección 1.3) y sus características principales (Sección 1.4); seguidamente, se analiza las relaciones entre el sistema financiero y el desarrollo económico (Sección

indica que “The essential function of credit consists in enabling the entrepreneur ‘to withdraw the producers’ goods which he needs from their previous employment, by exercising a demand for them, and thereby to force the economic system into new channels” (p. 106). 2.

Según Claudio González Vega (1986, p. 7), “algunos economistas del siglo XIX y principios del siglo XX, en especial Schumpeter, reconocieron la importancia del sistema financiero en la promoción de la inversión, la innovación y el crecimiento”.


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1.5), luego el problema de la represión financiera (Sección 1.6) y, como epílogo, se hacen algunas observaciones finales.

1.2

EL CONCEPTO DE SISTEMA FINANCIERO

El sistema financiero tiene como función y cometido la creación, el intercambio, la transferencia y la destrucción de activos y pasivos financieros. En él se comercia en realidad dos cosas: por una parte, el riesgo; por otra, la liquidez. Esta función se lleva a cabo mediante la producción y el suministro de una serie de servicios de acuerdo con determinadas tecnologías. Esos servicios se compran y venden en una red de mercados en los cuales opera un conjunto de instituciones y empresas especializadas, en contacto con los ahorrantes que ofrecen recursos financieros y con los inversionistas y productores que los demandan. Estos ahorrantes, inversionistas y productores pueden ser privados o públicos, personas individuales y jurídicas (empresas e instituciones), nacionales o extranjeras. Así, el sistema financiero es un sector más de la economía de una nación, dedicado no a la producción de bienes, sino a la de servicios, a saber, los llamados servicios financieros. Al igual que cualquier otro sector productivo, utiliza diversos factores de la producción, demanda ciertos insumos y necesita información específica. Ahora bien, como estos factores de la producción e insumos son escasos, el funcionamiento (creación, fortalecimiento, expansión) del sistema financiero representa un costo de oportunidad importante para la comunidad. Este costo estará dado por lo que esos factores e insumos podrían producir si se utilizaran en otras actividades o sectores productivos de la economía. De manera que el aporte del sistema financiero al crecimiento económico depende de la cantidad y la calidad de los servicios suministrados y de que éstos sean adecuados a las necesidades de la economía. Esto significa, en una última instancia, que el sistema financiero se justifica sólo en tanto que promueva el mejoramiento general de la productividad y, de esta manera, propicie un desarrollo económico más acelerado. Desde este punto de vista, el sistema financiero es, sin duda, un valioso complemento de los otros sectores productivos de la economía de un país.



1.3

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LOS SERVICIOS DEL SISTEMA FINANCIERO

Generalmente se considera que el sistema financiero proporciona cuatro tipos de servicios, los cuales se analizan a continuación. El sistema financiero, en primer lugar, provee medios de pago de aceptación general. En efecto, él crea y destruye activos y pasivos financieros que son utilizados por los miembros de la comunidad para llevar a cabo transacciones, ventas y compras, cuyo precio y valor se expresan en medios de pago. Se trata del proceso de la monetización de la economía, conocido también con el nombre de profundización monetaria. Este servicio es de gran importancia para la economía como un todo porque permite abandonar el trueque como medio de intercambio. El trueque, sin duda, significó históricamente un gran avance, ya que permitió superar la producción de autosuficiencia, autoconsumo y subsistencia, así como abrió las puertas al intercambio, a la división del trabajo, a la especialización y, por ende, al aumento de la productividad y al crecimiento económico. Sin embargo, el trueque resultó ser harto complicado y costoso. Para deshacerse del bien “a” y a la vez adquirir el bien “b”, habría de hacerse el esfuerzo, generalmente muy costoso, de encontrar a quien se hallara precisamente en la situación inversa, es decir, a quien quisiera deshacerse del bien “b” y adquirir el bien “a”. Este mecanismo de búsqueda y negociación representaba un procedimiento sumamente dispendioso, que limitaba notoriamente las posibilidades de intercambio. La aparición de medios de pago de aceptación general vino a modificar radicalmente la situación. Con ella, cada quien podría deshacerse del excedente de bienes que tuviera a cambio de cierta cantidad de medios de pagos, los cuales, por ser de aceptación general, podrían utilizarse luego para adquirir aquellos otros bienes que deseara comprar. Así, la aparición de los medios de pago facilitó grandemente el proceso de intercambio, al abaratarlo y, asimismo, permitió a la comunidad utilizar en otras actividades recursos dedicados anteriormente al proceso de trueque. Propició también la especialización de algunos agentes económicos en las labores de compra y venta del bien “a”, así como la de otros en la compra y venta del bien “b”; de manera que se promovió la creación de mercados, con las ventajas propias de las economías de escala, el mejoramiento de la productividad y la competencia. Los oferentes (vendedores) podían deshacerse de sus exce-


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dentes con mayor rapidez, y los demandantes (compradores) podían llenar también sus necesidades con presteza. Además, en la economía de trueque las relaciones de intercambio entre los bienes eran muy complicadas; había que establecerlas prácticamente para cada transacción: “a” con “b”, “b” con “c”, “c” con “a” y así sucesivamente. En cambio, al aparecer los medios de pago, fue posible expresar las relaciones de intercambio del bien “a” simultáneamente con todos los demás bienes en unidades de medios de pago; es decir, pudo establecerse el precio del bien “a” en términos de los medios de pago. Esto redujo dramáticamente la cantidad de precios y simplificó en mucho las transacciones, dio gran fluidez al intercambio, consolidó paulatinamente los mercados de los diferentes bienes y ayudó a integrarlos entre sí.3 El sistema financiero, en segundo lugar, suministra servicios de intermediación financiera entre las unidades económicas que disponen de un excedente de recursos (ahorrantes) y aquellas otras deficitarias que requieren recursos financieros adicionales (inversionistas o productores). Si no hubiera sistema financiero, las unidades económicas estarían condenadas al autofinanciamiento, así como, si no hubiera trueque, se verían forzadas al autoabastecimiento. Ahora bien, el autofinanciamiento a base del ahorro individual es muy ineficaz. La fragmentación de los mercados ocasiona un uso y una asignación deficiente de los recursos productivos y factores de la producción con que cuenta la comunidad. En efecto, como indica McKinnon (1973, pp. 11-12),”disponer de recursos no significa disponer de oportunidades”.4 Si no hubiera posibilidad de realizar transacciones financieras, resultaría que cada unidad económica tendría que utilizar en ella misma todos sus recursos, aun cuando se tratara de actividades de baja o poca rentabilidad, esto por cuanto no tendría posibilidad de trasladarlos fuera de su propia unidad económica. Mientras tanto, existen otras unidades económicas que dis3.

¿Qué se ha llegado a aceptar en cada época y en cada comunidad como medio de pago de aceptación general?, ¿cómo se determina quién puede y quién no puede producir medios de pago?, ¿por qué determinados medios de pago, hoy de aceptación general, mañana dejan de serlo?, ¿cuál es la consecuencia de una producción insuficiente o de una producción excesiva de medios de pago?, son todas preguntas de suma importancia, propias del estudio de la historia económica y de la teoría monetaria, cuyo análisis, sin embargo, trasciende el ámbito de este trabajo.

4.

“Endowments do not necessarily correspond to opportunity”.



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ponen de oportunidades de inversión de elevada rentabilidad las cuales no pueden aprovechar, por cuanto no disponen de suficientes recursos propios y no pueden obtenerlos de otras unidades económicas. Así, unidades económicas (empresas y actividades) de alta rentabilidad coexistirían a la par de otras de reducida rentabilidad. Esto pone de relieve desde ahora cómo en una comunidad no solo interesa el nivel de ahorro de las unidades económicas (coeficiente de ahorro nacional), sino también, de manera especial, la utilización óptima y el uso adecuado de ese ahorro, o sea, la productividad del capital (relación producto/capital). Se percibe como el autofinanciamiento ocasionaría una notoria fragmentación del mercado, la cual conduciría a una asignación deficiente de los factores de la producción, se desperdiciarían oportunidades de inversión y se reducirían las posibilidades de crecimiento económico. La aparición de las transacciones financieras cambia sustancialmente la situación. Así como el trueque significa un gran adelanto sobre el autoabastecimiento y el autoconsumo, así las transacciones financieras directas representan un progreso significativo en comparación con el autofinanciamiento. La transacción financiera ofrece ventajas indudables al permitir: (i) trasladar recursos de unas unidades económicas a otras, (ii) a las unidades, las que ahorran y las que invierten, obtener simultáneamente ganancias adicionales (la que ahorra, por cuanto al prestar sus recursos a otra unidad, obtiene más utilidades que si las empleara ella misma; quien invierte, porque su rentabilidad es superior a la tasa de interés que debe pagar por el préstamo contratado), y (iii) aprovechar las mejores oportunidades de inversión y desarrollar los proyectos más rentables. Sin embargo, las transacciones financieras directas tienen deficiencias importantes. Al igual que en el caso del trueque, exigen a la unidad económica con excedentes buscar y encontrar otra unidad económica que necesite recursos financieros adicionales. Este proceso también es complicado y dispendioso. Ello, sin duda, eleva su costo, o sea, que el ahorrante recibe relativamente poco (baja tasa de interés) y el inversionista paga relativamente mucho (alta tasa de interés). Esto, a la vez, contrae el volumen de transacciones y disminuye el tamaño del mercado financiero


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al reducir la oferta de recursos (ahorro) y la demanda de recursos (inversión). El surgimiento de la intermediación financiera modifica drásticamente esta situación. La presencia de un intermediario entre el ahorrante y el inversionista ayuda, de igual manera que lo hace el comerciante como intermediario entre compradores y vendedores de bienes, a reducir los costos de la intermediación en que incurren las partes para ponerse en contacto y realizar las transacciones. La intermediación financiera resulta más conveniente que la transacción financiera directa por varias razones: el conocimiento especializado, la experiencia y la información acumuladas, las economías de escala y la dispersión del riesgo. Todo ello permite al intermediario financiero pagar más al ahorrante y cobrar menos al inversionista que en el caso de la transacción financiera directa y, aún así, obtener una ganancia para él mismo. Un ejemplo hipotético, para explicar mejor este fenómeno, se presenta a continuación en el Cuadro 1.1. CUADRO 1.1 COMPARACIÓN DE LA TRANSICIÓN FINANCIERA Y LA INTERMEDIACIÓN FINANCIERA Porcentajes TRANSICIÓN FINANCIERA DIRECTA

INTERMEDIACIÓN FINANCIERA

Tasa de interés que obtiene el ahorrante

4

4

Costos de intermediación (implícitos y explícitos)

10

4

Ganancias del intermediario financiero

--

2

Tasa de interés que paga el inversionista

14

12

Finalmente, la intermediación financiera ayuda a resolver otro problema. En efecto, típicamente el ahorrante desea colocar sus recursos a corto plazo para mantener la mayor liquidez posible y poder desplazar los recursos de acuerdo con las condiciones de rentabilidad y riesgo; y el inversionista, por su parte, desea obtener recursos al mayor plazo posible y disponer de más tiempo para pagar sus pasivos. Esto crea una seria dificultad. Sin embargo, cuando el sistema financiero funciona adecuadamente, esta dificultad se resuelve. La disparidad desaparece



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gracias a la creación de mercados financieros, en los cuales la intermediación financiera permite dar liquidez al título antes de su vencimiento. Esto permite a los intermediarios financieros obtener recursos a relativamente corto plazo y prestarlos a plazo mayor, sin incurrir en riesgos desmedidos y, así, ofrecer un mejor servicio tanto a ahorrantes como a inversionistas. El sistema financiero, en tercer lugar, facilita el manejo y la administración de la cartera de activos de las unidades económicas. Por lo general, la riqueza (activos) se guarda por razones de precaución (hacer frente a las necesidades durante la época de las vacas flacas) y de especulación (aprovechamiento de oportunidades de inversión). Si no hubiera mercados financieros, la riqueza se mantendría en diversos activos físicos: tierra, joyas, oro, ganado o en divisas. Ahora bien, la creación del sistema financiero ofrece una importante alternativa: una amplia gama de activos financieros (títulos-valores), con diferentes características (plazo, redimiento, riesgo, liquidez), incluyendo operaciones de cobertura (hedging) o futuros (Hla Mynt, T.M., 1965, p. 81). De esta manera se puede disminuir el costo de mantener la riqueza y reducir el volumen, con lo cual se liberan recursos. El sistema financiero, en cuarto y último lugar, ofrece servicios de apoyo a las finanzas públicas. Conforme se amplía y perfecciona el sistema financiero, se abren nuevas posibilidades de obtener recursos no solo para el sector privado, sino también para el sector público. Esto puede representar una ventaja en países donde el sistema tributario es incipiente y frágil. Así, el sector público costarricense no tendría que recurrir tan solo a impuestos, tarifas de servicios públicos, emisión monetaria del Banco Central, préstamos externos, sino que también podría recurrir al endeudamiento interno, mediante la venta de sus propios títulos valores en el mercado financiero.5

5.

La discusión de hasta dónde este procedimiento puede o no ocasionar perjuicios al desarrollo económico debido al “estrujamiento” (crowding out) del sector privado, es un tema válido e importante, pero es harina de otro costal, ya que se refiere al efecto del tamaño del sector público, más que al funcionamiento del sistema financiero.


58 1.3


LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO

Para que el sistema financiero pueda cumplir a cabalidad su cometido, es necesario satisfacer una serie de requisitos. Sin ellos, el sistema no podría funcionar bien. Estos requisitos se detallan a continuación: a) Desarrollo institucional. La formación de una amplia gama de instituciones y empresas financieras es una condición necesaria para el buen funcionamiento del sistema financiero. Estas instituciones, unas de carácter público, otras de naturaleza privada, han de ser robustas y de muy diversas especialidades. Pueden señalarse, entre otras, el Banco Central, los bancos comerciales, los bancos y fondos de inversión, los bancos hipotecarios, las llamadas “financieras”, las bolsas de valores, las empresas dedicadas al ahorro y préstamo, así como las entidades aseguradoras y de seguridad social. La diversidad de instituciones financieras es de mucha importancia porque de ella depende, a la vez, la diversidad de servicios, de títulos-valores y de transacciones financieras que puedan llevarse a cabo en los mercados del sistema financiero. Debe recordarse que el grado de especialización deseable depende del tamaño del mercado. Cuanto menor sea éste, menor podrá ser la especialización de las instituciones financieras b) Sistema de regulación y supervisión. El adecuado funcionamiento del sistema financiero exige un detallado marco de regulación y un pormenorizado procedimiento de supervisión. En efecto, se requiere un conjunto de leyes y reglamentos, normas y disposiciones, a fin de asegurar que el sistema financiero cumpla satisfactoriamente su objetivo. Eso se origina en la necesidad de proteger al público (tratar de reducir –no de eliminar– el riesgo en que incurren los ahorrantes), de garantizar la competencia y de asegurar la congruencia del sistema financiero. La labor de regular, supervisar y, a veces, controlar las entidades del sistema financiero no es una característica exclusiva de este sector productivo. Muchas otras actividades están también sometidas a las regulaciones legales y de otra índole. Así, quien desee vender servicios médicos o de abogacía debe someterse a cier-



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tas disposiciones legales y respetar algunas regulaciones; quien quiera producir ciertos bienes debe también acatar, por lo general, determinadas normas de seguridad. La confianza del público –base fundamental del sistema financiero– depende en mucho de la regulación y supervisión a las que estén sometidas las entidades financieras, las cuales deben tener por objetivos: (i) garantizar la validez jurídica de los medios de pago en circulación, (ii) buscar la solidez y liquidez de las instituciones financieras, (iii) garantizar la adecuada información al público, (iv) buscar el cabal acatamiento de las regulaciones vigentes por parte de los entes financieros y poder así prevenir infracciones antes que tener que aplicar sanciones. Es necesario insistir en que, aun cuando el marco legal e institucional sea el adecuado, siempre hay una tendencia de los entes reguladores a tratar de impedir que el regulado realice ciertas operaciones riesgosas. Se establecen así lineamientos que impiden esas acciones pero que, a la vez, frenan otras enteramente justificadas. Es una posición hasta cierto punto natural porque el regulador no incurre en el costo de dejar de obtener las ganancias (esto lo asume el regulado) y al regulador le conviene que no se le pueda achacar ninguna responsabilidad por falta de controles. Dadas estas razones, los controles y la supervisión pueden llevar a ineficiencias que se evitan si el sistema tiene elementos importantes de autorregulación. Debe tenerse presente por ello que la regulación y la supervisión han de ser de naturaleza tal que no entorpezcan el desarrollo y funcionamiento del sistema financiero. No sea que se caiga en el problema de la “represión financiera” mencionado más adelante en la Sección 1.5. c) Formación de recursos humanos. La eficiencia y la productividad de toda empresa, incluidas las dedicadas a la producción de servicios financieros, dependen en mucho de la calidad de los recursos humanos a cuyo cargo estén. Esto exige un esfuerzo permanente y sistemático para mejorar constantemente el personal del sistema financiero. En especial, si se toma en cuenta la necesidad de adaptarse a los cambios constantes que se dan: (i) en las políticas económi-


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cas, monetarias y financieras, (ii) en el marco jurídico y las disposiciones reglamentarias a que están sujetas las entidades financieras, (iii) en la aparición de nuevos tipos de títulos-valores y de transacciones financieras y (iv) en las tecnologías recientes que deben adoptarse, tales como la computación y la telemática. d) Flujo de información. Un flujo de información de buena calidad y suministrado oportunamente es otro de los elementos básicos para dar debida protección al público, así como para propiciar la competencia entre las diversas entidades financieras. Por ello, la información tiene primordial importancia desde varios puntos de vista. Primero, presenta un elemento de juicio para que el público pueda tomar mejor sus decisiones; segundo, es un instrumento indispensable para que los entes encargados de la regulación y supervisión puedan apreciar el estado y la marcha de las instituciones financieras; finalmente, exige a cada una de las entidades financieras suministrar información que sirva de base a las demás para formarse criterio sobre su condición. e) Marco legal. El buen funcionamiento del sistema financiero requiere un marco legal preciso y renovado permanentemente. Esto reviste especial importancia en lo que se refiere a: (i) los contratos para que el comprador y el vendedor de títulos, así como los acreedores y los deudores, puedan conocer a cabalidad los derechos y las obligaciones de cada uno de ellos; cuanto mejor se pueda hacer cumplir los contratos y cuanto más expedito sea el mecanismo de sanciones y penas para quien los incumpla, mejor funcionará el sistema financiero y (ii) la claridad y precisión de las normas y regulaciones para garantizar el libre acceso al sistema financiero; se necesita en efecto, que la “entrada” al mercado financiero sea relativamente fácil y expedita y, a la vez que la “salida” sea obligatoria y también rápida en ciertas circunstancias. f)

Cambio tecnológico. Como acontece en los demás sectores de la economía, el sector financiero también ha de caracterizarse por un aumento sostenido de la productividad. Éste sería consecuencia del desarrollo y la incorporación de nuevas tecnologías. Por ello, se requiere un esfuerzo sistemático tendiente a generar nuevas técnicas y a propiciar su adopción inmediata.



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g) Políticas macroeconómicas adecuadas. El funcionamiento del sistema financiero necesita de políticas macroeconómicas apropiadas que impidan la incertidumbre extrema, las fluctuaciones marcadas y el riesgo desmedido. Una situación de “represión financiera”, como se indicará más adelante, no es un clima propicio para el desarrollo vigoroso del sector financiero. Si estos siete requisitos se cumplen satisfactoriamente, habrá mayores posibilidades de asegurar una operación adecuada del sistema financiero, la cual se distingue por tres características: a) Crear confianza en el público (ahorradores, inversionistas, productores), en los entes rectores y reguladores del sistema financiero y en la opinión pública. Esta confianza ha de basarse en los siguientes aspectos: i.

En la seguridad financiera con el fin de reducir el riesgo de quienes participan en las transacciones financieras. Dos puntos deben tenerse presentes: primero, el aspecto macroeconómico, del cual depende la mayor o menor confianza en el valor de la moneda nacional; segundo, el aspecto microeconómico, referente a la capacidad con que se administran las entidades financieras, pues de ello depende la solidez y liquidez.

ii. En la seguridad jurídica, la cual también ayuda a reducir el riesgo inevitable de toda transacción financiera. Tiene, asimismo, tres aspectos: primero, el legal relacionado con una legislación y reglamentación adecuadas, dando, como se indicó, un lugar preponderante al tema atinente a los contratos; segundo, el de la regulación y supervisión, para el establecimiento y funcionamiento de las entidades financieras; y el de la eficacia (celeridad, oportunidad, costo) de los procesos judiciales; y iii. En la información; ya que un flujo adecuado de ella es otro de los elementos esenciales, para crear un clima de confianza en el sistema financiero. b) Promover la competencia. Un buen sistema financiero depende no solo de la flexibilidad de que dispongan los entes financieros, sino también, en forma fundamental, del grado de competencia que


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exista efectivamente entre ellos. Sólo así los intermediarios financieros se preocuparán seriamente por mejorar los servicios y por aumentar la productividad. Solo así será posible disminuir los costos de las transacciones financieras. Únicamente así, en fin, podrán los ahorrantes obtener la mayor remuneración posible por sus ahorros y los productores e inversionistas pagar el menor costo posible por los recursos emprestados. c) Propiciar la congruencia. Los intereses legítimos de las diversas entidades del sistema financiero no son similares, pues con frecuencia son divergentes. Ello podría ocasionar pautas de conducta que impidan o socaven las políticas económicas, monetarias y financieras emanadas de los entes rectores del sistema financiero. Es necesario, entonces, que estas últimas dispongan de procedimientos claramente establecidos y delimitados para impedir que sus decisiones sean anuladas por los intermediarios financieros y poder entonces buscar la necesaria compatibilidad entre la acción microeconómica de los intermediarios financieros y las tareas macroeconómicas de los entes rectores. En resumen, se diría que el sistema financiero funciona adecuadamente y cumple su cometido a cabalidad en tanto se logre: primero, disminuir los riesgos, afianzar la confianza y proteger al público; segundo, reducir los costos de intermediación financiera y mejorar los servicios gracias a un mayor grado de competencia, una menor discriminación y un proceso continuado de innovación tecnológica; y tercero, propiciar una acción de las entidades financieras congruentes con el logro de la estabilidad financiera y el desarrollo económico.

1.4

EL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO

¿Cuál es la relación entre el sistema financiero y el desarrollo económico?, ¿cómo ayuda el sistema financiero a promover el desarrollo económico?, ¿por qué un sistema financiero que funcione adecuadamente es indispensable para un desarrollo económico sostenido? En esta sección se tratan esos aspectos. En primer lugar, se aborda el tema de los servicios que produce y ofrece el sistema financiero. En segunda instancia,



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se analiza la importancia de esos servicios para el proceso de desarrollo económico. La explicación anterior sobre los diversos servicios que proporciona el sistema financiero pone en evidencia la gran importancia para el proceso del desarrollo económico. Sin embargo, es útil proceder seguidamente a sistematizar la trascendencia del mejoramiento y la consolidación del sistema financiero para alcanzar un desarrollo económico sostenido. Dos son los efectos primordiales que tiene el proceso de profundización monetaria y el de intermediación financiera, a saber: primero, la movilización de recursos; segundo, la asignación de esos recursos. El sistema financiero promueve una mayor movilización de recursos. Esto se debe a varias razones: a) Desde el punto de vista del ahorrante: i.

Obtiene una mayor remuneración al sacrificar el consumo presente, es decir, al ahorrar.

ii. Disminuye el riesgo de ahorrar, gracias a una mayor diversidad de títulos-valores en los cuales puede invertir el ahorro y una gama más amplia de instituciones donde puede llevar a cabo las transacciones. iii. Dispone de mayores oportunidades para ahorrar (diversidad de títulos-valores y de instituciones). iv. Adicionalmente, reduce el nivel requerido de las reservas, así como el costo de su administración, debido por una parte a la incorporación de activos financieros en la cartera de activos y, por otra, a la mayor liquidez de dichos activos; b) Desde el punto de vista del inversionista: i.

Obtiene a un costo menor los recursos financieros adicionales que requiere.

ii. Dispone de mayores oportunidades para obtener esos recursos financieros adicionales, gracias a la mayor diversidad de títulos-valores y a la amplia gama de instituciones.


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iii. Disminuye sus requerimientos de fondos para fines de precaución y especulación, porque puede recurrir con mayor facilidad y frecuencia al mercado financiero. c) Desde el punto de vista de la economía como un todo reduce el costo de la movilización, gracias a una mayor especialización de los intermediarios financieros, lo cual permite rebajar los costos de buscar y colocar los recursos, así como de analizar los oferentes y, en especial, los demandantes de fondos. Esta mayor movilización significa que el ahorro financiero tendería a aumentar. Esto, a la vez, podría afectar positivamente el ahorro real y la inversión real en la economía. De ser así, los coeficientes marginales ahorro/producto interno bruto e inversión/producto interno bruto se incrementarían, lo cual influiría favorablemente en el crecimiento económico. El sistema financiero permite también una mejor asignación de los recursos de un país. En efecto, la intermediación financiera, como se indicó anteriormente, desplaza recursos de proyectos, actividades y sectores de una rentabilidad relativamente baja o reducida a otros de una rentabilidad más elevada. Así se logra más plenamente el aprovechamiento de las mejores oportunidades de inversión. Esto significa, ni más ni menos, que con igual cantidad de recursos (capital, trabajo, tierra) el país logra una mayor producción; dicho en términos técnicos: la relación marginal producto/capital mejora; lo cual, a la vez, propiciaría un crecimiento económico más acelerado. Sin embargo, eso no es todo. El sistema financiero también tiene un efecto importante en la distribución del ingreso. Tres aspectos deben mencionarse: a) El desarrollo económico más acelerado, gracias al fortalecimiento del sistema financiero, genera nuevas oportunidades de empleo, fuente principal de ingreso de una alta proporción de la población. b) El sistema financiero ofrece a los ahorrantes, incluso a los pequeños, mayor rentabilidad y seguridad, consecuencia del proceso de intermediación financiera.



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c) El sistema financiero ofrece a los productores e inversionistas, también a los pequeños, mayor acceso al crédito y un precio más reducido (menor tasa de interés), gracias a la competencia que se desarrolla entre los intermediarios financieros. En cuanto al efecto del desarrollo del sistema financiero en la tasa marginal de sustitución entre capital (tasa de interés) y trabajo (salario), el resultado es incierto, ya que se dan efectos en sentido contrapuesto. Por una parte, el aumento del ahorro nacional (debido a la mayor movilización de los recursos financieros y a la disminución de los costos de las transacciones financieras) y del rendimiento del capital (gracias a la intermediación financiera) tenderían a reducir el costo del capital. Por otra parte, sin embargo, el mayor crecimiento económico que el mismo desarrollo del sistema financiero traería consigo, aumentaría la demanda de recursos financieros y, por consiguiente, impediría la disminución de las tasas de interés. ¿Cuál tendencia prevalecería?, es difícil de determinar a priori. Si fuera la primera, la tasa de interés tendería a disminuir; si fuera la segunda, ésta tendería a aumentar. Y en consecuencia, ceteris paribus, en el primer caso la tasa marginal de sustitución se modificaría en contra del factor trabajo y, en el segundo, en favor del factor trabajo. Sin embargo, el análisis debe ahondarse. Efectivamente, la cláusula ceteris paribus debe modificarse ya que, así como el sistema financiero progresa y la fragmentación natural se va superando en el transcurso del tiempo, es dable también esperar que el mercado del trabajo se perfeccione poco a poco, de manera que la fragmentación en él también tienda a disminuir o a desaparecer. Esto traería como consecuencia una mayor oferta de trabajo y, además, reduciría los costos de movilización del factor trabajo. La tendencia sería hacia la disminución de los salarios. Pero, a la vez, el mayor crecimiento económico, resultado ya no del mejoramiento del sistema financiero sino de un mercado de trabajo más eficiente, aumentaría la demanda por el factor trabajo y, por ende, el nivel de los salarios. De nuevo, precisar a priori cuál tendencia prevalecería, es difícil. El efecto final sobre la tasa marginal de sustitución dependerá, en última instancia, de cuál de las dos tendencias sea más fuerte en el mercado financiero y de cuál de las dos, en el mercado de trabajo.6 6.

El resultado final dependerá también de la composición de la demanda, según sea que los bienes demandados se produzcan con técnicas intensivas en trabajo o en capital.


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Cuando se hace frente, en el mercado financiero y en el mercado laboral, no a una fragmentación natural sino a una circunstancia de represión monetaria y económica (véase Sección 1.5), entonces la situación cambia significativamente. En efecto, la represión monetaria y económica, por lo general implica la adopción de medidas para (i) abaratar artificialmente el costo del capital: exoneraciones aduaneras para importar bienes de capital, tipos de cambio subvaluados que sobrevalúan la moneda nacional, tasas de interés subsidiadas, depreciación acelerada para maquinaria, exención de impuestos sobre la renta para la reinversión de utilidades en bienes de capital; y (ii) encarecer artificialmente el costo del trabajo: salarios mínimos, cargas sobre la planilla para financiar la seguridad social, normas laborales que afectan el trabajo femenino, de aprendices y el trabajo extra. Este abaratamiento del capital y encarecimiento del trabajo modifican la tasa marginal de sustitución en contra del factor trabajo. Esto se manifiesta en el uso de técnicas de producción que utilizan relativamente mucho capital y poco trabajo, lo cual disminuye el volumen de empleo y, por consiguiente, perjudica la distribución del ingreso.

1.5

LA REPRESIÓN FINANCIERA

El desarrollo y mejoramiento del sistema financiero resulta así ser un complemento indispensable para el proceso de crecimiento económico. El progreso del sistema financiero permite aumentar la rentabilidad y la seguridad de los ahorrantes, así como las oportunidades de los productores e inversionistas; la mayor competencia disminuye los costos de las transacciones financieras y establece mejores precios (tasas de interés), tanto para ahorrantes como para inversionistas; además, facilita la entrada y también la salida de nuevas unidades económicas al mercado financiero. Entonces, el progreso del sistema financiero se mediría por: i.

la reducción persistente de los costos de intermediación financiera,

ii. el aumento secular de la demanda real por activos financieros, iii. la diversificación creciente de instituciones financieras y de títulos valores.



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iv. la oportunidad de que las unidades económicas logren una “mezcla” óptima entre riesgo y rendimiento, de acuerdo con la actitud ante el riesgo, y v.

el aumento paulatino del coeficiente marginal del ahorro nacional (AS/AY) y de la productividad marginal del capital (AK/AY).

Sin embargo, la realidad es bastante más compleja. La situación real no coincide, frecuentemente, con un mejoramiento paulatino del sistema financiero. En muchos países, y Costa Rica no es la excepción, existen serios obstáculos para el desarrollo del sistema financiero. Esto significa que generalmente no sólo deben superarse los obstáculos propios de la fragmentación natural, consecuencia inevitable del grado de subdesarrollo, sino además debe hacerse frente a la fragmentación inducida. Ésta se refiere a los obstáculos que se presentan para el desarrollo del sistema financiero, consecuencia de las medidas de política económica adoptadas por los países. Este conjunto de medidas crea una situación conocida comúnmente con el nombre de represión financiera e incluye medidas tales como las siguientes mencionadas por González Vega (1986, p. 22): i.

tasas elevadas y variables de inflación,

ii. tipos de cambio sobrevaluados, iii. encajes elevados y no uniformes sobre depósitos bancarios, iv. estructura dispar de tasas de interés, v.

política exagerada de redescuento,

vi. restricciones cuantitativas y cualitativas a las operaciones de crédito de los intermediarios financieros, vii. composición arbitraria de la cartera de los intermediarios financieros, viii. trato tributario asimétrico al ahorro, ix. manejo desacertado de la deuda externa. El grado de represión financiera depende de la forma concreta que tomen estas medidas en cada país y en cada época. Cuanto más acentua-


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da sea la represión financiera, más difícil será el desarrollo del sistema financiero y más complicada la promoción del desarrollo económico. Por ello, el progreso del sistema financiero cubre normalmente dos aspectos, estrechamente vinculados, pero conceptualmente diferentes: i.

superar los obstáculos propios del subdesarrollo, es decir, la fragmentación natural; se trata del proceso de mejoramiento, consolidación y fortalecimiento del sistema financiero y

ii. superar los obstáculos creados por la política económica, es decir, la fragmentación inducida, o sea, la represión financiera; se trata del programa de reforma financiera o del proceso de liberalización financiera.7 El programa de reforma financiera es un proceso que no puede llevarse a cabo de una sola vez, de un solo golpe. Esto se debe a la necesidad de: i.

concienciar a la opinión pública (políticos, empresarios, medios de comunicación) a fin de lograr el apoyo político indispensable;

ii. enfrentar la oposición de los grupos de presión que usufructúan los resultados de las medidas de represión financiera; iii. determinar los costos sociales de las medidas, los cuales deben compensarse y absorberse; iv. capacitar recursos humanos; 7.

Esta diferencia conceptual señalada en el texto es de mucha importancia. Ella encierra, en última instancia, la diferencia entre la política de desarrollo económico (eliminación de los obstáculos propios del subdesarrollo) y la política de ajuste estructural (eliminación de los efectos de las distorsiones creadas por medidas de política económica). Buena parte de la discusión contemporánea alrededor del tema del ajuste estructural reside en la discusión de hasta dónde la eliminación de las distorsiones es una condición suficiente para mejorar la asignación de los factores de la producción y para aumentar su disponibilidad; es decir, para promover el desarrollo económico. Una crítica a esta última posición se encuentra en José Manuel Salazar X. (1986), José Manuel Salazar X. (1987) y Fernando Herrero Acosta y Ennio Rodríguez Céspedes (1987). Para consultar el punto de vista contrario, es decir el efecto negativo de las distorsiones en el desarrollo económico de los países pobres, véase Ramgopal Agarwala (1983), quien pone énfasis en las distorsiones originadas en el control de los precios y Banco Mundial (1987), donde se enfatiza en las distorsiones originadas en las políticas de comercio exterior).



v.

69

crear y fortalecer una amplia gama de entidades financieras de muy diversa naturaleza;

vi. remozar la legislación y las disposiciones, sobre todo en lo que atañe a la regulación y supervisión de las entidades financieras, tanto privadas como públicas; vii. modificar las medidas de política económica que provocan la represión financiera, viii. acompañar los cambios en el sector financiero con aquellos en otros sectores de la economía, como se indicará en el párrafo siguiente. Ahora bien, todo ello requiere cierto tiempo. Se debe experimentar y ajustar el ritmo del proceso. Las unidades económicas (productores, ahorrantes, inversionistas, consumidores) deben conocer, con debida anticipación, las decisiones que se han decidido adoptar en cuanto al programa de reforma financiera, para evitar las sorpresas y la consecuente incertidumbre (Bela Balassa, 1987, p. 29). Debe reconocerse, sin embargo, que el proceso tampoco puede ser demasiado lento. Esto permitiría a los “opositores” organizarse mejor para bloquearlo y como los beneficios de la reforma se posponen (debido a la lentitud misma del proceso), los “defensores” no aparecen. Pero el programa de liberalización financiera no sólo necesita cierto tiempo para llevarse a cabo, por razones propias del programa en sí mismo, sino también requiere cierto tiempo porque el proceso de reforma financiera da mejores resultados cuando, simultáneamente, se hacen reformas en otros sectores de la economía, por ejemplo, las finanzas públicas, los sectores agropecuario e industrial, transportes y energía. En efecto, la represión no sólo aqueja al sistema financiero, sino también invade, en mayor o menor grado, casi todos los sectores de la economía. Por ello, si la reforma del sistema financiero se quedara rezagada en relación con la de los demás sectores, entonces las deficiencias de este sector representarían un serio obstáculo para el progreso de esos otros sectores. Si por el contrario, el progreso del sector financiero avanzara mucho más de prisa que el de los demás sectores de la economía, no podrían, en este caso, lograrse plenamente los beneficios de la liberaliza-


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ción financiera. Así, desde cierto punto de vista, el crecimiento del sector financiero debe darse como respuesta a las demandas que plantea el proceso de desarrollo económico; desde otro punto de vista, el progreso del sistema financiero debe anticiparse para evitar determinados obstáculos y promover el proceso de desarrollo económico.8 Cierto grado de concordancia es, pues, necesario; así como algún grado de simultaneidad es conveniente. De esta manera las medidas tomadas y los resultados obtenidos en los diferentes sectores se refuerzan mutuamente. Este aspecto es tan importante, que se ha llegado a afirmar que aun la mejor política relacionada con el sector financiero difícilmente surtiría los resultados deseados, si se produjeran señales contradictorias provenientes de los sectores productivos de la economía.9 Reconocido lo anterior, sin embargo, debe evitarse a toda costa caer en la trampa del inmovilismo so pretexto de que el enfoque no es global e integral. Se pospondría así la reforma en un determinado sector, hasta tanto ésta no comience en los demás sectores. Si en cada sector se adopta este punto de vista, el resultado es el inmovilismo, pues en ningún sector se tomaría la iniciativa. Los resultados del inmovilismo son funestos para el desarrollo económico de Costa Rica. Sirve tan sólo como expediente de los grupos de presión –empresariales o ideológicos– para posponer la reforma financiera y económica sine die, sin percatarse y reconocer que, si bien en el corto plazo es este un camino expedito para proteger sus intereses, en el largo plazo es la mejor manera de condenar al país al estancamiento económico y, en consecuencia, poner en peligro sus propios intereses.

1.6

OBSERVACIONES FINALES

El desarrollo del sector financiero tiene importantes consecuencias económicas y, por ende, sociales. Esto se debe a que el sistema financiero, al asignar recursos, confiere poder de compra. Éste permite, a la vez, controlar en forma permanente (compra) o temporal (alquiler) el uso de 8.

Esto es lo que ha dado en llamarse e1 aspecto demand-following y el supply-leading. Hugh T. Patrick (1966, pp. 174-189).

9.

“Even the best financial sector policy regime is unlikely to function properly in the face of contradictory signals coming from the real-side of the economy”, James Hanson y Craig R. Neal (1985, p. 36).



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factores de la producción y, por consecuencia, la apropiación del excedente que dichos factores generan. Así, tener o no acceso a los recursos financieros, es un elemento importante para “distribuir” o “concentrar” el poder de compra. De esta manera se afecta la repartición del ingreso nacional, la distribución del poder y la movilidad social en la comunidad. ¿Qué repercusiones puede tener, desde este ángulo, el progreso del sistema financiero? Aquí de nuevo es indispensable hacer la diferencia entre una situación de fragmentación natural y otra de represión financiera. Cuando se trata de una situación de fragmentación natural, el desarrollo del sistema financiero favorece la distribución de poder y la movilidad social por las razones ya mencionadas, pero que pueden recapitularse así: i.

El acceso al crédito ayuda a reducir la disparidad de oportunidades que existe entre las unidades económicas como consecuencia de las diferencias en cuanto a la propiedad de los activos (Claudio González Vega, 1977, pp. 973-976).

ii. Un mayor acceso al crédito de pequeños productores ayuda a distribuir el poder de compra y promueve la movilidad social. iii. Adicionalmente, la mayor competencia entre los entes financieros aumenta las oportunidades de éstos y disminuye los costos de la intermediación financiera, en beneficio de ahorrantes e inversionistas. Bien podría argüirse, sin embargo, que el anterior es tan sólo un enfoque estático. ¿Qué sucede con el transcurrir del tiempo? ¿No habrá acaso una tendencia a la concentración de los intermediarios financieros, la cual aparejaría los consabidos efectos perjudiciales, no sólo económicos sino también sociales? Éste no pareciera ser el caso, si mediante la regulación y supervisión se mantiene una competencia adecuada en el mercado financiero, caracterizada por la facilidad con que nuevas unidades económicas podrían tener acceso a él y por la exclusión, sin miramientos, de aquellas unidades económicas que no tengan éxito o que no se avengan con las regulaciones vigentes. Ahora bien, el avance de la fragmentación natural se caracteriza, precisamente, por una competencia creciente, y da como resultado más bien efectos positivos para la distribución del poder de compra y de la movilidad social.


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En relación con el tamaño óptimo de las empresas en un determinado mercado, es poco lo que pueda afirmarse. Si se dejan por fuera las empresas que pueden ejercer un poder monopolístico o cuasimonopolístico, las cuales sí deben evitarse sin contemplaciones, es difícil hacer afirmaciones generales. En efecto, las empresas financieras “grandes” obtienen ventajas gracias a las economías de escala y a la dispersión del riesgo; pero las empresas financieras “pequeñas” que operan en determinados nichos del mercado, también obtienen ventajas de la especialización y de un mejor conocimiento de la clientela. Por ello, no sólo en el sector financiero, sino en la gran mayoría de otras actividades, subsisten unidades económicas de muy diverso tamaño, unas al lado de otras. Esta diversidad es conveniente. Lo realmente prioritario es un sistema económico suficientemente flexible y abierto para permitir la innovación y forzar la competencia. Además de la integración horizontal (concentración de intermediarios financieros) cabe también la posibilidad de la integración vertical. Ésta consiste en la concentración originada al adquirir, entidades financieras, empresas en otros sectores, por ejemplo, empresas industriales, agropecuarias, turísticas o de otra índole. Así surgen los llamados “grupos”, que controlan numerosas empresas, incluyendo las de tipo financiero. Esta concentración también ocasiona, con el andar del tiempo, efectos perjudiciales para la buena marcha no sólo de la economía sino también de la comunidad como un todo. Esto, debido a las estrechas interconexiones que se establecen paulatinamente entre el poder económico y el poder político. Se ha llegado así, en efecto, a afirmar que “una de las características más significativas de la sociedad costarricense es un empeño secular y una lucha permanente por evitar la concentración de poder” (Lizano, 1986, p. 157). La tendencia a la integración vertical ha sido un fenómeno que ha ocasionado serios problemas en no pocos países y honda preocupación también en organismos internacionales como el Banco Mundial. Tres observaciones son necesarias. a) Si el “grupo” es capaz de percibir y concretar proyectos de mayor rentabilidad, entonces el problema no consiste en que sea propietario de intermediarios financieros. En efecto, el “grupo”, dueño o no



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de una entidad financiera, podrá ofrecer pagar por los recursos financieros un mejor precio, una tasa de interés más elevada. Haber identificado mejores oportunidades de inversión y no haberse constituido en “grupo”, es lo que le permitirá obtener recursos financieros, disponer de poder de compra y llevar a cabo los proyectos. b) Si el “grupo” es capaz de canalizar y asignar recursos financieros a proyectos de baja rentabilidad, la situación cambia. En estas circunstancias se requiere que los procedimientos de regulación y de supervisión lo impidan, pero sobre todo, el remedio consiste en promover una mayor competencia en el mercado financiero. Se reducirían los márgenes de intermediación financiera y, en consecuencia, las ganancias de la actividad financiera. De esta manera se forzaría a las entidades financieras a canalizar los recursos a los proyectos que ofrezcan las mejores condiciones de rentabilidad y riesgo. c) Por otra parte, debe tenerse presente que, con mucha frecuencia, la formación y el fortalecimiento de los “grupos” es consecuencia de la represión financiera, es decir, de ciertas medidas de política económica. Así por ejemplo, cuando se adoptan regulaciones que reducen la rentabilidad de los intermediarios financieros, éstos tratan de adquirir en otros sectores empresas que sean clientes, a fin de mejorar la rentabilidad, gracias a las utilidades obtenidas en esas otras empresas. En sentido contrario, cuando las regulaciones dificultan la obtención del crédito o abaratan artificialmente la tasa de interés, empresarios de otros sectores se proponen adquirir entidades financieras para asegurarse los recursos que necesitan o beneficiarse de las tasas de interés subsidiadas (J. A. Hanson y Craig R. Neal, 1985, p. 34). Cuando se trata de una situación de represión financiera y económica en general, es otro el cantar. En este caso, se crea una compleja red de distorsiones, una madeja enmarañada de impuestos y de subsidios. Resulta así muy difícil poder precisar, en definitiva, quién paga a quién y cuánto. Con frecuencia, los sectores o actividades a los cuales se desea beneficiar resultan perjudicados. El modo como los diferentes grupos de interés se organizan para obtener ventajas, derivar beneficios y defender sus prebendas, tanto como el análisis de los costos que ello repre-


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senta para el desarrollo económico de la comunidad es un tema de máxima importancia, pero que cae fuera del ámbito de este trabajo.10 Ante semejante situación es insuficiente la reforma financiera, pues sería necesaria una reforma que abarque varios sectores de la economía. El análisis de equilibrio parcial es incompleto y peligroso.11 Es indispensable adoptar entonces elementos propios del enfoque del equilibrio general. Debe así evitarse tanto la inmediatez propia del análisis de equilibrio parcial, como el inmovilismo propio del enfoque de equilibrio general. Entre lo uno y lo otro debe buscarse un delicado equilibrio para minimizar la incertidumbre, pero que se acepte como algo irremediable. La conclusión general es importante. El progreso y el perfeccionamiento del sistema financiero son indispensables para el proceso de desarrollo económico. El buen funcionamiento del sector financiero es prioritario para el desarrollo económico, como el buen funcionamiento del aparato circulatorio y del sistema nervioso lo es para el organismo humano. Pero tampoco debe exagerarse el tono. El buen funcionamiento del sistema financiero es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo económico. En efecto, para el cuerpo humano no son sólo suficientes el aparato circulatorio y el sistema nervioso, se necesita también de la firmeza de la osamenta y de la fuerza de la musculatura; asimismo, la economía costarricense, para poder desarrollarse, requiere también sectores productivos eficientes. El sistema financiero es como una rueda y un pivote: sin ellos, ni el vehículo puede marchar ni el reloj funcionar; pero no es la panacea de los problemas del desarrollo económico. Al fin y al cabo, el mundo no gira sólo en torno de la tasa de interés.

10. Al respecto puede consultarse Anne O. Krueger (1974), Jagdish M. Bhagwati (1982) y Gary S. Becker (1983). Una recopilación de la literatura reciente sobre este importante tema se encuentra en David C. Colander (1984). 11. “La teoría de la opción subóptima nos enseña que la introducción de una segunda distorsión puede reducir las pérdidas de bienestar derivado de la primera en suficiente proporción para que el cambio neto de bienestar cuando se verifican las dos distorsiones sea positivo, si se compara con el estado de cosas cuando sólo ocurre una distorsión”, (T. N. Srinivasan, 1985, p. 206).



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BIBLIOGRAFÍA Agarwala, Ramgopal. 1983. Price Distortions and Growth in Developing Countries. World Bank Staff Working Papers, No. 575. Washington: Banco Mundial. Balassa, Bela. 1987. Policy Reform in Developing Countries. Nueva York: Pergamon Press. Banco Mundial. 1987. World Development Report. Washington: Banco Mundial. Bhagwati Jagdish M. 1982. “Directly unproductive, profit-seeking (DUP) activities”, en Journal of Political Economy, agosto de 1982. Becker, Gary S. 1983. “A theory of competition among pressure groups for political influence”, en Quarterly Journal of Economics, agosto de 1983. Colander David C. (editor). 1984. Neoclassical political economy. The analysis of rent-seeking and DUP activities. Cambridge: Ballinger Publishings Co. González Garita, Marco A. 1986. Costos de intermediación financiera. Informe final presentado al Banco Central de Costa Rica. San José: Banco Central de Costa Rica. González Vega, Claudio. 1977. “Interest rate restrictions and income distribution”, en American Journal of Agricultural Economics, Vol. LIX, No. 5. ______. 1986. Mercados financieros y desarrollo. Santo Domingo: Centro de Estudios Monetarios y Bancarios. González Vega, Claudio, Marco A. González y Ronulfo Jiménez. 1984. ¿Cuánto cuesta un préstamo agropecuario? San José: Academia de Centroamérica. Hanson, J. A. y C. R. Neal. 1985. Interest rate policies in selected developing countries, 1970-1982. World Bank Staff Working Papers, No. 753. Washington: Banco Mundial. Myint, Hla. 1965. Economics of developing countries. Nueva York: Praeger. Hugh T. Patrick. 1966. “Financial development and economic growth in underdeveloped countries”, en Economic Development and Cultural Change, enero de 1966.


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Krueger, Anne. 1974. “The political economy of the rent-seeking society”, en American Economic Review, junio de 1974. Lizano, Eduardo. 1986. “Reflexiones sobre la banca nacionalizada”, en Eduardo Lizano, 1986, Desde el Banco Central. San José: Academia de Centroamérica. McKinnon, Ronald I. 1973. Money and capital in economic development. Washington: The Brookings Institution. Salazar X, José Manuel. 1986. “La visión del libre mercado sobre los incentivos económicos y la estrategia de desarrollo: una crítica teórica”, en Revista Ciencias Económicas, Vol. VI, No. I. San José: Universidad de Costa Rica. ______. 1987. Economic incentives and development strategies. Mimeo. Schumpeter, Joseph. 1934. The theory of economic development. Cambridge: Harvard University Press. Srinivasan, T. N. 1985. “La política económica neoclásica, el Estado y el desarrollo económico”, en Boletín del CEMLA, setiembre-octubre 1985. México: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos.



77

ANEXO BIBLIOGRÁFICO

1.

Si bien algunos libros sobre el desarrollo económico hacen caso omiso del tema del sistema financiero, la mayoría sí hace referencia. A modo de ejemplo a continuación se citan tres: a)

Arthur Lewis (1955). The Theory of Economic Growth. Allen and Unwin. The second requirement for stimulating lending is that the lender should be able easily to restore his liquidity by selling either his right to payment, or if the borrower’s assets. The former is mainly a matter of the adequacy of market facilities-for bonds, for shares, for mortgages, and for bills of exchange. The existence of such a market requires, of course, that there should be people or institutions willing to deal in ‘finance’, so that lenders who wish to restore themselves to liquidity can do so at a price without embarrassing the borrowers by demanding inmediate payment. The dealers in finance are more often than not regardes with hostility by their fellow men, but they obviously perform an important function, since if they did not exist, savers would be more reluctant to lend, since lending would make them illiquid, and productive investment would therefore be reduce. It is not an accident that if one studies the economic history of any rapidly expanding community, the growth of markets for financial ‘paper’ is always a prominent feature of the early stages, and almost a pre-requisite for further growth. Such markets are not required in communities where all land is publicly owned, and all operations are publicly finances, but they are essential where there is private investment, and if the usual run of bankers, traders, stock jobbers, and financiers did not emerge to fulfil this function, it would be necessary to create government agencies for the purpose. (pp. 267268).

b)

G. M. Meier y Robert E. Baldwin (1957). Economic Development, Theory History, Policy. Wiley. “To allow the use of monetary policy, the poor countries must first improve their currency and credit systems. There is a need for banks and financial institutions that will increase credit facilities and channel actual and potential voluntary savings into productive uses. At present the credit


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system is too narrowly restricted to providing credit for large estates, plantations, and foreign traders; credit facilities are not readily available for pleasants, small industry, and small traders. Extension of commercial banks, and the introduction of savings banks, cooperative savings societies, and mutual societies may remedy this. Such efforts are especially needed in rural areas. In some countries, flexible monetary and credit institutions must be created; in others, they must be extend; in all, the imperfections of the money and credit markets must be reduced” (pp. 391-392). c)

Hla Myint (1965). The Economics of the Developing countries. Praeger, 1965. “In almost all underdeveloped countries, the exchange economy has yet to spread from the market for commodities to the market for factors of production, particularly towards a more developed wage economy and capital market. This, however, requires not merely a wider use of money as a medium of exchange, but also developing the habit of using money as a ‘unit of account’ for more rational allocation of resources, and what is more important for our present purpose, using money as a ‘store of value’ for economic assets” (p. 81).

2.

En los estudios de historia económica son abundantes las referencias relacionadas con la importancia que han jugado el crecimiento, la expansión y el perfeccionamiento del sistema financiero. Seguidamente se citan los casos de Inglaterra durante la Revolución Industrial y de Japón. a)

T. S. Ashton (1948). The Industrial Revolution, 1760-1830. Oxford University Press. “The chief contribution of the banks to the industrial revolution consisted in the mobilizing of short-term funds and their transfer from areas where there was little demand for them to others that were hungry for capital.” (p. 106) Many institutions besides the banks helped in the process of mustering and distributing capital. In 1773 the Stock Exchange, which had previously consisted of a group brokers meeting in a coffee-house, obtained premises of its own.” (p. 106-107) “There arose specialist bill-brokers, like Richardson, Overend & Co., and finance houses such as those of the Goldsmiths” (p. 107). “In 1760 there was nothing that could justly be called a capital market. Lending was still largely a local and personal matter. By 1830 the volume of



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investable funds had grown beyond measure. Banks, and other institutions, served as pools from which capital, brought by innumerable streams, flowed to industries at home and abroad. Instead of the guess, shrewd or ill-founded, as to the credit-worthiness of the borrower, there was, for part of the field, the published list as a guide.” (p. 108-109). b)

G. C. Allen (1946). A Short Economic History of Modern Japan, 18671937. Allen and Unwin. “This principle was that a healthy financial system required the existence of banks with specialized functions, which he defined as the provision of longterm investment in industry and agriculture, the mobilization of the savings of the poorer classes, the handling of foreign exchange transactions and the conduct of domestic commercial business.” (p. 47). “What were required were institutions formed for the purpose of mobilizing the savings of the community through the medium of bank debentures guaranteed by the Government. In this way resources could be collected and directed towards enterprise.” (p. 48). “Japan’s financial development in the period now under review was by no means limited to these official or semi-official institutions. Indeed the deliberately specialized functions which had been given to these banks left opportunities for the growth of banks of another kind. Some of the old money-lending and exchange houses had been reorganized shortly after the Restoration, as we have seen, and before the end of the century a few of then developed into flourishing commercial banks of the modern type. After the revision of the National Bank Regulations which provided for the gradual withdrawal of the note issue, many national banks were re-formed as private commercial banks. During the nineties the number of these private banks grew rapidly, along with the industrial and commercial development of the period.” (p. 51).

3.

En la literatura contemporánea las dos obras fundamentales que dieron un gran impulso a los estudios sobre la influencia e importancia del sistema financiero en el desarrollo económico son: Edward S. Shaw (1973). Financial Deepening in Economic Development. Oxford University Press, 1973 y Ronald I. McKinnon (1973). Money and Capital in Economic Development. The Brookings Institution.


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4.

En Ohio State University, en donde labora Claudio González Vega, se desarrolla un importante programa de investigación sobre los mercados financieros rurales en países subdesarrollados y su influencia en el proceso de crecimiento económico. Unas obras recientes que han surgido, en buena parte, de este esfuerzo son:

5.

a)

J. D. Pischke, Dale W. Adams y Gordon Donald, editores, (1983). Rural Financial Markets in Developing Countries. The Johns Hopkins University Press.

b)

Dale Adams, Douglas Graham y J. D. Von Pischke (1984). Undermining Rural Development with Cheap Credit. Westview Boulder.

Una extensión importante de este programa ha sido la creación del Centro de Estudios Monetarios y Bancarios (CEMYB) en Santo Domingo, República Dominicana, de la cual ha surgido la Biblioteca de Mercados Financieros. De sus publicaciones deben mencionarse: Claudio González Vega, Mercados Financieros y Desarrollo, junio 1986; Claudio González Vega, Mercados Financieros Rurales en América Latina, julio 1986; Andrés Dauhant, Reforma Financiera en Pequeñas Economías Abiertas, julio 1986.

6.

El caso de Costa Rica ha sido analizado recientemente en los siguientes estudios y trabajos:

a) Claudio González Vega, Marco A. González y Ronulfo Jiménez (1984). ¿Cuánto cuesta un préstamo agropecuario? San José: Academia de Centroamérica. b) Claudio González Vega (1985). “Crisis y el Sistema Bancario Costarricense”, en Revista Ciencias Económicas, Vol. V, No. 1.

c) González Garita, Marco A. (1986). Costos de Intermediación Financiera. Informe final presentado al Banco Central de Costa Rica. San José, Banco Central de Costa Rica.

d) Marco A. González Garita (1987). Eficiencia y Costos de Intermediación Financiera; el caso del sistema bancario costarricense. Informe final presentado a la AID. San José.


2. EL SISTEMA FINANCIERO Y EL PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL*

2.1

CONCEPTO Y ALCANCE DEL PROCESO DE AJUSTE ESTRUCTURAL

Puede definirse el Programa de Ajuste Estructural (PAE) como el conjunto de medidas y decisiones públicas cuyo propósito principal es eliminar o reducir sustancialmente los obstáculos y entrabamientos que impiden el uso adecuado de los factores de la producción. Una vez suprimidas o atenuadas estas distorsiones, la eficiencia global de la economía mejorará y, en esa forma, podrá crecer sostenidamente a un ritmo que permita un aumento real de las condiciones de vida de toda la población. Habría así una diferencia conceptual importante entre el ajuste estructural y el crecimiento económico. El primero se refiere al esfuerzo tendiente a lograr un mayor Producto Interno Bruto (PIB) mediante un mejor uso de una dotación dada de factores de la producción (desplazamiento de una situación dentro de la curva de posibilidades de producción a otra más cerca de dicha curva). El segundo trata de aumentar el PIB, gracias a una mayor disponibilidad de factores de la producción (desplazamiento de la curva de posibilidades de producción hacia la derecha). El origen de las llamadas distorsiones son los obstáculos y entrabamientos que se han acumulado como consecuencia de múltiples regulaciones, limitantes, restricciones y prohibiciones que los entes públicos han tornado, paulatina pero persistentemente, en el transcurso del tiempo. *

Ponencia presentada por Eduardo Lizano F., Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica, en la XLVII Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales Latinoamericanos y de España, celebrada en Madrid, España, el 20 y 2l de setiembre de l988. 81


82 2.2


SISTEMA FINANCIERO Y PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL

La función del sistema financiero en el Programa de Ajuste Estructural El Programa de Ajuste Estructural requiere incluir también al sector financiero. Sin abarcarlo no será posible llevar a cabo una política general de ajuste estructural. Se trata de una condición necesaria, aunque no suficiente. El PAE necesita llevarse a cabo, prácticamente, en todos los sectores de la economía: la agricultura, la industria, el sector público, el financiero, los transportes, la energía. No solamente eso, sino que también es necesario que el ritmo del avance en los diferentes sectores guarde una estrecha relación. En efecto, si un sector se queda retrasado, se obstaculiza el progreso de los demás. El PAE debe avanzar en un frente amplio. Así, en la agricultura no se puede realizar el ajuste estructural si el sector industrial no suple los insumos manufacturados requeridos por el sector agropecuario para el desarrollo. Además, el suministro debe ser oportuno, de buena calidad y a precios competitivos internacionalmente. Si el sector industrial se queda atrás, aún cuando se quisiera ir adelante en el agrícola, no podría lograrse. Por otra parte, si el sector agrícola se retrasa, la actividad industrial tampoco puede avanzar, dado que una serie de actividades de aquel sector precisan de materias primas agrícolas. Se requiere que esos insumos también sean suministrados de manera oportuna, de buena calidad y a precios competitivos. Así, el PAE debe avanzar simultáneamente en los diferentes sectores de la economía incluyendo el sector financiero. Éste no debe quedar rezagado porque generaría un obstáculo para el avance del resto de la economía. Esto, por cuanto los servicios financieros que los demás sectores demandan implican el funcionamiento de un sistema financiero altamente eficiente. El sector financiero debe alcanzar ciertos objetivos dentro del Programa de Ajuste Estructural: •

Mejorar la intermediación financiera. Se trata específicamente de reducir los costos de la intermediación financiera. De esta manera, los ahorrantes podrán recibir una mayor remuneración por sus ahorros y los usuarios del crédito tendrían que pagar menos por él; es-


El sistema financiero y el Programa de Ajuste Estructural

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to, gracias a la reducción en los márgenes de la intermediación. Para reducir los costos de la intermediación financiera se procedería a adoptar un conjunto de medidas tendientes a lograr estos objetivos: (i) Aumentar la competencia entre los diferentes intermediarios financieros, al reducir los obstáculos de “entrada” al mercado financiero, así como las diferencias entre el mercado financiero formal y el informal. Esta mayor competencia obligaría a los intermediarios financieros a reducir sus costos de operación, a aprovechar las economías de escala y a sacar el mejor provecho posible de la información, lo cual redunda en costos menores para la clientela. (ii) Mejorar la seguridad del sistema financiero gracias a sistemas remozados de supervisión, control e intervención a cargo de los entes públicos reguladores. Un sistema de seguro para los pequeños ahorrantes tendería también a mejorar la seguridad del sistema financiero. Esto permitirá a los intermediarios financieros reducir la necesidad de ciertas reservas y, por consiguiente, disminuir los costos financieros. (iii) Finalmente, propiciar una sana política macroeconómica para no tener que establecer, por parte del Banco Central y en aras de la política de estabilización, encajes o reservas relativamente elevados, lo cual influiría negativamente en el costo de la intermediación financiera. Así, una intermediación financiera relativamente poco costosa y oportuna permitiría trasladar rápidamente y de manera ágil los excedentes de recursos de unas unidades económicas a otras que experimenten escasez.1 •

Suministro de nuevos servicios. El sistema financiero debe, asimismo, ampliar constantemente el suministro de nuevos servicios. El

1.

El énfasis puesto en el mejoramiento de la intermediación financiera no significa que otros procedimientos para el autofinanciamiento o las finanzas públicas, puedan descuidarse. Estos procedimientos también deben mejorarse como parte del Programa de Ajuste Estructural, así, la reinversión de utilidades y los aportes directos de los accionistas a fin de capitalizar las empresas y mejorar la posición competitiva son procedimientos altamente deseables. Ello exige ciertas medidas gubernamentales, por ejemplo, las disposiciones fiscales no deberían discriminar en contra de la reinversión de utilidades (considerarlas como una distribución de dividendos gravables, desde el punto de vista del impuesto sobre la renta) y en favor del endeudamiento (los intereses pagados sobre pasivos-créditos se deducen de la renta gravable). En cuanto a las finanzas públicas, el aspecto central consiste en cómo mejorar la productividad del ahorro y la inversión pública.


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proceso de ajuste exige, en la gran mayoría de los sectores de la producción, cambios importantes en organización, mercadeo, comercialización, capacitación. Todo ello requiere una gama creciente y diversificada de nuevos servicios financieros desde las tarjetas de crédito hasta las operaciones de comercio exterior, desde la transferencia electrónica de fondos hasta los servicios de arriendos (leasing). Así, la modernización continua del sistema financiero es una necesidad ineludible para la buena marcha del PAE. •

Retención del ahorro nacional. Con frecuencia, las políticas macroeconómicas alientan la inversión del ahorro financiero nacional en el extranjero. Ello se debe, por ejemplo, a políticas monetarias, cambiarias e impositivas, que hacen más atractivo mantener los ahorros fuera del país. Es muy importante evitar esta situación ya que el programa de ajuste estructural (PAE) demanda una utilización plena de los recursos de que dispone el país; de no ser así, se dificultaría, en mucho, el proceso de reconversión de los sectores productivos de la economía nacional. Es indispensable, por consiguiente, tratar de atraer y retener el ahorro financiero del país y evitar así que se fugue al exterior.

Como puede apreciarse, el mejoramiento y la modernización del sector financiero es un elemento de gran trascendencia para que el Programa de Ajuste Estructural pueda llevarse a buen término.

La política de ajuste estructural en el sector financiero ¿Cuáles son las principales medidas de un Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero? Dos aspectos principales han de diferenciarse: la liberalización y la supervisión del sector financiero.

La liberalización del sector financiero Se trata de dar mayor flexibilidad y libertad a los intermediarios financieros para realizar las tareas. Esto desde varios puntas de vista, a saber: •

Los intermediarios financieros podrán disponer de mayor libertad para decidir acerca del destino de los recursos que tienen a disposi-



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ción. Para este efecto, las limitaciones cuantitativas que se imponen a las operaciones de crédito, ya sean sectoriales o globales, las cuales se establecen con mucha frecuencia, tienden a ser eliminadas o reducidas sustancialmente. Los intermediarios financieros adquieren así la facultad de decidir libremente a que sectores, actividades y a cuáles personas y empresas otorgar los préstamos. •

En cuanto a la captación de recursos, también se dan cambios importantes. Estos consisten en permitir a los intermediarios financieros el acceso a los diferentes mercados financieros, con el propósito de obtener los recursos requeridos para las propias labores. Las prohibiciones que se imponen para captar fondos, en buena parte tienden a desaparecer o a flexibilizarse, tanto en lo relacionado con recursos internos como a externos.

•

Se trata de otorgar a los intermediarios financieros flexibilidad en cuanto a los costos en que incurren para obtener los recursos que necesitan. En otras palabras, liberar las tasas de interés pasivas. De esta manera podrán pagar en los mercados financieros lo que consideran adecuado a fin de poder captar los recursos. Igualmente, se daría una mayor libertad en cuanto a la consecución de los ingresos. Especial importancia tiene la fijación de las tasas de interés activas que se cobran a los clientes. Esta flexibilidad no solamente se refiere a las tasas de interés sino también a las comisiones y otros cargos que se cobran al cliente.

•

Finalmente, los intermediarios financieros dispondrán de mucha mayor flexibilidad de acción, también, en cuanto a las demás condiciones de los créditos, como son las garantías exigidas, los plazos establecidos, la frecuencia de los abonos, etcétera. Se trata entonces que los intermediarios financieros tengan mayor flexibilidad y, consecuentemente, se vean forzados a competir en forma activa entre ellos en cuanto a las condiciones de las operaciones pasivas y activas.

La supervisión del sector financiero A la par del conjunto de medidas que buscan dar una mayor flexibilidad a la operación de los intermediarios financieros y una liberalización del funcionamiento de los mercados financieros en general, existe otra


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serie de disposiciones, cuyo propósito es establecer una mejor supervisión y un mayor control por parte de los entes contralores y reguladores (Superintendencia General de Entidades Financieras, Auditoría General de Bancos, Banco Central, etcétera) sobre los intermediarios financieros, tanto privados como públicos. Así, por un lado, se da más flexibilidad y libertad en los aspectos que se mencionaron en el aparte anterior a los intermediarios financieros, ya se trate de bancos, compañías financieras u otras entidades similares. Por otra parte, en forma simultánea, surge otro proceso con el fin de mejorar sustancial y radicalmente los procedimientos vigentes para supervisar y controlar los intermediarios financieros. Se trata de alcanzar, al menos, dos objetivos. Primero, para usar un término que está en boga, asegurar una mayor transparencia en el funcionamiento de los intermediarios financieros. Segundo, lograr una mayor seguridad para el público. Las medidas concretas son diversas y variadas. A continuación se mencionan las principales: (i) Como parte de las responsabilidades de los intermediarios financieros, se les obliga a comunicar regularmente los estados financieros en la forma como lo indique la entidad reguladora. Así, el público puede aquilatar y percibir mejor cuál es la situación financiera de los diferentes intermediarios financieros. (ii) Se exige, por lo general, aumentar el capital social mínimo para operar hasta alcanzar una relación patrimoniopasivo adecuada para el funcionamiento. (iii) Se obliga a proceder a una limpieza de la cartera de activos desde dos puntos de vista: por una parte, se impide que en los estados de ganancias y pérdidas se puedan contabilizar como ingresos, los intereses devengados, pero no cobrados efectivamente, que se originan en operaciones con atrasos, por ejemplo, de más de 90 días; por otra parte, en el balance de situación no se permite incluir, dentro de los activos, aquellas operaciones que muestren un atraso, por ejemplo, de más de 90 días. El ente contralor, por así decirlo, procede con mano firme y sin muchas contemplaciones a dar vuelta a las tuercas y a apretar los tornillos. (iv) Se dictan reglamentos en cuanto a la concentración de crédito, de manera que la entidad financiera no pueda prestar a una persona natural o jurídica más de un cierto porcentaje de recursos. Sin embargo, por lo general, es indispensable ir más lejos para evitar el grave problema que se presenta con los llamados grupos económicos. Para ello es necesario regular estrictamente la posibilidad de que los intermediarios financieros presten a los propios socios o a las empresas de los administradores, directivos y accionistas.



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Se trata de evitar, precisamente, el peligro que implica la concentración de recursos en determinadas actividades, así como impedir la utilización de los intermediarios financieros en provecho de un pequeño grupo, con el consabido riesgo que ello implica. Son bien conocidas, en efecto, las graves consecuencias que la concentración del crédito ha tenido. El fracaso de algunas empresas o de algunos grupos que controlan una elevada proporción de los recursos de una institución financiera, le han ocasionado, con frecuencia, graves aprietos, lo cual, a la vez, ha acarreado perjuicios serios a la estabilidad de todo el sistema financiero. (v) Finalmente, se otorgan al ente regulador mayores facultades para intervenir directamente los intermediarios financieros. Tradicionalmente, para intervenir los intermediarios financieros es necesario seguir un proceso lento, la mayor parte de las veces de carácter judicial. El resultado es previsible: cuando culmina este proceso y se autoriza finalmente al ente contralor a intervenir, los activos de la entidad financiera han desaparecido en gran medida. Es imperioso, por consiguiente, establecer un mecanismo ágil que permita al organismo contralor intervenir los intermediarios financieros de inmediato. Sobre este tópico se requiere alcanzar un equilibrio sumamente delicado, dado que no se trata de que el ente regulador pueda intervenir caprichosamente. Por lo tanto, habrá de legislarse de manera tal que se mejoren las posibilidades efectivas de control e intervención en ese campo sin caer, tampoco, en la simple arbitrariedad.

Problemas que el sector financiero puede presentar al Programa de Ajuste Estructural En resumen, puede decirse que, para llevar adelante la política de ajuste estructural, es ineludible la transformación del sector financiero. Éste se verá enfrentado a nuevos retos, que deberá encarar satisfactoriamente. En efecto, el sistema financiero tendrá que adaptarse a las realidades siguientes: •

Una mayor flexibilidad, lo cual plantea las dificultades inherentes al aprendizaje de administrar un mayor grado de libertad. Vivir en libertad siempre es difícil, esto es especialmente valedero cuando (como sucede en muchos países latinoamericanos) los intermedia-


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rios financieros han estado sometidos durante largos años a severas limitantes, restricciones y aún prohibiciones, generalmente emanadas del Banco Central. •

Una mayor competencia entre los intermediarios financieros tanto en lo que se refiere a los clientes, como en la consecución de recursos; así, las diferencias y la compartimentalización del mercado financiero formal y del mercado financiero informal tienden a desaparecer.

•

Un mayor esfuerzo por definir la estrategia de desarrollo de cada intermediario financiero. Así habrá de decidirse ya sea por la especialización por actividades a hacerlo por zonas geográficas, o bien, transformarse en una entidad que ofrezca servicios múltiples en el ámbito nacional.

•

Una mayor incorporación de técnicas de administración interna para ejercer un mejor control sobre la cartera de activos, la programación financiera, las nuevas técnicas de informática, todo ello con el propósito de controlar mejor los costos financieros y los de operación y, por ende, el nivel de utilidades.

•

Una mayor adaptación ante nuevos procedimientos de supervisión y de control por parte de los entes públicos reguladores. En efecto, la desregulación del sector financiero implica una mayor intervención de estos entes, basados en el adagio popular de que es mejor prevenir que curar.

Si todas estas condiciones se cumplen satisfactoriamente, entonces se espera que el sistema financiero muestre una multifuncionalidad acrecentada, un rendimiento adecuado y suficiente seguridad. En general, mientras la entidad monetaria (Banco Central, Junta Monetaria) deja de ejercer un control directo (límites cuantitativos de crédito, asignación selectiva de recursos, tipos de interés, etcétera) y utiliza más instrumentos de carácter indirecto (encajes, operaciones de mercado abierto, redescuento), el ente regulador (Superintendencia de Instituciones Financieras, Auditoría General de Bancos), por el contrario, se ve investido de mayores facultades de control, de supervisión y aún de intervención. Ambos procesos deben mantenerse dentro de determinados límites, de otra manera se corre el riesgo de que se presenten resultados contrapro-



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ducentes. Por ello, un exceso de libertad bien podría conducir al libertinaje y un exceso de control podría llevar a un entrabamiento inconveniente. Habrá de encontrarse un delicado equilibrio entre la necesidad muy sentida de una mayor flexibilidad y libertad y el requisito, no menos urgente, de un mayor control y supervisión. Sin embargo, la desregulación del sector financiero corre el riesgo de plantear ciertos problemas para el cumplimiento satisfactorio de la política de ajuste estructural. En efecto, ¿hasta dónde la mayor flexibilidad y libertad del sistema financiero permitirá una mejor utilización del ahorro financiero y un abaratamiento de la intermediación financiera? Estos aspectos son de suma importancia y deben analizarse con cierto detenimiento. •

Cuando la desregulación del sector financiero se lleva a cabo en condiciones donde el tamaño de la economía es muy pequeño o los mercados financieros poco desarrollados, se plantea la interrogante de si la desregulación financiera realmente aumentará el grado de competencia. Entidades financieras tales como las cooperativas de ahorro y crédito, las mutuales de ahorro, las cajas de previsión social y, sobre todo, los bancos propiedad del Estado pueden representar un papel importante para forzar una mayor competencia. Pero si aún así no se logra, entonces surgirán casi inevitablemente estructuras oligopolísticas y monopolísticas en los mercados financieros. Si esto ocurriera, los beneficios derivados de un costo menor de la intermediación financiera serían retenidos por los intermediarios privados y no beneficiarían ni a los ahorrantes (tasas de interés pasivas más elevadas) ni a los usuarios del crédito (tasas de interés activas más reducidas). Esto no ayudaría al Programa de Ajuste Estructural.

•

Aún cuando la competencia arreciara, la acción de los intermediarios financieros no se guía únicamente por la factibilidad y la rentabilidad del proyecto que se desea financiar, la tasa de interés que el solicitante ofrece y los bienes que dé en garantía. En efecto, el intermediario financiero ha de procurar una diversificación adecuada de la cartera de activos y trata de alcanzar una combinación óptima de riesgos. Así, algunos proyectos de alto beneficio podrían quedar re-


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legados y no recibirían el financiamiento requerido. Esto tampoco ayudaría a la buena marcha del Programa de Ajuste Estructural. •

La desregulación del sector financiero acarreará consecuencias para la asignación del ahorro financiero. Además de la observación hecha en el párrafo anterior, deben mencionarse otros dos aspectos: –

Puede generarse una tendencia, por parte de los intermediarios financieros, a asignar más recursos al financiamiento del consumo, especialmente el de bienes de consumo no duradero y relativamente menos al financiamiento de proyectos de producción y de inversión. Esta tendencia se ve reforzada por otras políticas macroeconómicas. Así, por ejemplo, si simultáneamente con el proceso de desregulación del sistema financiero, se procede a una reducción sustancial del proteccionismo aduanero, como los impuestos de aduana, generalmente son más elevados para los bienes de consumo que para los bienes de capital, la reducción de aranceles significa un cambio de precios relativos: el precio, en moneda local, de los bienes de consumo, en especial los no duraderos, disminuye relativamente más que el de los bienes de capital. La demanda por bienes de consumo no duraderos, con frecuencia reprimida durante largos períodos, aumenta con rapidez y, por consiguiente, los intermediarios financieros canalizan recursos a ese sector. Sin embargo, debe tenerse presente que, aún cuando la expansión de la demanda bien podría generar un incremento de las importaciones, también podría darse un aumento de los requerimientos de crédito para la producción y la inversión locales. Esto pone en evidencia la necesidad de una estrecha coordinación en la ejecución de las diferentes políticas del Programa de Ajuste Estructural.

–

Otra distorsión en el otorgamiento del ahorro financiero se origina en la formación y fortalecimiento de los llamados grupos económicos. Existe la posibilidad de que la mayor libertad y flexibilidad de los intermediarios financieros les permitan asignar una proporción desmedidamente elevada a la concesión de crédito a los accionistas, o bien, a las empresas de su propiedad. Se forman, así, verdaderos conglomerados inconvenientes para el buen funcionamiento y para la estabilidad de los intermedia-



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rios financieros (exceso de concentración de la cartera de activos, riesgos exagerados), así como para la economía (peligro para los ahorrantes, excesivo poder económico, concentración en la distribución del ingreso). La formación de estos grupos económicos perjudica la sana asignación del ahorro financiero, así como el funcionamiento general de la economía. La posibilidad de que estos grupos económicos aparezcan y crezcan depende, en buena parte, del mayor o menor grado de permisividad financiera que toleren los entes reguladores. Por ello, es muy importante que la legislación exija a estas entidades una acción vigilante para evitar e impedir, sin contemplaciones, una evolución en este sentido. •

El efecto de la desregulación financiera sobre las tasas de interés es otro de los aspectos que debe tenerse en cuenta. Existe el peligro de que las tasas de interés reales tiendan a aumentar. Sin embargo, es oportuno hacer una diferencia entre el mercado financiero formal y el informal. En el primero, antes de la desregulación, existía una demanda reprimida ya que las tasas de interés que regían estaban, por lo general, por debajo del mercado (subsidiadas). Los intermediarios financieros se veían forzados a racionar el crédito mediante diversos procedimientos, tales como acumulación de solicitudes, cobro de cargos camuflados (comisiones, intereses anticipados), exigencia de garantías adicionales, etcétera. Esto obligaba a una parte de los clientes a tener que recurrir al mercado informal. Así, en realidad, existían tasas relativamente reducidas en el mercado formal y relativamente elevadas en el informal. El mercado estaba segmentado. Con la desregulación es de esperar que las tasas de interés reales aumenten en el mercado formal, pero simultáneamente deberían disminuir en el informal. Se daría, así, una convergencia de las tasas de interés en ambos mercados. Cuánto se avance en este proceso depende, básicamente, del tamaño relativo de los dos mercados (es decir, de la magnitud de la represión financiera existente) de los costos de captación y de información, diferentes en ambos mercados, y de la diversidad de riesgos que existe en cada uno de los dos mercados financieros. Si llegara a prevalecer un aumento generalizado de las tasas de interés reales, ello tendría efectos


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perjudiciales en la economía, ya que algunos proyectos de inversión dejarían de ser rentables y, por consiguiente, no se llevarían a cabo.2 •

2.

¿Debe acaso aumentar la demanda general de crédito como consecuencia de la desregulación del sector financiero? ¿Si esto aconteciera, podría darse una tendencia hacia el alza de las tasas de interés reales en toda la economía? Deben hacerse dos consideraciones: –

La demanda de crédito tiende a aumentar por parte de los sectores que son afectados favorablemente por el Programa de Ajuste Estructural. Las empresas desean aprovechar las nuevas oportunidades, para lo cual requieren recursos financieros adicionales. Otras actividades dedicadas, en buena parte, a abastecer el mercado local desean ahora aumentar las exportaciones, para lo cual necesita más recursos financieros de corto plazo (financiar compras de materias primas, créditos de exportación) y de mediano plazo (inversiones para reducir los costos unitarios de producción y mejorar así la posición competitiva). Por otra parte, las actividades que se ven perjudicadas por el programa de ajuste estructural, también demandan más crédito. En efecto, ellas con frecuencia no podrán hacer frente al pago de las deudas y pasivos de acuerdo con las condiciones originalmente pactadas; necesitan de cierto plazo para poder liquidar activos o para esperar que el Gobierno ponga en ejecución algún programa de “salvación” de empresas. Esta posposición de pagos significa, para los intermediarios financieros, un incremento en la demanda de crédito, lo cual, a la vez, tiende a repercutir en el nivel real de las tasas de interés.

–

Sin embargo, deben tenerse también presente las consecuencias de una posible elevación de las tasas de interés reales en el monto del ahorro financiero. Así como la cantidad demandada

Aspectos macroeconómicos tales como las expectativas de la inflación, de la devaluación y del “estrujamiento” del sector privado por parte del Sector Público a fin de financiar el déficit de las finanzas públicas, influyen evidentemente en el nivel de las tasas de interés reales. Ella no tiene relación directa con el programa de desregulación del sector financiero, excepto que históricamente ésta se ha dado, frecuentemente, en condiciones de gran inestabilidad financiera, en donde los aspectos señalados están presentes todos ellos conjuntamente.



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tiende a aumentar, la cantidad ofrecida de ahorro financiero inclina a incrementarse, lo cual haría amainar la tendencia de las tasas de interés reales por elevarse. Puede plantearse una dificultad, sin embargo, si el plazo requerido por las unidades económicas que demandan el crédito es sustancialmente mayor que el plazo al cual las unidades económicas colocan el ahorro financiero. Las primeras requieren recursos del mercado de capitales (mediano plazo, por ejemplo, 3-5 años), las segundas aumentan los fondos del mercado monetario (muy corto plazo, por ejemplo, 90-180 días). Esta discrepancia, alentada por problemas de la política macroeconómica (presiones inflacionarias, expectativas de devaluación, etcétera), puede ocasionar serias tensiones en el sector financiero, que obstaculizan la buena marcha del proceso de ajuste estructural. •

El endeudamiento externo por parte de los intermediarios financieros privados plantea serios problemas tanto para el sector financiero como para el proceso de ajuste estructural en general. Ello es debido, al menos, a dos razones: –

Este endeudamiento privado termina con frecuencia por ser considerado como público por los acreedores. De esta manera, viene a agravar el problema, de por sí ya serio, de la deuda externa pública.

–

El endeudamiento externo puede generar un exceso de crédito interno, lo cual podría aumentar la vulnerabilidad financiera de las empresas. En efecto, la disponibilidad de crédito les permitirá sustituir otras fuentes de financiamiento, tales como la reinversión de utilidades o los aportes patrimoniales por parte de los accionistas. Este debilitamiento financiero dificultaría a las empresas el poder hacer frente con éxito a una situación competitiva más aguda, dado el Programa de Ajuste Estructural (desgravación arancelaria).

En conclusión, parece evidente que la desregulación del sector financiero puede acarrear problemas significativos para el normal desenvolvimiento del proceso de ajuste estructural. Para paliar los posibles efec-


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tos o, aún mejor, para evitarlos del todo, es necesario poner énfasis en tres aspectos: i.

Asegurar la aplicación de una política macroeconómica sensata y prudente, tendiente, principalmente, a evitar las presiones inflacionarias, la inestabilidad cambiaria y el “estrujamiento” del Sector Privado por parte del Sector Público;

ii. Evitar una liberalización prematura de la cuenta de capital de la balanza de pagos, de manera que la posibilidad del endeudamiento externo de los intermediarios financieros, en especial en el caso de los privados, quede sujeta a la previa licencia de las autoridades monetarias. No será sino en etapas avanzadas del proceso de ajuste estructural cuando podría considerarse la conveniencia de proceder a la liberalización de los movimientos de capital; iii. Impedir, a toda costa, la permisividad en el sector financiero. Los entes públicos reguladores deben poder actuar con firmeza y rapidez ante las actuaciones de los intermediarios financieros, especialmente en relación con la constitución de grupos económicos, la sanidad de la cartera de activos y la formación de estructuras oligopolísticas en el mercado financiero. Si lo anterior se toma en cuenta y se actúa en consonancia, entonces la mayor flexibilidad y libertad de los intermediarios financieros, públicos y privados, será un factor de primordial importancia para llevar a buen término el proceso de ajuste estructural.

Problemas que el programa de Ajuste Estructural puede presentar al sector financiero Así como la desregulación del sector financiero puede plantear dificultades al proceso de ajuste estructural, la ejecución de este último puede ofrecer algunos problemas al sector financiero. El Programa de Ajuste Estructural plantea al sector financiero dos problemas, importantes de mencionar. Anteriormente, se indicó cómo dicho programa modifica la rentabilidad relativa de las diferentes actividades productivas y de las unidades económicas. Algunas de ellas de-



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jan de ser rentables y, a la vez, surgirán otras que llegarán a representar buenos negocios los cuales no lo eran en el pasado. El Programa de Ajuste Estructural implica necesariamente aumentar la producción de ciertos bienes y servicios y disminuir la de otros. Esto significa que algunos de los clientes de los intermediarios financieros se verán en aprietos para hacer frente, puntualmente, a las deudas. En efecto, si un banco ha hecho préstamos a una empresa que produce bienes, los cuales dejan de ser rentables debido al Programa de Ajuste Estructural, entonces ésta puede verse en dificultades y no atender adecuadamente las obligaciones bancarias. El PAE puede así ocasionar serios problemas en la cartera de activos de los intermediarios financieros. Esto les acarrea evidentemente dificultades al afectar el flujo de ingresos y, también, les resta flexibilidad para dar debida rotación a esos recursos tal como lo requieren otros clientes. Se plantean así dos problemas a los intermediarios financieros. Uno se relaciona con el estado de ganancias y pérdidas ya que, en algunos casos, no podrán recuperar ni los intereses ni el principal de ciertos préstamos. Esto perjudica, sin duda, la rentabilidad de los intermediarios financieros. Otro se refiere al balance de situación ya que algunos activos (créditos por cobrar) pierden solidez, lo cual exige incrementar las reservas por préstamos incobrables; pero es más, el precio de liquidación de no pocos de los activos recibidos en garantía por el intermediario financiero bien podrían disminuir. De esta manera, el balance de situación también empeora. Esta situación obliga a los intermediarios financieros no sólo a ejercer la prudencia tradicional de diversificar ampliamente el riesgo de la cartera de préstamos, sino también a determinar cuidadosamente cuáles son las actividades y sectores productivos que se verán en dificultades debido al PAE y cuáles, por el contrario, saldrán beneficiados. Así, podrán capacitarse mejor para tomar decisiones. De no hacerlo en esta forma, no pocos intermediarios financieros podrían enfrentar serios problemas, que los podrían llevarían a la insolvencia y a la quiebra. El Programa de Ajuste Estructural no solamente plantea a los intermediarios financieros problemas en cuanto a su propia rentabilidad. Debe recordarse que el programa también modifica la rentabilidad relativa de las diferentes actividades dentro de la economía. Esto significa que se


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producirá un desplazamiento de factores de la producción de aquellas actividades cuya rentabilidad relativa disminuye, hacia aquellas otras en donde aumenta. Esto es así en todos los sectores y actividades, ya sean agrícolas o industriales y el sector financiero no escapa a esta evolución. Por eso los intermediarios financieros deberán poner especial atención a la rentabilidad relativa para asegurar a los inversionistas que es remunerativo invertir en este sector. Los intermediarios financieros tienen que competir por los recursos de una manera mucho más agresiva, no sólo por el ahorro financiero para ampliar las actividades crediticias, sino también por los recursos de inversión para capitalizar las empresas propias. Deberán aumentar el capital; pero, para hacerlo, tendrán que lograr una rentabilidad relativa tal que las utilidades, los dividendos y el precio de las acciones sean satisfactorios para atraer a los inversionistas y convencerlos a canalizar hacia ellos una parte de los recursos disponibles. Asimismo, debe señalarse el punto concerniente al orden en el que el PAE se lleva a cabo en los diferentes sectores. Si el proceso de liberalización avanza a un ritmo acelerado en el sector financiero, pero bastante más lentamente en relación con la política de comercio exterior (desgravación arancelaria), entonces puede surgir un problema adicional para el sector financiero. En estas circunstancias, en efecto, las empresas protegidas por el arancel aduanero seguirán siendo relativamente rentables, lo cual induciría a los intermediarios financieros a conceder préstamos adicionales a estas empresas, sin tener en cuenta que, cuando se proceda al desmantelamiento del proteccionismo arancelario, ellas pueden dejar de ser buenos sujetos de crédito. Esto acarrearía nuevos problemas y pondría en dificultades a algunos intermediarios financieros. Por ello, es necesario que el PAE avance simultáneamente en la mayoría de los sectores de la economía.

La reforma financiera y el entorno Por lo general, la decisión de adoptar la política de ajuste estructural y de llevar adelante el Programa de Ajuste Estructural se ha tornado en situaciones caracterizadas por una gran inestabilidad del sistema económico y por deficiencias estructurales significativas. Es más, el ajuste



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estructural se ha planteado como una parte esencial de la solución para superar la crisis coyuntural planteada y el subdesarrollo estructural existente. Ello ha significado que el proceso de desregular al sector financiero ha debido llevarse a cabo con frecuencia en condiciones extremadamente adversas. El entorno ha resultado poco propicio. Deben comentarse cuatro circunstancias específicas. i.

En muchos países latinoamericanos la debilidad financiera de las unidades productivas Los clientes de los intermediarios financieros es muy marcada. Muchas empresas tratan, en efecto, de “hacer mucho chocolate con muy poco cacao”. El aporte de los accionistas y el capital de las empresas no guardan una relación satisfactoria con los pasivos. Éstos son exageradamente elevados a la luz del capital efectivamente aportado por los accionistas.

La debilidad financiera, crónica en muchos casos, se debe a múltiples factores tales como: Primero, utilidades reducidas, aún cuando el proteccionismo aduanero sea elevado, por cuanto el tamaño del mercado nacional no permite operar con costos unitarios de producción competitivos. Segundo, empresas relativamente jóvenes que no han podido capitalizarse adecuadamente. Tercero, la legislación vigente que grava la reinversión de utilidades y, por el contrario, propicia el endeudamiento al dar un trato preferencial a los gastos por concepto de intereses. Esta situación acarrea dificultades a las empresas cuando la competencia ataca como consecuencia del Programa de Ajuste Estructural. Se dificulta a las empresas cumplir los compromisos financieros; necesitan nuevas créditos para pagar deudas y requieren recursos adicionales para financiar ola reconversión. Cuando el mercado de capital es incipiente y las empresas familiares no desean abrirse a nuevos accionistas, entonces es aún más difícil la capitalización de las empresas mediante la colocación de acciones en el mercado bursátil. Esto, a la vez, obstaculiza el mejoramiento de la productividad, la reducción de costos y, por ende, el hacer frente a la mayor competencia. Todo ello repercute en la situación de los intermediarios financieros por cuanto ellos sufren de lleno la incapacidad de los clientes para cumplir con los compromisos contraídos, forzándolos a captar más recursos de los que normalmente hubieran requerido. Los problemas de las empresas dependerán del ritmo al cual se lleve a cabo el Programa de Ajuste Estructural, so-


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bre todo en cuanto a la disminución del proteccionismo aduanero3 y de la debilidad financiera inicial de las unidades productivas; cuanto mayor sea ésta, más inelástica será la demanda de crédito y menor la capacidad de los intermediarios financieros para establecer y participar en programas cuyo propósito sea fortalecer la cuenta patrimonial de clientes más que aumentar los pasivos. ii. El financiamiento del Sector Público plantea al sector financiero serios quebrantos de cabeza. Si el financiamiento del Sector Público se lleva a cabo por medio del Banco Central, se exacerban las presiones inflaciónarias, o bien, se obliga al Ente Emisor a realizar una mayor absorción monetaria (operaciones de mercado abierto o contracción crediticia en el mercado financiero formal con el consiguiente aumento en las tasas de interés). Si el financiamiento lo realiza el Sector Público, ya no con el apoyo del Banco Central, sino mediante la colocación de los propios títulos en el mercado financiero y en el mercado monetario entonces siempre se dará el aumento en las tasas de interés, a no ser que se fuerce al Banco Central a restringir operaciones de mercado abierto. Pero, en este último caso, se obstaculizaría la ejecución del Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero. En efecto, debe recordarse que el ajuste en este último sector significa que el Banco Central deja de lado instrumentos de control directo (límites cuantitativos y selectivos de crédito, topes de cartera, fijación de tasas de interés, etcétera) para sustituirlos por el uso de instrumentos indirectos, básicamente las operaciones de mercado abierto. Pero si el Banco Central se ve imposibilitado para aumentar y disminuir discrecionalmente la emisión de títulos, para dejar campo abierto al Gobierno, entonces no le queda otra opción que regresar al uso de los instrumentos de carácter directo.4 3.

Es claro que cuanto más elevado sea el proteccionismo aduanero antes del Programa de Ajuste Estructural, mayores serán las distorsiones que aquejan a la economía y, por consiguiente, mayor el esfuerzo que las unidades productivas deberán realizar.

4.

Cuando el Sector Público no recurre a la venta de títulos para financiar el gasto, es decir, cuando el financiamiento proviene de impuestos, tarifas de servicios públicos, cuotas de seguridad social y precios de los bienes producidos por las empresas públicas, aún así se pueden presentar serios problemas. Estas fuentes de ingre-



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iii. El grado de endeudamiento externo es otra realidad que debe tenerse presente al analizar el proceso de ajuste estructural y su aplicación en el sector financiero. Debe recordarse que la mayor parte de la deuda externa es de carácter público (Gobierno, Banco Central, entidades estatales). Esto significa que atender el pago de la deuda depende de las posibilidades de generar un excedente en las finanzas públicas para adquirir las divisas necesarias para el pago de los intereses y el principal de la deuda externa. Ahora bien, en no pocos países latinoamericanos la deuda externa ha alcanzado magnitudes tales que pretender atenderla de acuerdo con las condiciones contractuales originales, exigiría generar excedentes de recursos públicos por un monto que requeriría transferencias del Sector Privado al Sector Público imposibles de alcanzar políticamente y que, además, representarían un grave obstáculo para el normal desenvolvimiento de las actividades privadas. Sería un drenaje de recursos del Sector Privado, que impediría el crecimiento. Es más, implicaría una transferencia de recursos nacionales al extranjero, lo cual sería una verdadera carlanca para el desarrollo económico de Costa Rica. Pero aún cuando la atención de la deuda externa fuera parcial, se plantearían importantes problemas para realizar el Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero. En primer lugar, el Banco Central se ve sometido a graves presiones inflacionarias, ya sea para financiar el déficit del Gobierno o de ciertas entidades públicas, o bien, el del mismo Banco Central para atender la propia deuda externa. En segundo lugar, el Banco Central se ve obligado a adoptar políticas restrictivas para reducir la demanda interna y las importaciones y así disponer de las divisas necesasos públicos implican la transferencia de recursos del Sector Privado al Sector Público. Esto obliga a las empresas privadas y a las unidades economías en general, a recurrir con mayor insistencia al mercado de capital para obtener los recursos que necesitan para satisfacer sus necesidades financieras, incluyendo las originadas en la aplicación del Programa de Ajuste Estructural. Ello presiona las tasas de interés al alza, con los consabidos efectos perjudiciales en la rentabilidad de no pocos proyectos. De esta manera el “estrujamiento” del Sector Privado por parte del Sector Público se da por otro camino. Se pone así en evidencia que es importante no sólo el procedimiento que se adopte para asegurar el financiamiento del Sector Público, sino también su tamaño, para el buen desenvolvimiento del proceso de ajuste estructural.


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rias para el pago de la deuda externa. Para este fin, si se aumentan los encajes, se eleva el costo de la intermediación financiera; si se reduce el financiamiento al sector privado, se afecta la producción nacional, si se absorben recursos mediante la venta de títulos en el mercado financiero, se presiona el alza de la tasa de interés. Todo ello significa evidentemente obstáculos adicionales para la buena marcha del Programa de Ajuste Estructural. Por esta razón revisten tanta importancia la rapidez y la forma como los países latinoamericanos logren reestructurar su deuda externa. Mientras esto no se logre, las perspectivas de la política de ajuste estructural no son halagüeñas. iv. La existencia de intermediarios financieros estatales es una situación que no puede dejar de comentarse, ya que en la mayoría de los países tiene una importancia relativamente grande, ya se trate de bancos comerciales, bancos de desarrollo, corporaciones de inversión u otro tipo de intermediarios financieros. Esta situación ¿ayuda u obstaculiza el proceso de ajuste estructural y la reforma del sector financiero? Se dan simultáneamente elementos positivos y negativos: •

El hecho de que los intermediarios financieros estatales no tengan como objetivo maximizar las utilidades, abre posibilidades para apoyar el Programa de Ajuste Estructural: –

Se puede reducir el margen de intermediación financiera y así aumentar las tasas de interés pasivas o disminuir las activas;

–

Se está en posibilidad de promover activamente la competencia en el mercado financiero formal y, en general, en todo el sector financiero;

–

Se dispone de mayor flexibilidad para apoyar a las empresas afectadas por el proceso de ajuste mediante la readecuación de plazas de amortización, cambios de garantías;

–

Se puede otorgar subsidios temporales (tasas de interés subsidiadas) a ciertas actividades, mientras se adecuan



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a las nuevas circunstancias creadas por el Programa de Ajuste Estructural. •

Sin embargo, estos intermediarios ocasionan con frecuencia serios problemas: –

la cartera de los activos llega a ser muy ilíquida por la cantidad de préstamos que no son atendidos satisfactoriamente, lo cual aumenta los costos de intermediación financiera;

–

al otorgar subsidios a otros clientes, se les debe cobrar una tasa de interés superior a la que se cobraría si no se concediera el subsidio;

–

conceder subsidios deja rápidamente de ser una acción transitoria para convertirse en una de carácter permanente, lo cual dificulta el mejor uso de los factores de la producción;

–

la orientación de la concesión del crédito de algunas de estas entidades financieras tiende a politizarse, de manera que, al otorgar el crédito, se toma en cuenta más el “clientelismo” político que la bondad de los proyectos;

–

el efecto de la sindicalización en los intermediarios financieros estatales causa aumentos importantes en los costos de operación y, por ende, en los de la intermediación financiera.

En resumen, pueden mencionarse dos aspectos adversos. Por una parte, el efecto negativo en el costo de la intermediación financiera, lo cual abre posibilidades adicionales a los intermediarios financieros privados de mejorar las utilidades. Por otra, la asignación de los recursos financieros no se lleva a cabo de manera conveniente. Todo ello pone en tela de duda la posibilidad de que los intermediarios financieros estatales, en especial cuando son muy importantes, puedan desempeñar un papel realmente positivo en el proceso de ajuste estructural y en la reforma del sector financiero.


102 2.3


CONCLUSIONES

Es conveniente, para finalizar, tratar de sacar algunas conclusiones generales. Primera. Debe tenerse presente que el proceso de ajuste estructural aún cuando es un elemento esencial para acelerar el desarrollo económico, es tan sólo una opción. En realidad, ningún país está obligado al cambio, ninguna comunidad está condenada al progreso. De hecho, en algunas sociedades se ha decidido no afrontar los costos, los riesgos y las incomodidades que conlleva un proceso amplio de crecimiento económico y de cambio social; se ha optado más bien por el estancamiento. Esto es así cuando en el seno de la comunidad las fuerzas políticas y los grupos sociales que alientan el statu quo y se oponen al cambio son más poderosos que aquellos otros que promueven el progreso y propician el desarrollo. Segunda. Si se decide optar por el proceso de crecimiento económico y cambio social, entonces la búsqueda de un mejoramiento en el uso de los factores de la producción para obtener una mayor productividad de cada uno de ellos, es decir, el Programa de Ajuste Estructural es ineludible. En estas circunstancias, debe reconocerse la estrecha vinculación que existe entre los diversos sectores de la economía nacional, de manera que el ajuste estructural difícilmente podría darse en unos sí y en otros no. El rezago de ciertos sectores retrasaría a los demás. Así, la reforma o desregulación del sector financiero ni puede ir mucho más rápido que el ajuste estructural en los sectores productivos y en el Sector Público, ni debe tampoco proseguir tan lentamente que represente un obstáculo para el progreso de los demás. Así, el Programa de Ajuste Estructural debe avanzar en un frente amplio sin que exista un orden preciso de prioridades entre los diferentes sectores. Tercera. El programa de ajuste estructural en el sector financiero abarca varios aspectos: (i) el Banco Central deja de utilizar instrumentos de carácter directo, tales como la fijación de límites cuantitativos de crédito, los topes selectivos de cartera, las tasas de interés pasivas y activas, y pone énfasis más bien en el uso de los de carácter indirecto, principalmente las operaciones de mercado abierto y los encajes; (ii) se facilitan las condiciones de entrada al mercado financiero y al mercado moneta-



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rio por parte de nuevos intermediarios financieros; (iii) se flexibiliza el acceso de los intermediarios financieros nacionales al mercado financiero internacional. El progreso que se realice en cada uno de estos campos depende de las circunstancias específicas de cada país. Muy posiblemente habrá necesidad de avanzar simultáneamente en todos ellos. Sin embargo, el acceso más flexible al mercado financiero internacional, es decir la liberación de los movimientos de capital sólo debería considerarse en etapas avanzadas del Programa de Ajuste Estructural. Cuarta. Un aspecto de primordial importancia consiste en el establecimiento de un sistema eficiente de regulación y control prudencial de los intermediarios financieros, públicos y privados, por parte del Banco Central y de los entes reguladores. Esto es indispensable; de lo contrario, la mayor flexibilidad y libertad se transformaría en un simple libertinaje que sólo trastornos acarrearía al Programa de Ajuste Estructural y a la economía nacional en general, con graves consecuencias tanto para los ahorrantes y los productores como para el público en general. La regulación prudencial debería buscar estos objetivos: (i) lograr mayor información y transparencia en las operaciones de los intermediarios financieros; (ii) asegurar más facilidad para poder intervenir directamente los intermediarios financieros; (iii) adoptar severas medidas para impedir la vinculación inconveniente de intermediarios financieros con los llamados grupos económicos; (iv) promover la ordenanza de procedimientos para ofrecer algún tipo de seguro a los ahorrantes pequeños. Así, la regulación prudencial debe tener por objetivo no sólo que la autoridad monetaria y el ente contralor se desvelen por determinar el posible incumplimiento de las disposiciones legales, así como las normas y reglamentos vigentes por parte de los intermediarios financieros, sino principalmente aquilatar la situación y evaluar la evolución en forma permanente y ágil, a fin de prevenir los descalabros antes que enfrentar las crisis. Debe buscarse un delicado equilibrio entre la conveniencia de una mayor flexibilidad y libertad para los intermediarios financieros y la necesidad, por otra parte, de mejorar procedimientos de supervisión, regulación y control. La primero no debe llevar al libertinaje ni lo segundo al entrabamiento. Quinta. La reforma del sector financiero requiere un entorno favorable. Éste, con frecuencia, es adverso y dificulta el ajuste estructural en el Sec-


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tor Financiero. Varios aspectos son de especial importancia, a saber: (i) los desequilibrios macroeconómicos deben enfrentarse con decisión, la inflación y el “estrujamiento” del Sector Privado por parte del Sector Público han de evitarse; (ii) el fortalecimiento financiero de las empresas debe propiciarse, de manera que se alcance una relación satisfactoria entre los pasivos y su patrimonio, al respecto los intermediarios financieros deberían representar un papel importante para que los accionistas obtengan recursos a fin de capitalizar las empresas, más que conceder préstamos adicionales a éstas, con lo cual aumentarían los pasivos; (iii) la reestructuración de la deuda externa es un requisito indispensable no sólo desde el punto de vista del desarrollo económico, sino también para la reforma del sector financiero; esto permitiría al Banco Central disponer de un mayor margen de maniobra para llevar a cabo una política monetaria y crediticia congruente con el Programa de Ajuste Estructural y la reforma del sector financiero; (iv) los intermediarios financieros estatales pueden desempeñar un papel importante en la reforma del sector financiero, pero, a la vez, pueden constituir un serio obstáculo; por ello, es necesario poner especial atención en el buen funcionamiento de estas entidades públicas. Así, la posibilidad de aplicar el Programa de Ajuste Estructural en el sector financiero depende tanto de elementos propios del mismo sector, como de factores exógenos (la marcha general del proceso de ajuste estructural y la evolución del entorno); pero, sobre todo, de la capacidad de percibir obstáculos y oportunidades: lo primero para evitarlos, lo segundo para aprovecharlas. Un acendrado pragmatismo, basado en la experiencia y en la consecución de objetivos claros, es una condición sine qua non para la buena marcha de la reforma del sistema financiero. Dejar de lado el dogmatismo ideológico y las telas de araña mentales, que crean castillos en el aire y convierten en gigantes los molinos de viento, es una condición necesaria para el éxito.



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BIBLIOGRAFÍA Díaz Alejandro, Carlos. 1985. “Good-bye financial repression, hello financial crash”, en Journal of Development Economics, No. l9. Edwards, Sebastián. 1984. “The order of liberalization of the external sector in developing countries”, en Princeton Essays in International Finance, No. 150. Lizano, Eduardo. 1987. “El sistema financiero y el desarrollo económico”, en Serie Comentarios sobre Asuntos Económicos, No. 67. San José: Banco Central de Costa Rica. ______. 1988. El Programa de Ajuste Estructural, Serie Comentarios sobre Asuntos Económicos, No. 76, Banco Central de Costa Rica. Martin, Ricardo y Marcelo Selowsky. 1988. “External shocks and the demand for adjustment finance”, en The World Bank Economic Review, Vol. 2, No. l. Massad, Carlos y Roberto Zahler. 1987. “Otro ángulo de la crisis latinoamericana: la deuda interna”, en Revista de la CEPAL. No. 32. Velasco, Andrés. 1988. Liberalization, crisis, intervention: the Chilean financial system, 1975-1985. lMF Working Paper, WP/88/66. Washington: Fondo Monetario Internacional. Zahler, Roberto. 1988. “Estrategias financieras latinoamericanas: la experiencia del Cono Sur”, Colección Estudios Cieplan, No. 23.


3. LA SUPERVISIÓN PRUDENCIAL Y LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO*

La reforma del sector financiero es parte indisoluble del proceso general de liberalización de la economía. Así como la liberalización avanza en el campo comercial, gracias a la desgravación arancelaria y la eliminación de los obstáculos al comercio, igualmente es necesario proceder a la reforma del sector financiero, la cual tiene dos aspectos principales: uno de ellos se menciona brevemente. El otro es el tema en el cual se pone énfasis en esta ocasión. Un elemento de la reforma del sector financiero consiste en otorgar a los intermediarios financieros mayor libertad y flexibilidad en el funcionamiento. Así, los intermediarios deben disponer de más libertad al tomar las decisiones en cuanto a activos y a pasivos. Entonces los bancos, las financieras y otros intermediarios financieros deben tener libertad para decidir a qué actividad prestan, cuánto prestan, cuáles son las garantías. En otras palabras, deben eliminarse las disposiciones concernientes a la composición de la cartera y a los topes de cartera. Deben tener libertad también para determinar el precio que cobran, es decir, determinar las tasas de interés activas. En cuanto a la pasiva, igualmente debe dejarse en libertad a los intermediarios para decidir cuánto pagan por los recursos –es decir, determinar las tasas de interés pasivas–, decidir también la composición de sus pasivos en moneda nacional y monedas extranjeras, así como los plazos a los cuales captan. Todo ello es indispensable para la reforma financiera. Además, los intermediarios deben tener libertad de decidir acerca de los servicios financieros que ofrecen. Y, por consiguiente, darles la flexibilidad de crear y ofrecer nuevos servicios, así como nuevos instrumentos financieros. *

Documento elaborado en el marco del Proyecto Servicios Financieros de la Academia de Centroamérica, en agosto de 1992. 107


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La acción del Banco Central en este primer aspecto consiste en dejar, poco a poco, de utilizar los instrumentos de acción directa para hacer uso de aquellos otros de carácter indirecto. El Banco Central deja de tomar decisiones específicas sobre la composición de la cartera, los topes de cartera, la fijación de tasas de interés, las comisiones, las tasas activas y pasivas, los avíos y las garantías. Todo ese tipo de decisiones, en las cuales el Banco Central se especializaba, las deja de lado para adoptar medidas de carácter general, de efecto indirecto, como por ejemplo, las operaciones de mercado abierto, incluido el llamado overnight. Al Banco Central le interesa ejercer influencia sobre la masa monetaria, la liquidez, y la oferta monetaria. Al Banco Central le concierne incidir de manera general sobre las condiciones monetarias de la economía y no tratar de dirigir o canalizar los recursos crediticios a determinadas actividades, a ciertos grupos de beneficiarios o a determinadas regiones de Costa Rica. El Banco Central se dio cuenta efectivamente de dos situaciones: primero, el sistema financiero es algo así como una masa de plasticina: en el tanto se apriete, se escapa por entre los dedos. Por eso cuanto más intenta el Banco Central controlar al sistema financiero, menos lo logra porque los recursos se trasladan del sector financiero formal al sector financiero informal, en donde están fuera del alcance de las autoridades monetarias. Segundo, el Banco también se percató que el sistema financiero es un sistema de vasos comunicantes: los recursos financieros fluyen rápidamente de un sector a otro de la economía, de acuerdo con las condiciones prevalecientes de rentabilidad y de riesgo. Por ello, cuando el Banco Central afecta las condiciones monetarias generales de la economía, actúa automáticamente no solo en el sector formal del sistema financiero, sino también en el informal. Éste es el primer aspecto de la reforma del sistema financiero que era importante reiterar. El segundo aspecto, al cual se dedicará más espacio, se refiere al tema de la supervisión, de la vigilancia y aún del control del sistema financiero. Una mayor libertad en el sector financiero, sobre todo si va acompañada de una liberalización del sistema económico en otros ámbitos, como la política comercial y los movimientos de capital, trae una serie de ventajas a la economía de Costa Rica. Se logra así una mejor asignación de


La supervisión prudencial y la reforma del sector financiero

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los recursos disponibles y de los factores de la producción, ya que se pueden canalizar hacia aquellos proyectos con mejores perspectivas para aumentar la producción y el bienestar. Una mayor libertad en el sector financiero permite disminuir los costos de intermediación financiera, sobre todo gracias a una mayor competencia entre los intermediarios financieros y facilita además, multiplicar los servicios para los clientes, se trate de productores, ahorrantes, inversionistas o consumidores. Así, la liberalización del sector financiero es un elemento muy importante de la reforma económica general. Pero la liberalización financiera no puede operar en un vacío. Una mayor libertad requiere un marco jurídico institucional dentro del cual operar. Libertad económica no es sinónimo de libertinaje. No se busca sustituir el error de un exceso de intervencionismo por la carencia de un buen sistema de supervisión. No se trata de cambiar un intervencionismo enfermizo por la ausencia de normas y procedimientos. Es necesario sustituir el intervencionismo excesivo que tantos problemas le ha ocasionado a la economía del país por la libertad económica, pero dentro de un marco jurídico adecuado. Así, la libertad económica debe funcionar dentro de un estado de derecho. Esto es doblemente importante en el caso de la reforma del sistema financiero. Al menos por dos razones que deben tenerse siempre presentes. Una de ellas es el llamado efecto “dominó”: en el sistema financiero, contrariamente a lo que sucede en otros sectores de la economía, la situación de un intermediario financiero tiene un impacto en cascada, o un efecto “dominó”, sobre los demás intermediarios. En otros sectores de la economía, por ejemplo en la manufactura de zapatos, cuando una fábrica cierra, muy posiblemente los otros productores no se vean afectados y más bien se felicitan. Pero en el sistema financiero, cuando una entidad financiera quiebra, sobre todo si se trata de una entidad financiera de cierto tamaño e importancia, tiene repercusiones negativas sobre otros intermediarios financieros que no poseen en realidad vela en ese entierro, debido precisamente al efecto “dominó”. En el sector financiero, se dan, pues, efectos “dominó” cuyas consecuencias desvelan a las autoridades monetarias. No debe impedirse que ciertos intermediarios financieros salgan del mercado. En todo sistema financiero siempre hay algunos intermediarios mal administrados, los cuales deben desaparecer en aras del buen


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funcionamiento del sistema financiero como un todo. En otros casos, los accionistas consideran preferible salirse de ese negocio y dedicar sus recursos a otras actividades. Es inevitable que ciertos intermediarios financieros dejen de funcionar, pero es necesario hacerlo de manera ordenada y civilizada. En cambio, cuando esto no sucede así, se pueden producir “corridas” y pánicos que perjudican a todo el sistema financiero. Esta es una característica muy importante del sistema financiero y siempre debe tenerse presente. El otro elemento clave es el hecho que el sistema financiero cumple una función de máxima importancia porque toca, ni más ni menos, la esencia de la economía monetaria. La economía monetaria es un invento sumamente útil. Se trata de un sistema económico mucho más eficiente que una economía de trueque y ésta es mejor que una economía de autosuficiencia. La economía monetaria es mucho más eficiente porque reduce los costos de las transacciones y de la especialización y fomenta la división del trabajo. La aparición de la moneda y de la economía monetaria favorece todo esto. Ahora bien, el servicio básico de este sistema económico es poder llevar a cabo transacciones monetarias –pagos, ventas, depósitos, giros– de manera expedita y relativamente barata. Por eso los servicios de los intermediarios financieros son muy importantes. La comunidad tiene un gran interés en llevarlos a cabo de una manera adecuada y satisfactoria. Lo anterior plantea la necesidad de vigilar el sector financiero, supervisarlo y, en determinados casos, intervenirlo directamente. Por ello, el objetivo fundamental de la acción supervisora del sistema financiero es, en primer lugar, evitar y prevenir enfermedades en lugar de curarlas. Si ocurren no queda más que hacerlo, pero es preferible prevenirlas para que no lleguen a presentarse. La supervisión también puede tener consecuencias negativas. Éste sería el caso si se impide o socava la competencia, si se realiza de manera discriminatoria, si se impiden los cambios dinámicos en el sector financiero, gracias a la aparición de nuevas instituciones, de nuevos instrumentos o nuevos servicios.



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La esencia de la supervisión es de carácter institucional. El sector financiero cumple una función clave dentro de la economía y no puede dejarse a la deriva. Es indispensable que funcione dentro de un marco jurídico e institucional, debidamente supervisado y vigilado. Es clave en esta función de supervisión y vigilancia, establecer en primer lugar, un mecanismo que permita un examen permanente y oportuno de la evolución financiera de cada uno de los intermediarios financieros. Es necesario examinar, y hacerlo con cierto grado de detalle, cómo funciona, cuál es la situación y cuáles son las perspectivas de los intermediarios financieros. Cuáles son las condiciones de liquidez, solidez, composición y sanidad de la cartera, precisamente para prevenir y evitar sorpresas. Ésta es una función clave que el ente supervisor debe realizar. Es importante, en segundo lugar, ayudar a los intermediarios a establecer sistemas adecuados para mejorar el funcionamiento. Así ellos podrán percibir, con mayor facilidad y prontitud, los problemas futuros. Esta tarea de asistencia técnica, por así decir, del ente supervisor a los entes intermediarios, es de suma importancia. Ella es uno de los elementos esenciales de un esquema moderno de supervisión del sistema financiero. No es una actividad policiaca por parte del ente supervisor. Más bien, éste debe concebirse como un colaborador estrecho de las entidades financieras, con el propósito de cooperar, ayudar, apoyar a los intermediarios financieros, con el objetivo básico de prever problemas, prevenirlos y tomar las medidas necesarias. Sin embargo, la mayor parte de las medidas requeridas para asegurar el buen funcionamiento del sistema financiero han de tomarse en el seno de los intermediarios financieros. En tercer lugar debe señalarse la responsabilidad del ente supervisor de suministrar información al público. Esta función es muy importante. El público, ya sea como inversionista, ahorrante o productor necesita, y permanentemente, un flujo de información oportuno y de buena calidad; sólo así podrán aquilatar y juzgar a los diferentes intermediarios financieros. Se trata de una función esencial. El ente supervisor trabaja con la información suministrada por cada uno de los intermediarios financieros y la obtenida directamente en cada uno de ellos.


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El ente supervisor, en cuarto lugar, tiene la responsabilidad de evitar ciertos riesgos indebidos. Se plantea así el problema de los grupos relacionados. Por ejemplo, el ente regulador debe velar porque no se den situaciones en que una parte importante de la cartera de los intermediarios financieros esté comprometida con un grupo muy reducido de deudores, o bien, que el ente financiero sea propiedad de una sola empresa, porque si quiebra, entonces pone en serias dificultades también al ente financiero. Estas interrelaciones se denominan, en la jerga, el tema de los grupos relacionados. Es un ámbito que el ente supervisor, en el caso de Costa Rica la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF), debe regular. La última reforma de la legislación bancaria encargó al Banco Central y a la AGEF controlar los grupos relacionados. Esto no se ha podido hacer. Es un tema sumamente complejo, sobre todo cuando se trata de una economía tan pequeña como la de Costa Rica, en donde las relaciones entre las empresas son muy numerosas. En efecto, cuando se intenta regular estas interrelaciones, se encuentran situaciones cuya regulación acarrearía serios inconvenientes al normal desenvolvimiento de las actividades empresariales. Sin embargo, reconocer esta dificultad no significa que no sea un tema muy importante de la supervisión del sistema financiero. En el caso de Costa Rica, no cabe duda de la necesidad de hacer cambios –y cambios significativos e importantes– en la labor de supervisión. Eso no significa que no se haya avanzado. Las últimas reformas legislativas han permitido un progreso muy meritorio. Hoy la Auditoría General, con el apoyo del Banco Central, tiene facultades de control y de intervención directa, total o parcial, que hasta hace pocos años no existían. Anteriormente, la AGEF no podía intervenir sin una autorización previa de un tribunal. Cuando el juez autorizaba a la Auditoría a intervenir, no quedaba nada de la entidad financiera, ni el rótulo en la acera. Ahora la situación es muy diferente: la Auditoría, con la venia del Banco Central, puede intervenir de inmediato, incluso cambiar la Junta Directiva, las firmas en el Registro, o sea, tomar el control de todos los activos. Se ha dado un avance importante en ciertos aspectos de la supervisión y vigilancia. En otros, sin embargo, todavía no se ha avanzado lo suficiente.



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En cuanto al enfoque general, la AGEF todavía tiene un largo camino por delante. No se trata en efecto, de hacer auditorías, sino de supervisar. El nombre del ente supervisor en Costa Rica refleja un enfoque arcaico. Hoy interesa, en el nuevo sistema, no tanto determinar el origen y el destino de cada colón para cerrar exactamente las cuentas al centavo. El cambio de las circunstancias, por ejemplo, la manera de proceder del Banco Central ocasiona, a la vez, modificaciones importantes en las tareas de la AGEF. Anteriormente, ésta se preocupaba por el cumplimiento de los topes de cartera, por parte de los bancos comerciales. Ahora, al no existir topes de cartera, la AGEF no tiene más esta función. En cambio, hoy la AGEF se interesa mucho más en la evolución de la situación financiera y las perspectivas financieras de cada una de estas instituciones. Esta función cae más en el ámbito de las finanzas que en el de la auditoría. Es una función de especialistas en finanzas. Eso quiere decir que la Auditoría cambia sus tareas y, por ende, cambia el personal. El tema de la supervisión del sistema financiero plantea constantemente el dilema de qué tanto se puede pecar por una falta de supervisión como por un exceso. Una supervisión inadecuada conduce fácilmente al libertinaje. En algunos países de América del Sur, el sistema financiero experimentó serias dificultades, por cuanto puso énfasis solamente en la liberalización y no en la debida supervisión y vigilancia del sistema. Por otro lado, si la supervisión y la vigilancia son excesivas, bien pueden obstaculizar el buen desarrollo y la buena marcha del sistema financiero. Cómo lograr este equilibrio entre libertad y supervisión es algo imposible de establecer a priori, en abstracto. Habrá de avanzar poco a poco aprendiendo mientras se camina. Es necesario ahora ahondar sobre algunos temas importantes que la AGEF tiene entre manos y sobre los cuales sería conveniente tomar las medidas adecuadas en un futuro cercano. El primero de ellos es el ámbito de la acción del ente supervisor: el crecimiento del sector financiero ha multiplicado el número y el tipo de instituciones en él. En Costa Rica, tradicionalmente, la Auditoría General controlaba a los bancos estatales, a los privados y a las financieras. Pero debe preguntarse, ¿otras entidades financieras del Sector Público deben o no ser controladas por la Auditoría, como el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), por ejemplo? La misma pregunta cabe en re-


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lación con otras entidades financieras privadas y las cooperativas de ahorro y crédito. E igualmente sucede cuando se permitan los regímenes complementarios de pensiones y se flexibilice el mercado de seguros. Estas entidades deberán ser supervisadas y controladas por la Auditoría General de Entidades Financieras, o se establecerán, como ha sucedido en algunos países, varios entes supervisores para diferentes tipos de entidades financieras. En Costa Rica, ya existe una segunda entidad contralora, cual es la Comisión Nacional de Valores, encargada de supervisar cierto tipo de actividades financieras de empresas privadas. Ese tema de quién controla qué es un tema importante y debería resolverse porque las instituciones financieras se multiplicarán aún más y sería muy peligroso no someterlas a algún tipo de supervisión. Actualmente, el Banco Central hace un esfuerzo para rescatar una parte importante de recursos financieros que se han trasladado del sector financiero formal al informal, en donde ni el Banco Central ni la Auditoría ejercen control alguno. Es el caso, por ejemplo, de los OPAB. Una de las razones del Banco Central para permitir a los bancos privados emitir títulos de un día en adelante es, precisamente, rescatar una parte de esos recursos financieros. Pero mientras esto se logra, cabe preguntarse si la AGEF debe supervisar o no estas entidades financieras. El segundo tema se refiere a las relaciones del ente supervisor con el Banco Central. Es un tema de mucha trascendencia. No se debe perder de vista que la liberalización de los intermediarios financieros y la supervisión y vigilancia, en última instancia, forman parte de un solo proceso. No se puede avanzar en uno sin hacerlo simultáneamente en el otro. Se plantea entonces hasta dónde el ente supervisor puede estar totalmente desligado del Banco Central. Hasta dónde pueden transitar caminos diferentes. Esto sería sumamente peligroso. Ambas instituciones deben ir realmente de la mano. Algunas actividades corresponden a la Auditoría, otras al Banco Central. Sin embargo, se presentan algunos aspectos donde es sumamente difícil o casi imposible determinar a priori o teóricamente, hasta dónde ha de llegar la Auditoría, qué corresponde a ésta y hasta dónde ha de llegar el Banco Central: qué le corresponde. Para evitar una discrepancia entre ambas instituciones que podría ocasionar serios problemas a la buena marcha del sistema financiero, en la etapa actual del desarrollo financiero en sus aspectos jurídico-institu-



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cionales, es aconsejable mantener la situación actual. Es decir, que la AGEF forme parte del Banco Central, como una entidad de máxima desconcentración. Así, podrá imprimirse una dirección unitaria al proceso, tanto en lo que se refiere a la liberalización, en relación con la vigilancia y a la supervisión. Quizás después de algunos años, cuando se haya acumulado suficiente experiencia, podría pensarse en una separación del ente supervisor. Se trata de un tema delicado: si el ente supervisor establece normas sobre la política de reservas, de apalancamiento (relaciones activo-patrimonio), sobre la definición de los activos y de los pasivos; mediante estas decisiones puede afectarse la capacidad de los intermediarios financieros para prestar más o menos, para captar más o menos, lo cual tiene, sin duda, influencia directa en la política del Banco Central. Sobre estos temas sería difícil imaginar que ambas entidades anden cada una por su lado. Asimismo, definiciones de la Auditoría General sobre la cartera congelada afectan la capacidad de las entidades financieras para prestar. Al respecto también se requiere, en última instancia, una única orientación. El ente regulador puede, también, afectar la rentabilidad del sistema financiero. Basta, por ejemplo, con decidir si los intereses sobre los préstamos atrasados forman parte o no del estado de ganancias y pérdidas, para que la rentabilidad de los intermediarios financieros pueda ser modificada sustancialmente. La decisión de la entidad reguladora sobre el procedimiento para valorar los activos que queden en manos de un intermediario financiero cuando un deudor no les paga, no repercute en el estado de ganancias y pérdidas, pero sí en el balance de situación. Estos son elementos que pueden determinar la rentabilidad mayor o menor de los intermediarios financieros. Al Banco Central le interesa mucho la evolución de la rentabilidad del sistema financiero, porque ello determinará la cantidad de inversiones que se lleven a cabo. Si la rentabilidad del sector financiero disminuye, entonces los accionistas podrían tratar de trasladar inversiones a otros sectores. Así, es indispensable, sobre todo en los primeros años del proceso, que ambas instituciones caminen de la mano, es necesario evitar confrontaciones e incongruencias. Ello sólo serviría para poner en peligro el proceso de la reforma del sector financiero.


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Un tercer tema igualmente importante se refiere a la relación del ente supervisor con los intermediarios financieros. En esencia, ¿cómo ayuda el ente supervisor a que buenos banqueros no se transformen en malos banqueros? La entidad supervisora debe servir de apoyo y no de policía. Debe colaborar con las entidades financieras, para que los intermediarios financieros puedan desempeñar su función cada vez de mejor la manera. Ellos, claro está, deben tratar de maximizar las utilidades pero dentro de las disposiciones jurídico-institucionales vigentes. Cuando los intermediarios financieros tratan de burlar las normas de la Auditoría General o del Banco Central, entonces el sistema financiero no puede funcionar satisfactoriamente. Una cosa es reconocer que si la AGEF o el Banco Central toman medidas excesivas, si aprietan demasiado la plasticina, los recursos financieros se trasladan del sector formal al informal. Eso puede suceder. Pero mientras las entidades financieras acepten jugar, por así decirlo, en la cancha del sector financiero formal, deben acatar las regulaciones del Banco Central y de la Auditoría General. Dentro de ellas debe buscar maximizar las utilidades teniendo en cuenta el riesgo en que incurre al hacer los préstamos a sus clientes. Ahora bien, debe recordarse que el mejor sistema de vigilancia y de supervisión, no sustituye la regla de oro del banquero: la prudencia. Un banquero imprudente no puede transformarse en prudente por efecto de la Auditoría General de Entidades Financieras. El banquero imprudente o se hace prudente o va a salir mal; la regulación realmente no lo salvará. La regulación puede dar una voz de alarma y poner una luz roja cuando el banquero comienza a hacer imprudencias, para intervenirlo o cerrarlo a tiempo. Pero convertir a un banquero imprudente en uno prudente no es realmente la función de la AGEF. Existe una relación muy importante entre el ente supervisor y los intermediarios financieros, desde el punto de vista del propósito de la supervisión y la vigilancia. Se trata de ayudar y apoyar a los intermediarios financieros. Ahora, cuando éstos rechazan el apoyo, entonces la sobrevivencia es difícil y cerrarán sus puertas en forma paulatina. En efecto, banqueros o intermediarios financieros imprudentes difícilmente sobreviven en el sistema financiero. Como se mencionó anteriormente, es inevitable que algunos de los intermediarios financieros salgan del sistema. Es indispensable que los malos administradores de recursos, en



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este caso financieros, salgan del sistema. El sistema financiero debe mantener un proceso permanente de limpieza. Se busca evitar acciones violentas que pueden poner en peligro la estabilidad del sistema financiero total. Hacerlo a tiempo cuando los problemas todavía son relativamente pequeños, pero con rapidez y sin mucha contemplación. En conclusión, las tareas de supervisión y vigilancia de la Auditoría son absolutamente necesarias. No puede avanzar la reforma del sector financiero sin una supervisión y una vigilancia adecuadas. La sola liberalización del sistema financiero no es suficiente. Por eso es indispensable adoptar, cuanto antes, el sistema de supervisión prudencial: más énfasis en la supervisión y menos en la auditoría. Y ha de ser prudencial porque se trata de hacer a los intermediarios prudentes al máximo. Si esto no se logra, la reforma del sistema financiero no avanzará, lo cual retrasará el proceso de liberalización de la economía. No hay recetas y no hay posibilidad de diseñar a priori procedimientos sin imperfecciones para asegurar la liberalización y la supervisión de la actividad financiera. Se habrá de avanzar en ambas tareas. Se aprenderá haciendo. Es un proceso continuo. A pesar del avance ya logrado, queda mucho por hacer. La AGEF lleva a cabo tareas que deberían estar en manos de los intermediarios, por ejemplo, la clasificación de riesgos de los clientes, ésta es una tarea esencial de cada uno de los intermediarios; quienes deben juzgar el riesgo en que incurren. En el negocio bancario es esencial aquilatar riesgos. Por otra parte, sin embargo, hay tareas que la AGEF no rechaza y debería acometer, por ejemplo: aplicar procedimientos para juzgar la situación financiera y la posible evolución de los intermediarios financieros. Así, algunas actividades de la AGEF deben reducirse, mientras otras han de ampliarse.

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SEGUNDA PARTE

LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO


4. HACIA LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL*

En nombre de la Junta Directiva y del personal del Banco Central de Costa Rica, deseo felicitar al Banco Internacional de Costa Rica. S. A., con motivo de su unión a la familia bancaria costarricense. Estoy seguro de que el papel del Banco Internacional de Costa Rica será muy importante para el desarrollo productivo del país, así como será un distinguido miembro del Sistema Bancario Nacional.

4.1

EL CAMINO AVANZADO

El 1 de diciembre de 1986, en una exposición que hice ante la Cámara de Comercio de Costa Rica, esbocé lo que sería la agenda del Banco Central para 1987 y, dentro de ésta, destaqué la necesidad de mejorar el sistema financiero nacional en sus aspectos institucionales. Hoy deseo informar sobre el camino avanzado durante el primer semestre de 1987. Primero es conveniente recordar los tres objetivos inmediatos que persigue el Banco Central con el mejoramiento y la renovación del sistema bancario y financiero costarricense. En primer lugar, lograr una mayor protección para los ahorrantes. No se trata de eliminar del todo el riesgo que asume cada uno al hacer una transacción financiera, pero también es verdad, por otra parte, que es una responsabilidad el buscar una adecuada seguridad y eliminar los riesgos innecesarios. En segundo lugar, tratar de reducir los costos de la intermediación financiera mediante una sana competencia entre los intermediarios financieros.

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Charla del doctor Eduardo Lizano Fait, con motivo de 1a inauguración del Banco Internacional de Costa Rica S.A. Actividad celebrada el 23 de julio de 1987. 121


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En tercer lugar, lograr una congruencia y una compatibilidad entre los intereses particulares de los intermediarios financieros y los intereses generales de las autoridades monetarias, concretamente, con las políticas del Banco Central. Desde la perspectiva descrita se ha avanzado bastante dentro del marco legal existente. Se ha tratado de flexibilizar al máximo la política de topes de cartera, así como la de tasas de interés y se han adoptado disposiciones que vienen a facilitar la acción de todos los bancos, tanto privados como estatales. Se ha procurado avanzar hasta donde la ley lo ha permitido; posiblemente, aun quede alguna acción en esa materia, pero la mayor parte de lo que se podía hacer dentro del marco legal existente ya se ha logrado. Para avanzar más es necesario lograr modificaciones importantes a la legislación vigente para hacerla más ágil y para cubrir nuevos campos.

4.2

LA AUDITORÍA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS

Es indispensable mejorar los sistemas de fiscalización y supervisión de la Auditoría General de Bancos. Al respecto, son varios los temas sobre los cuales los costarricenses tenemos que ponernos de acuerdo. Por ejemplo: ¿Cuál va ser el ámbito de acción de la Auditoría? Hay consenso en el sentido de que el ámbito que cubre en la actualidad la Auditoría General de Bancos es insuficiente, pero no estamos todavía de acuerdo sobre hasta dónde debemos ampliarlo. Se trata de asegurar una mejor supervisión y una mayor fiscalización sobre los intermediarios financieros cuya actividad sea pública. Esto significa que quienes capten recursos en forma privada para sus propias necesidades, no tienen por qué ser controlados y supervisados por la Auditoría General de Bancos. ¿Cuáles son los poderes que la Auditoría General de Bancos ha de tener frente a los intermediarios financieros? Hoy se puede intervenir a un intermediario solamente cuando un juez lo disponga así; es un mecanismo que no funciona, básicamente por el tiempo requerido. Es necesario disponer de un procedimiento mucho más ágil pero, a la vez, proteger a los intermediarios financieros de cualquier intervención que pudiera resultar arbitraria.


Hacia la reforma del sistema financiero nacional

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También necesitamos ponernos de acuerdo sobre la organización institucional de la Auditoría General de Bancos: ¿quedará en el seno del Banco Central, o se convertirá en una institución autónoma o en una dependencia del Poder Ejecutivo o de la Asamblea Legislativa? Otro importante tema, hasta cierto punto secundario pero que debe dilucidarse: ¿quién pagará los costos de la Auditoría General de Bancos? En este momento los asume el Banco Central, pero hay ideas de distribuir esos costos entre los intermediarios financieros de diferente manera.

4.3

LEGISLACIÓN EN EL MERCADO DE VALORES

Hay un segundo campo que se refiere a la ley que regula el mercado de valores en el sistema financiero costarricense. El propósito de esta legislación, que ya se discute en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, es ordenar el funcionamiento del mercado financiero y así garantizar a los ahorrantes una mayor seguridad. Se contempla la creación de la Comisión Nacional de Valores y, por ende, el tema de la organización institucional que tendrá. ¿Estará adscrita a alguna institución ya existente?, ¿cuál será su rango de autonomía? La parte esencial, y quizá la más importante, de esta nueva legislación, es la obligación de todas las personas jurídicas que se propongan a hacer oferta pública de títulos, de registrar dichos títulos en la Comisión Nacional de Valores. Éste es un aspecto de máxima importancia, pues viene a establecer orden y un cierto grado de seguridad a los ahorrantes que adquieren títulos, ya que la Comisión establecerá normas específicas, las cuales deben ser satisfechas adecuadamente por quienes deseen hacer oferta pública de títulos. Se crean en esta legislación las sociedades de inversión o sociedades de capital abierto y se definen los derechos y obligaciones de quienes emiten títulos valores y de quienes los adquieren. Todos estos temas citados son de suma relevancia para mejorar el funcionamiento del sistema financiero.


124 4.4


LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO

A la par de la legislación sobre la Auditoría General de Bancos y la regulación del mercado de valores, un tercer campo se refiere a los Bancos Comerciales del Estado. El objetivo de esta reforma legal es poner a los bancos estatales en una mejor posición para competir dentro de un sistema financiero que hoy tiene 20 bancos privados, así como una serie de otras instituciones financieras importantes. Se trata, pues, que los bancos estatales puedan competir adecuadamente dentro de ese mercado y para ello, son necesarios varios elementos: i.

Sanear la situación financiera en que se encuentran los cuatro bancos estatales. La situación financiera actual de esas entidades deja mucho que desear cualesquiera que sean los indicadores que se utilicen para juzgarlos o evaluarlos. Han podido sobrevivir a duras penas los embates simultáneos de ciertos grupos sindicales, empresariales y políticos. Su situación endeble y comprometida es un problema nacional y una de las tareas a las cuales el país tiene que abocarse en los próximos cuatro o cinco años. Es imprescindible poner de nuevo a estas instituciones en una posición financiera sólida para que puedan desempeñar el importante papel que les corresponde jugar en el desarrollo económico del país.

ii. Simultáneamente, para lograr este objetivo es necesario capacitarlos en varios aspectos. Hay que capacitarlos para competir mejor y para ello se requiere liberarlos de una serie de limitaciones que les impide actuar con agilidad, tales como ciertas disposiciones de la Autoridad Presupuestaria, la ley de Administración Financiera y otras que obstaculizan a los bancos para nombrar personal, modificar salarios y hacer compras de equipo y materiales de una manera expedita. Actuar en este sentido no deja de presentar riesgo porque los bancos estatales seguirán siendo entidades públicas y, como tales, deben estar sometidas al control público. Entonces, ¿cómo lograr un equilibrio adecuado entre la necesidad de liberarles las manos y, por otra parte, de mantenerlas sometidas al control público? Es un equilibrio delicado que les corresponderá establecer a los señores diputados a la hora de legislar.



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iii. La legislación propuesta a la Asamblea Legislativa tiende a permitir a los bancos estatales una mayor capitalización. No sólo es necesario capacitar a los bancos para que compitan mejor sino también se debe promover su capitalización. Es necesario eliminar una serie de cargas que hoy recaen sobre ellos. Es importante tomar en cuenta que los bancos no podrán capitalizarse si no se pone coto al proceso de nuevas readecuaciones y de nuevas moratorias. En el tanto esto continúe, no hay ninguna posibilidad de poder aumentar, en forma sostenida, el capital de los cuatro bancos estatales. iv. Se pretende dar a los bancos una mayor agilidad en cuanto a los límites de crédito. Actualmente algunas disposiciones son arcaicas. Tuvieron validez hace muchos años cuando se promulgó originalmente la legislación bancaria, pero ya no la tienen. Es necesario permitir a los bancos actuar más ágilmente en cuanto a los límites de crédito. v.

Asimismo, es de máxima importancia también introducir dentro de la legislación el concepto de los grupos de interés económico. Los problemas que los grupos de interés económico han planteado son verdaderos dolores de cabeza para el sistema financiero de no pocos países, sobre todo en América del Sur. En efecto, la excesiva interconexión de intereses financieros con intereses comerciales, industriales, agrícolas, no sería un buen augurio para el funcionamiento del sistema financiero costarricense dadas las consecuencias nocivas que acarrea cualquier tipo de concentración de poder.

4.5

LAS SOCIEDADES FINANCIERAS NO BANCARIAS

Otro tema de la legislación propuesta tiende a remozar la ley de las llamadas sociedades financieras de carácter no bancario. La proliferación de intermediarlos financieros en el mercado nacional es evidente y, a la vez, conveniente y necesaria. Pero sin lugar a dudas es prioritario y urgente proteger al ahorrante de riesgos indebidos. Al respecto se deben aunar criterios sobre varios temas que se refieren a las llamadas “financieras”. En primer lugar, ha de discutirse la cobertura y el alcance de la ley; ¿cuáles son los intermediarios financieros que serán cubiertos por ella,


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cuáles quedarán por fuera? La ley no debe irrumpir en la trastienda y meter sus narices en todas las transacciones de índole financiera pero, por otro lado, sí es necesario un cierto control y una mayor supervisión sobre una serie de intermediarios financieros. En segundo lugar, ¿cuáles facultades tendrá el ente contralor, llámese Auditoría General de Bancos o Superintendencia General de Instituciones Financieras? ¿Cuáles son sus facultades?, ¿habrá duplicidades con la Comisión Nacional de Valores? No es conveniente que las llamadas “financieras” operen con un capital de un millón de colones, dada la evolución del sistema financiero costarricense, es necesario forzar el aumento del capital de estas entidades financieras. Finalmente, existe otro problema delicado, del cual también se requiere un acuerdo: las facultades del Banco Central para establecer encajes a los intermediarios financieros. Es un tema interesante, desde el punto de vista tanto de la política como de la teoría monetaria, ¿hasta dónde es necesario establecer encajes sobre el cuasidinero?

4.6

LAS FACULTADES DEL BANCO CENTRAL

Dentro de las reformas y las modificaciones del sistema financiero nacional, las facultades del Banco Central son un tema de gran trascendencia. En la actualidad el Banco Central tiene facultades en exceso, las cuales es imperativo reducir en ciertos aspectos. Varios ejemplos al canto: i.

La facultad de establecer sobretasas ha llegado a ser una función típicamente fiscal. Comenzó como un instrumento monetario, pero la Asamblea Legislativa, al darles destino a los fondos recaudados mediante las sobretasas, realmente las ha transformado en un instrumento fiscal. No parece lógico que cinco miembros de la Junta Directiva del Banco Central tengan la facultad de establecer impuestos en la forma como se lo autoriza hoy en día la ley.

ii. Las facultades que tiene el Banco Central en cuanto al endeudamiento externo también son excesivas. Todos ustedes y los hijos de ustedes padecerán las consecuencias perniciosas derivadas de un endeudamiento externo exagerado. Ahora bien, una parte muy importante de la responsabilidad de esta situación recae en el Banco



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Central debido a la forma como utilizó los instrumentos que legalmente dispone. El país no debe correrse este riesgo otra vez. Algunas de estas facultades deben trasladarse a la Asamblea Legislativa. iii. En cuanto al régimen cambiario también el Banco Central, por ley, tiene facultades que deben modificarse y adecuarse a la idiosincrasia y forma de pensar de los costarricenses. Quizá, ante un momento de crisis, se justificó que el Banco Central administrara un régimen cambiario como el que actualmente existe. Pero la emergencia ya pasó. Es muy conveniente reflexionar si el actual régimen cambiario es apropiado o no. iv. La forma como está constituida la Junta Directiva del Banco Central es un tema sobre el cual debería reflexionarse. ¿Es acaso necesaria la presencia de tres ministros de Gobierno en su seno? Por otro lado, sin embargo, falta control político sobre el Banco Central en cuanto a la forma y oportunidad en que se pueden utilizar determinados instrumentos, los cuales son muy delicados. El uso de algunos de los instrumentos que la ley reserva al Banco Central deberían estar supeditados a cierto tipo de aprobación por parte del Consejo de Gobierno o de la Asamblea Legislativa, tal y como se ha propuesto en una reforma de la Ley Orgánica del Banco Central que se ha sometido a consideración del Primer Poder de la República. Los cambios legales que se proponen en relación con el Banco Central deberían buscar: primero, quitarle algunas facultades, segundo, someter otras a un control político externo y, tercero, cambiar la constitución de la Junta Directiva.

4.7

CONCLUSIÓN

Este conjunto de modificaciones legales, en los cinco ámbitos que se han mencionado, traería cambios profundos y significativos en el sistema financiero costarricense. Solamente mediante cambios de esa naturaleza es posible que el sistema financiero costarricense, particularmente el Sistema Bancario Nacional, llegue a jugar el papel tan importante que tiene en el proceso de desarrollo económico del país.


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El accionar del sistema financiero es imprescindible. Sin un sistema ágil, eficiente y agresivo, no es posible que los demás sectores de la economía del país crezcan normalmente. La agricultura, la industria, el transporte y el comercio no pueden desenvolverse si el sistema financiero no es eficiente. Por ello, es indispensable enfocarse, muy pronto, a analizar las reformas legales que he descrito. El Poder Ejecutivo ha enviado ya a la Asamblea Legislativa algunos de los proyectos que he mencionado y éstos ya han sido parcialmente aprobados por la Comisión Permanente de Asuntos Económicos. El Presidente de la Asamblea Legislativa, don Fernando Volio, nombró una comisión que se reunirá, por primera vez, el próximo lunes con representantes de diferentes instituciones y entidades para aunar esfuerzos en estos cinco importantes campos que se han enumerado. Es necesario aunar esfuerzos. Es imperativo unir voluntades. Es prioritario trabajar al unísono. Es necesario dialogar y negociar. Ninguno de nosotros tiene la razón completa sobre estos delicados y complejos temas, pero todos podemos y tenemos la obligación de aportar nuestros puntos de vista y contribuir con nuestras ideas para encontrar las soluciones más convenientes y viables, concordantes con el sistema de vida de los costarricenses. Solo así podremos salir airosos de las difíciles circunstancias y de los muy serios retos que tiene el país en estos momentos. Yo espero la cooperación de todos ustedes.


5. HACIA EL DESTETE DE LOS BANCOS COMERCIALES*

5.1

INTRODUCCIÓN

Durante largas décadas el Banco Central ha creído necesario tratar de controlar a los bancos comerciales del Estado. No se ha limitado el Instituto Emisor a supervisar la marcha de estos bancos ni contentado con orientar las acciones ni aún satisfecho con influir en las decisiones. No, se ha querido ir más allá. Se ha buscado y pretendido que el Banco Central controle permanentemente la política crediticia de los bancos comerciales, dirija los pormenores y determine los detalles de dicha política. Así, a lo largo de estos años, el Banco Central ha girado instrucciones a los bancos comerciales acerca de cuánto y cuándo prestar. Pero es más, también ha dado órdenes sobre cuánto podrá prestarse a cada sector económico, e incluso se llegó, con no poca frecuencia, a desglosar el monto asignado a cada sector económico por rama de actividad. Igual actitud asumió el Banco Central en relación con las regulaciones concernientes a las tasas de interés. En efecto, el Instituto Emisor estableció tradicionalmente, en forma detallada, las tasas de interés pasivas por diferentes transacciones financieras. Hace algún tiempo, aproximadamente dos años, la situación comenzó a cambiar. el Banco Central ha modificado sus procedimientos. Se ha decidido otorgar, paulatinamente, una mayor flexibilidad y libertad a los bancos comerciales en cuanto a decisiones y acciones. Estas páginas tienen un doble propósito. En primer lugar, explorar los motivos y explicar las razones que han movido al Banco Central a mo*

Resumen de varias exposiciones hechas ante la Junta Directiva del Banco Central y en reuniones con los Presidentes y Gerentes de los bancos comerciales. Este documento se publicó en Eduardo Lizano. 1987. Desde el Banco Central. San José: Academia de Centroamérica. 129


130


dificar su antigua política. En segundo lugar, comentar las medidas que han sido adoptadas dentro de la nueva perspectiva.

5.2

EL PORQUÉ DEL CAMBIO

Es conveniente comenzar plantearse esta pregunta: ¿qué busca en definitiva el Banco Central? La preocupación primordial del Instituto Emisor, aunque no la única, es el comportamiento del nivel del poder de compra, de la demanda efectiva, dentro de la economía. Este nivel está determinado principalmente por la cantidad de medios de pago con que disponga la comunidad y de la rapidez con la cual se les utilice. Ahora bien, ¿por qué trata el Banco Central de influir en el nivel de la demanda efectiva? Esto por cuanto el poder de compra determina, simultáneamente, la mayor o menor capacidad de los agentes económicos (consumidores, inversionistas, ahorrantes) para adquirir tanto bienes y servicios de consumo, como activos fijos o financieros, ya sean de origen nacional o importados. Esta capacidad influye entonces, de manera determinante, en la mayor o menor utilización que el país haga de los recursos de mano de obra, de tierra y de capacidad instalada, así como en el monto de divisas requerido para pagar las obligaciones en el extranjero (importaciones y otras transacciones). Cuanto mayor sea el poder de compra, más elevada será la demanda de bienes y el uso de los recursos. Conforme la capacidad de producir bienes comienza a agotarse, la presión de la demanda efectiva se pondrá de manifiesto en un incremento de los precios internos, en un aumento de las importaciones y en una reducción de las exportaciones. Y si la disponibilidad de divisas no es suficiente para encarar el aumento de las importaciones y la contracción de las exportaciones, entonces la presión de la demanda interna se refleja en un mayor endeudamiento externo y en la devaluación de la moneda nacional. Así, tratar de influir en el nivel del poder de compra y de regular la cuantía de la demanda efectiva es la tarea principal del Banco Central. Impedir que sea excesivamente elevada a fin de evitar la inflación y la devaluación, es decir, la desvalorización monetaria. Evitar, igualmente, que resulte demasiado reducida, para evitar así el desempleo exagerado o una capacidad ociosa desmedida. Si se logra mantener este equilibrio –ni tanto que queme al santo, ni tan poco que no lo alumbre–, el


Hacia el destete de los bancos comerciales

131

Banco Central ayudaría a establecer una relación recíproca positiva entre la estabilidad y el crecimiento económicos del país. En caso contrario, se corre el grave riesgo de no lograr la estabilidad ni promover el crecimiento, es decir, quedarse sin el santo y sin la limosna. Dado el nivel de desarrollo económico que ha alcanzado el país y el excesivo endeudamiento externo en que se ha incurrido, interesa también en mucho al Banco Central influir en el monto del ahorro nacional. En otras palabras, ha de ser preocupación del Instituto Emisor, dadas las especiales circunstancias donde se desenvuelve la economía del país, no sólo el comportamiento de la demanda efectiva, sino también el uso que se le dé. En efecto, la capacidad de compra, como se indicó anteriormente, puede orientarse en tres direcciones: adquisición de bienes y servicios de consumo, de activos fijos (inversión) o de activos financieros (ahorro financiero). Al Banco Central le interesa propiciar las inversiones para promover la producción y elevar el excedente exportable. Para facilitar el financiamiento de las inversiones adicionales es necesario aumentar el ahorro nacional, proceso en el cual la generación y la orientación del ahorro financiero juegan un papel de gran importancia. De ahí la trascendencia de la relación entre la demanda efectiva, el ahorro financiero y las tasas de interés reales. Estas últimas determinan cuándo ahorrar en activos financieros nacionales o en activos financieros extranjeros y cuándo es o no rentable llevar a cabo nuevas inversiones. Finalmente, el tercer objetivo del Banco Central se refiere al mejoramiento sistemático del proceso de intermediación financiera. Le interesa, en efecto, no sólo la creación del poder de compra y la promoción del ahorro nacional, sino también el costo de transferir el exceso o sobrante de poder de compra en manos de algunos agentes económicos (ahorrantes) a manos de otros que desean disponer de una mayor cantidad de poder de compra (inversionistas o consumidores). Este proceso de transferencia de poder de compra –la intermediación financiera– influye en el costo en que incurre el inversionista y en la remuneración que recibe al ahorrante; en otras palabras, presiona en el monto del ahorro financiero y en su uso. El Banco Central tiene como uno de sus objetivos principales abaratar los costos de la intermediación financiera, es decir, reducir lo más posible la diferencia entre las tasas de interés activa y pasiva y los demás costos de este proceso.1 De ahí la gran impor1.

Véase Claudio González et. al. (1984).


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tancia que el Banco Central atribuye al efecto de sus políticas en el desarrollo y fortalecimiento del sistema financiero nacional y, por ende, en el costo de la intermediación financiera. En resumen, el Banco Central debería tener la mirilla centrada, por una parte, en la estabilidad; es decir, en el equilibrio entre la demanda efectiva (determinada por el volumen de los medios de pago) y la oferta global (determinada por la capacidad de producción y la disponibilidad de divisas) y, por otra, en el crecimiento de la producción nacional. Es decir, en la promoción del ahorro nacional y en el abaratamiento de la intermediación financiera para promover el aumento de la oferta global. Ahora bien, ¿con cuáles instrumentos cuenta el Banco Central para ejecutar la política monetaria? Son los siguientes: •

Ante el Sistema Bancario Nacional: Encajes, préstamos y redescuentos, límites a los pasivos en divisas y límites a los activos en moneda local.

•

Ante el Sector Público: Préstamos y pasivos en divisas.

•

Ante el público en general: Bonos de estabilización y la política cambiaria.

Dada la gran importancia, deben hacerse dos observaciones: •

Al Banco Central, más que la política crediticia, le interesa la política monetaria. Los aspectos crediticios son importantes, pero no tanto como con frecuencia se cree. En efecto, éstos son sólo una parte de la política monetaria. Las relaciones con el Sistema Bancario Nacional (SBN) son importantes, pero las relaciones con el Sector Público y el público en general son también de una gran trascendencia para la conducción de la política monetaria. Así por ejemplo, los préstamos del Banco Central al CNP o CODESA, la entrega de colones a los exportadores al MCCA sin que los países deudores cancelen las cuentas, la emisión de bonos de estabilización del Banco Central para cubrir pérdidas: todo ello disminuye la capacidad de expansión de los bancos comerciales. De ahí la necesidad de poner énfasis no sólo en la política crediticia, sino también en la monetaria.



•

133

Al Banco Central le concierne el SBN, pero aún le interesa más, el sistema financiero del país como un todo. El SBN es tan sólo una parte. Este punto también es de suma importancia. El Banco Central tiene la responsabilidad legal de supervisar algunas de las instituciones financieras públicas y privadas. Pero un gran número de otras instituciones financieras, públicas y privadas, no están bajo la égida del Banco Central. Esto significa que si el Banco Central desea ejercer influencia en todo el sector financiero –el formal (controlado) y el informal (no controlado)– debe adoptar una política económica que no discrimine al sector controlado en favor del sector no controlado. Cada vez que el Banco Central trata de controlar más y más al sector controlado, discrimina en favor del sector no controlado, hacia el cual fluyen los recursos y la capacidad empresarial. De esta manera, el sector controlado disminuye la importancia relativa y el no controlado la aumenta, cuando debería suceder lo contrario. Al Banco Central le interesa poner en condiciones competitivas adecuadas al SBN frente al sector no controlado del sistema financiero. Se reducirían así las disparidades de las tasas de interés (activas y pasivas), el riesgo del público, la diferencia de la calidad de los servicios financieros y la discrepancia de rentabilidad entre las instituciones del SBN y las del sector financiero no controlado.

El Banco Central debe preocuparse por el fortalecimiento y crecimiento del sistema financiero nacional. Pero la responsabilidad inmediata y directa es con el SBN. Esto, por varios motivos: •

Protección del público. La seguridad del público, al colocar ahorros, es mayor en el SBN en comparación con el sector no controlado del sistema financiero. La ley otorga al Banco Central y a la Auditoría General de Bancos instrumentos de control y supervisión que, aunque insuficientes, dan cierto grado de seguridad al público ahorrante.

•

Ejecución de la política monetaria. Las instituciones del SBN están sujetas a encajes y, además, el Banco Central puede controlar las operaciones pasivas en divisas y en moneda local, así como las activas (límites cuantitativos del crédito), nada de lo cual puede hacerse en el sector financiero no controlado. De ahí que la ejecución de la política monetaria se facilite cuando se trata de adoptar medidas que deban ser aplicadas por el SBN.


134

•


Costos de intermediación. Estos costos deberían ser por lo general, más elevados en el sector no controlado que en el SBN. Esto se debe a varias razones: mayores riesgos, tasas de interés pasivas más elevadas, falta de economías de escala, menor grado de información. Por ello, en condiciones normales, los costos de intermediación deberían resultar inferiores en el sector financiero formal que en el informal, excepto cuando el Banco Central toma medidas que elevan los costos del primero o cuando los sistemas administrativos establecidos son muy caros por burocráticos u obsoletos.

En el mediano plazo, el Banco Central debería tratar de alcanzar los tres objetivos mencionados en párrafos anteriores, mediante los siguientes instrumentos: encajes, bonos de estabilización, pasivos en divisas y redescuentos. El redescuento y los préstamos directos del Banco Central a los bancos, deben utilizarse para hacer frente a problemas de liquidez de los bancos comerciales originados en la disminución de depósitos o en la caída de recuperaciones; pero no en un aumento en el ritmo de las colocaciones. Se trata de salvaguardar la integridad de las instituciones bancarias ante problemas inesperados y transitorios de caja. En relación con los pasivos en divisas, el Banco Central tiene un especial interés en controlar la situación financiera de los bancos, la cual se podría poner en graves aprietos si los pasivos son en divisas y los activos en colones. Por ello, el Banco Central debe controlar el endeudamiento externo del SBN. Los encajes y los bonos de estabilización deben convertirse en los instrumentos básicos, sobre todo el segundo, para regular la liquidez en la economía nacional. Al controlar la liquidez, se determinaría a la vez las disponibilidades de crédito y las tasas de interés en todo el sistema financiero nacional, tanto el formal como el informal. Así, si la liquidez se expande, entonces la tasa de interés disminuye y el crédito aumenta; por el contrario, si la liquidez se contrae, la tasa de interés se eleva y el crédito se restringe. Lo anterior significa que el Banco Central haría cada vez un uso menor de otros instrumentos, principalmente la fijación de límites cuantitati-



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vos de crédito y de tasas de interés, que resultarían innecesarios en tanto se utilicen adecuadamente los otros instrumentos (encajes y bonos de estabilización). Dos preguntas se plantean. Primera: ¿por qué dejar de utilizar estos dos instrumentos (límites cuantitativos de crédito y fijación de tasas de interés)? Segunda: si se llega a la conclusión de proceder de esta manera, ¿por qué no hacerlo de inmediato? La respuesta a la segunda es más sencilla. Dos razones deben invocarse para no abandonar a toche y moche el uso de esos instrumentos: •

Se trata de un proceso que toma necesariamente tiempo. Tanto el Banco Central como los bancos comerciales deben aprender. El tratamiento debe ser de shock en cuanto a las decisiones (cada quien debe conocer claramente la dirección hacia donde camina), pero gradual en cuanto a la aplicación de las medidas (debe dejarse tiempo para aprender y para subsanar errores inevitables). Por ejemplo, los bancos comerciales tendrán que acostumbrarse a usar con mayor frecuencia y soltura las tasas de interés como instrumento de política interna y no con la reticencia con que lo hacen aún en la actualidad; por otra parte, el Banco Central tendrá que acostumbrase a modificar la política de encajes y de bonos de estabilización con mayor rapidez de lo que sucede hoy.

•

Las circunstancias concretas que vive el Banco Central, debido al monto excesivo de pérdidas, disminuyen en mucho el margen de maniobra con que dispone el Instituto Emisor para utilizar sus instrumentos. Efectivamente, en buena parte, el uso está comprometido para tratar de neutralizar el efecto desestabilizador de las pérdidas y, por consiguiente, no pueden utilizarse a cabalidad para otros propósitos. Por ello, las medidas, aunque deseables, no pueden aplicarse de la noche a la mañana.

Las razones por las cuales el Banco Central ha ido abandonando la fijación de límites cuantitativos de crédito, los llamados topes de cartera, son bien conocidas. Las principales se enumeran a continuación:2

2.

BCCR (1985).


136


•

Dificultades administrativas internas. El sistema de topes es poco flexible y no permite una ejecución expedita (rápida y ágil) del programa crediticio de los bancos. No debe olvidarse que la proliferación de topes fue tal, que en algunas oportunidades sobrepasaron el medio centenar. Cuanto mayor sea el número de sucursales y agencias bancarias, más complicada y rígida resulta la administración del sistema.

•

Dificultades entre el Banco Central y los bancos comerciales. Éstos se veían forzados a presentar constantemente solicitudes ante el Banco Central para modificar los topes específicos, sea, aumentarlos o disminuirlos. Esto, de acuerdo con la situación de liquidez, la demanda de los usuarios del crédito y las preferencias de los administradores del crédito. El Banco Central, con harta frecuencia accedió a las peticiones de los bancos y cedió ante la presión de ciertos grupos.3 De manera que el programa crediticio, al final del año, se asemejaba a la posición planteada por los bancos y los grupos de presión más que a la posición original del Banco Central.

•

Costo del sistema. Un sistema de límites cuantitativos, al proliferar y multiplicarse los topes selectivos de cartera, llega a ser muy costoso. Los costos administrativos aumentan porque una parte nada despreciable de recursos humanos de los bancos comerciales y del Banco Central, incluidas las juntas directivas, deben dedicarse a la ejecución, control y modificaciones del programa crediticio. Los costos financieros también aumentan porque, con frecuencia, una parte de los recursos financieros de los bancos queda ociosa sin poder prestarse, ya que hay recursos pero no hay tope, o bien, existen los recursos y el tope pero no hay demanda.

•

Dificultad para ejecutar la política monetaria del Banco Central. El cometido básico del Instituto Emisor, como se indicó anteriormente, es de carácter macroeconómico y no de naturaleza microeconómica. El sistema de topes involucra al Banco Central en planes y proyectos de producción específicos, con lo cual corre el riesgo de desviarse de la tarea principal.

3.

No sólo los grupos de interés ejercían presión sobre el Banco Central, los bancos comerciales también, para aumentar y trasladar topes y obtener recursos adicionales para cumplir con los topes.



137

•

Desviación institucional. Los bancos comerciales se encontraban, una y otra vez, ante la discrepancia entre los topes asignados por el Banco Central y la realidad cotidiana de la demanda de los usuarios. Por ello, frecuentemente, los bancos no asignaron el crédito de acuerdo con los topes indicados en el programa de crédito, aunque así se consignara en los documentos que amparaban las operaciones de los préstamos. La desviación institucional del crédito llegó a ser una práctica común en el SBN.

•

Desviación por parte del usuario. Los usuarios del crédito rápidamente aprendieron a solicitar el crédito no para lo que lo requerían sino para las actividades en las cuales había tope disponible. La gran cantidad de operaciones bancarias hacía poco menos que imposible, a los funcionarios bancarios encargados de supervisar el programa crediticio, comprobar el destino final de los préstamos. Al fin y al cabo, la desviación institucional y la no institucional equivalían a que el programa de crédito se cumplía, hasta cierto punto, pero tan sólo en el papel. En la realidad, el crédito se asignaba siguiendo los criterios de los bancos comerciales y de los usuarios, tal y como debe ser. En efecto, el Banco Central no dispone de elementos de juicio para decidir si en el país deben producirse camisas en lugar de maíz o zapatos por arroz. Es más, aún cuando tuviera los elementos requeridos, no dispone de los medios para obligar a los bancos, y sobre todo a los usuarios, a acatar las disposiciones. Un hecho es llevar el becerro al río, otra muy distinta obligarlo a beber.

•

Interpretación de los topes. Se interpretaba, equivocadamente, que una vez establecido un tope, ello significaba que debía prestarse ese monto para una determinada actividad y que, efectivamente, se haría. Pero en la realidad, ni la una ni la otra se daban: algunas veces no había demanda para la respectiva actividad, en otros casos el banco no tenía liquidez o, aún cuando disponía de recursos, consideraba que las solicitudes presentadas no eran dignas de aprobación. De manera que la existencia de un tope no era sinónimo ni de demanda ni de liquidez ni de crédito. Sin embargo, los grupos de presión llegaron a considerar el tope como un derecho de los productores y como una obligación de los bancos comerciales.


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La futilidad del sistema de topes selectivos de cartera se pone en evidencia también, desde otro punto de vista, al tomar en consideración la intensa gama, el tupido tejido de relaciones que se da permanentemente entre los diversos sectores y actividades de la economía. Entre ellos existe un verdadero sistema de vasos comunicantes. El poder de compra adicional que obtiene el beneficiario original del crédito se traslada rápidamente a otras personas. Así, el préstamo concedido a un agricultor se transfiere al industrial (compra de abono de producción nacional) o al comercio (compra de repuestos importados); el crédito otorgado a un comerciante se transfiere al agricultor (compra de abono a plazo) o al industrial (compra de materias primas o productos intermedios a plazo) en forma de crédito de suplidores; el préstamo obtenido por un industrial se transfiere al comerciante (venta de zapatos a plazo) o al agricultor (venta de concentrados a plazo). Se pone en evidencia cuán ilusorias son las estadísticas acerca del destino del crédito bancario. En efecto, el crédito se inyecta en un determinado lugar del sistema económico, pero de ahí fluye y penetra otros sectores y actividades. Los elementos que deben tenerse presentes para determinar el lugar óptimo del sistema económico en donde inyectar el crédito, son fundamentalmente dos. Primero, la eficiencia, en términos del costo de las transacciones, con que el receptor original del crédito lo administra. Segundo, la mayor o menor presencia de factores monopolísticos que el beneficiario del préstamo podría ejercer frente a suplidores y abastecedores. Así, con frecuencia resulta preferible conceder el crédito a un tendero (comercio) que pondría a competir a varios suplidores industriales, lo cual redundaría en mejores servicios (diversidad de productos) y precios más convenientes para el consumidor, que otorgar el préstamo a un fabricante (industria), que podría imponer a los tenderos el producto al poder ofrecer un plazo mayor para cancelar las ventas, heho que sólo los fabricantes con acceso al crédito están en posibilidad de ofrecer, la cual influiría en los servicios y precios al consumidor. Aún queda por hacer otra consideración de especial importancia. Se refiere al hecho que, aún cuando no hubiera desviación institucional o no institucional del crédito, es decir, aún cuando el usuario del crédito efectivamente lo utilizara para lo que se convino originalmente, en última instancia el crédito no financia ese gasto, sino el gasto marginal de quien


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recibió el crédito. Quizás un ejemplo sirva para ilustrar este punto el cual, con frecuencia, se pasa por alto, a pesar de la trascendencia. Un campesino que dispone de un ingreso de 1.000 colones podría distribuirlo como se indica en la columna A; si recibiera un crédito de 100 colones para sembrar maíz, su disponibilidad de recursos aumentaría a 1.100 colones y lo podría gastar como se indica en la columna B o en la columna C del Cuadro 5.1. CUADRO 5.1 FUENTE Y USOS DE RECURSOS CONCEPTO Ingresos Crédito Bancario

A 1.000

B 1.000

C 1.000

-----

100

100

Disponibilidad

_____ 1.000

_____ 1.100

_____ 1.100

Gasto de consumo

_____ 900

_____ 1.000

_____ 900

Siembra de maíz

100

100

100

Siembra de arroz

-----

-----

100

_____ 1.000

_____ 1.100

_____ 1.100

Puede observarse en la columna B que el crédito, aunque el agricultor destinó 100 colones al cultivo del maíz, realmente se destinó a financiar un mayor consumo en 100 colones. En el caso de la columna C, de nuevo el agricultor destina 100 colones a la siembra de maíz, sin embargo, el crédito bancario lo que realmente financia es la producción de arroz. En otras palabras, el crédito bancario en realidad financia el gasto marginal, es decir, el gasto que el usuario del crédito no llevaría a cabo si no obtuviera el crédito; se trata de consumir más o de producir más. Precisamente, el uso alternativo de los recursos financieros ha obligado a los bancos comerciales a modificar sustancialmente los criterios para otorgar el crédito. No es tanto el destino específico que el solicitante da al crédito lo que interesa al banco, sino mucho más: cuál es la situación financiera global del cliente, cuál el riesgo en que el banco incurre, cuál la capacidad del cliente para generar recursos financieros en el tiempo


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requerido para atender adecuadamente el préstamo. Esto es así porque el banco comercial prácticamente está imposibilitado para determinar, en última instancia, cuál gasto se financia con el crédito concedido. Anteriormente se indicó la conveniencia de que el Banco Central dejara paulatinamente de poner énfasis en el uso de las tasas de interés como uno de sus principales instrumentos de política monetaria y crediticia. Una primera observación se impone: que el Banco Central no fije la tasa de interés para diversas operaciones de crédito no significa de manera alguna que el Instituto Emisor no influye en la determinación de la tasa de interés. En efecto, mediante la compra y venta de bonos de estabilización y el monto de los encajes (además de la política sobre pasivos del SBN en divisas), el Banco Central ejercería, sin duda, influencia en la tasa de interés. Así, el Instituto Emisor continuaría determinando parcialmente la tasa de interés, pero trataría de evitar establecer diversas tasas de interés por sector económico o rama de actividad y de subsidiar las tasas de interés de determinados préstamos. ¿Por qué? En cuanto a la diversidad de tasas se dan fundamentalmente a dos motivos. Por una parte, a la falta de información y, por otra, por cuanto ello es innecesario alcanzar los objetivos principales que busca el Banco Central. Las tasas de interés no tienen por qué ser iguales para todos los clientes, todos los sectores económicos o todas las ramas de actividad. En la práctica, cada solicitud de préstamo es diferente de las demás. De manera que en el mercado financiero debe existir una proliferación de tasas de interés. Pero, y aquí está el punto importante, el Banco Central no tiene información, ni elementos de juicio para determinar o fijar estas diferentes tasas de interés. Son precisamente los bancos comerciales, en su cotidiano trajinar con los clientes, tanto cuentacorrentistas y ahorrantes como usuarios del crédito, los que pueden aquilatar cuáles son las tasas de interés que deben cobrarse. Por ello debe establecerse una clara división del trabajo: por una parte, el Banco Central debe concentrarse en los problemas relacionados con la liquidez de la economía y así influir en la tasa de interés general (para lo cual no necesita establecer tasas de interés específicas); por otra, los bancos comerciales deben tener flexibilidad suficiente para fijar las tasas de interés de las operaciones pasivas, así como de las activas.



141

En cuanto a la inconveniencia de subsidiar la tasa de interés para determinadas operaciones crediticias, por ejemplo, las del pequeño agricultor, deben mencionarse varios motivos: i.

Los bancos no tienen incentivos para llevar a cabo este tipo de operaciones crediticias, ya que sus ingresos disminuyen (al cobrar una baja tasa de interés), los costos aumentan (mayor número de operaciones generalmente pequeñas, procedimientos de supervisión y control más caros) e incurren, además, en riesgos mayores. Todo ello tiene consecuencias perjudiciales para el pequeño agricultor o para el grupo de productores que se desea ayudar: •

La disponibilidad de crédito disminuye. El crédito es barato pero no hay. Esto obliga al usuario potencial a recurrir al mercado financiero informal (no bancario) en el cual las tasas de interés generalmente son mucho más elevadas que en el formal (bancario);

•

las exigencias de garantías colaterales son mayores, ya que los bancos buscan protegerse, máxime si la rentabilidad es baja y el riesgo mayor;

•

los bancos deben establecer mecanismos de racionamiento diferentes del de la tasa de interés, ya que la demanda supera la oferta, dado precisamente el subsidio de la tasa de interés. Estos procedimientos de racionamiento significan, mayor costo para el usuario del crédito (más inspecciones, más papeleo), con lo cual la tasa de interés efectiva no resulta tan barata como se esperaba. Con no poca frecuencia, los sistemas administrativos resultan ineficaces y, en ciertas oportunidades, se prestan a abusos de poder, ya que la burocracia dispone de facultades discrecionales importantes; y

•

el efecto redistributivo del ingreso perjudica a los pequeños productores, ya que ellos disponen, en definitiva, de una porción del crédito bancario total menor que la que podría obtener si no hubiera subsidio.


142


ii. No sólo los grupos a quienes se desea proteger resultan perjudicados sino también sufre la economía como un todo: •

las tasas de interés no subsidiadas deben soportar el costo del subsidio, de donde se sigue que serán superiores a las que se cobrarían si no hubiera necesidad de subsidiar cierta proporción de la cartera;

•

se obstaculiza la formación del ahorro, ya que quienes logran obtener el crédito subsidiado no tienen incentivo para ahorrar y formar capital de trabajo propio;

•

se propicia la desviación de crédito ya que los recursos baratos, en lugar de ser usados en el proceso de la producción, tienden a ser utilizados en la compra de títulos valores de mayor rendimiento; y

•

se perjudica la asignación de los recursos en la economía: la tasa de interés subsidiada permite realizar inversiones que no se llevarían a cabo si el usuario del crédito tuviera que pagar la tasa de interés sin el subsidio y, por otra parte, se impide realizar ciertas inversiones que se hubieran podido hacer por cuanto es necesario cobrar a los grupos o actividades no subsidiadas una tasa de interés superior a la que se cobraría si los bancos no tuvieran que otorgar un subsidio a una parte de la clientela.

Resultan así evidentes las inconveniencias de la práctica de subsidiar las tasas de interés, desde diversos ángulos: la generación de ahorro, la utilización ineficaz de los recursos y los efectos perjudiciales en la distribución. No se ayuda al grupo que se deseaba ayudar y se perjudica al resto de la economía. Pero es más, no sólo es inconveniente que el Banco Central trate de fijar las tasas de interés para las diferentes operaciones pasivas y activas de los bancos comerciales, sino que además el esfuerzo resultaría vano. En efecto, el Banco Central difícilmente puede controlar a los bancos comerciales, especialmente a los privados. En relación con las tasas pasivas, los bancos comerciales podrían otorgar bonificaciones o descuentos a los compradores de sus títulos, lo cual, en definitiva, equivale a aumentar la tasa de interés pasiva. Es más, en tanto los bancos comercia-



143

les puedan ofrecer servicios múltiples a sus clientes, el Banco Central pierde, en gran medida, la posibilidad de fijar las tasas de interés pasivas, ya que dichos bancos, si decidieran subsidiar el precio de estos servicios, bien podrían aumentar la tasa de interés efectiva que recibe el ahorrante. Igualmente los bancos comerciales podrían modificar las disposiciones del Instituto Emisor en cuanto a las tasas de interés activas. Basta que los bancos comerciales decidan canalizar parte de los préstamos al público mediante aceptaciones bancarias, pagarés o letras de cambio, por los cuales se cobraría una comisión, para que la tasa de interés efectiva por pagar por el usuario del crédito sea más elevada que las establecidas por el Banco Central. Resulta así ilusorio creer que el Instituto Emisor puede, en la realidad, fijar las tasas pasivas y activas de los bancos comerciales. Los costos administrativos en los cuales se incurriría y las distorsiones que se crearían, tanto con respecto del Banco Central como en el caso de los bancos comerciales, son muy significativos, sin que se logren los propósitos perseguidos, ya que cada vez que se cierra un “portillo”, se abre uno nuevo. Resulta así, pues, en definitiva que el Banco Central ni debe ni puede intentar fijar las tasas de interés pasivas y activas de los bancos comerciales. Ahora bien, si el Banco Central no fija ni los topes de cartera ni las tasas de interés, ¿cómo harían entonces los bancos comerciales para asignar los recursos de que disponen? Ellos tendrán indudablemente que adoptar de alguna manera un conjunto de criterios para decidir cuáles solicitudes de préstamo aceptar y cuáles rechazar, así como determinar la tasa de interés. Tres aspectos son de especial importancia para los bancos comerciales: i.

Los aspectos relacionados con la clientela. Al respecto el banco podría adoptar criterios relacionados con los siguientes elementos: •

el orden cronológico con que se presentan las solicitudes (prioridades a quien llegue primero);

•

la experiencia que tenga del cliente (prioridad al cliente “conocido”);

•

la calidad del cliente (prioridad al “mejor” cliente); y


144


•

la bondad de la operación que se propone financiar: rentabilidad, liquidez, garantía (prioridad a las “mejores” solicitudes).

ii. Los aspectos atinentes a la situación financiera del propio banco. En efecto, el banco toma en cuenta los siguientes aspectos: •

Cómo afecta la solicitud a la liquidez. Esto depende del plazo en el cual recuperaría los recursos del préstamo en comparación con el plazo al cual el banco debe rembolsar los recursos de que dispone.

•

Cómo afecta la solicitud a la solidez. Esto está relacionado con el riesgo que representa la nueva solicitud, la cual, a la vez, es función intrínseca del proyecto, la proporción que sería financiada por el cliente y las garantías ofrecidas por éste; todo ello, a la vez, enmarcado en la situación general de la solidez del banco. Cuanto más elevada sea, mayor sería el riesgo que el banco podrá correr y viceversa.

•

Cómo afecta la solicitud a la rentabilidad. Ello depende del costo total que significa para el banco la nueva solicitud. No sólo los costos financieros, sino también los administrativos (tramitación, supervisión y seguimiento). Los costos totales el banco los comprará con los ingresos totales, no sólo los intereses por recibir, sino también otros ingresos (comisiones, servicios).

•

Cómo afecta la solicitud a la composición de la cartera. ¿La nueva solicitud mejora o empeora la cartera “óptima” que el banco desea mantener o alcanzar? La cartera “óptima” toma en consideración no sólo los elementos de liquidez, solidez y rentabilidad, sino también otros factores, entre los cuales deben mencionarse: el tamaño de los clientes (pequeños y grandes), los diferentes sectores y ramas de actividades económicas (agricultura, comercio, industria, ganadería, etcétera) y las diversas regiones del país.

El Banco toma en consideración todos estos factores. En algunas oportunidades pone énfasis en unos; en otras trata de buscar cierto balance entre ellos.



145

iii. Los aspectos referentes al “medio ambiente” general donde se desenvuelve el banco. Esta es otra condición de fundamental importancia para el banco. Efectivamente, los bancos comerciales no funcionan en el vacío, sino están inmersos en una realidad económica y social que no pueden desconocer. No se trata de que esa realidad imponga a las instituciones bancarias una manera de actuar, pero sin duda influye en las decisiones. Así, el banco tendrá que decidir entre varias posibles opciones socioeconómicas. A saber: primero, fomentar la producción y las exportaciones en busca de un crecimiento más acelerado; segundo, propiciar la estabilidad del sistema económico, para lo cual se trataría de promover el ahorro financiero y las inversiones adicionales; tercero, mejorar la distribución del ingreso nacional mediante el fortalecimiento del pequeño productor rural o urbano; cuarto, promover el desarrollo regional, lo cual podría contarse entre las consideraciones del banco, con el propósito de ayudar a determinadas zonas del país con ciertos problemas específicos. Estos posibles objetivos le vendrían al banco “desde afuera” por así decirlo. Serían establecidos en programas y planes, públicos y privados, de desarrollo. Es función del banco percibirlos, interpretarlos y decidir cuáles tomar en cuenta, de qué manera y en qué tanto, al ejecutar la política crediticia. Puede así observarse cómo los elementos de juicio que el banco debe tomar en consideración al asignar los recursos disponibles entre los demandantes de crédito, son múltiples y de muy diversa naturaleza. La dificultad es evidente cuando con un solo instrumento –el crédito– se trata de alcanzar, simultáneamente, varios objetivos y muchas metas.

5.3

¿QUÉ SE HA HECHO?

El Banco Central ha puesto manos a la obra. Pasar de la teoría a la práctica ha requerido decisión y ha exigido prudencia. Decisión para impulsar el cambio. Ha sido indispensable dar a conocer el planteamiento general a fin de que los agentes económicos conocieran la dirección hacia donde el Instituto Emisor orienta la política. Esto, aún cuando las medidas no hayan podido tomarse todas a la vez. Prudencia, porque al


146


tratarse de un proceso, se ha actuado paulatinamente, sin intentar correr antes de aprender a caminar, y caminar conlleva el riesgo de trastabillar y aún de caer. A sabiendas de que sólo puede equivocarse quien actúa, hace aproximadamente dos años el Banco Central comenzó a moverse en la dirección descrita en la primera parte de este trabajo. A continuación, se hace un breve recuento de las medidas adoptadas. En 1984 y 1985 se hicieron ajustes importantes en varias áreas específicas.4 i.

4.

Se otorgó a los bancos comerciales una mayor flexibilidad para administrar el programa crediticio. Concretamente: •

Se eliminó el sistema de topes selectivos de cartera por productos y actividades;

•

Los límites cuantitativos de crédito (LCC) se redujeron a tres de carácter general: el crédito subsidiado (Juntas Rurales de Crédito y Oficinas del Pequeño Agricultor), los sectores preferenciales (agricultor, ganadería, industria y vivienda) y el rubro de otros (comercio, servicios, construcción, crédito personal). El turismo, en un comienzo, se incluyó en servicios; luego, se le dio el mismo tratamiento que a la industria.

•

Al inicio se estableció un límite cuantitativo para el departamento comercial de cada banco y dentro de él, un sublímite especial para las secciones financieras. En el transcurso del año, este procedimiento se modificó al permitirse a los bancos aumentar ese sublímite, hasta en un diez por ciento del monto del programa crediticio, sin variar el LCC de los departamentos comerciales. Esto abrió a los bancos comerciales la posibilidad de modificar la composición de la cartera, ya que ésta es más flexible en las secciones financieras que en el departamento comercial.

•

Los recursos de origen externo quedaron fuera del LCC, incluyendo las contrapartidas de origen interno.

Estos puntos fueron expuestos por el autor ante la Junta Directiva del Banco Central el 8 de enero de 1986.



•

147

Se permitió llevar a cabo préstamos interbancarios sin aprobación previa del Banco Central, tanto entre los bancos privados como entre los estatales. Esto fue un primer paso en la formación de un mercado de dinero (money market).

ii. En cuanto a las tasas de interés, si bien se mantuvo aún una diversidad, también se adoptaron medidas con el fin de lograr una mayor flexibilidad: •

La proporción del programa de crédito con tasas de interés subsidiadas se redujo con respecto del programa de 1984 y el monto absoluto del saldo de colocaciones con crédito subsidiado no debía aumentar en el transcurso de 1985.

•

El procedimiento para colocar aceptaciones bancarias se agilizó.

•

Se autorizó a los bancos comerciales para modificar las tasas de interés dentro de una banda de seis puntos, o sea, tres hacia arriba o tres hacia abajo, con respecto de las tasas contempladas en el programa crediticio. Ello significó poner en manos de los bancos comerciales la posibilidad de incrementar el margen (spread) entre tasas pasivas y activas así como de disminuir la disparidad entre las diferentes tasas de interés. Por ejemplo, el crédito para ganadería del 21 por ciento podía aumentar al 24 por ciento, y el rubro de “otros” podría disminuir del 28 por ciento al 25 por ciento.

•

Se instó a los bancos comerciales a usar con mayor frecuencia la tasa de interés pasiva, de acuerdo con la evolución de la situación de liquidez. Es más, el Banco Central trató de forzar hasta cierto punto a los bancos a utilizar este instrumento de política monetaria, al aumentar la tasa de interés sobre el redescuento a un nivel punitivo, de manera que los bancos prefirieran ir al mercado de capitales a obtener el faltante de fondos antes de recurrir al Banco Central.

•

Se autorizó a los bancos comerciales a cobrar, en algunos casos, una comisión al beneficiario del crédito para así aumentar la tasa de interés efectiva. Esto aconteció, por ejemplo, en el crédito subsidiado al pequeño agricultor: la tasa de interés efectiva


148


se aumentó del 12 por ciento al 15 por ciento, mediante una comisión especial del 3 por ciento. En 1986 se pretende dar algunos pasos adicionales:5 i.

5.

En cuanto al programa crediticio se trata de lo siguiente: •

Dar más flexibilidad en la composición de la cartera de los bancos comerciales, ya que se eliminó el sublímite para las secciones financieras y se estableció uno solo global para los departamentos comerciales. Con esta medida, los bancos comerciales pueden ahora prestar una mayor proporción del programa crediticio en las secciones financieras.

•

Además, se modificó la composición de la cartera de las secciones financieras. Ahora pueden dedicar al rubro de “otros” hasta un 50 por ciento de las disponibilidades, mientras que anteriormente este límite era del 40 por ciento.

•

A partir de marzo se introdujeron modificaciones importantes, ya que las secciones financieras de los bancos estatales, así como los bancos privados, quedaron sin restricciones cuantitativas en las operaciones activas. La capacidad de otorgar crédito está limitada sólo por las recuperaciones y por los recursos netos que obtengan en el mercado de capitales.

•

También se flexibilizó en mucho la autorización a los bancos privados para aumentar pasivos (venta de certificados de inversión) en moneda nacional. El límite que se les impone no obedece a razones monetarias, sino más bien a la situación financiera de cada banco privado, a fin de salvaguardar al público ahorrante.

•

El control de los pasivos externos de todo el SBN siempre queda en manos del Banco Central, pero las operaciones de préstamo financiadas con estos fondos quedan fuera de tope, así como los fondos de contrapartida de origen nacional

Estos puntos fueron expuestos por el autor ante la Junta Directiva del Banco Central el 11 de Febrero de 1986.



149

ii. La tasa de interés para las operaciones de redescuento de los bancos comerciales en el Banco Central se mantiene a una tasa suficientemente elevada para que los bancos comerciales obtengan estos fondos en el Instituto Emisor sólo ante verdaderas crisis de caja. Las medidas adoptadas en febrero de 1986 representan un avance significativo en el proceso de la reforma del sistema financiero. Tienen consecuencias importantes: i.

Para el Banco Central implican sacrificar drásticamente el uso de instrumentos que habían sido utilizados tradicionalmente: los topes selectivos de cartera, los LCC y la fijación pormenorizada de tasas de interés. Así, el Banco Central ejecutará una política monetaria sirviéndose de otros instrumentos a disposición: encajes, bonos de estabilización, control de pasivos en moneda extranjera. Ello no significa, empero, que si el río amenazara con salirse del cauce, el Banco Central no podría volver a sus carneros y hacer uso de nuevo de los instrumentos que provisionalmente ha dejado de usar.

ii. Para los bancos comerciales estatales y privados significan que ahora se verán forzados a tomar decisiones en cuanto a la composición de la cartera, tasas de interés activas y pasivas y colocación de títulos valores en moneda nacional. iii. Para el sistema financiero informal las medidas implican una mayor unificación del sistema financiero nacional, al poner el Banco Central en condiciones de mayor igualdad al sector financiero formal (SBN) en relación con el sector financiero informal (no controlado). ¿Adónde ir de aquí? ¿Cuáles serían las próximas etapas? Siempre es peligroso hacer pronósticos, mirar la bola de cristal es arriesgado, ya que el futuro es incierto por definición. Es indispensable, sin embargo, tener algún lineamiento aunque general, alguna orientación aunque imprecisa, para transmitir a los agentes económicos el derrotero que se desea seguir y así saber por dónde anda la procesión. Así, en el futuro inmediato: i.

El Banco Central tendrá que aprender a manejar una política monetaria con otros instrumentos. Concretamente tendrá que hacer un uso más frecuente de la política de encajes y de la colocación de bo-


150


nos de estabilización. Su enfoque será más de carácter macroeconómico y menos de naturaleza microeconómica. ii. Los bancos comerciales vivirán con mayor !libertad y deberán, primero aprender el uso cotidiano de instrumentos, como las tasas activas y pasivas de interés; segundo, tomar la iniciativa en el mercado de capitales; tercero, vigilar celosamente el comportamiento de las recuperaciones; y cuarto, analizar el riesgo que representa el cliente como un todo, más que las solicitudes individuales de crédito en sí mismas, Tendrán que estar preparados para aceptar simultáneamente un control monetario de carácter general más fuerte y, a la vez, un menor control crediticio pormenorizado de parte del Instituto Emisor. Así, la acción del Banco Central debe verse poco, pero debe hacerse sentir sin tardanza ni titubeo. iii. El sector financiero informal, por su parte, tendrá que estar preparado para enfrentar una mayor competencia por parte del SBN.

5.4

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Es conveniente terminar con un resumen de los puntos más sobresalientes y significativos: i.

El Banco Central debe centrar la preocupación en el control de la base monetaria y menos en el del cuasidinero.

ii. El Banco Central debe simplificar los objetivos, poner así más atención a la política monetaria macroeconómica y menos a la política crediticia microeconómica. iii. El Banco Central debe tratar de no discriminar a los bancos comerciales, estatales y privados, frente al sector financiero informal (no controlado). Debe, en efecto, buscarse la integración y unificación del sector financiero controlado (SBN) con el sector financiero informal para constituir así un verdadero sistema financiero nacional. iv. El Banco Central debe tratar de no poner tanto énfasis en ciertos instrumentos de política monetaria (topes selectivos de cartera, límites cuantitativos de crédito, fijación de tasas de interés) sino en otros (encajes, bonos de estabilización, pasivos en moneda extranje-



151

ra). Lo cual no significa que el Banco Central no pueda utilizar de nuevo los instrumentos tradicionales, si las circunstancias lo llegaran a aconsejar. v.

Dar más flexibilidad a los bancos comerciales, no significa, como se ha querido sugerir, entronizar las sacrosantas fuerzas del mercado a la hora de asignar el crédito y de determinar su costo (tasa de interés). En efecto, aún si el Banco Central fijara topes selectivos de cartera, podría hacerlo siguiendo los dictados de la demanda y la oferta; y, por otra parte, nada obliga a los bancos comerciales, a asignar el crédito y determinar su costo, hacerlo de acuerdo con las normas del mercado. Así, aplicar o no las reglas del mercado no depende de que sea el Banco Central o los bancos comerciales las entidades que asignen el crédito y fijen las tasas de interés.

vi. Los bancos comerciales deberán prepararse para tomar ellos mismos las riendas de las decisiones más importantes relacionadas con a la asignación de recursos crediticios, a la composición de la cartera y a las tasas de interés activas y pasivas. Para ello deberán poner más y más atención a la evaluación global de los clientes, más que a las de las solicitudes de crédito individuales. Asimismo, la programación financiera adquirirá una gran relevancia para cada uno de los bancos. Sólo así podrán adaptarse con rapidez a la situación siempre cambiante, debido, entre otros motivos, a los ajustes que el Banco Central haga a la política monetaria. vii. Es evidente la estrecha relación entre la reforma del sistema financiero nacional y otros aspectos de la política económica, fiscal, cambiaria, salarial y de proteccionismo arancelario. Debe tenerse presente que la política idónea para mejorar el sistema financiero nacional bien podría naufragar si existieran contradicciones importantes en la política económica general.


152


BIBLIOGRAFÍA Chandavarkar, Anand G. 1986. The informal financial sector in developing countries: analysis, evidence and policy implications. Washington: Fondo Monetario Internacional. BCCR. 1985. Programa Monetario y Crediticio para 1985. San José: Departamento Monetario, Banco Central de Costa Rica. Banco Mundial. 1985. Financial intermediation policy paper, industry department. Washington: Banco Mundial. FMI. 1983. Interest rate policy in developing countries. IMF, Ocasional Paper No. 22. Washington: Fondo Monetario Internacional. González, Guillermo. 1964. Los topes selectivos de cartera como instrumento de política monetaria. La experiencia de Costa Rica. Ensayos del CEMLA. México: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos. González Vega, Claudio, Marco A. González y Ronulfo Jiménez. 1984. ¿Cuánto cuesta un préstamo agropecuario? Características de lo oferta de crédito y costos de endeudamiento en Costa Rica. San José: Academia de Centroamérica. González Vega, Claudio. 1983. “Arguments for interest rate reform” en J. D. Von Pischke, D. Adams. y C. Donald, 1983, Rural Financial Markets In Developing Countries. Baltimore: The John Hopkins University Press. ______. 1984. “Cheap agricultural credit: redistribution in reverse” en D. W. Adams, D. H. Graham y J. D. Von Pischke, 1984, Undermining Rural Development with Cheap Credit. Boulder, Colorado: Westview Press. Hanson, James A. y Craig R. Neal. 1985. Interest rate policies in selected developing countries 1970-1982. World Bank Staff Working Papers, No. 753. Washington: Banco Mundial. Lizano, Eduardo. 1980. “El subsidio de las tasas de interés en el sector agropecuario y la distribución del ingreso”, en Eduardo Lizano, 1980, Agricultura y Desarrollo Económico. San José: Universidad Estatal a Distancia. Robert C. Vogel. 1984. “The effect of subsidized agricultural credit on income distribution in Costa Rica”, en D. W. Graham y J. D. Von Pischke, 1984, Undermining Rural Development with Cheap Credit. Boulder, Colorado: Westview Press.


6. EL SISTEMA FINANCIERO: RETOS Y PERSPECTIVAS*

6.1

LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS

Antes de examinar el futuro del sistema financiero, es conveniente analizar las circunstancias en las cuales se desenvolverá. El hecho principal consiste en la decisión reciente de modificar sustancialmente el modelo de desarrollo. En efecto, el crecimiento “hacia adentro” basado en la sustitución de importaciones caracterizó la economía costarricense durante décadas de los años sesenta y setenta. Esta política estuvo estrechamente vinculada con el funcionamiento del Mercado Común Centroamericano. Cuando el proceso de integración cayó en una severa crisis por razones político-militares y económicas, Costa Rica, así como los demás países del Istmo, se vio forzada a buscar otras opciones para acelerar el crecimiento. Resultaba por lo demás imposible, en vista del tamaño tan reducido de la economía nacional, lograr el desarrollo económico del país utilizando como sustento el mercado local, el cual no permitiría una división del trabajo ni una especialización adecuadas. Fue como el modelo de crecimiento “hacia afuera”, basado en la promoción de exportaciones a los mercados internacionales, ha estado aplicándose paulatinamente, en sustitución del modelo de crecimiento “hacia adentro”. Su característica fundamental consiste en una mayor y más profunda inserción de la economía nacional en la economía internacional. Se considera que éste es el camino más expedito para acelerar el crecimiento económico del país, lo cual obviamente no significa que la aplicación de dicho modelo sea sencilla. El aumento de las exportaciones exige el uso racional y eficiente de los factores de la pro*

Basado en las exposiciones hechas en el Seminario Políticas Económicas en Costa Rica el 30 de marzo de 1990 y en el seminario El Sistema Financiero Costarricense: riesgo previsional y perspectivas en la próxima década, el 17 de abril de 1990. Publicado en la obra de Eduardo Lizano, 1990, Mirar hacia delante, San José: Academia de Centroamérica. 153


154


ducción; de lo contrario, no sería posible competir exitosamente en los mercados del exterior. El aumento de las importaciones amplía las posibilidades de los consumidores y las opciones de los productores para asegurar su abastecimiento de materias primas, bienes intermedios y bienes de capital. De esta manera, se lograría que los mercados y el sistema de precios funcionen, en términos generales, más satisfactoriamente que en la actualidad. Sin caer necesariamente en el fetichismo del mercado y del sistema de precios, se considera que ésta es la mejor opción disponible para promover niveles de vida más elevados, lo cual se hace por dos vías: por una parte, acercándose lo máximo a la curva de posibilidades de producción (obtención de mayor cantidad de bienes con la misma dotación de factores de producción, gracias a una mayor productividad de cada uno de ellos); por otra parte, mediante el desplazamiento de la curva de posibilidades de producción hacia la derecha (obtención de mayor cantidad de bienes con una mayor dotación de factores de producción). Enrumbar en esta dirección tiene consecuencias importantes para el sector financiero; dos de elIas, de especial significado: a) La complejidad del sector financiero aumentará día tras día. Nuevas instituciones, nuevos tipos de transacciones y de títulos valores aparecen constantemente. Esto sucede tanto en el sector financiero tanto como en el informal. Se plantea entonces la necesidad de buscar la integración del sector financiero para evitar los compartimientos estancos, lograr una adecuada seguridad del sistema financiero y asegurar una competencia razonable. b) El sector financiero nacional tendrá que integrarse al sistema financiero internacional. Esta inserción no puede limitarse a la apertura de la cuenta comercial, también es necesario abrir la cuenta de capital. Los agentes económicos costarricenses llevarán a cabo más y más transacciones, activas y pasivas, en moneda nacional y en divisas, con intermediarios financieros en el exterior. Ello acarrea, claro está, limitaciones que el Banco Central debe tomar en cuenta.


El sistema financiero: retos y perspectivas

6.2

155

LOS OBJETIVOS

Es conveniente reiterar los objetivos principales que se han de buscar en relación con el sector financiero. Concretamente, es necesario: •

Salvaguardar los equilibrios globales macroeconómicos de la economía con el propósito de crear un ambiente propicio para el desarrollo económico; se evitarían las medidas macroeconómicas que encarezcan los costos de operación de los intermediarios financieros, tales como los encajes mínimos legales.

•

Mejorar el proceso de intermediación financiera a fin de que la competencia permita reducir los costos del traslado de recursos financieros de unos agentes económicos a otros.

•

Ampliar y diversificar los servicios que el sistema financiero ofrece a las diversas unidades económicas (ahorrantes, productores, inversionistas o consumidores), de tal forma que éstas puedan efectuar las operaciones de manera más rápida y segura.

•

Establecer los procedimientos necesarios para asegurar la supervisión y el control indispensables del sistema financiero y reducir el riesgo ocasionado por la administración irresponsable de los intermediarios financieros y lograr, por ende, una mayor confianza y estabilidad en el sector financiero.

6.3

EL CAMINO RECORRIDO

Es necesario ahora hacer una breve retrospectiva sobre algunos de los principales hechos en el sector financiero y proceder, en la próxima sección, a examinar las áreas prioritarias de acción para el futuro inmediato. Vale la pena señalar cuatro hechos importantes:

El “destete” de los bancos comerciales Este proceso se ha llevado a cabo en dos ámbitos: a) En el campo jurídico se ha logrado un mejor ordenamiento sobre todo a partir de la promulgación de la ley de Modernización del Sistema Financiero, a través de la cual se ha logrado:


156


•

Libertad para que los bancos establezcan el salario y las remuneraciones de los funcionarios, fuera del ámbito de la Autoridad Presupuestaria;

•

Mayor libertad para hacer contrataciones de compras de bienes y servicios;

•

Que los recursos para el fondo de retiro puedan cargarse a los gastos de operación y no a las utilidades netas.

•

Protección para los bancos al no permitírseles contabilizar como intereses ganados los de las operaciones con un atraso mayor de 180 días.

•

Protección para los bancos al incluir en la legislación vigente el concepto de grupo de interés económico.

•

Proceder a una limpieza significativa de las carteras de los bancos estatales especialmente en lo referente a las operaciones atrasadas en más de 180 días; y

•

La capitalización de los bancos estatales con dinero fresco y con el revalúo de activos (hoy la situación patrimonial de los bancos es mucho más sólida que hace unos meses).

b) En el campo de la política crediticia y monetaria se ha tratado de dar a los bancos una flexibilidad marcada para llevar a cabo las operaciones. Al respecto, cabe mencionar los siguientes logros: •

Libertad para conceder préstamos. Se han eliminado los límites cuantitativos y los topes de cartera.

•

Libertad para fijar las tasas de interés activa y pasiva. Igualmente, las comisiones han quedado libres.

•

Libertad para fijar los montos por prestar. Los avíos son ahora establecidos directamente por los bancos y no por el Banco Central.

•

Devolución a los bancos del encaje congelado en el Banco Central.

•

Establecimiento de la obligación de depositar en el Banco Central el ciento por ciento de los fondos correspondientes al encaje.



157

•

El Banco Central ha comenzado a pagar interés sobre el encaje excedente (overnight).

•

Establecimiento de la obligación de los bancos de crear reservas de acuerdo con el riesgo de cada una de las operaciones de crédito.

•

Mantenimiento del redescuento sólo como una medida para hacer frente a los problemas de liquidez inmediata y no como instrumento para aumentar la capacidad de concesión de crédito.

•

La compensación parcial a los bancos, por medio de los presupuestos nacionales de los costos en que incurren en virtud del programa de crédito rural.

De esta manera, se ha otorgado a los bancos mucha mayor flexibilidad para llevar a cabo tanto las operaciones pasivas como las activas. El “destete” de los bancos comerciales del Banco Central queda realmente asegurado. ¿Cuál ha sido la reacción de los bancos estatales? Realmente muy positiva porque: •

Los bancos comienzan a “buscar el cinco” con renovado afán. Los gerentes financieros “hacen punta a sus lápices”: se deben aumentar los ingresos y reducir los costos, para lo cual han adoptado diversos procedimientos de captación como: overnights y operaciones de confianza, como los fideicomisos. La lucha por los clientes es encarnizada; se les ofrece “paquetes” de servicios y una mejor remuneración por los depósitos, aún a la vista; el establecimiento de la llamada “banca corporativa” va en esta dirección.

•

La preocupación por los programas de capacitación de personal es notoria, así como la obtención de asistencia técnica de instituciones bancarias reconocidas del exterior. Así se obtiene el mejoramiento del personal y el beneficio de otras experiencias.

•

Se ha hecho un esfuerzo importante por mejorar los sistemas de cobro, lo cual ha originado una disminución de la cartera morosa después de que ésta se había transformado en un verdadero dolor de cabeza.


158

•


El esfuerzo de reorganización institucional se nota también en la descentralización de algunos bancos, así como en las modificaciones llevadas a cabo en las oficinas gerenciales.

Todo esto apunta en la dirección correcta y pone en evidencia un deseo firme y una clara voluntad de seguir adelante por este camino.

La integración del sistema financiero Los aspectos institucionales relacionados con la integración del sistema financiero son importantes. Así, las relaciones entre el Banco Central y los bancos estatales se han multiplicado y lo mismo acontece con los bancos privados (la ABC) y otros intermediarios financieros (CANAFIC); y cooperativas de ahorro y préstamos, comienzan a establecerse relaciones que rendirán frutos. Sin embargo, los aspectos más importantes de la integración no son los de carácter institucional, sino los de naturaleza financiera. La adopción, por parte del Banco Central, de medidas de aplicación indirecta y general, en vez de la utilización de instrumentos de aplicación directa y discriminada, ha traído consigo una mayor integración del sistema financiero. En efecto, las operaciones de mercado abierto (BEM y overnight), las modificaciones de la tasa de interés y del tipo de cambio, permean tanto el sector formal como el informal de todo el sistema financiero como un sistema de vasos comunicantes. Así, las instituciones como el Ministerio de Hacienda, la Bolsa Nacional de Valores, el Banco Popular, el BANHVI, las mutuales, las cooperativas de ahorro y crédito y los intermediarios financieros extranjeros, han debido integrarse al sistema financiero, ya que las decisiones propias deben tomar en cuenta las medidas del Banco Central.

El ordenamiento del sistema financiero La nueva legislación ha venido a esclarecer la responsabilidad del Banco Central y de la Auditoría General de Entidades Financieras con respecto de la supervisión del sistema financiero. La legislación anterior no establecía esta obligación, como los tribunales de justicia lo indicaron oportunamente. A pesar de los esfuerzos de la antigua Auditoría General de Bancos, no fue posible que la legislación se promulgara an-



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tes que los hechos se encargaran, sin contemplaciones, de poner orden en una parte del sistema financiero cuya supervisión no era responsabilidad de la AGB. En efecto, no pocas entidades financieras privadas andaban, en la realidad, al garete; éstas no fueron administradas debidamente y terminaron en la quiebra, lo cual ocasionó pérdidas cuantiosas a los ahorrantes quienes habrían podido tener los fondos a buen recaudo en otras entidades financieras. Fue un proceso doloroso pero inevitable dado el vacío de la legislación vigente. Ésta ha sido una importante lección de cómo la mayor libertad y flexibilidad en el sector financiero es indispensable para promover el crecimiento económico, pero éste sólo es posible si, en forma paralela y simultánea, se pone en marcha un programa amplio de supervisión prudencial, el cual en determinados casos, debe llegar al control y aún a la intervención. De no ser así, la mayor libertad se transforma rápidamente en libertinaje, con serios perjuicios para todos. Por esto, una de las reformas más significativas que experimenta el sector financiero en la actualidad es el proceso de cambio que está realizando la AGEF. Se trata de sustituir enfoques antiguos de control por sistemas modernos de supervisión prudencial, cuyos resultados sirvan a los intermediarios financieros para mejorar el funcionamiento, prever situaciones financieras comprometidas y buscar salida a las dificultades que se planteen. La AGEF es ya un elemento esencial para la buena marcha del sistema financiero, no sólo como guardián, si no también como colaborador estrecho.

La diversificación del sistema financiero En el sector financiero han proliferado nuevas empresas tales como los fondos de inversión, los OPAB y las empresas financieras extranjeras (“panameñas”), dedicadas a diversas operaciones desde la captación de fondos de ahorro financiero, hasta la administración de las llamadas operaciones e confianza, como las de fideicomiso. Esta multiplicación de entidades, de transacciones, y de títulos valores es muestra de un sector en pleno movimiento y crecimiento.


160 6.4


LAS ÁREAS PRIORITARIAS

Los logros alcanzados son significativos. Sin embargo, el trabajo por delante es arduo y complejo. El camino es empinado y está lleno de obstáculos por dos razones: por una parte, lo que aún queda por completar y hacer es mucho; por otra, nada de lo ya logrado puede darse por descontado, ya que todos los días aparece alguien que desearía echar marcha atrás. Así, cuidar los logros ya alcanzados y avanzar más en la consecución de nuevos objetivos son tareas que no permiten descansar y cerrar los ojos, sino que exigen mantenerlos bien abiertos de día y de noche, así como trabajar con dedicación y tesón. La siguiente es una revisión de algunas de las áreas prioritarias. Las facultades del Banco Central. En algunos campos de acción, el Banco Central dispone de facultades y poderes excesivos, los cuales deberían ser reducidos o eliminados completamente, por ejemplo, los relacionados con la capacidad de endeudamiento en el exterior, imposición de tributos al país y emisión de dinero. El Banco Central podría cumplir mejor el cometido si dispusiera de menos poderes. La política del Banco Central. Dos aspectos son de primordial importancia: a) La integración de los sectores financiero formal e informal debe proseguir. Además, ha de emprenderse la integración del sistema financiero nacional con el internacional. Para lo primero, es indispensable que el Banco Central use instrumentos de efecto indirecto y general. De esta manera, las medidas del Banco Central influirán sobre todo el sector financiero. Para lo segundo, es necesario buscar una cautelosa y paulatina apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos. b) Debe ponerse remedio a los desequilibrios globales de carácter macroeconómico, ya se trate de presiones inflacionarias que desalientan el ahorro y la tenencia de moneda nacional o se trate de políticas que encarecen los costos de intermediación financiera (como el establecimiento de los encajes cuando el Banco Central no paga una tasa de interés sobre estos recursos inmovilizados), ya que ellos afectan el normal funcionamiento del sector financiero.



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La legislación sobre el mercado de valores. Deberá modificar la legislación vigente con el propósito de propiciar la capitalización de las empresas y no su endeudamiento. Hoy el sistema impositivo discrimina en contra de la capitalización de las empresas (con impuestos a los dividendos) y alienta el financiamiento mediante el aumento de pasivos (los gastos financieros son deducibles del impuesto sobre la renta). Esta situación habrá de modificarse para fortalecer las cuentas patrimoniales de las empresas y mejorar así la relación entre el patrimonio y los pasivos. Por tanto, el mercado accionario florecería y llegaría a ser una de las vías más expeditas para mejorar la situación financiera de las empresas. Igualmente, será necesario legislar a fin de dar la debida protección a los accionistas minoritarios y poder canalizar el ahorro, mediano y pequeño, hacia la compra de acciones. La supervisión prudencial. Es necesario repetirlo una y otra vez, quizás hasta el cansancio: la mayor libertad y flexibilidad en el sector financiero debe ir simultánea y paralelamente acompañada de procedimientos idóneos para asegurar una supervisión prudencial y adecuada del sistema financiero. Se trata de prevenir antes que curar. De ahí el adjetivo prudencial: evitar que una escoriación se transforme en infección y una infección en gangrena. La AGEF deberá ayudar, convencer y, si es del caso, forzar a los intermediarios financieros a hacer las tareas cada día mejor, para proteger los intereses del público en general que ha depositado dinero, de los inversionistas que han colocado capital y del sistema financiero, donde el “efecto dominó” puede darse con relativa facilidad. La AGEF debe actuar sin contemplaciones, con el pleno apoyo del Banco Central, para resolver de cuajo situaciones que ponen en entredicho la viabilidad de los intermediarios financieros y, por ende, del sistema financiero en conjunto. Las reglas de oro han de ser: “más vale prevenir que curar” y “no dejar para mañana lo que puede hacerse hoy”. El mejoramiento de los servicios. El desarrollo económico sostenido del país requiere que el sistema financiero crezca adecuada y aceleradamente; de lo contrario, el retraso en este sector representaría un serio obstáculo para el crecimiento de la economía nacional. Todas las ramas de la producción de bienes y servicios y todos los agentes económicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) necesitan ser-


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vicios financieros ágiles, eficientes, en constante diversificación y suministrados al precio más reducido posible. Éste es un reto permanente que ha de enfrentar el sistema financiero y al cual debe responder satisfactoriamente. El paso más importante que debe darse en este ámbito es el mejoramiento de la calidad de un servicio financiero esencial como es el de las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del público en general, es el servicio bancario por excelencia; es, quizás, el principal. Son muchas las personas que tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los múltiples servicios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero “debajo del colchón”) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). En fin, la cuenta corriente permite el funcionamiento eficiente de la economía monetaria moderna. Como es sabido, el invento de la moneda permitió un gran avance, ya que la economía de subsistencia y la economía de trueque son harto ineficientes, cuando se les compara con la economía monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economía monetaria de manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economía monetaria representa, por así decir, casi una especie de servicio público. Por ello es tan importante que la administración de las cuentas corrientes sea un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que el suministro sea altamente competitivo. La idea básica para alcanzar este objetivo consistiría en permitir la participación de entidades financieras públicas y privadas en la administración de las cuentas corrientes del público, siempre que las entidades que administren dichas cuentas no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardaría el principio básico de la nacionalización bancaria de acuerdo con el cual los depósitos del público no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propósito se lograría con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; así no habría ni creación ni destrucción de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. La entidad que se dedique a administrar cuentas corrientes no tendría funciones de crédito ni asumiría riesgos financieros,



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sino que únicamente suministraría servicios. Además de ofrecerse al publico el servicio de cuentas corrientes (depósitos, cambio de cheques, transferencias) también se ofrecerían otros tales como pagos diversos (electricidad, agua, etcétera), deducciones, retenciones y alquiler de cajas de seguridad. Serían así entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesión de crédito. Estarían, obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que otras entidades financieras. Los ingresos provendrían de los cobros que harían a los clientes y de las comisiones que obtendrían del Gobierno (recaudación de impuestos) y del Banco Central (administración de cuentas corrientes). Velar porque los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economía monetaria, como el servicio de cuentas corrientes, lleguen satisfactoriamente a la población del país, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. Así, el Instituto Emisor intervendría en la fijación del precio que se cobre, ya sea al público directamente o al Banco Central por el suministro del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferentes lugares del país, el Banco Central utilizaría diferentes procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijación administrativa, hasta la subasta entre entidades competidoras. Podrían existir así distintos precios en diferentes lugares del país de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las disímiles rutas del país, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De esta manera, el sistema financiero podría ofrecer a la población más y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalización bancaria. El sistema financiero contaría así con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios financieros y otras concentradas principalmente en la concesión de crédito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es si estas dos funciones (suministro de servicios y concesión de crédito) siempre deben estar separadas o, si, dadas ciertas condiciones, podrían cohabitar bajo un mismo techo, claro está, manteniéndose siempre incólume la disposición concerniente al encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes.


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El Banco Central, por su parte, mantendrá, como hoy, la responsabilidad de vigilar por la adecuada liquidez de la economía. Para cumplir con este propósito, regulará –algunas veces aumentará, otras disminuirá– la cantidad de medios de pago en el público, en consonancia con el comportamiento de la producción nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tiene a disposición para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros préstamos a los bancos, los encajes y las tasas de interés. Sin embargo, lo más importante es reiterar, que la capacidad de préstamo de una entidad financiera privada dedicada al suministro de servicios no dependerá, bajo ninguna circunstancia de los recursos que recaude por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje del ciento por ciento que existiría sobre estos fondos.1 El mejoramiento en el uso de los recursos financieros. Así como la diversidad, la calidad y el costo de los servicios revisten gran importancia para el funcionamiento del sector financiero, así también el uso y la asignación que los intermediarios financieros hagan de los recursos tienen una gran trascendencia para el desarrollo económico del país. Este depende, en efecto, en buena parte, del destino que se dé al crédito y de la eficiencia con que sea utilizado por quienes lo reciban. Es necesario que los recursos escasos de crédito se canalicen a aquellas empresas capaces de innovar, de mejorar la productividad, de aumentar la producción, de participar activamente en el esfuerzo exportador, gracias al uso adecuado que den a la tierra, al trabajo, a la capacidad empresarial y al capital disponibles. Para poder lograr este objetivo es indispensable que los bancos canalicen sus recursos a las actividades que mayor can1.

Una vez introducidas las modificaciones legales del caso, el Banco Central podría seguir uno de dos caminos: (i) si echa marcha atrás en la política crediticia, ofrecer préstamos a los bancos para proyectos, sectores o actividades específicos en condiciones financieras también específicas o (ii) si continúa con la política crediticia actual, subastar cada semana, por ejemplo, fondos al mejor postor, cuidando, eso sí de eliminar de las ofertas aquellos bancos que ofrezcan una tasa de interés fuera de las condiciones de mercado (por ejemplo, un determinado porcentaje por encima del porcentaje promedio ofrecido por todos los bancos). Los bancos cuya función principal sea la de hacer préstamos, podrían así captar fondos ya en el mercado financiero (venta de sus propios títulos), ya en el Banco Central, cuando éste así lo disponga (subastas).



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tidad de crédito saludable demanden y utilicen, en términos generales, la tasa de interés como instrumento para evitar el exceso de demanda crediticia. Esto, como se indicó, es en términos generales, ya que el banco ha de velar no sólo por obtener un buen ingreso de las colocaciones, sino también por la seguridad de los activos. Canalizar la mayoría de los recursos crediticios conforme con las señales y guías que suministre el mercado, contrariamente a lo que sucede hoy, permitirá, en términos amplios, un uso mejor de esos escasos recursos y de los factores de la producción con que cuenta el país. Sin embargo, a la vez, se plantea la interrogante de cómo financiar ciertos programas de desarrollo económico y social que no atraerían suficientemente a los banqueros. Estos programas que en todo han de ser reducidos y transitorios como es sabido, son de diversa naturaleza: (i) desarrollar alguna zona geográfica o comarca específica; (ii) fomentar alguna actividad agropecuaria, industrial o de algún otro sector productivo para la exportación o el abastecimiento del mercado local; (iii) proteger algún grupo de productores que, por alguna razón –tamaño, grado cultural, situación patrimonial, etcétera– se considera merece recibir subsidios (tasas de interés, plazos, garantías, asistencia técnica, etcétera); (iv) ayudar a algunos grupos víctimas de percances, naturales o de otra índole. Se dice que la banca estatal no puede cerrar los ojos ante estas situaciones de excepción. La pregunta no es tanto quien paga la cuenta, pues de alguna manera, directa o indirecta, la comunidad como un todo la pagará. Los problemas son otros más sutiles, pero no menos importantes. ¿Quién decide a quién se subsidia, en cuánto y durante cuánto tiempo? Esta decisión no debería –ser responsabilidad de los bancos estatales, sino de la Asamblea Legislativa. En efecto cuando un banco estatal decide subsidiar la tasa de interés a un grupo de clientes, lo que hace en esencia es donar fondos públicos. Esos fondos si el banco no los diera a ese grupo, irían, en buena proporción, a las arcas del Ministerio de Hacienda, éste tendría que presupuestarlos y la Asamblea Legislativa decidir si en lugar de que esos fondos vayan a parar a manos del mencionado grupo se destinen a un centro de salud, de educación o a la construcción de un camino vecinal. ¿Por qué esta decisión –el control del gasto público es la esencia de la democracia– debería ser tomada por el banco comercial y no por la Asamblea Legislativa? Ahora bien, si los organismos políticos, como el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, desean que los bancos lleven a cabo


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programas, cuya ejecución ocasionaría pérdidas, entonces sería indispensable adecuar los fondos necesarios para que no incurran en ellas. Ya se ha avanzado en esta dirección cuando, desde hace tres años, se incluyó en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería una partida para permitir a los bancos comerciales del Estado resarcirse, al menos parcialmente, del costo del programa de crédito rural al pequeño productor agropecuario. Este paso, dado quedamente, tiene una gran trascendencia. Apunta en la dirección correcta y abre el camino adecuado para la toma de decisiones políticas, de manera transparente, en el proceso de la concesión de subsidios. La comunidad siempre asignará cierta proporción de los recursos de crédito sin apegarse y sin seguir las indicaciones y señales del mercado. Esto se debe a razones político-sociales o a las imperfecciones del mercado o a la existencia de economías externas, pero no es aconsejable continuar con la situación existente en la actualidad en que el mayor porcentaje se utiliza de esta manera. Ello ha venido cambiando en los últimos años, pero debe modificarse aún más en el futuro inmediato. Lo anterior no se da por la falta de esfuerzo o de competencia de quienes tienen en las manos la responsabilidad de administrar los bancos comerciales del Estado. !No! Me consta, por haber convivido con gerentes y subgerentes durante este último lustro, la dedicación y el tesón que han puesto y el trabajo duro que han realizado para mejorar las respectivas instituciones. Es más, todavía puede avanzarse para lograr una mayor descentralización, activar aún más el cobro de la cartera y mejorar la coordinación de ciertas actividades entre los cuatro bancos comerciales del Estado (cajeros automáticos, tesorerías regionales, oficinas conjuntas). Pero, realmente, el problema no es ese. El frío no está en las cobijas. Hay tres tipos de problemas que aquejan seriamente y entorpecen en mucho la labor de los bancos comerciales del Estado, a saber: a) Los bancos han llegado a ser botín o pila de agua bendita de importantes grupos sociales del país: •

Grupos de empresarios han encontrado cómodo no pagar las deudas a los bancos estatales, aunque están al día con las que tienen en los bancos privados; estos grupos buscan con denue-



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do todo tipo de excusas y ejercen presiones de muy variada naturaleza para obtener prórrogas, adecuaciones, readecuaciones, etcétera, todo con el propósito de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas. Se ha llegado a incumplir el pago del principal de la deuda, aún cuando no haya habido pérdidas, con la consiguiente descapitalización de los bancos estatales. ¡Se ha creado un mecanismo regresivo de distribución del ingreso y de la riqueza, por cuanto no son los más pobres, precisamente, los beneficiados! •

Políticos hay quienes ejercen influencia en los bancos comerciales del Estado de muy diferentes maneras: colocando amigos en las juntas directivas, recomendando otros para obtener préstamos, destinando fondos, mediante operaciones trianguladas, a las campañas políticas, favoreciendo y fomentando el clientelismo político con adecuaciones y readecuaciones a favor de ciertos grupos de productores.

•

Los sindicatos han encontrado en el respectivo banco el “modus vivendi”. Se trata de obtener las remuneraciones más elevadas posibles, así como otras condiciones laborales, manteniendo el acceso al banco lo más restringido posible para el personal que venga de afuera.

b) Los bancos del Estado, al no tener ni poder tener como objetivo maximizar utilidades, enfrentan el serio problema de cómo evaluar el trabajo. No existen, ni pueden existir, sistemas de incentivos al personal basados en los resultados obtenidos, tal como se hace en las empresas privadas. Tampoco pueden establecerse las responsabilidades claramente, ya que no hay razón para asumir el riesgo que conlleva la responsabilidad. ¿Por qué apurarse? ¿Por qué ser eficiente? ¿Por qué no diluir la responsabilidad o pasarla a otro? ¿Qué se gana con un esfuerzo adicional, con una productividad mayor? ¿El mismo sueldo al final de la semana? Así, mientras no existan sistema de incentivos y de penas, en función de los resultados logrados, y mientras no haya una rendición de cuentas (accountability), no hay posibilidad de asegurar la eficiencia y de promover la innovación. Esto sucede así, tanto en las empresas privadas como en las entidades públicas.


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c) La naturaleza pública de las entidades bancarias estatales impone ciertas limitaciones operativas. Así, por ejemplo, las solicitudes de crédito han de atenderse en estricto orden cronológico. No puede darse un tratamiento discriminatorio a los clientes, ofreciendo a algunos de ellos ciertos servicios a un determinado precio y a otros esos mismos servicios a uno diferente, o bien, otorgando créditos a diferentes tasas de interés dentro de la misma actividad. Esto sucede cuando la banca moderna, precisamente, trata al cliente como un todo, ofreciéndole un “paquete” de servicios donde lo importante es atraerlo mediante un tratamiento preferencial o diferenciado. Un banco estatal, como entidad pública, no puede tener esta flexibilidad, ya que se abriría el camino a la arbitrariedad, cuando no a la corrupción. A la luz de lo indicado en los tres párrafos anteriores, se percibe con claridad que el mal no reside en personas, en procedimientos o en reglamentos. Las juntas directivas y las gerencias pueden muy poco en estas circunstancias. El problema es mucho más profundo porque se trata más bien del enfoque, del sistema. Forma parte de la naturaleza misma de las cosas. En estas condiciones, es poco menos que imposible para los bancos cumplir el cometido. Difícilmente pueden ser un factor positivo para el fomento y el impulso de la economía nacional como se desearía que lo fueran. A lo anterior habría de añadirse la interferencia que los bancos comerciales del Estado ejercen en las labores del Banco Central. Esto se debe a dos elementos. Por una parte, su tamaño les da un peso relativo muy grande en el sistema financiero, en el cual ejercen un poder oligopolístico y, por otra, disponen de un marcado poder político derivado del acceso directo que tradicionalmente han tenido a la Casa Presidencial y de los importantes favores que no pocos políticos les deben. Esto permite a los bancos comerciales del Estado ejercer presiones –directas e indirectas– que obstaculizan las tareas del Banco Central. Así, los bancos comerciales del Estado presentan tres problemas principales:



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•

Han sido utilizados como instrumentos por cierto grupos de poder (empresariales, políticos y sindicales) para obtener beneficios y satisfacer intereses específicos de grupos de presión.

•

No pueden establecer un sistema satisfactorio de incentivos y retribuciones, ni de penas; tampoco existe un procedimiento para responder y rendir cuentas (accountability) ante los organismos políticos u organismos especialmente creados para este propósito, con base en los resultados obtenidos.

•

Su tamaño y poder interfieren las labores del Banco Central.

Las consecuencias que se siguen son fáciles de percibir: •

Entrelazamiento peligroso entre el poder económico y el poder político.

•

Falta de eficiencia e innovación que se refleja en la calidad de los servicios suministrados y en la asignación del crédito.

•

Interferencia en las tareas del Banco Central.

Ahora bien, ninguno de los problemas señalados y sus respectivas consecuencias puede curarse con parches o sinapismos;2 no es así como se resolverá este síndrome. El Estado y el país deben pensar en forma pausada, sin excesos hepáticos que a nada conducen, si no ha llegado ya el momento de considerar seriamente trasladar tres de los cuatro bancos comerciales, ya sea a las organizaciones de cooperativas, al movimiento solidarista o a los sindicatos de los mismos bancos. El Estado quedaría como propietario del Banco Nacional, cuyo capital se reforzaría con el producto del traspaso de los otros tres. El Banco Nacional, desde su fundación como Banco In2.

Poner al descubierto los problemas serios que aquejan a los bancos estatales del Estado y la imposibilidad de resolverlos con algunos parches, no significa emitir juicio sobre la decisión de nacionalizar la banca que se tomó en 1948. En efecto, esa decisión puede explicarse dada la vinculación inconveniente que se había desarrollado entre el poder económico, alrededor de los bancos comerciales privados, y el poder político. Ayer fue necesario romper esa concentración de poder, tanto como lo es hoy. Así, la esencia del argumento para nacionalizar los bancos comerciales privados en 1948, es la igual que hoy existe para trasladar a otras manos, los bancos que en aquella oportunidad compró el Estado.


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ternacional, en visionaria decisión de don Alfredo González Flores, ha sido el banco comercial del Estado. Este banco ya ha dado muestras de gran capacidad institucional. No sólo en su seno se forjaron muchas instituciones públicas, como el Banco Central, sino también fue capaz, en los años treinta y cuarenta, de establecer el mejor sistema de crédito al pequeño agricultor de América Latina. Y esto, en una época en que los bancos privados en Costa Rica recibían depósitos en cuenta corriente del público. Al Estado le interesa mantener la propiedad de un banco grande como el Nacional por varios motivos: (i) promover la competencia y velar porque ella sea adecuada en el sistema financiero, (ii) fomentar nuevas servicios al público, (iii) representar los intereses financieros del Estado costarricense en el exterior (BICSA) y (iv) llevar a cabo determinados programas de fomento de la producción que requieran subsidios que el Gobierno incluiría en el presupuesto de la República a favor del Banco Nacional. Este banco comercial estatal no estaría exento de las dificultades señaladas más arriba, pero el problema se reduciría en dimensiones y se localizaría en una sola institución. Los costos y los riesgos serían así más llevaderos para el país. De procederse de esta manera, se estaría dando un paso muy significativo para fortalecer el proceso de lo que se ha dado en llamar la “democratización” de la propiedad, al traspasarse importantes empresas estatales a organizaciones sociales de base, como los sindicatos, las cooperativas y las asociaciones solidaristas. Se lograría una distribución de la riqueza nacional en favor de dichas organizaciones sociales de base, no con actitudes retóricas, sino con hechos concretos. El principio de subsidiariedad, columna del pensamiento político contemporáneo, se aplicaría a cabalidad.

6.5

REFLEXIÓN FINAL

No cabe duda de que algunas de las ideas aquí expuestas pueden quitar el sueño a más de uno. Y es de esperarse. No pocos grupos sociales –de políticos, de sindicalistas, de empresarios– se encuentran bien asidos a alguna de las cuatro ubres de los bancos comerciales del Estado. Con ideas como las aquí apuntadas, su cómoda posición se verá pertur-



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bada. Esto desencadenará un enojo violento. Habrá censuras, acusaciones y recriminaciones. Pero todo eso tiene mucho de espantapájaros. ¡No puede taparse el sol con un dedo! Hay que ver las situaciones con calma y tranquilidad: ¿Necesita realmente el Estado cuatro bancos comerciales? Si se traspasaran tres bancos estatales a organizaciones sociales de base, ¿se estaría ejercitando el principio de subsidiariedad? ¿No estaría acaso mejor el país, como un todo, a pesar de las dificultades que algunos grupos sociales (sindicatos, empresarios, políticos) tendrían que enfrentar? ¿Pero es que acaso los intereses espurios de los grupos de presión habrían de prevalecer sobre los intereses generales, con frecuencia denominados como el bien común? Sólo el cambio y la innovación permitirán el progreso. Que existe posibilidad de equivocarse, claro está todos los días. Sólo quien no camina puede estar seguro de no caer. Pero, precisamente, lo que se desea es caminar, avanzar, a sabiendas de que alguna caída habrá. No caminar por miedo a caer es propiciar el inmovilismo irreparable. No actuar para evitar incomodidades es igualmente irresponsable. El fetichismo y la ideología no conducen ni al progreso ni a nada positivo. Gritar: ¡muera la inteligencia!, como antaño, no sirve de nada, porque ¡las personas pasan, pero las ideas perduran! Sigamos la máxima de los futbolistas de verdad: búsquese la bola, no la pierna. Es decir, despotríquese, si se quiere contra las ideas, pero respétese a la persona.


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BIBLIOGRAFÍA Bolaños, Rodrigo. 1990. El costo del capital, la inflación y la política impositiva: el caso de Costa Rica. San José: Mimeo. Céspedes Víctor H., Claudio González y Ronulfo Jiménez. 1990. Costa Rica frente a la crisis, Políticas y Resultados. San José: Academia de Centroamerica. Delgado, Félix. 1990. “La modernización del Sistema Financiero y la nueva Regulación”. San José: Mimeo. González Flores, Alfredo. 1936. La crisis económica de Costa Rica. San José: Imprenta Trejos Hnos. Lizano, Eduardo. 1971. “Notas complementarias (sobre banca privada)”, en Eduardo Lizano, 1971, Comentarios sobre Economía Nacional. Serie Economía y Estadística No. 35. San José: Publicaciones de la Universidad de Costa Rica. _______. 1987. “Reflexiones sobre la banca nacionalizada”, en Eduardo Lizano, 1987, Desde el Banco Central. Serie Estudios No. 4. San José: Academia de Centroamerica. Nelson, Joan M. et al. 1989. “Fragile coalitions: the politics of economic adjustment”, en U.S.- Third World Policy Perspectives, No. 12, Overseas Development Council. Simons, Henry C. 1934. “A positive program for laissez faire some proposals for a liberal economic policy”, en Public Policy Pamphlet, No. 15. Reimpreso en Henry C. Simons, 1948, Economic Policy for a Free Society. Chicago: University of Chicago Press. Williamson, John. 1990. “The progress of policy reform in Latin America”, en Policy Analysis in International Economics, No. 28. Washington: Institute for International Economics.


7. LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO: UNA ETAPA MÁS*

“Defensa de nuestra moneda”. Toda obra de previsión queda reducida a esas cuatro palabras. Defensa de la moneda implica resguardarla contra toda medida inflacionista (empréstitos, emisiones de billetes, creación incontrolada de medios de pago bancarios, etcétera) y de aquellas otras que, como la deficiente organización bancaria y el desequilibrio de los presupuestos, traigan, a su vez, consecuencias inflacionistas. Debemos defender la moneda con el mismo talento, energía y sacrificio con que defenderíamos la soberanía nacional, ya que sus efectos en la vida de nuestro pueblo son tan funestos como cualquier amenaza a la integridad de nuestro territorio. ALFREDO GONZÁLEZ FLORES, La Crisis Económica de Costa Rica, 1936, pp. 124-125

7.1


Antes de examinar el futuro del sistema financiero, es conveniente analizar las circunstancias en que se desenvuelve. El hecho principal consiste en la decisión reciente de modificar sustancialmente el modelo de desarrollo. En efecto, el crecimiento “hacia adentro” basado en la sustitución de importaciones caracterizó la economía costarricense durante las décadas de los años sesenta y setenta. Esta política estuvo estrechamente vinculada con la participación de Costa Rica en el Mercado Común Centroamericano. Cuando el proceso de integración cayó en una severa crisis, por razones político-militares y económicas, los países del Istmo se vieron forzados a buscar otras opciones para acelerar su crecimiento. Resultaba por lo demás imposible, en vista del tamaño tan re*

Inédito, enero de 1992. Las siguientes personas: Carlos Alvarado, Olivier Castro, Félix Delgado, Claudio González Vega, Jorge Guardia, Carlos Hernández y Ronulfo Jiménez, tuvieron a bien hacer observaciones y sugerencias a una primera versión de este trabajo, algunas de las cuales fueron acogidas. La responsabilidad de la redacción final es del autor. 173


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ducido de la economía nacional, lograr el desarrollo económico utilizando como sustento principal el mercado local, el cual no permitiría una división del trabajo, ni una especialización adecuada. Fue así como el modelo de crecimiento “hacia afuera”, basado en la promoción de exportaciones a los mercados internacionales, ha sustituido paulatinamente, el modelo de crecimiento “hacia adentro”. La característica fundamental consiste en una mayor y más profunda inserción de la economía nacional en la economía internacional. Se considera que éste es el camino más expedito para acelerar el crecimiento económico, lo cual obviamente no significa que la aplicación de dicho modelo sea sencilla. El aumento de las exportaciones exige el uso racional y eficiente de los factores de la producción; por lo contrario, no sería posible competir exitosamente en los mercados del exterior. El aumento de las importaciones amplía las posibilidades de los consumidores y las opciones de los productores para asegurar el abastecimiento más adecuado de bienes finales, de materias primas, bienes intermedios y bienes de capital. Así se logra el funcionamiento más satisfactorio de los mercados y del sistema de precios. Sin caer, necesariamente, en el fetichismo del mercado y del sistema de precios, se considera que ésta es la mejor opción para alcanzar niveles de vida más elevados, lo cual se hace por dos vías: por una parte, acercándose lo máximo posible a la curva de posibilidades de producción (aumentar la disponibilidad de bienes con la misma dotación de factores de la producción, gracias a una mayor productividad de cada uno de ellos) y, por otra parte, mediante el desplazamiento de la curva de posibilidades de producción hacia la derecha (obtener una mayor cantidad de bienes con una dotación más amplia de factores de producción). Enrumbarse en esta dirección tiene consecuencias importantes para el sector financiero. Dos de ellas, de especial significado: a) La complejidad del sector financiero aumenta día tras día. Nuevas instituciones, nuevos tipos de transacciones y de títulos valores aparecen constantemente. Esto sucede tanto en el sector financiero formal como en el informal. Se plantea entonces la necesidad de buscar la integración del sector financiero para evitar los comparti-


La reforma del sistema financiero: una etapa más

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mientos estancos, lograr una adecuada seguridad del sistema financiero y asegurar una competencia razonable. b) El sector financiero nacional debe integrarse al sistema financiero internacional. La inserción de la economía nacional no puede limitarse a la apertura de la cuenta comercial, es necesario también abrir la cuenta de capital. Los agentes económicos costarricenses llevarán a cabo más y más transacciones, activas y pasivas, en moneda nacional y en divisas, con intermediarios financieros en el exterior. Dos aspectos deben señalarse específicamente: En primer lugar, la reforma del sistema financiero –llámese ajuste, modernización o mejoramiento– es indispensable para la buena marcha de la economía nacional. En efecto, los demás sectores como la agricultura, la industria, los servicios, los transportes– no podrían desenvolverse satisfactoriamente si el sector financiero no se ajustara para cumplir el cometido a cabalidad. Si el ajuste estructural en el sector financiero se pospusiera o retrasara, ello representaría un obstáculo para el avance y el progreso de los otros sectores de la economía. No se trata de una simultaneidad precisa según la cual el ajuste estructural en todos los sectores deba avanzar a la misma velocidad, sino más bien asegurar un progreso general en los diversos sectores, aunque a ritmos diferentes. El sector financiero debe propiciar el flujo de los recursos financieros de unos agentes económicos a otros en un constante vaivén: de aquellos con excedente (ahorrantes) a aquellos otros con déficit (inversionistas, productores, consumidores). La captación y el traslado de los recursos financieros debe hacerse de la manera más barata posible (costos de intermediación financiera bajos) y expedita (amplia gama de servicios financieros). Para lograr este propósito, es indispensable satisfacer una serie de condiciones: promulgar la legislación necesaria, establecer las instituciones requeridas y ofrecer los servicios adecuados.1 En segundo lugar, debe quedar claro que el ajuste estructural en el sector financiero no puede realizarse de un día para otro. Se trata, al igual 1.

Las relaciones entre el sector financiero y el desarrollo de la economía en general pueden examinarse en González Vega (1986), Lizano (1987) y el Banco Mundial (1989), capítulo 2.


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que en el caso de los demás sectores de la economía, de un proceso que requiere cierto tiempo. Promulgar la legislación, establecer las instituciones, ofrecer los servicios, capacitar el personal, enmendar los errores: todo ello toma tiempo. Además, las circunstancias se modifican: las tecnologías, las necesidades de los clientes, el grado de competencia, los factores externos, alteran las condiciones prevalecientes; el entorno, para usar la jerga contemporánea. El cambio de mentalidad para pasar de un sistema altamente dirigido a otro orientado por la competencia y las reglas del mercado, exige un proceso de aprendizaje. De ahí que el proceso de cambio –reforma, ajuste o modernización– sea, en la práctica, una tarea siempre inconclusa, que nunca termina de completarse. Así, aún hoy, en países altamente desarrollados –como los Estados Unidos, Suiza e Inglaterra–, el proceso de modernización del sector financiero continúa sin desmayo.2

7.2

LOS HITOS

En Costa Rica, la reforma del sistema financiero no comienza de cero, por cuanto ya se ha recorrido un trecho apreciable; sin embargo, queda aún mucho por hacer. En el largo plazo pueden señalarse ciertos hitos, a saber: la creación del Banco Internacional (1914), el establecimiento de la Caja de Conversión (1922), la promulgación de las leyes bancarias, llamadas del doctor Max (1936), la nacionalización de los bancos comerciales (1949), la creación del Banco Central (1950) y la promulgación de la ley que facilitó el funcionamiento de los intermediarios financieros privados (1972).3

7.3.

EL CAMINO RECORRIDO

A partir de 1984, se impulsó la reforma del sistema financiero desde varios puntos de vista. Dos aspectos ameritan una mención específica, a saber: los cambios en la legislación y las modificaciones en la política monetaria y crediticia. 2.

Véase Dallas S. Batten et. al. (1990) y Bank for International Settlements (1986).

3.

Ley de Regulación de Sociedades Financieras de Inversión y de Crédito Oficial de carácter no bancario. Ley No. 5044, La Gaceta No. 180 del 22 de setiembre de 1972. La evolución histórica de la banca puede consultarse en Facio (1947) y Gil (1974).



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1. Cambios en la legislación. En los últimos años se han promulgado tres leyes directamente relacionadas con el sistema financiero: i.

La Ley de Regulación de la Publicidad de la Oferta Pública de Valores No. 7091 (La Gaceta 30, Alcance No. 5, del 22 de febrero de 1988), mediante la cual se norma la actividad de las entidades privadas que hagan oferta pública de títulos valores para captar recursos financieros.

ii. La Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República No. 7107 (La Gaceta No. 222 del 22 de noviembre de 1988), por medio de la cual se modifica una serie de disposiciones referentes a los bancos comerciales, estatales y privados, así como el Banco Central; iii. La Ley Reguladora del Mercado de Valores y Reformas al Código de Comercio No.7201 (La Gaceta No. 204, del 29 de octubre de 1990), mediante la cual se modifica la legislación vigente en cuanto a ciertos aspectos relacionados con las sociedades anónimas, la emisión de acciones y otros alcances del Código de Comercio, incluida la creación de la Comisión Nacional de Valores.4 2. Modificaciones de la política monetaria y crediticia. Se ha adoptado un conjunto de medidas con base en la legislación que existía y en las nuevas disposiciones legales. i.

Se otorgó a los bancos comerciales una libertad de acción mucho mayor para funcionar como entidades bancarias y no como meros ejecutores de acuerdos del Banco Central. Se trató –para repetir el término utilizado en su momento– de “destetar” a los bancos comerciales, públicos y privados, del Banco Central.5 Con este propósito se autorizó a los bancos comerciales para: •

canalizar préstamos a las actividades que consideraran convenientes; se eliminaron los llamados topes de cartera, es decir, las limitaciones cuantitativas por actividad;

4.

Un análisis crítico de esta ley se encuentra en Torrealba (1991).

5.

Eduardo Lizano (1986).


178


•

captar recursos financieros con mayor flexibilidad y así tener mayor control, no sólo de los activos, sino también de los pasivos;

•

fijar las tasas de interés pasivas y activas, incluidas las comisiones y demás cargos;

•

establecer las condiciones en que se otorgan los préstamos, tales como los plazos, las garantías y los avíos;

•

abrir y cerrar sucursales sin autorización previa del Banco Central.

Se considera que las anteriores son funciones esenciales de los bancos comerciales y que, por consiguiente, no corresponde tomarlas al Banco Central. Debía forzarse a los bancos a actuar como tales, promover la competencia entre ellos e inducirlos a entender y manejar mejor los riesgos, así como ofrecer mejores servicios al público. ii. El Banco Central comenzó a utilizar en mayor grado instrumentos indirectos de control monetario y abandonó paulatinamente aquellos que buscaban un control directo, como, por ejemplo, los topes de cartera, la fijación de tasas de interés y los límites cuantitativos de crédito. Desde esta óptica, el Banco Central incursionó en el mercado financiero mediante la venta de títulos y la captación de fondos en el mercado monetario (overnight). De esta manera, el Banco Central ejerce una influencia indirecta sobre la liquidez general del sistema financiero. Se reconocieron, así, dos características importantes del sistema financiero. Por un lado, se encuentra dividido en el mercado financiero formal (regulado) y en el mercado financiero informal (no regulado), este último sin sujeción a las disposiciones del Banco Central (encajes, por ejemplo) ni a las de la Auditoría General de Entidades Financieras (suministrar información periódica, por ejemplo). Lo importante fue reconocer que cuanto más se desee controlar el mercado financiero formal, más y más recursos se trasladarán de éste al mercado financiero informal; es decir, cuanto más quiera controlar el Banco Central, menos lo logra en la realidad. Por otra parte, si bien



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el sistema sinanciero se encuentra dividido en dos, forman una sola unidad gracias a un sistema de vasos comunicantes. Se ha considerado, entonces, que para ejercer influencia sobre todo el sistema financiero, es necesario adoptar medidas que influyan tanto en el mercado financiero formal como en el informal. De ahí el énfasis que se ha puesto, durante los últimos años, en el uso de instrumentos de carácter indirecto, como las operaciones de mercado abierto y el overnight y menos en los instrumentos cuya acción es directa, como los topes de cartera, los límites cuantitativos de crédito y la fijación de tasas de interés. iii. Se ha tratado de dar una mayor transparencia al sistema financiero. Al respecto, debe mencionarse: •

La necesidad de evitar una vinculación inconveniente entre los intermediarios financieros, y los llamados grupos de interés económico, ya que, de darse, bien podría acarrear perjuicios a los bancos y, por consiguiente, al sistema financiero. En este aspecto, es necesario redoblar esfuerzos, pues que se ha avanzado muy poco.

•

El impedimento a los bancos, de contabilizar entre los ingresos los intereses ganados pero no recibidos por aquellas operaciones atrasadas más de 180 días, para que los estados financieros de los bancos reflejen mejor la situación propia.

•

El establecimiento de una clasificación de bancos basada en un conjunto de indicadores, a fin de evaluar periódicamente (cada trimestre) la evolución. Los procedimientos establecidos representan un avance; sin embargo, éste no basta. La supervisión prudencial debe mejorarse sustancialmente, a fin de poder seguir de cerca la situación de cada intermediario financiero.

•

La obligación, para los bancos comerciales y las financieras, de publicar cada trimestre los estados financieros. Recientemente, también se ha exigido, a los OPAB (operaciones de administración bursátil) y los CAV (contratos de administración de valores), publicar cada tres meses información sobre el origen y aplicación de fondos. Este tipo de medi-


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da ayuda, tanto a los intermediarios financieros como al público en general, a formarse una mejor idea de la situación del sistema financiero. iv. Los bancos estatales han experimentado cambios importantes,6 a saber:

6.

•

Se les ha desligado de la Autoridad Presupuestaria. Ahora ellos tienen mayor flexibilidad para nombrar personal y fijar las remuneraciones; gozan, asimismo, de mayor facilidad para tramitar licitaciones.

•

El fondo de retiro de los empleados no se calcula ahora con base en los utilidades, sino que se considera como uno de los costos de operación. Anteriormente, con el afán de quedar bien con la burocracia, la administración de los bancos se veía forzada a mostrar buenos resultados, para así poder hacer los aportes al fondo de retiro, aun cuando para ello fuera necesario adoptar procedimientos de dudosa validez financiera (por ejemplo, contabilizar entre los ingresos los intereses ganados pero no percibidos sobre préstamos cuya recuperación era muy dudosa).

•

Buena parte de las pérdidas en que incurren los bancos del Estado cuando otorgan créditos a tasas de interés subsidiadas (crédito al pequeño productor agropecuario), se recupera mediante la inclusión de una partida en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

•

Se procedió a “limpiar” la cartera de aquellas operaciones cuyo atraso sobrepasaba los 180 días, y se capitalizó a los bancos, a fin de resarcirlos de los efectos de esta “limpieza”.

•

Se obligó a los bancos estatales, al igual que los privados, a mantener en efectivo, en el Banco Central, el 100 por ciento de los fondos correspondientes al encaje, situación que les impone una gestión financiera más cuidadosa.

Lizano (1990).



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Este conjunto de medidas pone de manifiesto que si los bancos estatales han de competir con los privados –como de hecho deben hacerlo–, entonces es necesario ofrecerles condiciones que se lo permitan. 3. La integración del sistema financiero. Los aspectos institucionales relacionados con la integración del sistema financiero han sido importantes. Así, las relaciones entre el Banco Central y los bancos estatales se han multiplicado y lo mismo acontece en el caso de los bancos privados (la ABC)7 y de otros intermediarios financieros (CANAFIC);8 y cooperativas de ahorro y préstamos; comienzan a establecerse relaciones que rendirán frutos. Sin embargo, los aspectos más importantes de la integración no son los de carácter institucional, sino los de naturaleza financiera. La adopción, por parte del Banco Central, de medidas de aplicación indirecta y general, en lugar de la utilización de instrumentos de aplicación directa y discriminada, ha traído consigo una mayor integración del sistema financiero. En efecto, las operaciones de mercado abierto (bonos de estabilización monetaria y operaciones overnight), las modificaciones de la tasa de interés y del tipo de cambio, permean tanto el sector formal como el informal de todo el sistema financiero, como un sistema de vasos comunicantes. Así, las instituciones como el Ministerio de Hacienda, la Bolsa Nacional de Valores, el Banco Popular, Banco Hipotecario de la Vivienda, las mutuales, las cooperativas de ahorro y crédito, y los intermediarios financieros extranjeros, han debido integrase al sistema financiero, ya que las decisiones deben tomar en cuenta las medidas del Banco Central. 4. Se ha fomentado la diversificación del sistema financiero, para ofrecer a los clientes nuevos servicios y nuevas posibilidades de inversión, tales como las aceptaciones bancarias, los fideicomisos, las operaciones de confianza, las operaciones de overnight y las transacciones bursátiles en divisas. Han surgido nuevas instituciones como los fondos de inversión y de administración bursátil. Todo ello 7.

ABC es la Asociación Bancaria Costarricense, de la cual son miembros la mayoría de los bancos privados y algunos bancos estatales.

8.

CANAFIC es la Cámara Nacional de Finanzas, Inversiones y Crédito, conformada por la mayoría de las empresas financieras no bancarias y por algunos bancos privados.


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refleja un cierto despuntar de la modernización del Sistema Bancario. Sin embargo, debe tenerse presente que, en algunos casos, no se trata tanto de la búsqueda de innovaciones financieras o de mayor eficiencia, sino más bien de eludir las disposiciones del Banco Central y la supervisión de la AGEF; algunas de ellas consecuencia de un celo excesivo e innecesario de control. 5. Se ha buscado dar mayor seguridad al sistema financiero. Después de la inevitable “debacle” que sufrieron varias entidades financieras que funcionaban al margen de la Auditoría General de Entidades Financieras y del Banco Central, la nueva legislación amplió el ámbito de acción, de manera que la antigua Auditoría General de Bancos se transformó en la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF). Actualmente, la AGEF no sólo tiene un ámbito más amplio de acción, sino que dispone de facultades suficientes para supervisar y controlar –y aún para intervenir– a los intermediarios financieros. El aspecto esencial consiste en establecer un sistema de supervisión prudencial, a fin de capacitar y dar ayuda técnica a los intermediarios financieros para prever y evitar situaciones inconvenientes. Se trata de prevenir antes que curar. Éste es un paso de gran trascendencia, que requerirá algunos años para rendir frutos a plenitud. La experiencia nacional y la internacional corroboran que una mayor libertad del sector financiero se transforma rápidamente en simple libertinaje, si no se establece en forma simultánea un sistema moderno de supervisión prudencial. Sin embargo, debe reconocerse que hoy por hoy, la AGEF es en realidad muy débil, y difícilmente puede cumplir a cabalidad la supervisión prudencial. De ahí la gran necesidad de acelerar el fortalecimiento en cuanto a la calidad del personal y a los procedimientos vigentes. Como puede observarse, estas reformas han buscado: primero, dar mayor libertad y flexibilidad al sistema financiero, gracias a una nueva división de trabajo entre el Banco Central y los intermediarios financieros; segundo, concebir el sistema financiero como una unidad y no como compartimentos estancos y orientar la política monetaria y credi-



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ticia de acuerdo con esta realidad; tercero, aumentar y diversificar los servicios financieros que se ofrecen al público, y cuarto, mejorar la seguridad del sistema financiero mediante la implantación de la supervisión prudencial.

7.4

LOS OBJETIVOS

Antes de proceder al examen concreto de las posibles medidas por tomar, es necesario recordar los objetivos de la reforma del sector financiero. Los objetivos primordiales son los siguientes: i.

Promover la monetización de la economía, es decir, el uso del dinero dentro de la economía. Este proceso se mide por la relación entre los activos financieros (M2 o M3) en moneda nacional o extranjera y el Producto Interno Bruto; cuanto mayor sea esta relación, más pronunciado sería el grado de profundización financiera.

ii. Mejorar la intermediación financiera, vale decir, el traslado de recursos financieros de las unidades económicas con excedente a aquellas otras con déficit. Dos aspectos son importantes, el cuantitativo se mediría por la relación entre los pasivos monetarios y el PIB y el cualitativo, reducción de la diferencia entre las tasas de interés pasivas y las tasas de interés activas, tanto en el mercado financiero formal como en el informal. Asimismo, la diferencia de las tasas de interés entre ambos mercados debe, también disminuirse. Cuanto menor sean estos márgenes, más eficiente será el proceso de intermediación financiera; iii. Salvaguardar los equilibrios globales macroeconómicos de la economía con el propósito de crear un ambiente propicio para el desarrollo económico. Se evitarían las medidas macroeconómicas que encarezcan los costos financieros o de operación de los intermediarios financieros, tal por ejemplo, los encajes mínimos. Los criterios de evaluación que se tomarían en consideración son: el índice de inflación y la variación del tipo de cambio nominal. iv. Multiplicar los servicios financieros que se ofrecen a los agentes económicos (ahorrantes, inversionistas, consumidores, productores), a fin de llevar a cabo sus actividades de mejor manera. Cuan-


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to más diversificados sean los servicios y cuanto mayor sea la calidad y reducido el costo, mejor cumplirá las funciones el sector financiero. En esencia, se trata de superar los problemas propios del subdesarrollo de la economía (cuellos de botella) y las distorsiones nacidas del intervencionismo estatal desmedido (distorsiones y represión financieras). Así, se lograría el crecimiento, en términos reales, del sector financiero, sin penalizar a los ahorrantes, ni subsidiar a los usuarios del crédito; además, los agentes económicos mantendrían una proporción creciente de activos financieros, es decir, tendrían confianza en la moneda nacional. De esta manera, el monto de los activos monetarios (M) como proporción del PIB aumentaría en el transcurso del tiempo; e igualmente, M3/PIB también se incrementaría. Todo ello tendría resultados positivos para la economía nacional, principalmente desde el punto de vista de la asignación de los recursos (crecimiento del PIB) y del acceso a los recursos financieros (distribución del PIB).9 v.

Asegurar la convertibilidad de la moneda nacional a otras divisas. Así como el colón puede intercambiarse libremente por bienes y servicios, así también debería poder cambiarse libremente por monedas de otros países. La solidez y prestigio de la moneda nacional depende, por una parte, de la mayor o menor convertibilidad, y por otra, del precio que llegue a tener, es decir, de cuánto se deprecia o aprecia en relación con otras divisas. La reforma financiera no tiene por objeto, necesariamente, aumentar el ahorro financiero, sino elevar la tasa de crecimiento del PIB gracias a una mejor asignación de los recursos ya existentes.10 Bien puede ocurrir que estadísticamente el monto del ahorro financiero crezca, pero esto se debe, por lo general, a que el ahorro financiero

9.

Para un análisis pormenorizado, véase Shaw (1973), en especial pp. 9-12 y Cole y Slade (1991), pp. 316-317.

10. Debe recordarse que el mejor uso de los factores existentes y la calidad de las inversiones han sido, históricamente, más importantes, que el monto absoluto de las inversiones. Además, es preciso tener en cuenta que menos de la mitad del crecimiento del PIB se debe a una mayor disponibilidad de capital y de trabajo, el resto a aumentos de la productividad de los factores (Banco Mundial, p. 29, 1989).



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se hace más “visible”, ya sea porque recursos del mercado financiero informal se trasladan al formal o porque el mercado financiero informal se hace más transparente. Ello no significa, empero, que el ahorro financiero total haya aumentado. Tampoco la reforma financiera busca acrecentar las reservas monetarias internacionales (RMI). El país debe buscar el adecuado funcionamiento de la economía con el monto más reducido posible de RMI. Las RMI representan un ahorro nacional relativamente ocioso (puede ganar intereses, pero sólo eso). Cuanto menor sea el monto de RMI, más divisas podrán liberarse para el desarrollo del país. Así como las empresas privadas tratan de reducir el capital de trabajo (existencias de materias primas y producto terminado, cuentas por cobrar, efectivo en caja y bancos), así también el país debe reducir al mínimo las RMI. Por ello, el régimen cambiario debe funcionar de manera tal que las empresas privadas, ellas mismas, prevean las divisas necesarias y se provean de ellas. El Estado (Banco Central) no debería asumir esta responsabilidad, sino tan sólo en relación con el Sector Público, pero no en cuanto al Sector Privado. vi. Lograr la seguridad del sistema financiero, gracias a la aplicación estricta de la supervisión prudencial. Para ello es indispensable poner en ejecución procedimientos ágiles, efectivos y sencillos para el seguimiento, la supervisión, el control y, en algunos casos, la intervención de los intermediarios financieros. Esto redunda en la mayor estabilidad y seguridad del sistema financiero y en mayor credibilidad. Debe evitarse a todo trance que la mayor libertad y flexibilidad desemboquen en el libertinaje por parte de los bancos y de las demás instituciones crediticias.

7.5

LAS TAREAS POR DELANTE

A pesar de los avances logrados queda aún mucho por hacer. A continuación se comentan algunas de las medidas y disposiciones, cambios y modificaciones que podrían considerarse para mejorar el funcionamiento del sistema financiero y que pueda, así, cumplir a cabalidad el cometido. La labor es ardua y el tiempo, escaso. Por ello, no debe tomarse mucho descanso entre los importantes logros alcanzados y las ingentes tareas por realizar.


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El Banco Central El Instituto Emisor desempeña un papel de primordial importancia en el funcionamiento del sistema financiero. En la actualidad, el Banco Central presenta varios problemas: algunas de facultades no debería tenerlas, no dispone de otras con que sí debería contar, la autonomía es insuficiente y las pérdidas son excesivas. A continuación se analizan estos cuatro temas. a) Las facultades innecesarias. El Banco Central, de acuerdo con la legislación vigente, se encuentra dotado de ciertas facultades que no debería tener, ya por innecesarias, ya por peligrosas. Concretamente, deberían eliminarse las que se mencionan a continuación: i.

La posibilidad de poner sobretasas a las importaciones. Las sobretasas a las importaciones, en un comienzo, fueron un instrumento monetario, por cuanto el Banco Central retenía (y esterilizaba) el monto recaudado. Poco tiempo después, sin embargo, se transformaron en un instrumento fiscal, ya que se obligó al Banco Central a trasladar al Gobierno el producto de las sobretasas. Ahora bien, al convertirse en un instrumento fiscal, la responsabilidad de aplicarlo ha de recaer en la Asamblea Legislativa y no en la Junta Directiva del Banco Central. Es una función fiscal, no monetaria.

ii. La autorización de otorgar financiamiento a ciertas entidades, como Corporación Costarricense de Desarrollo e Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. En este campo ya se avanzó al eliminar, en la última reforma de la ley del Banco Central, el acceso del Consejo Nacional de Producción al Ente Emisor. Esta tarea debe ahora completarse impidiendo al Banco Central financiar CODESA y el INFOCOOP. El Banco Central debe poder financiar tan sólo a los bancos comerciales. iii. La facultad de establecer depósitos previos a las importaciones. iv. La facultad de financiar al Gobierno Central y al Sector Público. La única excepción sería el financiamiento directo mediante la compra de letras del Tesoro, pero debe restringirse. Al respecto se tomarían las siguientes medidas: primera, reducir de



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un doceavo a un veinticuatroavo del Presupuesto de la República el monto de letras de Tesoro que el Banco Central pudiera adquirir, y segunda, el Banco Central comunicaría a la Asamblea Legislativa, al finalizar cada trimestre, no el saldo de las letras del Tesoro a la fecha, sino todas las compras que hubiera realizado durante ese período, aunque el Gobierno Central las hubiera cancelado. Además, para evitar la tentación de otorgar un financiamiento indirecto al Gobierno Central, por ejemplo, habría que disminuir el encaje legal para que los bancos comerciales estatales adquirieran bonos del Gobierno. Debería modificarse la ley de los bancos estatales, en el sentido de prohibirles aumentar el saldo actual en la cartera de activos de cualquier tipo de títulosvalor del Gobierno Central o de otras entidades del Sector Público, instituciones autónomas o empresas estatales. v.

La potestad de endeudar al país en el exterior como le venga en gana. La experiencia de hace una década debe tenerse siempre presente. La facultad del Banco Central se limitaría a la obtención de préstamos con propósitos exclusivamente de balanza de pagos, y esto, sólo con organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria) o con otros bancos centrales. Pero cuando se tratara de préstamos para propósitos de desarrollo económico, el Banco Central seguiría los trámites legislativos vigentes para el Gobierno Central y para las demás entidades públicas, es decir, tendría que someterse a la aprobación de la Asamblea Legislativa. Así, el Banco Central no podría obtener préstamos del BID o de otras fuentes (gobiernos amigos o bancos comerciales) sin previa aprobación legislativa, es decir, sin el control político de la Asamblea Legislativa. Pero en todo caso, el Banco Central no estaría autorizado para asumir riesgos cambiarios. No sería éste el caso cuando se tratara de operaciones del giro normal del Banco Central: (i) la administración de las reservas monetarias internacionales implica la venta y compra de títulos valores de otros bancos centrales; (ii) la administración de las reservas monetarias internacionales, además, comporta la ob-


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tención de préstamos, por plazos cortos, para hacer frente a fluctuaciones estacionales del flujo de caja de divisas con bancos centrales y otras entidades internacionales, como las mencionadas anteriormente. En estos casos, el Banco Central debe actuar con rapidez y discreción, para lo cual estaría debidamente facultado. vi. La representación del Banco Central en múltiples instituciones, organizaciones y comisiones que las leyes han creado a lo largo del tiempo. Por ejemplo, en el Consejo Nacional de Producción, la Oficina del Arroz, la Comisión Nacional de Contingencias Agrícolas, el Fondo Nacional de Emergencias. El Banco Central debe concentrarse en el cumplimiento cabal del cometido esencial, cual es velar por el valor del colón y no desperdigar esfuerzos o asumir responsabilidades que no le corresponden. vii. La obligación del Banco Central de contribuir al sostenimiento financiero de instituciones tales como la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, el Instituto de Fomento Cooperativo y la Corporación Costarricense de Desarrollo. Además de la eliminación de las facultades del Banco Central mencionadas en los apartados precedentes, es necesario: viii. Separar cuanto antes la Comisión Nacional de Valores de la organización del Banco Central. ix. Traspasar la administración de ciertos programas operativos –como Fondo de Promoción de Exportación y FODEIN– a los bancos comerciales; estas actividades distraen la atención del Banco Central del cometido principal, cual es la estabilidad monetaria. x. Restringir la facultad de aumentar el capital de los intermediarios financieros privados. El Banco Central debe tener esta prerrogativa, pero no podría ejercerla de manera irrestricta, como ocurre en la actualidad, sino con ciertas limitaciones. xi. Presentar –cada semestre o año– un informe a la Asamblea Legislativa, donde el Banco Central explique al país sus planes, programas y políticas, además de examinar el desarrollo de la



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situación económica en el período anterior. Es muy importante –como ha indicado Jorge Guardia– llamar a juicio al Banco Central y esto de manera permanente.11 La eliminación o restricción de las facultades mencionadas del Banco Central no es un paso sencillo, pero sí de gran trascendencia institucional en un Estado de Derecho. En efecto, la tentación de asumir riesgos desmedidos y la posibilidad de hacer experimentos peligrosos y de ceder ante ciertas iniciativas guardan una relación directa con las facultades y los instrumentos a disposición del Banco Central para hacer frente a las perturbaciones financieras y a las crisis monetarias que podrían ocurrir precisamente debido al descuido en la conducción de la política monetaria. Cuanto mayor sea el poder y la discrecionalidad del Banco Central, mayor será el peligro de que incurra en errores y arbitrariedades. Por el contrario, la política del Banco Central sería mucho más cautelosa si contara solamente con los instrumentos realmente esenciales para cumplir las tareas. En este caso, es preferible pecar por carencia que por exceso. b) Las facultades necesarias. Debería aclararse, de una vez por todas, la facultad del Banco Central para modificar el régimen cambiario y, por ende, el tipo de cambio. La posibilidad de variar el tipo de cambio es hoy una de las potestades típicas de los bancos centrales y así debe ser también en Costa Rica. Pretender aprobar una nueva ley cada vez que sea necesario modificar el tipo de cambio, reñiría con el funcionamiento expedito del régimen cambiario, elemento esencial del sistema financiero del país. Además, implicaría que el país no podría establecer un sistema cambiario libre, en el cual los agentes privados compren y vendan sin trabas una parte de divisas propias o la totalidad de ellas. c) La autonomía del Banco Central. Se ha determinado una relación inversa entre el grado de autonomía del Banco Central y el nivel de inflación: a mayor autonomía, menor inflación. La tarea principal del Banco Central es mantener la estabilidad del colón, es decir, la cantidad de bienes y servicios que los ciudadanos pueden adquirir con él. La población en general –pero sobre todo los grupos de me11. Jorge Guardia (1978).


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nor nivel de vida– debe ser protegida de uno de los peores –si no el peor– entre los impuestos, cual es la inflación. El Banco Central ha sido una y otra vez tomado por asalto por el Gobierno de turno, ya sea para asegurar el financiamiento del Sector Público, o bien, para tratar de desarrollar la economía del país a base de emisión monetaria. Las secuelas nefastas son harto conocidas. Esto debe evitarse. Pero ello sólo se logra si el Banco Central dispone de una marcada autonomía que impida la intromisión de intereses políticoelectorales en el funcionamiento. Si bien en la última reforma de la ley del Banco Central se logró cierto progreso, hay que avanzar más. Concretamente, se propone lo siguiente: i.

La Junta Directiva se mantendría integrada por siete miembros, a saber: el Presidente Ejecutivo, el Ministro de Hacienda –que sería el Vicepresidente de la Junta Directiva (no del Banco Central)– y cinco miembros más.

ii. El Presidente Ejecutivo sería nombrado por un período de diez años por dos tercios de la Asamblea Legislativa, a propuesta del Poder Ejecutivo o, alternativamente, por una mayoría calificada de los miembros de la Junta Directiva, quien no podría destituirlo. iii. Los cinco miembros restantes serían nombrados por dos tercios de la Asamblea Legislativa, por un lapso de diez años, de manera que cada dos años venza el período de uno de ellos. iv. En caso de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central, la Asamblea Legislativa decidiría en un plazo perentorio. Si la razón se le diera al Poder Ejecutivo, la Junta Directiva del Banco Central renunciaría. d) Las pérdidas del Banco Central. El llamado déficit cuasifiscal –es decir, las pérdidas anuales del Banco Central– ha llegado a alcanzar niveles muy elevados. Éstos representan la mayor proporción del déficit consolidado del Sector Público. Tal situación restringe severamente los márgenes de libertad del Banco Central para cumplir las funciones propias. Poner coto a este problema no es tarea sencilla, pues el Banco Central no cuenta con la posibilidad de aumentar los ingresos. Por ello, la solución, en última instancia, recaerá en el



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presupuesto del Gobierno: asumir la deuda externa del Banco Central, hacerle transferencias presupuestarias o llevar a cabo las operaciones de mercado abierto del Banco Central con títulos del Gobierno y no con los suyos propios. La adopción de medidas en estos cuatro ámbitos (el exceso de funciones, la falta de potestades, la autonomía y las pérdidas del Banco) permitiría al Banco Central cumplir mejor la función esencial de salvaguardar el valor de la moneda nacional.

Régimen cambiario El régimen cambiario vigente data de hace diez años, cuando se modificó para hacer frente a la severa crisis que el país sufrió entre 1981 y 1982. Se trataba de una situación de emergencia. Ha llegado la hora de someter a revisión el régimen cambiario, que ha quedado obsoleto por las circunstancias y por los acontecimientos. Por un lado, la liberalización de la parte real de la economía (eliminación de las distorsiones que perjudican la producción, tales como el control de los precios de los bienes y de los factores de la producción) debe acompañarse de la liberalización financiera (eliminación de distorsiones en el sector financiero de la economía). De manera que el proceso de liberalización, tendiente a mejorar la productividad de los factores de la producción mediante la reasignación gracias a la eliminación de las distorsiones, permee todos los sectores de la economía. Por otro lado, para que la liberalización interna rinda frutos, tiene que llevarse a cabo simultáneamente con una mayor inserción de la economía del país en la economía internacional. Este proceso debe abarcar tanto los sectores productivos (el desmantelamiento del proteccionismo) como el sector financiero (la apertura financiera).12 La apertura financiera está determinada de manera fundamental por el régimen cambiario que llegue a establecerse. De ahí la gran trascendencia de fijar un régimen cambiario adecuado. Adecuado, en este contexto, significa (i) que los ahorrantes nacionales puedan modificar la composición de la cartera de activos financieros, entre activos 12. El orden en que la liberalización interna y la externa deben llevarse a cabo –qué en primer lugar, qué en segundo, etcétera– es un tema donde aeun no hay acuerdo. Véanse puntos de vista diferentes en Bruno (1988) y en Frenkel (1987).


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en moneda nacional y activos denominados en divisas; (ii) que los inversionistas nacionales puedan, sin dificultad, tener pasivos denominados, ya sea en moneda local o en divisas, y (iii) que los inversionistas en Costa Rica, nacionales o extranjeros, puedan convertir el capital y las utilidades en divisas y transferirlos libremente al exterior.13 No se trata de establecer una flotación “limpia” del colón, ya que en un futuro previsible el Banco Central tendrá, entre sus objetivos de política, mantener cierta estabilidad del tipo de cambio e impedir la revaluación del colón, lo cual implica buscar la flotación, pero “sucia”, es decir, administrada. En el transcurso del tiempo, se ha dado –por las buenas o las malas, lo desee y lo permita el Banco Central o no– la apertura del sector financiero. La llamada “dolarización” de la economía no es otra circunstancia. Así, se autorizó la tenencia y disponibilidad de divisas (cuentas corrientes y chequeras en dólares) y la transferencia al exterior; se permitió que el ahorro financiero se invirtiera en títulos en dólares, tanto en el Banco Central (en la actualidad el saldo es de aproximadamente de US$ 600 millones) como en la Bolsa Nacional de Valores. En este último caso, pueden utilizarse colones para comprar, lo que implica una verdadera apertura de la cuenta de capital. Además, se ha flexibilizado el reglamento del Registro de Capitales, para facilitar el ingreso de inversiones extranjeras (eliminación del requisito de demostrar un efecto positivo en la balanza de pagos y reducción de los plazos para repatriar capitales). Pero también existen otros procedimientos, en la práctica, fuera del control del Banco Central. Se trata de la subfacturación de exportaciones, la sobrefacturación de importaciones, los precios de transferencia, etcétera. Éstas son correas de transmisión –por así decir–, mediante las cuales se hacen inversiones en activos financieros o fijos en el extranjero, cuando existe desconfianza en la moneda local o cuando las perspectivas de rentabilidad son mejores en el exterior que en el país.

13. En el sector productivo por igual, la inserción en la economía internacional, gracias al desmantelamiento del proteccionismo, significa que: (i) los consumidores en Costa Rica tendrán la libertad de decidir si adquieren un par de zapatos producido localmente o uno importado; (ii) los inversionistas en Costa Rica podrán decidir si los bienes de capital que necesitan los compran en el mercado local o los importan y (iii) los productores locales tendrán la facultad de decidir en cuál mercado venden sus productos: en el nacional o en el de exportación.



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Varias son las tareas urgentes en relación con el régimen cambiario: i.

Legalizar el mercado libre, de manera que los costarricenses no terminen en la cárcel si cambian moneda local por divisas o viceversa.

ii. Facilitar los contratos en divisas: contratos de trabajo, de alquiler, de compra y venta; así como poder emitir títulos (acciones, bonos) en divisas. La moneda nacional siempre mantendría su poder liberatorio. iii. Permitir que el Banco Central pueda adoptar el régimen cambiario más conveniente en relación con las condiciones internas y externas. Por ejemplo, podría autorizarse a los exportadores disponer de las divisas; o el Banco Central podría retirarse del mercado y quedarse como un comprador y un vendedor más para cubrir las necesidades del Sector Público; o bien, el Banco Central podría centralizar las divisas. Todo esto, sin necesidad de ir a la Asamblea Legislativa cada vez que se desee modificar el tipo de cambio, ya que ello sería inoperante (podría haber necesidad de ir con mucha frecuencia) e inconveniente (mientras se discute el ajuste, se desencadenarían movimientos especulativos peligrosos para la estabilidad de la economía nacional).14 La inserción plena del sector financiero en los mercados financieros internacionales tendría consecuencias positivas para el país: i.

Disponer de más ahorro para financiar el desarrollo económico, ya que un elemento esencial para repatriar capitales y para atraer inversionistas extranjeros es la certeza de poder llevarse los capitales del país si las circunstancias así lo aconsejan. Sin embargo, es necesario precaverse contra los ingresos especulativos de capitales (hot money), que bien podrían ocasionar la revaluación del colón, con el consiguiente efecto negativo en las exportaciones nacionales.

ii. Imponer a las autoridades económicas costarricenses una mayor disciplina, ya que la adopción de medidas financieras, monetarias o tributarias desacertadas, bien podría interpretarse como una invitación a transformar activos en moneda local en activos en divisas. 14. ¡Imagínese cómo sería el acaparamiento de azúcar, arroz y otros productos, si los precios estuvieran fijados por la Asamblea Legislativa y no por el Ministerio de Economía!


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Los Bancos Estatales La “ineficiencia” de los bancos estatales en un tema recurrente cuando se hace referencia a la situación del sector financiero. Una y otra vez, se insiste en ella. Dada la importancia de estos bancos en el conjunto del sistema financiero, el asunto no puede obviarse. Los bancos estatales tienen dos características que se encuentran en la raíz del problema. Primero, la importancia relativa de los cuatro bancos estatales es muy marcada en el sistema financiero. El tamaño de éstos es muy significativo y, además, disponen del monopolio de las cuentas corrientes. Segundo, no existe un sistema de control público (accountability) satisfactorio. En efecto, ellos no tienen por objeto generar utilidades, ni buscar la rentabilidad, ni la eficiencia, ni evitar riesgos y no son responsables por la gestión, en realidad, ante nadie. Estas características han hecho de estos cuatro bancos un bocado muy apetecido: se pueden manejar ingentes recursos sin criterios de eficiencia y sin rendir cuentas. No es de extrañar, entonces, que en el transcurso del tiempo, la mística y las buenas intenciones iniciales cedieran lugar a los intereses de grupo.15 Así, los bancos estatales han sido, en el desarrollo de su historia, tomados por asalto por tres grupos bien diferenciados a saber: ciertos grupos empresariales, algunos intereses políticos y los sindicatos bancarios. Debe reconocerse que una parte no despreciable de la “ineficiencia” de los bancos estatales es consecuencia de factores externos, es decir, de medidas y decisiones tomadas fuera de los bancos. Ellas han propiciado el congelamiento de la cartera (Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa), han disminuido la posibilidad de obtener utilidades (múltiples transferencias que se han impuesto a los bancos estatales, por ejemplo, los subsidios a las tasas de interés y la obligación de mantener en cartera bonos fiscales de baja tasa de interés) y han incrementado los costos financieros (política de encajes del Banco Central). 15. No es ésta la oportunidad de discutir las razones que se adujeron para proceder a la nacionalización bancaria. Los planteamientos originales pueden verse en Facio (1949) y en Facio, Zúñiga y Rossi (1957). Más recientemente, Rovira (1982) y González y Mesalles (1988) han considerado la nacionalización como parte de la lucha por el poder entre diferentes grupos sociales. Los últimos autores, al concluir su trabajo, afirman que la separación entre el poder político y económico no se logró con la nacionalización, pero sí el traslado del poder de unos grupos a otros (p. 54).



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El hecho concreto es que la banca nacionalizada representa hoy un serio obstáculo para el buen funcionamiento del sector financiero. Deben mencionarse al menos los tres aspectos siguientes: i.

Los costos operativos han sido muy altos, debido, en gran parte, a la burocratización. En consecuencia, los bancos estatales requieren altos márgenes financieros (diferencia sustancial entre las tasas de interés pasivas y las de interés activas) para poder cubrir los costos de intermediación financiera.

ii. La recuperación deficiente de los préstamos se refleja en el congelamiento de la cartera. Esto pone en evidencia una proporción elevada de los recursos asignada y canalizada con escaso acierto. iii. El poder político de los cuatro bancos estatales (acceso directo a la Casa Presidencial) representa uno de los obstáculos más serios para la conducción de la política monetaria del Banco Central. Dicho poder político dificulta al Banco Central el cumplimiento del cometido principal. En resumen, el país pierde, porque los servicios financieros no son adecuados (ni diversificados, ni de buena calidad, ni suficientemente baratos) y porque muchos más proyectos podrían recibir financiamiento bancario, pero no lo consiguen, por cuanto los recursos están congelados o se prestan con otros criterios.16 Todo ello es la causa de que los bancos estatales casi no generen utilidades y se descapitalicen en el devenir del tiempo sin ser responsables de la gestión ante ninguna instancia. Así, en la situación actual, algunos grupos consideran a los bancos estatales como pilas de agua bendita: allí pueden meter mano cuando quieran, además que las tienen a disposición como si fueran bienes de difunto. A esto debe ponérsele coto cuanto antes, por el bien del sistema financiero y del desarrollo económico del país. Es necesario tener presente, eso sí, que buena parte de estos males no existirían si la autonomía del Banco Central fuera mayor. Algunos de los problemas actuales podrían remediarse con la adopción de ciertas medidas parciales. Pero la situación presente de los bancos 16. Obsérvese que los pequeños agricultores tampoco han resultado realmente favorecidos, como se afirma con cierta frecuencia. Véanse, al respecto, los trabajos de Vogel (1984), González Garita (1987) y Mesalles (1988).


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estatales exige una cirugía mayor. Las dificultades más graves son consustanciales al sistema mismo. Las sanguijuelas no permiten un mejoramiento paulatino y sistemático de los cuatro bancos estatales. Las medidas que convendría tomar son las siguientes: a) Disminuir el número de bancos estatales de cuatro a uno. Los otros tres bancos mantendrían la facultad de administrar cuentas corrientes. Un banco estatal “grande” (Banco Nacional) sería suficiente para lograr los objetivos del Estado, a saber: (i) velar por la competencia en el sector financiero y (ii) llevar a cabo algunos programas de orientación “social” para apoyar a ciertos grupos de productores (agricultores pequeños), para fomentar determinadas actividades (pequeña industria) o para ayudar a alguna zona geográfica específica del país. Estos no serían programas del banco estatal, el cual no tendría derecho de iniciativa en este campo, sino sería ejecutor de programas sufragados por el Gobierno. Debe evitarse, sin embargo, el poder monopolístico que un banco estatal “grande” podría tener, para lo cual es indispensable la competencia de los intermediarios financieros privados y, en algunas circunstancias especiales, la intervención del Banco Central. b) Refundir los otros tres bancos estatales o trasladarlos al sector privado. Se ha planteado la posibilidad de llegar a formar parte del sector de la “economía laboral”, es decir, que pasen a ser propiedad de las organizaciones solidaristas, sindicales o cooperativas. Sin embargo, ello no garantiza ni la eficiencia, ni la responsabilidad (accountability), por cuanto en realidad no habría accionistas interesados en la buena marcha de estas entidades financieras, sino más bien ejercerían presión gremial para obtener apoyo político (rent seeking). Esto representaría un obstáculo adicional para las políticas del Banco Central, se convertirían así en un nuevo quebradero de cabeza para el Instituto Emisor. ¡Ello significaría pasar de la sartén a las brasas! c) Incluir en el Presupuesto Ordinario de la República los subsidios (tasas de interés, readecuaciones, asistencia técnica, etcétera) que el banco estatal se viera forzado a otorgar por decisiones externas. La concesión de subsidios es una decisión política, tomada por los ór-



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ganos políticos correspondientes. Los subsidios no deben recaer sobre las finanzas del banco estatal. d) Eliminar una serie de transferencias que en la actualidad recaen sobre la banca estatal y obstaculizan la buena marcha. e) Aumentar y mejorar el control público y político sobre la banca estatal. Por ejemplo, el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva se “despolitizaría” y se formaría una “asamblea de usuarios”. Esta “asamblea de usuarios” tendría que ser relativamente pequeña (30 o 40 miembros) y nombrada por organizaciones independientes. El objetivo principal sería seguir la marcha de la institución y una evaluación periódica. Para ello, contaría con informes del propio banco y de la AGEF, en los cuales se incluiría información tal como la reducción de la cartera congelada, la disminución del margen financiero, el grado de capitalización real. Los puntos de vista de la “asamblea de usuarios” se presentarían al Consejo de Gobierno, el cual estaría obligado a actuar si los resultados fueran insatisfactorios.

Los servicios17 El paso más importante para mejorar la calidad de los servicios financieros es el que se refiere a las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del público en general, constituyen el servicio bancario por excelencia, quizá el más importante. Son muchas las personas quienes tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los múltiples beneficios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero “debajo del colchón”) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). Las cuentas corrientes permiten el funcionamiento eficiente de la economía monetaria. Como es sabido, el invento de la moneda es un gran avance, ya que la economía de subsistencia y la economía de trueque son harto ineficientes, cuando se las compara con la economía monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economía monetaria, de 17. Esta sección ha sido tomada, con ciertas modificaciones y adiciones, del artículo “El Sistema Financiero: Retos y Perspectivas” (pp. 76, 77 y 78) publicado en la obra del autor (Lizano, 1990).


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manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economía monetaria representa, por así decir, una especie de servicio público. Por lo tanto, es esencial que la administración de las cuentas corrientes constituya un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que el suministro sea altamente competitivo. La idea básica para alcanzar este objetivo consistiría en permitir la participación de entidades financieras públicas y privadas dedicadas a la administración de cuentas corrientes del público, siempre que no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardaría el principio básico de la nacionalización bancaria, de acuerdo con el cual los depósitos del público no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propósito se lograría con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; así no habría ni creación ni destrucción de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. Por razones operativas, el encaje efectivo sería inferior al 100 por ciento de la captación en cuentas corrientes, para así dejar en manos de la entidad que las administra fondos suficientes para el giro normal de la actividad, por ejemplo, pagar cheques. La proporción que se podría retener sería establecida por el Banco Central. Una vez adoptadas las modificaciones legales del caso, el Banco Central subastaría fondos entre los bancos, cada semana, por ejemplo, a fin de regular la liquidez y promover la competencia. El Banco Central determinaría: (i) los montos por subastar y la frecuencia de las subastas; (ii) las condiciones que habrían de satisfacer los bancos participantes en ellas y (iii) las normas que regirían las subastas. El establecimiento de un encaje del 100 por ciento sobre las cuentas corrientes no es, evidentemente, una idea novedosa. Hace más de medio siglo, Simons (1934) ya la había sugerido; algunas décadas más tarde, Friedman (1948) la planteó de nuevo. Asimismo, debe recordarse que algunos autores (Díaz Alejandro, 1985 p.5) consideran que la administración de las cuentas corrientes “is partly a public good” y que el sector financiero tiene “rasgos de bien público” (Solimano, 1987, p. 95). Por lo demás, el Decreto No. 70 de la Junta Fundadora de la Segunda Repúbli-



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ca, en el cual se plasma la nacionalización bancaria, aceptaba que el crédito bancario, por propia naturaleza, es una función pública. Esto no implica, por cierto, que deba estar en manos del Estado. Así, por ejemplo, una función pública de tanta trascendencia como el transporte público de personas está regulada por el Estado, pero la llevan a cabo empresas privadas. Debe recordarse que algo similar ocurre en la banca islámica. En ella, los recursos de las cuentas corrientes no pueden ser utilizados por los bancos que los captan para hacer préstamos y obtener utilidades; por consiguiente, cobran una tarifa a los cuentacorrentistas para afrontar los costos de administración (Khan y Mirakhar, 1991, p. 2). Las entidades que se dedicaran a administrar cuentas corrientes no tendrían funciones de crédito con esos recursos ni asumirían riesgos financieros, sino que únicamente suministrarían servicios. Además de ofrecer al público el servicio de cuentas corrientes (depósitos, cambio de cheques, transferencias), tendrían a cargo otros, como pagos diversos (electricidad, agua, etcétera), deducciones, retenciones, alquiler de cajas de seguridad, etcétera. Serían, así, entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesión de crédito. Estarían, obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que las demás entidades financieras. Los ingresos provendrían de los cobros que harían a los clientes y de las comisiones que obtendrían del Gobierno (recaudación de impuestos) y del Banco Central (administración de cuentas corrientes). Velar porque los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economía monetaria –como son las cuentas corrientes– lleguen satisfactoriamente a la población del país, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. Así, el Instituto Emisor intervendría en la fijación del precio que se cobra al público, por la administración del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferentes lugares del país, el Banco Central utilizaría diversos procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijación administrativa hasta la subasta entre entidades competidoras. Podrían existir, así, diferentes precios en disímiles lugares del país, de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las distintas rutas del país, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De


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esta manera, el sistema financiero podría ofrecer a la población más y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalización bancaria. El sistema financiero contaría, de este modo, con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios y otras concentradas principalmente en la concesión de crédito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es el de si estas dos funciones (suministro de servicios y concesión de crédito) siempre han de estar separadas o si, satisfechas ciertas condiciones, podrían cohabitar bajo un mismo techo. Al respecto, deben tenerse presente las economías muy importantes que implica la operación de distintos servicios financieros bajo un mismo techo. El Banco Central, por su parte, mantendría como hoy la responsabilidad de vigilar la adecuada liquidez de la economía. Para cumplir con este propósito, regularía –algunas veces, aumentaría; otras, disminuiría– la cantidad de medios de pago en el público, en consonancia con el comportamiento de la producción nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tendría a disposición para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros préstamos a los bancos, los encajes y las tasas de interés. Igualmente, el Banco Central podría tomar la disposición de pagar intereses sobre las cuentas corrientes, costo del cual debería resarcirse cuando hiciera préstamos a los bancos comerciales. Sin embargo, lo más importante es reiterar que la capacidad de préstamo de una entidad financiera privada no dependería, en ninguna circunstancia, de los recursos recaudados por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje que existiría sobre estos fondos. El caso de la administración de las cuentas corrientes es un problema esencial al que el país debe prestar atención cuanto antes: no le está permitido alejarse de la realidad económica y financiera en aras de salvaguardar un dogma. Esto es especialmente digno de consideración ante la pérdida significativa de importancia de las cuentas corrientes en el sistema financiero y ante la proliferación de otros instrumentos, tales como las tarjetas de crédito, la transferencia electrónica de fondos, los nuevos servicios bancarios para cancelar obligaciones, las operaciones de muy corto plazo (OPAB y CAV). Todo ello ha reducido en mucho la significación relativa de las cuentas corrientes.



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El uso de los recursos financieros Así como la diversidad, la calidad y el costo de los servicios revisten gran importancia para el funcionamiento del sector financiero, así también el uso y la asignación que los intermediarios financieros hacen de los recursos tienen una gran trascendencia para el desarrollo económico del país. Éste depende, en efecto, en buena parte, del destino que se dé al crédito y de la eficiencia con que sea utilizado por quienes lo reciben. Es necesario que los escasos recursos para crédito se canalicen a aquellas empresas capaces de innovar, de mejorar la productividad, de aumentar la producción, de participar activamente en el esfuerzo exportador, gracias al uso adecuado de la tierra, del trabajo de la capacidad empresarial y del capital disponible, es decir, de los factores de la producción. Para poder lograr este objetivo los bancos deben canalizar recursos a las actividades que mayor cantidad de crédito saludable demanden y utilicen. En términos generales, la tasa de interés ha de utilizarse como el instrumento principal para asignar el crédito y evitar el exceso de demanda crediticia. Esto, como se indicó, es en términos generales, ya que el banco ha de velar no sólo por obtener un buen ingreso de las colocaciones, sino también por la seguridad de los activos. Canalizar la mayor proporción de los recursos crediticios disponibles conforme con las señales del mercado, contrariamente a lo que sucede hoy, permitirá un uso mejor de esos escasos recursos y de los factores de la producción del país. Sin embargo, a la vez, se plantea la interrogante de cómo financiar ciertos programas de desarrollo económico y social que no atraen a los banqueros. Estos programas, como es sabido, son de diversa naturaleza: (i) el desarrollo de alguna zona geográfica o comarca específica; (ii) el fomento de ciertas actividades agropecuarias, industriales o de algún otro sector productivo para la exportación o el abastecimiento del mercado local; (iii) la protección de algún grupo de productores que, por alguna razón –tamaño, grado cultural, situación patrimonial, etcétera–, se considera merece recibir subsidios (tasas de interés, plazos, garantías, asistencia técnica, etcétera); (iv) la ayuda a ciertos grupos víctimas de percances, naturales o de otra índole. Se considera que la banca estatal no puede cerrar los ojos ante estas situaciones. La cuestión no es tanto quién paga la cuenta. Está claro que la comunidad de alguna manera, directa o indirecta, lo hará. Los problemas


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son otros más complejos e importantes. ¿Quién decide a quién se subsidia, en cuánto y durante cuánto tiempo?. Esta decisión no debería ser responsabilidad de los bancos estatales, sino de la Asamblea Legislativa. En efecto, cuando un banco estatal decide subsidiar las tasas de interés a un grupo de clientes, en esencia lo que hace es donar fondos públicos. Esos fondos, si el banco no los donara a ese grupo, irían a las arcas del Ministerio de Hacienda. Éste tendría que presupuestarles y la Asamblea Legislativa decidir si han de transferirse al mencionado grupo, o más bien, se destinan a otros menesteres como un centro de salud, de educación o a la construcción de un camino vecinal. ¿Por qué esta decisión –el control del gasto público es un aspecto esencial de la democracia– debería ser tomada por el banco estatal y no por la Asamblea Legislativa? Ahora bien, si los organismos políticos, como el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, desean encargar a los bancos la ejecución de programas, cuya práctica ocasiona pérdidas, entonces es indispensable proveer los fondos necesarios para compensar esas pérdidas. Ya se ha avanzado en esta dirección cuando, desde hace varios años, se incluyó en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería una partida para permitir a los bancos comerciales del Estado resarcirse, al menos parcialmente, del costo del programa de crédito rural al pequeño productor agropecuario. Este paso, dado quedamente, es de una gran trascendencia. Apunta en la dirección correcta y abre el camino adecuado para la toma de decisiones políticas, de manera transparente, en el proceso de la concesión de subsidios. La comunidad siempre asignará cierta proporción de los recursos de crédito sin apegarse y sin seguir las indicaciones y señales del mercado. Esto se debe a razones político-sociales o a las imperfecciones del mercado o a la existencia de economías externas, pero no es aconsejable continuar con la situación existente en la actualidad donde un elevado porcentaje de los recursos crediticios se utiliza de esta manera. Esta situación se ha modificado en los últimos años, pero debe cambiar más en el futuro inmediato. Lo anterior no se debe a la falta de esfuerzo o de competencia de quienes tienen en manos la responsabilidad de administrar los bancos comerciales del Estado. Los gerentes han puesto gran empeño para mejorar las respectivas instituciones. Es más, todavía puede avanzarse para



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lograr una mayor descentralización, activar aún más el cobro de la cartera y mejorar la coordinación de ciertas actividades entre los cuatro bancos comerciales del Estado (cajeros automáticos, tesorerías regionales, oficinas conjuntas). Pero, realmente, el problema no es ese. Hay tres tipos de problemas que aquejan seriamente y entorpecen en mucho la labor de los bancos comerciales del Estado, a saber: a) Los bancos han llegado a ser botín o pila de agua bendita de importantes grupos sociales del país: i.

Grupos de empresarios han encontrado cómodo no pagar las deudas a los bancos estatales, aunque estén al día con las que tienen en los bancos privados; estos grupos buscan con denuedo todo tipo de excusas y ejercen presiones de muy variada naturaleza para obtener prórrogas, adecuaciones, readecuaciones, etcétera, todo con el propósito de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas. Se ha llegado a incumplir el pago del principal de la deuda, aun cuando no haya habido pérdidas, con la consiguiente descapitalización de los bancos estatales. ¡Se ha creado un mecanismo regresivo de distribución del ingreso y de la riqueza, por cuanto no son los más pobres, precisamente, los beneficiados!

ii. Políticos hay que ejercen influencia en los bancos comerciales del Estado de muy diferentes maneras: colocando amigos en las juntas directivas, recomendando amigos para obtener préstamos, destinando fondos, mediante operaciones trianguladas, a las campañas políticas, favoreciendo y fomentando el clientelismo político con adecuaciones y readecuaciones a favor de ciertos grupos de productores. iii. Los sindicatos han encontrado en el respectivo banco el modus vivendi. Se trata de obtener las remuneraciones más elevadas posibles, así como otras condiciones laborales, manteniendo el acceso al banco lo más restringido posible para el personal que venga de afuera. b) Los bancos del Estado, al no tener ni poder contar como objetivo maximizar utilidades, enfrentan el serio problema de cómo evaluar


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el trabajo. No existen ni pueden existir, sistemas de incentivos al personal basados en los resultados obtenidos, tal como se hace en las empresas privadas. Tampoco pueden establecerse claramente las responsabilidades pues no hay razón para asumir el riesgo que éstas conllevan. ¿Por qué apurarse? ¿Por qué ser eficiente? ¿Por qué no diluir la responsabilidad o pasarla a otro? ¿Qué se gana con un esfuerzo adicional, con una productividad mayor? ¿El mismo sueldo al final de la semana? Así, mientras no existan sistemas de incentivos y de penas de acuerdo con los resultados logrados y mientras no haya una rendición de cuentas, no hay posibilidad de asegurar la eficiencia y de promover la innovación. Esto sucede así, tanto en las empresas privadas como en las entidades públicas. c) La naturaleza pública de las entidades bancarias estatales impone ciertas limitaciones operativas. Así, por ejemplo, las solicitudes de crédito han de atenderse en estricto orden cronológico. No puede darse un tratamiento discriminatorio a los clientes, ofreciendo a algunos de ellos ciertos servicios a un determinado precio y a otros esos mismos servicios a uno diferente, o bien, otorgando créditos a diferentes tasas de interés dentro de la misma actividad. Esto sucede cuando la banca moderna, precisamente, trata al cliente como un todo, ofreciéndole un “paquete” de servicios donde lo importante es atraerlo mediante un tratamiento discriminatorio. Un banco estatal, como entidad pública, no puede tener esta flexibilidad, ya que se abriría el camino a la arbitrariedad, cuando no a la corrupción. A la luz de lo indicado en los tres párrafos anteriores, se percibe con claridad que el mal no reside en personas, en procedimientos o en reglamentos. Las juntas directivas y las gerencias pueden hacer muy poco en estas circunstancias. El problema es mucho más profundo porque se trata más bien del enfoque, es decir, del sistema. Forma parte de la naturaleza misma de las cosas. En estas circunstancias, es poco menos que imposible para los bancos estatales cumplir el cometido. Difícilmente puede ser un factor positivo para el fomento y el impulso de la economía nacional como se desearía que lo fuera.18 18. Poner al descubierto los problemas serios que aquejan a los bancos estatales del Estado y la imposibilidad de resolverlos con algunos parches, no significa emitir juicio sobre la decisión de nacionalizar la banca que se tomó en 1948. En efecto, esa decisión puede explicarse dada la vinculación inconveniente que se había desarro-



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A lo anterior habría de añadirse la interferencia de los bancos estatales sobre las labores del Banco Central. Esto se debe a dos elementos. De una parte, el tamaño les da un peso relativo muy grande en el sistema financiero y, en consecuencia, pueden ejercer un poder oligopolístico. Por otra parte, disponen de un marcado poder político derivado del acceso directo a la Presidencia de la República y de importantes favores que no pocos políticos les deben. Esto permite a los bancos comerciales del Estado ejercer presiones –directas e indirectas– que obstaculizan las tareas del Banco Central. Así, los bancos comerciales del Estado presentan tres problemas principales: i.

Han sido utilizados como instrumentos por ciertos grupos de poder (empresariales, políticos y sindicales) para obtener beneficios y satisfacer intereses específicos de grupos de presión.

ii. No pueden establecer un sistema satisfactorio de incentivos y retribuciones, ni de penas; tampoco existe un procedimiento para responder y rendir cuentas ante los organismos políticos u organismos especialmente creados para este propósito, con base en los resultados obtenidos. iii. Su tamaño y poder interfieren las labores del Banco Central. Las consecuencias que se siguen son fáciles de percibir: i.

entrelazamiento harto peligroso entre el poder económico y el poder político;

ii. falta de eficiencia e innovación que se refleja en la calidad de los servicios suministrados y en la asignación del crédito; iii. interferencia en las tareas del Banco Central.

llado entre el poder económico, alrededor de los bancos comerciales privados y el poder político. Ayer fue necesario romper esa concentración de poder, tanto como lo es hoy. Así, la esencia del argumento para nacionalizar los bancos comerciales privados en 1948 es igual que hoy existe para trasladar a otras manos los bancos que en aquella oportunidad compró el Estado.


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Ahora bien, ninguno de los problemas señalados y las respectivas consecuencias puede resolverse con medidas parciales; no es así como se resolverá este síndrome. El Estado y el país deben pensar en forma pausada, sin excesos que a nada conducen, si no ha llegado el momento de considerar seriamente trasladar tres de los cuatro bancos comerciales, ya sea a las organizaciones de cooperativas, al movimiento solidarista o a los sindicatos de los mismos bancos. El Estado quedaría como propietario del Banco Nacional, cuyo capital se reforzaría con el producto del traspaso de los otros tres. El Banco Nacional, desde su fundación como Banco Internacional, en visionaria decisión de don Alfredo González Flores, ha sido el banco comercial del Estado. Este banco ya ha dado muestras de gran capacidad institucional. No sólo en su seno se forjaron muchas instituciones públicas, como el Banco Central, sino también fue capaz, en los años treinta y cuarenta, de establecer el mejor sistema de crédito al pequeño agricultor en América Latina. Y esto, en una época cuando los bancos privados en Costa Rica recibían depósitos en cuenta corriente del público. Al Estado le interesa mantener la propiedad de un banco grande como el Nacional por varios motivos: (i) promover la competencia y velar porque ella sea adecuada en el sistema financiero, (ii) fomentar nuevos servicios al público, (iii) representar los intereses financieros del Estado costarricense en el exterior (Banco Internacional de Costa Rica, S.A.) y (iv) llevar a cabo determinados programas de fomento de la producción que requieran subsidios que el Gobierno incluiría en el presupuesto de la República a favor del Banco Nacional. Este banco comercial estatal no estaría exento de las dificultades señaladas más arriba, pero el problema se reduciría en las dimensiones y se localizaría en una sola institución. Los costos y los riesgos serían así más llevaderos para el país. De procederse de esta manera, se daría un paso muy significativo para fortalecer el proceso de lo que se ha dado en llamar la “democratización” de la propiedad, al traspasarse importantes empresas estatales a organizaciones sociales de base, como los sindicatos, las cooperativas y las asociaciones solidaristas. Se lograría una distribución de la riqueza nacional en favor de dichas organizaciones sociales de base, no con actitudes retóricas, sino con hechos concretos. El principio de subsidiariedad, columna del pensamiento político contemporáneo, se aplicaría a cabalidad.



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El mercado de valores Parte esencial del avance del sector financiero gira en torno del desarrollo del mercado de valores. En efecto, el crecimiento económico trae consigo una multiplicación y diversificación de servicios financieros: los llamados “productos” financieros que genera el sistema. Varios son los puntos que deben abordarse, a fin de propiciar el mejoramiento del mercado de capitales: a) La pieza clave en el desarrollo del mercado de valores en Costa Rica ha sido la Bolsa Nacional de Valores (BNV). Se ha avanzado en forma considerable; sin embargo, aún queda bastante por hacer: i.

El mercado financiero del país es muy pequeño para dar cabida a más de una bolsa. Esto significa que la bolsa representará, permanentemente, un poder monopolístico y debe tratársele como tal, se encuentre en manos privadas o públicas. Además, debe tenerse presente que la bolsa implica un “servicio” a los agentes económicos más que un “negocio” para los propietarios. No se trata de una organización de las llamadas sin fines de lucro, pero las utilidades –por los dos motivos mencionados (condición monopolística y orientación al servicio)– deben ser reguladas. Por ejemplo, las acciones podrían ser sólo preferidas con una tasa de interés razonable. La mayor parte de las acciones de la bolsa debe estar en manos privadas. De no ocurrir así, rápidamente se burocratizaría y el sindicato lograría que los costos de operación se fueran a las nubes, con el consiguiente perjuicio para los usuarios y para el sector financiero en general.

ii. Para fomentar un mayor grado de competencia entre los puestos de la BNV, las comisiones tendrían que dejarse libres y no ser fijadas por la propia bolsa. Además, debe aumentarse, en el transcurso del tiempo, el número de puestos en la bolsa. Si se sigue este camino, habrá necesidad de impedir que éstos sean propiedad de bancos o de Corporación de Desarrollo. Porque, si así fuera, podría llegar a darse la situación de no cobrar comisiones del todo, en vista de otros negocios que el intermediario financiero hace con los clientes. Esto representaría una competencia desleal para aquellos puestos de bolsa que no son propiedad de alguna entidad financiera.


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iii. En aras de lograr una mayor transparencia en el funcionamiento de la BNV y ofrecer una mayor seguridad a los clientes, se precisa una clara distinción entre los brokers y los dealers. Los primeros sólo ofrecen servicios de compra y venta de títulos valores a los clientes y por ello cobran una comisión, estas comisiones son su única fuente de ingresos. Los segundos sí toman “posiciones” y, por consiguiente, incurren en riesgos. Los clientes lo saben y asumen el peligro de tratar con este o aquel dealer. Ofrecen una gama amplia de servicios y “productos” financieros, como los OPAB, pero no tienen acceso al corro de la bolsa. En esta sólo operan los puestos, o sea, los brokers. Los dealers son un tipo de intermediarios financieros que deben estar registrados en la Comisión Nacional de Valores. No pueden ser propiedad ni de los bancos públicos ni de los privados. iv. El Gobierno y el Banco Central colocarían los títulos en el mercado primario sólo mediante el sistema de subasta. Ellos reglamentarían la periodicidad de estas subastas (¿cada semana?) y quiénes tendrían acceso a ellas; entre otros, por ejemplo, los bancos y los dealers. v.

El Instituto Nacional de Seguros y la Caja Costarricense de Seguro Social, así como todas las demás entidades públicas, harían inversiones en títulos de la banca estatal, del Gobierno o del Banco Central de manera directa, sin ir a la bolsa.

b) El mercado accionario se ha desarrollado poco en el país. Se señalan factores del lado de la oferta de acciones (por ejemplo, empresas de estructura familiar) y del lado de la demanda de acciones (por ejemplo, falta de protección de los accionistas minoritarios). Sin embargo, debe mencionarse el sistema tributario como otro factor relevante. En efecto, tal como está estructurado actualmente, el sistema tributario hace que las empresas prefieran obtener recursos financieros mediante la contratación de préstamos (pasivos) y no por medio del aumento del capital social (patrimonio). La legislación sobre el sistema tributario debe modificarse para que juegue un papel neutro.19 Se trata de eliminar las distorsiones relacionadas 19. Para un análisis pormenorizado sobre este tema, véase Bolaños (1991).



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con la emisión de acciones, la contratación de deudas, la acumulación de activos fijos y la formación del ahorro. c) Otra de las deficiencias más notorias del sistema financiero costarricense es la marcada escasez de recursos crediticios de largo plazo. Fiel reflejo de la falta de confianza en la moneda local, la gran mayoría de los ahorrantes nacionales evitan asumir riesgos más allá de 6 a 12 meses. Esto representa un serio obstáculo para el desarrollo económico del país, ya que los inversionistas requieren fondos de mediano y largo plazo para el financiamiento de las empresas. El Sector Público también los necesita para sufragar los proyectos de inversión pública. Ahora bien, en la gran mayoría de los mercados financieros, las fuentes principales de los recursos de largo plazo son las reservas de los fondos de pensiones y de las compañías de seguros. La dificultad, en el caso de Costa Rica, es que ambas fuentes están en manos del Sector Público, el cual, por razones obvias (riesgo, conflicto de intereses, corrupción), no está autorizado (ni debe estarlo) para realizar inversiones en empresas del Sector Privado. Ésta es una razón más para abrir el mercado de seguros y los programas de pensiones a entidades privadas. Como esto tomará cierto tiempo, en forma transitoria, se podría establecer un procedimiento mediante el cual tanto el INS como la CCSS canalizarían los recursos disponibles al Banco Central, quien, a la vez, estaría legalmente autorizado para traspasarlos a los intermediarios financieros privados para financiar, a mediano y largo plazo, proyectos del Sector Privado. Este procedimiento no podría ponerse en vigencia sin modificar la legislación actual, ya que ella impide al Banco Central otorgar préstamos a los bancos comerciales privados con recursos de origen interno. d) Sería necesario, a la vez, eliminar el impuesto existente del 8 por ciento sobre los intereses, y también reducir de manera drástica el costo de incrementar el capital social de las empresas. Con este conjunto de reformas se lograría mejorar la transparencia, la seguridad y el funcionamiento del mercado de capitales en particular y del sector financiero en general.


210 7.6


LAS CONDICIONES

La reforma del sistema financiero no es una tarea sencilla. Muy por el contrario, como indica Fry, se trata de un verdadero campo minado, por causa de los obstáculos, las dificultades y las complejidades que se encuentran a lo largo del camino. A continuación se mencionan algunas de las condiciones las cuales deben satisfacerse para poder lograr avances significativos y obtener beneficios concretos de la reforma del sistema financiero.

Los objetivos El adagio popular de que “quien mucho abarca, poco aprieta” cae como anillo al dedo en este caso. En efecto, la reforma del sector financiero es suficientemente ardua y, bien podría ponerse en peligro, si los objetivos resultan ser excesivos. Por ello, el esfuerzo debe centrarse en tan sólo unos pocos: primero, mantener la estabilidad del valor de la moneda, pues sólo así se podrá convencer a los agentes económicos de usar el dinero como medio de pago y de reserva: la economía monetaria, que tanto bien y progreso permite, requiere como elemento esencial una moneda cuyo valor sea lo más estable posible;20 segundo, asegurar que los costos de la intermediación financiera sean reducidos, a fin de fomentar el ahorro financiero y facilitar las transacciones financieras. Para lograr estos dos objetivos, es indispensable promover la competencia y propiciar la seguridad del sistema financiero.

La competencia La presencia de estructuras oligopólicas y monopólicas es una de las características frecuentes del sector financiero. De ahí la falta de competencia:

20. En el caso de Alemania por ejemplo, “the Bundesbank must always regard its function of being the guardian of the currency, as laid down in the Act, as being its primary task”, Deutsche Bundesbank, p. 9.



211

a) Esto se debe a varios factores: i.

Posibles acuerdos entre intermediarios financieros privados;

ii. Falta de integración del mercado financiero informal con el formal; iii. Ventajas que la intervención estatal otorga a ciertos intermediarios financieros públicos que no tienen por meta la eficiencia; iv. Impedimentos para que intermediarios financieros extranjeros puedan operar en el sector financiero nacional; y v.

Obstáculos para que los intermediarios financieros extranjeros puedan operar en los mercados financieros del país.

b) Las consecuencias de la falta de competencia son tanto evidentes como nefastas: i.

Impide que los costos de intermediación financiera disminuyan conforme avance la reforma financiera. En el caso de Costa Rica, la falta de competencia permite a los bancos estatales operar con márgenes muy elevados de intermediación financiera, ya que las sanguijuelas (ciertos grupos de empresarios, algunos políticos y los sindicatos), por los motivos señalados anteriormente, obligan a los bancos estatales a incurrir en costos operativos y financieros excesivamente elevados. Esto establece un “piso” a los intermediarios financieros privados, los cuales pueden así funcionar cómodamente.

ii. Propicia una asignación inadecuada de recursos y una mala distribución del ingreso, al generar utilidades monopolísticas y favorecer ciertos grupos de interés económico. c) Por ello, debe mantenerse una lucha permanente por lograr una mayor competencia entre los intermediarios financieros. Al respecto, deberían considerarse las siguientes medidas: i.

Eliminar –o al menos reducir de manera sustancial–la discriminación existente de los intermediarios financieros privados en favor de los bancos estatales. La administración de cuentas co-


212


rrientes y la posibilidad de tener acceso al Banco Central, son dos casos evidentes. ii. Reducir el número de bancos estatales, a fin de disminuir la importancia relativa dentro del sistema financiero y, por ende, la posibilidad de ejercer un poder monopolístico. Por otra parte, es importante el funcionamiento de un banco estatal relativamente “grande”, cuya presencia ayude a fomentar la competencia ante posibles arreglos entre los intermediarios financieros privados. iii. Mantener en manos del Banco Central y de la AGEF suficientes instrumentos para regular, supervisar y aún controlar el sector financiero, a fin de mantener y propiciar la competencia. iv. Facilitar a intermediarios financieros extranjeros operar en el territorio nacional, lo cual, en un mercado financiero pequeño e incipiente como el costarricense, sería un elemento muy importante para forzar la competencia. v.

Agilizar la “dolarización” de la economía, es decir establecer un régimen cambiario para asegurar una apertura sustancial de la cuenta de capital de la balanza de pagos y así ampliar el acceso de los agentes económicos nacionales a los mercados financieros del exterior.

vi. Fomentar, igualmente, la competencia en otros ámbitos del sector financiero, en especial en la Bolsa de Valores.

La seguridad La mayor flexibilidad y libertad que los intermediarios financieros han de disponer son indispensables para el buen funcionamiento del sistema financiero. Pero ello no debe, de ninguna manera, considerarse como un sinónimo de libertinaje. Son bien conocidos los casos en que la reforma financiera sin un marco regulatorio adecuado ha ocasionado serios trastornos al sistema financiero y a toda la economía. Por ello, un aspecto esencial y de máxima importancia en la reforma del sector financiero consiste en la adopción de un sistema moderno de supervisión prudencial. Varios son los aspectos que deberían considerarse:



213

a) El fortalecimiento de la AGEF es el punto más importante. A ella corresponde la aplicación de la supervisión prudencial: dictar reglas y normas. La intervención es indispensable para asegurar la regulación, supervisión y, en algunos casos, el control de los intermediarios financieros; debe lograr, también, la transparencia del sistema financiero.21 b) Es necesario ampliar el ámbito de acción de la AGEF, para incluir dentro de él un importante grupo de intermediarios financieros que hoy están fuera. Pueden citarse, por ejemplo, las cooperativas de ahorro y crédito, el Banco Popular y el Banco Hipotecario de la Vivienda. c) El acceso de los intermediarios financieros privados al Banco Central en casos donde se presenten problemas temporales de liquidez es un tema importante. No se trata de que el Banco Central les saque las castañas del fuego a los accionistas de los bancos privados. Más bien se busca resolver problemas que el Banco Central considere perjudican la estabilidad del sector financiero, dadas las repercusiones que las dificultades de un banco pueden tener en el resto del sistema. Este acceso no tiene, en todo caso, el propósito de posponer el cierre de aquellos bancos que no deban seguir operando, sino el de ayudar, por períodos cortos, a bancos que sí están en condiciones de funcionar normalmente, a resolver las dificultades financieras en que se encuentren de manera circunstancial. d) La vinculación entre los bancos y los grupos de interés económico ha representado, en muchos países, un verdadero quebradero de cabeza. Ya sea que los bancos constituyan propiedad de estos grupos, ya que una proporción elevada de la cartera de un banco se canalice a alguno de estos grupos. En ambos casos, la quiebra del grupo económico origina, con frecuencia, también el cierre del respectivo banco. Así, no sólo se presentan problemas en cuanto a la asignación de los recursos financieros y a la distribución del ingreso dada la concentración de poder económico, sino que, además, se crea 21. En esta etapa de la reforma del sistema financiero, la AGEF debe seguir operando en el Banco Central como lo hace en la actualidad. Esto, para evitar la falta de congruencia que podría darse entre las disposiciones de ambas entidades, hecho que sería un elemento altamente perturbador, para decir lo menos.


214


un factor adicional de inseguridad en el sistema financiero. De ahí que la última reforma legislativa contempló la necesidad de prestar atención a este problema. A pesar del empeño que se ha puesto, es poco el avance logrado, ello no ha de ser óbice para redoblar esfuerzos y adoptar las medidas del caso. e) La legislación costarricense prevé la creación de un seguro para proteger a los ahorrantes. Pero aún no ha sido posible ponerlo a funcionar. Existen, sin embargo, argumentos importantes para estudiar esta medida más a fondo, antes de ejecutarla. En efecto, el riesgo moral (los ahorrantes no se informan bien y no asumen contingencias), el hecho de que los intermediarios financieros no administren bien las empresas, el costo del seguro y en quién recae el pago, todo ello hace que deban sopesarse mejor las ventajas y las desventajas de establecer un seguro para los depósitos del público. f)

La transparencia del sistema es muy importante. Por ello la AGEF debe dictar las normas necesarias para que los intermediarios financieros perciban, con debida antelación, los posibles problemas y, además, para que se suministre al público información suficiente y oportuna.

Estabilidad macroeconómica Una condición básica para la buena marcha de la reforma del sector financiero es la estabilidad macroeconómica.22 En efecto, la inestabilidad (inflación, inseguridad cambiaria, déficit de las finanzas públicas), sobre todo cuando es marcada, dificulta en mucho la reforma del sistema financiero. Esto, debido a tres razones principales. Primera, los agentes económicos, ante la inestabilidad, tratan de deshacerse de la moneda nacional, ya sea que adquieran bienes, ya compren divisas. Segunda, el financiamiento de los déficit públicos, mediante la venta de títulos en el mercado financiero, con frecuencia ocasiona aumentos exagerados en la tasa de interés. Tercero, el Banco Central, ante situaciones de inestabilidad, aumenta en muchos casos los encajes a los bancos, lo 22. Fischer (1991) afirma: “An adequate macroeconomic framework is absolutely essential. That is clear from the many cases in which the macroeconomic framework has not been appropriate”, (p. 527).



215

cual eleva el costo de la intermediación financiera, porque generalmente los fondos del encaje no reciben el pago de tasas de interés de mercado. Todo lo anterior, unido a la incertidumbre general que produce la inestabilidad, crea un ambiente poco propicio para el avance satisfactorio de la reforma del sector financiero. Por ello resulta tan importante insistir en la necesidad de la estabilidad macroeconómica. Dicho lo anterior, sin embargo, debe anotarse que aún en condiciones de inestabilidad hay margen para proceder al mejoramiento del sector financiero. No es poco lo que puede hacerse para actualizar la legislación, las instituciones y los procedimientos. En otras palabras, sería un error cruzarse de brazos mientras se logra la estabilidad macroeconómica.

La vulnerabilidad de los intermediarios financieros Es importante considerar el efecto que la reforma del sector financiero puede tener en los intermediarios financieros. Concretamente, tomar en cuenta si la vulnerabilidad y la fragilidad aumentan. Dos efectos en especial deben mencionarse. Primero, el incremento de la competencia podría llevar a los intermediarios a asumir riesgos indebidos de diversa naturaleza que perjudiquen la liquidez y solidez. Segundo, aunque la reforma del sistema financiero no tiene que producir una elevación en la tasa de interés promedio, sí es posible que la tasa de interés en el mercado financiero formal tienda a aumentar, mientras la del mercado informal, por el contrario, se perfile, simultáneamente, a disminuir, y dar así una cierta convergencia. Pero el posible aumento de la tasa de interés en el mercado formal, bien podría poner en aprietos a no pocos clientes de los bancos, con el consiguiente efecto en la calidad de la cartera. La vulnerabilidad de los intermediarios financieros se debe a cuatro causas diferentes o a una combinación de ellas, a saber: primera, clientes mal escogidos (cartera congelada); segunda, una estructura inadecuada de los vencimientos de los pasivos y de los activos; tercera, un endeudamiento en divisas, mientras los activos se encuentran en moneda local y cuarta, activos valorados en los libros por encima del valor real en el mercado. Ahora bien, la reforma del sistema financiero no sólo no empeoraría estas causas, sino que las aliviaría, siempre que la supervisión prudencial cumpliera sus objetivos.


216 7.7


CONSIDERACIONES FINALES

Para concluir, debe insistirse en que la reforma del sector financiero –llámese modernización, ajuste estructural o remozamiento– es un proceso muy complicado y de difícil realización. La transición de un sistema financiero reprimido y controlado a otro orientado fundamentalmente por las fuerzas del mercado no es hecho fácil.23 Dos condiciones básicas para poder avanzar satisfactoriamente son necesarias: Primera, asegurar la estabilidad macroeconómica y la flexibilidad microeconómica. Las condiciones generales de la economía han de ser propicias y el entorno donde se desenvuelven los intermediarios financieros y los agentes económicos, satisfactorio. Segunda, lograr un delicado equilibrio entre la necesidad de un mejor funcionamiento del mercado (más libertad, más competencia) y la necesidad de una supervisión prudencial (regulación, intervención, control) bien concebida y ejecutada. Sin suficiente libertad y sin supervisión adecuada, no se da el equilibrio indispensable para llevar a buen término la reforma financiera. Mercado y regulación deben ir juntos y de la mano. Ni tanto que queme al santo, ni tan poco que no lo alumbre. Como puede observarse, la agenda analizada es copiosa. El esfuerzo necesario es amplio y complejo. La tarea no puede completarse en corto plazo: la realización requiere cierto tiempo. Sin embargo, la tarea es urgente, y por ello han de ponerse manos a la obra cuanto antes. Los costos de posponer la acción son elevados y los beneficios, en cambio, no se harán esperar. Los obstáculos para llevar a cabo el programa propuesto son numerosos: oposición de grupos de presión (políticos, empresariales, laborales), vacíos legislativos, ineficiencias del mercado, rigideces institucionales, falta de personal capacitado. Por consiguiente, la acción debe centrarse, por una parte, en aquello que es esencial y dejar para luego lo que no lo es; por otra parte, en el aprovechamiento de las oportunidades según se presenten las circunstancias. Las dificultades y la falta de conocimiento no son excusas para no tomar decisiones (Fischer, 1991; p. 526). Aquí es donde surge la necesidad del liderazgo con toda claridad. Un programa de reforma del sistema fi23. Véase Cole and Slade (1991), p. 336.



217

nanciero como el aquí propuesto no puede realizarse si alguien, en niveles superiores del proceso de toma de decisiones políticas, no lo asume como suyo. Sería un error craso intentar llevar a la práctica una tarea de tal envergadura, con el propósito de obtener algunos millones de dólares más de apoyo financiero externo. De proceder así, las situaciones no caminarán. La reforma del sistema financiero, como otras medidas para acelerar el desarrollo del país, exige un convencimiento apasionado y un compromiso obsesivo. De no contarse con ellos, el statu quo prevalecerá y el desarrollo se pospondrá para un futuro indeterminado.

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8. LA PRÓXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO EN COSTA RICA*

“...the process of implementing financial liberalization is something of a baptism of fire...” MAXWELL WATSON (1993)

8.1

INTRODUCCIÓN

La reforma del sistema o del sector financiero en Costa Rica ha sido un largo proceso, el cual ha avanzado lentamente en el transcurso del tiempo. El propósito de este trabajo consiste en analizar, a la luz del progreso ya consolidado y de las circunstancias propias del grado de desarrollo económico del país, las tareas principales de la próxima etapa del proceso de la reforma del sistema financiero. En la primera sección se encuentra un breve vistazo sobre la evolución de la reforma financiera. En la segunda, se analizan los objetivos principales de la reforma financiera. En la tercera, se examinan, con cierto grado de detalle, los principales puntos de la próxima etapa de dicha reforma. En la cuarta se plantean algunas reflexiones finales. En la quinta se encuentran las conclusiones. Se añaden además, tres anexos con el propósito de brindar al lector mayor información sobre ciertos temas específicos.

*

Documento elaborado en el marco del Proyecto Servicios Financieros de la Academia de Centroamérica y fechado a diciembre de 1995. El autor desea agradecer las sugerencias hechas por Alberto Dent, Félix Delgado, Ronulfo Jiménez, Rodolfo Quirós, Minor Sagot y Boris Segura para mejorar la primera versión de este trabajo. La responsabilidad del texto es exclusivamente del autor.

221


222


LA EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO

8.2

La reforma del sistema financiero ha consistido en la adopción de un conjunto de medidas, algunas de ellas de carácter jurídico, otras se refieren a modificaciones de la política económica. No se trata en esta oportunidad de llevar a cabo un recuento pormenorizado de unas y otras, sino tan sólo mencionar los aspectos más sobresalientes.

Las reformas legales Varias reformas a la legislación deben mencionarse. Ellas representan verdaderos hitos en la marcha hacia la modernización del sector financiero. a) La Ley de 1964. Modificó el Código de Comercio para permitir la emisión de certificados de inversión. Esta reforma abrió las puertas a las entidades financieras privadas para captar fondos del público. b) Ley de 1972. (Ley 5044 de Financieras). Reguló el funcionamiento de entidades privadas dedicadas a la intermediación financiera. c) La Ley de 1984. Permitió al Banco Central conceder préstamos a los bancos privados, siempre que se tratara de fondos provenientes del exterior. Esta modificación legislativa permitió al Banco Central canalizar cuantiosos recursos de la AID y de instituciones financieras internacionales a los bancos privados. De esta manera, se propició el crecimiento y fortalecimiento del sector financiero privado. d) Ley de 1988. (Ley de Modernización del Sistema Financiero). Como parte del Segundo Programa de Ajuste Estructural, se adoptó esta nueva legislación. Los puntos más importantes fueron los siguientes: •

Mayor autonomía del Banco Central, al reducirse de tres a uno los ministros miembros de la Junta Directiva. Asimismo, se alargó el plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva, así como la oportunidad de dichos nombramientos. De esta manera, se reduce la posibilidad del control de la mayoría de la Junta Directiva por parte de la administración gubernamental de turno.


La próxima etapa de la reforma del sistema financiero en Costa Rica

223

•

Mayor control por parte del Banco Central de la política monetaria, al eliminarse el acceso del Consejo Nacional de Producción al Banco Central para obtener fondos.

•

Mayor fortalecimiento y autonomía del ente a cargo de la supervisión del sistema financiero. La Auditoría General de Bancos se transformó en Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF) como órgano de máxima desconcentración dentro del Banco Central con facultades y potestades ampliadas y reforzadas.

•

Mayor control financiero de los bancos estatales al prohibírseles contabilizar, como parte de los ingresos, los intereses correspondientes a operaciones atrasadas por más de ciento ochenta días.

e) Ley de 1995 (Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558, La Gaceta No. 225, Alcance No. 55, 27 noviembre de 1995). Esta nueva legislación, después de un largo trajinar en la Asamblea Legislativa, introduce modificaciones también muy importantes. Las principales se refieren a lo siguiente: •

Aumenta la autonomía del Banco Central al extender el plazo del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva y prevé la ratificación del nombramiento por parte de la Asamblea Legislativa.

•

Mejora los mecanismos de supervisión al transformar la AGEF en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) con mayor autonomía dentro del Banco Central.

•

Delimita las circunstancias y establece las condiciones en las cuales el Banco Central puede utilizar ciertos instrumentos de regulación monetaria, como por ejemplo, las sobretasas a las importaciones.

•

Otorga al Banco Central facultades amplias en cuanto al régimen cambiario, incluida la libre conversión de la moneda.

•

Establece una limitación significativa al Banco Central en cuanto al uso de los encajes.


224


•

Da acceso a los bancos comerciales privados al redescuento y a préstamos de emergencia en el Banco Central.

•

Elimina el monopolio de los bancos comerciales del Estado en cuanto a la administración de las cuentas corrientes.

•

Deroga la Ley de la Moneda y la sustituye por un capítulo de la nueva legislación.

•

Crea nuevas regulaciones aplicables a los llamados grupos financieros.

•

Abroga la obligación de los intermediarios financieros de solicitar autorización al Banco Central para contraer obligaciones internas y externas.

•

Permite la captación de moneda extranjera, a todos los intermediarios financieros supervisados por la SUGEF, mediante la emisión de títulos-valores.

•

Traslada parte de la deuda interna del Banco Central al Ministerio de Hacienda.

Las modificaciones de la política económica Paralelamente a los cambios en la legislación, también el Banco Central adoptó un conjunto de medidas como una parte esencial de la reforma financiera. Deben señalarse las siguientes: •

La eliminación de los instrumentos directos de control monetario y crediticio, tales como los límites cuantitativos de crédito y las asignaciones cuantitativas de crédito por actividades y sectores (“topes de cartera”).

•

La aplicación de instrumentos indirectos de control monetario, concretamente, las operaciones de mercado abierto y las operaciones overnight.

•

La liberalización de las tasas de interés, tanto pasivas como activas.

•

La autorización a los bancos privados de emitir títulos para captar recursos en el mercado financiero a plazos cada vez más reducidos.



225

•

La modificación paulatina de la política cambiaria, al pasar de un régimen de tipo de cambio fijo, a uno de ajustes frecuentes (minidevaluaciones).

•

La autorización a los intermediarios financieros a negociar divisas libremente por su cuenta.

•

La apertura completa de la cuenta de capital.

•

Estas medidas se tomaron de manera paulatina a partir de mediados de los años ochenta y cada una de ellas tomó varios años para ponerse en plena vigencia.

Los resultados de las medidas fueron los esperados i.

Los bancos llegaron a ser realmente bancos. Anteriormente, ellos se dedicaban simplemente, a ejecutar el programa crediticio elaborado por el Banco Central. Ahora, al existir libertad en cuanto a la composición de la cartera de activos y de pasivos, así como libertad para establecer las tasas de interés, los bancos pudieron cumplir la verdadera función.

ii. La competencia ha aumentado al promoverse el establecimiento de intermediarios financieros privados, lo cual ha obligado a la banca estatal a mejorar, al menos parcialmente, los servicios. Por otra parte, se ha dado una proliferación y una diversificación de intermediarios financieros, tanto bancos como no-bancos, se han ofrecido nuevos servicios y han aparecido nuevos productos en el mercado financiero. iii. La supervisión bancaria ha mejorado y, por ende, el riesgo sistémico se ha reducido. La Auditoría General de Bancos se transformó en Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF) y ésta a la vez, en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF). iv. La integración del sector financiero a los mercados financieros internacionales se ha acentuado. Esto se ha logrado mediante la libre tenencia de divisas, la libre disponibilidad (los exportadores pueden retener las divisas obtenidas de sus transecciones) y la libre


226


transferencia (la apertura de la cuenta de capital). Grupos del exterior han adquirido, total o parcialmente, varios intermediarios financieros locales. Así, la mayor inserción de Costa Rica a la economía internacional se llevó a cabo en forma simultánea, por dos vías, a saber: la apertura comercial (desmantelamiento del proteccionismo) y la apertura financiera. v.

La seguridad y la confianza en el sistema financiero se han visto fortalecidas. En tres ocasiones, en años recientes, el sistema se ha puesto a prueba. Primero, cuando varias “financieras”, cuya operación se llevaba a cabo al margen de las autoridades monetarias, quebraron en 1987; segunda, cuando tres bancos privados –Biesa, Weeden y Germano Costarricense– debieron cerrar las puertas al público, lo cual aconteció de manera ordenada; y tercera, cuando el Banco Anglo Costarricense, banco estatal, se vio obligado a dejar de funcionar en 1994. En estos casos, ni se dio el efecto dominó, ni se puso en tela de duda la estabilidad y la seguridad del sistema financiero.1 Por otra parte, la confianza en las instituciones del sistema financiero se mantuvo cuando, recientemente, los agentes económicos consideraron, prudente convertir parte de los activos financieros de colones a dólares. En esta oportunidad, la falta de confianza se centró en torno de la moneda local, pero no afectó las instituciones del sistema financiero nacional ya que los dólares fueron mantenidos, en mayor parte, en bancos del país.

vi. La reducción de los márgenes de intermediación financiera no se ha logrado debido a la falta de competencia que aún subsiste y de la ineficiencia de los bancos estatales cuya operación requiere de márgenes muy amplios. vii. El proceso de profundización financiera tampoco ha podido desarrollarse de manera firme, tal como puede observarse en el Cuadro 8.1. Esto se ha debido, en buena medida, a la falta de confianza de 1.

En los dos primeros casos el Banco Central capeó el temporal sin necesidad de aportar recursos para sacar las castañas del fuego. Muy diferente fue el caso del Banco Anglo en el cual el Banco Central sí se vio forzado a aportar recursos equivalentes aproximadamente al 2 por ciento del PIB a fin de garantizar a los depositantes el dinero. Éste fue uno de los elementos con mayor respnsabilidad en el aumento significativo del déficit consolidado del Sector Público en 1994.



227

los agentes económicos en la moneda local por los recurrentes períodos de inestabilidad financiera y, por ende, de alta inflación. Como consecuencia ha ocurrido una transferencia significativa de activos financieros denominados en dólares fuera del territorio nacional, ya sea a bancos extranjeros o a entidades bancarias offshore propiedad de bancos costarricenses. CUADRO 8.1 PROFUNDIZACIÓN FINANCIERA M1/PIB

M2/PIB

1964

15,74

20,34

1974

16,24

26,07

1984

18,24

40,34

1994

12,35

39,86

FUENTE: Miguel Loría (1995)

Las características más relevantes del proceso de la reforma del sistema financiero i.

El proceso de la reforma del sistema financiero ha sido lento. En el caso costarricense no se intentó aplicar un tratamiento de shock al sector financiero. En efecto, este tipo de medicina se aplicó cuando se trataba de restablecer los equilibrios macroeconómicos, es decir, para lograr la estabilidad. Sin embargo, cuando se procedió a cambiar el modelo de sustitución de importaciones por el de la apertura económica, hubo necesidad de avanzar paso a paso. Así sucedió al llevar a cabo las diferentes tareas del programa de ajuste estructural: la apertura comercial, la privatización de empresas estatales, la reforma del mercado laboral y la modernización del sector financiero. Es necesario modificar instituciones y leyes, capacitar recursos humanos, acumular experiencia y vencer la resistencia y oposición de ciertos grupos. Los errores y los costos del ajuste son inevitables. Por eso la reforma financiera se ha llevado a cabo lentamente, quizás con demasiada lentitud, pero con dirección.


228


ii. La reforma del sistema financiero ha sido parte de un proceso de transformación más amplio, el cual ha consistido en el cambio del modelo de sustitución de importaciones por el de liberalización económica. Esta realidad obligó a mantener cierto grado de coordinación de las diferentes medidas de cada una de las partes del proceso. Así, por ejemplo, la cuenta de capitales, no podría abrirse sin antes haber reducido, sustancialmente, el proteccionismo y el déficit fiscal consolidado. Lo primero, por cuanto se hubiera dado un incentivo equivocado para canalizar ahorros, internos y externos, hacia actividades cuya rentabilidad dependía del grado de protección, cuando éste estaba en proceso de ser reducido. Lo segundo, por cuanto el financiamiento del déficit público mediante la venta de bonos del gobierno elevaría las tasas de interés en moneda nacional, lo cual, a la vez, atraería capitales golondrina (hot money) en montos indeseables. iii. La reforma del sistema financiero no ha podido rendir aún verdaderos frutos. Esto por dos razones. Primera, la reforma no ha podido avanzar lo suficiente. Se está todavía en la mitad del río. Así, por ejemplo, no es sino hasta hace pocas semanas que se logró derogar el monopolio de los bancos estatales para administrar cuentas corrientes. Además las actividades de seguros y de pensiones son aún monopolios estatales. Segunda, se han producido ciertas incoherencias y contradicciones en la política económica, sobre todo relacionadas con la evolución de las finanzas públicas (incluidas las del Banco Central), porque el manejo y comportamiento han sido erráticos, lo cual ha influido en la marcha de la reforma del sector financiero. Se ha producido una especie de traslape o superposición de los dos modelos: el viejo que no termina de morir y el nuevo que no termina de nacer. iv. La disminución del margen de intermediación financiera –objetivo básico de la reforma financiera– no ha podido lograrse debido a varios factores entre los cuales deben mencionarse las siguientes: •

La falta de competencia de la banca del exterior.

•

La ineficiencia de los bancos estatales, reflejada sobre todo en: altos costos administrativos (burocratización), considerable



229

proporción de activos no generadores de ingresos y elevada morosidad de la cartera de préstamos. •

v.

8.3

Las distorsiones del sistema financiero han obligado a mantener un margen apreciable entre las tasas de interés pasivas y las activas. Entre estas distorsiones se señalan: el impuesto del 8 por cierto sobre los intereses, el encaje legal impuesto por el Banco Central, las comisiones de la Bolsa y el costo por concepto de manejo de liquidez ante la imposibilidad de administrar cuentas corrientes. Todas estas cargas impiden disminuir los costos de intermediación financiera y exigen operar con márgenes financieros de diez a quince puntos porcentuales. Pero aún en el caso de haberse podido reducir el margen de intermediación financiera, ella no se hubiera logrado en vista de la competencia todavía insuficiente en el sector financiero. En estas circunstancias, en lugar de de una reducción del margen de intermediación financiera, el cual habría beneficiado a los ahorrantes (aumento de las tasas de interés pasivas) y a los usuarios de crédito (disminución de las tasas de interés activas), tan sólo hubieran aumentado los salarios de los sindicatos, en el caso de los bancos estatales y las utilidades de los accionistas, en el de los bancos privados.

La fragmentación del mercado financiero desde dos puntos de vista. Primero, la marcada importancia relativa de los bancos comerciales estatales y, segundo, el tamaño significativo de los bancos offshore, propiedad de bancos costarricenses. Esta fragmentación dificulta, por una parte, la competencia y, por otra, conduce a la pérdida de información, lo cual obstaculiza conocer el verdadero avance de la competencia, al no reflejarse en las cifras oficiales.

LA PRÓXIMA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO

Antes de analizar las medidas concretas de la próxima etapa de la reforma del sistema financiero, es necesario, abordar dos puntos: primero, ¿por qué una nueva etapa? y segundo, ¿cuáles son los objetivos de esta nueva etapa?


230


¿Por qué una nueva etapa? Varias razones deben señalarse para continuar el proceso de la reforma financiera: i.

El progreso no puede hacerse de una sola vez. Quien mucho abarca poco aprieta. Con frecuencia, el marco jurídico e institucional y la disponibilidad de recursos humanos imponen limitaciones reales a la marcha de la reforma.

ii. Las circunstancias cambian a veces favorablemente. Así, lo que es posible hoy, no lo era ayer. Lo importante, no lo era ayer. iii. Los errores son inevitables. Avanzar poco a poco permite mantener dentro de límites razonables las consecuencias de esos errores. Facilita, asimismo, enmendarlos cuanto antes. iv. El conocimiento avanza y la experiencia se acumula, lo cual abre nuevas opciones y posibilidades. v.

Las medidas requieren cierto plazo para rendir beneficios.

vi. La resistencia de diversos grupos entre ellos empresarios y sindicatos que temían perder privilegios, así como ciertas posturas ideológicas del gobierno de turno, han retrasado el ritmo de la reforma financiera, aunque se tuviera una clara visión de la bondad y necesidad. Así, las condiciones y circunstancias, los retos y opciones cambian en el transcurso del tiempo. Esto determina, a la vez, la necesidad y la conveniencia de nuevas etapas. Por ello, el proceso de la reforma del sistema financiero, en realidad, nunca acaba. La reforma financiera siempre estará inconclusa.

¿Cuáles son los objetivos de la reforma? Primero han de recordarse los objetivos generales de la reforma del sistema financiero y, segundo, mencionar aquellos relacionados más específicamente, con la próxima etapa de la reforma financiera.



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Los objetivos generales2 Los objetivos generales del sector financiero son bien conocidos, pero es útil recordarlos brevemente. Se trata, primero, de promover la economía monetaria como alternativa a la economía de autoconsumo y a la de trueque; la economía monetaria es mucho más eficiente que las otras opciones; segundo, de lograr no sólo el funcionamiento de la economía monetaria sino también asegurar la eficiencia, es decir, evitar la represión financiera y la fragmentación indirecta3 del sector financiero y, tercero, de adecuar la economía monetaria al grado de desarrollo económico alcanzado por el país y de esta manera hacerle frente a la fragmentación normal del sector. Así, los objetivos básicos de la reforma financiera giran en torno de alcanzar una mayor profundización monetaria y una mejor intermediación financiera. Para ello es indispensable crear las instituciones, promulgar la legislación (incluido el marco regulatorio) y contar con los recursos humanos adecuados. Un sistema financiero eficiente es, sin duda, un elemento de primordial importancia para propiciar el desarrollo económico, ello al permitir una mejor asignación de los factores de la producción, una mayor integración de los mercados y facilitar la adopción de decisiones más acertadas por parte de los agentes económicos acerca de la cartera de activos y de pasivos. Por consiguiente, se ha afirmado que “el progreso y el perfeccionamiento del sistema financiero es indispensable para el proceso de desarrollo económico. El buen funcionamiento del sector financiero es necesario para el desarrollo económico como el buen funcionamiento del aparato circulatorio y del sistema nervioso lo son para el organismo humano (...) El sistema financiero es como una rueda y un pivote: sin ellos ni el vehículo puede marchar ni el reloj funcionar, pero no es la panacea de los problemas del desarrollo económico” (Lizano, 1993; p. 26-27).

2.

Tomado de Lizano (1987).

3.

Por “fragmentación indirecta” se designa a las distensiones y rigideces ocasionadas por las medidas de política económica. La fragmentación natural se refiere a los problemas propios del proceso de desarrollo económico, como la ampliación del mercado y aumento del ingreso.


232


Así, los criterios para evaluar el progreso del sistema financiero serían los siguientes (Lizano, 1987; p. 19): •

la reducción persistente de los costos de intermediación financiera;

•

el aumento secular de la demanda por activos financieros;

•

la diversificación creciente de intermediarios, de servicios y de productos financieros;

•

el aumento paulatino del coeficiente de ahorro nacional (S/Y) y de la productividad del capital (K/Y).

Tareas inmediatas Dado el avance alcanzado por la reforma del sistema financiero, el nivel de desarrollo económico del país y el grado de inserción –financiera y comercial– en la economía internacional, las tareas inmediatas para proseguir la reforma financiera, dentro del marco general señalado en el párrafo anterior, son las siguientes: i.

mejorar, en forma continua, el sistema de pagos y así fortalecer la economía monetaria;

ii. adoptar la política económica adecuada para salvaguardar el valor de la moneda local y aumentar la confianza en la economía monetaria; iii. disminuir los costos de intermediación financiera, para pagar mayores tasas de interés a los ahorrantes y, a la vez, cobrar menores tasas de interés a los usuarios de crédito; iv. aumentar la competencia –interna y externa– en el sector financiero, lo cual ayudaría a alcanzar los objetivos de reducir el margen de intermediación financiera y permitir que los beneficios de esta reducción lleguen a los agentes económicos; v.

mejorar, en forma sistemática, los procedimientos para supervisar y regular las actividades en el sector financiero, y

vi. mantener una estrecha vinculación entre la reforma financiera y los demás elementos del nuevo modelo de liberalización económica, en



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especial en cuanto a la apertura comercial4 y al saneamiento de las finanzas públicas.

8.4

EL CONTENIDO DE LA NUEVA ETAPA DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO

En esta sección se enumeran las principales acciones y medidas que conformarían esta nueva etapa de la reforma del sector financiero.5

El sistema de pagos El buen funcionamiento del sistema de pagos juega un papel clave para el desempeño satisfactorio de la economía monetaria. Sin aquél, ésta no trabaja adecuadamente. Ahora bien, en la actualidad, el sistema de pagos es deficiente. Es más, conforme aumenta el volumen de operaciones y el número de intermediarios financieros la situación tenderá a empeorar (los bancos privados pronto administrarán cuentas corrientes). De ahí la necesidad de poner manos a la obra cuanto antes. Dos puntos son de especial importancia. a) Es necesario reducir el tiempo necesario para debitar y acreditar las cuentas corrientes, es decir, acelerar las trasferencias entre estas cuentas. El BCCR estudia, desde hace algún tiempo, el establecimiento de un sistema electrónico para sustituir la actual Cámara de Compensación, la cual, al parecer, ya cumplió técnicamente su cometido. Ésta es la dirección correcta que debe tomarse. Sin embargo, ha de recordarse también que quien mucho abarca poco aprie4.

En el caso del modelo de sustitución de importaciones el sistema financiero reprimido y fragmentado bien puede mantenerse. En efecto, los costos adicionales, originados en dicho sistema debido a las distorsiones y rigideces, así como a la deficiente asignación de los factores de la producción, son traslados y pagados, en última instancia, por los consumidores. Al abrirse, comercial y financieramente la economía la situación cambia radicalmente.

5.

Algunas de las ideas de esta sección se han tomado de una charla ante la American Chamber of Commerce, el 21 de setiembre de 1995 y de la exposición en el “Seminario sobre la Ley de Reformas Financieras: sus alcances e implicaciones para el sistema financiero”, organizado por la Academia de Centroamérica y CANAFIC, el 18 de octubre de 1995.


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ta. Lo perfecto es enemigo de lo bueno. No puede avanzarse demasiado de prisa. Son muchos ya los errores cometidos en el campo de los sistemas de computación y significativos el tiempo y el dinero mal gastados. Se trata de un problema real del sistema de pagos. Deben buscarse soluciones cuanto antes, pero caminar con prudencia, precisamente, dada la urgencia de resolver el problema, tanto dentro del territorio nacional como en cuanto a las operaciones con el exterior. b) Los fraudes cometidos con el uso un tanto indiscriminado del cheque han crecido de manera muy significativamente en los últimos años. Y la tendencia es a crecer. Esto perjudica el funcionamiento del sistema de pagos, al minar la confianza en uno de los principales instrumentos utilizados para realizar las transacciones de pagos. Otros países se han enfrentado a este mismo problema mediante la adopción de dos medidas bastante conocidas, a saber: por una parte, la generalización del uso del llamado cheque “cruzado” y por otra, la obligación de depositar los cheques girados a favor de una empresa en la propia cuenta, es decir, esos cheques no pueden cambiarse por efectivo. Igualmente, sería necesario aumentar las penas cuando se cometan estafas con cheques sin fondos. Este tipo de disposiciones y otras acordes con la idiosincrasia y la legislación costarricenses, deberían adoptarse cuanto antes. De esta manera, se procedería a salvaguardar la buena operación del sistema de pagos.

El Banco Central (BCCR) Las facultades y los instrumentos En la legislación recién aprobada se tomó una decisión muy importante al reducir, drásticamente, la discrecionalidad del BCCR para utilizar ciertas facultades y algunos instrumentos. El uso se encuentra restringido, en general, a las llamadas situaciones de emergencia y requiere la intervención de la Asamblea Legislativa. Esto representa un avance importante, pero insuficiente. En efecto, en algunos casos como, por ejemplo, en cuanto a las sobretasas a las importaciones, a la fijación de márgenes de intermediación financiera, a la política cambiaria y a la conce-



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sión de crédito al Gobierno, se han dejado, todavía, en manos del BCCR, facultades innecesarias y peligrosas. En la próxima etapa de la reforma del sistema financiero será necesario eliminar, de una vez por todas, algunos de estos instrumentos y facultades. Ellos no son necesarios para el cumplimiento cabal de las tareas del BCCR. La existencia de éstas crea tentaciones. El uso posible de estos instrumentos plantea presiones. Todo ello genera incertidumbre en los agentes económicos porque siempre existe la posibilidad, con cinco votos de la junta directiva del BCCR, de volverlos a usar. Cuando se dispone de un botiquín muy bien surtido, existe la posibilidad de no medirse en la comida y de asumir un mayor riesgo en cuanto a una posible indigestión. Debe evitarse la tentación de no ser suficientemente precavido, ante posibles situaciones de emergencia, por cuanto puede echarse mano a dichas facultades e instrumentos.

Las divisas de exportación El BCCR, de manera acertada, ha permitido, paulatinamente, a los exportadores retener la totalidad de las divisas. Sin embargo, todavía se les obliga a “demostrar” que las han “traído” al país. Esta disposición, dada la apertura vigente de la cuenta capital, no tiene razón de ser, ni desde el punto de vista cambiario ni desde el monetario. Tan sólo encarece los costos de intermediación financiera de los exportadores. Éstos han de tener el derecho, si así lo tienen a bien, de dejar, total o parcialmente, sus divisas en el exterior. Esto, por lo demás, no puede evitarse como lo pone en evidencia la fuga de capitales de América Latina. Los exportadores y los ciudadanos, en general, así como los extranjeros, mantendrán y traerán las divisas al país, en el tanto y sólo en el tanto, que exista suficiente confianza basada en una política económica sensata y en nuevas posibilidades de inversión. De no ser así, es una vana ilusión pretender forzar a los exportadores a traer las divisas al país.

El costo del uso de los instrumentos El BCCR ha tomado el camino acertado de hacer cada día un mayor uso de los instrumentos indirectos y menos de los de carácter directo. Sin embargo, el BCCR deber ir un paso más allá: pagar lo mismo por el uso


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de cualquiera de los instrumentos. No le cabe razón cuando al usar, por ejemplo, el instrumento de las operaciones de mercado abierto, le cueste la tasa de interés vigente en el mercado, pero cuando utiliza el encaje le resulte prácticamente gratis. Al BCCR el uso de todos los instrumentos debe costarle igual para no ocasionar distorsiones en el mercado financiero y no preferir unos sobre otros sin miramientos de las consecuencias en dicho mercado. Lo anterior significa que el BCCR ha de pagar por los recursos provenientes del encaje una tasa de interés similar a la que paga cuando los capta mediante operaciones de mercado abierto. Ahora bien, si el BCCR lleva a cabo operaciones de mercado abierto no con bonos del propio banco, sino del Gobierno (obtenidos en pago de deudas del Gobierno con el BCCR) podría creerse que el costo para el BCCR es cero, por cuanto el Gobierno paga los intereses. Pero esto no es así porque mientras los bonos del Gobierno permanezcan en la cuenta del activo del BCCR, él gana los intereses pagados por el Gobierno, en cambio cuando los venda para captar circulante, el BCCR los percibiría.6

Las pérdidas del Banco Central El problema de las pérdidas del Banco Central –el déficit cuasifiscal– debe resolverse en el futuro inmediato, cuanto antes mejor. Como es bien conocido, el Banco Central no dispone de ingresos propios sanos ni para impedir el déficit ni para hacer frente al pago de la deuda. Esto obliga al Banco Central a recurrir a la emisión monetaria para pagarla. Para evitar las consecuencias inflacionarias, debe restringir, a la vez, la liquidez mediante el uso de instrumentos tales como los encajes (lo cual aumenta el costo de la intermediación financiera) o la venta de Bonos de 6.

Otro tema de mucha importancia se refiere a si el BCCR ha de tener o no completa libertad para realizar operaciones de mercado abierto cuando las lleva a cabo con títulos del Gobierno. Estas operaciones, evidentemente, influyen en el precio y la tasa de interés de los títulos del Gobierno y, por ende, en el monto del déficit. Así, el costo de subsanar los “errores” del BCCR los sufragaría el Ministerio de Hacienda. Si el BCCR realizara las operaciones de mercado abierto con bonos propios también podría afectar el precio de los bonos del Gobierno, pero el déficit consolidado del Sector Público sería similar (un tanto menos el del Gobierno y un poco más el del Banco Central). Sin embargo, el financiamiento del déficit es diferente: en un caso sería mediante impuestos (si el déficit es del Gobierno Central), en el otro mediante una mayor tasa de inflación (si el déficit es del BCCR).



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Estabilización Monetaria (lo cual incrementa aún más la deuda del Banco Central). A esta situación ha de ponérsele coto. Para ello la única solución viable es trasladar la deuda del Banco Central, interna y externa, al Ministerio de Hacienda. Mientras esto ocurra dos políticas han de adoptarse. Una, el Ministerio de Hacienda debe proceder a la redocumentación de una parte sustancial de la deuda con el Banco Central, de manera que el Instituto Emisor disponga de bonos del gobierno que le darían ingresos sanos. Dos, el Banco Central ha de financiar el déficit no mediante el uso de encajes, sino con la venta de BEM, para ocasionar menos distorsiones en el mercado financiero.

El régimen cambiario Con respecto del régimen cambiario se han logrado avances importantes. Conforme con la legislación, la ley recién aprobada ayuda a aclarar, en forma definitiva, las facultades del BCCR en esta materia. En efecto, se permite al Instituto Emisor establecer el régimen cambiario más conveniente para el país, dadas las circunstancias imperantes. En cuanto a la política cambiaria también se ha avanzado. El BCCR ha reducido el margen entre el precio de compra y el de venta de las divisas, es más, ha dejado este asunto en manos de los bancos comerciales. De esta manera, se ha disminuido la importancia relativa del mercado cambiario “paralelo” y, además, se ha podido mejorar el tipo de cambio, tanto a los compradores como a los vendedores de divisas. Empero, la situación no es aún satisfactoria en cuanto a la política de la fijación del tipo de cambio como tal. Básicamente, hoy existe un acuerdo generalizado sobre el error de tratar de mantener fijo el tipo de cambio, cuando aún subsisten desequilibrios macroeconómicos de consideración. Actuar de esta manera, tan sólo acumularía presiones y así, simplemente, se repetiría la dolorosa reciente experiencia de México. En efecto, si no se devalúa el tipo de cambio a tiempo, la explosión llega a ser inevitable. Un tipo de cambio fijo sería magnífico si fuera consecuencia de una política económica adecuada. Es harto inconveniente, por el contrario, cuando se trata de imponer un tipo de cambio fijo. El tipo de cambio debe modificarse de acuerdo con la evolución de la economía.


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Por otro lado, tampoco parece conveniente dejar flotar el tipo de cambio a la deriva, es decir, establecer una flotación limpia, de acuerdo con la cual el BCCR no intervendría en el mercado cambiario. El tipo de cambio es un precio muy importante para dejarlo totalmente libre (neither fix nor float). Esto ni los países desarrollados lo hacen. En estos países el Banco Central interviene todos los días –compra y vende divisas– precisamente para tratar de ejercer cierta influencia en el mercado cambiario. En Costa Rica se estableció el sistema de minidevaluaciones y durante algunos años funcionó bastante bien. Empero, este régimen cambiario no es el adecuado para adoptarlo de manera permanente, porque los agentes económicos incorporan a las expectativas las modificaciones del tipo de cambio, lo cual genera la inflación inercial, muy difícil de controlar. Se dificulta así disminuir la tasa de inflación, aunque se ajusten las demás variables macroeconómicas. El BCCR, hace un par de años, tomó la decisión, muy sabia sin duda, de sustituir el régimen cambiario de las minidevaluaciones por otro basado en el establecimiento de una banda movible, con los respectivos techo y piso. En este régimen cambiario el Banco Central no interviene en el mercado cambiario mientras el tipo de cambio fluctúe entre los límites de la banda. Si se sale de ellos, el Banco Central sí interviene –compra o vende divisas– para traerlo de nuevo dentro de la banda. Sin embargo, el BCCR, poco tiempo después, por razones no muy convincentes, abandonó este régimen cambiario y reinstauró el de las minidevaluaciones. Ahora bien, el país debe enrumbarse a la adopción de un régimen cambiario basado en una banda movible. Las minidevaluaciones ya cumplieron el cometido. Según un estudio reciente de Williamson el régimen cambiario de bandas movibles es el mejor para casi todos los países.7

7.

En las palabras del propio Williamson (1995, p. 84) “...the crawling band provides the most suitable exchange-rate regime for most countries.” Obsérvese que aún en el caso de la sustitución completa de la moneda nacional por una moneda extranjera –tema discutido más adelante– se adoptaría, efectivamente, el régimen cambiario de bandas movibles (en estas circunstancias de manera indirecta) ya que la moneda extranjera escogida, por ejemplo el dólar estadounidense, no flotaría libremente ni tampoco mantendría un tipo de cambio fijo.



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Ahora bien, el BCCR debe aprender a administrar este nuevo régimen cambiario como tuvo que hacerlo cuando decidió aplicar el de las minidevaluaciones. Concretamente, el Banco Central debe decidir: •

¿cómo establecer el ancho de la banda?, es decir, ¿cómo fijar el límite entre el techo y el piso?;

•

¿cómo decidir cuándo disminuir o ampliar el ancho de la banda?

•

¿cómo fijar la paridad central, es decir, la tendencia de la banda?, o sea ¿cuál ha de ser su pendiente?

•

¿cómo determinar el monto de divisas y de colones que el BCCR está dispuesto a utilizar para “defender” la banda?, es decir, ¿hasta cuánto gastar para tratar de mantener el tipo de cambio dentro de la banda?

•

¿cómo decidir acerca de la información que se ha de suministrar a los agentes económicos y al público en general, en relación con el funcionamiento de este nuevo régimen cambiario?

•

¿cómo establecer, dentro del Banco Central, los procedimientos internos y las responsabilidades para administrar el nuevo régimen cambiario?

El régimen cambiario basado en las bandas movibles dará a los agentes económicos una mayor presencia en la fijación efectiva del tipo de cambio, el cual será mucho más el resultado de la interacción de la oferta y la demanda de divisas, si bien el Banco Central establecerá la paridad central de acuerdo con lo que él considere el tipo de cambio “más apropiado”, dadas las circunstancias y los objetivos. El Banco Central tendrá dos objetivos principales: primero, mantener el ancho de la banda y segundo, establecer la tendencia de la banda. El ancho de la banda lo determina, básicamente, la prudencia de la política monetaria. Si es imprudente, la banda se ampliaría; si es sabia y prudente, la banda, por el contrario, sería más estrecha. En cuanto a la tendencia de la banda depende de elementos, en buena parte, fuera del control del Banco Central: el comportamiento de los términos de intercambio y el de la productividad del país. Cuanto mejor sea el entorno económico del país, menor será la pendiente de la banda.


240


Cuando se establezca el nuevo régimen cambiario, debe tenerse cuidado en mantener disposiciones con respecto de dos puntos. Primero, impedir a los bancos y a otras entidades bancarias, la posibilidad de especular con divisas. El negocio de los bancos no es tomar posiciones en los mercados cambiarios. Pueden establecerse otros intermediarios financieros, llámense casas de cambio o de otra manera, cuya actividad consista, precisamente, en la especulación en el mercado cambiario. Eso está bien, es una tarea válida en el sistema financiero. Sin embargo, la función de los bancos como tales consiste, fundamentalmente, en la intermediación financiera. No deben, por consiguiente, incurrir en los riesgos de la especulación cambiaria. En este punto debe tenerse mucho cuidado y actuarse sin titubeos. Segundo, centralizar en el BCCR la adquisición de las divisas del Sector Público (Gobierno, BCCR, entidades e instituciones públicas). De esta manera, se evitarían posibles efectos indeseables cuando se realicen compras de divisas por montos elevados, por ejemplo, para el pago de importaciones de petróleo (RECOPE) o la amortización de la deuda pública externa (Ministerio de Hacienda).

La banca privada Dos temas relacionados con la banca privada deben abordarse. Por una parte, las medidas para facilitar el establecimiento de bancos extranjeros en el país. Por otra, el tema de los bancos offshore, llamados también “las panameñas” o “las caribeñas”.

Los bancos extranjeros El desarrollo y el buen funcionamiento del sistema financiero requiere un alto grado de competencia. Este proceso ha de enmarcarse dentro del cambio del modelo económico. En efecto, así como se obliga a los industriales y agricultores a competir con productos importados, igual debe ocurrir a los banqueros nacionales. Deben competir. Sólo así será posible disminuir los costos de intermediación financiera, mantener el acicate de ofrecer nuevos servicios y nuevos productos y preocuparse por la incorporación de nuevas tecnologías e innovaciones.



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La presencia de los bancos extranjeros puede adquirir dos formas diferentes: las oficinas de representación (OR) y las sucursales. a) Las oficinas de representación. Estas entidades, como su nombre lo indica, llevarían a cabo sólo funciones de representación. Como tales, no efectuarían operaciones activas –no harían préstamos– ni tampoco pasivas –no captarían fondos en el mercado financiero nacional–. Las actividades se circunscribirían a lo siguiente: Suministrar información sobre su representada. Ofrecer servicios de “correo” a fin de enviar documentación de los clientes a la casa matriz y de ésta a la clientela en el país. Administrar la gestión de cobro de préstamos. Aclarar consultas de los clientes. Remesar fondos del país al extranjero y del extranjero al país. La OR no asumiría riesgos financieros. Como tal tendría sólo cuentas de orden, pero no cuentas de pasivo ni de activo. b) Las sucursales. Las sucursales serían entidades financieras que captarían recursos en el mercado financiero y, a la vez, otorgarían préstamos.8 Por consiguiente, tendrían activos y pasivos y asumirían riesgos financieros. Podrían, claro está, realizar además todas las operaciones propias de las OR.9 Las sucursales deben, como intermediarios financieros, estar sometidas a las regulaciones y disposiciones de la SUGEF y del BCCR adoptadas para supervisar y regular las actividades de los bancos. Si bien la apertura de la cuenta de capitales y la autorización de las OR aumentarían la competencia en el mercado financiero nacional, el establecimiento de las

8.

Las agencias o filiales se limitarían tan sólo a realizar operaciones activas, es decir, no captarían recursos en el mercado financiero nacional. Evidentemente, los requerimientos de capital serán diferentes para las OR, las agencias o filiales y sucursales.

9.

Es importante tener presente que las OR no sólo representarían a bancos extranjeros, sino también podrían representar a compañías de inversión, fondos mutuos y de pensiones así como puestos de bolsa (brockerage). Cuando llegue a abrirse el mercado de seguros también funcionarían OR de compañías de seguros del exterior.


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sucursales y las agencias, representarían, en realidad, la medida principal para fomentar la competencia. Se abriría la posibilidad a los bancos extranjeros de operar en Costa Rica sin la restricción actual de tener que hacerlo como sociedades anónimas locales.

Los bancos offshore a) Mucho se ha discutido sobre el tema de los bancos offshore (BOS) o de las llamadas “panameñas” o “caribeñas” en la jerga nacional y su relación con el sistema financiero costarricense. Los BOS, propiedad de costarricenses, están generalmente ubicados en Panamá o en las islas del Caribe, pueden realizar operaciones pasivas y activas que la legislación del país extranjero donde se encuentran radicados les permita. Ahora bien, los BOS pueden ser propiedad de bancos costarricenses, de costarricenses en la misma proporción o no en que son accionistas de un banco costarricense o de otros accionistas, por ejemplo, de bancos internacionales. El primer caso es el que ha planteado y plantea interrogantes y preocupaciones. Concretamente, los BOS propiedad de bancos costarricenses. La preocupación gira en torno de varias consideraciones: •

la necesidad de proteger a los ahorrantes e inversionistas costarricenses, al realizar operaciones sobre todo de ahorro, en bancos extranjeros;

•

el riesgo que representa la quiebra de un BOS para el banco nacional al cual pertenece, así como para el sistema financiero como un todo;

•

la imposibilidad del BCCR y de la SUGEF de llevar a cabo tareas de regulación y supervisión con respecto de los BOS;

•

la posibilidad de utilizar los BOS para evadir el pago de impuestos.

b) Como la mayoría de los recursos de que disponen los BOS provienen de ahorrantes costarricenses y la mayoría de los préstamos los otorgan a empresas o personas en Costa Rica, se ha llegado a considerar que los BOS constituyen, en última instancia, tan sólo una



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contabilidad paralela con el propósito de movilizar ahorros nacionales para otorgar créditos en Costa Rica y así evitar las regulaciones monetarias y bancarias (Feldman et. al., 1995; pp. 10-11). Por ello, los BOS complican el funcionamiento y la situación del sistema bancario del país (ibidem, p. 10). c) Ahora bien, ¿por qué se han fundado los BOS? Primero, ¿por qué no se han establecido? En la actualidad no se justifican debido a posibles restricciones cambiarias o por cuanto los costarricenses desean invertir los ahorros en los mercados financieros internacionales. En efecto, en Costa Rica no hay restricciones cambiarias y una proporción muy elevada de los fondos captados por los BOS regresan al país.10 Segundo, ¿por qué sí se han establecido? Pueden apuntarse varias razones: i.

Los desequilibrios macroeconómicos (inflación, política cambiaria) han hecho a una parte de los ahorrantes proclives a evitar inversiones en moneda nacional y mantener ahorros en divisas, especialmente en dólares.

ii. La política monetaria ha aumentado los costos de intermediación financiera, con la aplicación de medidas tales como altos encajes, disposiciones relativas a la composición de la cartera de activos de las entidades bancarias e intereses sobre los intereses. iii. El factor tributario es de mucha importancia, ya que en no pocos países, donde operan los BOS, los impuestos son inexistentes o bastante inferiores a los vigentes en Costa Rica. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los bancos costarricenses prácticamente no pagan impuestos de renta en vista de los escudos legales diseñados como parte de la operación normal. iv. La mayor tasa de interés pasiva que los ahorrantes nacionales pueden obtener en los BOS gracias a los márgenes de interme10. Debe recordarse que en un principio las restricciones cambiarias vigentes en el país sí fueron una de las razones principales para establecer los BOS.


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diación más reducidos (no existe encaje legal, ni impuestos sobre los intereses). v.

La confidencialidad de las transacciones es un punto de suma trascendencia para no pocos de los ahorrantes costarricenses. En efecto, por razones de diversa índole los ahorrantes desean mantener la confidencialidad de las cuentas y transacciones.

vi. Finalmente, las modificaciones frecuentes en las reglas del juego debido a cambios de gobierno, de política del Banco Central y de las normas del ente supervisor (en algunos momentos se ha pretendido convertir la supervisión en una verdadera coadministración) han hecho que tanto los ahorrantes y los inversionistas, así como los intermediarios financieros nacionales busquen refugio en el extranjero para asegurarse una especie de seguro de vida. d) ¿Cuáles son los peligros derivados del funcionamiento de los BOS? Tres han de señalarse. i.

Se puede engañar a los ahorrantes nacionales haciéndoseles creer que realizan inversiones en bancos costarricenses cuando en realidad, lo hacen en un BOS, propiedad de bancos costarricenses o de otros dueños. Para hacer frente a esta eventualidad la SUGEF tiene un único camino: proceder a educar al público. La campaña de información de la SUGEF ha de ser permanente con el propósito de recordar e ilustrar a los ahorrantes nacionales laresponsabilidad en cuanto a: •

determinar fehacientemente si el banco del cual adquieren títulos valores es costarricense o no, y

•

obtener la información financiera mínima para tomar, en forma debida, las decisiones, se trate de un banco nacional o de uno extranjero (independientemente de quien sea el propietario) en Canadá o Suiza, en Panamá o en una isla del Caribe. La campaña de información de la SUGEF debe insistir ante los ahorrantes, una y otra vez, en la responsabilidad de cada uno de ellos de proteger los ahorros, producto del es-



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fuerzo y sacrificio, y, en caso de duda, siempre es preferible abstenerse y posponer la decisión. Mucho más no puede hacer la SUGEF. Por ejemplo, no tiene mucho sentido pretender impedir a los bancos ofrecer a los clientes, en las oficinas en el territorio nacional, títulos valores de diversos emisores nacionales y extranjeros. Lo importante es informar a los ahorrantes y ponerlos sobre aviso. ii. Se puede reducir la eficacia de la política monetaria del BCCR. Esta afirmación es correcta en el tanto el BCCR pretenda llevar a cabo una política mediante el uso de instrumentos directos, pero no lo es si se inclina más bien por utilizar instrumentos de naturaleza indirecta. En este último caso (operaciones de mercado abierto), las decisiones del Banco Central influirán tanto en el mercado financiero formal como en el informal, nacional o extraterritorial (los BOS). Esto es así, principalmente, cuando se trata de operaciones –activas y pasivas– en moneda nacional. iii. Se puede poner en peligro la estabilidad de un banco nacional si un BOS va a la quiebra. Esto, a la vez, puede tener un “efecto dominó” en el sistema financiero del país. Este tema debe examinarse con cierto cuidado. ¿Cuáles son, en efecto, las cuentas del balance de situación de un banco costarricense que podrían verse perjudicadas si un BOS quebrara? Las cuentas del pasivo no son, realmente, las importantes. Si el BOS ha concedido créditos o ha adquirido títulos valores del banco costarricense y quiebra, este último no tiene por qué sufrir. Los pasivos no se modifican, siguen igual.11 La atención ha de centrarse más bien en las cuentas del activo. Si el banco costarricense ha concedido préstamos al BOS o ha comprado títulos valores del BOS y éste quiebra ello sí puede poner en apuros al banco costarricense y aún dar al traste con él. Ante esta posibilidad, la SUGEF debería ejercer control y establecer normas relacionadas con las ope11. Un aspecto más del reporte de las autoridades tributarias que de las monetarias es si el banco costarricense usa al BOS para evadir el pago de impuestos: trasladar parte de las utilidades fuera del país mediante, por ejemplo, el pago de tasas de interés o de comisiones por encima de las del mercado por los préstamos del BOS al banco costarricense. Desde este punto de vista, las operaciones pasivas sí son de interés para las autoridades tributarias costarricenses.


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raciones activas en el exterior de los bancos bajo supervisión. Esto puede realizarse de diferentes maneras: •

prohibir las operaciones activas transitorias con entidades del extranjero;

•

supeditar las operaciones activas en el extranjero a la constitución de reservas especiales;

•

establecer ciertos límites a este tipo de operaciones relacionándolos con el patrimonio o con el total de activos.12

iv. Pueden convertirse en un mecanismo de evasión de impuestos: las ganancias, éstas las generaría en el BOS y los costos en el banco costarricense. Ello puede, ciertamente, ocurrir, pero el origen de esta posible situación es el régimen tributario y no el sistema financiero. En efecto, si existe una gran disparidad entre el régimen tributario nacional y el del extranjero, entonces las empresas costarricenses –industriales, agrícolas, de servicios, de exportación y de importación y también los bancos– establecerían compañías “fantasmas”, de “papel”, en el extranjero para dejar ahí las utilidades y pagar así menos impuestos. Pero, como se indicó, el frío no está en las cobijas. El problema no reside en el sistema financiero sino en el régimen tributario. Si el país decide participar, activamente, en el proceso de globalización, no puede hacerlo con éxito si, simultáneamente, no adecua la política interna –incluido el régimen tributario– a las realidades del entorno internacional. v.

La quiebra de un BOS, propiedad de un banco costarricense, bien podría poner a este último en aprietos. Ello ocurriría si los clientes del BOS hubieran depositado sus ahorros no tanto por la confianza que tienen en él, si no más bien por la que tienen en el banco costarricense. En estas circunstancias, la quiebra del BOS desencadenaría una corrida de fondos en el banco costarricense. Obsérvese que si los clientes del banco costarricense compran ahí los títulos valores del BOS no por la confianza

12. En todo caso, los bancos costarricenses no deberían estar autorizados para especular con operaciones en moneda extranjera. Así, las operaciones activas en divisas deberían ser equivalentes a las operaciones pasivas en divisas.



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que tienen en él, entonces si el BOS llegara a quebrar, no ocurriría una corrida contra el banco costarricense. En este caso, las autoridades monetarias no tendrían interés en supervisar al BOS. ¿Cómo determinar cuál de los dos casos se trata? Esta pregunta plantea un problema de difícil solución. e) Algunas observaciones finales son pertinentes. i.

Los BOS como tales no han de mirarse de manera peyorativa. En efecto, es práctica común y corriente de bancos internacionales de primer orden y gran reputación tener un propio BOS, ya sea en algún punto del Caribe, del Canal de la Mancha, en Luxemburgo o en algún otro país.

ii. Es necesario también hacer ciertas diferenciaciones. No es, en efecto, lo mismo una “panameña” (sin regulaciones de ninguna especie, sin obligaciones de reportar a nadie, sin necesidad de auditar balances, ni velar por normas cuantitativas ni cualitativas) que un banco en Bahamas o Gran Caimán con obligaciones ante las autoridades locales, las cuales regulan el endeudamiento con base en requisitos de capital de acuerdo con las normas de Basilea, además de estar obligados a presentar estados auditados y a obedecer ciertas regulaciones de carácter internacional. iii. La importancia relativa de los BOS, pertenecientes a bancos costarricenses, tenderá a disminuir al desaparecer las causas y razones que les dieron origen. Así, al consolidarse los equilibrios macroeconómicos, al reducirse los costos de intermediación financiera, al hacer el BCCR mayor uso de los instrumentos indirectos, al adecuarse el régimen tributario, todo ello reduciría, de manera significativa, los motivos para establecer y mantener los BOS por parte de los bancos costarricenses. Realmente, un único motivo quedaría en pie: la confidencialidad de las cuentas. iv. El BCCR y la SUGEF deben ser cautos y evitar cometer errores en cuanto a los BOS, dadas las graves consecuencias que ello podría acarrear al país. Es clara, sin duda, la facilidad con que los fondos captados por los BOS podrían ser transferidos, sobre la marcha, a otros bancos internacionales. Esto aparejaría un


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grave problema para muchas empresas nacionales, pues, los bancos a los cuales se trasladarían los fondos, no necesariamente prestarían esos recursos en Costa Rica, como sí lo hacen, en mayor proporción, los BOS de los bancos costarricenses. La pérdida para el país sería muy significativa. v.

Pareciera existir margen para llegar a un acuerdo satisfactorio entre las partes. Por un lado, el BCCR, la SUGEF y las autoridades tributarias y, por otro, los BOS propiedad de los bancos costarricenses. Los primeros desean información adicional, cierto grado de supervisión y un mayor pago de impuestos; los segundos, al menos la mayoría, desean consolidar los estados financieros de los BOS con los de los bancos costarricenses, a fin de poder obtener un precio más elevado por las acciones en el mercado bursátil. De ahí la posibilidad de alcanzar un acuerdo conveniente para ambas partes.

La banca estatal a) Los bancos estatales sufren, desde hace algunos años, varias enfermedades serias: •

Ciertos grupos “empresariales” han visto en los bancos estatales la posibilidad de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas. Mantienen operaciones con la banca privada al día, pero a la banca estatal simplemente no le pagan.

•

Los sindicatos han visto en los bancos estatales un modus vivendi. Se trata de sacar el mayor provecho posible en cada negociación de la convención colectiva. Si se perjudica el banco no es de su incumbencia, es harina de otro costal. Ellos obtienen los privilegios que demandan o el banco cierra las puertas al público, tan sencillo como eso.

•

Grupos políticos han visto en los bancos estatales la posibilidad de “recomendar” amigos; así, como “favorecer” préstamos para ciertos allegados.



•

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Diferentes gobiernos han echado mano de los bancos estatales para financiar los déficit fiscales.

Así, los bancos estatales se han convertido, en el transcurso del tiempo, en piletas de agua bendita en las cuales cada quien mete las manos. El razonamiento de cada uno de estos tres grupos es similar: si dos se sirven con la “cuchara grande” ¿por qué el otro debería actuar diferente? Además, debe apuntarse que los bancos del Estado, para efectos prácticos, no tienen dueño. Al no existir responsabilidad ante nadie no hay motivación alguna para generar utilidades, para ser eficientes y para dar un buen servicio. Ante el acoso dañino de los grupos de presión y la falta de accountability, no queda claro cómo los bancos comerciales del Estado han podido sobrevivir el embate persistente de estos intereses espurios. Los resultados eran de esperarse y no deben sorprender a nadie: •

Alto porcentaje de la cartera de activos mal atendida, es decir, “congelada”;

•

Cuantiosas pérdidas operativas y de capital;

•

Necesidad de altísimos márgenes de intermediación financiera (diferencia entre las tasas de interés pasivas y las activas) para poder operar;

•

Baja calidad de los servicios ofrecidos al público;

•

Escaso interés en el desarrollo económico del país.

•

Poco acatamiento de la normativa prudencial básica.

En vez de ser un factor positivo para el desarrollo económico del país, se han transformado en una carlanca y en un obstáculo. Ante tan calamitosa situación ya uno de los bancos estatales –el Banco Anglo Costarricense– fue víctima de las circunstancias. Y no sería de extrañar, de no actuarse con celeridad, si hechos tan dolorosos se llegaran a repetir en un futuro no muy lejano. b) ¿Qué hacer en estas circunstancias? Dos preguntas han de abordarse sin ambages. Primera, ¿es necesario para el Estado costarricense


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ser propietario de cuatro bancos comerciales (incluido BICSA)? Segundo, ¿cómo mejorar el funcionamiento de estos bancos? En cuanto a la primera pregunta la respuesta es negativa. Con sólo uno de estos bancos el Estado podría cumplir los objetivos básicos de velar por los pequeños prestatarios y de llevar servicios bancarios a zonas rurales, es decir, llenar las lagunas que, dado el grado de desarrollo económico alcanzado por el país, la banca privada aún no ha podido llenar. El Estado podría disponer de los otros tres bancos comerciales en dos etapas: una inmediata, por cuanto no requiere de aprobación legislativa, consistiría en proceder a la venta de BICSA; la otra tiene el propósito de: (i) vender el Banco Crédito Agrícola de Cartago, una vez analizada la situación financiera, a las organizaciones y a las “fuerzas vivas” de esta provincia para hacer de él el elemento dinámico (“nervio y motor”) del crecimiento de la producción y del empleo en esta zona del país y (ii) vender el Banco de Costa Rica a inversionistas privados, nacionales y extranjeros. La Asamblea Legislativa tomaría las disposiciones pertinentes para decidir el destino de los fondos recaudados al realizarse estas ventas. En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta estaría relacionada con la decisión de mantener, por el momento, el Banco Nacional de Costa Rica (Banacio) en manos del Estado. Para mejorar el funcionamiento sería necesario adoptar un plan de acción cuyo objetivo sería: •

redefinir la misión y los objetivos,

•

desburocratizarlo (reducir el personal),

•

despolitizarlo (nombramiento de la junta directiva)

•

recapitalizarlo (saneamiento financiero), y

•

reformar la Ley del Sistema Bancario Nacional a fin de facilitar el funcionamiento respecto de, por ejemplo las compras del Banco y la disposición de los activos recibidos en dación de pago.

Si este plan de acción se lleva a cabo, después de un plazo prudencial, debe precederse a una evaluación. Si no se ha tenido éxito, si el Estado no ha logrado los objetivos, habría de plantearse, sin titubeos, la posibilidad de deshacerse también del Banacio.



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c) El convenio con los bancos comerciales del Estado. En octubre de este año, como parte de las medidas contempladas en el convenio con el BID, se firmó un convenio entre el Gobierno de la República, el Banco Central y los bancos comerciales del Estado. El texto completo se encuentra en el Anexo 1. Por tratarse de un paso importante es necesario detenerse a comentarlo aunque de manera breve. El problema señalado en el convenio se refiere a las circunstancias y retos de los bancos comerciales del Estado (BCE) ante la acelerada evolución del mercado financiero nacional, la necesidad de enfrentar la competencia privada y el reto del proceso de globalización. El objetivo propuesto ante esta situación es la transformación “imprescindible y perentoria” de los BCE requisito del “reordenación total”. De no ser así, los BCE no podrán cumplir el cometido de promover el desarrollo económico y social del país. Concretamente, los BCE deberán: fortalecer el patrimonio, aumentar los servicios, mejorar la administración del crédito, lograr un mejor uso de los activos, todo ello con el propósito de elevar la productividad y eficiencia acorde con los estándares internacionales. Los medios e instrumentos que se proponen para alcanzar estos objetivos son señalados en el convenio: “racionalizar los costos de operación y los sistemas y procedimientos administrativos, así como los procesos de asignación y administración de crédito y otros activos para fortalecer su situación financiera y cumplir con las normas de supervisión prudencial”. El plan de acción consiste en la adopción de varias decisiones y medidas por parte de los BCE, a saber: i.

Reducir los costos administrativos y de operación como proporción del promedio de activos productivos de manera que esa relación no exceda del siete por ciento.

ii. Reducir gradualmente los márgenes de morosidad de manera tal que el porcentaje de la cartera en mora legal de más de sesenta días no exceda de cinco por ciento. iii. Reducir el margen de intermediación financiera a un máximo del ocho por ciento, definido como la diferencia entre los ingre-


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sos y gastos financieros expresada como proporción de los activos productivos. iv. Fijar tasas semestrales de rentabilidad sobre el patrimonio acordes con los estándares universales pertinentes, observando las reglas básicas de supervisión prudencial. v.

Coordinar la prestación de servicios al público susceptibles de ser brindados eficientemente en forma conjunta, por ejemplo, la automatización de servicios y la cobertura geográfica.

vi. Dictar, por medio de las juntas directivas, los acuerdos, normas y disposiciones necesarios para cumplir los compromisos, objetivos y metas contemplados en los cinco puntos señalados anteriormente. El calendario para ejecutar este plan de acción es el siguiente: i.

Los objetivos y metas señalados en los puntos uno al cuatro del plan de acción deberán cumplirse, a más tardar, el 30 de junio de 1998.

ii. Al 31 de diciembre de 1995, previo acuerdo con el BCCR, cada uno de los bancos comerciales del Estado debe aprobar un propio plan de trabajo, el cual debe contemplar el cumplimiento gradual de las metas y objetivos. El progreso ha de ser semestral y el plan ha de estar en marcha el 30 de junio de 1996. iii. El gobierno evaluará, periódicamente, el cumplimiento de los términos de convenio. iv. La SUGEF supervisará el cumplimiento del convenio e informará, periódicamente, a la Junta Directiva del BCCR y ésta, a la vez, al Consejo de Gobierno sobre el cumplimiento del convenio. Las preocupaciones principales que plantea el convenio son varias: •

No queda establecido qué sucede si el BCCR no se pone de acuerdo con los BCE en cuanto a los planes del trabajo individuales al 31 de diciembre de 1995.



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•

No se contempla las acciones del Gobierno si la evaluación de la SUGEF no es satisfactoria.

•

El convenio es de “carácter obligatorio”, ¿es el incumplimiento acaso razón para destituir a los miembros de la Junta Directiva de los BCE?

•

No queda clara la razón de forzar a los BCE a alcanzar los estándares internacionales.

•

El cumplimiento de algunas de las metas establecidas dependerá de la posibilidad de disminuir los gastos operativos, es decir, la planilla. Lo anterior significa, en plata blanca, que el futuro del convenio descansa, en gran medida, en las decisiones de los sindicatos de los BCE.

El sector financiero de orientación “social” En el transcurso del tiempo, se ha creado un conjunto de instituciones financieras cuya orientación se ha denominado “social” porque el propósito no consiste en maximizar las utilidades, sino más bien, dentro de un marco de solidez financiera, orientar los servicios a amplios sectores sociales. En ese conjunto de entidades las hay de carácter privado como los dos bancos cooperativas, las cooperativos de ahorro y crédito, el banco solidarista y las asociaciones solidaristas y también las mutuales de vivienda. Otras son públicas como el BANHVI (público no estatal) y el Banco Popular (público estatal). Estas instituciones administran una proporción significativa de los recursos del sector financiero y la orientan a actividades de gran significado. De ahí la urgencia de poner los ojos en ellas con el propósito de mejorar la eficiencia y la transparencia con que se utilizan dichos recursos. Varios puntos deben mencionarse: i.

Todas estas instituciones y entidades deben ser supervisadas por la SUGEF de manera directa o indirecta, de acuerdo con las disposiciones del ente supervisor. Asimismo, deben someterse a las normas relativas a la política monetaria y crediticia del BCCR. Al respecto, la legislación recién aprobada contempla puntos importantes, pero es necesario, en el futuro inmediato, incorporar, por así de-


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cir, estas instituciones y entidades al sector financiero del país. Es necesario consolidarlas financieramente y evitar riesgos sistémicos. ii. Debe buscarse la fusión de los dos bancos cooperativos e integrar más de cerca a las cooperativas de ahorro y préstamo. De esta manera, se formaría y consolidaría el brazo financiero del movimiento cooperativo nacional, debidamente remozado. Pero para ello es indispensable aumentar el talento gerencial y profesionalizar la administración. iii. El Banco Solidarista no debe andar divorciado de las asociaciones solidaristas. Estas han de ser la principal fuente de recursos del banco; pero para captar parte de estos cuantiosos recursos, el banco debe ganarse la confianza de las asociaciones. El único camino consiste en que éstas obtengan del Banco Solidarista servicios que en la actualidad aún no reciben. iv. El Banco Popular deber transformarse en un verdadero banco de los trabajadores. Debe poder administrar cuentas corrientes y las acciones venderse en la Bolsa de Valores. Este banco ya ha alcanzado mayoría de edad. No debe, por lo tanto, disfrutar, por más tiempo, de los subsidios que en un principio se justificaban para echarlo a caminar. Por ello, las contribuciones obligatorias de los patronos deben descontinuarse y las de los trabajadores deberían ser voluntarias. v.

El financiamiento adecuado de los programas de vivienda de interés social ha de ser una preocupación nacional permanente. En la actualidad, existen tres instituciones públicas en este sector: el INVU, el BANHVI y el Ministerio de Vivienda. Esta organización institucional debe racionalizarse. Una institución sería suficiente. El sector deber también capitalizarse. El BANHVI ha de continuar como una entidad financiera de “segundo piso” para las mutuales. Éstas deben someterse a una disciplina más estricta a fin garantizar la permanencia en el mercado financiero y poder así cumplir el objetivo.

El sector financiero de orientación social tiene como clientela principal a los agentes económicos pequeños: captan de pequeños ahorrantes y otorgan préstamos a pequeños consumidores y pequeños productores, rurales y urbanos. Desde este punto de vista, cumplen una función eco-



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nómica y social de gran importancia. La solidez financiera y la eficiencia administrativa son objetivos prioritarios, sin duda.

Las reservas de los fondos de pensiones y de las compañías de seguros a) En la gran mayoría de los países desarrollados una de las fuentes más importantes para el financiamiento de largo plazo de las empresas la constituyen las reservas de los regímenes de pensiones y las de las compañías de seguros. Costa Rica no sería la excepción. La legislación vigente sobre pensiones complementarias es muy insuficiente y debe modificarse a fin de permitir, de manera expedita, la creación de empresas privadas dedicadas a la venta de pensiones o de seguros. Mientras las reservas de estas dos actividades –pensiones y seguros– permanezcan en manos, exclusivamente, de instituciones estatales –la CCSS y el INS– será muy difícil, por no decir imposible, canalizar esos recursos financieros al financiamientos de proyectos del sector privado. Para poder cambiar esta situación se requiere la posibilidad de establecer entidades privadas, tanto en el campo de las pensiones como en el de los seguros. b) Debe procederse a transformar el régimen de IVM de la CCSS de un régimen de reserva a uno de reparto, como parte del cambio del sistema de pensiones costarricense. Este sistema estará constituido por un régimen de pensiones universal, para cubrir las necesidades mínimas de toda la población mayor de 65 años. El segundo régimen consistiría en uno de pensiones complementarias adquiridas en compañías privadas dedicadas a la venta de este tipo de pensiones, cuyos montos y características serían determinadas por cada cliente. El primer régimen estará a cargo del Estado, sería de reparto y el financiamiento se incluiría en el presupuesto nacional a cargo del total de las recaudaciones tributarias. El segundo funcionaría a base de reservas individuales y la administración estaría en manos de compañías privadas. Mientras se completa el proceso de transformación del sistema actual, la CCSS podría canalizar las reservas disponibles del régimen del IVM al sector privado mediante un convenio con el Banco Central. Esta institución abriría una ven-


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tanilla de segundo piso, a la cual tendrían acceso los bancos comerciales. Si bien no es ésta una función típica del BCCR, se la encargaría transitoriamente mientras se concluye la transformación del sistema de pensiones, por cuanto el Banco Central es la única institución financiera con capacidad adecuada para garantizar la liquidez suficiente a la CCSS.13

Los costos de intermediación financiera Las disposiciones relacionadas con el encaje contempladas en la recién aprobada reforma legislativa, son, a no dudarlo, un paso hacia adelante. Muy posiblemente, si las circunstancias lo permiten, el Banco Central acelerará el proceso y llegará en un plazo más corto a la meta señalada en la nueva legislación. Sin embargo, es necesario redoblar los esfuerzos para proseguir el proceso tendiente a disminuir el costo de la intermediación financiera. Ya se indicó, anteriormente, como el BCCR debería pagar intereses a los intermediarios financieros por el total de los recursos “encajados”. Además, sería necesario también: •

derogar el impuesto del ocho por ciento sobre los intereses devengados por los tenedores de bonos y

•

modificar, con carácter urgente, la legislación actual referente a la llamada intervención judicial de empresas; en efecto, la situación actual obliga a los acreedores a constituir reservas adicionales al au-

13. Lo anterior no debe interpretarse como un espaldarazo a la idea de crear un nuevo banco de desarrollo propiedad del Estado. Esta idea se discutió ampliamente durante el trámite de la recién aprobada Ley del BCCR (Ley No. 7558) y en su articulado quedó entreabierta la puerta para proceder a crearlo. Ésta es una idea equivocada y debe desecharse. El país no necesita, ni cuantitativa ni cualitativamente, ni de primer, ni de segundo piso, más banca estatal, sino todo lo contrario, menos. Las razones son evidentes: el Estado no cuenta con recursos disponibles para este propósito, el BCCR puede, transitoriamente, administrar el Departamento de Fomento y Desarrollo con una fracción del personal que requeriría un nuevo banco estatal aún de segundo piso. El Gobierno y el BCCR se verían obligados a otorgar garantía a fin de obtener fondos para el nuevo banco y ya existe en el sector financiero intermediarios financieros, públicos y privados, aptos para financiar proyectos privados de desarrollo. No es necesario, ni se justifica, por lo tanto, la creación de un nuevo banco estatal, ni desde el punto de vista de la evolución del sector financiero, ni desde el punto de vista del desarrollo económico del país.



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mentar la incertidumbre en cuanto a la recuperación de los créditos concedidos.14

Los títulos valores de las empresas privadas Una de las fuentes de financiamiento a la cual las empresas privadas echan mano con mayor frecuencia es la emisión de bonos para colocar en el público ya sea en las bolsas de valores o directamente en las propias ventanillas. Ésta es práctica corriente en muchos países (Smith, 1995). Es además conveniente por cuanto abre una fuente adicional de financiamiento. Sin embargo, la consecuencia, no siempre bien percibida, es la necesidad de redoblar las precauciones, por parte de la Comisión Nacional de Valores (CNV), al autorizar a los emisores, sobre todo cuando se trata de captar recursos de corto plazo para financiar proyectos de largo plazo. En efecto, cuando los empresarios obtienen préstamos en los intermediarios financieros, están obligados a dar garantías satisfactorias. En cambio, al emitir bonos en la Bolsa no rinden ninguna garantía. Además, cuando se presenta algún problema en el flujo de caja de los deudores, es parte del giro normal de los acreedores conceder prórrogas y hacer arreglos de pago, los cuales no son de conocimiento público. Pero una dificultad semejante en la Bolsa, es decir el incumplimiento o la posposición de un pago, tendría repercusiones mucho más graves en el mercado bursátil. Por ello, la Comisión Nacional de Valores debe examinar con sumo cuidado y atención las condiciones que han de satisfacer los emisores al autorizar la oferta pública de títulos, en aras de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero como un todo. Quizás debería plantearse la necesidad de crear un fondo de garantía para este tipo de emisiones. En todo caso existe una urgente necesidad de ser bastante más precavido de lo que se ha sido hasta el momento. La situación en torno de la emisión de títulos de corto plazo, por parte de empresas nacionales, es aún más seria si se toma en cuenta que una alta proporción de los ingresos de capital especulativo en América Lati14. La legislación vigente debería revisarse en general, ya que favorece al deudor y penaliza al acreedor. Se ha acuñado la expresión, en los medios financieros, de que en el país “paga sus deudas en realidad, quien las quiera pagar”. Ello influye, sin duda, en el costo de los recursos financieros, pues los usuarios de crédito deben pagar más por los préstamos.


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na se ha canalizado en años recientes, precisamente, a la adquisición de estos títulos de corto plazo del gobierno y de las empresas privadas en las bolsas de valores de la región. Las consecuencias altamente perjudiciales para la estabilidad macroeconómica cuando estos capitales golondrina abandonan abruptamente un país, son de sobra conocidos, sobre todo a la luz de los acontecimientos acaecidos en México a finales de 1994 y al consiguiente “efecto tequila” en otros países latinoamericanos. En relación con los bonos del Sector Público –Gobierno, Banco Central, entes y empresas públicas– la solución sería, evidentemente, mantener un estricto orden en las finanzas públicas. De esta manera, la oferta de títulos públicos de corto plazo sería de poca monta. En cuanto a los bonos emitidos por el sector privado es necesario distinguir tres casos diferentes que ocasionan un marcado aumento en la demanda de recursos financieros en el mercado local con la consiguiente alza en las tasa de interés pasivas reales, lo cual, a la vez, es la causa del ingreso de capitales especulativos, con frecuencia, en cantidades muy significativas: i.

Un boom de las inversiones locales (requerimiento de financiamiento para ampliar la capacidad de producción). Este caso, en realidad, no debería presentarse ya que reñiría con la racionalidad elemental de los empresarios al pretender financiar proyectos de inversión con recursos de corto plazo. Si se tratara de caer en esta tentación, la CNV deberá impedir la emisión de títulos de corto plazo por parte de las empresas nacionales para colocarlos en las bolsas de valores.

ii. Un boom de exportaciones (requerimiento de financiamiento de capital de trabajo –materias primas– para aumentar la producción). En este caso el ingreso de capitales especulativos no debería causar trastornos de consideración por cuanto el país generaría las divisas adicionales para hacer frente a la posible salida de los capitales golondrina. iii. Un boom de consumo interno (requerimiento de financiamiento de capital de trabajo para aumentar la producción para el mercado local). Debe observarse, sin embargo, que cuando el aumento del consumo interno es consecuencia de una expansión acelerada e



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inesperada de las exportaciones (precio del café) o del mejoramiento de los términos de intercambio, la satisfacción del aumento de la demanda interna puede llevarse a cabo sin necesidad de ingresos importantes de capitales especulativos. Además, cuando el incremento del consumo interno se debe a razones como la expansión monetaria excesiva del Banco Central o la disminución de los aranceles externos sin la debida devaluación compensatoria, entonces la atención debe dirigirse a la raíz del problema y no a los síntomas. Sin embargo, los ingresos indeseables de capitales especulativos están, por no dudarlo, a la orden del día, por un motivo u otro. Por ello, la reforma del sector financiero requiere extremar las medidas de precaución por parte de la CNV cuando analiza las solicitudes de empresas nacionales para emitir títulos de corto plazo en las bolsas de valores. Finalmente debe señalarse que el sistema tributario del país favorece el endeudamiento de las empresas en lugar de promover la capitalización. Los gastos financieros por concepto de pago de intereses son deducibles del cálculo de la renta gravable. Los dividendos, por el contrario, son gravados con un impuesto específico. Esto tiende al endeudamiento excesivo, real y ficticio (el pago de intereses se utiliza como medio de pago de dividendos), de las empresas. Se pierde de vista que en el mediano plazo, el crecimiento de las empresas depende del fortalecimiento de las cuentas patrimoniales y no de las cuentas del pasivo. Por ello, es urgente adoptar las modificaciones del régimen tributario necesarias para corregir esta situación anómala.

El saldo de la deuda pública El financiamiento de los déficit del Sector Público se ha realizado, año tras año, mediante la colocación de bonos, principalmente, del Gobierno y del BCCR. No es, pues, de extrañar la acumulación de un elevado monto de la deuda pública, tanto externa como interna. El saldo de esta última, en especial, ocasiona problemas importantes ya que ha adquirido, en buena medida, las características de una bola de nieve: emitir más bonos para hacer frente al pago de los intereses de la misma deuda. En la actualidad, uno de cada tres o cuatro colones del gasto del Gobierno se destina al pago de intereses y las pérdidas del BCCR se origi-


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nan también en el pago de los intereses sobre su deuda. Esta situación impone serias restricciones a: •

el manejo de la política monetaria del BCCR,

•

el destino del gasto del gobierno, y

•

el nivel de las tasas de interés.

La deuda pública, dado el monto, es un factor perturbador de las finanzas públicas y del mercado financiero. De ahí la conveniencia de buscar procedimientos para reducir la cuantía. Varias consideraciones son pertinentes: a) El traslado de una proporción elevada de la deuda del BCCR al Gobierno (Ministerio de Hacienda) mediante las disposiciones del Artículo 175 de la recién aprobada Ley del Banco Central de Costa Rica (Ley No. 7558) es un paso muy importante en la dirección correcta.15 Si bien el saldo consolidado de la deuda pública no disminuye, con esta medida, si se logra un avance importante. Así, una parte de la deuda se traslada de la institución con muy escasas posibilidades de contar con recursos sanos (recaudación de impuestos o generación de utilidades) para pagar la deuda –el BCCR– a otra institución –el Ministerio de Hacienda– con mayor capacidad de pago. La medida desata parcialmente las manos al BCCR, lo cual es de suma importancia, para poder realizar las tareas –la política monetaria– de manera más eficiente. Finalmente, abre el camino al BCCR para realizar las operaciones de mercado abierto con bonos del gobierno y no con los propios, así se abarata, parcialmente, el costo de estas transacciones y se facilita alcanzar un nivel de inflación de un dígito, lo cual, de otro modo, será muy difícil. b) Si el objetivo consiste en reducir el monto de la deuda pública el primer paso ha de ser impedir su aumento, para lo cual es indispensable que el nuevo endeudamiento sea compensado con la amortización de deudas anteriores. El segundo paso, tendría por objetivo disminuir el saldo de la deuda pública. Este propósito no puede alcanzarse mediante la acumulación de superávit fiscales. Esto no sería realista. El único camino abierto consiste en disponer (vender) 15. Dada la importancia el texto completo del Artículo 175 se transcribe en el Anexo 3.



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algunos de los activos propiedad del Sector Público y destinar el producto de la venta a la amortizacíon acelerada de la deuda pública. De esta manera, podrían liberarse recursos y destinarlos a otros menesteres como gastos en educación e inversiones en infraestructura. Pero debe reiterarse, una y otra vez, que esto tiene sentido sólo si previamente se han dado los pasos necesarios para sanear permanentemente las finanzas públicas. c) Las decisiones acerca de cuáles activos públicos vender, así como el destino de los fondos recaudados son de carácter esencialmente político. Sin duda, el Sector Público debe analizar, constantemente, la composición óptima de su cartera de activos a fin de obtener de ellos la mayor rentabilidad social posible. Hoy puede justificarse, el canalizar los recursos a determinados activos o actividades y mañana a otros. Esto depende de las necesidades –siempre cambiantes– del país y de las fuentes alternativas –sector privado, nacional o extranjero– para financiar las diversas inversiones y actividades. Además, desde el punto de vista de la utilización de los activos propiedad del Sector Público la inversión en activos fijos no siempre representa su mejor uso. Algunas veces la inversión en recursos humanos –educación secundaria, comedores escolares– tiene un rendimiento social superior a las inversiones en activos fijos –carreteras, por ejemplo. Por consiguiente, si bien las consideraciones financieras son un elemento importante, no son el factor determinante para tomar la decisión acerca de cuáles activos públicos vender. Sin embargo, no cabe duda de la necesidad de disminuir el saldo de la deuda pública, si se desea impulsar el desarrollo económico del país (mediante la reducción del “estrujamiento” del sector privado por parte del Sector Público) y mejorar la distribución del ingreso nacional (reducir el pago de intereses a los grupos de ingresos altos y medios y aumentar el gasto social para favorecer a los grupos de bajos ingresos).

El sistema financiero informal a) El sector financiero nacional está constituido por el mercado financiero formal y por el informal. Este, a la vez, consta del mercado in-


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formal que funciona en el territorio nacional y las llamadas offshore que funcionan en el exterior. Este último tema ya se abordó en el punto cuarto. Ahora es necesario referirse al tema del mercado financiero informal cuyas operaciones se llevan a cabo, directamente, en suelo costarricense. En el sector financiero informal operan, como usuarios de crédito, consumidores y productores y las transacciones se realizan tanto en efectivo como en especie. El crédito a los consumidores toma la forma, por ejemplo, del descuento de giros de gobierno, préstamos sobre el décimo tercer mes, crédito para adquirir prendas de vestir casa por casa o comprar artefactos electrodomésticos. En estos dos últimos casos la tasa de interés forma, generalmente, parte del principal. El crédito a los productores se otorga también de diferentes maneras, por ejemplo, préstamos para la producción, adelantos sobre la compra de futuras cosechas, créditos para adquirir materias primas, insumos y combustibles. También en estos últimos casos la tasa de interés se incluye, generalmente, en el principal.16 Todo lo anterior se refiere a las operaciones activas pero, evidentemente, también las hay pasivas, aunque de menor importancia que las activas. En otras palabras, los intermediarios financieros, en ese segmento del mercado, captan recursos del público. Aún cuando no se conoce a ciencia cierta la magnitud del mercado financiero informal los indicios sugieren una gran importancia en ciertas zonas rurales y en relación con ciertos grupos de “pequeños” productores y ahorrantes. Las tasas de interés activas y pasivas en el mercado financiero informal son bastantes más elevadas que las prevalecientes en el mercado financiero formal. No obstante, los créditos se conceden con mucha mayor rapidez, el trámite tiene un costo menor (menos espera, menos papeleo) y las garantías menos onerosas. Lo anterior, sin duda, reduce el costo total de las transacciones. Los costos para el deudor son elevados, pero el riesgo para el acreedor también lo es.

16. Con frecuencia las cadenas de crédito son de varios escalones: del importador al productor industrial, de éste al mayorista, luego al minorista para llegar, finalmente, a conceder el crédito al usuario del crédito, consumidor o productor.



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b) Las razones de la aparición de este mercado financiero informal son básicamente dos. Una se refiere al exceso de regulaciones, controles e impuestos en el mercado financiero formal, lo cual propicia el traslado de recursos financieros de éste al informal. La otra es el grado de desarrollo económico del país y del sector financiero, lo cual hace poco rentable, para los intermediarios del mercado financiero formal, realizar ciertas operaciones (pasivas y activas) en algunas zonas del país con determinados clientes potenciales. Esto deja sin satisfacer cierta demanda de servicios financieros (activos y pasivos). Se abre así la posibilidad de operar a los intermediarios del mercado financiero informal. La primera de las razones señaladas es una evidente manifestación del fenómeno de represión financiera. La segunda de ellas es un claro reflejo de la fragmentación natural del sistema financiero. El aumento de los costos de transacción del crédito formal, muy especialmente en los bancos estatales debido, en buena parte, a la burocratización de estas entidades, ha sido otra causa, en este caso del lado de la demanda, para el fortalecimiento del mercado financiero informal. c) No debe caerse en la tentación de tratar de eliminar o destruir, si se pudiera, este segmento del mercado financiero. Los objetivos deberían ser otros: i.

Incorporar al mercado financiero informal al formal. Esto en buena medida se logra, del lado de las operaciones pasivas (tasa de interés y condiciones para captar recursos), si el BCCR utiliza, para llevar a cabo su política, instrumentos de carácter indirecto. Las medidas presionan, simultáneamente, en ambos mercados, el formal y el informal.

ii. Aprovechar al máximo las ventajas y características positivas del mercado informal. Entre ellas vale mencionar: la información, el conocimiento y la experiencia sobre el cliente representa un activo muy importante. Operar en este mercado tiene costos altos, pero serían mucho más elevados si los intermediarios del mercado financiero formal intentaran incursionar en él. Los costos de operación (trámite de los créditos, seguimiento de


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los préstamos, gestión de cobro) si bien elevados, son inferiores a los del mercado financiero formal. Estas características positivas deben aprovecharse. En vista de esta situación deberían adoptarse medidas con el propósito primero, de utilizar las redes de crédito al servicio de los clientes del mercado financiero informal (suministro de insumos y materias primas) y segundo, de fortalecer las entidades financieras en proceso de gestación, como FINCA, los bancos comunales, las cooperativas de producción, las asociaciones de productores y las cooperativas de ahorro y préstamo. De esta manera, se podría aumentar el flujo de recursos financieros y promover la captación de ahorros en el mercado financiero informal. El objetivo, en lugar de destruir, ha de ser integrar y fortalecer.

La función de supervisión a) Las etapas anteriores de la reforma del sistema financiero han permitido realizar avances significativos en el ámbito de la supervisión y de la regulación de los intermediarios financieros: •

Se ha logrado una mayor autonomía del ente supervisor; tanto es así que la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) cuenta ahora con una propia junta directiva.

•

Se han ampliado las facultades de la SUGEF en cuanto a las labores de supervisión, regulación y aún de control.

•

Se ha extendido el ámbito de la acción de la SUGEF al permitirle cubrir no sólo a los bancos y las financieras, sino eventualmente también a las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas.

•

Se han dedicado recursos significativos a la capacitación de recursos humanos.

Sin embargo, a pesar del avance logrado, el camino por delante es aún largo y empinado. b) Desde el punto de vista institucional falta aún completar la organización. Por el momento existen dos entes supervisores: la SUGEF



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y la CNV. Falta por crear una tercera institución supervisora para las actividades relacionadas con los regímenes de pensiones, los fondos de inversión y las autoridades de seguros. Estas tres entidades tendrían a cargo la responsabilidad de supervisar y regular las diversas empresas financieras –privadas y públicas– y las diversas actividades financieras. Por algunos años aún, mientras el país aprende cómo llevar a cabo las funciones de supervisión, las tres instituciones mencionadas anteriormente han de funcionar bajo la égida del BCCR. Después de transcurrido cierto tiempo, se podrán evaluar las ventajas y las desventajas de proceder a una autonomía completa del BCCR o a establecer algún otro esquema institucional. Pero por el momento se trataría de completar y fortalecer el sistema descrito. c) La necesidad de un buen sistema de supervisión del sistema financiero es innegable. La liberalización del sector financiero ha de avanzar, simultáneamente, con el mejoramiento del sistema de supervisión. Libertad no es sinónimo de libertinaje. Los países que procedieron a liberalizar el sector financiero sin crear a la vez un sistema moderno de supervisión han debido pagarlo muy caro, tal es el caso de los países del Cono Sur. El objetivo de la supervisión es prevenir y reducir el riesgo sistémico del sector financiero causado por fenómenos macroeconómicos o distorsiones microeconómicas. La supervisión se justifica para hacer frente a ciertas deficiencias del mercado (market failures) y a lo externo negativo relacionado con el “efecto dominó” y las “corridas” en el sistema financiero. Sin embargo, ha de guardarse la debida prudencia. Aquí se aplica aquello de ni tan poco que no alumbre al santo, ni tanto que lo queme. La supervisión no ha de ser excesiva. Tan perjudicial puede ser la falta de supervisión como el exceso. Cuando la regulación resulta excesiva, simplemente, los intermediarios financieros emigran con los recursos y entonces los sujetos sometidos a la supervisión disminuyen o desaparecen.17 17. Sin embargo, los coeficientes y las “razones” financieras establecidas en las normas de Basilea han de ser más estrictos en el caso de los intermediarios financieros locales. Esto se debe a la mayor vulnerabilidad del sector financiero costarricense debido al reducido tamaño, la poca experiencia, la escasa solidez y el limitado acceso al mercado financiero internacional.


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d) El sistema de supervisión no tiene el propósito de evitar la quiebra de intermediarios financieros. La desaparición de algunos de estos intermediarios es inevitable y, en algunos casos, aún conveniente. Lo importante es proceder de manera ordenada, es decir evitar el “efecto dominó”, el cual podría perjudicar a entidades financieras cuya situación es satisfactoria. Es más, es indispensable, a fin de evitar el riesgo moral, que los intermediarios financieros tengan muy en claro que ni el BCCR ni el Gobierno están dispuestos a sacarles las castañas del fuego. Los accionistas han de aceptar la responsabilidad, es decir, asumir el riesgo de perder el aporte de capital. e) Los riesgos del sistema de supervisión son importantes y han de tenerse presentes. i.

No toda deficiencia del mercado justifica la intervención (regulación, supervisión) de los entes supervisores. De hecho, algunas veces el costo de la intervención es mayor que el originado en las deficiencias del mercado.

ii. La intervención del ente regulador, con frecuencia, aumenta y empeora las deficiencias del mercado, tal es el caso, por ejemplo, de ciertos seguros que acentúan el riesgo moral. iii. Por lo general, los intermediarios financieros –los sujetos de la supervisión– saben más y conocen mejor que los supervisores los riesgos y las deficiencias del sistema financiero. Frecuentemente, los supervisores llegan tarde y logran poco (too little, too late). iv. Los entes supervisores no han desarrollado aún criterios adecuados para decidir si es preferible supervisar entidades financieras o actividades financieras. Esto conlleva el riesgo adicional de cambios frecuentes en los procedimientos y normas para llevar a cabo la supervisión. f)

La supervisión no sólo presenta riesgos, sino también tiene limitaciones importantes. i.

El sistema de supervisión no puede impedir las consecuencias de la falta de honestidad y probidad. Cuando un banquero, de manera deliberada, trata de burlar y violar las disposiciones de



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los entes supervisores, es poco lo que puede hacerse. Por lo general, se sale con la suya. ii. El sistema de supervisión, aun cuando adecuado, no puede hacer frente a las dificultades de los intermediarios financieros cuando se trata de problemas generalizados originados en desequilibrios macroeconómicos, tales como la inflación y los déficit fiscales (aumento de las tasas de interés) o la recesión económica (disminución del volumen de ventas y de la capacidad de pago de los deudores) o en las consecuencias del cambio del modelo económico, como el desmantelamiento del proteccionismo y el efecto en la rentabilidad de las empresas. Estos fenómenos, fuera del ámbito de los entes supervisores y de los mismos intermediarios financieros, influyen, a veces significativamente, en la liquidez de la cartera de préstamos y puede acarrear serias dificultades al sistema bancario. El sistema de supervisión no puede hacer mucho para remediar estos fenómenos. La supervisión no puede contra las deficiencias de la coyuntura macroeconómica, cuyas consecuencias abarcan a todos los intermediarios financieros. iii. La globalización de la economía mundial lleva más y más a la internacionalización del sistema financiero. Las operaciones y transacciones realizadas fuera del territorio nacional por agentes económicos del país son cada día mayores y están fuera del ámbito de los entes supervisores costarricenses. g) Por ello, el sistema de supervisión ha de orientarse a: i.

Evolucionar en el sentido de poner menor atención a las labores de auditoría y más bien centrar la atención en la tarea de evaluar riesgos. La revisión contable debe relegarse y dársele primacía al análisis del riesgo financiero.

ii. Propiciar la autorregulación por parte de los intermediarios financieros, creando el debido sistema de incentivos para este propósito. Así, los intermediarios han de considerar beneficioso para ellos mismos acatar ciertas regulaciones y aceptar ciertas normas. Actuar prudentemente, con cautela, ha de ser un buen negocio para los intermediarios financieros.


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iii. Reconocer que la confianza en el sistema financiero del país depende más del buen funcionamiento de la economía monetaria, del crecimiento económico y del grado de competencia que del sistema de supervisión y regulación. iv. Proceder, cuanto antes, a fomentar la educación financiera básica en la población, a fin de ayudarle a tomar decisiones acertadas en cuanto a ahorros e inversiones, tal como ya se indicó anteriormente. Sólo la experiencia indicará si el sistema de supervisión ha sido capaz de funcionar con la sensatez debida y de operar con la tecnificación necesaria para llegar a constituirse en un elemento esencial del desarrollo del sector financiero del país. Sin embargo, no debe apostarse al futuro. El esfuerzo ha de iniciarse de inmediato. Esto es especialmente cierto en relación con la capacitación y el entrenamiento de personal.

REFLEXIONES FINALES

8.5

En esta última sección es necesario abordar tres interrogantes, a saber: primero, ¿cuáles serían los resultados esperados de esta nueva etapa de la reforma financiera?; segundo, ¿cuáles serían los principales factores condicionantes de dicha reforma? y tercero, ¿cuáles temas han quedado aún en el tintero? a) ¿Cuáles logros serían de esperar si se lleva a cabo esta nueva etapa de la reforma financiera? Los resultados principales serían los siguientes: •

La confianza y la eficiencia del sistema de pagos –y por ende de la economía monetaria– aumentarían.

•

La seguridad del sector financiero se incrementaría, tanto para el sistema como un todo, para los intermediarios financieros y los ahorrantes individualmente.

•

La supervisión del sistema financiero se centraría más y más en la administración de riesgos. La supervisión prudencial –prevenir más que lamentar– adquiriría el papel principal.



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•

La disminución del margen de intermediación financiera.

•

La integración del sistema financiero se reforzaría al reducirse las diferencias entre el sector formal y el informal.

•

La integración del sistema financiero nacional con el internacional se incrementaría.

De esta manera, el sistema financiero llegaría a representar, cada día, un elemento positivo para el desarrollo económico del país. b) ¿Cuáles factores influirían en los resultados de la reforma financiera? Es necesario por una parte tomar las medidas, es decir, llevar a cabo la reforma y por otra parte, determinar de qué depende el éxito de la reforma. Varios elementos deben mencionarse. •

La estabilidad macroeconómica consecuencia de la política económica. Los déficit fiscales –debido al “estrujamiento” del sector privado– y la inflación –debido a la inseguridad– representan graves obstáculos para la reforma financiera.

•

Las reformas microeconómicas relacionadas, por ejemplo, con la validez de los contratos, la seguridad de la propiedad, el desmantelamiento del exceso de regulaciones y de normas.

•

La calidad de los recursos humanos para aplicar a cabalidad la legislación vigente, así como promover el mejoramiento institucional. En este orden de ideas, el buen funcionamiento del sistema de supervisión es de gran trascendencia.

•

La aplicación del nuevo modelo de liberalización económica, especialmente, en relación con la apertura comercial.

•

La estabilidad o inestabilidad del sistema financiero internacional en vista de la gran influencia en el sector financiero nacional dada la apertura de la cuenta de capital y del proceso de globalización financiera.

•

El grado del compromiso en llevar adelante la reforma. Los agentes económicos han de percibir una clara decisión de asumir los riesgos y los costos que la reforma conlleva de manera ineludible. De ello depende, en gran medida, la credibilidad en


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el proceso. Ella representa el activo principal de la reforma. Y la credibilidad surge no del dicho, sino del hecho. Por ello mismo, las acciones concretas y las medidas específicas han de guardar la debida coherencia y la necesaria congruencia. De no ser así se pondrá en tela de duda el proceso mismo. Tres observaciones son de especial importancia: i.

La desregulación interna, la apertura de la cuenta de capital, el establecimiento de bancos extranjeros, la integración del sector informal, todo ello aumenta sin dudarlo, la competencia en el sistema financiero. Esta evolución es conveniente. Como se ha indicado el mayor grado de competencia ayuda a disminuir el margen de intermediación financiera. Sin embargo, ha de tenerse cuidado. Ante un entorno sustancialmente más competitivo los bancos pueden: primero, reducir los márgenes de intermediación más allá de lo conveniente y con ello poner en peligro los resultados del estado de ganancias y pérdidas; segundo, proceder a una expansión muy acelerada de las actividades con posibles consecuencias adversas dadas las limitaciones de capital y de recursos humanos; tercero, bajar la guardia en cuanto al análisis de los riesgos de la clientela, con lo cual desmejora la calidad de la cartera de activos. Éstos son peligros reales, cuyas consecuencias, de concretarse, serían muy perjudiciales para el sistema financiero. Por lo tanto han de evitarse. Así, paralelamente de las medidas para fomentar la competencia, ha de tomarse, de manera paralela, un conjunto de acciones entre las cuales se encuentran: adecuar la organización interna de los bancos para mejorar los procedimientos de toma de decisiones y de monitoreo, reforzar los mecanismos de regulación y supervisión y aumentar, asimismo, el capital mínimo y las reservas de los bancos.

iii. La secuencia de las reformas para aplicar el nuevo modelo de desarrollo es un tema importante, sin embargo, no debe convertirse en una camisa de fuerza. La flexibilidad debe mantenerse, para adecuarse a las circunstancias y aprovechar las oportunidades. Es necesario, empero, tener claro



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que la reforma del sistema económico, plantea nuevos retos al sector financiero. Así, por ejemplo, la disminución del proteccionismo arancelario bien puede debilitar la condición de los activos de los bancos. En efecto, clientes de buena calidad cuando el arancel aduanero es del cuarenta por ciento, dejan de serlo cuando disminuye a veinte por ciento. Y esto sin responsabilidad directa del banco ya que el préstamo había sido bien evaluado, pero surgieron circunstancias imprevistas. Por ello los bancos han de poner especial atención en la evolución de la rentabilidad de los diferentes sectores y actividades productivas a la luz de la aplicación del nuevo modelo de liberalización económica. iii. Deben reconocerse las debilidades importantes del sistema financiero nacional. Dos factores ayudan a explicar las limitaciones: Una, se trata de un sector financiero pequeño de incipiente creación, con poca experiencia acumulada y escasa solidez financiera. Dos, es un sector financiero muy vulnerable. Debido a la apertura financiera y comercial, los embates desde afuera presionan directamente en él. Además, como se indicó en el párrafo anterior, la aplicación del nuevo modelo de liberalización económica plantea problemas inesperados. Ante los mayores riesgos, consecuencia de la fragilidad de una parte y de la vulnerabilidad de otra, deben extremarse las medidas de precaución. Por ello, debería irse más allá de los requisitos y normas establecidas por Basilea, cuando se trata de bancos y otros intermediarios financieros locales. c) Como se indicó anteriormente, el proceso de la reforma del sector financiero, para efectos prácticos, no concluye. Cada etapa pone la base para la próxima. Y en este caso no se trata de una excepción. En efecto, algunos temas de gran importancia no han sido incluidos en esta próxima etapa de la reforma financiera. Han quedado para más adelante. Dos de estos temas tienen una gran trascendencia, tanta que quizás llegue a considerarse la necesidad de adelantar la ejecución e incorporarlos, a pesar de todo, en la etapa que se estudia y comenta en este documento. Se trata de la “dolarización” de la economía costarricense y de la creación de instituciones financie-


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ras dedicadas, exclusivamente, a suministrar servicios relacionados con el sistema de pagos y no con las operaciones de crédito.

La dolarización El término dolarización ha sido utilizado de tres maneras diferentes: Primera, como la autorización de operaciones financieras –activas y pasivas– en divisas. De esta manera, se permite la tenencia y la transferencia de divisas así como la libre conversión a moneda nacional. Segunda, como el establecimiento de un tipo de cambio fijo entre la moneda nacional y las divisas. Generalmente, esta decisión está relacionada con el funcionamiento de la caja de conversión. La emisión de moneda nacional es una función de las reservas monetarias internacionales en manos del Banco Central o de la Caja de Conversión. Cada unidad de moneda nacional debe estar respaldada, cien por ciento, por un determinado monto de divisas. Éste es el régimen vigente, actualmente, en Argentina. Tercera, como la sustitución de la moneda nacional por una divisa, por ejemplo, el dólar estadounidense. La moneda nacional dejaría de circular. Éste es el sistema prevaleciente en Panamá en la actualidad. El tema candente de discusión, en el caso de Costa Rica, se refiere precisamente a esta última acepción. En buen romance ¿hasta dónde le conviene al país sustituir el colón por el dólar de Estados Unidos? En cuanto a la primera acepción ya ha sido realizada casi totalmente en Costa Rica. En cuanto a la segunda, sólo como una posible transición hacia la tercera, pareciera conveniente. El régimen de tipo de cambio fijo y la cámara de conversión, en países tan pequeños y en vías de desarrollo como Costa Rica, están sometidos a tremendas y constantes apremios de los grupos de presión –laborales, empresariales, políticos. Esto crea incertidumbre. El compromiso no se percibe como una decisión irrevocable. Por consiguiente es la acepción tercera la que debe retener la atención. Consiste, básicamente, en sustituir la moneda local por una divisa. Para ello habría de canjearse la moneda nacional por la divisa. Los títulos



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valores (acciones, bonos, etcétera) serían también canjeados y los contratos y los precios se expresarían en la divisa escogida para hacer la sustitución. Una decisión de esta naturaleza habría de pensarse detenidamente dada la trascendencia. Los costos y beneficios pueden ser significativos. Seguidamente, se examinan las desventajas, luego las ventajas.

Desventajas i.

La principal desventaja consiste en la pérdida de “soberanía monetaria” en que incurre el país, al perder control sobre la emisión monetaria. Ésta pasaría a manos del país emisor de la moneda adoptada como moneda nacional. Si fuera el dólar estadounidense, el poder de emisión pasaría del Banco Central de Costa Rica al Federal Reserve Bank de los Estados Unidos.

ii. La renuncia al tipo de cambio como mecanismo de ajuste ante diversos shocks, principalmente de origen externo. iii. La vulnerabilidad de la economía costarricense podría aumentar dada la mayor presencia de las decisiones monetarias tomadas fuera del territorio nacional, pero a la vez, se reduciría a causa de decisiones desacertadas del Banco Central local. iv. Las pérdidas financieras serían de dos tipos. Por una parte, el Banco Central de Costa Rica no podría aprovecharse del “señoreaje” y por otra, el país dejaría de percibir los intereses sobre el monto de divisas requerido como capital de trabajo. Esta enumeración exige los siguientes comentarios: i.

En cuanto a las desventajas primera y segunda cabe preguntase hasta dónde dispone en realidad el país de “soberanía monetaria” en vista de la apertura de la cuenta de capital y la convertibilidad completa vigente en la actualidad. Además, dado el grado creciente de globalización financiera internacional la vulnerabilidad de la economía nacional no es algo nuevo. En el caso de la Unión Europea, ésta es la dirección de la unión monetaria. Los países han aceptado, de hecho y de derecho, ceder la “soberanía monetaria”. Pero es más: en el pasado el ejercicio de la soberanía monetaria ha pro-


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piciado, desgraciadamente, lamentables episodios de inestabilidad macroeconómica. ii. En relación con las pérdidas financieras, cuanto menor la inflación menor será el “señoreaje” y las pérdidas por concepto de intereses dejados de percibir por el uso de las divisas como capital de trabajo, es una pérdida real, que debe tenerse en cuenta pero difícilmente puede aceptarse como el argumento determinante de la decisión final.

Ventajas i.

Se eliminaría la inflación de origen interno. El nivel de la inflación sería igual al de la divisa, tal como acontece en Panamá. La eliminación o la reducción significativa de la inflación es de enorme significado social ya que representa el impuesto más inequitativo para los grupos de más bajos ingresos y, además, los agentes económicos podrían tomar mejores decisiones sobre ahorro, inversión y consumo.

ii. La confianza en el país aumenta de manera notoria, al desaparecer la posibilidad de manipular políticamente la moneda nacional y el tipo de cambio debido a injerencias extrañas en el Banco Central o por incompetencia de las autoridades monetarias. iii. La credibilidad en el país también mejoraría en vista de la disciplina fiscal que la dolarización exigiría. Confianza y credibilidad son elementos esenciales para crear un entorno apropiado para atraer inversiones extranjeras, promover el ahorro nacional y, por ende, permitir el desarrollo económico del país. iv. Se reduce la posibilidad del ciclo económico por razones políticoelectorales. v.

Ventajas financieras al abaratarse los costos de conversión de monedas y de las transacciones financieras con el extranjero.

vi. El país emisor de la divisa –los Estados Unidos, en el caso de Costa Rica– no tomaría decisiones de política económica pensando en la economía costarricense. No tendría ningún motivo para perjudicar la economía del país que adoptó moneda estadounidense como lo-



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cal. En última instancia, habría de evaluarse cuáles son los riesgos mayores para Costa Rica: si las ocurrencias del propio Banco Central o las del Federal Reserve. La dolarización propiciaría, sin duda, una mayor integración a la economía internacional y aumentaría la confianza, en el ámbito internacional, en la economía costarricense. Como puede apreciarse, el camino es largo, pero dada la importancia de la meta bien vale la pena plantearse si no debería emprenderse la marcha en un futuro relativamente cercano.

Nuevas instituciones financieras Se ha insistido en las evidentes ventajas de la economía monetaria sobre otros tipos de economía, como la de autoconsumo o la de trueque. El funcionamiento de la economía monetaria depende de un sistema de pagos expedito y confiable. Éste, a la vez, tiene dos prerrequisitos: una, los agentes económicos han de tener confianza en el valor de la moneda en circulación, sea nacional o extranjera. De no ser así, simplemente los ahorros monetarios no existirían, sino el ahorro se mantendría en otros bienes como el oro, la tierra o el ganado. Dos, los agentes económicos también han de tener confianza en la estabilidad y permanencia de las instituciones financieras dedicadas a resguardar el dinero y a realizar las transacciones de pagos (recibir depósitos, cambiar cheque, hacer transferencias). De no ser así, los agentes económicos aún cuando utilizarían la moneda como medio para acumular riqueza y para realizar pagos, harían poco uso de las instituciones financieras dedicadas a las operaciones propias de la economía monetaria. En la actualidad, se presenta un problema de gran importancia por el hecho de llevarse a cabo, entremezcladas, las operaciones de pagos y las de crédito –y aún las de inversión en algunos casos– en las mismas instituciones financieras. El problema surge por cuanto las primeras no presentan riesgos financieros, mientras las segundas sí. Es más, la esencia del negocio bancario consiste en la captación de recursos de los ahorrantes para prestarlos a los usuarios de crédito y asumir los riesgos derivados de estas transacciones. La administración deficiente de estos riesgos es el origen de la quiebra de las instituciones bancarias. Tanto es así que aún en las economías más desarrolladas y en los sistemas financieros


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mejor supervisados la quiebra de bancos acontece con cierta frecuencia. Ello pone en peligro no sólo las instituciones financieras dedicadas a actividades crediticias sino también la estabilidad del sistema de pagos. En vista de esta situación se ha planteado (Simons, 1934, pp. 64-65; Lizano, 1990, pp. 76-78; The Economist, 22 de julio de 1995, p. 16) la conveniencia de separar ambas actividades.18 El Estado tiene especial interés en salvaguardar la economía monetaria y velar por el buen funcionamiento. Para ello existirían instituciones dedicadas, exclusivamente, a las operaciones del sistema de pagos. Se trataría, como dice Simons de almacenes para guardar dinero, hacer pagos y transferencias. Tendrían, para efectos prácticos, un encaje del cien por ciento sobre los depósitos que reciban y no realizarían ninguna operación de crédito, ni de inversión en títulos valores. Los únicos activos financieros serían caja y depósitos en el Banco Central. En algunos países las cuentas de ahorro postal desempeñan funciones similares. Los ingresos de estas instituciones –denominadas bancos restringidos (narrow banks) por The Economist– provendrían del cobro de los servicios: administrar cuentas corrientes, recibir depósitos, cambiar cheques, hacer transferencias. Dado el interés público en el buen funcionamiento de la economía monetaria, el Banco Central debería considerar el pago directo para llevar estos servicios a algunas zonas y regiones del país. Se trata, prácticamente, de un servicio público. Asimismo, habría de considerarse la posibilidad de permitir la operación de ambas actividades –el otorgamiento de crédito y las relacionadas con el sistema de pagos– bajo un mismo techo, es decir, en una misma institución financiera. The Economist insiste en la necesidad, en caso de darse esta situación, de establecer salvaguardias muy precisas (strong firewalls) a fin de mantener ambas actividades debidamente separadas. Como se indicó, la propuesta no es una idea nueva. Ha estado vigente en algunos países desde hace décadas. El establecimiento, en el sistema financiero costarricense, aumentaría la confianza y seguridad del sistema de pagos19 y mejoraría el funcionamiento de la economía monetaria. 18. En el Anexo 8.2 se encuentran los textos más relevantes sobre este tema. 19. Se podría pensar en establecer un seguro para los depósitos en cuenta corriente, no para cubrir riesgos financieros, por cuanto éstos no existen, sino riesgos de otra naturaleza como la ineficiencia o el hurto.



8.6

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A MANERA DE CONCLUSIÓN

Posponer la reforma financiera tiene costos, con frecuencia elevados, en términos de la movilización de recursos financieros y de la eficiencia del uso, es decir para el desarrollo económico del país. Cuanto más subdesarrollado sea un país, más urgente es, pues, la necesidad de poner manos a la obra. De igual manera, cuanto más distorsionada se encuentre una economía –más alejada de la curva de transformación– mayor será el costo de posponer la reforma financiera. Ahora bien para llevar a buen término la reforma financiera han de satisfacerse al menos tres condiciones, a saber: i.

Los beneficios de la reforma financiera deben ser percibidos por determinados grupos de la sociedad. Éstos darán el soporte político necesario para proseguir la reforma. Ésta no puede realizarse en un vacío político, no puede avanzar ni tener éxito si se encuentra políticamente huérfana. Estos grupos pueden ser de diversa naturaleza: empresariales, políticos, profesionales o académicos. La presencia es indispensable para neutralizar la influencia de aquellos otros opuestos a la reforma financiera, que sin duda los habrá y serán importantes.

ii. La reforma financiera no puede llevarse a cabo de manera aislada. Ella forma parte de un nuevo modelo económico constituido por varias partes, una de las cuales es la reforma financiera. Otras son también esenciales como, por ejemplo, la apertura comercial y la modernización del Estado. Las diferentes partes del nuevo modelo de liberalización económica están estrechamente vinculadas entre ellas. El avance en unos campos abona el terreno para progresar en otros. No en todos se debe caminar al mismo ritmo, en unos se va a un paso más acelerado, dadas las circunstancias, pero en ninguno puede quedarse rezagado. Ello frenaría el avance en los demás. De ahí la necesidad de ubicar la reforma financiera dentro del marco general del cambio hacia el modelo de liberalización económica. iii. El saneamiento de las finanzas públicas es un elemento indispensable. Sin él no podrán crearse las condiciones propicias de la reforma financiera. Una y otra vez, los desequilibrios y déficit fiscales


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han representado un obstáculo muy serio para la cabal realización de dicha reforma. Cuando el déficit se financia con recursos del Banco Central el impacto inflacionario es evidente. Este procedimiento hoy, ha caído en desuso. Pero aún cuando se siga el camino de buscar el financiamiento en el mercado financiero –venta de bonos– los efectos son perjudiciales. La colocación de bonos presiona las tasas de interés al alza, por encima de las tasas internacionales lo cual, a la vez, atrae capitales especulativos (hot money, capitales golondrinas) del exterior. Esto pospone el ajuste del tipo de cambio, al aumentar la oferta de divisas, lo cual entorpece el proceso exportador y, por ende, la inserción de la economía nacional en la internacional. Además, estos capitales golondrina, emigran con la misma rapidez con que inmigran. Por ello, la política económica equivocada, particularmente el déficit fiscal, origina efectos negativos para el desarrollo económico de Costa Rica. Una política económica acertada –equilibrio fiscal, apertura comercial, liberalización económica– también atrae capitales del extranjero, pero de otro tipo. Se trata de capitales de largo plazo, para el financiamiento de inversiones fijas (fincas, fábricas, hoteles) atraídos no por el diferencial de tasas de interés entre San José y Miami, sino gracias a un entorno satisfactorio –jurídico, institucional, político y social– y a nuevas oportunidades de inversión, consecuencia de la evolución de las ventajas comparativas. Por ello, el ingreso de capitales especulativos de corto plazo –consecuencia de la política económica equivocada– es indeseable.20 Por el contrario, el ingreso de capitales de desarrollo de largo plazo –consecuencia de la política económica acertada– es bienvenido. Si estas tres condiciones no se satisfacen adecuadamente, la próxima etapa de la reforma financiera difícilmente podría cumplir el cometido. 20. Podría plantearse el argumento según el cual el ingreso de capitales golondrinas podría darse no sólo como consecuencia del déficit fiscal, sino también debido al sobreendeudamiento del sector privado. Sin embargo, cabe la duda de si en realidad el sector privado dispone de proyectos de inversión con las características financieras necesarias para atraer los capitales golondrinas, a saber: ofrecer tasas de interés suficientemente elevadas para atraer los capitales golondrinas y contar con un flujo de caja que permita generar los excedentes de caja para amortizar las deudas de corto plazo. Si estas condiciones no se dan, el sector privado no procedería a sobreendeudarse.



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Anexo 8.1 TEXTO DEL CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA, EL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO Considerando: 1. Que al Gobierno de la República, como representante de la colectividad nacional propietaria de los bancos comerciales del Estado, le compete legalmente el nombramiento de los miembros de la Juntas Directivas de esos bancos, por lo cual debe velar por su buen funcionamiento y debida administración. 2. Que, sin perjuicio de las tareas propias de la Auditoría General de Entidades Financieras en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones, orientadas al logro de los objetivos que aquí se indican, resulta necesario profundizar y acelerar los esfuerzos iniciados por los bancos estatales con la finalidad de racionalizar los costos de operación y los sistemas y procedimientos administrativos, así como los procesos de asignación y administración del crédito y otros activos para fortalecer su situación financiera y cumplir con las normas de supervisión prudencial. 3. Que de conformidad con la acelerada evolución del mercado financiero nacional es preciso que los bancos estatales desarrollen su actividad con niveles de productividad y costos operacionales acordes con los estándares internacionales y dispongan procedimientos adecuados de evaluación patrimonial; todo ello sin perjuicio de que se hagan revisiones periódicas para la evaluación de la razonabilidad de las metas propuestas. 4. Que los bancos del Estado deben mantener y mejorar la oferta de servicios según la demanda de los clientes, en condiciones competitivas con la banca privada, nacional e internacional, y mejorar su desempeño para continuar como instrumento para el desarrollo en

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condiciones eficientes de costo, diversificación de riesgos, plazos y liquidez. 5. Que es imprescindible y perentorio introducir transformaciones a la banca comercial del Estado, para que pueda enfrentar eficientemente la competencia y globalización financiera propias de los tiempos actuales, ya que de no hacerlo se renunciaría a los principios de promoción del desarrollo económico y social de la banca estatal. 6. Que el fortalecimiento patrimonial que requieran los bancos del Estado debe estar, en cada caso, condicionado al cumplimiento de las metas y objetivos de este Convenio. 7. Que la promulgación de la nueva Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, según el texto aprobado en primer debate en la Asamblea Legislativa (expediente 11639) autorizaría al Banco Central de Costa Rica a cancelar a los bancos comerciales del Estado pérdidas cambiarias incurridas por éstos en operaciones en moneda extranjera, y esto permitiría a esos bancos cumplir más adecuadamente con los niveles apropiados de previsiones por activos incobrables y fortalecer su situación de suficiencia patrimonial, así como disminuir las tasas de interés activas cobradas en sus operaciones crediticias. 8. Que la posible nueva ley mencionada en el considerando inmediatamente anterior, establecería una rebaja gradual de los niveles de encaje mínimo legal que permitiría a los bancos comerciales del Estado una disminución adicional en sus tasas de interés activas. 9. Que de acuerdo con sus competencias legales y en su condición de órgano de desconcentración máxima, encargado de ejercer el control, supervisión y vigilancia del sistema bancario nacional, la Auditoría General de Entidades Financieras debe ser responsable de verificar el cumplimiento de las moras y compromisos consignados en el presente Convenio. 10. Que compenetradas de lo anterior y convencidas de la impostergable necesidad de una reordenación total de la banca comercial estatal, las juntas directivas de los bancos comerciales del Estado, conforme sus facultades y competencias, han convenido con el Gobierno y con el Banco Central de Costa Rica adoptar y poner en práctica con carácter obligatorio, lo siguiente:



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Primero: Los bancos comerciales del Estado se comprometen a cumplir con los siguientes objetivos y calendarios: i.

Reducir los costos administrativos y de operación como proporción del promedio de sus activos productivos, de manera que esa relación no exceda del siete por ciento a partir del 30 del junio de 1998. Lo anterior implica, entre otras cosas, racionalizar la cantidad y funcionamiento de oficinas bancarias y la estructura de gastos, así como establecer metas para la venta de activos improductivos.

ii. Mejorar los procedimientos de concesión de créditos a efecto de que se evalúen correctamente la capacidad de pago de los deudores, las garantías que deban concederse, la viabilidad de los proyectos financiados, el historial del deudor y a realizar todos los esfuerzos necesarios para hacer eficiente la gestión cobratoria, con el objetivo de reducir gradualmente los niveles de morosidad de manera que al 30 de junio de 1998 y de ese momento en adelante, el porcentaje de cartera en mora legal a más de 60 días no exceda del cinco por ciento. iii. Reducir el margen de intermediación financiera definido como la diferencia entre los ingresos y gastos financieros expresada como proporción de los activos productivos, a un máximo de ocho por ciento de los activos productivos a más tardar el 30 de junio de 1998 y mantenerlo por debajo de ese límite de ahí en adelante. iv. Establecer, a más tardar el 31 de diciembre de 1995 y de acuerdo con el Banco Central de Costa Rica los planes de acción y la gradualidad para el cumplimiento de lo límites máximos aplicables a los indicadores financieros a que se refieren lo puntos 1 a 3 anteriores, por medio de la fijación de límites razonables con periodicidades semestrales, a partir del 30 de junio de 1996, que permitan alcanzar los niveles máximos establecidos para el 30 de junio de 1998. También a más tardar en esa fecha los bancos determinarán metas semestrales de rentabilidad sobre el patrimonio, acordes con estándares universales pertinentes y consistentes con las otras metas establecidas en este Convenio.


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v.

Los límites semestrales mencionados en el punto 4 precedente se fijarán de manera que se maximice la rebaja en la tasas de interés activas por los efectos del pago de las pérdidas cambiarias por parte del Banco Central, por la disminución de los encajes mínimos legales, por la disminución en los costos operativos, por las mejoras en la administración y en el cobro de la cartera crediticia y por la conversión de otros activos no productivos a productivos. Además, deberán permitir alcanzar la meta de rentabilidad, observando las reglas básicas de supervisión prudencial relativas a clasificación de cartera de activos, suficiencia patrimonial, límites de crédito a grupos relacionados y relaciones máximas de pasivo a patrimonio, establecidas por la Auditoría General de Entidades Financieras.

vi. A más tardar en la fecha en la que los bancos del Estado reciban del Banco Central de Costa Rica los bienes con los que esa entidad les cancelaría las pérdidas cambiarias a que se refiere al Artículo 178 del Proyecto de Ley Orgánica del Banco Central (expediente 11639, texto aprobado en primer debate), una vez aprobada esa ley, las entidades bancarias del Estado efectuarán las previsiones que indiquen las normas de la Auditoría General de Entidades Financieras para posibles pérdidas en las operaciones crediticias y otros activos, de manera que en todo momento dichas estimaciones sean iguales o superiores a la pérdidas esperadas. vii. Dictar las disposiciones necesarias para establecer una efectiva coordinación de sus decisiones en los servicios al público susceptibles de ser brindados eficientemente en forma conjunta, y racionalizar de esta manera sus costos e inversiones, especialmente en áreas como la automatización de servicios y la cobertura geográfica de éstos. viii. Dictar, por medio de sus juntas directivas, las normas, directrices, parámetros financieros y calendarios de ejecución de acciones adicionales que sean necesarios en la respectiva institución para el cumplimiento de los objetivos, metas y compromisos contenidos en este Convenio y que produzca la transformación de los bancos de Estado requerida para enfrentar la competen-



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cia y globalización de los mercados financieros, así como la ampliación de la cobertura de los servicios bancarios modernos y eficientes en la sociedad costarricense, especialmente por medio de la utilización de tecnología informática en los sistemas de pagos, ahorro y crédito. Segundo: El Gobierno evaluará periódicamente el cumplimiento de las metas contenidas en este Convenio y las adicionales que establezcan las juntas directivas de cada banco comercial del Estado para los mismos efectos, y determinará si procede y se necesita capitalizarlos para que cada uno tenga niveles de suficiencia patrimonial adecuados a sus activos y pasivos, conforme a las normas establecidas por la Auditoría General de Entidades Financieras, siempre y cuando las mejoras patrimoniales no puedan lograrse por medio de los resultados de operación de cada banco. Tercero: La Auditoría General de Entidades Financieras, conforme a sus potestades, deberes y competencias de órgano desconcentrado encargado de la supervisión y control del sistemas bancario y financiero nacional, verificará que los bancos comerciales del Estado cumplan con los compromisos señalados en los plazos y condiciones establecidos, e informará periódicamente de los resultados a la Junta Directiva del Banco Central para que ésta, a su vez, haga del conocimiento del Consejo de Gobierno la evaluación del cumplimiento de este Convenio. Asimismo, corresponderá a la Auditoría General la definición y cuantificación de los conceptos a utilizar para evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos. Cuarto: En el mes de marzo de mil novecientos noventa y seis se hará una primera evaluación del avance en el logro de los objetivos planteados en este Convenio y se determinará la razonabilidad de las metas para los semestres siguientes o la necesidad de su ajuste. En fe de lo anterior, los representantes de las partes suscribimos el presente documento en la ciudad de San José, a las 20 horas del día 5 de octubre de mil novecientos noventa y cinco.


Anexo 8.2

A continuación se incluyen los textos de Simons, Lizano y The Economist referentes al tema de las instituciones bancarias dedicadas, exclusivamente, a las cuentas corrientes y al sistema de pagos. a) Simons (1934, pp. 64-65) “The proposals with reference to banking contemplate displacement of existing deposit banks by al least two distinct types of institutions. First, there would be deposit banks which, maintaining 100 per cent reserves, simply could not fail, so far as depositors were concerned, and could not create or destroy effective money. These institutions would accept deposits just as warehouses accept goods. Their income would be derived exclusively from service charges-perhaps merely from moderate charges for the transfer of funds by check or draft. Given generous co-operation on the part of the Reserve banks, the deposit banks should be able to offer their facilities at quite reasable cost to their customers. Incidentally, a good case could be made for extending the facilities of the postal savings system for the provision of something like checking accounts. A second type of institution, substantially in the form of the investment trust, would perform the lending functions of existing banks. Such companies would obtain funds for lending by sale of their own stock; and their ability to make loans would be limited by the amount of funds so obtained. Various types of agencies, for bringing together would-be borrowers and lenders, would of course appear. In a word, short-term lending would be managed in much the same way as long-term lending; and the creation and destruction of effective circulating medium by private institutions would be impossible. These banking proposals define means for eliminating the perverse elasticity of credit which obtains under a system of private, commercial banking 289


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and for restoring to the central government complete control over the quantity of effective money and its value. The success of such measures, to repeat, requires the adoption of sound rules of monetary and fiscal policy, effective administration under those rules, and a high degree of stability in the rules themselves. But no monetary system, however perfectly conceived and administered, can make a free-enterprise system function effectively in the absence of reasonable flexibility in the price structure-that is, in the absence of effective price competition among enterprisers and among owners of productive services.” b) Lizano (1990, pp. 76-78) “El desarrollo económico sostenido del país requiere que el sistema financiero crezca adecuada y aceleradamente; de lo contrario, el retraso de este sector representaría un serio obstáculo para el crecimiento de la economía nacional. Todas las ramas de la producción de bienes y servicios y todos los agentes económicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) necesitan servicios financieros ágiles, eficientes, en constante diversificación y suministrados al precio más reducido posible. Éste es un reto permanente que debe enfrentar el sistema financiero y al cual debe responder satisfactoriamente. El paso más importante que debe darse en este ámbito es el mejoramiento de la calidad de un servicio financiero esencial como es el de las cuentas corrientes. Las cuentas corrientes, desde el punto de vista del público en general, es el servicio bancario por excelencia; es, quizás, el principal. Son muchas las personas que tienen cuentas corrientes bancarias, en vista de los múltiples servicios que rinden. Ofrecen seguridad (evitan tener que guardar el dinero “debajo del colchón”) y comodidad (pueden girarse cheques, hacerse transferencias y efectuarse pagos). En fin, la cuenta corriente permite el funcionamiento eficiente de la economía monetaria moderna. Como es sabido, el invento de la moneda permitió un gran avance, ya que la economía de subsistencia y la economía de trueque son harto ineficientes, cuando se les compara con la economía monetaria. Por ello, para el Estado es de gran importancia promover la economía monetaria de manera que la mayor parte de las transacciones comerciales y financieras se lleven a cabo mediante el



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uso de la moneda como medio de cambio. El funcionamiento de la economía monetaria representa, por así decir, casi una especie de servicio público. Por ello es tan importante que la administración de las cuentas corrientes sea un servicio de alta calidad y bajo costo, para lo cual es necesario que su suministro sea altamente competitivo. La idea básica para alcanzar este objetivo consistiría en permitir la participación de entidades financieras públicas y privadas en la administración de las cuentas corrientes del público, siempre que las entidades que administren dichas cuentas no puedan utilizar los fondos captados para hacer operaciones crediticias. De esta manera, se salvaguardaría el principio básico de la nacionalización bancaria de acuerdo con el cual los depósitos del público no deben ser usados por entidades financieras privadas con fines lucrativos. Este propósito se lograría con el establecimiento de un encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes; así no habría ni creación ni destrucción de dinero, ni tampoco multiplicador bancario. La entidad que se dedique a administrar cuentas corrientes no tendría funciones de crédito ni asumiría riesgos financieros, sino que únicamente suministraría servicios. Además de ofrecerse al público el servicio de cuentas corrientes (depósitos, cambio de cheques, transferencias) también se ofrecerían otros tales como pagos diversos (electricidad, agua, etcétera), deducciones, retenciones y alquiler de cajas de seguridad. Serían así entidades especializadas en el suministro de servicios y no en la concesión de crédito. Estarían obviamente, supervisadas y controladas por el Banco Central y la AGEF, al igual que otras entidades financieras. Sus ingresos provendrían de los cobros que harían a sus clientes y de las comisiones que obtendrían del Gobierno (recaudación de impuestos) y del Banco Central (administración de cuentas corrientes). Velar por que los servicios indispensables para el buen funcionamiento de la economía monetaria, como el servicio de cuentas corrientes, lleguen satisfactoriamente a la población del país, es una responsabilidad del Estado a cargo del Banco Central. Así, el Instituto Emisor intervendría en la fijación del precio que se cobre, ya sea al público directamente o al Banco Central, por el suministro del servicio de cuentas corrientes. De acuerdo con las condiciones imperantes en los diferen-


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tes lugares del país, el Banco Central utilizaría diferentes procedimientos para determinar ese precio, desde la simple fijación administrativa, hasta la subasta entre entidades competidoras. Podrían existir así diferentes precios en diferentes lugares del país de la misma manera que se permite a las empresas privadas de transporte remunerado de personas cobrar diferentes tarifas en las diferentes rutas del país, de acuerdo con las circunstancias que se den en cada una de ellas. De esta manera, el sistema financiero podría ofrecer a la población más y mejores servicios a costos razonables, gracias a una sana competencia supervisada por el Banco Central y la AGEF, todo ello salvaguardando, a la vez, el principio esencial de la nacionalización bancaria. El sistema financiero contaría así con dos tipos de entidades: unas dedicadas al suministro de servicios financieros y otras concentradas principalmente en la concesión de crédito. Un punto que amerita estudiarse con mayor detenimiento es si estas dos funciones (suministro de servicios y concesión de crédito) siempre deben estar separadas o, si, dadas ciertas condiciones, podrían cohabitar bajo un mismo techo, claro está manteniéndose siempre incólume la disposición concerniente al encaje del ciento por ciento sobre las cuentas corrientes. El Banco Central, por su parte, mantendrá como hoy, la responsabilidad de vigilar por la adecuada liquidez de la economía. Para cumplir con este propósito, regulará –algunas veces aumentará, otras disminuirá– la cantidad de medios de pago en el público, en consonancia con el comportamiento de la producción nacional, el monto de las reservas monetarias internacionales y el nivel de precios. Los procedimientos que el Banco Central tiene a su disposición para lograr este fin son bien conocidos: las operaciones de mercado abierto, el redescuento y otros préstamos a los bancos, los encajes y las tasas de interés. Sin embargo, lo más importante es reiterar, que la capacidad de préstamo de una entidad financiera privada dedicada al suministro de servicios no dependerá, bajo ninguna circunstancia, de los recursos que recaude por concepto de cuentas corrientes, debido al encaje del ciento por ciento que existiría sobre estos fondos.”21 21. Una vez introducidas las modificaciones legales del caso, el Banco Central podría seguir uno de dos caminos: (i) si echa marcha atrás en la política crediticia, ofrecer préstamos a los bancos para proyectos, sectores o actividades específicos en condi-



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c) The Economist (1995, p. 16) “One senior official al the Bank of England had quit even before the publication on July 18th of a report into the collapse of Barings. That satisfies few of the Bank’s critics: many now want it stripped of its supervisory role. Amid the howls of outrage, it may seem strange to say that Barings’ fate was one of the best things to happen to the word’s financial system of late. Strange, but true. Before Barings’ death, the City assumed that the British government would never let a prestigious bank fail. When it did, its action had a wonderfully sobering effect. Banks and securities firms everywhere reviewed their internal controls to ensure that they were tougher than Barings’; they looked afresh at the creditworthiness of the firms with which they traded. The collapse strengthened the financial system in other, more subtle, ways too. For instance, the fund-management arms of many merchant banks used to keep much their clients’ cash on deposit with their parent; now most are spreading the money more widely, to lessen the risk. All that is good. The predictable calls for the regulators to “do something” to stop another such collapse are not. The “something” is lots of new regulations. The Barings report contains no fewer than 17 recommendations for closer supervision. Yet the existing system of oversight in many countries is already costly and outdated. It is becoming more so by the day, thanks to financial innovation and the blurring of boundaries between financial institutions (see page 65). These changes require a new regulatory philosophy, one that puts greater emphasis on economic disciplines and less on rules. Careful regulation will always be needed for retail financial services, to protect the unsophisticated from financial sharks-though caveat emptor should remain a guiding principle here too. But in wholesale financial markets, where firms ciones financieras también específicas o (ii) si continua con la política crediticia actual, subastar, cada semana, por ejemplo, fondos al mejor postor, cuidando, eso sí de eliminar de las ofertas aquellos bancos que ofrezcan una tasa de interés fuera de las condiciones de mercado (por ejemplo, un determinado porcentaje por encima del porcentaje promedio ofrecido por todos los bancos). Los bancos cuya función principal sea la de hacer préstamos, podrían así captar fondos ya en el mercado financiero (venta de sus propios títulos), ya en el Banco Central, cuando éste así lo disponga (subastas).


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that trade with one another run their own risk-management systems, many existing rules could be scrapped. If some firms fail as a result, fine. The goal of financial regulation is emphatically not to prevent failures; for as Barings has amply shown, these do more to strengthen the financial system than the thickest of rulebooks. Why then is any regulation needed, except in the retail end of the business? The only answer is that some banking functions are vital to the smooth running of the rest of the economy. Barings could be allowed to collapse because it had only a handful of depositors. But what if the institution in trouble had been a much bigger bank: a Barclays, a Citicorp, or one of the regional giants now being formed through mergers in America? If any of these were allowed to fail, it could precipitate a run on deposits at all banks, creating financial and economic chaos. The goal of regulation should be to minimize such “systemic” risks while maximizing market discipline. Deposit insurance, you might think, would be sufficient to avoid runs on banks -and so it is. The trouble is that when deposits are backed by the government, banks are handed an incentive to undertake riskier lending (allowing them in turn to pay higher rates to depositors) than if their depositors had to carry the risk of failure. Deposit insurance, needed to discourage runs, makes prudential regulation necessary. There is a way to resolve this dilemma, and it is worth exploring. Confine government-backed deposit insurance to closely supervised “narrow banks”, and deny it unequivocally to the rest. A narrow bank is one that backs its deposits with government securities or other very safe assets, and can engage in only a limited range of activities. Such banks would be the custodians of “money”; their safety would be an assurance of the system’s integrity. Depositors who chose instead to keep their savings in a broad bank that dabbled in lots of businesses would expect higher returns -but at the risk of losing their shirts. Broad banks should be allowed to own narrow ones only if strong firewalls clearly separate the two. Such a system could have several advantages. It would create a powerful incentive for customers to monitor their banks carefully. Deprived of a state-financed safety net, manager of broad banks would be likely to be more cautions. They would also look more closely at the riskiness of other



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broad banks they dealt with. Dodgy ones would be blackballed and, if they did not mend their ways, would soon fail. Narrow banking would be a boon to regulators too. Rather than oversee in detail all of a financial institution’s wholesale business, they could concentrate on ensuring that narrow banks were sound. The growth of financial conglomerates with their fingers in lots of pies, from banking and insurance to securities-trading and fund management, makes such a change more urgent. The looming demise of America’s Glass-Steagall act, which separates commercial from investment banking, will foster more broad banks. Sadly neither the Barings report nor the bills to repeal Glass-Steagall have recommended a radical overhaul of the regulatory structure. It is time for politicians and regulators to be more narrow-minded.”


Anexo 8.3 REDOCUMENTACIÓN (ARTÍCULO 175 DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, LEY NO. 7558)

El Ministerio de Hacienda, a más tardar el 1 de enero de 1996, con el propósito de asumir parte de las operaciones cuasifiscales realizadas por el Banco Central, y en esa forma contribuir a reducir su déficit, redocumentará así: a) Mediante la emisión de títulos denominados en colones, las obligaciones del Gobierno Banco Central que tiene rendimientos menores a los de mercado o no tienen ningún rendimiento. Esta deuda está compuesta por bonos, otros títulos, comisiones e intereses por pagar y préstamos especiales. b) Mediante la emisión de títulos denominados en dólares pagaderos en colones, el saldo del crédito del Gobierno de la República originado en los convenios de reestructuración de la deuda externa con la banca privada. c) Mediante la emisión de títulos denominados en colones, el saldo del total de bonos de estabilización colocados al 31 de diciembre por el Banco Central, en operaciones de mercado abierto. d) Las pérdidas en que haya incurrido el Banco Central, con motivo del pago a los bancos comerciales del Estado por la pérdidas cambiarias, conforme a la definición que realice la Junta Directiva del Banco Central, que no fueron canceladas con recursos del fondo de pérdidas cambiarias creado para tal finalidad. Los nuevos títulos emitidos por el Ministerio de Hacienda tendrán las siguientes características: i.

Libremente negociables.

ii. Tendrán un plazo de veinticinco años, un período de gracia de siete años y amortizaciones semestrales. 297


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iii. Los títulos denominados en colones tendrán una tasa de interés igual a la tasa básica pasiva más cinco puntos porcentuales y los denominados en dólares tendrán una tasa de interés igual a la tasa LIBOR a seis meses más tres puntos porcentuales. Las tasas de interés serán ajustables cada seis meses. iv. El Banco Central podrá condicionar las rebajas en el encaje mínimo legal, a que se refiere el Transitorio XV de la presente ley, a la entrega de bonos suficientes para compensar cualquier efecto monetario expansivo neto atribuible a esa disminución de encajes y tomando en cuenta la ampliación en la base de ese encaje. v.

Durante el año 1996, el servicio de los títulos lo efectuará el Ministerio de Hacienda con bonos libremente negociables, denominados en colones, con una tasa de interés igual a la tasa básica pasiva más tres puntos, con un plazo de quince años y un período de gracia de siete años. Durante 1997, el cinco por ciento (5 por ciento) del servicio de los títulos mencionados en los incisos a), b), c) y d) se hará en efectivo y el restante según las condiciones mencionadas anteriormente. Cada uno de los años siguientes, se incrementará en un cinco por ciento (5 por ciento) la parte del servicio de la deuda que se debe realizar en efectivo.

El servicio de los títulos otorgados para efectuar el servicio de los títulos mencionados en los incisos a), b), c) y d) deberá efectuarlo el Ministerio de Hacienda en efectivo.


9. LA EVOLUCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA FINANCIERO*

9.1

INTRODUCCIÓN

Para mí es un honor y un placer venir en la noche de hoy a conversar con ustedes; con motivo del vigésimo aniversario del Instituto Técnico de Administración de Negocios (ITAN). Desde que esta institución vio la luz del día detrás de la Catedral, en donde hoy está el edificio del Banco Popular, durante todos estos veinte años, he estado estrechamente ligado con su desarrollo; recientemente un poco menos de lo que hubiera deseado debido a mis ocupaciones en el Banco Central. Por ello, en el ITAN me siento en casa. El ITAN es parte de las actividades académicas que, junto con Roberto Sasso, Alexis Orozco y Ricardo Mata, desarrollamos en estas últimas dos décadas. Agradezco, pues, muy en serio esta invitación. Con mucho gusto he aceptado conversar con ustedes sobre un tema que, como supondrán, está relacionado con el sistema financiero costarricense. En las últimas semanas el sector financiero ha mostrado cierta inestabilidad; se ha hablado de crisis e incluso de pánico. Varias son las expresiones que pueden utilizarse; lo importante, sin embargo, es reconocer que el sistema financiero no se ha comportado como lo hubiéramos deseado. Debe entonces reflexionarse sobre qué ha acontecido, cuáles son las causas que han originado ese fenómeno, qué se ha hecho para contrarrestar el problema y qué debería hacerse, adicionalmente, en el futuro inmediato.

*

Este documento se basa en la conferencia dada en la celebración del vigésimo aniversario del ITAN, llevada a cabo en el auditorio de la Corte Suprema de Justicia en San José, el 21 de marzo de 1988. 299


300 9.2


LAS CAUSAS

En cuanto a las causas, no es necesario profundizar demasiado en ellas. Ya he tenido oportunidad de explicar públicamente mi pensamiento al respecto. En síntesis, me parece que, por lo menos, hay cuatro causas que deberían mencionarse. a) En primer lugar, ha habido, desgraciadamente, gente inescrupulosa que se infiltró en el sistema financiero y se aprovechó, sin vergüenza, de la buena voluntad de muchos ahorrantes, con frecuencia gentes incautas y de buena fe. Cayeron así en las redes que se les habían tendido. Esto ocasionó que algunas instituciones financieras hayan manejado de una manera dolosa, indebida e indecorosa, para decir lo menos, los recursos que captaron del público. b) En segundo lugar, la falta de profesionalismo con que se administraron algunas instituciones financieras ha sido patente. En este caso no ha habido dolo, sino simplemente una administración deficiente y descuidada. Concretamente, no se respetaron los principios básicos de las finanzas. No se actuó con suficiente prudencia en cuanto a la relación entre el periodo donde se captaron los recursos y aquel cuando se prestaron esos mismos recursos. No era difícil presagiar que las instituciones que se comportaron de esta manera tendrían inevitablemente hacer frente a muy serios problemas a no muy largo plazo. Y así ocurrió. c) En tercer lugar, la legislación vigente ha resultado inadecuada. La gran expansión que ha experimentado, principalmente de la Auditoría General de Bancos y subsidiariamente en el Banco Central, no se modificó oportunamente para hacer frente a la nueva situación. La legislación se quedó atrás. La Auditoría General de Bancos no pudo cumplir a cabalidad las nuevas funciones que era necesario llevar a cabo. Esto impidió que en muchas oportunidades el Auditor General de Bancos, pudiera intervenir, aun cuando lo hubiera deseado, ante hechos que acontecían en el sistema financiero. Con el transcurso del tiempo, los problemas se acumularon hasta llegar a situaciones sumamente peligrosas y lamentables, como las que vivió recientemente el país.


La evolución reciente del sistema financiero

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d) En cuarto lugar, también debe mencionarse que muchas empresas costarricenses padecen de fragilidad financiera. Esto se debe a un exceso de pasivos en la estructura financiera propia. Un viento huracanado, un temblor fuerte y ¡zas!, esas sociedades se ven repentinamente frente a muy serias dificultades financieras. Con no poca frecuencia las cuentas patrimoniales de muchas empresas no guardan la debida proporción con los pasivos. En otras palabras, se pretende hacer demasiado chocolate con muy poco cacao. Cuando estas entidades tienen dificultades, no pueden atender los pasivos adecuadamente, lo cual, a la vez, genera un proceso en cadena que afecta a las empresas financieras que les habían prestado los fondos, así como a las que les habían vendido insumos a plazo.

9.3

LAS MEDIDAS

Estos cuatro factores (mala fe, administración deficiente, legislación insuficiente y fragilidad financiera de muchas empresas), todos al unísono, afectaron el sistema financiero en los últimos meses del año pasado –aunque de una manera mucho más acentuada a principios de este año cuando se presentaron serias dificultades, algunas de ellas de una magnitud significativa, dado el tamaño de nuestro mercado financiero. Ahora las aguas se han calmado relativamente, pero es prematuro aún cantar victoria. Los problemas no han sido superados completamente. Se ha avanzado mucho. Hoy hay bastante tranquilidad. Las medidas que se tomaron son de conocimiento público. Algunas de ellas tendían a mejorar la situación de liquidez dentro del sistema financiero y otras trataban de restablecer el ambiente de confianza, indispensable para el buen funcionamiento de dicho sistema. Ante una marcada inestabilidad financiera es difícil poder precisar con certeza cuáles son los factores que, en última instancia, ejercen un efecto favorable para contrarrestar la situación y remediar el problema. ¿Fue acaso la disminución de encajes que adoptó el Banco Central, la cual permitió inyectar recursos adicionales en el sistema financiero? Posiblemente esto tuvo algún efecto positivo. ¿Fue acaso el anuncio sobre la creación de algunos fondos de liquidez, como el que estableció la Bolsa Nacional de Valores, lo que dio mayor confianza a las empresas que actuaban en el mercado financiero? Quizás esto también ayudó. ¿Fue


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acaso que ya se había “tocado fondo” y, por consiguiente, con medidas específicas o sin ellas, se hubiera salido del atolladero? Posiblemente fueron varios los elementos que se conjugaron y coadyuvaron a superar, si no totalmente, sí en gran medida, las dificultades que existían en enero y febrero. Es necesario tener en mente, sin embargo que, así como a principios de este año el sistema financiero experimentó dificultades, en el futuro éstas podrían presentarse de nuevo.

9.4

LAS ÁREAS PRIORITARIAS

Por ello es importante reflexionar sobre cuáles son las áreas prioritarias: aquellas en las cuales debería ponerse especial atención en un futuro inmediato para tratar así de evitar que se presente otra vez el tipo de problema al cual se ha hecho referencia anteriormente. Las dificultades no dejarán de presentarse completamente. En efecto, mercados financieros mucho más desarrollados que el costarricense, debido a una mayor experiencia, mayor solidez institucional, mejores normas jurídicas, son mercados financieros en los cuales también, de vez en cuando, se presentan problemas muy serios. Para muestra un botón: la crisis de los grandes centros financieros de octubre pasado. Así es que un mercado financiero como el nuestro, mucho más rudimentario, también está sujeto a fluctuaciones importantes. Ello no quiere decir, claro está, que deban mantenerse los brazos cruzados. Es indispensable adoptar medidas y concentrar esfuerzos para evitar que ello suceda hasta donde sea posible. Entonces, deben considerarse varios aspectos: a) Primero, existe un problema en la Bolsa Nacional de Valores (BNV). Se ha producido una concentración exagerada en el financiamiento de pasivos de las empresas, más que en las cuentas patrimoniales. Así, las transacciones de acciones son relativamente de poca importancia en la BNV. Se negocian en volúmenes mucho mayores títulos tales como pagarés, bonos o captaciones bancarias. Ésta es una situación inconveniente. En efecto, cuando una empresa tiene dificultades para cumplir el pago de una deuda con un intermediario financiero, existe la posibilidad de renegociar las condiciones originales. El intermediario financiero estudia la situación del cliente y trata de adecuar hasta las condiciones de pago de acuerdo con las circunstancias. Empero, cuando se trata del vencimiento de una



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deuda en la BNV, la empresa tiene que hacer frente, necesariamente, al pago correspondiente el día en que se vence. Realmente no se sabe quién es el dueño de los títulos y, consiguientemente, no se pueden renegociar las condiciones de la deuda. De este modo, en el tanto que las transacciones de la BNV se centren fundamentalmente en la negociación de pasivos y no de acciones, se introduce un elemento de gran inestabilidad en el mercado financiero y bursátil. Así, uno de los aspectos importantes, donde debe ponerse mucho más énfasis, se refiere a incrementar las transacciones de acciones. Esto no es sencillo lograrlo. Es difícil porque con frecuencia, cuando las empresas se encuentran en buena situación, las acciones se venden relativamente poco, ya que los accionistas prefieren retenerlas y no las ofrecen en venta. Por otra parte, actualmente la legislación tributaria no favorece la emisión de acciones sino que propicia, más bien, el endeudamiento porque los intereses son deducibles de la renta gravable; en cambio, los dividendos sí se gravan. Puede decirse que la legislación vigente no sólo no favorece la emisión de acciones sino que, por el contrario, casi la castiga. Finalmente, todavía persiste, en muchos casos, la idea de la empresa de carácter familiar, cuyos miembros se oponen a “abrir” la empresa y vender acciones al público para evitar así aceptar accionistas desconocidos. Mientras todo esto no se modifique, las empresas preferirán seguir endeudándose en lugar de aumentar el capital y vender acciones. Aquí existe un área muy importante sobre la cual se debería actuar rápidamente. El problema no se resolverá de un día para otro, pero creo que cuanto antes comencemos a trabajar, más pronto llegará a solucionarse. b) Un segundo problema es el mal funcionamiento del mercado monetario en relación con el mercado financiero. En la actualidad, el Ministerio de Hacienda –la Tesorería Nacional– tiene colocados varios miles de millones de colones a periodos muy cortos: quince días o menos. Este mercado de tan corto plazo es un mercado típicamente monetario y no financiero. Debería estar en manos del Banco Central y no en manos del Ministerio de Hacienda. Éste debería concentrarse en el mercado financiero de seis meses en adelante. Pero actualmente tenemos la situación inversa: el Banco Central coloca títulos a seis meses y no opera prácticamente en el


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mercado de menos de seis meses; el Ministerio de Hacienda, por su parte, opera en el mercado de menos de una semana a tres meses y prácticamente no opera en el mercado de seis meses y más. Esta situación acarrea al sistema financiero una serie de problemas porque el Tesorero Nacional, con frecuencia, se ve ante la necesidad de colocar miles de millones de colones en pocos días. Él tiene que pagar planillas, sea cual sea la tasa de interés. Se introducen así una gran volatilidad e incertidumbre en el sistema financiero. Cuando es el Banco Central el que opera en este mercado monetario de muy corto plazo, entonces existe mucha mayor flexibilidad y no se crean presiones inconvenientes. Si el Ministerio de Hacienda se trasladara del mercado monetario al financiero, tendría un mayor costo financiero. En efecto, las tasas de interés en el mercado monetario son bastante inferiores a las tasas de interés en el mercado financiero. Sin embargo, la tranquilidad y paz que esto traería al sistema financiero como un todo bien compensaría ese aumento en los costos financieros del Ministerio de Hacienda. Es importante tener en cuenta que la intranquilidad e incertidumbre que causa la Tesorería Nacional al actuar en el mercado monetario, no solamente lo afectan a él, sino que se trasmiten a todo el sistema financiero, con las consecuencias perjudiciales ya mencionadas. Este problema tampoco puede resolverse de un día para otro, ya que se ha venido incubando a través de los años, precisamente por las dificultades financieras que ha vivido la Hacienda Pública. Habrá que ponerle coto y no será sencillo. Será un proceso en el cual, por una parte, el Banco Central comience a intervenir, paulatinamente, en el mercado, monetario y, por otra, la Tesorería Nacional comience a operar, también poco a poco pero de manera creciente, en el mercado de seis meses en adelante. Debe observarse que la disminución que se ha venido dando del déficit del Gobierno central y del Sector Público en general, como porcentaje del producto nacional bruto, no significa per se un mejoramiento de los problemas que afronta la administración financiera de la Hacienda Pública. Se ha reducido ciertamente el déficit, pero el procedimiento para asegurar el financiamiento de los déficit anuales no ha mejorado, sino que, por el contrario, engendra innegablemente serias tensiones en el mercado financiero.



305

c) Un tercer problema del sistema financiero se refiere a las instituciones públicas que necesitan recurrir al mercado financiero. Se trata, por ejemplo, del CNP, de CODESA, del INVU y del BANHVI, para mencionar las más importantes. Estas instituciones deben capacitarse para ir regularmente al mercado financiero a fin de captar los recursos que requieran. Hasta hace poco tiempo, algunas de ellas como el CNP y CODESA, sólo tenían relaciones financieras prácticamente con el Banco Central, el cual simplemente imprimía dinero para financiarlas. Esta situación ha comenzado a modificarse. Se trata de forzar a las instituciones públicas que requieren captar recursos a ir al mercado financiero y en consecuencia, a pagar las tasas de interés correspondientes. Así, actualmente, el CNP y el BANHVI, así como el INVU y el ICE, ya operan activamente en el mercado financiero. Es un proceso relativamente lento, pero debe proseguirse el esfuerzo de impedir que el financiamiento de estas instituciones recaiga sobre el Banco Central. d) En cuarto lugar, debe hacerse referencia al problema de cómo mejorar la liquidez del sistema financiero. Como es bien sabido, los bancos estatales tienen acceso al Banco Central, como recurso de última instancia, ante problemas temporales de liquidez. Es una fuente inagotable ya que el Banco Central tiene la facultad de emitir colones. Otras entidades, como los bancos privados y las llamadas “financieras”, por el contrario, no tienen acceso al Banco Central. Esto plantea problemas importantes. En efecto, la entidad financiera privada se ve obligada a ser mucho más conservadora en el manejo y la administración de los recursos con que cuenta, pues ella misma es forzada a constituir sus propias reservas. La capacidad de prestar al público disminuye y el costo financiero aumenta. Para efectos prácticos, debe mantener un encaje más elevado del establecido por el Banco Central. Cuando algunas de estas instituciones tienen un problema de liquidez, por ejemplo, una corrida de fondos o un retraso apreciable en las recuperaciones por motivos fuera de control, pueden encontrarse ante serias dificultades. En estas circunstancias es muy importante que el sistema financiero ofrezca a las instituciones que enfrentan problemas, acceso expedito a recursos financieros para superalos. Deben mencionarse dos posibles medidas:


306


i.

Los fondos de liquidez. La Bolsa Nacional de Valores ha creado un fondo de liquidez que daría acceso a las empresas, incluyendo las de carácter financiero, en determinadas circunstancias, a esos recursos. Los bancos privados, por su parte, tienen en el Banco Central un fondo creado por ellos mismos, de su propiedad, al cual pueden recurrir para resolver problemas de liquidez. El procedimiento de establecer fondos de liquidez es relativamente reciente y debe ponerse especial empeño en aumentarlos y fortalecerlos en el futuro inmediato. Así, la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito ya ha creado un fondo de esta naturaleza al establecer un encaje sobre los recursos captados por las cooperativas asociadas, es decir, una reserva propia, precisamente para cuando se llegue a presentar este tipo de problemas. Igualmente, sería muy conveniente que una institución financiera tan importante como el Banco Popular estableciera también un fondo de liquidez propio. La existencia de estos cuatro fondos de liquidez (Bolsa Nacional de Valores, bancos privados, Fedecrédito y Banco Popular) representaría un paso firme en la consecución de una mayor estabilidad del sistema financiero.

ii. El acceso al redescuento. Otra posibilidad de dar mayor liquidez y seguridad al sistema financiero consistiría en dar acceso al redescuento, en el Banco Central, a entidades financieras privadas. Por el momento, la ley no lo permite y, por consiguiente, habría que modificarla. Éste es un tema importante y polémico. Como se sabe, una parte de las opiniones se opone encarnizadamente a esta posibilidad. Otra la propone con insistencia y la defiende a capa y espada. Debe reconocerse que en la gran mayoría de los países ciertas entidades financieras privadas, generalmente los bancos, tienen acceso al redescuento del Banco Central. Esto da mayor seguridad y estabilidad al sistema financiero. En el caso costarricense muy posiblemente en una primera etapa, el acceso de los bancos privados al redescuento debería limitarse a aquellos casos donde se presentan problemas de liquidez, en otras palabras el redescuento no tendría el propósito de aumentar la capacidad de los bancos privados para hacer más préstamos.



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e) En quinto lugar, debe ponerse especial atención a la seguridad que el sistema financiero ofrece al ahorrante. Se trata de reducir el riesgo que asume éste, debido a un manejo inadecuado por parte de la entidad financiera en la cual ha depositado sus ahorros. No se busca, obsérvese bien, eliminar el riesgo. Esto sería, además de imposible, contraproducente. El riesgo siempre debe existir, aunque mitigado, a fin de que el ahorrante deba escoger, primero, entre ahorrar y consumir; segundo, entre las diversas opciones que se ofrecen para invertir los ahorros. Surge la posibilidad de establecer una garantía o un seguro para los ahorrantes. Esta idea es similar a aquella que ya se ha puesto en práctica en algunos países. Consistiría en establecer una especie de garantía o de seguro a favor de todos los ahorrantes hasta un determinado monto, por ejemplo: doscientos mil o medio millón de colones. El ahorrante estaría así asegurado, cualquiera que fuera la institución, debidamente registrada, en la cual haya depositado los ahorros, independientemente de la buena o mala marcha de la entidad financiera. Se pondría especial énfasis en la protección de los pequeños ahorrantes. Ésta es otra de las medidas que se están estudiando en la actualidad. Se busca así dar mayor tranquilidad y certeza sobre todo a los pequeños ahorrantes, quienes aparentemente han sido los más afectados con los acontecimientos ocurridos últimamente en el mercado financiero. f)

En sexto lugar, debe mencionarse un tema de gran importancia. Se trata del mejoramiento de la legislación vigente. En la Asamblea Legislativa se discute actualmente un proyecto de ley con el cual se modificarían sustancialmente las atribuciones de la Auditoría General de Bancos. Se dan a esta entidad facultades adicionales para poder supervisar, controlar y aún intervenir, de una manera mucho más expedita, las entidades financieras, en determinadas circunstancias. Este último tema es delicado. En términos generales existe consenso sobre la necesidad de hacer de la Auditoría General de Bancos una entidad más ágil; no tener que esperar, como hoy sucede, a que un juez expresamente lo autorice, para que el auditor pueda intervenir un banco, porque entonces, cuando eso suceda, encontrará a lo


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sumo el rótulo del banco. Otras entidades, por ejemplo las llamadas “financieras”, no pueden ser intervenidas del todo por el Auditor General de Bancos. Ello no está previsto en la legislación vigente. Pero, por otra parte, es indispensable guardar un muy delicado equilibrio entre las facultades de los entes públicos contralores y la necesaria flexibilidad que demandan las empresas privadas para poder funcionar adecuadamente. Es necesario impedir el libertinaje, pero no entorpecer la libertad. Por ello, debe ejercerse mucha prudencia. Si bien la Auditoría General de Bancos requiere facultades adicionales, no se trata de que pueda actuar a su antojo, cuando le venga en gana y en cualesquiera circunstancias. Esto equivaldría a entronizar la arbitrariedad, no a remozar la legislación. ¿Cómo encontrar ese justo medio, ese delicado equilibrio?, es asunto que los legisladores deberán precisar y plasmar en la nueva legislación.

9.5

LAS PERSPECTIVAS

¿Hacia dónde orientar el sistema financiero? Hay varios objetivos que se deberían aclarar al poner las diferentes piezas en una especie de rompecabezas. Primero, recordar que el sistema financiero es un sector de gran trascendencia para el desarrollo económico del país. No hay posibilidad de un progreso sostenido de sectores específicos, como el agrícola, el industrial o cualquier otro, sin que el sector financiero funcione adecuadamente y crezca con vigor. El desarrollo de este sector permite el traslado de recursos financieros de unas unidades que en un momento determinado disponen de cierto excedente de recursos, a otras a las cuales les hacen falta. Esta tarea de intermediación financiera –es decir, trasladar rápidamente y al menor costo posible recursos financieros de unas unidades a otras– es la labor primordial del sistema financiero. Es necesario satisfacer estos dos requisitos: rapidez y bajo costo. Éstas son las características de un buen sistema financiero. Sin un sistema financiero eficiente, el financiamiento adecuado de las empresas en los diferentes sectores de la economía se entorpecería, lo cual crearía dificultades importantes. Por ello, el objetivo fundamental es lograr el mejoramiento y asegurar el fortalecimiento de este sistema. Es importante tener presente que el sistema financiero se encuentra constituido por una gama muy diversa de instituciones públicas y privadas



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de muy diferente naturaleza. Las hay que se especializan en crédito a corto plazo; otras, en la concesión de crédito a largo plazo; unas orientan la actividad al crédito para el comercio exterior; otras para negocios locales; algunas se relacionan con el gran público; otras con los sectores empresariales. Existe así una diversidad amplia de empresas financieras. Algunas de ellas se encuentran debidamente organizadas y reguladas por los entes contralores. Éste es el sector financiero formal. Paralelamente funciona un sector financiero informal que está menos organizado y no es supervisado por la Auditoría General de Bancos, ni por el Banco Central. Debe reconocerse que estos dos mercados financieros, el formal y el informal, realmente constituyen una sola unidad, a saber: el sistema financiero nacional. Entre ambos existe una serie de vasos comunicantes que entrelazan las diferentes entidades financieras y los mercados financieros. Por eso debe evitarse caer en la trampa de tratar de regular, controlar y supervisar demasiado al sector financiero formal, porque entonces éste se haría cada vez más pequeño, pues los recursos se trasladarían del sector financiero formal –el controlado– al sector financiero informal –el no controlado–. Más bien, lo que debe buscarse es crear condiciones tales que el sector financiero formal y el informal se entrelacen estrechamente. Para lograr esto, el procedimiento más expedito es forzarlos a competir entre sí. Se trataría así de consolidar el sistema financiero nacional, en lugar de dividirlo y separarlo más y más. El objetivo no es simplemente controlar más y más, supervisar más y más. En tanto se establezcan controles, tales como la fijación de tasas de interés pasivas y activas, el control cuantitativo y cualitativo del crédito, el establecimiento de topes de cartera y encajes elevados sobre los recursos, a unas instituciones financieras –aquellas que operan en el mercado financiero formal– y no a otras –aquellas que operan en el mercado financiero informal–, entonces se estaría invitando a los empresarios del sector financiero formal a trasladar los recursos al sector financiero informal. Por el contrario, cuando se adoptan medidas que afectan, en general al sistema financiero –por ejemplo la situación de liquidez y la de tasas de interés–, se crean condiciones propicias para lograr su unificación paulatina. Así se aseguraría un segundo objetivo. La reducción de los costos de la intermediación financiera es otro de los objetivos básicos que se deben perseguir. Efectivamente, cuanto menor sea el costo de la intermediación financiera, más eficiente es el sistema


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financiero. ¿Cómo lograr reducir esos costos? Deben mencionarse varios factores. La legislación impositiva tiene una influencia muy importante. La política del Banco Central, por ejemplo, en cuanto a encajes se refiere, obliga a los intermediarios financieros a tener una cierta cantidad de recursos ociosos, por los que tuvieron que pagar, lo cual encarece los recursos financieros y, por consiguiente, los costos de la intermediación. Un cuarto objetivo es evitar que el Sector Público “estruje” al sector privado. Cuando instituciones públicas, comenzando por el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, necesitan captar del público, año tras año, sumas muy apreciables para cubrir los déficit, entonces el Sector Público absorbe recursos, con frecuencia cuantiosos, que en otras circunstancias estarían disponibles para el desarrollo del sector privado. El sector privado se vería así “estrujado por el Sector Público”. Si esto sucede, quedarían menos recursos para la expansión del sector privado. La pugna que se produce entre ambos sectores –el público y el privado– por asegurarse los recursos tiende a elevar las tasas de interés, tal como sucede en la actualidad. Mientras el Gobierno y el Banco Central necesiten captar anualmente varios miles de millones de colones en el mercado financiero, las tasas de interés se mantendrán elevadas. Esto, a la vez, representa un grave obstáculo para llevar a cabo una serie de proyectos que podría ejecutarse si las tasas de interés fueran inferiores. Por ello, no debemos cansarnos de repetir una y otra vez que la reactivación y el crecimiento de la economía nacional requieren el ordenamiento previo de las finanzas públicas. En no pocas ocasiones se cae en la tentación de afirmar que los intermediarios financieros desean tasas de interés activas elevadas para obtener mayores ganancias. Realmente, eso no es así. El interés de los intermediarios financieros es lograr la máxima diferencia posible entre el costo de los recursos y la tasa de interés activa a la cual hacen los préstamos. Así, las ganancias no tienen que ver necesariamente con el nivel de las tasas pasivas y de las activas, sino más bien con la diferencia entre unas y otras. En quinto y último lugar, otro de los objetivos importantes es mejorar las funciones de previsión. No se previeron con suficiente antelación los problemas que se podían presentar en una serie de entidades financieras privadas. Hay que ser más previsor. Si se produjera una expansión importante en el mercado accionario, se presentarían, a no dudarlo nuevos problemas. Se



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pueden prever muchos de ellos. En efecto, ya se han presentado en mercados financieros de países con mayor experiencia en este campo. Son necesarios ciertos ajustes legislativos relacionados con la emisión y el comercio de acciones. No debe esperarse a que suceda en el mercado de las acciones lo que ya aconteció en el caso del ahorro del público. Para terminar, permítanme decir que en este proceso el Banco Central debe participar activamente. Tiene responsabilidades específicas que cumplir y tareas propias que desarrollar; pero no puede ni debe hacerlo todo. Algunas actividades son propias del Banco Central, pero no es conveniente echar sobre sus espaldas más cargas de las que ya tiene. Uno de los aspectos más importantes de la legislación que se ha presentado a consideración de la Asamblea Legislativa consiste, precisamente, en quitarle algunas de las facultades, algunos de los poderes que el Banco Central tiene en la actualidad. Unos, porque los ha utilizado mal en el pasado, lo cual ha irrogado costos muy elevados a toda la población; y otros, porque son innecesarios para el cumplimiento cabal de las funciones del Banco Central. La labor de promover un sistema financiero moderno, así como la de lograr un desarrollo agrícola y un desarrollo industrial mejores no puede ser responsabilidad exclusiva de una institución en particular, ya que se trata de una tarea nacional. Por ello, el saneamiento, el fortalecimiento y el desarrollo del sector financiero no es un cometido sólo del Banco Central, sino que es un objetivo nacional. Las entidades públicas, entre ellas el Banco Central, tienen una función importante que desempeñar, pero al sector privado le cabe un papel preponderante en el desarrollo de ese sector, como en todos los demás de la economía nacional.


10. EL MERCADO ACCIONARIO Y EL DESARROLLO ECONÓMICO*

10.1

INTRODUCCIÓN

Hace algunas décadas Franco Modigliani y Merton Miller publicaron un estudio sobre el costo del financiamiento de las empresas donde concluían que en un mercado perfecto (sin costos de transacción, sin impuestos y con información simétrica para todos los agentes) era irrelevante, en términos de eficiencia, financiarse con deuda o con emisión de acciones. En el mundo real, la falta de condiciones de un mercado perfecto ha determinado que en muchos países se haya recurrido al financiamiento por acciones sólo cuando los niveles de endeudamiento han alcanzado niveles tan riesgosos que el mercado ha penalizado con primas demasiado costosas la emisión de deuda. Recientemente, la posible entrada de las economías desarrolladas en un periodo de deflación podría reducir un importante atractivo de la emisión de deuda (la pérdida de valor del principal por la inflación) y favorecer el financiamiento por acciones. La situación actual de Costa Rica, por ser una economía pequeña, muy abierta y con una estructura productiva que sólo recientemente está saliendo de una situación relativamente protegida de la competencia exterior, presenta una serie de particularidades que la diferencian tanto del mundo perfecto de Modigliani y Miller como de los mercados reales donde el mercado accionario tiene cierta presencia en el financiamiento de las empresas. A continuación se hará referencia a los aspectos que deberían analizarse con cuidado para valorar la idoneidad del financiamiento a través del mercado accionario en Costa Rica, los factores críticos que se deben superar y la agenda del Banco Central en este campo. *

De este documento es coautora Catiana García K. El trabajo se terminó de elaborar en marzo de 1999 para el Banco Central de Costa Rica. 313


314


10.2

¿CUÁL ES EL PAPEL DEL MERCADO ACCIONARIO EN EL CONTEXTO ACTUAL DE APERTURA ECONÓMICA Y DE GLOBALIZACIÓN?

La supervivencia de las empresas familiares sobre las que se asienta la mayor parte de la estructura productiva de Costa Rica depende de la capacidad de inversión para modernizarse y crecer. Los recursos para invertir proceden, en su mayor parte, de reinversión de utilidades y de deuda bancaria o emitida en el mercado de valores. La capacidad de endeudamiento de estas empresas no siempre es suficiente para cubrir las necesidades de inversión. Es típico de países pequeños, con economías abiertas, que los socios de tipo familiar de las empresas esperen hasta el último momento para modernizarlas. En este punto, la única opción que queda es vender la empresa a compañías extranjeras interesadas en la cuota de mercado, más bien que en la capacidad productiva de la empresa local. El financiamiento de nuevas inversiones a través de la emisión de acciones permite invertir en la modernización imprescindible, con la posibilidad de que los socios tradicionales mantengan el control. Sin embargo, la participación en el mercado accionario impone restricciones a los dueños tradicionales, tales como transparencia informativa sujeta al control del regulador del mercado, riesgo de pérdida de control y una mayor atención hacia los intereses de accionistas minoritarios, los cuales no siempre coinciden con los intereses de los socios mayoritarios. A pesar de las ventajas de la emisión de acciones para capitalizar empresas sin que sus dueños tradicionales pierdan el control, no siempre es suficiente para hacer frente con éxito a las exigencias de la globalización. En el caso de industrias con tecnología de punta y mercados globalizados en otras regiones, la supervivencia sólo puede garantizarse con socios estratégicos que aportan know how además de capital. La entrada de estos socios estratégicos no favorece, por lo general, el desarrollo del mercado accionario, ya que generalmente tienden a tomar participaciones mayoritarias y no muestran interés por financiarse en los mercados locales de la subsidiaria, pues la casa matriz puede encontrar financiamiento más barato en los mercados internacionales.


El mercado accionario y el desarrollo económico

10.3

315

¿CONTRIBUYE EL MERCADO ACCIONARIO A ASIGNAR LOS RECURSOS HACIA EL SECTOR PRODUCTIVO DE UNA FORMA MÁS EFICIENTE QUE LA INTERMEDIACIÓN BANCARIA?

Desde el punto de vista del desarrollo económico es importante valorar la eficiencia del sector bancario frente al mercado accionario en la intermediación del ahorro. En los países desarrollados se cuenta con ejemplos de los dos tipos. Por ejemplo, los países anglosajones (Estados Unidos y el Reino Unido) han financiado su crecimiento mayoritariamente por medio del mercado accionario. Sin embargo, otros países con niveles similares de desarrollo, como Alemania y Japón, cuentan con mercados accionarios escasamente desarrollados, pues el financiamiento de las empresas se realiza de forma más eficiente a través de la banca. Por tanto, el desarrollo del mercado accionario depende de la estructura institucional del sector financiero, de la relación de la banca con el tejido industrial de Costa Rica y de la capacidad de las empresas por asumir los requisitos de información pública, en el caso de que pretendan financiarse mediante el mercado de valores. Si se parte de una situación donde la estructura institucional del sector financiero fuera irrelevante sobre el modo de financiar las empresas, antes de aceptar que el financiamiento por acciones es más eficiente por tener costos menores de intermediación, habría que verificar la validez de las dos premisas siguientes. La primera es que el mercado de valores (accionario) es, al menos, tan efectivo como el analista de créditos de un banco para poner un precio al riesgo financiero de la inversión. Esto presupone que la información sobre la firma es simétrica entre inversionistas de control e inversionistas minoritarios. La segunda premisa es que el mercado de valores es capaz de redistribuir los riesgos financieros de forma más amplia (entre todos los accionistas). El financiamiento bancario concentra los riesgos en menos participantes. Esta redistribución del riesgo puede ser importante en algunos casos donde existe un evidente riesgo moral (moral hazard) de concentración del crédito en determinadas entidades financieras por defectos en la supervisión o por ser entidades de crédito públicas, con otro tipo de estándares en la gestión del riesgo.


316 10.4


¿QUÉ CIRCUNSTANCIAS EN EL SECTOR BANCARIO (EN GENERAL) PODRÍAN FAVORECER LA DESINTERMEDIACIÓN A TRAVÉS DEL MERCADO ACCIONARIO?

Una banca escasamente capitalizada no permitiría el financiamiento de empresas a través de deuda. Esto podría tener dos efectos que favorecerían el desarrollo del mercado accionario. El primero es que la propia banca para aumentar la capacidad de préstamo podría ampliar el capital a través del mercado accionario. El segundo efecto, que el sector bancario estimule el financiamiento accionario de empresas a través de las entidades de su grupo financiero. Esto podría ser con la comercialización de fondos de inversión accionarios o a través de actividades de banca de inversión y de intermediación de acciones. Ninguna de estas actividades “consume” patrimonio del banco a efectos de la normativa prudencial. Sin embargo, el grupo financiero estaría participando en actividades importantes de intermediación del ahorro. Este mayor peso de la intermediación de valores se ha dado en economías más desarrolladas en las cuales los márgenes de intermediación de la banca se han estrechado y las comisiones de administración de fondos de inversión accionarios, de underwriting y de intermediación de valores, terminaban resultando similares al margen de intermediación de un préstamo. En el caso de Costa Rica existe una banca privada aún escasamente capitalizada, a pesar de las recientes fusiones, y con márgenes de intermediación bastante bajos cuando se trata de transacciones en colones. Las circunstancias de la banca privada en Costa Rica podrían llevarla a capitalizarse a través del mercado de valores y a ser bastante activa en el financiamiento de empresas a través de operaciones fuera de balance, esto último a través de entidades pertenecientes a su grupo financiero (administración de fondos de inversión accionarios, banca de inversión e intermediación de acciones).


El mercado accionario y el desarrollo económico

10.5

317

¿CUÁLES SON LAS CONDICIONES QUE DEBERÍAN CUMPLIRSE EN EL MERCADO DE VALORES PARA ASIGNAR EFICIENTEMENTE LOS RECURSOS?

La contribución del mercado accionario al desarrollo económico sólo puede producirse si se dan las condiciones para garantizar la eficiencia en la intermediación del ahorro. Estas condiciones se resumen en cinco puntos: (i) existencia de referencias de precios de mercado para poder valorar efectivamente las acciones, lo cual implica la existencia de un mercado de dinero y de deuda pública eficiente; (ii) liquidez del mercado o mínima incertidumbre sobre la posibilidad de salida de la inversión, precio y los costos de transacción; (iii) infraestructura de negociación y de compensación y liquidación eficiente y segura de las inversiones; (iv) simetría de la información entre todos los inversionistas, sean éstos de control o minoritarios y (v) supervisión de calidad para garantizar el cumplimiento de los puntos anteriores.

10.6

CONCLUSIÓN

El mercado accionario sólo puede contribuir al desarrollo económico de Costa Rica si funciona con los criterios de eficiencia mencionados anteriormente. Sin embargo, no debería verse como un instrumento aislado de desarrollo, sino como el resultado de un plan articulado de reformas en el sector financiero. El mercado accionario necesita para el desarrollo de un entorno financiero desregulado, adecuadamente supervisado y que repose sobre bases sólidas de eficiencia financiera. La agenda actual del Banco Central en cuanto a la reforma financiera contiene aspectos cuyo desarrollo es imprescindible para el adecuado éxito del mercado accionario. Entre los temas de esta agenda de mayor relevancia para el desarrollo del mercado accionario se encuentran: (i) las iniciativas, junto con el Ministerio de Hacienda, por desarrollar un mercado secundario de deuda pública que establezca referencias de precios de mercado de activos sin riesgo, necesarios para valorar adecuadamente cualquier otro activo, incluidas las acciones; (ii) el desarrollo de un sistema de anotación en cuenta y de compensación y liquidación de valores, que en su primera fase abarcará la deuda pública; (iii) la reforma del siste-


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ma de pagos para hacer más eficiente la liquidación de valores y (iv) el apoyo a los órganos reguladores en la mejora de su capacidad de supervisión. El desarrollo del mercado accionario depende de muchas voluntades, la iniciativa de la Bolsa Nacional de Valores parece reflejar la confluencia de muchas de ellas. El Banco Central apoya esta idea y contribuye con una agenda de reforma financiera que es un compromiso en esa dirección.

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TERCERA PARTE

LA POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA


11. ESTABILIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN FINANCIERAS: DESAFÍOS PARA LA POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA, LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE* 11.1

INTRODUCCIÓN

Para conversar sobre la experiencia costarricense, en relación con la reforma del sector financiero, es necesario formular una pregunta previa para ubicar el tema. ¿Por qué se inicia en Costa Rica, alrededor de 1984, la reforma del sector financiero? Esta interrogante tiene, a la vez, dos respuestas. Una de ellas se refiere al hecho de que Costa Rica comienza, en esa época, un proceso de ajuste estructural, mediante el cual varios sectores de la economía, como el agrícola y el industrial, se someten a un proceso pausado, pero firme, de liberalización. Entonces, rápidamente se percibe la imposibilidad de lograr el ajuste estructural de algunos sectores sin que otros sigan también el mismo curso. No era posible, en efecto, modernizar la agricultura y la industria y dejar al sector financiero por fuera. La segunda respuesta es la complejidad del sistema financiero de Costa Rica. Ello se debe al monopolio de la administración de cuentas corrientes por parte de cuatro bancos estatales, así como al monopolio estatal del negocio de los seguros. Esta situación agregaba una necesidad adicional para poner énfasis en la reforma del sector financiero.

11.2

LOS OBJETIVOS DE LA REFORMA FINANCIERA

Los objetivos de la reforma financiera son tres. El primero, tratar de disminuir los costos de intermediación financiera. La tarea esencial del sector financiero consiste en trasladar los recursos financieros de ciertas unidades con excedentes transitorios o permanentes de fondos, a otras *

Este documento se basa en una conferencia dada por Eduardo Lizano en el Banco de Guatemala, en 1993. 321


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unidades con un déficit. Trasladar esos recursos de una manera rápida, ágil y sobre todo barata, es un objetivo básico de la reforma financiera. El segundo, ampliar y modernizar el conjunto de servicios que los intermediarios financieros ofrecen a los agentes económicos, tanto a los ahorrantes como a los usuarios de crédito. Había necesidad de proceder a un aggiornamento del sector financiero para ofrecer a los agentes económicos nuevos títulos, nuevas opciones de ahorrar y nuevas posibilidades para endeudarse, así como crear el marco legal e institucional necesario. El tercero, mejorar la seguridad del sistema financiero. La liberalización exige, en forma paralela, el mejoramiento de la seguridad del sistema financiero. Estaban presentes las amargas experiencias ocurridas en otros países en donde la liberalización financiera no había sido acompañada de un proceso de mejoramiento de las normas de supervisión y de control. En Costa Rica se aprovechó la lección: liberalización no es sinónimo de libertinaje. Entonces en Costa Rica se decidió, desde el principio, considerar ambos elementos –liberalización y supervisión– en forma simultánea.

11.3

ÁREAS PRINCIPALES DE LA REFORMA

La reforma del sector financiero se centra en cuatro áreas principales. En primer lugar, otorgar mucha mayor libertad y flexibilidad a los intermediarios financieros, tanto en sus operaciones pasivas como en sus operaciones activas. El sistema financiero de Costa Rica se caracterizaba, en 1984, por una regulación pormenorizada por parte del Banco Central. El programa crediticio anual era altamente detallado: contemplaba límites cuantitativos de crédito para diferentes actividades y la fijación de tasas de interés activas y pasivas. Y esto lo hacía el Banco Central para cada uno de los bancos comerciales. Así, las operaciones activas de los bancos eran limitadas por el Banco Central y en buena medida, controladas por éste. Una de las decisiones importantes fue eliminar las limitaciones cuantitativas y permitir a los bancos comerciales canalizar los recursos hacia aquellas actividades que consideraran más convenientes. Por razones técnicas y políticas evidentes, esto no pudo lograrse de una sola vez. Fue un proceso en el cual se eliminaron, pau-


Estabilización y modernización financieras

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latinamente, los topes de cartera, así como las demás limitaciones cuantitativas que pesaban sobre la operación de los bancos comerciales y de los intermediarios financieros, en general. Igualmente, el Banco Central ejercía un marcado control del lado de los pasivos. Se fijaba a los bancos comerciales el tipo de títulos que podían vender al público: los plazos, las tasas de interés, el monto y la moneda (local o extranjera). Todo ello implicaba una regulación muy pormenorizada por parte del Banco Central. Hubo necesidad de eliminar estos controles. Así, los intermediarios financieros llegaron a administrar la cartera de activos y también a manejar la de pasivos. La liberalización abarcó, asimismo, lo concerniente con la fijación de las tasas de interés. Anteriormente, el Banco Central fijaba las tasas de interés para las diferentes operaciones activas y pasivas de los bancos comerciales. Fue necesario permitir a los bancos comerciales establecer las tasas de interés como ellos mejor lo consideraran, tanto las tasas activas como las pasivas y, asimismo, todas las demás regulaciones que afectaban indirectamente las tasas de interés como las comisiones. Así, pues, se dejó a los bancos comerciales la posibilidad de fijar, libremente, sus tasas de interés activas, las pasivas y todos los demás cargos que afectaban las tasas de interés. Una segunda área muy importante se refiere a la política del Banco Central. En efecto, la política de liberalización significó que el Banco Central dejó de poner énfasis en la utilización de instrumentos “directos” con los cuales trataba de administrar la política crediticia y la monetaria, sobre todo en relación con los activos de los intermediarios financieros. El Banco Central ahora utiliza instrumentos de efecto “indirecto”, cuyo propósito es afectar la liquidez general de la economía e influir, por ende, en la situación de los intermediarios financieros del lado de los pasivos. El Banco Central comienza así a realzar operaciones de mercado abierto y operaciones overnight. Es mediante estos dos instrumentos “indirectos” que el Banco Central ejerce su influencia en el sistema monetario y financiero. Igualmente, el Banco Central abandona paulatinamente, el uso de instrumentos cuyo empleo no tiene costos para él. Hasta hace poco tiempo no pagaba intereses sobre los encajes. Se modificó la ley y hoy, después de un determinado monto, sí debe pagar. También la utilización del overnight y de la venta de títulos, en el mer-


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cado de valores, obliga al Banco Central a asumir el costo financiero de su política monetaria y crediticia. En Chile, el Banco Central disfruta de una amplia autonomía; en Costa Rica no se ha avanzado tanto como en el caso de ese país, sin embargo, se camina en esa dirección. En el directorio del Banco Central tenían asiento tres ministros (Hacienda, Economía y Planificación). Se consideró que esa representación del Poder Ejecutivo era excesiva. Por consiguiente, se modificó la ley y quedó sólo el Ministro de Hacienda como único representante del Gobierno. Los ministros de Planificación y Economía ya no forman parte de la Junta Directiva del Banco Central. Se eliminó, a la vez, el acceso al Banco Central que una serie de empresas estatales tenían, lo cual resultaba una fuente de emisión monetaria y se aprovechó para eliminar también ciertos procesos de financiamiento del Banco Central al sector público. Finalmente, se aclaró lo referente a la deuda externa: se definió la deuda externa como responsabilidad del Banco Central y la deuda interna responsabilidad del Gobierno y de otros entes estatales. Así, cada sector asumió la atención de su respectiva deuda. La tercera área en la cual se puso énfasis se refiere a los procedimientos de supervisión y de control. Anteriormente, la Superintendencia de Entidades Financieras, conocida en Costa Rica como la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF), no podía intervenir a un intermediario financiero, si no mediaba una decisión judicial previa; claro está, cuando la autorización judicial se daba, ya no quedaba ni el rótulo de la institución que se necesitaba intervenir. La ley se modificó. Hoy la AGEF puede intervenir, en muy corto plazo, a un intermediario financiero. Y cuando se dice intervenir, significa facultades para sustituir a la junta directiva, cambiar a los funcionarios de la institución, tomar control financiero total sobre los activos de la institución, así como de sus instalaciones. Desde la adopción del esta reforma la AGEF ha intervenido –y cerrado– tres bancos privados. La intervención ha resultado mucho más ágil. Además, otros entes han sido intervenidos parcialmente y han logrado salir adelante por cuanto los accionistas han aceptado poner el capital adicional y adoptar las medidas administrativas necesarias para poner el banco a flote. En estos casos no ha habido necesidad de cerrar las puertas de los intermediarios financieros.



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Mejorar los procedimientos de supervisión, control e intervención ha sido una labor muy importante. Sin una debida supervisión, sin un adecuado control, la liberalización del sistema financiero es una invitación abierta al libertinaje. Esto no ayuda ni al sector financiero ni a la economía del país. Por eso se ha puesto un gran énfasis en mejorar la AGEF. La cuarta área se refiere al régimen cambiario y a la política cambiaria. En Costa Rica, como en muchos países de Latinoamérica, existió un sistema arcaico de tipos múltiples de cambio, con una centralización de las divisas en manos del Banco Central. Hubo necesidad de modificar este sistema, poco a poco, hasta que hace un año y medio se logró liberalizar totalmente la cuenta de capital. Hoy, en Costa Rica se puede adquirir cualquier cantidad de dólares, sin necesidad de explicar el destino que se le quiere dar. A la vez, puede traerse al país la cantidad de divisas que se desee. Esta evolución lenta ha tenido diferentes etapas. Conviene recordar por ejemplo, la etapa de crowling peg, el sistema llamado de “minidevaluaciones”. El Banco Central administró este sistema cambiario durante varios años. Hace dieciocho meses, se pasó a una flotación “sucia” y a la apertura completa de la cuenta de capital. Se llegó a la conclusión de que además de abrir la cuenta comercial (reducción arancelaria) era necesario también, hacerlo con la cuenta de capital. Sólo así se lograría la verdadera integración de la economía nacional a la internacional. A partir de 1984 ya se había avanzado en cuanto a la apertura de la cuenta comercial. La tarifa promedio en Costa Rica era de entre 80 y 90 por ciento y ha pasado en la actualidad al 16 por ciento. Hubo una disminución sistemática de los aranceles, pero esa apertura en la cuenta comercial debía acompañarse de la apertura de la cuenta de capital. Ésta ha venido un poco rezagada con respecto de la apertura comercial. Existía el temor, si se abría la cuenta capital cuando aun los aranceles aduaneros eran elevados, que los capitales se orientaran hacia actividades cuya rentabilidad era elevada debido al proteccionismo pero que bien podrían dejar de serlo, dos o tres años después, cuando se redujeran las tarifas aduaneras. Así, se esperó la reducción del arancel externo para entonces proceder a abrir la cuenta de capital.


326 11.4


LECCIONES DE LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE

Algunas lecciones pueden desprenderse de la experiencia costarricense. En primer lugar, el papel clave de Banco Central en la reforma financiera. Sobre esta institución recae la responsabilidad de la administración de la política monetaria. En este ámbito, al igual que en el de la política económica en general, el mejor consejero es la humildad. El Banco Central, posiblemente, conoce bastante menos de lo que pretende saber. Por consiguiente, debe actuar con gran humildad. Además, algunos actores pueden complicar mucho la tarea del Banco Central. El déficit fiscal obliga al Ministro de Hacienda a vender bonos, lo cual presiona hacia el alza de las tasas de interés y, a la vez, atrae capitales del extranjero, con las consabidas complicaciones para la adecuada administración de la política cambiaria. Por otra parte, el Ministro de Economía, al disminuir el arancel externo, puede poner en aprietos algunas actividades agrícolas e industriales y, por consiguiente, a los bancos donde esos empresarios son clientes. En efecto, algunos clientes son excelentes cuando la tarifa arancelaria es del 40 por ciento, pero dejan de serlo si los aranceles bajan al 20 por ciento. Esto puede traer consecuencias importantes, como se indicará más adelante, en el manejo de la cartera de los intermediarios financieros, lo cual a la vez dificulta la labor del Banco Central. Así, una primera lección es la gran importancia del Banco Central, pero también la necesidad de mucha humildad y la aceptación, por parte del Banco Central, de que sin una debida coordinación otras entidades pueden crearle dificultades para la buena conducción de la política monetaria. Una segunda lección muy importante es que el Banco Central debe ser respetado. Aun más, en algunas circunstancias si se quiere, el Banco debe ser temido. Debe siempre evitar ser admirado. Cuando políticos y empresarios hablan bien del Banco Central, algo no anda adecuadamente; entonces el Banco Central debe, rápidamente, determinar qué está haciendo mal. Darse a respetar es muy importante, es clave para la conducción de la política monetaria. En última instancia, uno de los principales activos del Banco Central es el respeto de la comunidad financiera, empresarial y política. Para eso el Banco Central ha de ser transparente. El Banco Central está obligado a comunicar cuáles son sus objetivos, cuáles los instrumentos. Ésta no es una labor fácil, debi-



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do a los malentendidos inevitables. Por ello, la labor didáctica, a fin de dar las debidas explicaciones a quienes no tienen por qué tener conocimientos de banca central, es de mucha importancia. Las explicaciones deben ir orientadas hacia: el gabinete, los sindicatos, las cámaras empresariales, los partidos políticos y otras organizaciones. Esta labor es compleja y con frecuencia ingrata, pero indispensable. La tercera lección se refiere a la permanencia de la política. El dicho de los franceses de dar un paso atrás para saltar dos hacia adelante es fatal en el caso del Banco Central. Con cada paso atrás, se suministra una indicación equivocada a los agentes económicos. Éstos deben percibir con claridad hacia dónde va el Banco Central. Se puede ir más rápido o más despacio, pero la dirección ha de ser consistente y coherente. Si el Banco Central cambia la dirección con frecuencia, entonces confunde a los agentes económicos. Esto resta credibilidad al Banco y, consecuentemente, respeto. La cuarta lección consiste en la capacidad de percibir el sistema financiero como un sistema de vasos comunicantes: los intermediarios financieros están todos ellos intercomunicados entre sí. Existen diferencias muy importantes entre el sistema financiero formal, bajo el control del Banco Central y de la AGEF, y el sector financiero informal no sometido al control de esas entidades. Cuando el Banco Central y la AGEF tratan de controlar demasiado al sector financiero, la parte que ellos controlan comienza a achicarse, porque entonces una parte de los recursos financieros se traslada al sector financiero informal. Sucede algo semejante a cuando se tiene una cierta cantidad de masa en la mano y se aprieta: la masa comienza a escaparse por entre los dedos y queda una menor cantidad en la mano. Por ello, el Banco Central y la Superintendencia deben tener mucho cuidado acerca de hasta dónde han de llegar la supervisión y los controles. Si resultan excesivos, la supervisión y el control surten cada vez menos efecto. Por eso los instrumentos “indirectos” del Banco Central son mucho más importantes que los “directos” usados anteriormente por el Banco Central, pues los primeros influyen en todo el sector financiero –formal e informal–, en cambio los segundos afectan generalmente, solo al sector financiero formal y casi nada al informal. Al Banco Central y a la AGEF les ha costado bastante aprender esta lección: controlar y supervisar sí, sin duda, pero no demasiado.


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La quinta lección, muy importante en el caso de Costa Rica, es la necesidad de tener presente la interrelación entre los programas de ajuste estructural y de reforma financiera. El programa de ajuste estructural tiende a modificar la rentabilidad relativa de las diferentes actividades. Así, actividades que antes del programa eran altamente rentables dejan de serlo y al contrario, actividades que no eran muy rentables comienzan a serlo cuando se liberaliza la economía. El posible impacto en la cartera y el portafolio de los intermediarios financieros es obvio y puede causar problemas en algunos casos, dependiendo de cuál sea la composición de la cartera de los intermediarios financieros. Es un tema cuya trascendencia debe siempre tenerse presente. La sexta lección se refiere al papel desempeñado por el Banco Central en el programa de estabilización, llevado a cabo durante el período 1982-1984, como consecuencia de la grave crisis de los años 1980 y 1981. El éxito de un programa de esta naturaleza depende de la disposición de los principales actores sociales de asumir el costo de restablecer los equilibrios macroeconómicos. Los empresarios deben aceptar la disminución de las utilidades, los trabajadores la reducción de los salarios y los políticos la contracción del gasto público. Ahora bien, esto es necesario por cuanto se trata, básicamente, de reducir la demanda efectiva, para poner coto a la inestabilidad (inflación, fluctuación de los tipos de cambio, déficit fiscal, tasas de interés subsidiadas). Pero esto es posible hacerlo sólo durante un plazo relativamente corto, aproximadamente, de dieciocho meses. Después de este período si los actores sociales no ven la luz al final del túnel, es decir, la posibilidad de reducir los sacrificios incurridos, comienzan a quitar el apoyo al programa de estabilización. Al quedarse sin el debido sustento político, no tarda mucho en desmoronarse. Por consiguiente, el programa de estabilización no puede avanzar si, simultáneamente, no se logra el crecimiento económico. No es cuestión de estabilizar la economía para después comenzar a crecer. Generalmente, no se dispone de suficiente tiempo: los actores políticos no dan tiempo a la economía para funcionar de esa manera. En un principio es posible dar prioridad a las medidas de estabilidad, pero rápidamente debe ponerse en marcha el programa de crecimiento económico. Así, la opción viable no es estabilidad sin crecimiento sino estabilidad con crecimiento. La historia reciente de América Latina está, precisamente, plagada de programas de estabilidad que avanzan du-



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rante algunos meses y después se hunden, justamente porque no se logra mantener el apoyo político indispensable. Pero debe observarse que el programa de crecimiento no está dentro del ámbito del Banco Central. El programa de estabilidad por el contrario sí está, en buena parte, en manos del Banco Central. Las medidas básicas del programa de ajuste estructural están a cargo de otras dependencias como el Ministerio de Economía. La apertura y la desregulación de la economía son tareas cuya responsabilidad está fuera del Banco Central. De nuevo se encuentra aquí una estrecha vinculación entre la labor del Banco Central y la de otras instituciones y dependencias públicas. La séptima lección se relaciona con la velocidad del proceso. La experiencia costarricense es negativa en este caso debido a la lentitud con que ha progresado el programa de ajuste; metas que los mexicanos alcanzaron en tres años, en Costa Rica ha tomado ocho años lograrlas. El proceso comienza en el 1984 y no es sino hasta ahora que el arancel externo llega a un 20 por ciento. El ritmo al cual han avanzado el programa de ajuste estructural y el de reforma financiera ha sido muy lento. A estas alturas aún en algunos sectores, como el estatal, queda mucho por hacer. Ahora bien, el problema, cuando se avanza tan lentamente, es la fatiga que produce el proceso de ajuste. Los actores sociales comienzan a mostrar cansancio lo cual erosiona el apoyo político que requieren estos programas. Si el proceso avanza muy despacio entonces los beneficios del proceso tienden a concentrarse y no se distribuyen adecuadamente. Se concentran por cuanto caminar lentamente significa que no son muchos los sectores empresariales participantes en el proceso de ajuste estructural y de liberalización. Y si son pocos los participantes, la demanda por trabajo no aumenta rápidamente y, por consiguiente, los salarios reales tampoco tienden a aumentar. Esto significa que cuando un proceso de ajuste estructural avanza lentamente, los salarios reales no crecen con suficiente rapidez y las empresas pueden retener sus excedentes. Cuando el proceso avanza rápidamente la demanda por trabajo aumenta, el empleo y los salarios reales crecen y los empresarios se ven obligados a trasladar una parte del excedente a los trabajadores. En el caso costarricense, no se ha podido avanzar tan rápido como hubiera sido posible, el desempleo disminuyó sustancialmente, pero los salarios reales no han crecido de manera acelerada, lo cual en gran parte, se debe al ritmo lento del proceso.


330 11.5


CONCLUSIONES

Antes de concluir deseo agradecer la acogida a los amigos guatemaltecos. En Guatemala se está bien. Es interesante para ustedes conocer las experiencias de otros países. Sin embargo, debe tenerse mucho cuidado en cuanto a cómo aprovecharlas. Cuando se trata de las medidas concretas, específicas, cada país debe tomar sus propias decisiones y debe asumir la responsabilidad de acertar o de equivocarse. Esto sólo se puede hacer en cada país. Medidas que en Argentina fracasaron, pueden tener éxito en Guatemala; medidas que en México tuvieron éxito, pueden no tenerlo en Guatemala. Es necesario tomar en cuenta la tradición, la idiosincrasia, el marco institucional y la historia reciente; sólo así pueden adoptarse las medidas adecuadas en la situación específica de Guatemala. Está bien que se nos oiga, pero a ustedes y sólo a ustedes, corresponde decidir cuáles medidas adoptar.


12. REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO Y FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO: DULCES SUEÑOS Y DURAS REALIDADES* 12.1

INTRODUCCIÓN

La política económica ha experimentado gigantescos cambios en años recientes. Los países han abandonado el modelo de industrialización mediante la sustitución de importaciones para adoptar otro basado en la liberalización económica. En algunos países este cambio se ha producido rápidamente, mientras que en otros lo ha hecho de manera más gradual; pero en general, el cambio de modelo y paradigma es un hecho. La aceptación de este nuevo modelo tiene implicaciones en muchos frentes: ¿en qué medida afectará las finanzas? ¿Desaparecerá el financiamiento del desarrollo como tal en el nuevo modelo? ¿Experimentará un cambio? Y en ese caso, ¿en qué dirección? ¿Cuáles medidas habrá que tomar en respuesta a la nueva situación? Este documento se propone examinar de cerca algunos de esos problemas desde el punto de vista de un país en desarrollo y, más específicamente, desde el punto de vista de un banquero central. La primera parte del documento pasará revista a las principales características del financiamiento del desarrollo en los tiempos que antecedieron a la reforma del sector financiero. La segunda parte discutirá la reforma del sector financiero como tal. La tercera tomará en consideración las dificultades de la transición entre el mundo que precedió a la reforma y la posreforma, incluidas las necesarias condiciones y los principales obstáculos. La cuarta sección, que es la final, examina algunos *

Trabajo presentado en el Cuarto Seminario sobre el Financiamiento del Nuevo Desarrollo, organizado por la Universidad Johann Wolfgang Goethe y la Universidad del Estado de Ohio en Francfort del 3 al 7 de setiembre de 2001. Este documento se publicó en la revista Monetaria, del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, edición de octubre-diciembre de 2001. 331


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puntos sobresalientes de la ayuda prestada a la reforma para que se haga realidad.

12.2

ANTES DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

Con anterioridad a la reforma del sector financiero, la política en su conjunto abordaba la promoción del desarrollo económico con base en estrategias orientadas al mercado interno. Este criterio más bien “nacionalista” buscaba el crecimiento principalmente a través de los mercados internos. Se utilizaban dos instrumentos preferentemente: Primero, se introducía el proteccionismo como política dominante, para aislar a los productores locales de la competencia extranjera. Los mercados internos eran mantenidos en cautividad en provecho de los productores locales. Segundo, se practicaba la intervención del Estado para impulsar los niveles de producción y mejorar la distribución del ingreso. Se consideraba que el Estado era el que estaba mejor enterado y se hacía hincapié en las “fallas” del mercado. Consecuentemente, los aranceles de importación y los impuestos a la exportación eran elevados y comunes otros tipos de control, incluidas las cuotas de importación y exportación. La producción local era celosamente protegida y la competencia en los mercados internos era muy deficiente. Los productores carecían casi de incentivos para innovar, fomentar la productividad o volverse competitivos y no había nada en realidad que pudiera atraerlos hacia los mercados internacionales o las actividades exportadoras. De ahí que el crecimiento de la producción local se limitara al tamaño del mercado interno. Al mismo tiempo, el Estado se involucraba cada vez más en el proceso de determinar qué debía ser producido, cómo hacerlo y cómo distribuir el ingreso nacional. El Estado no sólo se convirtió en un productor directo en gran escala de bienes y servicios, sino que con frecuencia recurrió asimismo a muchas medidas específicas, tales como subsidios, aranceles, controles de precios, asignación de inversiones, fijación de salarios, controles de la inversión extranjera directa y otras por el estilo.


Reforma del sector financiero y financiamiento del desarrollo

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Con demasiada frecuencia, empero, todo esto tenía efectos colaterales indeseables, entre ellos inestabilidad macroeconómica, altas tasas de inflación, déficit fiscal y crisis de balanza de pagos. Como parte de este modelo, el sector financiero era reprimido y rígidamente controlado. En el frente externo, los tipos de cambio eran manipulados, lo que a menudo significaba la presencia de múltiples tipos de cambio y se imponían controles a los movimientos de capitales que salían a otros países o entraban procedentes de ellos. Internamente, las tasas de interés eran controladas, las tasas de interés preferenciales eran comunes y el crédito se asignaba por sector y actividad, todo según el sistema de límites cuantitativos. Comúnmente no se practicaba la evaluación de riesgos y la supervisión bancaria era laxa. El Estado tendía a figurar como propietario de múltiples instituciones financieras, generalmente caracterizadas por un mediocre manejo y elevadas pérdidas. Al tener que encarar severos controles estatales en las transacciones e instituciones financieras, quienes aspiraban a obtener préstamos comenzaron a recurrir a una extensa serie de mercados financieros informales, que incluían prestamistas, proveedores de insumos, compradores de cosechas, y otros. En esta forma, el mercado aprendió a eludir obstáculos humanos a la innovación y la competencia, conocidos con el nombre de “distorsiones”. Este mismo marco político protegía estrictamente las corporaciones de negocios de la competencia extranjera. El Estado introdujo un amplio sistema de subsidios al productor y al consumidor, junto con los controles de precios (topes máximos y mínimos) para los factores (salarios, rentas, tasas de interés), así como para los bienes y servicios. Las empresas estatales se dedicaban a producir no solamente en los llamados sectores estratégicos, sino en muchas otras actividades. Conforme con este modelo de fuerte protección de la competencia extranjera y elevados niveles de intervención paternalista por parte del Estado, el sector financiero se hallaba sumamente segmentado y tenía pocos incentivos para desempeñarse con más eficiencia o tratar de encontrar una solución de compromiso entre utilidades y riesgos. Mientras tanto, otros negocios se mostraban incapaces de


334


evaluar los riesgos con alguna exactitud, a causa de la inestabilidad macroeconómica y las distorsiones microeconómicas; en realidad no tenían ninguna buena razón para mostrarse competitivos en los mercados internacionales.

12.3

DESPUÉS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

La reforma del sector financiero no es más que un elemento de cambio mucho más vasto. El reacondicionamiento general del modelo de política económica se está llevando a cabo en tres niveles: en política macroeconómica, dentro del sistema financiero y en la operación de la mayor parte de las otras empresas. De ocurrir sustanciales rezagos en cualquiera de esas áreas, se obstaculizarían seriamente los progresos en la reforma política global: el desarrollo económico exige progresos simultáneos en las tres. El nuevo modelo se basa en la idea relativamente simple y bastante vieja de que el desarrollo económico, en gran medida, es el resultado de las oportunidades que ofrece el tamaño del mercado. Las posibilidades de promover el crecimiento económico, en consecuencia, dependen en gran medida del tamaño del mercado donde los agentes económicos operan. De ahí, que el anterior modelo de industrialización mediante la sustitución de importaciones, combinado con el extenso intervencionismo del Estado, tuviera que ser cambiado en favor de uno nuevo basado en la liberalización económica. La principal característica de ese modelo es el buen funcionamiento de los mercados (factores y bienes), con énfasis no en las fallas del mercado, sino en las del gobierno, a medida que se procede a la integración de los mercados en ambos niveles, el nacional y el internacional. En esta forma se estimula la competencia en el mercado local y en los mercados internacionales, como el medio de cosechar los beneficios de la ventaja comparativa. La promoción de las exportaciones y el acceso a los mercados extranjeros son los elementos clave en este nuevo modelo. Sin embargo, ningún país puede competir con éxito, a menos que se eliminen las distorsiones derivadas de una excesiva y mal concebida intervención del Estado.



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El nuevo modelo reclama ciertas medidas de política macroeconómica: •

promover la “apertura” mediante la remoción de obstáculos al comercio exterior, tales como aranceles y cuotas;

•

crear mercados que funcionen bien gracias a la eliminación de las distorsiones y cuellos de botella, lo que permitiría una mejor asignación de los factores de producción y haría factible que se suministre información más confiable a los consumidores; y,

•

bajar la inflación; estabilizar los indicadores macroeconómicos, tales como el tipo de cambio, salarios, tasas de interés y reducir el déficit financiero público, así como el déficit en cuenta corriente.

El cambio de modelo requiere asimismo una acción vigorosa en el sector financiero. Williamson y Mahar (1998, p. 2) esbozan las disposiciones principales: •

eliminar los controles al crédito;

•

desregular las tasas de interés;

•

ofrecer a la industria libre entrada en el sector bancario o, más generalmente, en los servicios financieros;

•

garantizar la autonomía bancaria;

•

hacer hincapié en la propiedad privada de los bancos; y

•

liberalizar los flujos de capital internacionales.

Otras cuestiones deberán ser incluidas, como: •

abrir la cuenta de capital de la balanza de pagos;

•

establecer el régimen de tipo de cambio como medida “angular” (anclada o flotante, pero evitando tratar de “manipular” el tipo de cambio);

•

promover la competencia entre todos los intermediarios financieros, obligándolos a evaluar y manejar los riesgos más eficazmente;

•

establecer una política macroeconómica de banco central, con el uso de instrumentos indirectos, tales como operaciones de mercado


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abierto, en lugar de emplear instrumentos directos (controles cuantitativos y específicos). En esencia, la reforma del sector financiero implica un cambio de una situación de represión financiera a otra de profundización financiera. Ese cambio puede dar entrada a mayores beneficios y constituye un factor clave para el desarrollo económico. Entre los principales beneficios que pueden esperarse, figuran: •

Disponibilidad de más recursos financieros en la economía, cuando los ahorros mantenidos en activos no productivos son transferidos a instrumentos productivos de ingresos. Sigue a esto una mayor inversión, más producción y más consumo.

•

Los recursos financieros pueden fluir de una serie de agentes económicos (ahorradores) a otros (productores, inversionistas, consumidores) mucho más fácilmente (con mayor rapidez, más baratos).

•

Los costos de la intermediación financiera declinan; los ahorradores comienzan a obtener mejores precios (tasas de interés más elevadas) para sus ahorros y los usuarios de crédito pueden contar con préstamos a más bajo costo, es decir, tasas de interés más bajas.

•

Muchos miembros de la sociedad tienen ahora con nuevas posibilidades de obtener acceso al crédito y, por lo tanto, consiguen mayor poder adquisitivo.

•

Los intermediarios financieros se ven obligados a evaluar sus riesgos con mayor exactitud y a buscar soluciones de compromiso más ventajosas entre utilidades y riesgos.

•

Los factores de producción tienen una mejor asignación, lo que conduce a elevadas tasas de crecimiento.

•

Los servicios financieros proliferan y se diversifican (mejor calidad a precios más bajos).

Estas modificaciones en el marco general de política económica obligan también, a casi todas las empresas, a cambiar las maneras como efectúan los negocios. Las compañías, ya sean micro, pequeñas, medianas o grandes, tienen que operar en un nuevo medio competitivo. Deben



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desempeñarse en mercados integrados mucho más grandes y competir no solamente con los bienes y servicios producidos localmente, sino también con la oferta importada, dado el mayor grado de “apertura”. Tienen también que comenzar a competir en los mercados internacionales si es que esperan realizar economías de escala y beneficiarse de las economías externas. Una competencia en su cabalidad significa que subsidios, controles de precios y tarifas externas desaparecen o, al menos, son sustancialmente reducidos. En la mayoría de los casos, las empresas propiedad del Estado son privatizadas, o bien, sencillamente cerradas. Las empresas locales necesitan volverse más innovadoras, más competitivas, más eficientes. Deben aprender a operar en mercados grandes, inseguros y volátiles. Requieren nuevas habilidades para evaluar las oportunidades y riesgos, asignar los factores de producción más eficazmente e incorporar nuevas tecnologías. Lo que es más, tienen que estar listas para cambiar la combinación entre producción, factores e insumos con muy poco tiempo de anticipación. En suma, tienen que aprender a vivir en un entorno de cambio constante (innovación, incertidumbre y volatilidad). Éstas son las reglas del juego según el nuevo modelo.

12.4

EL PERÍODO DE TRANSICIÓN

La reforma del sector financiero, consistente en la liberalización financiera más la profundización financiera, no cabe duda de que trae grandes beneficios a la economía en su conjunto. No obstante, dicha reforma plantea también peligros y riesgos e introduce nuevas dificultades y obstáculos, todo lo cual se requiere tomar en cuenta. De hecho, si la reforma del sector financiero no trajera más que beneficios, todos los países la hubieran adoptado hace mucho tiempo; obviamente, éste no es el caso. Teniendo en cuenta los sustanciales cambios que puede conllevar, la reforma no es probable que resulte un proceso fácil. Algunas de las principales dificultades, vistas desde un banco central, son las siguientes: •

Aunque la reforma del sector financiero es un elemento clave para el desarrollo económico, no es más que una faceta del importantísimo proceso de reemplazar un modelo de crecimiento por otro. La


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única manera en que puede tener éxito es en un escenario de ajuste estructural y liberalización económica. Dos puntos son particularmente importantes: Primero, la liberalización debe progresar a la vez, y aproximadamente al mismo paso, en todos los sectores. De otra manera, los rezagos en alguno de ellos obstaculizarán los avances en otros. Esto significa que la reforma del sector financiero depende en gran medida del progreso de la liberalización en el resto de la economía. En segundo lugar, es importante no perder de vista nunca el hecho de que el ajuste estructural en un sector puede actuar en provecho o en detrimento de la liberalización de otros sectores. Por ejemplo, los beneficios de los mercados abiertos podrían hacer que la liberalización global de la economía pareciese más atractiva y el apoyo resultante apresuraría a la vez la reforma del sector financiero. Por otra parte, en caso de que los mercados abiertos susciten otros problemas, la liberalización generalizada podría encontrar muchos enemigos y la reforma financiera podría frenarse. Junto con las políticas de apertura del comercio ya discutidas, otras cuestiones interrelacionadas incluyen la estabilidad macroeconómica, el efectivo gobierno de la ley, el desmantelamiento de los controles de precios y los subsidios a la producción, así como al consumo. En resumen, el éxito de la reforma del sector financiero depende en gran medida de los cambios efectuados en otros sectores de la economía. •

La reforma del sector financiero es un proceso. Se necesita tiempo para llevar a cabo los cambios legales e institucionales y asegurarse los recursos humanos requeridos. Ningún país puede esperar moverse con rapidez de la represión financiera a la profundización financiera. Ni tampoco debería avanzar demasiado lentamente, casi de manera imperceptible, a través de una larga serie de ajustes marginales. Dar pasos demasiado pequeños son de poca ayuda, pues frenarían los beneficios de la reforma. Las distorsiones son generalmente tan pronunciadas y profundas, que muchas veces se necesitan medidas considerables para crear una cierta masa crítica. Esto lleva inevitablemente a un dilema: la reforma financiera no puede avanzar con demasiada rapidez, pero tampoco con excesiva lentitud.



339

•

En las primeras fases de la reforma financiera, resulta especialmente importante revisar la situación financiera y administrativa de los intermediarios financieros. La condiciones en que se hallan demuestran ser con frecuencia insatisfactorias por varias razones. Por ejemplo, la cartera de activos puede dejar que desear, por contener una elevada proporción de préstamos dudosos, una relación poco saludable entre obligaciones y acciones totales con costos administrativos excesivamente altos. Tales problemas, ya bastante serios antes de la reforma financiera, pueden empeorar con su implantación. Los intermediarios financieros pueden señalar ciertas condiciones financieras y administrativas sanas para hacer frente a esperados efectos negativos, sin poner en peligro la estabilidad y las operaciones, pero esto no resultará si se reportan problemas del tipo mencionado más arriba. En consecuencia, la reforma del sector financiero frecuentemente debe ir de la mano con medidas para apuntalar a los intermediarios. De ahí que a menudo se tenga que pasar de una situación de represión financiera a una fase intermedia de moderada represión (Williamson y Mahar, 1998, p. 30), antes de avanzar a la profundización financiera.

•

La velocidad con que progresa la reforma financiera no es la única cuestión importante que se debe considerar; también debe ser objeto de suma atención la secuencia de las acciones, un asunto que ha suscitado serios desacuerdos: ¿Qué es lo que debe liberalizarse en primer lugar? ¿Las tasas de interés? ¿La asignación de los recursos de crédito? ¿La reforma legal del banco central? ¿Debe la liberalización financiera llevarse a cabo simultáneamente con el establecimiento de un sistema de supervisión prudencial? Algunos argumentos se centran en la necesidad de establecer una clara secuencia de las medidas de reforma. Otros afirman que la secuencia no puede ser determinada por adelantado. En la práctica, sin embargo, son las características del sector financiero y las circunstancias peculiares de cada país quienes determinan si es una medida u otra la que debe adoptarse en primer lugar.

•

El mundo real abarca muy diversos casos que ilustran las diferentes velocidades a que progresa la reforma financiera, así como sus diversas secuencias. Las fases de avances rápidos se superponen a


340


menudo a los periodos de escasos progresos, e incluso se producen regresiones cuando sobreviene la fatiga de reforma. La reforma financiera es, sin la menor duda, un proceso lento y complejo. McKinnon (1991, p. x) llega al extremo de describir el proceso de reforma financiera, para todo propósito práctico, como un campo minado. Todo país, aun sabiendo que el siguiente paso de la reforma financiera puede ser el último, tiene que seguir avanzando para atravesar ese campo. •

Un serio obstáculo al cumplimiento con éxito de la reforma financiera en su totalidad es la falta de voluntad política. Esto suele ocurrir cuando se considera casi carente de sentido seguir con la reforma del sistema financiero, por considerarla más bien innecesaria y no estar muy convencido de los beneficios que ésta traerá. El resultado puede ser un ambiente de oportunismo, donde las acciones se toman sobre todo para complacer intereses de grupos particulares, cosechar dividendos políticos, impresionar a ciertas instituciones internacionales o atraer recursos financieros del exterior. Nada de esto se basa en un verdadero compromiso político de abordar francamente las dificultades y complejidades que implica la reforma del sector financiero. En consecuencia, las políticas necesarias están plagadas de titubeos y retrocesos, la marcha se torna lenta y el progreso se vuelve errático y aun se revierte cuando surgen las dificultades. Con los agentes económicos presos de la desconfianza, se pierde una de las condiciones más críticas para obtener el éxito.

•

La reforma financiera produce a la vez ganadores y perdedores. En los días que precedieron a la reforma, importantes grupos sociales (productores, burócratas, políticos) acumularon beneficios que provenían de los intermediarios financieros, especialmente de los que eran propiedad del Estado. Disfrutaron de acceso preferencial al crédito a tasas de interés subsidiadas, con muy pocos requisitos de garantía y amplias posibilidades de posponer el pago. Esa discriminación determinó consecuencias predecibles, a medida que estos grupos acumulaban riqueza y gozaban de una distribución del ingreso favorable para ellos. También dejó dividendos en cuanto a cuotas de poder político y posición social.



341

•

Así, uno de los obstáculos más eficaces a la reforma financiera es la sólida oposición por parte de los grupos de presión que se beneficiaban de la situación prevaleciente en el pasado. Quienes se oponen a la reforma disponen de muchos procedimientos bien conocidos. Algunos son argumentos sutiles (se requieren más estudios, la reforma financiera debería avanzar con mayor lentitud, se necesitan medidas compensatorias); otras implican maniobras mucho más obvias, como organizar a sindicatos o grupos de producción contra la reforma o subvertir a los partidos políticos con contribuciones.

•

La economía política de la reforma financiera, como en muchos otros campos donde el modelo económico debe experimentar cambios, requiere el apoyo completo de los “ganadores” (los grupos sociales que habrán de beneficiarse con el nuevo modelo); de otro modo, los “perdedores” lograrán bloquear con éxito el movimiento reformista. La reforma financiera no progresará mientras los “ganadores” no se organicen y congreguen más poderes que los “perdedores”. Infortunadamente, no hay respuestas sencillas a la pregunta de cómo organizar a los “ganadores” potenciales o inducirles a crear las necesarias alianzas con unos y otros para establecer una base política que permita promover la reforma.

•

Sin duda, la reforma financiera requiere recursos humanos entrenados. La necesidad es particularmente evidente en tres tipos de instituciones: intermediarios financieros, entidades supervisoras y organismos judiciales encargados de dar solución a las disputas financieras. A menos que se disponga de las personas adecuadas, ni los intermediarios financieros, ni los organismos supervisores, ni los tribunales de justicia funcionarán como debe ser. Se precisan grandes cambios, no sólo en cuanto a las capacidades requeridas de los empleados de las diversas instituciones, sino principalmente en términos de nuevas actitudes. Esto, claro está, es más fácil decir que hacer. A medida que las instituciones cesen de ser un modus vivendi, los empleados tendrán que volverse más productivos, ello significa que deben: –

adiestrarse en las nuevas tecnologías y procedimientos;

–

aprender a desempeñar las mismas tareas de nueva manera;


342


–

aprender a desempeñar nuevas tareas;

–

asumir responsabilidades que no tenían en el pasado y, en consecuencia, también nuevos riesgos;

–

comprender que su compensación será determinada según los resultados de la mejorada productividad, no mediante negociaciones laborales.

Indudablemente, los cambios de esta naturaleza es probable que susciten resistencia y oposición entre los empleados, de los cuales se espera que cesen de estar ociosos crónicamente y aprendan a vivir peligrosamente. Habrá que hacer cambios, no sólo entre los empleados, sino también en el equipo gerencial: –

Los objetivos gerenciales no pueden ya incluir clientelismo, acumulación de poder y prestigio o ampliación de favores políticos.

–

El equipo gerencial debe rendir cuentas no sólo a los accionistas, sino también a los supervisores y al público en general.

–

El equipo gerencial debe estar preparado para competir con una plétora de otros intermediarios financieros locales y extranjeros.

–

El equipo gerencial debe establecer un delicado equilibrio entre la necesidad de una operación altamente lucrativa y la de evitar asumir riesgos que vayan más allá de los límites de la prudencia.

Es evidente por qué los equipos gerenciales presentan con frecuencia una tan vigorosa oposición a la reforma financiera. La respuesta natural consiste en establecer sistemas de incentivos basados en los resultados. Incluso en presencia de tales sistemas, sin embargo, ciertos grupos gerenciales se mostrarán incapaces de adaptarse al cambio y tendrán que ser reemplazados. •

Como parte integral de la reforma financiera se presenta la apremiante necesidad de modernizar los sistemas de supervisión. Los intermediarios financieros, una vez liberados de todo control en la



343

asignación de crédito y tasas de interés, frente a una cuenta de capital abierta, son presa de múltiples tentaciones, como: –

riesgos financieros excesivamente elevados;

–

las carteras de créditos que tienden a inflarse;

–

incurren en riesgo o vulnerabilidad moral;

–

otorgan crédito a grupos interrelacionados.

Todo esto inevitablemente abre camino a las crisis financieras. Por consiguiente, el contagio puede fácilmente transformar un problema microeconómico en una crisis generalizada del sistema financiero. Por lo tanto, un prerrequisito esencial para asegurar una reforma financiera sana consiste en mejorar y modernizar las regulaciones y entidades supervisoras. Esto no constituye una tarea fácil, puesto que implica la adopción de toda una nueva metodología, que comprende reemplazar la supervisión contable con la evaluación y gestión del riesgo financiero. En muchos casos es preciso establecer un sistema de alarma temprana para identificar los problemas potenciales y así precaverse de las crisis, particularmente en las instituciones financieras, con lo que se hace inmune al resto del sector financiero, por así decirlo, del riesgo de contagio. La nueva manera de abordar la supervisión no puede ser adoptada sin grandes cambios de personal, procedimientos, tecnología y sistemas de información. Todo esto puede parecer sumamente costoso, pero en último término una buena supervisión cuesta mucho menos que una crisis desatada por un deficiente sistema de supervisión. •

Cuando el sistema financiero es reformado, el volumen de transacciones se dispara vertiginosamente; esto, a la vez, inevitablemente origina conflictos y quejas por parte de los agentes económicos y las instituciones financieras. En consecuencia, es de primerísima importancia establecer un marco legal apropiado, junto con un sistema judicial que funcione adecuadamente. Se requieren reglas claras para regir los derechos de propiedad y garantizar la validez de los contratos, al igual que la ejecución de las cláusulas de garantía, titularización o bursatilización de la deuda y otras semejantes.


344


Muchas dificultades tienen su origen en las inadecuadas estipulaciones legales, la inexperiencia de los tribunales en cuestiones financieras, así como la falta de personal cabalmente entrenado. •

La incorporación de nuevas tecnologías plantea un gran desafío al progreso de la reforma financiera. La nueva tecnología resulta críticamente importante para reducir los costos de producción de los servicios financieros, de modo que el volumen de transacciones crezca rápidamente, sobre todo en las zonas rurales. La mayoría de las dificultades pueden atribuirse a uno de dos factores. Primero, la carencia de personal adiestrado para hacer un uso hábil de estas nuevas tecnologías. Segundo, el costo inicial del equipo de computación es elevado, a ello se añaden los costos de mantenimiento y reemplazo, así como el pago de los honorarios por uso del software.

•

La proliferación de la información es una de las características básicas de la reforma financiera. Los intermediarios financieros y el público en general, así como las entidades de supervisión y las autoridades monetarias, requieren rápido acceso a información de carácter general y de alta calidad. Sólo de esta manera pueden tomar decisiones económicas bien fundadas. Sin embargo, cuesta dinero producir, proporcionar, transmitir y diseminar esta información y aún más analizarla e interpretarla. Ciertamente, la información es indispensable, pero siguen sin tomarse serias decisiones: ¿Qué información se necesita? ¿Para qué se produce? Una fuente de información particularmente importante es estar al día mensualmente acerca de la posición actual de cada intermediario financiero y de las tendencias macroeconómicas en un país. Otra información específica se enfoca en la necesidad de una instalación que incluya una base de datos central sobre los deudores y un registro de incidentes de fraude, que provea a los intermediarios financieros la valiosa información puesta al día que requieren para tomar las decisiones de crédito.

•

Finalmente, aunque muy significativo, resulta críticamente importante un buen entorno financiero global para el éxito de la reforma del sector financiero. Entre las medidas que deben adoptarse figuran:



345

–

refrenar el déficit fiscal;

–

sujetar la inflación de modo que no sobrepase los niveles internacionales;

–

establecer un régimen de tipo de cambio claro y estable;

–

eliminar barreras a la entrada de nuevos competidores.

A menos de crearse este tipo de entorno favorable, el proceso de reforma financiera tropezará con muchas barreras adicionales. Aunque estos obstáculos deben ser eliminados, la reforma no puede esperar hasta que todos los problemas sean resueltos. Ésta es la razón por la cual la velocidad con que progresa la reforma financiera y su secuencia constituyen la principal dificultad.

12.5

MIRANDO HACIA EL FUTURO

Como era de esperarse, la reforma del sector financiero ha realizado grandes avances en muchos países. Algunos han pasado de una situación de represión financiera a otra de relativa profundización financiera. Sin embargo, queda mucho por hacer en casi todos los países y las tareas por completar son numerosas y complejas. De hecho, se tendría que dedicar gran parte del tiempo en este seminario al estudio de los problemas concretos del sector financiero, particularmente desde el punto de vista del desarrollo de las finanzas y microfinanzas, con base en el estudio de casos específicos de diversas partes del mundo. En este momento se vuelve prioritario finalizar con la mención de los más importantes puntos que deben ser considerados para hacer de la reforma una realidad: ciertas cuestiones merecen particular atención desde la perspectiva de la reforma financiera per se: •

más competencia y mayor apertura, ello significa menos barreras a la entrada por parte de intermediarios financieros locales y extranjeros;

•

mayores oportunidades para los mecanismos financieros informales, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG) financieras, para ingresar al mercado financiero formal; idealmente, mu-


346


chos de estos intermediarios del mercado informal pueden comenzar a operar como verdaderas entidades bancarias; •

mayor confiabilidad en el mercado y menor en los controles gubernamentales para determinar las tasas de interés, la asignación de crédito y los tipos de cambio; esto significa que las autoridades monetarias deben reemplazar los métodos indirectos (operaciones de mercado abierto) con instrumentos directos;

•

mayor supervisión prudencial, con la estipulación de que una sobredosis de supervisión sería peor que la enfermedad que busca remediar, ya que empujaría a los intermediarios financieros hacia las operaciones de mercado informal y los mercados extraterritoriales;

•

una mayor capitalización de los intermediarios financieros; éste es el seguro más importante contra trastornos al sobrevenir los años de vacas flacas, como inevitablemente habrán de ocurrir de vez en cuando en todos los países;

•

más y mejores recursos humanos, para responder eficientemente a la creciente complejidad y numerosos desafíos del sector financiero;

•

más tecnología, junto con mejores recursos humanos, es el único medio de obtener ganancias de productividad duraderas y la diversificación de los servicios financieros;

•

mayor información y transparencia, de alta calidad y prontamente disponible, de modo que los agentes económicos puedan tomar sus decisiones con bases más firmes;

•

más estabilidad macroeconómica y, en general, un mejor entorno legal e institucional, donde los intermediarios financieros puedan operar.

Específicamente, las áreas de desarrollo de las finanzas y reforma de las microfinanzas tienen que tomar en consideración los siguientes puntos: i.

La reforma global del sector financiero es una precondición necesaria, pero no por eso ni por sí misma creará un mejor sistema de desarrollo de las finanzas y microfinanzas.



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ii. Como se ha hecho notar ya, el desarrollo de las finanzas y especialmente de las microfinanzas plantea dos requisitos distintos (González Vega, 1994, p. 23): Primero, la voluntad: es decir, una tajante decisión política de realizar estos programas y, segundo, suficiente ventaja institucional comparativa en mercados específicos para completar la tarea. iii. El desarrollo de las finanzas, especialmente de las microfinanzas, debe estar aislado de toda manipulación política. iv. Es sumamente importante incorporar intermediarios financieros informales en la reforma financiera; estas entidades se hallan en primera línea, tienen vasta experiencia y a menudo poseen mucha más valiosa información que cualquiera de los que operan en los mercados formales. Así, el costo de seleccionar préstamos y monitorear a clientes puede ser recortado en beneficio de todo el sistema financiero. v.

Las microfinanzas están sujetas a condiciones especiales específicas. Se trata de una actividad caracterizada por el alto volumen, bajos márgenes y elevados riesgos, requiere una agresiva constitución de reservas y diferentes tecnologías de préstamo; los estándares de supervisión prudencial tienen que tomar en cuenta estas características, con la adopción de distintas maneras de abordar la cuestión, pero asumiendo siempre precauciones para no caer en el desgano o la laxitud.

vi. Se tienen que adoptar serias decisiones con respecto de cuestiones como discriminación de préstamos, monitoreo de clientes, cumplimiento forzoso de contratos y garantías muebles (cuentas por pagar, ingresos por salarios futuros, ganado). vii. La expansión excesiva del crédito debe ser evitada siempre; sería una costosísima equivocación que creciera demasiado rápido. Tomar estos puntos en consideración es la única manera de no entregarse a los dulces sueños y comenzar a enfrentar las duras realidades. Es, en verdad, el único modo en que los programas de microfinanzas pueden convertirse en la clave para promover el crecimiento económico y mejorar los niveles de vida en muchas regiones pobres del mundo.


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BIBLIOGRAFÍA González Vega, Claudio. 1994. “Regulación, competencia y eficiencia en la banca”, en Claudio González Vega y Edna Camacho (editores), 1994, Regulación, competencia y eficiencia en la banca costarricense. San José: Academia de Centroamérica y Ohio State University. McKinnon, Ronald. 1991. Financial control in the transition to a market economy. Baltimore: John Hopkins University Press. Williamson, John y Molly Mahar. 1998. “A survey of financial liberalization”, en Essays in international finance, No. 211. Nueva Jersey: Princeton University.

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CUARTA PARTE

LA REFORMA DEL BANCO CENTRAL


13. ZAPATERO A TUS ZAPATOS*

13.1

INTRODUCCIÓN

La legislación vigente le recomienda al Banco Central promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense. Este mandato del legislador puede interpretarse de muy diversas maneras. Es necesario, entonces, en primer lugar, preguntarse cómo entiende el Banco Central ese mandato. Actualmente, para el Banco Central, han de ser dos sus funciones básicas: Primera, propiciar una adecuada liquidez de la economía. Pero no debemos hacernos muchas ilusiones. Siempre ha sido difícil definir lo que es dinero y día con día se inventan nuevos tipos de medios de pago. Todo ello hace poco menos que imposible controlar de manera precisa la liquidez.1 No obstante, el Instituto Emisor sí puede ejercer una influencia importante en el volumen y la disponibilidad. Ahora bien, ¿por qué considera el Banco Central importante ejercer influencia sobre el monto de los medios de pago? Simplemente, se acepta que en la economía existe una estrecha relación entre la liquidez, los precios, incluido el precio de las divisas y la producción de bienes y servicios.

*

Comentario basado en la exposición del autor en la clausura del Programa de Alta Dirección Bancaria, del Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE), el 26 de Julio de 1985. Publicado en la obra de Eduardo Lizano (1988). Desde el Banco Central. San José: Academia de Centroamérica.

1.

”... there is no hard and fast line between what is money and what is not money”, R.S. Sayers, “The Theoretical Basis for Central Banking”, en su obra Central Banking after Bagehok, 1958, p. 5. Más recientemente Robert Kuttner indicaba “... the money supply is not a stable commodity that central bankers can target precisely”, “What’s Putting a Stake in the Heart of Monetarism”, Business Week, agosto 1985, p. 10. 351


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La segunda tarea básica del Banco Central consiste en mejorar la función de intermediación financiera. El desarrollo económico del país requiere un sistema financiero ágil, dinámico, casi podría decirse agresivo. Un sistema monetario que evite los costos enormes del trueque. El dinero tiene la gran ventaja de permitir a quien desea comprar camisas y dispone de azúcar no tener que coincidir con quien quiere comprar azúcar y vender camisas. Ambos pueden transar en una tercera mercadería, el dinero. Igualmente, la intermediación financiera tiene el propósito esencial de reducir, en forma muy sustancial, los costos de trasladar recursos financieros de las unidades económicas que disponen de un excedente de fondos a otras unidades para las cuales tales recursos son escasos. De no ser así, sería necesario poner en contacto directo a quienes les sobran recursos financieros y a quienes les faltan esos recursos, a fin de que se pongan de acuerdo en cuanto a los montos de los créditos, tasas de interés y otras condiciones propicias de las transacciones financieras. Sin embargo, los costos de este último procedimiento serían excesivamente elevados. La función de la intermediación financiera consiste precisamente en recolectar los excedentes de las unidades a las cuales les sobran y trasladarlas a aquellas otras a las cuales les faltan. De esta manera, se reducen los costos. Esto, por varios motivos, entre otros: las economías de escala, la profesionalización en el manejo de la cartera y la disminución del riesgo (González et. al., 1984). Hay varios elementos que explican cómo la intermediación financiera puede reducir sustancialmente los costos de las transacciones financieras. Al Banco Central le interesa sobremanera que esa intermediación resulte lo más barata posible. Así, el sistema financiero funcionará mejor, lo cual, a la vez, influirá favorablemente en el desarrollo económico del país. Establecidos esos dos objetivos, ¿qué hace el Banco Central en la actualidad para tratar de alcanzarlos? En lo que se refiere concretamente al Banco Central, existen diversas áreas en las cuales se han adoptado determinadas medidas.

13.2

POLÍTICA CAMBIARIA

En primer lugar debe mencionarse la política cambiaria. En este campo, el Banco Central lleva a cabo un programa que se desarrolla en varias etapas, la primera de ellas se cumplió en noviembre de 1983 cuan-


Zapatero a tus zapatos

353

do se unificó el tipo de cambio. Anteriormente, había varios tipos de cambio y existía una marcada disparidad entre ellos. Antes de la crisis, Costa Rica se había acostumbrado a un sistema de tipos múltiples de cambio. Se consideró conveniente, en esa primera etapa, eliminar las distorsiones que ocasionan los tipos múltiples de cambio y llegar a establecer uno solo. Para eso fue necesario que el Banco tomara, al menos transitoriamente, el control del mercado cambiario. Se legisló, así, para que el Banco Central ejerciera un estricto control, tanto, que está prohibido por ley el cambio de divisas en moneda local y viceversa fuera del Banco Central y de las instituciones financieras autorizadas por éste. La segunda etapa, donde se está en estos momentos, consiste en determinar y establecer el procedimiento mediante el cual se modificará el tipo de cambio unificado. El Banco Central decidió proceder de acuerdo con el sistema llamado “minidevaluaciones”, Se trata de un sistema parecido al crawling peg. En la actualidad el tipo de cambio se ajusta aproximadamente cada quincena en alrededor de un medio del uno por ciento. La tercera etapa consistirá en ceder paulatinamente el uso de las divisas a los exportadores; inicialmente para pagar las propias importaciones, y luego para disponer libremente de una parte, creciente, de las divisas que ellos obtengan. Ésta será una etapa difícil, no sólo por los aspectos legales involucrados, sino también por otras razones. Así como ha resultado difícil acostumbrar al país al tipo de cambio único y a las minidevaluaciones, esta tercera etapa también requerirá un período de aprendizaje. En ella, el Banco Central no fijará el tipo de cambio, sino que permitirá que, en buena medida, la oferta y la demanda de divisas determinen el tipo de cambio. En la cuarta etapa, el Banco Central se transformaría en un oferente y en un demandante más de divisas. Entraría en el mercado a vender las divisas que obtenga y a comprar aquellas que necesite. Operaría fundamentalmente mediante transacciones de mercado abierto en divisas. Mantendría, empero, un poder decisivo al influir de manera determinante en la demanda de divisas al emitir colones y en la oferta de divisas al endeudarse en el exterior.


354


La rapidez y el ritmo con que se ejecuten estas diferentes etapas dependerán de los resultados obtenidos, así como de las circunstancias en que se desenvuelva la economía del país. Riesgos y peligros los hay, evidentemente, en especial en una economía tan pequeña como la costarricense, donde factores monopolísticos y especulativos bien podrían ejercer influencia perjudicial en la economía. Sin embargo, el Banco Central considera que ésta es la dirección correcta y acertada. Irá paso a paso y hará los ajustes necesarios para tratar de alcanzar las metas mencionadas.

13.3

TASAS DE INTERÉS

En segundo lugar, debe hacerse referencia a la política de tasas de interés. De nuevo aquí se distinguen varias etapas. La primera fase consistió en asegurar tasas de interés positivas, es decir, que las tasas nominales resultaran más elevadas que el ritmo de la inflación. Este objetivo ya se alcanzó y con ello se logró una meta de primordial importancia. En efecto, las tasas de interés positivas son un requisito indispensable para promover el ahorro nacional.2 En la segunda etapa, en la cual está enfrascado el Banco Central actualmente, se pretende reducir la diversidad de tasas de interés. Hasta hace poco tiempo estaba vigente una amplia gama de tasas de interés, según fueran las operaciones y las actividades de que se tratara. Este año se ha logrado ya reducir el número de esas tasas, pero aún falta dar un paso muy importante: disminuir las disparidades existentes, que van desde el 15 por ciento anual (para las Juntas Rurales de Crédito) hasta el 31 por ciento anual (en las operaciones de las secciones financieras). En el programa crediticio de 1986 podrá esperarse una reducción adicional, tanto del número de tasas de interés como de la disparidad ahora existente. En la tercera fase –y es importante observar que no es necesario concluir completamente una etapa para dar comienzo a otra– se daría a las instituciones financieras mucha mayor libertad para modificar esas tasas. 2.

Véanse los argumentos principales en las obras pioneras de Edward S. Shaw (1973) y de Ronald I. Mc Kinnon (1973) y la abundante literatura alrededor de estas dos obras.



355

El Banco Central dejaría, poco a poco, de fijar las tasas de interés. Ya en 1985 se ha introducido cierta flexibilidad: primero, se facultó a las instituciones financieras para aumentar hasta en tres puntos porcentuales la tasa básica fijada por el Banco Central; luego, se introdujo una segunda modificación mediante la cual se puede no sólo aumentar, sino también disminuir, la tasa básica en 3 puntos. Las instituciones financieras pueden modificar libremente la tasa de interés en una banda de 6 puntos, o sea, del 17 por ciento al 23 por ciento. En una cuarta etapa, el Banco Central se abstendría de fijar la tasa de interés, que sería determinada fundamentalmente por el mercado financiero. Sin embargo, el Banco Central mantendría en sus manos un instrumento que utilizaría a discreción de acuerdo con la evolución de la economía nacional: las operaciones de mercado abierto en colones. De esta manera, podría ejercer una influencia importante en los mercados financieros y, consiguientemente, en las tasas de interés.

13.4

POLÍTICA CREDITICIA

Tercera área: la política de crédito. El Banco Central ha tratado de introducir cierta flexibilidad y desearía alcanzar una mayor. Primero, tradicionalmente, el Banco Central confeccionaba el programa crediticio basado en los llamados “topes de cartera”, o sea, fijaba límites cuantitativos de crédito por banco y por actividad. Se establecía, así, un límite cuantitativo de crédito para una gran diversidad de actividades. En ciertas épocas, se llegó a contar con varias decenas de topes. Con el transcurrir del tiempo, este procedimiento mostró serias debilidades. Entre ellas, valga mencionar la rigidez excesiva, la necesidad de constantes revisiones, la poca relevancia microeconómica, el alto costo administrativo, la erosión de la autoridad del Banco Central y la tendencia a promover la desviación de crédito (BCCR, 1985). En fin, resultó ser un procedimiento sumamente complejo y engorroso, además de inadecuado para alcanzar el objetivo perseguido. El Banco Central dispuso reducir, en el programa crediticio de 1985, el número de topes de cartera. Otra modificación introducida consiste en que los bancos comerciales pueden transferir recursos de un tope a otro dentro de ciertos límites. Así, el Departamento Comercial puede trasladar hasta el 10 por ciento


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del total del programa de actividades “productivas” (agricultura, ganadería, industria) a “otras” actividades (comercio, servicios, crédito personal). En la segunda etapa, el Banco llegaría a establecer un solo límite global. Cada uno de los bancos comerciales podría administrar de acuerdo con criterios propios el tope que se le asigne. Esta medida estaría íntimamente relacionada con una mayor flexibilidad para fijar las tasas de interés. La tercera etapa consistiría en la eliminación de los límites cuantitativos de crédito, aún el límite global. El Banco Central no necesitaría fijar un límite cuantitativo a las instituciones financieras, sino que trataría de controlar la liquidez del sistema financiero mediante operaciones de mercado abierto. Los instrumentos clásicos de la banca central, como el encaje y el redescuento, seguirían formando parte del arsenal del Banco Central, pero cada día haría menos uso de los instrumentos de acción directa, como la fijación de las tasas de interés, del tipo de cambio y de los topes de cartera y pondría mayor énfasis en el uso de instrumentos indirectos, como el redescuento, el encaje y las operaciones de mercado abierto.

13.5

LAS INSTITUCIONES NO FINANCIERAS

En cuarto lugar, debe abordarse la política de crédito en relación con instituciones que no son financieras. Este tema tiene importancia especial, ya que algunas entidades públicas tienen acceso directo al crédito del Banco Central, concretamente el Gobierno, el Consejo Nacional de Producción (CNP) y la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA). La política actual del Banco se orienta a establecer un estricto control del volumen de crédito concedido a esas instituciones. Así por ejemplo, ahora CODESA no recibe crédito, excepción hecha de los intereses mensuales sobre las deudas que tiene con el Banco Central, es decir, no se le concede dinero “fresco”. Con respecto del CNP, este año se estableció un procedimiento según el cual esta institución debe amortizarle diariamente al Banco Central una parte de los recursos que ha recibido en



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préstamo. Así, la deuda estará cancelada casi totalmente al finalizar el año. Aún cuando el CNP no pudiera cancelar todo el financiamiento que obtuvo del Banco Central, esto ya sería un avance significativo respecto de lo que sucedía en el pasado. Con el Gobierno se ha establecido un procedimiento conforme con el cual los préstamos que se le lleguen a conceder son inferiores al aumento de los depósitos que tiene en el Banco Central; de manera que el crédito neto al Gobierno tampoco aumenta. Así, el Banco Central tiene el firme propósito de evitar la hemorragia monetaria y de controlar la emisión de medios de pago, regulando severamente las válvulas del crédito para el Sector Público no financiero. Sin embargo, el Banco Central tiene que hacer frente a las demandas y presiones no solamente de las entidades públicas, sino también de algunos grupos del sector privado. Algunos de ellos se habían acostumbrado (y en parte todavía lo están) a ejercer presión sobre el Banco Central para aumentar la disponibilidad de crédito en los bancos comerciales y así obtener más recursos. La contienda ha sido muy dura y está aún lejos de haber concluido. Pero se han logrado avances importantes. Al principio del año se produjo el primer enfrentamiento con la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA). La Liga compra el azúcar a los ingenios, que, a la vez, pagan la caña de azúcar a los productores conforme éstos la van entregando. LAICA requiere, entonces, ingentes recursos financieros. El poderoso grupo de presión de los cañeros logró la aprobación de la Ley No. 3579 de 1965 y sus reformas. En el Artículo 40 de esa ley se establece que el Banco Central debe asignarles los recursos crediticios necesarios cada año. ¡Como si mediante la ley se pudiera dictar la política crediticia! Con base en esa legislación, la Liga solicita al Banco Central incluir en el programa crediticio del respectivo año el monto de crédito que ella considera necesario. Este año se indica a la Liga que los bancos comerciales podrían otorgarle el financiamiento dentro de los límites establecidos y que, por lo tanto, no habría asignación de crédito por actividad. No fue fácil convencer a la Liga de que la solicitud ya estaba incluida en el programa crediticio y de que no era, por ello, asunto del Banco Central, sino de los bancos comerciales, otorgarle el crédito. Por otra parte,


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se ayudó, tanto a los bancos comerciales como a la Liga, a buscar fuentes alternativas de financiamiento, como las aceptaciones bancarias. Al final se pudo arreglar el asunto sin que el Banco Central tuviera que emitir dinero y sin aumentar tampoco el programa crediticio. La segunda confrontación ha sido con los ganaderos. Todavía no ha terminado. Recientemente, este gremio publicó un nuevo memorial en la prensa. Se preguntaba por qué razón si las tasas internacionales de interés eran del 10 por ciento, o aún menos, en Costa Rica los ganaderos tenían que pagar el doble o más. Pasaron por alto la diferencia entre tasas nominales y tasas reales de interés. Tampoco dieron respuesta a la pregunta de por qué canalizar recursos crediticios a la ganadería al diez por ciento anual, como lo solicitaban los ganaderos, si hay otras actividades en el país que están dispuestas a pagar el 24 por ciento o el 28 por ciento. El problema principal de los ganaderos no es el de la tasa de interés, sino el de un exceso de financiamiento bancario. La relación entre pasivos y patrimonios es muy elevada en la ganadería. Los empresarios del ramo tienen muy poco capital en comparación con la cantidad de crédito que han obtenido. La estructura financiera resulta ser muy precaria. Así, cada vez que los precios de exportación disminuyen, no pueden generar suficientes recursos para atender los pasivos y se presenta una crisis financiera a la actividad pecuaria. Explicar esto a los ganaderos ha sido una tarea ardua y todavía inconclusa. Por el momento, el Banco Central ha podido mantener la posición y ha planteado la posibilidad de resolver buena parte de los problemas de flujo de caja, gracias a la readecuación del plazo de las deudas. No se trata de disminuir la tasa de interés, sino de readecuar los pagos de las deudas. Con los arroceros existe otra querella. En este momento se ha avanzado apreciablemente en la búsqueda de una solución. Los arroceros habían creado un procedimiento bastante eficaz para ellos. Consiste en que el Consejo Nacional de Producción (CNP) se comprometía a comprar a un precio preestablecido cualquier cantidad de arroz que se le ofreciera. De esta manera, los excedentes exportables quedaban en manos del CNP para que éste los exportara. El problema se presenta por-



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que el precio de compra del Consejo es superior en mucho al precio internacional y las exportaciones de arroz le acarrean pérdidas sustanciales a la institución. Ahora bien, las disposiciones legales vigentes estipulan que el CNP tiene acceso directo al Banco Central para obtener recursos financieros. Así, en definitiva, el Banco Central terminaba pagando las pérdidas del Consejo, es decir, dando un subsidio a los productores de arroz. De ahora en adelante, los arroceros se harán cargo de los excedentes de exportación de arroz. Por consiguiente, el CNP no tendrá pérdidas por este concepto y, por ende, el Banco Central podrá reducir la emisión monetaria. Los cafetaleros, los azucareros y los ganaderos asumen la responsabilidad de administrar los propios excedentes exportables, es decir, reciben un precio ponderado entre el precio local y el precio de exportación. Algo parecido se pondrá en vigencia para los arroceros. Esto no ha resultado fácil porque a nadie le gusta perder una ventaja. El sector industrial, por su parte, también disfrutaba de un mecanismo muy ventajoso, establecido dentro del marco del Mercado Común Centroamericano. Consistía en que el exportador costarricense a Centroamérica recibía, por parte del Banco Central, la totalidad del valor de sus exportaciones en colones, si se tramitaban por medio de la Cámara de Compensación Centroamericana. El problema surgió cuando los países centroamericanos no pudieron pagar al Banco Central de Costa Rica los saldos a favor que arrojaban las liquidaciones de la Cámara. Los bancos centrales de los otros países centroamericanos no tenían suficientes dólares para pagar a Costa Rica el saldo que quedaba al descubierto. Esta situación obligaba al Banco Central a emitir a favor del sector industrial, pues la mayor proporción de las exportaciones a Centroamérica son bienes industriales. Pero el problema no terminaba ahí. El Banco Central debía, por otra parte, suministrar a los mismos industriales las divisas necesarias para importar las materias primas, los bienes intermedios y los insumos, en general, necesarios para producir los bienes que se exportan a Centroamérica. Así el Banco Central gastaba divisas y además emitía colones. Esto hubo de detenerse. Era otra “sangría” enorme para el Banco Central. Se ha llegado a un acuerdo con los bancos centrales de Honduras y de El Salvador. En síntesis, el crédito que el Banco Central de Costa Rica


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otorgue a esos dos bancos centrales lo concederán en definitiva los exportadores costarricenses. En otras palabras, el Banco Central de Costa Rica trasladará al exportador costarricense la decisión de si le conviene a no exportar a estos dos países. Es una medida de saneamiento monetario. El Banco Central reduce drásticamente la emisión monetaria. Ahora bien, los exportadores costarricenses decidirán ellos mismos si otorgan créditos a los países centroamericanos o si no lo hacen. En los casos mencionados, el interés de los grupos de presión chocaba con los intereses del país. Las controversias han sido difíciles. No siempre es fácil llegar a soluciones equitativas; pero, en términos generales, se ha encontrado comprensión cuando se explica con claridad y firmeza la política económica que se lleva a cabo. Se comprende la necesidad de repartir el sacrificio, y la imposibilidad de demandar sacrificios a unos grupos si otros retienen ventajas.

13.6

LA INTERMEDIACIÓN DEL BANCO CENTRAL

El quinto aspecto se refiere a la labor del Banco Central en el ámbito de la intermediación financiera. El Banco ha tomado ya medidas. Primera: ha permitido a los bancos privados hacerse prestamos entre sí y constituir, así, el embrión de un money market. Segunda: entre los bancos estatales se ha permitido también los préstamos interbancarios. Cuando un banco tenía exceso de liquidez, anteriormente no podía prestar los recursos a otro; hoy sí puede hacerlo, sin necesidad de contar con la autorización previa del Banco Central. Tercera: se trabaja en el fortalecimiento de los procesos de supervisión del sistema financiero. Esta acción es impostergable, dada la proliferación de instituciones financieras (sobre todo privadas) de muy diversa naturaleza. Este hecho reciente es muy importante, tanto para el Banco Central como para la economía del país. Es necesario ejercer supervisión estrecha y permanente sobre el funcionamiento de las entidades financieras. Esto se debe, sobre todo, a la necesidad de salvaguardar la confianza. Cuando una fábrica de zapatos o de galletas cierra o quiebra, es una calamidad; sin embargo, el público



361

no pierde confianza en las otras fábricas de zapatos o de galletas. No sucede lo mismo con las instituciones financieras. Cuando tienen dificultades serias, el efecto multiplicador es apreciable. La confianza en el sistema financiero se ve afectada. De ahí que sean las mismas instituciones financieras del sector privado las más interesadas en evitar dificultades. Por ello, cooperan estrechamente con la Auditoría General de Bancos en la revisión de las leyes vigentes, con el propósito de fortalecer las funciones de supervisión y control.

13.7

LAS TAREAS PROPIAS DEL BANCO CENTRAL

Los ejemplos que se han examinado y los casos que se han analizado permiten formarse una idea de la orientación de la política del Banco Central, los principios que la guían y los objetivos que se persiguen. Se trata, en síntesis, de dar mayor margen de acción y más responsabilidad a las entidades financieras, tanto públicas como privadas, y, a la vez, limitar las tareas del Banco Central. Es decir, que el Banco Central sea más Banco Central y las instituciones financieras sean más instituciones financieras: las relaciones recíprocas entre ambos han de ser intensas y fructíferas, pero el paternalismo institucional y la invasión de funciones han de evitarse. ¡Zapatero, a tus zapatos! Ahora bien, la política del Banco Central no se desarrolla en un lecho de rosas. Los obstáculos, las tensiones, los errores serán inevitables en el futuro, como lo fueron en el pasado. Ello es consustancial con las tareas del Banco Central. Siempre es necesario que la política sea clara y firme, pero hoy más que nunca es indispensable mantener estas dos características incólumes. Clara, a fin de evitar malas interpretaciones originadas en los rodeos y equívocos surgidos de la práctica de “retroceder para saltar mejor”. Ello confunde a los agentes económicos (consumidores, productores, ahorrantes e inversionistas) y les impide percibir con nitidez el mensaje del Banco Central. Firme, ya que el Banco Central no puede dudar. Dadas las circunstancias difíciles por las cuales atraviesa la economía del país y la precariedad de los logros alcanzados, titubear sería irresponsable. Así, el Banco Central debe continuar adelante con su política en línea recta, contra viento y marea. Cuanto más recia sea la tempestad, con mayor firmeza ha de empuñarse el timón.


362


Finalmente, debe tenerse presente que la política de “desregulación” del Banco Central debe enmarcarse en una estrategia general que abarque la economía nacional.3 Sin esta estrategia, los esfuerzos del Banco Central no surtirían a cabalidad los efectos deseados, pues la política forma parte de un planteamiento más amplio en la búsqueda de la estabilidad y del ajuste estructural (Céspedes et. al., 1985).

BIBLIOGRAFÍA BCCR. 1985. El programa crediticio de 1985. San José: Banco Central de Costa Rica Céspedes, Víctor H., Alberto Di Mare y Ronulfo Jiménez. 1985. Costa Rica: crecimiento sin reactivación. Evolución de la economía en 1984. San José: Academia de Centroamérica. González, Claudio, Marco A. González y Ronulfo Jiménez. 1984. ¿Cuánto cuesta un préstamo agropecuario? San José: Academia de Centroamérica. McKinnon, Ronald I. 1973. Money and capital in economic development. Washington: Brookings Institution. Shaw, Edward S. 1973. Financial deepening in economic development. Nueva York: Oxford University Press. Wallich, Henry C. y Thomas C. Glaessner. 1985. Financial deregulation in the United States and in developing countries. Mimeo.

3.

Para un enfoque general de la política de “desregulación”, véase Henry C. Wallich y Thomas C. Glaessner (1985).


14. LA JARANA SIEMPRE SALE A LA CARA: LAS PÉRDIDAS DEL BANCO CENTRAL*

Debo confesar que uno de los temas que desconocía al entrar al cuarto piso del Banco Central de Costa Rica, y al cual con frecuencia no se le da la debida importancia, es el de las pérdidas del Instituto Emisor. Con el tiempo ha resultado ser para mí uno de los de mayor trascendencia. Sólo gracias a la paciencia y a la insistencia de Félix Delgado, al fin, después de muchas conversaciones, he podido llegar a percibir cabalmente la trascendencia del tema para el funcionamiento del Banco Central y de la economía nacional. Creo que ha llegado el momento de plantear el tema con toda crudeza ante la opinión pública y de hacer conciencia entre los grupos responsables. El problema es complejo, las consecuencias graves y las soluciones dolorosas. Pero encarar el problema es una responsabilidad ineludible del Banco Central y de todos los costarricenses. No se cansaba de repetir, una y otra vez, don Jaime Solera que, en asuntos monetarios, la jarana siempre sale a la cara. En efecto, las decisiones monetarias siempre tienen efectos y consecuencias inevitables. Y esto, en general más pronto que tarde. Es más, los resultados de las medidas monetarias no afectan sólo al Instituto Emisor, sino que, la mayor parte de las veces, influyen también, en especial, en el nivel de vida y repercuten en la situación económica de toda la población. Las pérdidas del *

Trabajo realizado en abril de 1986; publicado en la obra del autor Desde el Banco Central (1987, Academia de Centroamérica). La colaboración de Miguel Loría y William Calvo, del Departamento Monetario ha sido muy valiosa, tanto en la recopilación de la información como en la aclaración de los aspectos conceptuales. Ellos han preparado un estudio sobre el mismo tema intitulado “Crisis Económica y Resultado Financiero del Banco Central”, el cual será publicado próximamente en la serie “Comentarios sobre Asuntos Económicos”. Además. Rodrigo Bolaños y Félix Delgado escribieron sendas notas sobre un primer borrador de este trabajo, las cuales fueron muy útiles para mejorarlo. Todos los errores que aún subsisten son responsabilidad exclusiva del autor. 363


364


Banco Central acarrean hoy a Costa Rica serias consecuencias, resultado de la euforia de ayer. No queda más que reconocer la cuenta y pagar el costo del exceso de la emisión monetaria, el gasto público y del endeudamiento externo. Estas notas tienen el propósito de abordar el tema de las pérdidas del Banco Central. Específicamente se trata de aclarar las siguientes preguntas: •

¿Cuál es la situación actual?

•

¿Por qué se presentó esta situación?

•

¿Cuáles son las consecuencias?

•

¿Qué se ha hecho y qué se puede hacer?

¿CUÁL ES LA SITUACIÓN ACTUAL?

14.1

Es conveniente empezar por el principio. ¿Por qué tiene pérdidas el Banco Central? La respuesta es sencilla: debido a que los egresos son mayores que los ingresos. ¿Cuáles son los gastos y cuáles las entradas del Instituto Emisor? En el Cuadro 14.1 se encuentra un listado de los ingresos y en el 14.2 de los egresos, ambos son para 1985 y tienen un carácter preliminar. El Banco Central recibe entradas por diversos conceptos: •

•

Los intereses que cobra a los bancos por varias razones: –

Créditos de desarrollo que el Instituto Emisor ha contratado, por ejemplo, con el Banco Mundial, el BID o la AID y luego traspasa a los bancos comerciales para que éstos, a la vez, los canalicen a los clientes (1.2, 1.3).

–

Préstamos que el Banco Central ha concedido a los bancos comerciales con el propósito de hacer frente a los problemas de liquidez, estos recursos pueden tener el carácter de redescuento o de préstamos directos (1.1).

Los intereses que el Banco Central cobra a otras instituciones nacionales, como el CNP (1.4) y CODESA (1.6), por préstamos concedidos a ellas.


La jarana siempre sale a la cara: las pérdidas del Banco Central

365

•

Los intereses que el Banco Central obtiene por concepto de renegociación de la deuda externa. De acuerdo con esta renegociación el Banco Central se hizo cargo, ante los acreedores externos, de las deudas del Gobierno y de otras instituciones del Sector Público, incluyendo los bancos comerciales estatales. A la vez, el Gobierno y las demás instituciones son deudores del Banco Central. De tal manera que el Instituto Emisor paga intereses por este concepto pero también percibe intereses (1.8).

•

Los intereses recibidos por la deuda de los países centroamericanos, originados en el saldo del comercio intrarregional (1.10).

•

Los intereses obtenidos de las colocaciones en el exterior de las reservas monetarias internacionales del Banco Central (1.5, 1.9).

•

Los intereses provenientes de depósitos en colones en el BCIE y préstamos a bancos privados (1.7).

•

Las comisiones de variada naturaleza que el Banco Central cobra por realizar diversas transacciones (2.1 y 2.2).

•

El cobro del diferencial cambiario en las operaciones de compraventa de divisas (3).

•

La participación del Banco Central en la distribución del fondo de pérdidas cambiarias (4).1

En relación con los gastos, los rubros principales son los siguientes: •

Los gastos de administración del Banco Central (5).

•

Los intereses sobre la deuda externa corriente del Banco Central (6.1), deuda externa refinanciada del Banco Central (6.2) y deuda externa refinanciada del Gobierno y otras instituciones (6.3).

1.

El Fondo de Pérdidas Cambiarias fue creado por la Junta Directiva del Banco Central en el mes de noviembre de 1982. El fondo se alimenta de una comisión del uno y medio por ciento sobre los créditos concedidos por el Sistema Bancario Nacional y del 50 por ciento de la diferencia entre los tipos de cambio de compra y de venta de divisas. El propósito del fondo es ayudar a los bancos comerciales estatales y al Banco Central a cubrir las pérdidas cambiarias originadas en la devaluación monetaria. El Banco Central recibe el 35 por ciento del monto recaudado.


366


•

Los intereses sobre los depósitos en moneda extranjera en el SBN (6.4).

•

Los intereses que el Banco Central debe pagar por concepto de los bonos de estabilización en circulación (6.5, 6.6).

•

Otros intereses por pagar (6.7). CUADRO 14.1 INGRESOS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA (Estimación preliminar, 1985)

CONCEPTO

MILLONES DE COLONES PORCENTAJE

1. Intereses ganados

5.969

91,0

1.1 Redescuentos

16

-----

1.2 Préstamos a bancos con recursos externos

785

12,0

1.3 Préstamos a bancos con recursos internos

263

4,0

1.4 Préstamos a instituciones estabilizadoras de precios y otros/1

212

3,2

1.5 Inversiones en bancos del exterior

241

3,7

1.6 Valores mobiliarios/2

777

11,9

1.7 Otros Intereses/3 1.8 Renegociación deuda de otras instituciones/4

173

2,6

1.837

28,1

1.8 Crédito revolutivo/5 1.10 Por deuda centroamericana

500

7,6

1.165

17,8

2. Comisiones ganadas

110

2,0

2.1 Por servicios bancarios

51

1,0

2.2 Por servicios al Gobierno

59

1,0

3. Utilidades por operaciones en moneda extranjera

172

1,6

4. Traspaso fondo pérdidas cambiarias

292

4,4

6.543

100,0

TOTAL

1. Se refiere a créditos al Consejo Nacional de Producción (CNP) y a la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA). 2. Básicamente, bonos fiscales y bonos de CODESA. 3. Incluye préstamos compensatorios del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y préstamos a Bancos Privados. 4. Incluye vencimientos de deuda externa correspondientes a 1983 y 1984. 5. Intereses percibidos sobre recursos no usados del financiamiento recibido para el pago de importaciones.

FUENTE: Miguel Loría y William Calvo (1986).


367


Es importante constatar que, tanto a los ingresos como a los gastos, el rubro de mayor importancia se refiere a los intereses devengados y a los intereses pagados, los demás no son en realidad de mucha trascendencia. Como puede observarse en el Cuadro 14.3 el problema fundamental de las pérdidas del Banco Central tiene el origen en las transacciones en divisas, ya que las transacciones en moneda local le dejan un excedente de aproximadamente 23.1 millones de dólares al año a un tipo de cambio de 55 colones por dólar. En cambio, las transacciones en moneda extranjera le acarrean un faltante de 157,1 millones, de manera que la pérdida neta en divisa es de 134 millones; de donde se obtiene que el Banco Central debe estimar anualmente un monto semejante para cubrir las pérdidas. Esta apreciable cantidad de divisas puede venir de diferentes fuentes: las exportaciones, el endeudamiento externo o las donaciones. CUADRO 14.2 EGRESOS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA estimación preliminar, 1985 CONCEPTO

MILLONES DE COLONES PORCENTAJE

5. Gastos de Administración 6. Intereses Pagados

820

5,9

13.096

94,1

6.1 Deuda externa costarricense del BCCR

6.854

49,3

6.2 Deuda externa refinanciada del Sector Público

1.988

14,3

6.3 Sobre depósitos a plazo en moneda extranjera

910

6,5

6.4 Sobre Bonos Estabilización Monetaria

0

0,0

6.5 Sobre Bonos AID

0

0,0

6.6 Otros Intereses

0

0,0

13.916

100,0

TOTAL FUENTE: Miguel Loría y William Calvo, op. cit.


368


CUADRO 14.3 TRANSACCIONES DEL BANCO CENTRAL POR TIPO DE MONEDA, 1985. millones de colones y dólares CONCEPTO

TRANSACCIONES

TRANSACCIONES

EN COLONES

EN DIVISAS

TOTAL EN COLONES

Ingresos

4.637

1.906 (US$ 34,7)

6.543

Egresos

3.368

10.548 (US$ 191,8)

13.916

1.269 (US$ 23,1)

-8.642 (US$ 157,1)

-7.3373 (US$ 134,0)

Excedente o pérdida FUENTE: Cuadros 14.1 y 14.2

En los últimos años se nota una clara tendencia de las pérdidas del Banco Central por aumentar, como puede apreciarse en el Cuadro 14.4 CUADRO 14.4 PÉRDIDAS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, 1981-1985 miles de millones de colones AÑO

MONTO DE LAS PÉRDIDAS

RELACIÓN PORCENTUAL CON EL DÉFICIT SECTOR PÚBLICO

RELACIÓN CON EL PIB

1981

2.855

131,1

5,0

1982

5.460

224,6

5,6

1983

6.336

158,2

4,9

1984

6.982

98,8

4,4

1985

7.373

FUENTE: Miguel Loría y William Calvo, op. cit.

La gravedad del problema se pone en evidencia desde dos puntos de vista: •

Las pérdidas del Banco Central ya han llegado a constituir el principal problema de las finanzas públicas del país. Éstas representan, al menos, el 75 por ciento del déficit consolidado de todo el Sector Público (Gobierno, instituciones públicas y Banco Central).

•

Las pérdidas del Banco Central tienden a aumentar en el transcurso del tiempo, ya que, conforme se amortice la deuda externa, las pérdidas cambiarias, hoy contabilizadas, tendrán que pagarse efec-



369

tivamente. De ahí la urgencia de adoptar las medidas del caso para poner coto a este problema.2 Vale la pena aclararlo. El Banco Central ha asumido el riesgo cambiario por su propia deuda externa. Una parte de ésta ha sido transferida a la vez, en forma de préstamos, a los bancos comerciales, pero en colones. De manera que los bancos comerciales devolverán al Banco Central el mismo monto en colones que recibieron. El Instituto Emisor, sin embargo, tendrá que desembolsar una suma mayor al adquirir las divisas necesarias para pagar los intereses y amortizar el préstamo. La pérdida cambiaria evidentemente, es la diferencia entre el tipo de cambio vigente cuando ingresaron las divisas al Banco Central y el tipo de cambio vigente el día en que se hagan los pagos (intereses y amortización). Así, conforme se devalúa el colón, más elevadas serán las pérdidas del Banco Central. La práctica contable consiste en que con cada devaluación se aumenta el monto de los pasivos.3 La estimación de las pérdidas del Banco Central no deja de plantear algunos problemas conceptuales. Esto es necesario dilucidarlo. Cuatro de ellos revisten especial trascendencia. •

¿Por qué el Banco Central tiene pérdidas (7.373 millones de colones en 1985) pero sus estados financieros anuales muestran simultáneamente, ganancias (591 millones de colones en 1985)? Esto se debe a que el Artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Central permite excluir de sus egresos algunas partidas muy significativas. Tal el caso de las pérdidas originadas en la devaluación del colón.

•

Es necesario distinguir entre las transacciones contables y las efectivas. Las operaciones contables reflejan la devaluación o reevalua-

2.

Debe observarse primero que, antes de 1981, las pérdidas del Banco Central no tenían mucha importancia, así por ejemplo en el período 1978-1980 el promedio anual de las pérdidas no sobrepasó los 45 millones de colones y segundo que las pérdidas de 1980 y 1981 no son representativas por cuanto en esos años se contabilizaron los efectos de la gran devaluación que experimentó el colón.

3.

La deuda externa renegociada del Gobierno e instituciones públicas no ocasiona pérdidas adicionales al Banco Central, porque, cada vez que se devalúa el colón, el Banco Central ajusta los activos en colones, de manera que el riesgo cambiario corre por cuenta del deudor original, o sea, el Gobierno y las instituciones públicas.


370


ción de los activos y pasivos en moneda extranjera, consecuencia de las modificaciones del tipo de cambio. Estas operaciones contables llegan a ser transacciones efectivas sólo cuando los gastos o los ingresos efectivamente se realizan. Mientras tanto se trata de asientos contables. Representan en realidad pérdidas potenciales o futuras, una verdadera hipoteca para el Banco Central, cuyo pago dependerá de las condiciones de la renegociación de la deuda externa. •

Debe también hacerse la diferencia entre los ingresos y los egresos que implican movimientos de efectivo y los que no. Así, por ejemplo, los intereses que el Banco Central cobra a CODESA y los que paga a la AID por sus depósitos son entradas y salidas que no influyen en el medio circulante. La primera, porque no disminuye los medios de pago en manos del público, y la segunda, porque, mientras la AID no use los intereses, no los aumenta tampoco. Desde el punto de vista monetario, lo que realmente interesa al Banco Central son aquellos gastos e ingresos que sí afectan el nivel del medio circulante y la demanda efectiva.

•

Finalmente, debe mencionarse el caso de los ingresos que el Banco Central recibe por concepto de donaciones, transferencias o ingresos de capital. El tratamiento que se dé a las entradas de esta naturaleza puede ser diverso. En efecto, pueden considerarse, en primer lugar, como un aumento del patrimonio. En este caso se registraría en el balance de situación. Los ingresos del Instituto Emisor se afectarían sólo en el monto de los intereses que obtendría si prestara esos recursos. En segundo lugar, estas entradas podrían registrarse como un producto extraordinario o como ingresos destinados a la amortización de gastos. En este caso se llevarían al estado de resultados, con lo cual se afectarían directamente los ingresos y, por ende, las pérdidas del respectivo año.

Las observaciones anteriores manifiestan la necesidad, primero, de aclarar el concepto de las pérdidas del Banco Central y, segundo, de mantener los ojos bien abiertos tanto sobre las pérdidas “monetarias”, que afectan la demanda efectiva de manera inmediata, como sobre las pérdidas “contables” que ponen en evidencia las hipotecas a cargo del Banco Central y, por consiguiente, determinan las pérdidas en el mediano plazo.



371

Además de las pérdidas “monetarias” y de las “contables”, deben tomarse en cuenta, como ha insistido Rodrigo Bolaños, aquellas otras de carácter “económico”. Éstas se refieren en esencia a los subsidios implícitos que el Banco Central concede (equivalen a costos adicionales) y los ingresos implícitos que él recibe. Pueden mencionarse los siguientes ejemplos: (i) el Banco Central no recibe el interés de mercado por los créditos que otorga al CNP, a CODESA y al Gobierno; (ii) el Instituto Emisor no paga el interés de mercado por el uso que hace de los recursos de los bancos comerciales (encaje), del Gobierno (depósitos en el Banco Central) y del público (depósitos previos de los importadores); y (iii) el Banco Central recibe un ingreso implícito al poder utilizar la base monetaria sin pagar tasa de interés alguna. Estos subsidios e ingresos implícitos tienen importantes consecuencias económicas originadas en el costo de oportunidad de ingentes recursos financieros. Ello influye, a la vez, en variables económicas como el ahorro y la inversión, privados y públicos. El análisis económico de dichos subsidios e ingresos debería poner en relieve las verdaderas magnitudes y los efectos de este problema. No hacerlo así equivaldría a pasar por alto aspectos significativos del tema de las pérdidas del Banco Central.

14.2

¿POR QUÉ SE PRESENTÓ ESTA SITUACIÓN?

La situación calamitosa en la cual se encuentran las finanzas del Banco Central, debido a sus ingentes pérdidas y a la tendencia creciente de éstas, se debe, en esencia, a la política económica que se adoptó para encarar los acontecimientos a partir de 1978. La crisis económica internacional se caracterizó tanto por la inflación como por el estancamiento que aquejaron severamente a las economías altamente desarrolladas. Los embates de la crisis, la “estagflación” (estancamiento e inflación simultáneas) internacional, como se dio en llamarla, golpeó fuertemente y de lleno a una economía tan pequeña y abierta como Costa Rica. Esto se puso en manifiesto desde diversos puntos de vista: el incremento en el precio del petróleo, el empeoramiento de los términos de intercambio, el aumento de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales, el proteccionismo acentuado del mundo desarrollado. La crisis, en sus diferentes manifesta-


372


ciones (monetarias, financieras y comerciales), afectó severamente la economía nacional. Ésta empobreció inevitablemente al país. Sin embargo, la política económica que se adoptó en lugar de aliviar la situación, la empeoró. No quiso aceptarse el empobrecimiento de país, como debió haberse hecho. No se buscaron las medidas: (i) para distribuir equitativamente la disminución del nivel de vida y perjudicar lo menos posible a los grupos sociales de menores ingresos, y (ii) para utilizar los recursos disponibles, incluyendo los provenientes del endeudamiento externo, para aumentar las inversiones, promover el crecimiento de la producción e incrementar el excedente exportable. De haberse actuado de esta manera, hubiera podido neutralizarse los efectos y compensarse, en gran medida, las consecuencias de la crisis. Pero se actuó de modo diferente. En vez de hacerse frente a la situación y tomar el toro por los cuernos, se trató de evitar la realidad y posponer los ajustes que se imponían. En efecto, se utilizó el endeudamiento externo al máximo, pero no para aumentar las inversiones y las exportaciones, sino con el propósito de mantener artificialmente el nivel de vida, es decir, el consumo nacional y las importaciones. Esta política forzó al Banco Central a participar activamente en el acelerado proceso de endeudamiento externo y a proceder a una cuantiosa emisión monetaria. i.

El Banco Central aumentó su deuda externa con dos fines: (i) disponer de divisas para pagar el monto creciente de las importaciones y evitar así el descalabro de la balanza de pagos, y (ii) financiar parcialmente el déficit público, cada vez mayor, del Gobierno y de las instituciones públicas, en especial CODESA. El Instituto Emisor echó mano a una diversidad de procedimientos para obtener los recursos financieros del extranjero: préstamos directos, con los bancos comerciales, colocación de bonos (floating rates notes) en los mercados financieros internacionales, atracción de depósitos a plazo en divisas mediante el pago de tasas de interés subsidiadas, emisión de certificados de depósitos en dólares (CD) para compensar a los importadores nacionales los pagos que habían hecho al exterior. Ahora bien, en todos estos casos, el Banco Central aumentaba sustancialmente los egresos por concepto del pago de intereses.



373

ii. Por otra parte, el Banco Central incrementó también, en forma acelerada, la emisión monetaria. Esto, por diversos motivos. •

La concesión de crédito al Gobierno y a las instituciones públicas para hacer frente a su creciente déficit;

•

La venta de divisas a un precio inferior al de compra, por ejemplo, el suministro de divisas a RECOPE a fin de mantener inalterado el precio de los combustibles y del transporte; y

•

El pago de las exportaciones nacionales al Mercado Común Centroamericano, a pesar de que varios de los países miembros no cancelaban los saldos del comercio intracentroamericano conforme con las normas del convenio de la Cámara de Compensación Centroamericana.

iii. Además, ante las presiones sobre la balanza de pagos y la creciente emisión monetaria, el Banco Central se vio compelido a adoptar medidas para reducir la liquidez. Se tomaron varias disposiciones: sobretasas temporales a las importaciones, depósitos previos a las importaciones, aumento del encaje mínimo legal, pero todo ello resultó insuficiente. El Instituto Emisor tuvo que aumentar la colocación de los bonos de estabilización monetaria. Esto contribuyó a restringir la liquidez, pero, a la vez, aumentó los egresos del Banco Central por concepto de intereses. Así, si el Gobierno y las instituciones públicas no hubieran recurrido al Banco Central para financiar los propios déficit y si los recursos provenientes de la deuda externa se hubieran canalizado al aumento de las inversiones y del excedente exportable, en lugar de incrementar el consumo y las importaciones, otro gallo hubiera cantado. La situación de las finanzas públicas y de las pérdidas del Banco Central no sería tan lamentable como lo es hoy y la economía del país no habría sufrido las serias consecuencias a que se vio enfrentada, ni experimentado la profunda desorganización a que se vio sometida (disminución drástica de la producción, inflación, devaluación y desempleo galopante).


374 14.3


¿CUÁLES SON LAS CONSECUENCIAS?

Las pérdidas del Banco Central significan que el Instituto Emisor entrega una suma de colones y divisas mayor que la recibida por él en un período dado: un año, por ejemplo. En otras palabras, al incurrir en pérdidas, el Banco Central aumenta el circulante en poder del público, incrementa el poder de compra y la demanda efectiva de la comunidad. Cuando obtiene ganancias, los reduce. Ahora bien, el Banco Central tiene ingresos y egresos en colones y en divisas. Cuando tiene pérdidas, ello implica una de dos situaciones: las salidas, tanto en la moneda nacional como en divisas, sobrepasan el monto correspondiente de las entradas, o bien, las pérdidas ocasionadas por las transacciones en alguna de las monedas es mayor que el excedente que puede obtener en transacciones en la otra moneda. Por ello, es importante hacer la diferencia entre los pagos del Banco Central en moneda nacional y los otros que realiza en divisas. Cuando tiene pérdidas en ambos tipos de moneda, entonces aumenta el poder de compra tanto en la comunidad nacional como en el exterior (siempre que las divisas no se cambien por moneda nacional). Pero, como se indicó, también podría tener pérdidas en colones y excedentes en divisas o viceversa. Las consecuencias son diferentes según cual sea el caso. Cuando el Banco Central tiene pérdidas en moneda nacional, la demanda interna se expande e indirectamente también los requerimientos de divisas, por parte especialmente del sector privado, para pagar las importaciones adicionales determinadas por la propensión a importar y por el componente importado de la producción nacional, o bien, para hacer inversiones en el extranjero, ya sea por razones de rentabilidad o de seguridad política (fuga de capitales). Así, podrían distinguirse cuatro casos diferentes: •

Superávit o excedente en las transacciones en ambos tipos de moneda; en este caso, el Banco Central absorbería medios de pago en colones y acumularía divisas (reservas monetarias internacionales).4

4.

Obsérvese que la acumulación de reservas monetarias internacionales puede ocasionar una expansión de los medios de pago, dependiendo de si el Banco Central tuvo que emitir colones para obtenerlas (exportaciones, inversiones extranjeras) o no (donaciones no monetizables).



375

•

Pérdidas en las transacciones en ambos tipos de monedas; en este caso el Banco Central tendría que hacer una transferencia de divisas y, además, expandiría la demanda efectiva nacional al aumentar la emisión monetaria.

•

Pérdidas en las transacciones en divisas y excedentes en las de moneda nacional; lo primero significa que el Banco Central haría una transferencia neta de divisas, lo cual acarrearía una expansión monetaria y un aumento en la demanda nacional; lo segundo significa que el Banco Central absorbería colones, restringiendo así la demanda nacional.

•

Excedente en las transacciones en divisas y pérdidas en las de moneda nacional; en este caso, el Banco Central expandiría la demanda nacional y dispondría de una mayor cantidad de divisas.

El resultado final de los casos tercero y cuarto depende de si el Banco Central, en definitiva, tiene pérdidas netas o un excedente neto. Frente a las pérdidas, ¿qué podría hacer el Banco Central? Se podría transitar tres caminos diferentes: •

Emitir colones para cubrir las pérdidas.

•

Emitir colones para cubrir las pérdidas y, simultáneamente, adoptar medidas compensatorias para contrarrestar los efectos del incremento de la emisión monetaria.

•

Tratar de reducir las pérdidas, ya sea mediante el aumento de los ingresos, la disminución de los egresos o una combinación de ambas medidas.

El procedimiento y las consecuencias de cada opción son diferentes. Por ello, es necesario examinarlas por separado. Si el Banco Central echa mano a la emisión monetaria para cubrir sus pérdidas, las consecuencias son claras. Primero, al incrementar los medios de pago, la demanda nacional aumentaría. Este aumento presionaría los precios internos, cuya elevación dependería de la elasticidad de la oferta global determinada a la vez por la capacidad ociosa disponible, el desempleo existente y la situación de


376


las reservas monetarias internacionales. Cuanto más elevadas sean estas tres variables, menor será el impacto en el nivel de precios internos y viceversa. Segundo, la expansión de la demanda interna aumentará los requerimientos de divisas. Esto, por varios motivos: (i) una parte de los bienes cuya demanda aumenta son importados; (ii) el aumento de la producción nacional, para hacer frente a la expansión de la demanda nacional, necesita importaciones adicionales (materias primas, bienes intermedios, combustibles): la cuantía de las importaciones adicionales depende del coeficiente del componente importado de la producción nacional; y (iii) una parte de los medios de pago emitidos por el Banco Central serán cambiados por divisas para ser transferidas al extranjero. Tercero, el Banco Central también tendría que emitir moneda nacional para adquirir divisas y así cubrir deudas en el exterior. Esta decisión reduciría la disponibilidad de divisas en el país, con lo cual se generaría una presión sobre la balanza de pagos, la cual, a la vez, podría desembocar en modificaciones del tipo de cambio en la adopción de medidas para restringir los pagos al exterior. Saltan a la vista los perjuicios que causaría el Banco Central a la economía nacional, si optara simplemente por emitir moneda nacional para hacer frente a las pérdidas: inflación y devaluación. ¿Por qué las pérdidas del Banco Central se consideran parte del déficit consolidado del Sector Público (DCSP)? La respuesta no es difícil. En efecto, así como el déficit (diferencia entre ingresos y egresos) del Gobierno Central, del ICE o de la CCSS forman parte del DCSP, igual sucede con las pérdidas del Banco Central. Sin embargo, en lo que respecta al Banco Central, la situación es peor. Ante un déficit del Gobierno o de las otras instituciones públicas deben adoptarse medidas para financiarlo. Es posible aumentar tarifas o impuestos, endeudarse directamente (venta de bonos) o indirectamente (posponiendo pagos o aumentando la deuda flotante). Obsérvese que estos procedimientos permiten un financiamiento “sano” del déficit: se trata de trasladar poder de compra y medios de pago al ente que necesita cubrir el déficit, no existe creación de nuevo poder de compra.5 En cambio, cuando se trata del 5.

Esto no significa que no puedan darse efectos negativos debido a un posible “estrujamiento” (crowding out) y sus consecuencias en la tasa de interés, los costos financieros y el desestímulo a nuevas inversiones.



377

Banco Central, la situación cambia radicalmente. El Instituto Emisor, como su nombre lo indica, tiene capacidad legal para emitir dinero. El Banco Central sí puede, contrariamente a las demás entidades públicas, financiar sus pérdidas mediante la emisión monetaria con la consiguiente creación de medios de pagos adicionales y el aumento de la demanda nacional. De ahí entonces la gran responsabilidad que debe mostrar el Banco Central en el manejo de los instrumentos encomendados a su cuidado y el perjuicio marcado que puede causar a toda la comunidad si no cumple el cometido a cabalidad. No debe entonces sorprender el gran énfasis que ha de ponerse en la necesidad de solucionar con la mayor brevedad este problema de las pérdidas del Banco Central. Como se indicó anteriormente, puede seguirse un segundo camino, a saber: tomar medidas para contrarrestar y neutralizar los efectos de la emisión monetaria hecha por el Banco Central con el propósito de cubrir las pérdidas. ¿En qué consistiría ésta política compensatoria? En esencia, el Instituto Emisor trataría de restringir la cantidad de medios de pago y de reducir los requerimientos de divisas en la misma proporción en que aumentarían, como consecuencia de la emisión monetaria hecha para hacer frente a las pérdidas. ¿Cuáles serían las medidas que podría adoptar el Banco Central? Varias son las posibilidades, a saber: •

De manera directa, por ejemplo: vender bonos de estabilización o establecer depósitos previos a las importaciones.

•

De manera indirecta, por ejemplo, elevar el encaje mínimo legal, restringir la política crediticia, con la cual se reduce la capacidad de los bancos comerciales de hacer préstamos al público.

•

Obtener divisas (préstamos en el extranjero, posposición de pagos al exterior, disminución de las reservas monetarias internacionales) para compensar la salida de moneda extranjera que conllevan las pérdidas.

•

Reducir los préstamos a las instituciones que tienen acceso al Banco Central como los bancos comerciales, CODESA y el CNP.


378


Estas diversas medidas tienen importantes efectos que es conveniente señalar: •

Algunas de ellas, a la vez que absorben medios de pago, aumentan los egresos del Banco Central y, por ende, ocasionan pérdidas adicionales. Tal es el caso de las colocaciones de bonos de estabilización o de la obtención de préstamos en el extranjero. Con estas medidas, en efecto, se trata de pagar las pérdidas del Banco Central con nuevos préstamos, ya sea en moneda nacional o en divisas. La consecuencia de esta política podría ser un aumento explosivo de la deuda del Banco Central. En definitiva, esto dependerá de factores tales como las condiciones (interés y plazo) del endeudamiento, el monto anual en que aumentaría la deuda del Banco Central y el crecimiento de la economía, el cual determinaría el comportamiento de las otras fuentes de ingresos y egresos del Banco Central.

•

Los bancos comerciales verían reducidas tanto la capacidad (aumento de encaje) como la posibilidad (restricción del programa de crédito) de prestar al público, lo que podría perjudicar el normal desenvolvimiento de la economía nacional.

•

El margen de maniobra del Banco Central para utilizar los instrumentos de política monetaria, a fin de cumplir las tareas, se reduciría. En efecto, al tener que colocar bonos de estabilización o aumentar el encaje para hacer frente a las pérdidas, el Banco Central pierde, parcialmente, la posibilidad de utilizar estos instrumentos con propósitos de estabilidad financiera o de desarrollo económico.

•

El Banco Central no podría tampoco canalizar los recursos externos disponibles para promover el desarrollo económico del país, ya que tendría que utilizarlos para pagar la deuda externa.

Se observa, pues, como este segundo camino, neutralizar la emisión del Instituto Emisor para cubrir pérdidas, también presenta efectos perjudiciales: se puede evitar la inflación y la devaluación de la primera posibilidad, pero se crean nuevos problemas. En efecto, la política del Banco Central, en lugar de promover el desarrollo económico, se transforma en un obstáculo. Una parte sustancial de las divisas disponibles, ya sea de las exportaciones o del endeudamiento externo, deben dedicarse a pagar deudas, y una porción apreciable del ahorro financiero nacional



379

también debe ser absorbida por el Banco Central para pagar pérdidas.6 Divisas y ahorro financiero, que en otras circunstancias podrían destinarse a promover la reactivación de la producción nacional y a financiar el crecimiento económico del país. El tercer camino señalado anteriormente consiste en atacar el problema de las pérdidas del Banco Central desde la raíz, es decir, reduciéndolas. Esto, a la vez, podría lograrse, ya sea gracias a la disminución de los egresos del Instituto Emisor, al incremento de los ingresos, o bien, a una combinación de ambas medidas. •

En cuanto a la disminución de los gastos, pueden enumerarse los siguientes rubros: –

Reducción de las tasas de interés de moneda extranjera. Esto puede deberse, primero, a una renegociación de la deuda externa o, segundo, a una disminución de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales. En este caso, los egresos del Banco Central se reducirían por menores pagos de intereses sobre la deuda externa y sobre los depósitos en divisas en el Banco Central.7

–

Disminución de la inflación interna. Esto tendría dos efectos: a) una mejor devaluación del colón y, por consiguiente, menores pérdidas cambiarias del Banco Central, y b) una posible caída de las tasas de interés en colones.

–

Reducción del pago de intereses sobre algunos depósitos de terceros (por ejemplo, la AID) en el Banco Central.

–

Traspaso de algunas deudas del Instituto Emisor a las instituciones realmente responsables de haberlas generado. Se trata-

6.

Obsérvese que el efecto negativo sobre el resto de la economía tiene que ver no sólo con la disponibilidad de ahorro financiero nacional, sino también con el costo. En efecto, la competencia del Banco Central en el mercado financiero por esos recursos presiona la tasa de interés y la aumenta, lo cual tiene efectos negativos en la inversión privada y en los costos financieros en general.

7.

Igualmente, los ingresos del Banco Central disminuirían debido al menor interés que recibiría por los depósitos en divisas colocados en el extranjero y por los créditos concedidos a los países miembros del Mercado Común Centroamericano, pero el efecto neto sería positivo.


380


ría concretamente de que el Gobierno se hiciera cargo de ciertas deudas, sobre todo externas, en que el Banco Central ha incurrido para hacer frente al déficit fiscal del Gobierno. – •

Reducción de los gastos administrativos del Banco Central.

En relación con el posible aumento de ingresos, las medidas básicamente consisten en traspasar fondos a favor del Banco Central. Estos traspasos pueden tener diferentes fuentes: –

El Gobierno, mediante partidas presupuestarias

–

El Sector Público, si se cambia el destino del producto de las sobretasas.

–

El Sistema Bancario Nacional, si el Banco Central aumenta las tasas de interés y las comisiones que cobra a los bancos comerciales.

–

El público en general, si el Banco Central, por ejemplo, eleva las comisiones por el cambio de moneda extranjera.

Como puede observarse, algunas de estas medidas caen dentro del ámbito de acción del Banco Central, pero otras no. Todas ellas atacan la raíz del mal: reducir las pérdidas del Banco Central. Sin embargo, la mayoría no dejan de tener repercusiones en la economía del país. A saber: •

Los traspasos del Gobierno y del Sector Público reducirían el poder de compra de quienes pagan los impuestos, si se decidiera aumentar los impuestos para financiar el traspaso, o bien, afectarían a quienes se benefician del gasto público, si se decidiera recortar los programas del Gobierno o de las instituciones públicas.

•

Los traspasos del Sistema Bancario Nacional perjudicarían la rentabilidad de los bancos comerciales, al disminuir las utilidades o al público en general, si los bancos comerciales transfieren un mayor pago de intereses y comisiones a los usuarios del crédito.

•

Los traspasos del público equivaldrían a un aumento en los impuestos, cuando se trata de no elevar más la carga tributaria.



381

En resumen, puede aseverarse que este tercer camino sí resuelve el problema de las pérdidas del Banco Central. Sin embargo, debe reconocerse que la cuenta debe ser pagada por alguien (Gobierno, Sector Público, bancos comerciales o público en general). La medicina es eficaz, pero amarga. Este aspecto se olvida con frecuencia. Las pérdidas de hoy, significaron ayer subsidios para algunos grupos de productores o consumidores, los cuales tendrán que ser pagados mañana por algunos otros grupos de la comunidad. Así, por ejemplo, los subsidios que se otorgaron a RECOPE para posponer el reajuste en el precio de los combustibles beneficiaron a los consumidores de los derivados del petróleo. Ahora, esos subsidios, representados en deudas y pérdidas del Banco Central, tendrán que ser pagados: (i) por los consumidores actuales de combustibles, si se pusiera un impuesto al petróleo y el producto se transfiriera al Banco Central, (ii) por las personas que pagan impuestos, si se procediera a un aumento general de impuestos para financiar las transferencias al Instituto Emisor, (iii) las personas que se benefician del gasto público, si se decidiera reducir los egresos del Sector Público, liberar así recursos y trasladarlos al Banco Central, o (iv) por el público en general, si se optara por establecer cargas adicionales por parte del Banco Central. Cualquiera de esos procedimientos es viable, pero los efectos en el crecimiento y la distribución son diferentes. Lo inevitable es que alguien pague hoy lo que se gastó de más ayer.

14.4

¿QUÉ SE HA HECHO Y QUÉ SE DEBE HACER?

En 1985 el Banco Central ha seguido dos políticas complementarias para enfrentar el problema de las pérdidas. Primero, se han adoptado medidas para contrarrestar los efectos de la emisión monetaria consecuencia de las pérdidas. Segundo, se ha tratado de reducir los egresos y de aumentar los ingresos a fin de disminuir el monto de las pérdidas. El Banco Central ha tratado de minimizar al máximo el efecto de las pérdidas mediante: •

La consecución de recursos externos para propósitos de apoyo a la balanza de pagos. Se ha tratado de obtener fondos al menor costo posible para el Banco Central, por ejemplo: donaciones o créditos a


382


cargo de otras instituciones (el caso del préstamo de ajuste estructural –SAL– del Banco Mundial a cargo del Gobierno) y que no hubiera necesidad de monetizar, a fin de no ejercer presión sobre la demanda interna. •

La captación de colones para absorber liquidez, primero, mediante la colocación de bonos de estabilización monetaria; y, segundo, cuando el pago de intereses por este concepto se consideró perjudicial para las pérdidas del Banco Central, entonces se procedió a aumentar el encaje mínimo legal de los bancos comerciales.

Por otra parte, el Banco Central ha reducido los gastos e incrementado los ingresos. •

•

Para disminuir los egresos se han tornado varias medidas: –

Disminuir las tasas de interés sobre los depósitos en moneda extranjera;

–

reducir el saldo de las colocaciones de bonos de estabilización monetaria;

–

lograr que los depósitos de la AID en el Banco Central no devengaran intereses durante los últimos cuatro meses de 1985.

Para incrementar las entradas, el Banco Central, por otra parte, adoptó medidas como las siguientes: –

Aumento de las tasas de interés que cobra a los bancos comerciales por concepto de recursos obtenidos de empréstitos extranjeros por ejemplo, del BID, BIRF o la AID;

–

elevación de las comisiones que se cobran sobre la renegociación de la deuda externa y sobre el financiamiento que se otorga al CNP;

–

participación del Banco Central en la distribución de los recursos del fondo de pérdidas cambiarias, los cuales anteriormente se destinaban sólo a cubrir las pérdidas cambiarias de los bancos.

Estas medidas adoptadas en el transcurso de 1985 han tenido un efecto positivo, ya que disminuyeron las pérdidas del Banco Central en apro-



383

ximadamente 1.000 millones de colones. Sin embargo, el esfuerzo está aún muy lejos de resolver el problema. Los resultados obtenidos lucen pequeños ante el monto de las pérdidas. Éstas son todavía demasiado elevadas. Es indispensable, por lo tanto, redoblar el esfuerzo y adoptar medidas adicionales. Algunas de ellas se plantean a continuación: •

Aumentar la comisión que el Banco Central cobra por el cambio de moneda extranjera de 0,50 colones a 0,75 colones por cada dólar estadounidense.

•

Dar a las sobretasas un destino de estabilización monetaria, de manera que el Banco Central retendría el monto recaudado y lo destinaría al pago de las pérdidas.

•

Distribuir las utilidades del Banco Central de acuerdo con el Artículo 14 de la Ley Orgánica, en vez de hacerlo con base en el transitorio de esa misma ley.

•

Lograr que el Gobierno pague al Banco Central intereses sobre los documentos con los cuales le paga las pérdidas del CNP por concepto de estabilización de precios.

•

Aumentar el capital del Banco Central mediante la emisión de bonos fiscales de mediano y largo plazo; y

•

Trasladar parte de las deudas del Banco Central al Gobierno y a ciertas instituciones públicas para que éstas asuman el servicio.

Como puede percibirse con facilidad, todas las medidas son dolorosas y amargas, pero son irremediables, en vista, primero, de la importancia central de las pérdidas para las finanzas públicas; segundo, del efecto perjudicial de las pérdidas para la política monetaria y el desarrollo económico del país; tercero, de la tendencia de las pérdidas a agravarse en el futuro inmediato y cuarto, de las circunstancias externas difíciles en que se desenvolverá la economía nacional en los próximos años. Para poder llegar a tomar medidas de esta índole, se requiere, primero, cobrar conciencia del problema y un pleno convencimiento de las serias consecuencias que la situación actual acarrea a la economía del país; segundo, un planteamiento global de las finanzas públicas y del déficit consolidado de todo el Sector Público, incluyendo el Banco Central, y tercero, la necesidad de tener una clara percepción de las consecuencias que las di-


384


ferentes maneras de financiar el déficit consolidado del Sector Público tienen para la estabilidad financiera y el crecimiento económico. Si lo anterior se logra, podría establecerse como meta razonable disminuir, en cada uno de los próximos años, las pérdidas del Banco Central en un monto equivalente al uno por ciento del producto interno bruto.

14.5

CONCLUSIONES

Las principales conclusiones son las siguientes: •

Es indispensable depurar el concepto de las pérdidas del Banco Central para que la contabilidad refleje satisfactoriamente la situación financiera del Instituto Emisor y para poder realizar un adecuado análisis de las cuentas monetarias y determinar así, en forma precisa, el efecto de las pérdidas en la demanda efectiva.

•

Las pérdidas del Banco Central son muy elevadas y la tendencia es creciente.

•

Estas pérdidas representan hoy el principal problema del país en el ámbito de las finanzas públicas.

•

Buena parte del origen y responsabilidad del problema se encuentra en decisiones y políticas relativas tomadas por el Gobierno por una parte, al financiamiento del déficit del Sector Público y, por otra, al subsidio concedido a las importaciones públicas y privadas al mantener un tipo de cambio artificialmente subvalorado.

•

Las consecuencias del problema son muy graves. Para el Banco Central, por cuanto reduce drásticamente la posibilidad de utilizar adecuadamente algunos de los principales instrumentos de política monetaria como, por ejemplo, el encaje mínimo legal y los bonos de estabilización. Para el país, porque el Banco Central, al cubrir las pérdidas, obstaculiza el desarrollo económico. En efecto, año tras año utiliza una parte apreciable del endeudamiento externo y una proporción sustancial del ahorro financiero nacional para pagar las pérdidas, en vez de canalizar estos recursos al financiamiento de la reactivación y del crecimiento de la producción nacional.



385

•

El Banco Central ha hecho esfuerzos por encarar el problema. Si bien los resultados han sido positivos, han sido insuficientes. Debe ponerse mucho mayor énfasis en la solución de este problema.

•

El Banco Central no puede, por propios medios, resolver el problema a cabalidad. Es necesario aceptar con lucidez que la solución del problema de las pérdidas del Banco Central depende, en buena medida, de las transferencias que reciba el Instituto Emisor, ya sea del Gobierno (partidas presupuestarias), del Sistema Bancario Nacional (mayores intereses y comisiones) o del público en general (destino del producto de las sobretasas, por ejemplo).

BIBLIOGRAFÍA FMI. 1984. Programación financiera aplicada, el caso de Colombia. Washington: Fondo Monetario Internacional. Host-Medsen, Paul. 1979. Cuentas macroeconómicas, Examen general. FMI, Serie de folletos No. 29. Washington: Fondo Monetario Internacional. Loría, Miguel y William Calvo. 1986. Crisis Económica y Resultado Financiero del Banco Central. Comentarios sobre Asuntos Económicos. San José: Banco Central de Costa Rica.


15. LAS TAREAS DEL BANCO CENTRAL EN EL CORTO PLAZO*

15.1

INTRODUCCIÓN

La promulgación, por parte de la Asamblea Legislativa, de la Ley sobre el Programa de Ajuste Estructural (Ley No. 7134, publicada en el alcance No. 33 del diario oficial La Gaceta No. 196, del 17 de octubre de 1989), es la culminación de un largo proceso. Mediante esta ley, se aprueban dos empréstitos: uno con el Banco Mundial y otro con el Gobierno de Japón, cada uno por cien millones de dólares. A pesar de tratarse de un monto considerable de recursos, el aspecto más importante no es el financiero. En efecto, la aprobación del PAE II representa un claro y definido espaldarazo político al Programa de Ajuste Estructural. Esta luz verde para proseguir por el mismo sendero es, en realidad, el aspecto más significativo de la legislación recién sancionada. Como se ha planteado en otras oportunidades (Lizano, l988), el PAE debe progresar paulatinamente en un frente amplio y abarcar en forma simultánea los diferentes sectores de la economía del país. Si un sector se quedara rezagado, frenaría y obstaculizaría el avance de los demás. Por ello, es necesario indagar ahora cuáles son las tareas a las que es necesario dedicarse, en el sector financiero, a fin de asegurar una participación activa en el PAE. Las tareas pueden dividirse en dos: aquellas por realizarse en el corto plazo y otras que corresponden al mediano plazo. En este trabajo se analizan las primeras. *

Este documento se terminó de elaborar en setiembre de 1989. La mayoría de las ideas de esta exposición fueron presentadas el 15 de noviembre de ese mismo año ante la Asociación Bancaria Costarricense, con motivo de la entrega del premio Ejecutivo Bancario del Año. Los señores Luis Carlos Mora y Félix Delgado hicieron observaciones que ayudaron a mejorar una versión preliminar de este documento; la responsabilidad final es, sin embargo, exclusivamente del autor. Publicado en la Serie “Comentarios sobre Asuntos Económicos” No. 89. Banco Central de Costa Rica, 1990. 387


388 15.2


LOS OBJETIVOS

Vale la pena comenzar por reiterar, una vez más, los objetivos fundamentales que persigue el Banco Central. En primer lugar, debe mencionarse el mantenimiento del valor de la moneda nacional, es decir, evitar la inflación y la devaluación monetaria. Por ello, es indispensable luchar por la estabilización macroeconómica. Mediante la influencia del Banco Central en el volumen de los medios de pago en la economía, el Ente Emisor determina, en buena medida, el grado de estabilidad o inestabilidad que llegue a darse. En segundo lugar, ha de buscarse la disminución de los costos de la intermediación financiera. De esta manera, se facilitaría la transferencia de recursos financieros de las unidades económicas con excedentes a aquellas otras que tengan déficit. En tercer lugar, debe propiciarse la unificación de los mercados financieros, así las condiciones financieras y los servicios en el mercado formal y en el informal tenderían a converger. De esta manera, la competencia sería más acentuada y los márgenes de intermediación financiera se reducirían, además aumentaría la diversidad de servicios ofrecidos por los intermediarios financieros. En cuarto y último lugar, se trataría de lograr un grado satisfactorio de seguridad en el sector financiero, con el propósito de proteger al público ahorrante. Si estos objetivos no se alcanzan, entonces la inestabilidad macroeconómica, la fragmentación de los mercados financieros, el encarecimiento de la intermediación financiera y la inseguridad del sistema financiero, todo ello impediría al sector financiero desempeñar el papel fundamental que el PAE exige de este sector de la economía nacional. En vez de ser un factor positivo para ayudar en la consecución de los objetivos del PAE, el sector financiero se transformaría más bien en un obstáculo. Concretamente y, a la luz de las circunstancias prevalecientes en el medio costarricense, debe ponerse énfasis especial y en forma inmediata, en los tres siguientes aspectos:


Las tareas del Banco Central en el corto plazo

i.

389

lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento de los bancos estatales;

ii. garantizar una mayor seguridad de los intermediarios financieros privados (bancos y financieras); y iii. reducir drásticamente las funciones fiscales del Banco Central y concentrar la acción de esta institución en aspectos de carácter monetario.1

15.3


Antes de pasar a examinar las medidas específicas, es conveniente, sin embargo, referirse a las nuevas circunstancias que los intermediarios financieros deben enfrentar ante el proceso de ajuste estructural. a) El PAE, al reducir el proteccionismo arancelario y otras distorsiones prevalecientes en la economía, traerá consigo un cambio en la rentabilidad de las empresas. Algunas empresas podrán aprovechar nuevas oportunidades de inversión y de producción; éstas mejorarán la rentabilidad. Por el contrario, otras empresas enfrentarán condiciones menos favorables, por lo que la rentabilidad podría disminuir y aún tener dificultades serias. Por consiguiente, la calidad de la clientela de los intermediarios financieros bien puede modificarse sustancialmente. Clientes que eran buenos, antes del PAE ya sea porque producían para un mercado relativamente cautivo, amparado por tarifas aduaneras elevadas, ya sea porque obtenían ventajas de alguna de las distorsiones vigentes, dejan de serlo. A la vez, aparecen nuevos clientes que desean aprovechar las nuevas oportunidades creadas por el PAE. Esto obliga a los intermediarios financieros a efectuar un análisis cuidadoso y permanente acerca de cómo la mayor inserción de la economía nacional en la internacional afecta la competitividad de diferentes actividades y, por consiguiente, de la clientela. La evolución de los aranceles y la eliminación de distorsiones se transforman así en información de vital im1.

En este documento no se aborda el tema de las funciones fiscales del Banco Central en forma detallada. Para un análisis de este problema véase el trabajo de Ana Rodríguez (1987).


390


portancia para los administradores de las entidades de crédito. Los intermediarios financieros tienen ante sí un difícil acertijo. ¿Cuáles de los clientes podrán salir adelante exitosamente frente a las nuevas condiciones de competencia, si obtienen fondos adicionales para financiar inversiones complementarias y adoptar nuevas tecnologías? y ¿cuáles de sus clientes deberán cambiar totalmente de actividad? La actitud del intermediario financiero será, sin duda, diferente en uno y otro caso. Equivocarse al juzgar la situación puede acarrearle pérdidas significativas. Si se “aprieta” demasiado a un cliente que necesita créditos nuevos para pagar los préstamos “viejos” se comete un error; e igualmente se incurre en otro si a un cliente al que debe “apretarse” se le conceden nuevos créditos, ya que esto tan sólo pospone el problema. b) El PAE liberaliza y flexibiliza en mucho la acción de los intermediarios financieros. En efecto, las tasas de interés (y las comisiones) que se pagan y cobran (tasas pasivas y activas) se dejan a criterio del intermediario financiero; la canalización de los recursos financieros disponibles para los diferentes sectores, actividades y empresas, se deja a discreción así como las garantías que se piden a los clientes. Este mayor margen plantea a los intermediarios financieros al menos dos tentaciones que deben evitarse, pues, representan verdaderas trampas: i.

Intentar crecer a un ritmo demasiado rápido. El intermediario financiero trata así de incrementar la propia participación en el mercado. Para ello, aumenta las tasas de interés pasivas para poder disponer de un mayor volumen de fondos. Pero –y aquí surge el problema– el aumento de las tasas pasivas lo lleva a elevar también las tasas activas. Esto obliga a financiar proyectos cada vez más riesgosos o a clientes cuya situación deja mucho qué desear. Se produce así una selección adversa de la clientela. Por otra parte, los clientes caen en el riesgo moral, al someter a consideración del intermediario financiero los proyectos más riesgosos. Ambas situaciones –la selección adversa y el riesgo moral– desmejoran, a veces rápida y sustancialmente, la calidad de la cartera de préstamos, lo cual es la antesala de inevitables y serios problemas para el intermediario financiero.



391

ii. Otorgar un tratamiento preferencial (tasas de interés, garantías, monto), en la concesión del crédito, a grupos económicos estrechamente vinculados al intermediario financiero, a fin de aprovechar las nuevas oportunidades o para paliar las dificultades originadas por el PAE. La concentración del crédito lleva implícito aumentar el riesgo y, con ello, la posibilidad de dificultades. Ésta ha sido una experiencia dolorosa tanto en Costa Rica como en otros países. c) El PAE afecta no sólo la rentabilidad absoluta de los sectores, actividades y empresas, sino también la rentabilidad relativa entre ellos. Los ahorrantes e inversionistas están atentos a estos cambios para desplazar los recursos de un lugar a otro y adecuar el portafolio. Ahora bien, las empresas del sector financiero no escapan a este análisis. Los intermediarios financieros no sólo necesitan retener a los accionistas, sino también requieren incrementar el capital. Para ello, deben ofrecer a los inversionistas condiciones de rentabilidad y seguridad adecuadas. De no ser así, los inversionistas canalizarán los recursos a otras empresas. Así, los intermediarios financieros tienen que hacer frente, simultáneamente, a una mayor competencia en el propio sector y a la necesidad de aumentar el capital para poder crecer. En resumen, el PAE presenta a los intermediarios financieros el siguiente escenario: i.

Un cambio marcado en las ventajas comparativas de la economía, con la consiguiente modificación de la rentabilidad de las empresas y la aparición de nuevas oportunidades de inversión.

ii. Un ambiente de mucha mayor flexibilidad y libertad para ejecutar la política crediticia, un aumento de la competencia dentro del mismo sector financiero y la necesidad de incrementar el capital para poder expandirse y crecer. En estas circunstancias, la única manera de administrar sensatamente este mayor grado de libertad es actuar con prudencia y disciplina muy marcadas. Si no es así, la libertad rápidamente se corrompe y cede lugar al libertinaje, con lo cual el sistema financiero deja de cumplir el cometido y cae ineludiblemente en crisis.


392 15.4


LAS TAREAS PROPUESTAS

Las tareas inmediatas del Banco Central cubren los aspectos mencionados a continuación.

Tasas de interés La política de tasas de interés del Banco Central ha experimentado una lenta evolución en los últimos años. Las decisiones más importantes han consistido en lo siguiente: i.

liberar las tasas pasivas de financieros;

ii. establecer una diferencia máxima (spread) entre las tasas pasivas y las activas; iii. liberar las comisiones que los intermediarios financieros pueden cobrar a los clientes; iv. eliminar las restricciones en cuanto a las tasas pasivas (las comisiones y otros cargos) que se pagan por préstamos externos directos, así como las tasas activas (las comisiones y otros cargos) que se cobran a los clientes; v.

eliminar la fijación de tasas activas para cada actividad o sector, siempre que no sobrepase la diferencia máxima (spread) autorizada.

Debería ahora el Banco Central ir un paso más allá y tomar la decisión de permitir a los intermediarios financieros la libre fijación de las tasas activas, es decir, eliminar la diferencia máxima entre tasas pasivas y activas. De esta manera, en el sistema bancario sólo la tasa de interés al pequeño productor quedaría fijada institucionalmente por el Banco Central.

El programa de crédito Las limitaciones cuantitativas deberán eliminarse. El efecto de estas restricciones, como la que el Banco Central estableció en el programa crediticio de 1989, perjudica el sistema financiero formal, porque propicia



393

la transferencia de recursos hacia el sector financiero informal mediante diversos procedimientos bien conocidos (“fideicomisos”, “panameñas”,2 etcétera). Esto le resta transparencia al sistema financiero como un todo y, además, induce al error de creer que el programa crediticio se cumple a cabalidad, cuando en realidad, más allá del límite establecido por el Banco Central, el crédito se canaliza en el sector financiero informal, fuera del control del Instituto Emisor. Además, resulta incongruente exigir a los intermediarios financieros aumentar el capital si se restringe, severamente, la posibilidad de ofrecer a los accionistas una rentabilidad adecuada. Por todo ello, es conveniente y necesario dar flexibilidad a los bancos y financieras para que el monto de los préstamos dependa fundamentalmente de los recursos captados. De esta manera, el programa crediticio no tendría un límite cuantitativo. Se mantendría, por el momento, una única restricción a saber: la limitación en el saldo colocaciones en el rubro de “otras actividades”. Asimismo, permanecería una limitación cuantitativa, en relación con el saldo máximo de las operaciones concedidas a tasas de interés subsidiadas.

La política monetaria El objetivo fundamental de la política monetaria del Banco Central es ejercer influencia en la situación general de la liquidez. Tratar de aumentar, en unos casos y de restringir, en otros, la cantidad de medios de pago es, en última instancia, la tarea primordial del Banco Central. ¿Cuáles instrumentos utilizaría? Deben mencionarse primero aquellos que no serían utilizados y luego otros en cuyo uso si se pondría especial énfasis. a)

El Banco Central: i.

2.

no basará la política en restricciones cuantitativas de crédito ni en la fijación de las tasas de interés;

En la jerga bancaria costarricense se denomina como “panameñas” las entidades financieras propiedad de bancos costarricenses que operan fuera del territorio nacional, por ejemplo, en Panamá o en alguna de las islas del Caribe.


394


ii. tampoco echará mano de medidas poco usuales en la banca central, pero que, en el caso de Costa Rica, si han sido usadas con cierta frecuencia: se trata de no utilizar los depósitos previos, la acumulación de solicitudes de divisas y el diferencial entre el tipo de cambio de compra y el de venta más allá del costo razonable en que el Banco Central incurra para llevar a cabo esta transacción.3 b)

El Banco Central centrará la política monetaria en el uso de los siguientes instrumentos: i.

Encajes. El Banco Central ha adoptado varias disposiciones importantes en relación con la política de encajes: •

se aclaró la metodología para calcular los encajes;

•

se definieron mejor los fondos que están sujetos a encaje;

•

finalmente, se ha dispuesto que la totalidad de los fondos del encaje deben mantenerse en el Banco Central y no solo la mitad de ellos, como había sido la costumbre.4

Sin embargo, el uso del encaje como instrumento de política monetaria debe ser reconsiderado. Es un instrumento muy eficaz para influir rápidamente, en el monto de la liquidez, pero encarece los costos de la intermediación financiera, porque significa esterilizar fondos sin remuneración para las entidades financieras. Esta situación ha comenzado a variar paulatinamente, ya que ahora la legislación obliga al Banco Central a pagar intereses sobre cierto tipo de encajes. El Instituto Emisor desea moverse en esa dirección. Es decir, el Banco Central debe reconocer que retirar liquidez de la economía tiene un costo para él. Bien cabría preguntarse si el Banco Central, al incurrir en un costo adicional cuando reduce el monto de los medios de pago, no incrementaría el propio déficit y, por ende, aumentaría el 3.

Las sobretasas a las importaciones no se mencionan porque han dejado de ser un instrumento monetario para transformarse en uno de carácter fiscal.

4.

Simultáneamente, se ha reducido el encaje sobre los depósitos a la vista, ya que con la medida mencionada en el texto no se busca obtener un efecto monetario.



395

costo de asegurar la estabilización financiera del país. Sin embargo, debe tenerse presente que si el Banco Central no expandiera los medios de pago más allá de la cantidad compatible con otros objetivos de la política monetaria (inflación, tipo de cambio, reservas monetarias internacionales, por ejemplo), no se vería obligado a restringir la oferta monetaria. En otras palabras, si el Banco Central adoptara una disciplina monetaria estricta, no se presentaría el problema del aumento del déficit ni el del costo adicional para lograr la estabilidad financiera. En resumen, si no hay estabilidad monetaria, no podría, en realidad, darse un desarrollo adecuado del sector financiero. ii. Operaciones de mercado abierto. La venta de títulos del Banco Central es el instrumento que preferentemente, utilizaría la Institución. Este instrumento es mucho más transparente porque obliga al Banco a pagar por la liquidez al retirarla de la economía. Dos son los procedimientos en vigencia en este momento: los bonos de estabilización monetaria (BEM) y las colocaciones de corto plazo (overnight). El primero afecta el mercado financiero (más de seis meses); el segundo al mercado monetario (menos de treinta días). La intención del Banco Central es incrementar la presencia en el mercado monetario y dejar más y más el mercado financiero a otras entidades financieras, en especial al Ministerio de Hacienda. Así, las colocaciones de corto plazo (overnight) llegarán, en los próximos años, a constituirse en el principal instrumento de la política monetaria del Banco Central. De esta manera, el Instituto Emisor no obligaría a los intermediarios financieros a trasladarle, en forma gratuita, una parte de los recursos de éstos. Un mayor énfasis en las colocaciones de corto plazo tendría dos consecuencias importantes: primera, el Banco Central operaría más y más en el mercado monetario y, segunda, se vería obligado a una disciplina financiera más estricta y cuidadosa ya que, al captar recursos, incurriría en costos adicionales. Pero, sobre todo, debe recordarse que el Banco Central es la única entidad con facultad para garantizar, sin contratiempos, la liquidez, lo cual es un factor esencial sobre todo en el mercado de corto plazo.


396


c) En cuanto al endeudamiento de los intermediarios financieros, el Banco, al liberar las operaciones activas de los intermediarios financieros, volverá más los ojos al comportamiento de las operaciones pasivas de cada uno de ellos. El Banco Central controla, tanto aquellas en moneda local (directamente con el público y el acceso a las líneas de crédito en el mismo Banco Central), como aquellas otras en moneda extranjera. Especial atención deberá poner el Banco Central en el comportamiento de estos pasivos. Ésta será una política complementaria y no de carácter primordial, ya que tiene limitaciones importantes: si el Banco Central pretendiera ejercer un control excesivo en este ámbito invitaría a los intermediarios financieros a desplazar los recursos al sector financiero informal y, por consiguiente, a hacer nugatoria la política del Instituto Emisor. El Banco Central, al liberalizar las operaciones activas de los intermediarios financieros, no desea evidentemente transmitir el mensaje de que el crédito no tendrá límites. No habrá limitaciones para cada intermediario financiero; pero el Banco Central sí tendrá, dentro de su programación monetaria global para el año, un objetivo acerca de la expansión de crédito compatible con las metas (inflación tipo de cambio, déficit de la balanza comercial, reservas monetarias internacionales, etcétera) contempladas en el programa monetario y el Ente Emisor adecuará el uso de instrumentos propios para alcanzar dichos objetivos

La eficiencia de los bancos estatales La importancia relativa de los bancos estatales comerciales en el sector financiero continuará siendo muy elevada en el futuro inmediato. De ahí la necesidad de mejorar el funcionamiento. De no ser así, el sector financiero, como un todo, se vería afectado adversamente. Varios aspectos revisten un significado especial y se analizan seguidamente. a) El saneamiento del balance de situación. El problema que se ha denominado de la “cartera congelada”5 constituye una de las dificultades principales de los bancos estatales. En efecto, las operacio5.

El concepto de “cartera congelada” incluye la cartera atrasada, la cartera en litigio y la cartera relacionada.



397

nes crediticias cuya atención se encuentra atrasada más de 180 días, representan una proporción significativa de la cartera total de colocaciones. Este problema es consecuencia de desaciertos pasados y las causas son varias: i.

Los bancos estatales han sido tratados como “piletas de agua bendita”, en donde casi todo el mundo se ha considerado con el derecho de meter la mano. Así, han proliferado las adecuaciones, readecuaciones, moratorias, condonaciones, todas ellas impuestas a los bancos estatales por la Asamblea Legislativa o por el Poder Ejecutivo. Grupos de usuarios de crédito que mantienen las operaciones al día con los intermediarios financieros privados simplemente no atienden, en debida forma, las operaciones con la banca estatal. La cartera congelada se ha transformado en un procedimiento para redistribuir la riqueza nacional en beneficio de los usuarios del crédito. Claro está que, de alguna manera, el resto de la sociedad costarricense debe pagar esta cuenta.

ii. Los bancos estatales han carecido de procedimientos adecuados para aquilatar la calidad de las solicitudes de préstamo y la solvencia de los clientes (planes de “invención”), así como para dar seguimiento a los créditos concedidos (engorro burocrático). Esta situación amerita una acción urgente para lograr, cuanto antes, el saneamiento de la cartera y, por ende, del balance de situación de los bancos estatales. Varias acciones van encaminadas en esta dirección: i.

La ley Fondo de Desarrollo Agrícola (FODEA) ha permitido a los bancos permutar unos activos de dudosa calidad por otros de una calidad algo mejor. Parte de la cartera agropecuaria en dificultades se ha podido “limpiar”.

ii. La capitalización de los bancos con fondos provenientes del Préstamo de Ajuste Estructural II del Banco Mundial, la utilización de reservas y el reevalúo de ciertos activos, permitirá a estos bancos proseguir la tarea de sanear las carteras.


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Tanto el Fondo de Desarrollo Agrícola como el PAE II tienen la gran ventaja de la transparencia. Ambos aparecen en el presupuesto de la República; se trata de una decisión política con la debida sanción legislativa; los costarricenses pueden así percibir cuánto cuestan los errores del pasado no muy lejano. b) El saneamiento del estado de ganancias y pérdidas. El saneamiento de la cartera facilitará tomar la decisión de que todas aquellas operaciones crediticias con un atraso mayor de 180 días no puedan ser generadoras de ingresos (intereses devengados, pero no recibidos). De esta manera, los estados financieros reflejarán mejor la situación real de los bancos. c) La administración de la caja. De acuerdo con disposiciones recientes del Banco Central, los bancos deben mantener el 100 por ciento de los recursos del encaje depositado en efectivo en el Instituto Emisor. Anteriormente, los bancos podían retener hasta el cincuenta por ciento del encaje en bóvedas y usarlo para cubrir necesidades de caja, es decir de capital de trabajo. Esto significaba que los bancos no tenían incentivo alguno para “reducir” el capital de trabajo, ya que no ganaban nada si lograban trabajar con una caja de menor cuantía. Al trasladar la totalidad del encaje al Banco Central, la situación cambia radicalmente. En efecto, ahora los bancos sí tienen un claro interés en administrar eficientemente los recursos de caja: cada colón que logren reducir del capital de trabajo, es un colón adicional para aumentar los ingresos, ya sea al incrementar las colocaciones, ya las inversiones transitorias. La administración eficiente de la caja llega a formar parte importante de la gestión financiera del banco, como sucede en cualquier empresa. Y así como la gerencia financiera de las empresas previene dificultades de caja, asegurándose recursos de disponibilidad inmediata, como los sobregiros bancarios temporales, así también la gerencia financiera de los bancos estatales podrá recurrir, ante dificultades transitorias de caja, al mercado financiero. d) Los costos de operación de los bancos. El margen financiero de nueve a diez puntos entre las tasas de interés pasivas y las activas, la posibilidad de cobrar intereses por adelantado e intereses moratorios y la liberalización de las comisiones, no han sido medidas su-



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ficientes para que los bancos superen las dificultades financieras y puedan obtener utilidades reales.6 Para mejorar la situación son necesarias al menos dos medidas. La primera consiste en suministrar a la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF) información periódica sobre los diversos costos en que incurren los bancos, para dar seguimiento a la evolución de los diferentes rubros. En segundo lugar, es indispensable insistir en la necesidad de rembolsar a los bancos estatales las pérdidas en que incurren cuando se les obliga a participar en programas de crédito subsidiado, por parte de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo. Ya esto se hace parcialmente, al incluirse en el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería una partida específica para este propósito. Esta práctica debe continuarse.

La seguridad del sistema financiero Ante una situación de inestabilidad macroeconómica marcada, no hay posibilidad de salvaguardar la solvencia del sistema financiero. Por ello, el camino más firme para mantener la estabilidad del sistema financiero consiste en evitar la inestabilidad de la economía. Pero el sistema financiero no padece sólo de crisis generalizadas. Deben preverse también problemas y dificultades circunscritos a un determinado intermediario financiero. La estabilidad del sistema financiero exige el buen funcionamiento de todos los componentes. En otros sectores de la economía la situación es diferente: una fábrica puede quebrar y las empresas similares no verse mayormente afectadas. Por el contrario, en el sistema financiero el “efecto dominó” es una realidad; por ello, ha de ponerse especial atención en la situación de todos y cada uno de los intermediarios financieros. Por consiguiente, debe contemplarse un conjunto de medidas, unas 6.

El proceso de saneamiento de la cartera congelada, al impedir contabilizar como ingresos los intereses de las operaciones de crédito con un atraso de más de 180 días, no deberá empeorar la situación. En efecto, los bancos dispondrán de ingresos adicionales, tales como los intereses de los bonos del Fondo de Desarrollo Agrícola, la recuperación de las operaciones de la cartera congelada y los ingresos provenientes de la colocación del aumento de capital hecho con los fondos provenientes del PAE II.


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de carácter general y otras de naturaleza específica, como las mencionadas a continuación. a) El seguro para los ahorrantes. La Ley de Modernización del Sistema Financiero encomienda crear un seguro para proteger los depósitos de los ahorrantes en los intermediarios financieros privados. El Banco Central considera que esta medida debe propiciarse. Al disminuir el riesgo se fomentará el ahorro financiero. Se han planteado, sin embargo, ciertas reservas, debido a la posibilidad de que un seguro de este tipo aumente el riesgo moral si los intermediarios financieros disminuyeran la disciplina financiera, por cuanto la clientela está asegurada. Además, este seguro aumenta los costos de la intermediación financiera. Por ello, el seguro de los depósitos no se concibe como una medida aislada, sino como parte de un amplio programa de la AGEF basado especialmente en un sistema moderno de supervisión prudencial. b) Los recursos de última instancia. El seguro de los depósitos favorece a los ahorrantes cuando un intermediario no pueda hacer frente a los compromisos. Sin embargo, mucho antes de llegar esa situación, es conveniente disponer de recursos financieros para socorrer a los intermediarios financieros que, sin experimentar una crisis, enfrenten dificultades serias de caja. Estas situaciones se presentan, inevitablemente, en todos los sistemas financieros. Los bancos estatales pueden recurrir al Banco Central para hacer frente a problemas temporales de liquidez; la ley, sin embargo no permite a los intermediarios financieros privados hacer lo mismo. En vista de esta situación, la solución estriba en la promoción de los llamados fondos de liquidez. Los intermediarios financieros privados tendrían acceso a ellos si necesitaran mejorar la liquidez. Se ha avanzado ya en esta dirección: i.

La Bolsa Nacional de Valores (BNV), ha puesto en funcionamiento un propio fondo de liquidez.

ii. La Asociación Bancaria Costarricense (ABC), con apoyo del Banco Central, ha ampliado el propio fondo de garantía para que también cumpla funciones de fondo de liquidez.



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iii. Tanto la Cámara Nacional de Finanzas (CANAFIC) como la Federación de Cooperativas de Crédito (FEDECREDITO) tienen sendos proyectos para establecer fondos de liquidez. Los recursos de estos diversos fondos de liquidez deben mantenerse en el Banco Central, a fin de poder garantizar una disponibilidad inmediata y han de incrementarse paulatina pero persistentemente, para lo cual el Banco Central ya ha tomado las medidas del caso. Estos fondos mejoran la seguridad del sistema, ya que el acceso debe estar condicionado a severas medidas de supervisión y de control y, en algunos casos, aún de intervención por parte de la organización propietaria del respectivo fondo para restablecer la disciplina financiera. El uso de estos recursos, por parte de un intermediario financiero, obligaría al Banco Central y a la AGEF a intervenir. c) El capital social. La capitalización creciente de los intermediarios financieros es importante. Esto aumenta el riesgo que los accionistas deben asumir y los obliga a una mayor disciplina y cautela al administrar los intermediarios financieros. Aun cuando las medidas de supervisión, intervención y control sean adecuadas, debe reiterarse que la responsabilidad primera de una administración acertada recae en los propietarios de las empresas financieras. Al respecto, la Ley de Modernización ha cambiado, de manera radical, la situación al permitir al Banco Central modificar el capital de los bancos en forma directa y el de las financieras también. Se quiso, correctamente, subsanar un error de la legislación precedente, según el cual se requería la promulgación de una ley para poder modificar el capital de los intermediarios financieros. Esto era harto complicado. Es conveniente que el Banco Central tenga esta facultad. Sin embargo, la disposición legal debería modificarse porque, tal como quedó es demasiado amplia. Es necesario establecer ciertos criterios que el Banco Central deba observar al modificar el capital de los intermediarios financieros. El Banco Central necesita esta facultad, pero debe ser adecuadamente, normada con el fin de no perjudicar al sistema financiero. Otro aspecto que debe tenerse presente se refiere a la necesidad de dar la debida flexibilidad a los intermediarios financieros para cre-


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cer a diferente ritmo. Por ello el procedimiento más expedito consiste en establecer una relación entre el pasivo y el capital. De esta manera si un banco desea crecer, deberá aumentar el capital. Pero si desea mantener un tamaño reducido debe dejársele en libertad de proceder así. d) La clasificación de los bancos. No todos los bancos tienen iguales condiciones financieras y, además, éstas cambian en el transcurso del tiempo. Es conveniente un seguimiento permanente de la situación de los bancos que permita clasificarlos de acuerdo con el desempeño. La clasificación periódica, por parte del Banco Central y AGEF, es un aspecto importante para dar mayor seguridad al sistema financiero. El Banco Central utilizará esta clasificación para normar las relaciones propias con los bancos, cada día con mayor frecuencia. Así, por ejemplo, el acceso de los bancos a los recursos del Banco Central, la autorización de emitir títulos valores para captar recursos en el mercado financiero local y la posibilidad de endeudarse en el extranjero, todo ello dependerá, no en forma exclusiva pero si en gran medida, de la clasificación obtenida por cada banco.7 El Banco Central consideraría como “normal” la situación de los bancos clasificados como A o B y “anormal” la de aquellos otros clasificados como C o D. En el caso de estos últimos, se tomarían las siguientes medidas: i.

Para los bancos de clasificación D, la AGEF destacará permanentemente, en el mismo banco, personal especializado para supervisar la situación. La presencia cotidiana de los funcionarios de la AGEF permitiría seguir de cerca la marcha de la institución financiera y aquilatar las medidas que se han de tomar, a fin de superar una situación delicada.

ii. Para los bancos de clasificación C, la AGEF exigirá un programa de acciones inmediatas, aprobado por la Junta Directiva del 7.

En un futuro, la relación de apalancamiento (pasivos/capital) y el nivel de ciertas reservas que se llegue a exigir a los bancos, también podrían basarse en la clasificación.



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Banco Central, cuya aplicación debería permitirle, en un plazo prudencial, por ejemplo, de seis meses, reclasificarse como B. En el caso de los bancos C y D, tanto la AGEF como el Banco Central estarán en estrecho contacto, no sólo con la Gerencia de esos bancos, sino también con la Junta Directiva, a fin de mantenerla debidamente informada de la situación y obtener de ella directamente los compromisos necesarios para superar la situación crítica. e)

La sanidad de la cartera. ¿Cómo impedir que cada tres o cuatro años aflore de nuevo el problema del congelamiento de la cartera de los bancos estatales?, ¿cómo evitar que la cartera de activos de los intermediarios financieros privados no llegue a deteriorarse? Las carteras congeladas o malsanas generan dos problemas sumamente graves: i.

Ponen en peligro la estabilidad y la seguridad del sistema financiero, al impedir a los intermediarios financieros atender cumplidamente los pasivos, con la consiguiente crisis de confianza y el peligro de desencadenar un “efecto dominó”, y

ii. Permiten un uso inadecuado de los escasos recursos de ahorro financiero del país, porque se financian proyectos que en la práctica no pueden generar los recursos necesarios para cumplir con la amortización de los préstamos en las condiciones originalmente pactadas. Lo primero pone en entredicho la viabilidad del sector financiero; lo segundo representa un obstáculo para el crecimiento económico. Por ello, para el Banco Central es de máxima importancia evaluar permanentemente la calidad de la cartera de activos de los intermediarios financieros. Varias son las medidas que deben tomarse en este importante ámbito: i.

La necesidad de erradicar la mala práctica de los planes de “invención”, en luagr de los planes de inversión de quien solicita el crédito, pues ellos impiden tener una adecuada información acerca de la composición de la cartera. Como es sabido, los planes de “invención” han sido, hasta cierto punto, propiciados por el mismo Banco Central al establecer los llamados “topes de


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cartera” (los límites cuantitativos de crédito) para diferentes actividades. A causa de ello, tanto los funcionarios bancarios como los usuarios del crédito han encontrado un interés mutuo en canalizar los recursos aparentemente hacia las actividades en las cuales había “tope” disponible y no para aquellas a las que el cliente realmente destinaría el préstamo. La liberalización del programa crediticio, por parte del Banco Central, elimina en gran parte, este incentivo, de manera que el plan de “invención”, mutuamente acordado entre banquero y usuario, pierde razón de ser.8 ii. La disposición de excluir de los estados financieros (balance de situación y estado de ganancias y pérdidas) aquellas operaciones que muestren un atraso de más de 180 días, ayuda a mantener la sanidad de las carteras de activos. Ello estimula a los intermediarios financieros a cobrar puntualmente los créditos. Al respecto, debe erradicarse otra práctica equivocada como es la de sustituir el pagaré por el “renovaré” (no pagar cuando se deba hacerlo sino renovar automáticamente, las operaciones crediticias). Esta práctica es un artificio para hacer aparecer la cartera como si estuviera al día cuando no lo está, con grave riesgo para el sistema financiero. La renovación automática de operaciones no debe darse. El flujo de caja del cliente ha de generar suficientes recursos líquidos para cancelar los créditos cumplidamente, aunque poco tiempo después se soliciten de nuevo otros préstamos. La renovación de los préstamos sin pagarlos significa alargar el plazo de las operaciones, lo cual implica un riesgo diferente para el 8.

La otra causa fundamental de los planes de “invención” se debe a la práctica, también equivocada de los intermediarios financieros, en especial de los bancos estatales, de permitir una dispersión exagerada de las tasas de interés activas. Ante esta situación los usuarios del crédito plantean solicitudes de crédito como si se tratara de financiar proyectos para los cuales las tasas de interés son relativamente reducidas y no para las actividades que en realidad desean financiar. Así, actualmente, a los empresarios de “servicios” les conviene presentarse ficticiamente como ganaderos, en vista de la gran diferencia que existe en las tasas de interés a que se presta a ambas actividades. Si los intermediarios financieros redujeran drásticamente la dispersión de las tasas de interés activas, la tendencia de presentar planes de “invención” también perdería, en mucho, el sentido.



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intermediario financiero. Por ello, la práctica de la renovación automática de préstamos debe ser tomada en cuenta al calificar la sanidad de la cartera de activos. iii. La AGEF tiene en vigencia, desde hace ya varios años, la disposición de constituir reservas de acuerdo con el riesgo involucrado en las operaciones de crédito. Ésta es una medida conveniente, cuya aplicación debe continuar mejorándose paulatinamente. iv. Erradicar los planes de “invención” y la práctica del “renovaré”, así como constituir reservas especiales de acuerdo con el riesgo de las operaciones crediticias, no son sin embargo, suficientes. Es necesario establecer procedimientos para determinar permanentemente cómo se modifica la sanidad de la cartera de activos de cada uno de los intermediarios financieros. No se trata de un problema estático, sino de la evolución en el transcurso del tiempo. En efecto, un activo bueno hoy puede no serlo mañana. De ahí la necesidad de un diagnóstico permanente. En efecto, los problemas de la calidad de la cartera de activos han sido precisamente, la causa principal de las dificultades –y también de las crisis– que han debido enfrentar los intermediarios financieros, en particular y el sistema financiero, en general. Por ello, este aspecto amerita especial atención. En primer lugar, es primordial, como se indicó, tener la cartera realmente (no ficticia) al día. En segundo lugar, es necesario seguir de cerca y en forma pormenorizada la calidad de los activos. Dos aspectos son de particular importancia: i.

Evitar la concentración excesiva del crédito en unos pocos acreedores –el problema de los llamados grupos económicos “relacionados” cobra especial significado en este contexto–; pero la preocupación de la concentración de la cartera no debe limitarse sólo a estos grupos económicos, sino a los acreedores en general. Dispersar riesgos, como es sabido, es regla de oro de una sana política bancaria.

ii. Examinar la situación de solidez de los acreedores y canalizar el crédito a aquellos clientes con una mejor relación pasi-


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vos/patrimonio; prestar a clientes demasiado endeudados aumenta el riesgo desmedidamente. La evolución de estos dos coeficientes: el de la concentración de la cartera y el del endeudamiento de la clientela, debe ser tomada muy en cuenta a la hora de determinar la situación de la cartera de activos y está, es elemento esencial para clasificar los bancos.9

El remozamiento de la AGEF La mayor flexibilidad y libertad de acción de los intermediarios financieros deben ir acompañadas de una mayor supervisión y control por parte de la AGEF. Esto exige a la AGEF redoblar los esfuerzos que ya viene haciendo por establecer una activa supervisión prudencial, tal como se la conoce en la jerga financiera. Ello, a la vez, implica cambiar enfoques y procedimientos, así como poner especial énfasis en capacitar de diferente manera al personal. El Banco Central ha dispuesto suministrar todo el apoyo a la AGEF para llevar a cabo este remozamiento en el menor plazo posible. Si esto no fuera así, resultaría ilusorio esperar que la mayor flexibilidad y libertad de acción otorgadas a los intermediarios financieros puedan redundar en una contribución positiva del sector financiero al desarrollo económico del país. Por el contrario, se correría el grave riesgo de crear perturbaciones en ese sector, que significarían, ni más ni menos, obstaculizar la buena marcha de la economía.

La capacitación de personal Llevar a cabo el programa de ajuste estructural en el sector financiero requiere, como se colige de las páginas anteriores, un cambio sustancial, 9.

Los bancos estatales presentan, claro está, una situación especial, por cuanto la sanidad de la cartera de activos no depende sólo de los aciertos y errores, sino también de decisiones políticas adoptadas por parte de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo. Es extremadamente difícil –por no decir imposible– mantener sana la cartera de activos si los deudores confían en que, de no atender los préstamos, los políticos, de alguna manera, tomarán medidas para eximirlos del pago. Mientras no se ponga coto de cuajo a esta pésima costumbre, la perspectiva de la sanidad de la cartera de los bancos estatales es poco halagüeña, para ponerlo en palabras en extremo cándidas.



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con frecuencia radical, de cómo se ha administrado el sistema financiero hasta ahora. El cambio requerido no podrá realizarse si no se cuenta con el personal debidamente capacitado que este cambio exige. Por ello, el Banco Central participa activamente con la Auditoría General de Entidades Financieras, los bancos estatales, la Asociación Bancaria Costarricense, Cámara Nacional de Finanzas y Federación de Cooperativas de Crédito en un ambicioso programa de capacitación. No se trata de establecer ninguna nueva institución, sino de organizar un programa permanente y ágil. El objetivo del programa consiste en determinar las necesidades de personal y contratar con instituciones públicas y privadas ya existentes, en el país o en el exterior, los programas capacitación requeridos.

El resumen de las tareas De lo expuesto hasta aquí, el listado de medidas a cargo del Banco Central es el siguiente: i.

Permitir a los intermediarios financieros establecer libremente las tasas de interés activas; es decir, reducir sustancialmente, la diferencia actual entre las tasas activas existentes hoy para diferentes actividades.

ii. Propiciar una sana competencia entre los intermediarios financieros, a fin de reducir el margen de intermediación financiera (diferencia entre tasas pasivas y activas). iii. Eliminar las restricciones cuantitativas programa crediticio. iv. Traspasar al Banco Central la totalidad de los fondos del encaje y disminuir el encaje, a fin de que la medida resulte neutra desde el punto de vista monetario. v.

Poner énfasis en las operaciones de corto plazo como instrumento de la política monetaria del Banco Central.

vi. Excluir de los activos generadores de ingresos, tanto del balance de situación como del estado de ganancias y pérdidas de los intermediarios financieros, aquellas operaciones crediticias con más de 180 días de atraso.


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vii. Proceder a la capitalización de los bancos estatales mediante el uso de recursos provenientes del PAE II, reservas existentes y revalúo de activos, con el propósito de lograr el saneamiento de la cartera de activos. viii. Establecer un procedimiento para dar debido seguimiento a la evolución de los costos de los intermediarios financieros. ix. Colaborar con el Instituto Nacional de Seguros para establecer, en el menor plazo posible, el seguro de depósitos contemplado en la Ley de Modernización Bancaria. x. Promover la creación de fondos de liquidez en la Cámara Nacional de Finanzas y en la Federación de Cooperativas de Crédito. xi. Establecer los procedimientos para asegurar la capitalización creciente de los intermediarios financieros y modificar la legislación vigente, a fin de indicar los criterios que el Banco Central debe observar al decidir sobre los aumentos de capital de los intermediarios financieros. xii. Tomar las medidas necesarias a fin de que los bancos clasificados como C y D mejoren la clasificación cuanto antes. xiii. Revisar los criterios ya establecidos por el Banco Central para clasificar a los intermediarios financieros. xiv. Erradicar la mala práctica de los planes de “invención” y la del “renovaré”. xv. Mejorar el sistema de reservas de acuerdo con el grado de riesgo de las operaciones crediticias, ya establecido por la AGEF. xvi. Poner especial énfasis en el mejoramiento de la metodología vigente para determinar la calidad de la cartera de activos de los intermediarios financieros. xvii. Apoyar con vigor el proceso de remozamiento de la AGEF, a fin de completar, a la brevedad posible, el establecimiento del sistema de supervisión prudencial. xviii. Participar activamente en un programa ambicioso de capacitación de personal con Auditoría General de Entidades Financieras, Aso-



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ciación Bancaria Costarricense, Cámara Nacional de Finanzas y Federación de Cooperativas de Crédito. La adopción de este conjunto de medidas significaría que el Banco Central procedería a dar los siguientes pasos: i.

asegurar el equilibrio macroeconómico de la economía nacional;

ii. otorgar mayor libertad y flexibilidad a los intermediarios financieros; iii. establecer un sistema de supervisión prudencial; iv. operar preferentemente en el mercado monetario de corto plazo y menos en el mercado financiero de más largo plazo; v.

abandonar paulatinamente el empleo de instrumentos monetarios cuya utilización resulta gratis para el Banco Central y poner en uso, más bien, otros que sí tienen un costo financiero para él.

De esta manera se lograría, primero, una mayor seguridad, tanto para el sistema financiero en general, como para cada uno de los intermediarios financieros en particular; segundo, una mayor eficiencia en cuanto al uso de los recursos financieros disponibles; tercero, una mayor transparencia en el funcionamiento del sistema financiero. Todo esto influiría, a la vez, en la reducción de los costos de intermediación financiera y en la integración más completa del sistema financiero. De esta manera, en última instancia, el sector financiero desempeñaría un papel activo en el proceso de ajuste estructural y de desarrollo económico. Sin embargo, no debe dejarse pasar la oportunidad para reiterar, una vez más, con fuerza y vigor, positivo en el que, si bien la acción acertada y oportuna del Banco Central es una condición necesaria para el buen funcionamiento del sistema financiero, está lejos, muy lejos, de ser una condición suficiente. La responsabilidad de la buena marcha del sistema financiero recae también, de manera insoslayable, en los accionistas, los directores y los administradores de los intermediarios financieros. Sin el esfuerzo cotidiano (honestidad, disciplina y prudencia permanentes), por más esfuerzos que el Banco Central y la Auditoría General de Entidades Financieras realicen, el sistema financiero no puede desempeñarse adecuadamente. No puede cumplir el cometido a cabalidad. En últi-


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ma instancia, debe quedar claro como el agua que el buen funcionamiento del sistema financiero no puede basarse en intermediarios financieros que actúen jugando de “vivillos”, es decir, que cifren la esperanza en su capacidad de “robarle la vuelta” al Banco Central y a la Auditoría General de Entidades Financieras, en lugar de dedicarse a reducir los costos de la intermediación financiera, a escoger bien la clientela y a ofrecer servicios eficientes al público. Por ese camino no se va a ninguna parte, excepto al descrédito del sistema financiero!

15.5

LOS CONDICIONANTES

El sector financiero no funciona en un vacío, sino en un escenario con otros actores. El entorno donde se desenvuelve el sector financiero es de vital importancia para el buen desempeño de ello. Cuatro aspectos tienen especial significado. Primero. Si el entorno macroeconómico no es satisfactorio, debido al grado de inestabilidad imperante, entonces no es mucho lo que puede esperarse del sector financiero, al igual que ocurre con los demás sectores de la economía. La inestabilidad (cambio acentuado de los precios y del tipo de cambio) hace que nadie desee retener moneda local. Esto propicia la fuga de capital al exterior, la “dolarización” de la economía, o bien, la inversión especulativa en activos físicos (tierra, oro) y no en activos financieros. Por ello, el Banco Central ha de prestar gran atención al comportamiento de las cuentas de los activos internos, muy especialmente, los préstamos al Gobierno y a los intermediarios financieros. Evitar la inestabilidad macroeconómica es un prerrequisito sine qua non de un desarrollo ordenado del sector financiero. Segundo. Si las finanzas públicas no se encuentran en orden, ello perjudica la buena marcha del sistema financiero. En efecto, el financiamiento del déficit fiscal (incluido el del Banco Central) –se lleve a cabo inflacionariamente (emisión del Banco Central) o “sanamente” (impuestos, tarifas de servicios públicos, captación de fondos en el mercado monetario o en el financiero)– siempre repercutirá negativamente en el sistema financiero, en general, debido al tamaño de las finanzas públicas en la economía costarricense. El tamaño del Sector Público plantea un serio problema. No se trata tan sólo de evitar el financiamiento



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inflacionario de las finanzas públicas o de asegurar un financiamiento sano. Esto es indispensable, pero no basta. Ello no resuelve el problema. En efecto, la dimensión del Sector Público, aun financiado sanamente, bien puede ocasionar el “estrujamiento” (crowding out) del Sector Privado. En estas circunstancias el Sector Público, en lugar de ser complemento y apoyo del desarrollo del Sector Privado, se transforma en obstáculo e impedimento para un normal desenvolvimiento. El Sector Público absorbe recursos (financieros, divisas, mano de obra, etcétera) que podrían generar un mayor crecimiento si se utilizaran en otros sectores de la economía nacional. Además, debe tenerse presente el efecto negativo de la situación deficitaria del Sector Público sobre el Programa Crediticio. En efecto, el Gobierno y las entidades públicas bien podrían transformarse en algunos de los principales demandantes de crédito a corto plazo, a fin de hacer frente al financiamiento del déficit. Pueden presentarse dos casos. En el primero, la Tesorería Nacional forzaría a los bancos estatales a adquirir bonos fiscales a una tasa de interés inferior a la de mercado, con el consiguiente perjuicio para la situación financiera de estos intermediarios financieros, los cuales en realidad otorgarían un subsidio al Gobierno. En el segundo caso, por el contrario, la Tesorería Nacional pagaría a los bancos, ante la obligación de tener que realizar determinados pagos en ciertas fechas, una tasa de interés superior a la del mercado. Entonces los bancos, ni lerdos ni perezosos, disminuirían las colocaciones en el Sector Privado y las aumentarían en el Sector Público, con el consiguiente perjuicio para el primero. Y si se procede a establecer un límite al crédito que los bancos comerciales puedan otorgar al Sector Público, entonces podría presionarse al Banco Central a fin de obtener financiamiento directo de él (Letras del Tesoro). El “estrujamiento” del Sector Privado siempre ocurriría, por cuanto el Banco Central se vería obligado a tomar medidas restrictivas para absorber liquidez, lo cual elevaría las tasas de interés. Tercero. Si el Banco Central tiene a cargo tareas de carácter fiscal, no podrá entonces concentrarse en labores concretas de regulación monetaria. Los problemas críticos que las funciones fiscales y cuasifiscales del Banco Central crean a la economía del país, pueden encararse por dos caminos. Primero, la disminución del déficit del Banco Central, gracias


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a la renegociación de la deuda externa o a la transferencia de dichos pasivos a otras entidades públicas; por ejemplo: trasladar la deuda pública al Gobierno Central. Segundo, el financiamiento del déficit, gracias a la obtención de donaciones del extranjero o a las transferencias gratuitas para el Banco Central de recursos financieros del Sector Público. Lo anterior, en esencia, significa que, sin un ordenamiento de las finanzas públicas, no es posible llevar adelante una política monetaria acorde con las necesidades del desarrollo del sector financiero, en particular, y de la economía nacional, en general. Cuarto. Si no se logra un acuerdo satisfactorio para renegociar la deuda pública externa, ésta seguirá gravitando negativamente en las finanzas del Banco Central y de todo el Sector Público. Es indispensable lograr disminuir esta carga y aliviar, por consiguiente, las finanzas públicas. La manera como estos cuatro condicionantes se presenten y evolucionen en el futuro inmediato determinará, en mucho, la posibilidad de una participación positiva del sistema financiero en el proceso de ajuste estructural y desarrollo económico.



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16. EL BANCO CENTRAL Y ALGUNOS POLÍTICOS*

16.1

ASPECTOS GENERALES

En días recientes, connotados políticos costarricense, unos del pasado, otros del presente, han cabalgado, lanza en ristre, contra la humanidad de este pobre servidor y de la institución que transitoriamente preside. Estos ataques suscitan algunas reflexiones y comentarios. El expresidente Oduber Quirós, tratando de mantener su vigencia a toda costa, dice tener “una divergencia muy grande” con el Banco Central y afirma que “estamos pasando la vergüenza de tener que importar frijoles y maíz” (La República, 13 de enero de 1989). El expresidente Carazo Odio, por su parte, pretendiendo resurgir de las cenizas asegura, en el Canal 19 (22 de diciembre de 1988), que “nos van a poner a importar todo lo que comemos” y critica un documento mío del l de marzo de 1986, en el cual se dice que Costa Rica no debe producir nada que pueda traer más barato importándolo. Además, afirma que “en Costa Rica trasladamos a Washington nuestra capital de carácter financiero”, para concluir que el país “no tiene ni autonomía ni soberanía en la decisión política en materia financiera; aquí absolutamente todo lo que ocurre es lo que les dicen a los funcionarios del Gobierno correspondiente qué tienen que hacer”. El precandidato Castillo Morales, quien trata con ahínco de hacer realidad el adagio popular de que “a la tercera, va la vencida”, manifiesta que “se hace indispensable parar las minidevaluaciones a la mayor brevedad posible”, para luego indicar que “...siempre he estado en desacuerdo con el Presidente del Banco Central, el doctor Lizano, para que se importe lo que aquí se puede producir” (La República, 10 de enero de 1989).

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Este documento se terminó de elaborar en enero de 1989. 415


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Se trata, en síntesis, de un embate concertado o espontáneo contra el Banco Central y la persona de su Presidente Ejecutivo. Hace ya algunas semanas, yo había manifestado que, en un año electoral, esto era de esperarse, que el Instituto Emisor recibiría ataques por los cuatro costados, de arriba y de abajo. ¡Lo dicho se cumple al pie de la letra y desde comienzos de año! Las voces destempladas del coro de los políticos, los de primera fila y otros de segunda que sería ocioso mencionar, no se han hecho esperar. El Banco Central no espera otro comportamiento de buena parte de los políticos y de ciertas agrupaciones políticas. Siempre es conveniente y oportuno tener un chivo expiatorio, ¡sobre todo cuando se trata de un amigo! El Banco Central no cejará, sin embargo, ante las embestidas. Ni los intereses de los grupos de presión –empresariales o laborales– ni los colores de ninguna agrupación política servirán de guía u orientación al Instituto Emisor. Si esto llegara a suceder, el Banco Central haría un flaco, flaquísimo servicio al país, sobre todo a la población de menores ingresos. En efecto, el Banco Central dejaría de ser Banco Central y se convertiría en instrumento bastardo de los intereses de grupos o de los partidos políticos. El Banco Central tiene que estar preparado para resistir presiones, ataques, embates, malentendidos y todas las demás artimañas que suelen utilizarse en las circunstancias que caracterizan un año electoral. El Banco Central resistirá la tormenta y la borrasca, cualquiera que sea su origen y su propósito. Es tiempo de desempolvar las adargas. Sin embargo, si las presiones políticas o de otra índole llegaran a ser desmedidas, de manera que las condiciones no fueran propicias para el cumplimiento razonable de las tareas del Banco Central, podrían adoptarse dos caminos: ser copartícipe de la irresponsabilidad o liar los bártulos e irse para la casa. Creo que todos los costarricenses saben, con meridiana claridad, cuál de los dos caminos tomaría el actual Presidente Ejecutivo de la Institución. Es evidente que el Banco Central debe coordinar su política y así lo hace. Por otra parte, es indispensable que el Banco Central mantenga una firme autonomía en cuanto a la política monetaria. Juntos sí, revueltos no. Este delicado equilibrio entre autonomía y coordinación debe preservarse a toda costa. Si se llegara a romper, se ocasionarían graves perjuicios para el desarrollo económico y para el nivel de vida de la pobla-


El Banco Central y algunos políticos

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ción. El Banco Central no tiene, ni pretende tener, el don de la infalibilidad. En algunas oportunidades se equivoca; esto es inevitable, ya que quienes laboramos en esta institución somos personas de carne y hueso. Así, el Banco Central debe buscar con denuedo la consecución de las condiciones propicias para promover la estabilidad y el desarrollo económicos. Congruente con este objetivo, el Banco Central debe centrar su atención en tres factores: i.

La cantidad de dinero dentro de la economía. Si ésta resulta ser excesiva, la inflación es inevitable.

ii. El tipo de cambio. Si éste no se ajusta adecuadamente, se transforma en un impuesto a las exportaciones y se mataría la gallina de los huevos de oro. iii. Las tasas de interés, de manera que no lleguen a niveles tales que a los costarricenses les resulte preferible invertir sus ahorros en el extranjero y no en el país. Estos tres elementos –cantidad de dinero, tipo de cambio y tasas de interés– forman una madeja que debe urdirse con prudencia y tejerse sin miramientos ni concesiones. Ahora bien, para alcanzar los objetivos de estabilidad y crecimiento económicos, no basta con el empeño del Banco Central. Su política debe coordinarse estrechamente con la política salarial, la de precios y la fiscal. Si se llegara a fallar en algunas de estas cuatro áreas, si llegara a ceder alguno de estos cuatro pilares, entonces la política económica en su totalidad bien podría echarse a perder.

16.2

TEMAS ESPECÍFICOS

Seguidamente se abordan algunos de los temas específicos que han sido entonados por quienes llevan a cabo los ataques.

La deuda externa He tomado nota de que el expresidente Oduber lleva años discutiendo este tema con don Carlos Andrés Pérez. Ojalá que al fin haya humo blanco y que los costarricenses podamos, algún día, recibir el beneficio


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de tan enjundiosas conversaciones. Así, quedo a la espera de las sugerencias de don Daniel.

La política agrícola Es mucha la tinta que se ha dedicado a este tema. En múltiples escritos he tratado de dejar plasmado mi pensamiento al respecto. Sin embargo, con frecuencia uno no se da a entender. Por ello creo conveniente reiterar una vez más, aunque sea en apretada síntesis, lo siguiente: i.

Toda distorsión que se establece en la economía crea su propia clientela. Como esta clientela obtiene ventajas jugosas de la distorsión, cuando se trata de reducirla o de eliminarla, los beneficiarios se aferran a ella, cual garrapata al cuero y luchan por evitar la desaparición. Esto explica la resistencia, con frecuencia encarnizada, que algunos grupos de presión ponen contra el Programa de Ajuste Estructural.

ii. Ni los consumidores deben ser explotados por los productores, ni éstos por aquellos. Cuando los productos de importación tienen un precio más elevado que los nacionales, éstos deben ajustarse en un plazo prudencial. iii. Dicho lo anterior, debe tenerse presente que ni el agricultor ni el industrial elaboran en la finca o en la fábrica todo aquello que pueden producir. Algunos bienes no se producen porque arrojarían una pérdida. Pero, aún entre los que dejan ganancia, tampoco se fabrican todos. En efecto, el empresario escoge sólo los que le reportan las utilidades más elevadas. Esto, para repetir la frase utilizada por don Daniel en La República del 13 de enero de 1989, “lo entiende hasta un chiquito de primer grado”. iv. El gusanillo de la agricultura de exportación ya ha calado hondo en los agricultores nacionales. Los productos tradicionales, como el café y el banano, experimentan un gran impulso. También la llamada agricultura de cambio está en franca expansión. Véase lo que está sucediendo en cuanto a las frutas (piña, melón, mango, fresas, naranja, maracuyá), los tubérculos, los helechos y las plantas ornamentales, los productos lácteos, la agricultura de plantación (maca-



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damia, palma africana, cacao y palmito) y la siembra de camarón. Realmente, con humilde regocijo, se palpa, a lo ancho y a lo largo del país, en todos los rincones, cómo surgen, día tras día, como abejones de mayo, nuevos proyectos, nuevas iniciativas, nuevos centros de producción en el sector agropecuario, que son fuente de más empleo, mejores salarios, más riqueza y exportaciones más elevadas. Hay que quitarse el sombrero, una vez más, ante los empresarios agropecuarios nacionales, quienes, a pesar de condiciones adversas, no escatiman esfuerzo ni sacrificio para salirse de aquellas actividades que no permiten pagar buenos salarios, ni obtener utilidades razonables, ni pagar impuestos. Si, como consecuencia de esta expansión vigorosa e incontenible del sector agropecuario, habrían de importarse algunos productos, ¡bienvenidos! El único sentido de exportar más es poder importar más. Pretender elaborar en el país todo “lo que aquí se puede producir” es una afirmación peregrina, pues es la manera más segura para que el subdesarrollo y la pobreza perduren. A no ser que haya políticos que consideren conveniente para sus intereses electorales aherrojar a los agricultores y hacerlos así más dependientes de sus promesas. Pero esto ya sería agua de otro cántaro. Problemas a veces complejos los hay. ¿Quién lo ha negado? Falta aún mucho camino escarpado por recorrer, pero el Sector Agropecuario está en marcha. Quien haga un balance objetivo entre los problemas existentes y la acción tiene que ser optimista. Por eso afirmar que la agricultura nacional atraviesa una crisis es querer desconocer la realidad, ya sea por mezquindad personal, por demagogia político-electoral o por el afán de defender intereses espurios de ciertos grupos de presión. Ya los dirigentes del sector agropecuario comienzan a participar activamente en la agricultura de exportación, al cultivar naranjas, espárragos, plantas ornamentales, tubérculos; y son muchos más los agricultores que participan en estas nuevas actividades. Y lo más reconfortante: quienes todavía no participan en el proceso de ajuste estructural en el sector agropecuario, desean contar con la oportunidad para hacerlo, cuanto antes mejor. Éste el único camino que permitirá a la agricultura nacional mantenerse a la cabeza de la economía en cuanto a exportaciones y empleo.


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Los insultos La afirmación del expresidente Carazo Odio de que el país ha perdido su autonomía y soberanía en cuanto a las decisiones concernientes a la política económica, por cuanto ellas se toman ahora en Washington, no puede pasarse por alto. Denuestos de esta naturaleza ponen en evidencia la ofuscación de que hace gala el señor Expresidente. Sólo que con los insultos de hoy no pueden borrarse los errores de ayer. En efecto, esta acusación insolente y grosera es agravio gratuito para quienes, como yo, hemos tenido algo que ver con la política económica del país en los últimos años. ¡Como si don Rodrigo no me conociera desde que atravesábamos la línea del tranvía en Chico Soto! ¡Cosas veredes, Sancho! No deseo hacer ahora una referencia detallada de la situación realmente caótica como se le entregó el país al expresidente Monge Álvarez. Los principales indicadores económicos mostraban una situación harto calamitosa: la inflación, el desempleo, los salarios reales, el tipo de cambio, las finanzas públicas, las reservas monetarias internacionales, el endeudamiento externo. Se entregó a don Luis Alberto un conjunto de jirones, un país hecho añicos. Recoger las partes, con paciencia y prudencia, no fue tarea de poca monta, para así devolver poco a poco la confianza a la ciudadanía y superar la incertidumbre y la desazón que se habían apoderado de ella. Lo que aconteció tiene su explicación, pero eso no variará los resultados, ellos están ahí. ¡Lo que la población entera desea ardientemente es que las políticas económicas, las cuales condujeron a ese lamentable desenlace, no vuelvan a ocurrir jamás! Mi posición al respecto es tajante y diáfana. Las firmas que ayer estampé en los convenios con el Fondo Monetario Internacional y en los acuerdos con el Gobierno de los Estados Unidos de América, las pondría hoy de nuevo sin titubeo alguno. A veces me ha tocado el papel nada envidiable de mendigo internacional pero siempre, repito, lo he hecho con dignidad y salvaguardando los intereses del país. Como el expresidente Carazo Odio es quien lanza la piedra, a él le corresponde moralmente el peso de la prueba. Sería conveniente, en efecto, que la ciudadanía conozca por parte del expresidente Carazo Odio los compromisos de Lizano Fait, en algún convenio, acuerdo o préstamo, donde se mancillen la dignidad o la soberanía nacionales. Yo, por mi parte, quedo a la espera. Siempre he afirmado, y ahora lo reitero, que los sa-



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crificios que todos los costarricenses, incluidos los de menores ingresos, hubieran tenido que sufrir, dadas las circunstancias donde se desenvolvió la economía nacional en los primeros años de la presente década, hubieran sido mucho mayores si los convenios con el Fondo Monetario Internacional, los acuerdos con el Gobierno de los Estados Unidos de América y los préstamos con el Banco Mundial no se hubieran firmado.

Las minidevaluaciones En cuanto a los ajustes periódicos del tipo de cambio –las llamadas minidevaluaciones–, la posición del Banco Central ha sido siempre clara. Estos ajustes no se hacen por placer, sino por necesidad. Ellos manifiestan la existencia de desequi1ibrios en la economía alimentados por las políticas monetarias, fiscales, de precios y de salarios. Si estos desequilibrios llegaran a cesar, la necesidad de los ajustes en el tipo de cambio tendería a desaparecer. Así, si se llegara a un compromiso patriótico de empresarios, trabajadores y políticos, en cuanto a precios, salarios y gasto público (Poder Ejecutivo, fracción mayoritaria de la Asamblea Legislativa e Instituciones descentralizadas), entonces el Banco Central procedería también a suspender las minidevaluaciones. Pero mientras éste no sea el caso, el Banco Central se verá en la ineludible necesidad de ajustar periódicamente el tipo de cambio. No hacerlo sería engañar irresponsablemente a los ciudadanos. Se trataría tan sólo de posponer el ajuste para más adelante –¿acaso para la próxima administración?– y cuanto mayor sea el tiempo que transcurra, más doloroso sería dicho ajuste.

16.3

EN RESUMEN

Yo insto respetuosamente a cerrar filas en torno del presidente Arias Sánchez para participar activamente en la cruzada nacional, a fin de dar una lucha frontal contra la inflación. Esta terrible enfermedad, como lo indicó recientemente don Jaime Solera, es un mal peor que el narcotráfico.


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Para finalizar, deseo reiterar lo siguiente a manera de conclusión: i.

El Banco Central debe coordinar su política, pero no ceder ante las presiones.

ii. El doctor Fernando Naranjo y yo estamos en la mejor disposición de seguir recibiendo sugerencias acerca de cómo enfrentar mejor el problema de la deuda externa. iii. La política agropecuaria del país, por decisión del presidente Arias, está en manos de José María Figueres Olsen. iv. En cuanto a los agravios personales que se me dedican, éstos no me alcanzan. v.

Si hubiera un compromiso nacional, concreto y específico en el campo de las finanzas públicas, de los salarios y de los precios, el Banco Central estaría en condiciones de suspender las minidevaluaciones.


17. DESDE EL BANCO CENTRAL, AYER Y HOY*

En este documento se contrastan los dos períodos en que desempeñé el cargo de presidente del Banco Central, concretamente de setiembre de 1984 a mayo de 1990 y de mayo de 1998 a noviembre del 2002. De hecho, entre ambos períodos, existen diferencias importantes y también similitudes significativas.

17.1

ACERCA DE LAS DIFERENCIAS

Las principales diferencias se comentan a continuación. 1. Mientras en el período 1984-1990 se puso un énfasis pronunciado en el proceso de ajuste estructural, entre 1998 y 2002 el objetivo principal más bien fue mantener la estabilidad macroeconómica. De hecho, en el sexenio 1984-1990 se lograron cambios estructurales significativos. Entre ellos valga recordar: a) El sector financiero se modificó de manera marcada: i.

*

El Banco Central dejó de utilizar paulatinamente instrumentos monetarios directos y los sustituyó por otros de carácter indirecto. Así, se desmanteló el sistema de topes de cartera y se liberalizó la fijación de tasas de interés activas y pasivas. El Banco Central utilizó más bien operaciones de mercado abierto para ejercer influencia en la liquidez del sistema financiero. Se eliminó el financiamiento del Consejo Nacional de Producción, así como de la Corporación de Desarrollo S.A. (CODESA), por parte del Banco Central, lo cual había originado una sangría importante de recursos

Documento inédito. Terminó de elaborarse en mayo de 2003. 423


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para el Instituto Emisor, tanto en relación con la emisión de colones, como con el uso de reservas monetarias internacionales. De esta manera, el Banco Central llegó a operar realmente como Banco Central. ii. Los bancos comerciales pudieron operar, de hecho, como tales, al poder decidir acerca del destino de sus operaciones de crédito y fijar las tasas de interés activas y pasivas. Anteriormente, la función de los bancos comerciales se limitaba a ejecutar el programa crediticio anual que el Banco Central elaboraba para cada uno de ellos. iii. Se abrió, poco a poco, el sector financiero para dar cabida a los bancos y financieras privados. Entre otras medidas, se les facilitó la captación de recursos en el mercado financiero y se les permitió administrar fondos suministrados por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), especialmente con el propósito de promover las exportaciones. b) La economía nacional buscó una mayor integración a los mercados internacionales, mediante el proceso de apertura comercial. Fue así como se procedió a disminuir el proteccionismo arancelario de manera unilateral, pasando por etapas sucesivas: se comenzó por consolidar el arancel externo en el 80 por ciento, luego se disminuyó al 40 por ciento y posteriormente al 20 por ciento. De igual manera, los impuestos a las exportaciones se eliminaron poco a poco. c) La fijación y el control de precios, una de las principales funciones del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, se redujo a la mínima expresión. De hecho, dicha labor se mantuvo sólo para un número muy reducido de bienes de consumo. d) En la época de mayor intervención estatal se determinaba cada semestre el salario mínimo para más de cuatrocientos empleos diferentes. La responsabilidad de esta tarea recaía en el Consejo Nacional de Salarios, un organismo con representación tripartita (trabajadores, empleadores y gobierno). Este procedimiento se modificó de forma paulatina pero drástica. Así, la fijación de salarios mínimos se circunscribió a ochenta catego-


Desde el Banco Central, ayer y hoy

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rías, lo cual representa aún un número exagerado pero significó, sin embargo, un paso adelante en la simplificación del mercado laboral. e) Se desmanteló el Estado Empresario, al venderse las empresas de CODESA y clausurarse esta institución estatal dedicada a la creación de empresas agrícolas, agroindustriales e industriales, muchas de ellas verdaderos “elefantes blancos”. Las aventuras de esta institución ocasionaron al Banco Central pérdidas por miles de millones de colones y centenares de millones de dólares. 2. Como se indicó, en el período 1998-2002 el esfuerzo se centró más bien, en la estabilidad macroeconómica. Así, la inflación promedio fue de cerca del 10,5 por ciento al año, mientras que entre 1984 y 1990 fue de 16 por ciento. Se logró además eliminar la volatilidad de la inflación, si bien no se pudo reducir a un dígito como era deseable. Es importante tener presente que el cambio en el énfasis no fue adrede, sino resultado de las circunstancias políticas imperantes. La administración Rodríguez Echeverría se proponía, sin duda, ampliar el proceso de ajuste estructural en otras áreas como en la de los monopolios estatales y de los bancos comerciales estatales, así como también profundizarlo en otros campos como, por ejemplo, el de la apertura comercial y la inserción de la economía costarricense en los mercados internacionales. Sin embargo, la situación política del país no permitió avanzar en esa dirección. El Banco Central, en vez de promover el proceso de cambio estructural tal como lo hizo en el período 1984-1990, tuvo que contentarse con “marcar el paso” entre 1996 y 2002. Mantener una cuasiestabilidad macroeconómica fue un objetivo importante dadas las circunstancias políticas del país, pero claramente muy insuficiente, como lo pone de relieve la persistencia de la pobreza, que, como porcentaje de las familias costarricenses, se mantuvo en niveles cercanos al 20 por ciento. 3. En el período 1984-1990 se trataba de participar activamente en la administración del proceso de cambio, el cual tenía dos grandes objetivos: primero, comenzar a reemplazar el modelo de desarrollo económico basado en la sustitución de importaciones por otro cuyo


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fundamento era la promoción de las exportaciones. Segundo, reducir la gran dependencia del país por el financiamiento externo. ¿Cómo llevar a cabo ambas tareas, cómo administrar ese proceso de cambio estructural? Ello constituyó indudablemente uno de los principales desvelos del período 1984-1990, sino el principal. En el período 1998-2002 se trató más bien de administrar una situación de crisis permanente. Ésta se reflejaba, primero, en serias discrepancias sociales surgidas de condiciones políticas poco propicias para promover el desarrollo económico y social del país y, segundo, en una precaria situación de las finanzas públicas. 4. Echando una mirada retrospectiva, es paradójico constatar como entre 1998 y 2002, cuando los gobernantes tenían una muy clara concepción de la necesidad de continuar el proceso de cambio, se pudo avanzar bastante menos que durante el período 1984-1990, cuando los actores sociales (gobernantes, políticos, empresarios) comenzaban apenas a rumiar los nuevos planteamientos acerca del cambio del modelo de desarrollo económico. De hecho, en áreas tan importantes como la pobreza, el desempleo, el crecimiento económico, la apertura comercial, se obtuvieron avances más significativos en el primero de los períodos que en el segundo, sin que ello sea óbice para reconocer logros estructurales importantes en el segundo de los periodos en campos tales como el rompimiento del monopolio estatal del régimen de pensiones, el afianzamiento de la independencia del país en cuanto a las fuentes de financiamiento exterior, la disminución del nivel y de la volatilidad de la inflación y la ampliación de la cobertura de la enseñanza media. 5. En ambos períodos el avance fue una tarea muy compleja y ardua. En cuanto al proceso de ajuste estructural los resultados, en el primero, fueron mayores que en el segundo. En el primero, se pedaleó cuesta arriba, pero a pesar de múltiples obstáculos, se logró ascender. En el segundo se pedaleó fuertemente, en gran parte, para no retroceder. Los conflictos durante el primer período fueron permanentes: sustitución de ministros y otros funcionarios públicos, bloqueo de ca-



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rreteras, acumulación de remolachas y zanahorias en los jardines del Banco Central, presiones de bancos acreedores, entre otros. Ello era inevitable porque se estaban afectando intereses de importantes grupos de presión con influencia política muy considerable. Todo ello, además, se enmarcaba en una situación centroamericana altamente conflictiva e inestable que puso en aceras diferentes al gobierno de Costa Rica y al de EE.UU., lo cual afectó seriamente la actividad del turismo internacional, así como el monto de inversiones extranjeras directas en el Istmo Centroamericano. Sin embargo, los problemas se lograron sortear y el proceso de ajuste estructural siguió su rumbo, claro está, siempre a un ritmo más lento del que se hubiera deseado. El período 1998-2002, quizás desde algunos años antes, la situación del país se caracterizó más bien por una suerte de empate político entre quienes querían seguir adelante con el nuevo modelo –ampliándolo, profundizándolo– y quienes, por el contrario, querían echar marcha atrás. Al no prevalecer ninguno de los dos, la carreta se atascó en medio río, ni para adelante, ni para atrás. Lo viejo no terminaba de morir ni lo nuevo de nacer. Así, el empate político ha llevado al país a un empantanamiento, con el consiguiente estancamiento socio-económico y la acumulación de presiones sociales de todo tipo, al no poder satisfacer las expectativas de los diferentes grupos sociales. Evolución en la cual sobresale la persistente situación precaria de las finanzas públicas, cuyo resultado más evidente consiste en la imposibilidad en que se encuentra el Estado de cumplir a cabalidad ciertas funciones básicas como la educación, la seguridad, la salud y la construcción de infraestructura, de gran importancia para toda la población, pero muy especialmente para la de más bajos ingresos. 6. En la lucha por el poder, los grupos contrarios al nuevo modelo económico, al capitalismo y a la globalización, han llevado las de ganar, por lo menos hasta el momento. En efecto, al bloquear el avance, al frenar el cambio, al retrasar el progreso, han paralizado el proceso de crecimiento económico. De esta manera, se pospone, asimismo, el desarrollo social, ya que sin recursos adecuados –es decir, sin crecimiento económico– no puede combatirse la pobreza ni


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satisfacerse los requerimientos sociales básicos. Esto significa, ni más ni menos, la acumulación de necesidades y expectativas insatisfechas, lo cual a la vez erosiona la credibilidad y estabilidad del sistema democrático. En efecto, el estancamiento económico es el caldo de cultivo propicio para acelerar la inestabilidad social y, por ende, el proceso de la pretendida transición del modelo capitalista al sistema socialista. 7. El período 1984-1990 estuvo, en buena parte, dominado por el problema de la deuda pública externa, a partir del repudio que el país hiciera de ella en setiembre de 1981. El período 1998-2002 lo marcaron, más bien, las dificultades de la deuda pública interna, tanto del Gobierno Central como del Banco Central. Una de las consecuencias más significativas de la crisis del período 1980-1982 fue atar al país de manos y pies ante los acreedores internacionales, dado el monto de la deuda pública externa y el rompimiento de las relaciones con los gobiernos acreedores (Club de París), la AID, los bancos comerciales acreedores, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Restablecer estas relaciones y renegociar la deuda pública externa absorbió gran parte del esfuerzo y del tiempo del Banco Central durante varios años, hasta culminar con éxito las negociaciones en noviembre de 1989 y en mayo del 1990. Sobre el éxito de esa negociación de Costa Rica, el New York Times, editorializó “Costa Rica Breaks the Mold”, el 2 de noviembre de 1989. La tarea era muy compleja pues, anualmente, había necesidad de llevar a cabo negociaciones con los diferentes acreedores y fuentes de financiamiento de manera simultánea. En cada una de las cuales los compromisos y las condiciones estaban interrelacionadas, se trataba, en efecto, de un ejercicio de “condicionalidad cruzada”. De hecho, no se podía finiquitar ninguna sin concluirlas todas. Se trataba, en efecto, de resolver un sistema de ecuaciones simultáneas. Y como siempre se presentaban imprevistos y las circunstancias inevitablemente cambiaban, en el transcurso del año, entonces era necesario, para efectos prácticos, mantener un proceso permanente de negociaciones. Costa Rica logró dos objetivos principales. Primero, demostrar que no atendía el pago de la deuda pública externa, no porque



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no quería sino porque no le era posible. Segundo, adecuar el pago de la deuda pública externa, primero los intereses y luego el principal, a las condiciones del desarrollo económico del país, así éste no se sacrificó en aras de atender el servicio de la deuda. 8. En el período 1998-2002 no se pudo resolver el problema de la deuda pública interna. Sin embargo, el temporal pudo capearse exitosamente. Gracias a la legislación lograda por el Ministro Francisco de Paula Gutiérrez, en la primera autorización se pudieron vender títulos valores (bonos) costarricenses, en los mercados financieros internacionales, por un monto de US$ 200 millones en 1998 y por US$ 300 millones en 1999. Posteriormente una nueva autorización legislativa por un monto de US$1.450 millones propuesta por el Ministro de Hacienda de entonces, Leonel Baruch, permitió la emisión de títulos valores por US$ 250 millones en el 2000 y montos similares en el 2001 y 2002; el resto para los años subsiguientes. Este hecho tuvo dos efectos de gran trascendencia. Primero, disminuyó la presión del financiamiento del déficit consolidado del Sector Público sobre el mercado financiero nacional. Si no hubiera sido por dicho financiamiento externo, el nivel de las tasas de interés en el país hubiera sido mucho más elevado. Segundo, el financiamiento externo obtenido permitió al país no depender de ciertas fuentes tradicionales de financiamiento, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y los gobiernos extranjeros; con lo que se logró disminuir el saldo de la deuda de esas fuentes en el transcurso de los años. 9. Sin embargo, debe recordarse que el porcentaje de los ingresos tributarios destinados a pagar los intereses sobre la deuda pública interna no dejó de aumentar año tras año, lo cual representa, en la actualidad alrededor del 30 por ciento. Algunos autores y comentaristas han insistido que los logros del período 1984-1990 se debieron a la ayuda recibida por el país por parte de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), del gobierno de EE.UU. Varias consideraciones son necesarias: i.

El monto de la ayuda suministrada por la AID, en el período de 13 años –desde 1982 hasta 1996– fue de US$ 1.500 millones con


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un promedio anual de US$ 115 millones. En el período de mayor concentración (1983-1989) la ayuda llegó en promedio a US$ 175 millones al año. La ayuda norteamericana nunca llegó a un millón de dólares al día, como se ha afirmado en varias oportunidades. ii. El apoyo de la AID fue de gran utilidad para ayudar al pago parcial de los intereses de la deuda pública externa del país. Sin embargo, desde esta perspectiva, de poco hubieran servido las donaciones de la AID si el país, en la administración Arias Sánchez, no hubiera decidido suspender parcialmente el pago de los intereses sobre la deuda pública externa. iii. El efecto macroeconómico de la ayuda de la AID fue menor de lo que a veces se ha creído por cuanto sus donaciones fueron una fuente de generación de colones, los cuales se utilizaron para financiar proyectos nacionales como por ejemplo, la Escuela Agrícola Regional del Trópico Húmedo (EARTH). De esta manera, se aumentaba la demanda interna y, por ende, las importaciones del país. Por consiguiente, Costa Rica no pudo disponer de la totalidad de las divisas donadas por la AID para solventar los graves desequilibrios macroeconómicos que enfrentaba.

17.2

ACERCA DE LAS SIMILITUDES

Así como hubo diferencias, también se presentaron similitudes. 1. Las relaciones del Banco Central con la Presidencia de la República durante cuatro administraciones (Monge Álvarez, Arias Sánchez, Rodríguez Echeverría y Pacheco de la Espriella), en ambos períodos, resultaron altamente satisfactorias. Las relaciones institucionales y personales prevalecieron ampliamente sobre las de carácter político partidista. Los cuatro presidentes dieron un apoyo decidido al Banco Central. A pesar de ciertas discrepancias inevitables nunca se presentaron tensiones inconvenientes, ni mucho menos se plantearon crisis entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central. El Banco Central, a la vez, respondió con mucha transparencia y con la debida confianza a los cuatro presidentes. Transparencia por



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cuanto el Banco Central siempre mantuvo informado, de manera oportuna y pormenorizada, al Poder Ejecutivo sobre la evolución de la situación económica del país y las perspectivas de la economía internacional. Confianza por cuanto el Banco Central nunca acarició la idea de tener su propia agenda, ni institucionalmente ni en el ámbito personal. Esto reviste mucha importancia. De hecho, el Banco Central siempre “jugó limpio”. En ningún caso pretendió negociar algún asunto sin previa consulta con el Poder Ejecutivo y la Presidencia de la República. Las diversas reformas legales que el Banco Central consideró conveniente impulsar siempre se plantearon, en primera instancia, a la Casa Presidencial para que ésta, si a bien lo tenía, presentara los respectivos proyectos de ley a consideración de la Asamblea Legislativa. Desde otro ángulo, la presidencia del Banco Central nunca tuvo su propia agenda política. Esto evitó la situación frecuente de altos funcionarios públicos (ministros, presidentes ejecutivos, directores de entes autónomos) con su propia agenda y que, por lo tanto, pretenden servir a dos señores a la vez, a saber, la agenda del Presidente de la República y la suya propia. Esto crea múltiples y constantes conflictos, algunos solapados otros explícitos, harto inconvenientes para la buena marcha de la administración. Evidentemente, es saludable para la vida democrática del país que funcionarios públicos tengan su propia agenda política, pero en ese caso deberían separarse de su cargo para impulsar libremente, sin ataduras, sus propias aspiraciones políticas. La presidencia del Banco Central nunca pecó de esta dualidad, lo cual ayudó a fomentar y profundizar los lazos y nexos de confianza con el mandatario de turno. Asimismo, al no tener agenda política alguna, no representó un peligro o amenaza para nadie y, por ende, no fue necesario serrucharle el piso con una sierra Black and Decker. 2. Las relaciones del Banco Central con los medios de comunicación fueron excelentes en ambos períodos. Siempre se dio la debida prioridad a los requerimientos de los periodistas y se establecieron relaciones de confianza en cuanto al suministro y tratamiento de la información sobre los asuntos atinentes al Banco Central. De hecho,


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en los diez años comprendidos en esos dos períodos, se presentaron sólo en muy contados casos diferencias importantes con los medios de comunicación. Al respecto, bien podría traerse a colación el caso dictaminado por la Sala Constitucional con respecto de la publicación de un informe del Fondo Monetario Internacional sobre la situación económica de Costa Rica. De hecho, los medios de comunicación percibieron, de manera perspicaz que el asunto no era realmente contra ellos, sino que más bien se debía hacer frente a algunos grupos políticos que deseaban, a como hubiera lugar, usar los puntos y comas del informe, para armar barullo y allegar agua a su molino en plena campaña electoral. Esto se puso en evidencia, de manera meridiana, ya que, cuando posteriormente se publicó el informe, ya pasadas las elecciones, en la práctica nadie paró mientes en su contenido. 3. En cuanto a las relaciones con la Asamblea Legislativa, el Banco Central se mantuvo de lejos. Cortés pero deliberadamente alejado. Las relaciones el Banco Central las manejó a través de la Presidencia de la República, como debe ser. En efecto, el ambiente eminentemente político-electoral característico del cotidiano ajetreo de la Asamblea Legislativa, no representa –está por demás decirlo– el ámbito propicio para el cabal cumplimiento de las funciones del Banco Central. Las relaciones se limitaron a: primero, presentar los informes requeridos por la legislación vigente; segundo, atender aquellas peticiones específicas de la Asamblea Legislativa; tercero, suministrar a los señores diputados la información solicitada por ellos y cuarto, aceptar algunas pocas invitaciones para explicar, en el seno de las comisiones legislativas, los puntos de vista del Banco Central sobre diferentes proyectos de ley en trámite. Además, en el primer período, hubo algunas conversaciones con la diputada Rosemary Karpinsky, a la sazón presidenta de la Asamblea Legislativa, cuando se discutía el proyecto de ley sobre reformas financieras y bancarias. Asimismo, en el segundo período, también hubo comunicaciones telefónicas con la diputada Sonia Picado, de la Comisión de Asuntos Internacionales, cuando en el seno de la Asamblea Legislativa, se tramitaba la legislación para la incorporación de Costa Rica al



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Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y a la Corporación Andina de Fomento (CAF). Pero nada más. Como se indicó, el Banco Central siempre se mantuvo cautelosamente alejado de la Asamblea Legislativa. 4. La relación con los grupos empresariales fue bastante más compleja. En ambos períodos hubo grupos de empresarios que apoyaron, de manera decidida, los programas de ajuste estructural y el proceso de cambio del modelo de desarrollo. Sin embargo, simultáneamente, otros grupos se opusieron al cambio y defendieron, de manera pertinaz, el statu quo, tal como sucede en la actualidad. De hecho, algunos de esos grupos insistieron, una y otra vez, en mantener el sistema de topes de cartera, las tasas de interés activas subsidiadas, la fijación del monto del avío anual por hectárea para diferentes productos agrícolas. Asimismo, bregaron por mantener el acceso del Consejo Nacional de Producción al Banco Central para financiar la compra de granos. Por otra parte, algunos grupos de empresarios también se opusieron al proceso de apertura comercial con la cantinela de que las empresas costarricenses no podrían competir en el mercado local con las mercaderías importadas, ni tampoco con los bienes de otros países en los mercados externos. El comportamiento de las exportaciones –volumen, diversificación de productos y de mercados– refleja cuán equivocado era ese punto de vista. La pugna con estos grupos de empresarios fue dura y continúa siéndolo. El Banco Central mantuvo una posición clara sobre la necesidad de profundizar los procesos de ajuste estructural y la integración a la economía internacional y apoyó, decididamente, la incorporación de Costa Rica a la Organización Mundial del Comercio, durante la administración Arias Sánchez. La dificultad central reside en el hecho de que no pocos grupos de empresarios dudan de los beneficios y ventajas de la libertad económica, es decir de la competencia interna y externa, sino que más bien defienden el proteccionismo estatal y toda la amplia gama de medidas necesarias para mantenerlo. En lugar de cifrar sus esperanzas y dirigir su empeño en el aumento de la productividad y el


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mejoramiento de la competitividad de las propias empresas, prefieren dedicar tiempo a hacer antesala, ante funcionarios y diputados, con el expreso propósito de aumentar el proteccionismo y consolidar sus privilegios. Esta situación, por desgracia, se mantuvo prácticamente igual en los dos períodos. En ambos, la lucha por la libertad, en este caso la económica, ha sido difícil y enconada. En resumen, en ambos períodos el Banco Central desempeñó un papel importante, pero de diferente naturaleza. En el primero, fue mucho más activo y se centró en el proceso de cambio estructural. En el segundo resultó ser más pasivo con el énfasis puesto en la estabilidad macroeconómica.

17.3

REFLEXIONES FINALES

Para finalizar es conveniente hacer algunas reflexiones a manera de conclusión. 1. Las circunstancias políticas imperantes en el país determinan, en buena medida, la acción del Banco Central. Desconocer dicha realidad llevaría al Banco Central a chocar las narices contra una pared, sin beneficio alguno para nadie. El entorno político del país fue muy diferente en los dos períodos examinados en este documento. Y, por consiguiente, en cada uno la acción del Banco Central fue disímil: lo que se pudo realizar en uno de ellos no logró llevarse a cabo en el otro. Por ello es indispensable percibir, de manera acertada, las circunstancias políticas, pues ellas determinan lo que puede y lo que no puede hacerse. 2. El Banco Central, en los dos períodos, defendió a rajatabla la autonomía. El país necesita salvaguardar la libertad de acción del Banco Central. Ello representa un requisito de fundamental importancia para el desarrollo económico del país. El Banco Central impidió, con firmeza, la intromisión de los poderes políticos, de los grupos de presión de diferente naturaleza y de los organismos financieros internacionales en los asuntos internos y en la toma de decisiones. Pero debe quedar muy en claro que autonomía no significa independencia. ¡El Banco Central forma parte de Costa Rica! Por ello el



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Banco Central participó en múltiples labores de coordinación y de apoyo para formular, ejecutar y evaluar la política económica del país; sin embargo, también discrepó y criticó, privada y públicamente, al Gobierno, a los gremios y a la opinión pública cuando lo consideró necesario. En síntesis, autonomía sí, independencia no. 3. El Banco Central debe comunicar con transparencia a los agentes económicos cuáles son los objetivos y cuáles los instrumentos que utiliza para alcanzarlos. En cuanto a los primeros, debe diferenciarse los de carácter general –por ejemplo, la estabilidad macroeconómica y el desarrollo económico– de otros de naturaleza más restringida tales como, la renegociación de la deuda externa, el programa de ajuste estructural, el fortalecimiento y la supervisión del sistema financiero, el mejoramiento del sistema de pagos y el nivel de las reservas monetarias internacionales. Cuando se hace referencia a los objetivos, debe quedar claro que el Banco Central, con bastante frecuencia, no puede alcanzarlos todos a la vez. Es más, en ciertos casos, de antemano se reconoce la incompatibilidad entre algunos de ellos, el ejemplo típico, se relaciona con la llamada “trinidad imposible” de Mundell (se refiere a la imposibilidad de lograr simultáneamente una política monetaria independiente, la apertura de la cuenta de capital y un tipo de cambio fijo). Sin embargo, el Banco Central avanza parcialmente en la consecución de sus objetivos, pone énfasis en uno u otro de acuerdo con la evolución de las circunstancias internas y externas que enfrenta la economía. Entonces para evaluar la labor del Banco Central, desde el punto de vista de los objetivos, habría de tomar en consideración el avance alcanzado con respecto del cumplimiento, así como las circunstancias concretas prevalecientes para determinar si el énfasis puesto en los diferentes objetivos fue acertado. 4. En cuanto a los instrumentos, es de gran importancia para los agentes económicos saber a qué atenerse. El Banco Central debe evitar “retroceder para saltar mejor”; asimismo, ha de impedir los cambios frecuentes en el uso de los instrumentos; las sorpresas y las ocurrencias no deben formar parte de la manera de actuar el Banco Central. Desarrollar y mantener la confianza, por parte de los agen-


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tes económicos en las decisiones del Banco Central es elemento esencial de la política monetaria. Dicho lo anterior, es evidente, que el Banco Central determinará, en cada caso, cuál es la “ensalada” de instrumentos apropiada, así como la oportunidad y la intensidad con que aplica cada uno de ellos. 5. Costa Rica ha logrado modificar, de forma significativa, las fuentes de financiamiento externo. Mientras en el período 1984-1990 el monto principal de los recursos financieros provenía de los gobiernos amigos, los organismos financieros internacionales y los bancos comerciales, entre 1998 y 2002, la colocación de bonos en los mercados financieros internacionales y la inversión extranjera directa representaron las fuentes principales de fondos externos. El Banco Central trabajó con ahínco para “independizarse” de las fuentes de financiamiento directas –caracterizadas por un alto condicionamiento– y sustituirlas por otras fuentes indirectas –cuya condicionalidad es mucho menor–. Este cambio es muy importante para el país. Para mantener este logro es indispensable insistir en la aplicación de una política macroeconómica sensata y prudente. Así, podrán evitarse situaciones en donde no quede más remedio que recurrir, por ejemplo, a acuerdos de financiamiento con el Fondo Monetario Internacional o a solicitar créditos de emergencia a países amigos. Por lo tanto, una política económica prudente tiene, entre otras, la gran ventaja de permitirle al país márgenes de maniobra más amplios y menores riesgos de verse forzado a aceptar condicionamientos, cuyas repercusiones políticas internas a veces son apreciables. 6. El Banco Central ha mejorado, en el transcurso del tiempo, la cantidad y la calidad de la información estadística a disposición del público, así como la metodología para elaborar su programación monetaria. Sin embargo, debe reiterarse una vez más que, con frecuencia, aquellos hechos que no pueden medirse –o bien medirse sólo de manera muy imperfecta– son más importantes que aquellos otros cuya medición o cuantificación sí es posible. Ello pone de manifiesto, ni más ni menos, la necesidad de echar mano a instrumentos heterodoxos, léase “el ojímetro” y “el tanteómetro”.



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De hecho, el Banco Central ha logrado establecer una combinación de objetivos generales y de objetivos restringidos, así como aplicar un conjunto de instrumentos ortodoxos y heterodoxos, de manera bastante acertada. La mejor evidencia la pone en relieve el hecho de que durante los últimos veinte años el país no ha sufrido ninguna crisis importante en la balanza de pagos o cambiaria, ni tampoco procesos inflacionarios significativos, contrario a lo que sí ha acontecido en la gran mayoría de los países latinoamericanos. El Banco Central ha jugado un papel muy importante para asegurar este resultado. 7. En ambos períodos analizados, el Banco Central asumió riesgos, con frecuencia considerables, dadas las circunstancias prevalecientes en el interior del país y en la economía internacional. El Banco Central no rehuyó esta responsabilidad, aunque no pocas personas hubieran preferido actuar con más prudencia. Así, un buen banco central no es aquel que evita asumir riesgos o que, al tomarlos, se quema las manos, sino más bien el banco central que acepta asumir riesgos –es decir que juega con fuego– pero logra no quemarse las manos.

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QUINTA PARTE

LA REFORMA DE LA BANCA NACIONALIZADA Y DE LA BANCA PÚBLICA


18. REFLEXIONES SOBRE LA BANCA NACIONALIZADA*

Paul Samuelson, uno de los profesores de economía más conocidos, acostumbra decir que vivir es cambiar la manera de pensar. En eso tiene razón porque, en el transcurso del tiempo, las ideas se van cambiando. Sin embargo, otras resisten el pasar de los años. Al hablar hoy aquí sobre banca nacionalizada tenía varias opciones. Creo, por ello, conveniente comenzar por enumerar los temas que no pienso abordar. De una parte, no pretendo un enfoque académico, a pesar de que en este campo hay temas sumamente interesantes e importantes. Así, por ejemplo, la discusión sobre el comportamiento de unidades de producción cuando no tienen por finalidad maximizar sus utilidades, caso precisamente de los bancos estatales, es un tema importante. En la actualidad, una alumna costarricense hace su tesis de doctorado en la Universidad de Ohio, precisamente sobre el comportamiento de instituciones cuyo propósito no consiste en la maximización de las utilidades. ¿Tratarán estas empresas más bien de lograr el máximo de influencia de los gerentes o de la alta administración de la institución, o acaso más bien, de alcanzar los objetivos de sus empleados? He aquí un tema de gran importancia. Igualmente, debería analizarse a fondo en cuánto se separarían estas unidades de producción de la asignación óptima de los recursos en la comunidad. Un segundo tema importante sería discutir, en el caso de instituciones bancarias que sí buscan la maximización de sus utilidades, el tema de las imperfecciones del mercado, originadas en diversos grados de competencia, las economías de escala, así como las economías y deseconomías externas. Hasta dónde su presencia también inluye en la toma de decisiones y en la asignación de re*

Exposición realizada el 3 de diciembre de 1985 en el Seminario sobre el Sistema Bancario Nacional, organizado por la Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE). 441


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cursos. Un tercer punto consistiría en abordar el tema de carácter teórico relacionado con los problemas de la suboptimización (second best), que surgen al comparar los resultados de diferentes situaciones, a saber: si toda la banca fuera privada, si toda fuera estatal o mixta, algunos bancos estatales y otros privados. El cuarto tema trata de los beneficios y costos que se producen en el proceso de ajuste. No basta, en efecto, tan sólo comparar la situación A existente con una hipotética situación B que se daría mañana. No es simplemente un ejercicio en estática comparativa. Interesaría también determinar los costos y beneficios que se producen durante el proceso de ajuste, o sea, pasar de la situación A a la B. Si se modificara la nacionalización bancaria, sea para establecer una banca mixta o una totalmente privada, habrá grupos que evidentemente se beneficien y otros que se perjudiquen en relación con la situación hoy. Habría entonces que tomar en consideración esos costos y beneficios. De otra parte, tampoco deseo caer en la tentación de profundizar, sin fin, en los viejos y en los nuevos argumentos a favor y en contra de la nacionalización bancaria. Éstos ya han sido expuestos públicamente en la prensa y han sido objeto de comentarios en seminarios y reuniones como ésta. Es más, sobre este tema los costarricenses, a veces, pecamos de un preciosismo intelectual relativamente estéril: reflexionar acerca de lo deseable es conveniente y necesario y es un derecho inalienable de los ciudadanos de una democracia; pero, igualmente, es responsabilidad y obligación inevitables buscar también lo posible. ¿Por qué enzarzarse en disquisiciones interminables cuando existen problemas nacionales que reclaman una solución inmediata? Hace algunos años, en un artículo en La Nación sobre la nacionalización bancaria, indicaba la necesidad de no seguir cavando pozos, sino más bien tender puentes, buscar áreas de convergencia y puntos de coincidencia; más que seguir machacando sobre aquellos puntos que distancian a las personas, es urgente en este tema, como en otros de importancia nacional, poner manos a la obra. No insistir una y otra vez en cuál es la tesis “correcta” y quién tiene la “verdad”. Lo realmente importante es propiciar el progreso y tratar de salir del atascadero donde está el país desde hace varias décadas, en lo que respecta a este problema de la banca nacionalizada. Con frecuencia, se decantan los argumentos y se polarizan las posiciones,


Reflexiones sobre la banca nacionalizada

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pero no se resuelven los problemas que presenta el Sistema Bancario Nacional. Mi propósito hoy es más limitado: hacer algunos comentarios, algunas reflexiones cándidas, sobre la nacionalización bancaria, no tanto para determinar quién tiene la “razón”, sino más bien para tratar de buscar avenidas y caminos, opciones que permitan avanzar y progresar, al menos parcialmente, en este campo de tanta trascendencia para la vida nacional. En primer lugar, debe insistirse en que una de las características más significativas de la sociedad costarricense es un empeño secular y una lucha permanente por evitar la concentración del poder. Esta lucha en contra de la concentración del poder se ha planteado en muy diversos ámbitos: (i) en el militar, los generales fueron enviados a la casa; se proscribió el ejército y a uno que otro cuartel se le dio un destino diferente del que anteriormente tenía. (ii) En el religioso, la lucha de los liberales de finales del siglo XIX tuvo por objetivo, precisamente, poner las sotanas en su lugar; fue una larga lucha y todavía hoy no es bien visto que las sotanas participen activamente en asuntos políticos. (iii) En el económico, también la preocupación por evitar la concentración de poder ha sido patente en Costa Rica: términos como latifundista o latifundio tienen un carácter eminentemente peyorativo; también ha habido otras manifestaciones concretas, como la actitud ante ciertos monopolios extranjeros, dedicados al suministro de ciertos servicios públicos o afincados en algunas actividades muy importantes para la comunidad, valga señalar, por ejemplo, los seguros, la electricidad, la distribución de combustibles, los transportes en el caso de la Northern Railway Co. Las decisiones tomadas en el transcurso de los años, en relación con estas actividades, han respondido a la postura de los costarricenses en contra de la concentración de poder. En lo relacionado con la banca, la evolución seguida permite mencionar, al menos, cinco hechos significativos: el establecimiento del Banco Internacional en la época de González Flores; el monopolio de la emisión en 1922 con la creación de la Caja de Conversión; las leyes bancarias del 36-37 conocidas como las del doctor Max; la nacionalización bancaria de 1948 y la Ley del Banco Central en 1950. Éstas son medidas muy diferentes unas de otras. En algunos casos, se trató de actos reposados que requirieron un intenso deba-


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te nacional y una participación técnica importante. Respondieron en mucho a la evolución de la técnica bancaria. Tal fue el caso de la creación de la Caja de Conversión, de las leyes del doctor Max y de la Ley del Banco Central. Al respecto Tomás Soley, Rodrigo Facio, Jaime Solera y Rafael Alberto Zúñiga desempeñaron un papel importante. Fueron leyes que se elaboraron cautelosa y técnicamente. Las otras dos –la creación del Banco Internacional y la nacionalización bancaria– fueron más bien actos de rebeldía, como respuestas a situaciones dadas; fueron tomadas, en gran parte, a base de intuición y de arrojo y, si se quiere, sin suficiente madurez. En las cinco oportunidades, debe observarse, se buscaron objetivos específicos diferentes: transferir poder de unos grupos sociales a otros (nacionalización bancaria), contrarrestar el poder de la banca privada mediante la creación de un banco estatal (Banco Internacional), limitar los poderes de los mismos bancos estatales al transferir el monopolio de la emisión del Banco Nacional al Banco Central. Todas estas leyes en el campo bancario tienden, de una manera o de otra, a modificar y alterar la estructura de poder. En Costa Rica la aversión por lo “grande” –sin poderse definir con precisión qué es lo grande– es evidente. Disgusta y se considera “peligroso” que actividades importantes, de las cuales depende la situación de muchos miembros de la comunidad, se encuentren en pocas minas. Así, se promueve el cooperativismo y el sindicalismo, pero, cuando llegan a un cierto tamaño, cuando alcanzan cierta masa crítica, comienzan a causar preocupación. A la par de una cooperativa grande como la Dos Pinos, sería deseable que operaran otras tres o cuatro plantas procesadoras de productos lácteos. Se está de acuerdo con Montecillos mientras no llegue a comprar las otras empacadoras de carne, porque se haría “demasiado” grande. Puede, así pues, observarse una clara tendencia a contrabalancear el poder, a buscar equilibrios. Sin embargo, ha de reconocerse también cómo, con frecuencia, las situaciones pueden irse de la mano. En efecto, una determinada acción, tomada para limitar o contrabalancear algún centro de poder, resulta en la formación o creación de otro centro de poder, con lo cual la medicina puede resultar aún peor que la enfermedad. No es ésta la oportunidad para analizar las razones de por qué los costarricenses tenemos este enfoque: el temor a la concentración de poder, el disgusto por lo grande, el apego a un individualismo feroz. Se debe



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acaso esta característica a un accidente histórico (los inmigrantes traían esa idiosincrasia) o a factores geográficos (desarrollo de comunidades en valles intermontanos y no en las planicies) o a razones demográficas (poca población indígena, lo cual obligó a los colonizadores a cultivar la tierra). Esas son posibles explicaciones. Lo importante es percibir que la democracia no puede funcionar en un medio donde haya grandes concentraciones de poder, cualquiera que sea el origen del poder (económico, religioso, militar, etcétera) y cualquiera que sea su naturaleza. Toda concentración de poder es perjudicial para el funcionamiento de la democracia. Es más, desde este punto de vista, los costarricenses se empeñan con ahínco en propiciar una sociedad organizada de acuerdo con ciertos principios liberales: el acontecer, en los diferentes campos de la actividad humana, debe ser el resultado de la interacción y de la participación de muchas unidades, sin que ninguna de ellas tenga suficiente poder para llegar a imponer sus puntos de vista, sus deseos o sus ideas. Esta sociedad, formada por muchas pequeñas unidades, es una sociedad atomística, en lugar de una sociedad celular de grandes unidades donde ellas sí podrían tener suficiente peso para determinar el acontecer. Ésta característica de la sociedad costarricense no puede considerarse como completamente alcanzada o lograda a cabalidad. Es ésta una tarea humana que no acaba, es una labor permanente. En efecto, el hombre es un ser insaciable en cuanto a la acumulación de poder se refiere. La historia humana bien podría considerarse como una sucesión interminable de capítulos acerca de cómo el hombre ha tratado de posesionarse y de controlar aquello que en diferentes épocas ha sido la fuente del poder: la tierra, el agua, las espadas, las sotanas, las finanzas, los medios de comunicación, el conocimiento. Nada indica que, en el futuro, esta tendencia no se repetirá, aún sin conocerse cuáles serán las nuevas fuentes de poder. Surgen inevitablemente las preguntas: ¿La nacionalización bancaria no es acaso un ejemplo vivido de concentración de poder? ¿Cómo explicar, en una comunidad que pretende luchar contra la concentración de poder, tomar una acción que transfiera una parte importante del poder económico (tres bancos privados) a manos del Estado? ¿No representa esta decisión una flagrante contradicción al propiciarse, más bien, la


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concentración de poder? Es necesario hacer algunas observaciones sobre estas preguntas. Primera. La razón última de la nacionalización bancaria es una decisión de transferir poder económico. Así lo pone en manifiesto don Alberto Martén cuando pregunta: ¿Qué sucede, que el Gobierno depende de los bancos? Los bancos privados habían llegado ya a alcanzar un alto grado de poder económico con las consabidas intervenciones en la vida política nacional. Éste era el verdadero problema. Así lo plantea también don Fernando Ortuño, en su tesis de grado sobre la nacionalización bancaria, al explicar cómo los bancos privados ayudaron a ablandar regímenes políticos. En Costa Rica se había producido una concentración de poder en manos privadas, que se llegó a considerar exagerada. Lo que en realidad se hizo con el decreto de la nacionalización bancaria fue precisamente trasladar el poder económico de un grupo de la sociedad a otro. No fue una decisión antojadiza o una simple ocurrencia. La decisión pudo haberse tornado en diez minutos, pero la decisión del binomio Figueres-Martén es, en gran parte, la decisión de terminar con una concentración de poder que se consideró en ese momento excesiva. Segunda. Si bien la decisión de Figueres-Martén quita poder al Sector Privado para trasladarlo al Sector Público, no se trata de crear un monstruo estatal, a pesar de que, de haberlo querido, lo hubieran podido hacer. En efecto, se nacionaliza la banca, pero se mantienen los cuatro bancos estatales como instituciones financieras independientes, cuando bien hubieran podido refundirlos y establecer un solo banco. Aún más, en algunos de estos bancos se mantienen las mismas juntas directivas durante algún tiempo: el proceso se quiso Ilevar a cabo lentamente. Es decir, Martén y Figueres crean, desde el comienzo, pesos y contrapesos para evitar los peligros de la concentración de poder económico en el Sector Público. Es más, se propicia la competencia entre los cuatro bancos estatales, por ejemplo, en cuanto al suministro de servicios y a la expansión geográfica. Así, los bancos estatales se quitan clientes unos a otros. Se trata de mantener cierto grado de competencia y de independencia entre las instituciones. Tercera. El banco más grande, el Banco Nacional, pierde importancia relativa frente a los demás bancos. El Banco Anglo y el de Costa Rica crecen mucho más de prisa que el Banco Nacional. En consecuencia,



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dentro del Sistema Bancario Nacional no se da una tendencia a la concentración sino lo contrario. Cuarta. Las reservas de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Instituto Nacional de Seguros no se concentran en el Sistema Bancario Nacional. Estas instituciones siguen manejando los propios recursos, según el criterio de las juntas directivas. A pesar de ciertos intentos importantes de trasladar las reservas de la CCSS al Sistema Bancario, éstos no fructificaron. Quinta. Se constituyeron otros entes financieros estatales, creados por los mismos grupos políticos que habían nacionalizado la banca. Se crearon por ley el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, un ente financiero cooperativo, otro para el financiamiento municipal, una corporación financiera estatal (CODESA), el Consejo Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE) y las mutuales de vivienda. Se crea así una verdadera constelación de instituciones financieras públicas, las cuales no están sometidas al control de los bancos estatales. La preocupación por evitar la concentración de poder económico ha estado presente, de una manera explícita y evidente. En resumen, no se ha querido dar todo el poder financiero del Sector Público a los bancos del Estado, ni se ha querido crear un único banco estatal; por el contrario, se han pretendido mantener como entes separados y se ha propiciado la competencia entre ellos. Así como con otras entidades financieras del mismo Sector Público. Sexta. Otra observación importante es la disminución de la importancia relativa de los cuatro bancos estatales, no sólo frente al crecimiento y desarrollo de otros entes financieros públicos, sino dentro del sistema financiero nacional. Así, el Banco Popular maneja recursos equivalentes a aproximadamente el 10 por ciento del programa crediticio de los cuatro bancos estatales. Algo parecido acontece con las cooperativas de ahorro y crédito. Por otra parte, las colocaciones de los bancos privados representan también aproximadamente el diez por ciento del programa crediticio. Habría, además, que considerar las compañías financieras privadas que no están controladas por el Banco Central ni forman parte del Sistema Bancario Nacional. Esta evolución ha traído como consecuencia que la importancia relativa de los cuatro bancos estatales tanto en el Sistema Bancario Nacional como en el sistema financiero dismi-


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nuya, sobre todo si se toma en consideración el papel cada vez más relevante de la Bolsa de Valores como una fuente de financiamiento directo para un número creciente de empresas nacionales. El tigre no resulta tan fiero como se le quiere pintar. Amén que, muy posiblemente en los próximos años, la importancia relativa de los bancos estatales tienda a reducirse más. Ahora bien, lo anterior no significa ignorar las graves limitaciones y defectos que aquejan a los bancos estatales. La pérdida de importancia relativa no significa que el papel en el sistema financiero nacional no sea muy importante en el presente y en el futuro inmediato. ¿Se dan las condiciones para desnacionalizar la banca para eliminar el monopolio de los depósitos a la vista? Surge de nuevo la discusión entre lo que es, aquello que debe ser y eso que puede ser. Aún cuando se llegara a la conclusión de la necesidad de desnacionalizar la banca, no hay posibilidades reales y efectivas de lograrlo. ¿Por qué? Por lo menos hay dos grupos sociales muy importantes que dependen grandemente de los bancos estatales. En primer lugar, están los gremios laborales que trabajan en la banca. Los sindicatos de las instituciones ven en ellas su modus vivendi. Son grupos que lucharían denodadamente porque su situación dentro de las instituciones no se debilite. En segundo lugar, más importante aún, están los grupos empresariales, los cuales son muy importantes y apoyan evidentemente la banca privada. Sin embargo, si el precio para tener banca privada es eliminar la banca estatal, a muchos de ellos les temblaría el pulso. Ellos desearían lo mejor de dos mundos: disponer, por un lado, de la banca privada con su eficiencia y, por otro lado, de la banca estatal con el paternalismo como fuente de subsidios: tasas de interés subsidiadas y cartera congelada. Éste es un argumento poderosísimo para que muchos grupos empresariales no quieran asumir el riesgo de debilitar los bancos estatales ni deseen, tampoco, ver a los bancos estatales funcionando con criterio de banca privada, porque entonces el subsidio desaparecería. Por eso, el argumento de dar a los sindicatos bancarios una participación en las utilidades bancarias tiene mucha oposición empresarial, ya que entonces los funcionarios bancarios se opondrían a la concesión de subsidios a los empresarios. Más bien, los grupos empresariales desean más moratorias y más readecuaciones generalizadas de sus operaciones.



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Ahora bien, si no se puede romper el monopolio, sí es indispensable, al menos, mejorar lo que existe hoy. Se han externado algunas ideas en la prensa y en seminarios como éste, las cuales deberían considerarse seriamente. Valga citar: •

El mejoramiento de la Auditoría General de Bancos con el propósito de supervisar mejor los bancos estatales y privados. Los bancos privados han insistido mucho en este punto. Ellos saben que, si dos o tres bancos privados llegaran a quebrar, la idea de la banca privada casi se iría a pique.

•

El nombramiento de las juntas directivas por parte del Consejo de Gobierno debe terminar. No hay razón clara para que los miembros de las juntas directivas de esos bancos sean nombrados directamente por el Consejo de Gobierno. Al respecto, se han planteado varias posibilidades. Ninguna es perfecta, todas tienen defectos; pero, en una próxima reforma de las leyes bancarias, uno de los temas que deberían incluirse es la reforma acerca del nombramiento de los miembros de las juntas directivas de los bancos comerciales.

•

A ciertas entidades financieras públicas debería permitírseles recibir depósitos a la vista. Por ejemplo, al Banco Popular y al Banco Cooperativo. Se podría buscar cierta flexibilidad, cierta apertura y dejar de lado la polarización ideológica.

•

En cuanto a los bancos privados, sería conveniente verlos actuar y crecer un poco más. Sería preferible que se desarrollen durante cuatro o cinco años más antes de tomar una decisión acerca de la posibilidad de permitirles recibir depósitos a la vista. En primer lugar, habrá de examinarse cuidadosamente el posible efecto de la banca privada en la concentración de poder económico. En realidad, así como los bancos estatales no deben ser ni botín de los políticos, ni feudo de los sindicatos bancarios, ni presa de los empresarios (socialización de pérdidas), así los bancos privados tampoco pueden ser coto de caza de accionistas y directores, para promover una concentración indeseable de poder económico. Tema este delicado en extremo, ya que, como se ha indicado en páginas anteriores, fue precisamente el argumento fundamental para proceder a la nacionalización bancaria en 1948. En segundo lugar, es preciso tomar


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una determinación en cuanto a si los bancos estatales continuarán o no distribuyendo subsidios, especialmente a ciertos grupos de empresarios, o si estos subsidios se incluirán en el presupuesto nacional. Si los bancos estatales deben distribuir subsidios, es fácil comprender que no podrán competir de tú a tú con los bancos privados y, además, necesitarán disponer de recursos baratos, como son los depósitos a la vista. Por otra parte, si los bancos estatales no tuvieran que otorgar subsidios, entonces uno de los principales argumentos para mantener el monopolio de los depósitos a la vista desaparecería.


19. LAS JUNTAS RURALES DE CRÉDITO: EXPERIENCIAS Y RETOS*

Me es grato estar esta tarde con ustedes y deseo agradecer la cordial invitación que me han hecho los organizadores para participar en este ciclo de conferencias que se celebran con motivo del cincuentenario de las Juntas Rurales de Crédito del Banco Nacional de Costa Rica. Para quienes estudian la historia bancaria del país no cabe duda de que las Juntas Rurales de Crédito han escrito una de sus páginas más brillantes. Debemos felicitarnos todos los costarricenses porque una institución pública, en este caso el Banco Nacional de Costa Rica y específicamente las Juntas Rurales de Crédito, logre llevar a cabo un programa, un conjunto de actividades, que ha beneficiado a una parte importante de la población. Debemos felicitarnos los costarricenses porque instituciones públicas estén en capacidad de realizar con éxito este tipo de programas, en una época donde se critica fuertemente al Sector Público debido a sus ineficiencias. También debemos congratular a muchos funcionarios que, en el pasado, ayudaron a crear y guiar este programa, como don Alfredo Hernández Volio, que ayer estuvo aquí y a algunos otros que ya no están más como don Elías Soley Carrasco. Ellos desempeñaron ejemplarmente funciones muy importantes en las Juntas Rurales de Crédito; hoy debemos solicitar a los actuales funcionarios dedicación y sacrificio para mejorar cada día el programa de las Juntas Rurales de Crédito. Me interesa en esta oportunidad conversar con ustedes sobre las Juntas Rurales de Crédito desde el punto de vista del Banco Central. Para ello *

Exposición del doctor Eduardo Lizano F., Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica, con motivo del cincuentenario de las Juntas Rurales de Crédito. Actividad celebrada en el Auditorio del Banco Nacional de Costa Rica el 31 de marzo de 1987. 451


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haré un breve análisis de logros, enseñanzas y retos tal como los percibimos en la actualidad.

19.1

LOS LOGROS

Dos aspectos de carácter general llaman la atención y deben calificarse como logros muy significativos: a) La historia de las Juntas Rurales de Crédito se ha caracterizado por un gran realismo en cuanto a la administración del crédito bancario en Costa Rica. Esto se manifiesta en las múltiples medidas y diversas decisiones que se han tomado a lo largo del desarrollo de estas dependencias. No es mi deseo hacer un análisis pormenorizado, pero sí es conveniente mencionar, a manera de ejemplo, algunos hechos ilustrativos de este realismo que siempre ha animado el programa. En primer lugar, dichas Juntas han utilizado la experiencia acumulada para construir sobre ella. En los primeros años, aún antes de 1937, se notó que estas organizaciones de crédito no funcionaban bien, que el experimento no arrojaba los resultados esperados. El Banco Internacional y luego el Banco Nacional tomaron la decisión de no continuar el proyecto y de no reabrir las Juntas Rurales de Crédito, en tanto no se estudiara a fondo cuáles eran los problemas que las aquejaban. Esa fue una medida muy dolorosa pero, a la vez, valiente y apegada a la realidad que los hechos indicaban en ese momento. Nadie toma un purgante de buena gana, pero, de vez en cuando, las circunstancias obligan a hacerlo. La historia se ha caracterizado no solamente por la incorporación que se ha hecho de la experiencia, sino también por la flexibilidad que se ha dado al programa. Esa flexibilidad se observa desde diferentes puntos de vista. Primero, al incorporarse nuevas actividades agrícolas en el transcurso del tiempo y al establecerse paulatinamente nuevos planes para ciertos productos; tales como pequeños productores de café, sementales y raza bovinos, granos básicos, papas y oleaginosas. Segundo, al tomarse otras medidas estrechamente vinculadas con el desarrollo agrícola, tales como la asistencia


Las Juntas Rurales de Crédito: experiencias y retos

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técnica, la compra de granos básicos, la venta de herramientas y el impulso a la formación de cooperativas. Tercero, al ponerse también en evidencia, en el transcurso de los años, la necesidad de complementar el programa de las Juntas Rurales de Crédito con ciertas actividades importantes para el desarrollo agropecuario. Tal es el caso de la electrificación de las zonas rurales y el financiamiento de la vivienda rural. Finalmente, la flexibilidad se hizo también patente cuando se enfrentaron circunstancias inesperadas. Por ejemplo, las secuelas de la Segunda Guerra Mundial, las erupciones de ceniza del Irazú y otras actividades volcánicas que han ocurrido. En estos casos, las Juntas Rurales de Crédito tuvieron que enfrentarse situaciones imprevistas que las obligaron, por un lado, a adecuar los programas y, por otro, a echar a andar nuevos planes para superar las dificultades que encaraban. Asimismo, fue éste un elemento revestido de gran realismo, el programa, desde un principio, avanzó poco a poco, sin precipitaciones. Así por ejemplo, se resistieron las presiones de diferentes comunidades que solicitaban al Banco Nacional la apertura de nuevas Juntas Rurales, a lo ancho y largo del país; sin embargo, esas presiones se pusieron a un lado. Las nuevas oficinas se abrieron conforme las posibilidades del Banco lo permitían y cuando los estudios lo justificaban. Se estableció así un programa lleno de realismo, muy “a la tica”, en donde el dogmatismo no existía. El programa fue flexible y avanzó paulatinamente de acuerdo con las necesidades y las circunstancias propias del país. b) El programa de las Juntas Rurales de Crédito ha generado una gran riqueza institucional. Una serie de importantes organismos nacionales, de una u otra manera, nacieron al calor y a la sombra de actividades desarrolladas por las Juntas Rurales de Crédito. Así surgieron el Consejo Nacional de Producción con la función primordial de estabilizar los precios, el Instituto de Fomento Cooperativo para promover, como su nombre lo indica, las cooperativas y el Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, para atender problemas agrarios. Esas instituciones nacieron en el Banco Nacional y tuvieron una estrecha relación con las Juntas Rurales de Crédito.


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LAS ENSEÑANZAS

Ahora bien, ¿cuáles son las enseñanzas que se podrían derivar de 50 años de operación de las Juntas Rurales de Crédito? Una primera enseñanza, de gran vigencia hoy y que dichas entidades han puesto bien en claro, es que, si bien el crédito es un requisito indispensable para el desarrollo de las zonas rurales, está lejos de ser una condición suficiente. Si el desarrollo se lograra tan sólo con crédito, entonces el país se habría desarrollado desde hace mucho tiempo. He aquí la primera gran enseñanza brindada por el programa: se requieren otros elementos, además del crédito, para lograr el desarrollo rural y el aumento de la producción agropecuaria. En efecto, se ha puesto en claro que el proceso de desarrollo rural y de desarrollo económico de las zonas agrícolas del país, es mucho más complejo que el otorgamiento de crédito. Se ha llegado así a la conclusión, y la historia de las Juntas lo muestra de manera palpable, que el crédito debe ser complementado con otros elementos y factores para que los pequeños agricultores puedan, efectivamente, aumentar la producción, la productividad y, por ende, el nivel de vida. El primero de estos factores se refiere a la transferencia de tecnología y la incorporación al proceso de producción. Es indispensable mejorar la capacidad de los agricultores para incorporar nuevas tecnologías y para cambiar los métodos de cultivo. Sólo así podrán los agricultores, pequeños, medianos y grandes, avanzar. Por ello es tan importante el programa de transferencia de tecnología. Debe ser eficiente para abrir nuevas posibilidades de producción a los pequeños agricultores. El Banco Nacional de Costa Rica ha estado presente con el propio cuerpo de ingenieros agrónomos, asignados, en gran parte, al programa de asistencia técnica. En segundo lugar, debe señalarse la necesidad de capacitación. No basta con dar asistencia técnica al campesino y ofrecerle nuevas oportunidades. Hay que capacitarlo para que comprenda la nueva tecnología, con el fin de que aprenda el modo de aplicarla, así como los problemas y riesgos de los nuevos métodos y cultivos. Para todo esto debe capacitarse al agricultor. Poco se lograría en efecto, otorgando crédito y asis-



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tencia técnica, si el agricultor no tiene capacidad para aprovecharlos adecuadamente. Como tercer punto, debe mencionarse la capitalización de las unidades de producción. El productor necesita seleccionar, poco a poco, las fuentes de crédito, sean institucionales, como un banco, sean informales, como el proveedor de insumos o el comerciante que le compra la cosecha. El agricultor debe capitalizar paulatinamente y formar así un patrimonio propio. Esto le permitirá, primero, asegurar una relativa independencia de las diferentes fuentes crediticias y, segundo, alcanzar suficiente solidez financiera para cuando vengan los periodos de las “vacas flacas”. Por lo tanto, en el mediano plazo, el progreso de los pequeños agricultores no dependerá de los pasivos (crédito), sino básicamente de la formación del patrimonio propio. Como cuarto punto, está el programa de ordenamiento agrario, en el cual las Juntas Rurales de Crédito y el Banco Nacional de Costa Rica han participado activamente desde hace muchos años. Este programa de ordenamiento agrario dio precisamente origen al ITCO, institución que, con el andar del tiempo, se transformó en el IDA. El pequeño agricultor debe tener seguridad de la propiedad de la tierra, ya que ningún agricultor capitalizará la parcela que trabaja si no tiene garantía de poder venderla, si así le conviene, o de disfrutar lo que en ella se produce. Sobre este tema existe mucha confusión. La idea no es solamente la de hacer más y más propietarios por el solo deseo de aumentar el número. Se desea multiplicar el número de propietarios porque se supone que los dueños de esas pequeñas parcelas llegarán a disfrutar de un nivel de vida mejor que aquellos quienes no son propietarios. En efecto, de nada serviría aumentar el número de propietarios si las condiciones de vida resultan ser paupérrimas, inferiores aún a las de los peones rurales. Cuando se afirma que la pequeña propiedad agrícola ha sido un factor importante en el desarrollo del país, no sólo desde el punto de vista económico sino también del social y del político, se tiene en mente aquella propiedad igualitaria, por ejemplo, cafetalera. Ésta ha permitido al pequeño agricultor alcanzar un nivel de vida relativamente aceptable. Pero cuando hoy se visitan algunos asentamientos campesinos, no puede uno sino preguntarse si esos pequeños propietarios viven bien en esa situación o si estarían en mejores condiciones percibiendo un salario se-


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manal; no puede uno sino preguntarse si esos pequeños parcelarios son realmente un factor positivo para el progreso económico, social y político del país o si, por el contrario, se están acentuando situaciones indeseables de dependencia. En quinto lugar, debe hacerse referencia al problema del mercadeo. Poco se logra con que el pequeño agricultor sea muy eficiente del portón de la finca hacia adentro, si, cuando lleva al mercado el producto de la parcela, encuentra precios que no le permiten obtener una remuneración satisfactoria por el trabajo, esfuerzo y riesgo. Las Juntas Rurales de Crédito, en su largo historial, han mostrado una preocupación permanente por este problema y han participado activamente en programas específicos, precisamente con la intención de ayudar a los agricultores en la comercialización de los productos. El pequeño agricultor no tiene tiempo ni se ha especializado en esa comercialización. Debe contar con una organización de mercadeo, ya se trate de un ingenio de azúcar, de un beneficio de café, de una planta procesadora de carne o de leche, en donde pueda entregar la producción y regresar posteriormente para la “liquidación”. El proceso de industrialización, comercialización y distribución ha de estar en otras manos, aun cuando el pequeño agricultor sea copropietario, de las empresas dedicadas a esos menesteres. Finalmente, otro factor de gran importancia en torno del aumento de la productividad del pequeño agricultor se refiere a los aspectos relacionados con la política económica general que influyen decididamente en las posibilidades de desarrollo económico en las zonas rurales. Este punto se refiere a las políticas que adopta el Gobierno en relación con las tasas de interés, los salarios, el precio de los insumos agrícolas, las tarifas de servicios públicos (transporte, energía) y otras políticas de carácter general que evidentemente determinan las posibilidades de crecimiento económico de las zonas rurales del país. Queda claro, pues, que una de las principales enseñanzas que se han derivado del programa de las Juntas Rurales de Crédito es la gran complejidad del proceso de desarrollo agrícola. No se trata, como se dice, de “soplar y hacer botellas”. Además del crédito, es necesario que concurran los seis elementos mencionados en los párrafos anteriores pues, de no ser así difícilmente se dará el desarrollo de las zonas rurales.



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La otra gran enseñanza de las Juntas Rurales de Crédito se basa en que el proceso de desarrollo de las zonas rurales, aun cuando es muy complejo, es posible llevarlo a cabo. Efectivamente, bien podría surgir la pregunta de si, debido a toda esta complejidad, es realmente posible el desarrollo de los pequeños agricultores. La historia de las Juntas Rurales de Crédito muestra que, a pesar de dichas complejidades, es posible tener éxito. Nadie está completamente satisfecho con los resultados obtenidos, pero debe reconocerse como muy meritoria e importante la labor realizada por el programa de las Juntas Rurales de Crédito, en estos 50 años de actividades. Surge la pregunta siguiente: ¿cómo pudieron las Juntas Rurales de Crédito llevar a cabo un proceso tan complejo y difícil? Hay varias razones que deben apuntarse: La primera que se ha tenido confianza en el pequeño productor. Este aspecto es de suma importancia. Hay quienes consideran que debe ayudarse al pequeño productor en todo sentido porque es incapaz de aprender, entender o reaccionar. La tesis del “pobrecito” se encuentra a cada paso. Ahora bien, las Juntas Rurales ponen en evidencia todo lo contrario. Cuado se les han dado posibilidades, los pequeños agricultores han respondido y reaccionado positivamente ante nuevas oportunidades, nuevas tecnologías, nuevos productos, así como con las variaciones de los precios de los productos, modificaciones de los costos de producción y cambios en los riesgos, a los cuales deben hacer frente. Algunos lo han hecho más rápido, otros más lentamente, ya que no toda la gente es igual; unos son más ágiles, otros más esforzados, pero, en conjunto el comportamiento ha sido muy positivo. Todo esto se debe, en gran parte, a que se ha tenido confianza en los agricultores. Los pequeños productores, con frecuencia, saben mucho más de lo que se cree. Por esta razón no se ha intentado imponerles el programa, sino se ha tenido muy en cuenta la experiencia, errores y éxitos. Éstos son un activo de incalculable valor y, en gran medida, base del éxito del programa. Un segundo factor muy significativo consiste en haber insistido en que el agricultor debe obtener ganancias. Nada se logra suministrando al pequeño productor la tecnología más sofisticada u otras opciones de


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cultivos, si él no tiene la capacidad o la experiencia de percibir que, al aplicar diferentes técnicas o cambiar de cultivo, ganará más dinero. El esfuerzo y el riesgo adicional deben ser debidamente remunerados. Uno de los elementos importantes se da cuando los agricultores y los grupos de productores quieran obtener utilidades de su trabajo y del producto en las parcelas propias. Así han logrado mejorar significativamente el nivel de vida. El esfuerzo por capacitarse, incorporar modernas tecnologías y adoptar nuevos cultivos, les ha permitido mejorar el nivel de vida y, en cierta medida, capitalizar las parcelas. Como un tercer punto clave del éxito, debe mencionarse la creación de una organización institucional, con un grado muy aceptable de descentralización. Las Juntas Rurales de Crédito no se administraron desde San José sino que, en las diferentes regiones del país en donde se establecieron, hubo una activa participación local determinante para el éxito. Los miembros de las Juntas Directivas locales casi siempre han sido personas escogidas de la comunidad, para aprovechar así el conocimiento que tienen de la región, cantón o distrito en donde estaban trabajando y de las condiciones naturales y humanas. Era relativamente fácil que los delegados o miembros de las Juntas Directivas conocieran, prácticamente, a la mayoría de los agricultores de la localidad. Esto permitía un funcionamiento, por una parte, con un alto grado de descentralización y, por otra, con una amplia participación local. Esta característica institucional ha sido uno de los factores más importantes del éxito del programa.

19.3

LOS RETOS

En la última parte de esta exposición, se abordarán algunos temas que representan retos ante los cuales será ineludiblemente necesario adoptar determinadas decisiones. a) ¿Cómo hacer para que el pequeño agricultor llegue realmente a beneficiarse de la reforma del sistema financiero nacional? Éste es un tema que afecta a todo el sistema financiero. Las tasas de interés establecidas para los créditos que conceden las Juntas Rura-



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les de Crédito aumentaron del 8 al 10 por ciento y hoy están al 12 por ciento más la respectiva comisión del 3 por ciento, para llegar al 15 por ciento. Existe una diferencia bastante importante en relación con las demás tasas de interés. Este crédito subsidiado presenta una serie de problemas de diferente naturaleza. Cuanto más subsidiado sea el crédito, menor será la cantidad disponible; ello, porque los intermediarios financieros, entre ellos los bancos, tendrán poco interés en canalizar los fondos a actividades de poca rentabilidad cuando, por un lado, tienen otras actividades que pueden financiar con mejores resultados económicos. Ahora bien, ¿podría pensarse en que el Banco Central obliga a los bancos comerciales a destinar recursos a los pequeños agricultores a tasas de interés subsidiadas?. Sin embargo, se presentan varios problemas. Primero, es bien sabido que, por más directrices y disposiciones que tome el Banco Central con respecto de la canalización del crédito, si a los bancos comerciales no les conviene acatarlas, no lo hacen. Esto por cuanto, en definitiva, la responsabilidad de otorgar créditos recae en las juntas directivas de los bancos comerciales. Segundo, el Instituto Emisor en la programación monetaria ha eliminado el sistema de topes de cartera. Este procedimiento resultó demasiado complicado y poco expedito. El Banco Central no tiene en realidad capacidad para decidir cuánto hay que dedicar a cuáles actividades. Esa política estaba mal enfocada. Si alguien debe saber cómo administrar el crédito deben ser los bancos comerciales. Ellos reciben la demanda de los clientes y perciben las necesidades de las diferentes regiones del país. El Banco Central debe dedicarse a otras tareas. La administración pormenorizada del crédito no le corresponde. Esa es función de los bancos comerciales. Tercero, los bancos necesitan tener un incentivo, un estímulo, a la hora de asignar los recursos y, si con la política ganan poco o, aún más, si pierden, difícilmente se puede pedir a los directores, quienes deben responder ante el país por la situación financiera del respectivo banco, que destinen una parte significativa de los recursos a actividades que producen pérdidas. Así, de poco o nada serviría a los pequeños agricultores una situación en la cual el crédito sea barato, pero muy escaso o inexistente.


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Cuarto, el crédito subsidiado aumenta en mucho la dependencia de los pequeños agricultores, cuando lo que se busca es hacerlos más independientes. Es deseable que los pequeños productores dependan menos de las decisiones de los funcionarios bancarios que administran el crédito. El presente y el futuro de un agricultor no debe depender de la decisión de concederle o no crédito. Por ello es muy importante realizar todos los esfuerzos para que los agricultores lleguen a tener, cuanto antes, una relativa independencia financiera. Quinto, cuanto más subsidiado sea el crédito, menos estímulos tendrá el agricultor para reinvertir recursos propios en la parcela y siempre optará por lo más barato, a saber, seguir pidiendo crédito. Sexto, el crédito subsidiado también hace más inflexible y dependiente al banco. Inflexible, porque le impide desarrollar otros programas, al tener que destinar las ganancias obtenidas a actividades que le producen pérdidas. Dependiente porque obliga al banco a buscar, en la Asamblea Legislativa, partidas para cubrir las pérdidas ocasionadas en los programas de crédito subsidiado. Esto somete al banco a inevitables presiones de carácter político, año tras año. No se trata de aumentar a rajatabla las tasas de interés en las Juntas Rurales de Crédito para igualarlas a las del Departamento Comercial. Mediante un proceso habrían de hacerse los ajustes correspondientes. No todas las actividades tienen la misma rentabilidad y no todos los agricultores se encuentran en la misma situación financiera; unos ya han capitalizado, otros apenas comienzan; unos productos son de alto riesgo, otras actividades son más rentables, por lo que a todos no se les puede tratar por igual desde el comienzo. Al menos en las etapas iniciales, se podría pensar en promediar tasas de interés, de manera que una parte del crédito sea concedido con recursos de las Juntas Rurales de Crédito y otra con fondos del Departamento Comercial, promediando así una tasa de interés, por ejemplo, entre el 15 y el 21 por ciento. También se podría establecer un procedimiento para capitalizar intereses de manera que el aumento de la tasa de interés afecte en menor medida al usuario del crédito. Sería conveniente adoptar diversas medidas tendientes a que el aumento de la tasa de interés se haga paulatinamente y evitar así serios problemas a los productores.



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b) ¿Hasta dónde la asistencia técnica que se brinda a los agricultores no debe trasladarse de las Juntas Rurales de Crédito a empresas privadas de ingenieros agrónomos y de veterinarios?; ¿hasta dónde no debe desburocratizarse el proceso de asistencia técnica? En los avíos bancarios se podría incluir una partida para cubrir los costos de la asistencia técnica y el banco proporcionaría al agricultor una lista de empresas y compañías dedicadas a suministrar asistencia técnica en cada región. El productor suscribiría un contrato con la firma que mejor servicio le diera. Se apartaría copia de los documentos al tramitar el crédito bancario. En algunos países latinoamericanos este sistema se ha implantado con resultados relativamente satisfactorios. Valdría la pena experimentar en Costa Rica para tratar de hacer más eficiente la asistencia técnica. Cuando se trata del pequeño agricultor, la situación es más complicada, porque es difícil pensar que cada uno de ellos firme un contrato individual. En este caso, posiblemente habría que utilizar las organizaciones campesinas para suscribir los contratos de asistencia técnica con una firma privada y por cuenta de los asociados. Este es un tema al que no se le ha prestado aún suficiente atención. Habrán de ensayarse diferentes métodos; algunos fracasarán y otros tendrán éxito. Se debería mantener la característica del programa de Juntas Rurales de Crédito en cuanto a la flexibilidad para experimentar, poco a poco, con diferentes procedimientos. c) ¿Hasta dónde deberían utilizarse, en mayor medida, las organizaciones de comercialización y de procesamiento que ya están funcionando en el país y han dado muestras de un éxito relativamente satisfactorio? ¿Por qué no tratar de utilizar organizaciones como la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Fedecoop, Coopemontecillos y la Cooperativa Dos Pinos? En los programas de mejoramiento de productividad y de diversificación, el Banco tiene especial interés en dos aspectos: i.

Reducir los costos de administración, ya que manejar aproximadamente 18.000 créditos, como lo hacen las Juntas Rurales


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de Crédito, al año para colocar 1.000 millones de colones en créditos de alrededor de 50.000 colones por operación, es una labor que requiere una enorme cantidad de trabajo administrativo. En la medida que una parte de este esfuerzo pudiera trasladarse, como se ha hecho con LAICA en el caso de los pequeños cañeros o de los beneficios en el caso de los caficultores, el Banco disminuiría los costos administrativos en gran cuantía. ii. Disminuir el riesgo, dado que el Banco administraría el crédito por intermedio de organizaciones y así podría garantizar mejor los créditos que otorga. Éste es un tema importante, sobre todo cuando se considera la necesidad de diversificar ciertas actividades agrícolas, como la cañera, la lechera, la de granos básicos y promover la producción de otros bienes. Las organizaciones citadas están capacitadas para participar activamente en este tipo de labores. d) ¿Hasta dónde las Juntas Rurales de Crédito deberían poner más énfasis en el programa de ordenamiento agrario y en el de la vivienda rural? i.

En cuanto al ordenamiento agrario, las Juntas Rurales de Crédito, podrían ejecutar un programa para ayudar a quienes desean parcelar fincas y venderlas a personas que no tienen parcelas. Con mucha frecuencia, propietarios de terrenos relativamente grandes desearían parcelarlos, pero no están dispuestos a asumir el riesgo de tener muchos deudores, de los cuales unos le paguen y quizás otros no, situación que obligaría a rematar un pedazo por aquí otro por allá. Sería preferible negociar la venta de la finca mediante la participación de una entidad bancaria que se encargue del financiamiento de la división y de los cobros periódicos. En la mayoría de los casos, los propietarios, están dispuestos a dar cierto plazo, pero no desean correr el riesgo de tener que administrar la parcelación. Se trataría así de un proceso paulatino, ordenado y pacífico de reforma agraria. Las Juntas Rurales de Crédito deberían jugar un papel mucho más activo en este campo. El esfuerzo debería multiplicarse. Sería una reforma agraria muy “a la tica”. Un



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ordenamiento agrario que podría tener consecuencias importantes para el país. ii. En cuanto al programa de la vivienda rural, cabe preguntarse basta dónde no echar mano de la extensa red de las Juntas Rurales de Crédito, que ya cubre prácticamente todo el país, para llevar a cabo un programa agresivo de crédito para la vivienda rural a la par de la administración del programa de crédito agrícola. Gran parte de los créditos en ese campo no es para construir nueva vivienda, sino para el mejoramiento, ampliación o reparación de la ya construida. Se trata de sumas relativamente modestas comparadas con las que serían necesarias para la construcción de viviendas completas. Las Juntas Rurales de Crédito, gracias al amplio conocimiento de la clientela, estarían en magnífica posición para administrar un amplio programa de mejoramiento de la vivienda rural en no pocas zonas del país. e) Un último punto que debe ser tema de meditación y reflexión se refiere al futuro rumbo de las Juntas Rurales de Crédito. ¿Hacia dónde se las quiere orientar? Las Juntas Rurales de Crédito podrían convertirse simplemente en una especie de agencia de caridad, dedicadas a suministrar crédito subsidiado al pequeño agricultor. De esta manera no habría desarrollo económico y se mantendría el statu quo sociopolítico. Por el contrario, las Juntas Rurales de Crédito podrían concebirse como un agente de transformación y de cambio en el agro costarricense. Los pequeños agricultores, a base de mucho esfuerzo, constancia y dedicación lograrían aumentar la eficiencia y la productividad. En el mediano plazo, podrían llegar a mejorar el nivel de vida y serían agricultores más independientes financieramente y más capacitados técnicamente, dispuestos a asumir riesgos y a enfrentar la competencia, en lugar de buscar al político de turno que pueda en San José conseguirles algún subsidio adicional (menor tasa de interés, precio de sustentación más elevado, etcétera). De esta manera, el pequeño agricultor sería un agente no sólo de cambio en el sector agrícola, sino también de transformación de la zona rural y de la sociedad costarricense, para propiciar tanto el desarrollo económico como el progreso social y la estabilidad política.


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Para quienes trabajan en las Juntas Rurales de Crédito se plantea aquí un reto que no pueden desconocer. Quisiera concluir con una observación. Las Juntas Rurales de Crédito son elementos de un todo, forman parte del Sistema Bancario Nacional y del sistema financiero nacional. Si el sistema, como un todo, camina mal, es muy difícil que una parte pueda progresar y crecer de manera sana y fecunda. Cuando se discute el tema de hacia dónde enrumbar las Juntas Rurales de Crédito, no debe olvidarse el contexto general donde están enmarcadas. El hecho concreto es que, en este momento, los cuatro bancos estatales, pasan una crisis financiera muy seria. Esto les impide ser un elemento transformador de la economía nacional y de la sociedad costarricense. No pueden subsidiar en mucho algunas actividades ni tampoco asumir riesgos para promover activamente nuevas actividades. En los próximos años tendrán que actuar con suma cautela. La situación financiera es actualmente muy difícil. Se refleja en utilidades muy bajas a pesar del uso de técnicas contables poco recomendables: por ejemplo, la contabilización como ingresos ganados de los intereses sobre la cartera congelada, parte de la cual esta prácticamente perdida. Si se aplicaran técnicas contables convencionales, entonces se pondría al desnudo la crítica situación financiera en que se encuentran actualmente los cuatro bancos comerciales del Estado. Así, la situación financiera de los bancos estatales es poco halagüeña para los próximos años. Se requiere urgentemente proseguir con un gran esfuerzo de ordenamiento financiero de los cuatro bancos (limpieza de la cartera congelada, formación de reservas especiales, evitar contabilizar ciertos intereses como ingresos). Este esfuerzo ya se ha iniciado, pero absorberá la mayor atención de los bancos durante, al menos, los próximos cinco años. El mejoramiento administrativo y el fortalecimiento financiero de los bancos estatales permitirán, a la vez, en el mediano plazo, canalizar mayores recursos a las Juntas Rurales de Crédito y así podrán desempeñar, con más vigor, las importantes tareas que les están encomendadas.


20. BN-DESARROLLO*

20.1

INTRODUCCIÓN

Da hoy el Banco Nacional de Costa Rica un paso de gran trascendencia en su ya larga y exitosa historia como institución dedicada, desde su fundación, al desarrollo económico y social de nuestro país. La importancia de la decisión de crear BN-Desarrollo sólo puede percibirse a cabalidad, si se la enmarca dentro de las circunstancias específicas en que se desenvuelve actualmente la economía costarricense en las labores de un nuevo siglo. La economía mundial se encuentra orientada hacia lo que se ha dado en llamar la “nueva economía”. Ella se asienta en dos pilares fundamentales: El primero, la incorporación de nuevos conocimientos a la vida cotidiana y al proceso de producción, originados en la revolución informática y en los avances de la biotecnología; y el segundo, el acceso a nuevos mercados de bienes y servicios, incluidos los financieros, cada día más amplios y globalizados. Así, nuevos conocimientos y mercados son los dos distintivos principales de la “nueva economía”. Ahora bien, el problema de fondo no es si Costa Rica acepta o rechaza esa “nueva economía”. Para el país es prácticamente imposible no participar. Es un hecho inescapable. Lo realmente importante es ¿cómo participará nuestro país en ese nuevo esquema de la economía mundial? La “nueva economía”, al igual que la Revolución Industrial del siglo XIX, ofrece grandes oportunidades para mejorar las condiciones de vi*

Palabras de Eduardo Lizano, Expresidente del Banco Central de Costa Rica, durante la conferencia de prensa en ocasión del anuncio de la creación del BN-Desarrollo el 5 de julio del 2000. Los puntos de vista de este documento no reflejan la opinión del Banco Central de Costa Rica. 465


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da de toda la población. Sin embargo, plantea también retos y desafíos muy significativos. Si Costa Rica no actúa con decisión y da la cara a la historia, se arriesga a incurrir en dos grandes peligros. Primero, caer en la marginación internacional. Simplemente otros países nos pasarán adelante. Nadie va a detenerse para esperarnos. El mundo sigue su curso. Así ocurrió entre 1960 y 1995 cuando los llamados tigres asiáticos nos dejaron atrás por mucho, en cuanto al ingreso real por habitante, después que al comienzo de ese período, dicho ingreso en Costa Rica era superior al de ellos. Segundo, caer en la marginación interna. En efecto, se corre el peligro de que ciertos sectores de la sociedad queden a la vera del camino, sin poder beneficiarse de las ventajas de la “nueva economía”. Muchos grupos sociales costarricenses, la gran mayoría, podrán, sin duda, mejorar su nivel de vida gracias a la adquisición de nuevos conocimientos, al aprovechamiento de nuevas oportunidades de trabajo, de inversión y al acceso a nuevos mercados, consecuencia, todo ello, de la “nueva economía”. Pero para algunos otros grupos la situación será más difícil. A ellos hay necesidad de apoyarlos y ayudarlos. Debemos “meterles el hombro”. Dentro de estos últimos se encuentran ciertos grupos de pequeños productores de zonas rurales y urbanas, a quienes el proceso de cambio de la “nueva economía” les plantea dificultades específicas. Es precisamente, dentro de este marco general de referencia donde debe ubicarse la decisión del Banco Nacional que hoy nos tiene aquí reunidos. El Banco Nacional, al crear BN-Desarrollo, está “recogiendo el guante” al aceptar el reto de respaldar a millares de micro, pequeños y medianos empresarios, para participar de lleno en los beneficios, ventajas y oportunidades de la “nueva economía” y a hacerles frente, sin amilanarse, a los desafíos que ella misma plantea. La decisión del Banco Nacional de hacer realidad el proyecto BN-Desarrollo plantea, sin ambages, la necesidad de abocarse a revisar dos temas diferentes, pero muy relacionados entre sí. Por una parte, el objetivo del sistema bancario público y, por la otra, la estructura del mismo sistema. ¿Cuál es, precisamente, el objetivo de los bancos comerciales del Estado? ¿Será acaso necesaria, en las próximas etapas del desarrollo nacional, la existencia de cinco bancos comerciales con participación del Estado, como lo son el Banco Nacional, Banco de Costa Rica, Banco


BN-Desarrollo

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Crédito Agrícola de Cartago, Banco Internacional de Costa Rica y también el caso del Banco Popular y de Desarrollo Comunal?

20.2

EL OBJETIVO DE LOS BANCOS COMERCIALES DEL ESTADO

Permítaseme reflexionar sobre ambos temas. En cuanto al objetivo de los bancos comerciales del Estado, cabe hacer las siguientes consideraciones. Las tres tentaciones. Los bancos comerciales del Estado y el Banco Popular deben evitar caer en alguna de estas tres tentaciones. a) Primera, la idolatría al becerro de oro. El objetivo de los bancos estatales no es, ni debería ser, maximizar las utilidades, así como tampoco aumentar la rentabilidad ilimitadamente, ni acelerar el ritmo al cual incrementan el patrimonio. Acumular, por el solo prurito de acumular, no tiene sentido en el caso de un banco estatal. Lo anterior no quiere decir que los bancos del Estado no deban preocuparse por el patrimonio. Es necesario insistir en este punto, para que no se me ponga a decir lo que no he dicho. Los bancos estatales tienen la responsabilidad legal de velar por el patrimonio. ¡Claro que sí! Pero eso está muy lejos de ser sinónimo de acumular por acumular. b) Segunda, la participación en el mercado financiero. Así como ese afán de acumular por acumular es perjudicial, también lo es el deseo de crecer por crecer. El objetivo de los bancos estatales no consiste, sencillamente, en tratar de desplazar a los demás intermediarios financieros, a fin de aumentar la participación en el mercado. Cierto grado de crecimiento es necesario, por cuanto algunas actividades bancarias requieren una determinada masa crítica para poder alcanzar las economías de escala. Sin embargo, no cabe duda de que el crecimiento de todos los bancos, públicos y privados, debe llevarse a cabo según estrictos cánones de prudencia. Crecer demasiado rápido, significa sembrar tempestades. No por mucho madrugar amanece más temprano. Por eso mismo, la expansión desmedida, dentro y fuera del país, no es ni debe ser el cometido de los


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bancos del Estado, dados los grandes riesgos para recuperar los créditos concedidos. c) Tercera, el enfoque “universal”. Los bancos comerciales del Estado no deben pretender hacer de todo para todos. Ni los recursos humanos ni los financieros, alcanzan para multiplicar, sin límite, las actividades de estas instituciones públicas. Cierto grado de especialización y de “focalización” es indispensable. Como es bien sabido, quien mucho abarca, poco aprieta. El Norte. Si esas son las tentaciones en las cuales los bancos comerciales del Estado no deben caer, ¿cuál ha de ser entonces el cometido? El objetivo fundamental de estos bancos consiste en poner un énfasis especial en las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). Ellas requieren el apoyo para fomentarse y desarrollarse en todo Costa Rica, para poder obtener los beneficios y hacer frente a los desafíos, de la “nueva economía”. No se trata, de ninguna manera, de dejar de lado a los empresarios grandes. Ellos son indispensables, sin duda, para el desarrollo sostenido del país. Sin embargo, disponen de múltiples fuentes de financiamiento tanto aquí como en el extranjero, lo cual no es el caso de los empresarios pequeños. Varias aclaraciones son necesarias para precisar el objetivo estipulado en el párrafo anterior: i.

Cuando se indica “fomentar y desarrollar” las MIPYMES, ha de interpretarse como dos funciones básicas, a saber: conceder crédito para la producción y el consumo y facilitar el acceso a los servicios financieros.

ii. Cuando se menciona “todo el país” se hace referencia a las MIPYMES, tanto rurales como urbanas, en los diferentes sectores de la economía nacional (agricultura, agroindustria, turismo, industria, comercio, servicios y transporte, entre otras). Los requisitos. Para que los bancos comerciales del Estado, encabezados hoy por el Banco Nacional, puedan cumplir con el cometido, se hace necesario redoblar esfuerzos en varios campos.


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i.

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Es indispensable reorientar la capacitación de recursos humanos, así como poner gran énfasis en la incorporación de tecnologías modernas y en las reformas institucionales, como la anunciada hoy, incluida la adecuada canalización de recursos financieros, todo en función del fortalecimiento de las MIPYMES. Este cambio interno debe llevarse a cabo, contra viento y marea, si de verdad se desea desarrollar y fomentar las pequeñas unidades productivas del país.

ii. Especial atención ha de prestarse a la calidad de la cartera. La posibilidad de los bancos comerciales estatales de prestar más depende de la capacidad de recuperar los créditos otorgados. Por ello, estas instituciones, como todos los bancos en general, deben recuperar los préstamos, de lo contrario no podrían atender a otros clientes. Así como los bancos comerciales del Estado no pueden ser entidades guiadas por el simple afán de lucro, tampoco deben ser concebidas como instituciones de caridad. Desde esta perspectiva, resulta incomprensible la actitud de ciertas gentes que un día vienen a San José a clamar por la necesidad de aumentar el crédito a los agricultores y al día siguiente regresan a las zonas rurales a instigar a los agricultores a no pagar sus deudas bancarias. Éste es el camino más seguro para cerrar las fuentes de financiamiento a vastos sectores de la población. iii. El control y la disminución de los costos administrativos debe ser una lucha cotidiana. El peligro de una mayor burocratización es una realidad que debe enfrentarse de manera permanente. Es necesario recorrer este difícil camino para poder trabajar eficientemente, con márgenes financieros cada día más reducidos, debido a una mayor competencia. El entorno. No sólo es indispensable la reorientación interna en cada uno de los bancos comerciales del Estado, sino también del entorno donde ellos se desenvuelven ha de ser propicio. Sobre este particular, es oportuno señalar varios puntos. i.

La coordinación con otras instituciones públicas y privadas tiene un papel clave. Si bien el acceso al crédito bancario reviste una importancia de primer orden, también lo son la asistencia técnica, la infraestructura (caminos vecinales, riego, entre otros) y el mercadeo.


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El crédito es un elemento esencial para el éxito de las unidades productivas pequeñas, pero no el único. La coordinación de los bancos del Estado con las entidades públicas encargadas de esas otras actividades es de relevancia primordial. ii. Los bancos del Estado requieren mayor flexibilidad para llevar a cabo las funciones. A fin de lograrlo la legislación vigente debe modificarse en varios campos tales como el de salarios, contratación de personal, contratación administrativa y disposición de bienes recibidos en dación de pago. Tiene que avanzarse en esta dirección, pero teniendo siempre en cuenta que los bancos comerciales del Estado, como entidades públicas que son, no pueden operar de manera semejante a las empresas privadas. En efecto, los fondos públicos no pueden ser administrados de igual manera que los privados. iii. La supervisión prudencial ha de ser adecuada. En ese campo, tanto el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), como la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) deben proseguir con los esfuerzos dirigidos a adecuar los procedimientos y sistemas de supervisión a las condiciones del sistema financiero costarricense y a la normativa internacional, ambas en constante evolución. Será necesario seguir avanzando en este ámbito, de acuerdo con la legislación vigente y la experiencia que se vaya acumulando, tanto por parte de los supervisados como de los supervisores. iv. La estabilidad macroeconómica es un elemento importante. Para las MPM resulta más difícil defenderse de la inflación que para otras empresas nacionales. Por esa razón, entre muchas otras, la inflación debe abatirse. Para ello es necesario resolver el problema del déficit consolidado del sector público y el monto excesivo de la deuda pública. Ambos obligan al Ministerio de Hacienda y al Banco Central de Costa Rica a absorber, año tras año, montos muy significativos de recursos del sector privado, para poder financiar tales déficit. Este “estrujamiento” del sector privado, por parte del sector público, presiona hacia arriba de manera persistente, sin la menor duda, las tasas de interés.


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El Banco Central de Costa Rica, dentro de sus limitaciones, trata de adecuar su política monetaria (tasa de interés, tipo de cambio, monto de absorción monetaria), de manera tal que los desequilibrios macroeconómicos del país se mantengan dentro de límites razonables –aunque insatisfactorios dada la magnitud– y no se le vayan de la mano. v.

Los costos de intermediación financiera deben disminuir más. En cuanto a esta materia, el Banco Central ha desplegado esfuerzos en dos direcciones: la reducción paulatina de los encajes mínimos y la modernización del sistema de pagos, con la convicción de que avanzar en ambos campos conduce a reducir tales costos.

vi. La ampliación del acceso a los mercados externos es indispensable para asegurar un mejor futuro a los pequeños productores nacionales. El mercado costarricense es muy reducido y, por lo tanto, no ofrece la base requerida para alcanzar el desarrollo sostenido del país. Los productores nacionales pueden, con relativa facilidad, atiborrar rápidamente el mercado local. Exportar es la única solución. Así lo vieron, acertadamente, los caficultores desde hace ciento cincuenta años, a tal punto que hoy el 90 por ciento de la cosecha se vende en el exterior. Igual ha acontecido con la mayor parte de la producción agrícola no tradicional, cuya expansión, en los últimos años, ha sido muy considerable. Es indispensable seguir con prudencia, pero sin titubeos, el proceso de apertura comercial; de lo contrario se dificultaría encontrar dónde vender una proporción creciente de la producción nacional, sobre todo la de origen agropecuario. Relacionado con ese tema, es dable afirmar que el proteccionismo representa, indudablemente, un pésimo negocio para los productores nacionales y un mal consejero para los políticos, pues en el fondo, constituye el camino más seguro para perpetuar el subdesarrollo.

20.3

ESTRUCTURA DEL SISTEMA BANCARIO PÚBLICO

El segundo tema mencionado anteriormente es el relativo a la conveniencia de revisar la estructura del sistema bancario del sector público. Al respecto conviene considerar con seriedad las ideas que se esbozan a


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continuación. Aquí es oportuno aclarar que se trata de un planteamiento personal y, como tal, no involucra a mis compañeros de la Junta Directiva del Banco Central. Primera. Las agrupaciones de empleados del Banco de Costa Rica –sindicatos, asociación solidarista, grupos de profesionales– desde hace varios meses han venido estudiando la posibilidad de proceder a la venta de esa Institución. Las propuestas y sugerencias surgidas de este esfuerzo se encuentran ya en un estado avanzado de elaboración. El fruto de este empeño debe ser aprovechado y, por consiguiente, esa opción debe estudiarse a fondo. Los recursos que el Ministerio de Hacienda se economizaría, gracias a la disminución de la deuda interna resultado de dicha venta, podrían destinarse a promover el desarrollo rural del país. Según este escenario tres programas diferentes, pero vinculados, podrían considerarse: aumentar la cobertura de la educación secundaria en la población rural, financiar un sistema nacional de escuelas agropecuarias de nivel intermedio y agilizar el proceso de ordenamiento agrario (reforma agraria). Estos programas están, sin duda, vinculados de manera muy estrecha con BN-Desarrollo. Segunda. BN-Desarrollo requiere de capital fresco, de ser posible propio, pues la magnitud de su tarea es ingente. La posibilidad de reorientar hacia las MPM el destino de los recursos de BICSA, debería tomarse muy en cuenta. Hoy esos recursos se orientan, en realidad, al financiamiento de empresas “grandes” del país casi en su totalidad. Ellas cumplen una tarea importante para el desarrollo económico de Costa Rica, pero cuentan, como ya se indicó, con otras fuentes opcionales para satisfacer las necesidades de crédito. El país ganaría mucho más si dichos recursos se reorientaran hacia los pequeños productores del país. Desde esta perspectiva, con el producto de la venta de BICSA se podría capitalizar BN-Desarrollo, sin disminuir los activos del Estado, pues tan sólo se modificaría la composición. Tercera. El Banco Popular y de Desarrollo Comunal bien podría transformarse, de verdad, en un banco realmente de los trabajadores, mediante una apropiada distribución del capital accionario entre los millares de trabajadores que mantienen ahí sus ahorros.


BN-Desarrollo

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Cuarta. El sistema de financiamiento de vivienda de interés social debería reorganizarse. En efecto, la existencia de tres instituciones públicas –Ministerio de Vivienda, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Banco Hipotecario de la Vivienda– en un mismo sector es demasiado. Debería procederse a una reorganización. Por otra parte, las mutuales de ahorro y crédito –entidades financieras con muy poco capital propio y cuyos certificados tienen la garantía del Estado– requieren se adecue el sistema de supervisión prudencial, a las condiciones propias del funcionamiento en esas instituciones. Quinta. El Banco Central prácticamente podría desaparecer si el país decidiera avanzar hacia un proceso de dolarización, mediante el cual el colón se sustituiría por el dólar estadounidense. Ya la economía nacional luce un grado avanzado de dolarización (transacciones, contratos, pasivos y activos financieros, entre otros) y es hacia ahí donde el país deberá enrumbarse, con prudencia pero firmeza, en un futuro se espera no muy lejano. La transformación del sistema bancario del sector público, basada en un conjunto de ideas como las mencionadas, entre otras, indudablemente plantea muchas complejidades de carácter técnico y serias interrogantes de naturaleza política. No obstante, los beneficios para los trabajadores y para los pequeños productores serían muy apreciables. Efectivamente, y a manera de resumen, tales beneficios abarcarían a: •

los trabajadores (Banco de Costa Rica y Banco Popular),

•

los pequeños productores (BICSA),

•

la población necesitada de vivienda de interés social (sistema financiero de vivienda),

•

los costarricenses, en general (dolarización).

El camino por delante es muy empinado y lleno de obstáculos. Pero al fin y al cabo, sólo por aspectos importantes vale la pena desvelarse. Eso sí, de aceptarse y ponerse en práctica las ideas aquí mencionadas, se abriría para el país una perspectiva anchurosa, que trascendería mucho más allá de los intereses efímeros del primer domingo de febrero del 2002. Se labraría un futuro mejor para las nuevas generaciones de costarricenses.


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Corresponde a las instancias políticas tomar las medidas del caso. Por lo tanto, se encuentran fuera del ámbito de acción del Banco Central; sin embargo, el Ente Emisor está en la mejor disposición de cooperar si se considerara pertinente. Debo terminar. Se me invitó gentilmente, a pronunciar unas breves palabras. No ha resultado así. No he querido dejar pasar esta ocasión sin reflexionar sobre el presente y futuro de los bancos comerciales del Estado, en momentos cuando el país se apresta, lo quiera o no, a participar en la “nueva economía”. Ustedes en el Banco Nacional han dado hoy un paso muy significativo para el desarrollo económico y social del país. Se sigue así el derrotero luminoso señalado antaño por don Alfredo González Flores. Si persisten en esta tarea, con empeño y prudencia, si mantienen esta dirección, sin timidez ni titubeos, Costa Rica se los agradecerá. No me resta más que felicitarlos efusivamente y desearles muy buena suerte. Ustedes y el país la necesitan.


21. PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DE UN BANCO OBRERO EN COSTA RICA* 1. Recientemente se han presentado a la Asamblea Legislativa cuatro gestiones diferentes tendientes a la aprobación de una ley para establecer una institución que resuelva el problema del crédito popular. Se trata de las siguientes: a) Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero b) Banco Obrero Popular c) Caja de Ahorro Popular d) Banco Obrero de Ahorro y Capitalización 2. Al finalizar la administración del presidente Orlich, el entonces ministro de Trabajo y Previsión Social, doctor Alfonso Carro, envió a la Asamblea Legislativa, con fecha 5 de mayo de 1966, un proyecto de ley para crear el Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero. El proyecto Carro consistía, en esencia, en lo siguiente: a) Sustituir el régimen de cesantía establecido en el Código de Trabajo por un sistema de ahorro laboral (Artículo 1). b) Fundar un banco como una institución autónoma de derecho publico, el cual tuviera a su cargo la administración de los recursos captados a través del ahorro laboral. c) El ahorro laboral era un aporte o cuota que todos los empresarios particulares, los poderes del Estado y todas las instituciones públicas debían pagar cada mes a favor de sus trabajadores. Dicha cuota equivalía al 5 por ciento de los salarios; además, los trabajadores aportarían el 2 por ciento de sus salarios (Artículo 2). *

Trabajo realizado en abril de 1968. Se publicó inicialmente en Revista Ciencias Económicas, Vol. IV, No. 2, 1984. 475


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d) Este banco obrero destinaría sus fondos a financiar: i.

El seguro de desempleo (hoy cubierto por el régimen de cesantía que el proyecto Carro proponía sustituir).

ii. Préstamos personales a los trabajadores hasta por un 25 por ciento de los recursos totales del banco. iii. Proyectos económicos productivos privados o públicos (Artículo 24). 3. Algunos meses después, el 21 de setiembre de 1966, el ministro de Trabajo y Previsión Social, de la administración del presidente Trejos, el licenciado Enrique Guier, retiró del conocimiento de la Asamblea Legislativa el proyecto enviado por su antecesor y envió uno nuevo: el Banco Popular Costarricense. Esto implicó automáticamente que el proyecto Carro no llegara a discutirse en la Asamblea Legislativa. El proyecto Guier difiere sustancialmente del proyecto Carro. Trata básicamente lo siguiente: a) Transformar uno de los actuales bancos estatales –el Banco Anglo Costarricense– en una sociedad de capital mixto con un capital de cien millones de colones. En vista de que el patrimonio de ese banco es de aproximadamente cuarenta millones de colones, se ofrecerían para vender al público el monto restante, es decir, el 60 por ciento de las acciones. b) El objetivo del nuevo banco –el Banco Popular Costarricense– sería efectuar todas las operaciones bancarias y crediticias que las leyes permitan y procurará en especial apoyar aquellas actividades que directa o indirectamente ayudan a la clase trabajadora. c) El Estado transferiría de inmediato las acciones (40 por ciento) en el Banco Popular Costarricense a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Esto tiene dos razones: i.

Disminuir la deuda que el Estado tiene con la CCSS.

ii. Se considera que la CCSS es la institución, dentro de la constelación de entes estatales, que está más directamente interesada por el bienestar de los trabajadores.


Propuesta para la creación de un banco obrero en Costa Rica

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d) Las acciones que se ofrecen al público pueden ser adquiridas por las siguientes personas: i.

Trabajadores manuales e intelectuales.

ii. Asociaciones mutualistas de ahorro de trabajadores, cooperativas, sindicatos y federaciones o confederaciones de trabajadores. iii. Costarricenses o extranjeros domiciliados en el país (Artículo 12). e) La dirección del banco estaría a cargo de un consejo directivo nombrado por los accionistas; pero el Estado siempre podría, aunque no necesariamente, nombrar la mayoría de los directores. e) El banco estaría autorizado a comprar acciones o tener participación en cooperativas, asociaciones mutualistas y otros. 4. Se observa que el proyecto Guier no involucra ningún sistema de ahorro forzoso. Trata de establecer un banco con inclinación obrera en cuanto a la operación y, finalmente, esto es de gran importancia, al permitirle recibir depósitos del público, rompe el monopolio de los depósitos existentes actualmente en el país. Este proyecto de ley está1 en estudio en la Asamblea Legislativa, pero aún no ha sido conocido por ella. Pareciera que este proyecto no tiene buenas perspectivas de éxito: i.

La comisión legislativa a la cual corresponde dictaminar, ya indicó que el proyecto Guier “se propone crear un mecanismo muy complejo en el que intervienen accionistas de varias clases, en forma parecida a como lo hacen los bancos privados”.

ii. El Banco Central, cuando fue consultado sobre este proyecto de ley, contestó en forma desfavorable ya que las funciones y organización del Banco Popular Costarricense “no serían muy diferentes de las que realiza y tiene actualmente el Banco Anglo Costarricense”.

1.

Esto es, en el momento cuando se escribió el artículo.


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iii. La mayoría parlamentaria –los diputados del Partido Liberación Nacional– no están dispuestos a votar ningún proyecto que implique la eliminación del monopolio del uso de los depósitos por parte de los bancos estatales. Las dos instituciones públicas directamente involucradas en el proyecto Guier, la Caja Costarricense de Seguro Social (la cual recibiría las acciones correspondientes a la participación estatal en el Banco Popular Costarricense) y el Banco Anglo Costarricense (el cual desaparecería) reaccionaron en forma diametralmente opuesta. La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) contestó afirmativamente, el 10 de mayo de 1967, la consulta que le hizo la Asamblea Legislativa sobre el proyecto Guier, asintiendo en la transformación del Banco Anglo Costarricense en el Banco Popular Costarricense y aceptando el traspaso de las acciones del Estado a favor como abono a la deuda. La CCSS sólo objetó el Artículo 69 del proyecto Guier, el cual pretendía encomendar las funciones de tesorería de la CCSS al nuevo Banco Popular Costarricense. El Banco Anglo Costarricense consideró, en su respuesta del 12 de julio de 1967, que el proyecto Guier decretaba la “sentencia de muerte”. Este banco ofreció un plan alternativo que llamó Caja de Ahorro Popular, propuesta que “pretende recoger lo bueno y operante de cada uno de los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa en oportunidades anteriores para dar vida a un organismo que sea de la exclusiva propiedad de los trabajadores” (Véase: “Respuesta del Banco Anglo Costarricense a la consulta formulada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de Ley Orgánica del Banco Popular Costarricense”, pp. 16-17). 5. Ahora bien, tiene la Caja de Ahorro Popular como objetivos fundamentales: a) Sustituir el régimen de cesantía por un aporte únicamente los patronos de la Caja de Ahorro Popular. El aporte es por un monto equivalente al 4 por ciento de los salarios.



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b) Conforme los patronos pagan los aportes, los trabajadores reciben acciones de la Caja de Ahorro Popular. c) Los recursos se destinarían a “llenar las necesidades de crédito personal de los trabajadores” (Artículo 5). d) El órgano superior de la Caja de Ahorro Popular es la Asamblea de Delegados formada por los accionistas. La Junta Directiva constará de tres miembros nombrados por los accionistas y dos por el Estado. e) Durante el periodo inicial, hasta 1973, el Banco Anglo Costarricense administraría la Caja de Ahorro Popular. En vista de que, de los tres proyectos comentados, dos de ellos hacen referencia, entre los fines inmediatos y fundamentales, a la sustitución del régimen de cesantía, es interesante examinar cuál es el problema que plantea este régimen que tanto preocupa a los costarricenses. De acuerdo con el Artículo 63 de la Constitución Política y el Artículo 2 de la Ley No. 17 del 22 de setiembre de 1943, la CCSS deberá organizar un sistema de seguro de desempleo, el cual cubriría obligatoriamente a todos los trabajadores contra el riesgo del desempleo involuntario. La ley autoriza a la CCSS a que, mientras se organiza y se pone a funcionar ese sistema de seguro, se aplique un régimen de cesantía establecido por los Artículos 29 y 30 del Código de Trabajo. Este régimen de cesantía consiste en la obligación del patrono que despide a un trabajador, sin justa causa, de pagar un mes de salario por cada año que el trabajador haya laborado. El máximo de la indemnización por cesantía es de ocho meses y el trabajador tiene derecho a este beneficio después del tercer mes de trabajo con el mismo patrono. La CCSS, por razones técnicas y financieras, no ha considerado oportuno en estos veinticinco años sustituir el régimen de cesantía por un seguro de desempleo. Este régimen de cesantía se ha ido haciendo, en el transcurso del tiempo, impopular. La acumulación de los derechos de cesantía se transforman en un fuerte pasivo contingente para las empresas.


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Los trabajadores deficientes, en cuanto tienen derecho a alguna indemnización apreciable, buscan la manera de ser despedidos, lo cual, si la empresa no dispone de recursos financieros suficientes, es causa de roces importantes. Los trabajadores eficientes casi nunca pueden disfrutar de este tipo de beneficios, porque o nunca son despedidos o son ellos quienes dejan su puesto para obtener otro mejor en alguna empresa. Todo ello crea situaciones obrero-patronales difíciles. Así, se ha tratado de establecer el seguro de desempleo, el cual dejaría a los patronos en libertad de dejar cesante al trabajador cuando les convenga y protegería al trabajador en el periodo de desempleo. Este potencial financiero –las reservas que las empresas deben formar para hacer frente al pago del régimen de cesantía– es lo que algunos proyectos de ley han deseado tomar como base para financiar una institución de tipo bancario que resuelva, al menos parcialmente, el apremiante problema del crédito popular. 6. En noviembre de 1966, dos meses después de haber presentado el ministro Guier su proyecto, la señora diputada Cecilia González de Penrod presentó a la Asamblea Legislativa, por iniciativa propia, un nuevo proyecto de ley para la creación de un Banco Obrero de Ahorro y Capitalización (Este proyecto de ley fue publicado en el diario oficial La Gaceta, No. 267, del 25 de noviembre de 1966). Los aspectos más importantes del proyecto Penrod son los siguientes: a) Transformar el Monte Nacional de Piedad (entidad de capital mixto creada en 1901 para facilitar el crédito popular mediante el sistema de empeño) en un banco (Artículo 1). b) El banco sería una institución autónoma de derecho público (Artículo 4). c) La principal fuente de recursos, al igual que en el proyecto Carro, provendría de una cuota, equivalente al 3 por ciento de los salarios, pagado por los patronos (incluido al Estado) y de otra cuota pagada por los trabajadores: el 2 por ciento de los salarios (Artículo 5).



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d) Las cuotas patronales serán deducidas del derecho de cesantía que eventualmente hubiere de reconocerse a los trabajadores (Artículo 6). e) Los aportes hechos a favor de cada trabajador serán contabilizados por separado (Artículo 8). f)

Los aportes de los patronos se harán hasta completar el monto máximo que tendría que pagar a cada trabajador por concepto de cesantía. Alcanzando dicho monto, el patrono deja de contribuir con el 3 por ciento del salario de ese trabajador. Los trabajadores tienen que cotizar indefinidamente mientras trabajen (Artículo 8).

g) Todos los aportes devengarán intereses anuales del 8 por ciento (Artículo 8). h) La administración del banco estaría a cargo de una junta directiva integrada por el ministro de Trabajo y Bienestar Social, el gerente del Banco, tres representantes de los trabajadores y dos de los patronos. Los representantes de los trabajadores y de los patronos serían escogidos directamente por las asociaciones obreras y por las patronales (Artículos 12 y 13). i)

La Contraloría General de la República y la Auditoría General de Bancos fiscalizarían las actividades del nuevo banco (Artículo 29 y 30):

j)

Las funciones hoy encomendadas al Monte Nacional de Piedad serían asumidas por una sección del nuevo banco (Artículo 33).

k) Los recursos del banco podrán destinarse a estos fines: i.

Liberar de la usura a los trabajadores.

ii. Comprar viviendas, herramientas y equipo de trabajo. iii. Financiar estudios de los propios trabajadores o de sus hijos (Artículo 34). l)

El Estado tendrá que adquirir las acciones del Monte Nacional de Piedad que estén en poder del público y cederlas al banco,


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para lo cual se le autoriza a hacer una emisión especial de bonos por dos millones de colones (Artículos transitorios 1 y 2). Los beneficios que la diputada Penrod considera se lograrían con este proyecto serían, para los patronos, la eliminación del problema planteado por el actual régimen de cesantía, por cuanto los empresarios podrían rebajar las cuotas pagadas del monto por pagar por concepto de cesantía; para los obreros, la ventaja más importante sería la garantía del pago de su indemnización y, además, tener “a su disposición una institución de crédito con una mentalidad distinta de las instituciones bancarias tradicionales”. Es interesante, pues, observar cómo la proponente, con su proyecto, no sustituye el régimen de cesantía, pero sí considera que la principal ventaja de este proyecto es la de solucionar los problemas originados en el tantas veces mencionado régimen de cesantía. ¡Se encuentra de nuevo, ahora por tercera vez, el mismo problema! 7. El proyecto Penrod fue remitido a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales para el trámite respectivo. Después de las consultas del caso2 y doce sesiones de discusión, la Comisión aprobó por unanimidad un dictamen favorable a la transformación del Monte Nacional de Piedad en el Banco Obrero de Ahorro y Capitalización (publicado en el diario oficial La Gaceta, No. 286, del 17 de diciembre de 1967). Al concluirse el trabajo en la Comisión, el próximo paso es la discusión en el pleno de la Asamblea Legislativa, lo cual no ocurrirá en varios meses, dado el número de asuntos que deben ser tratados antes. El orden de la discusión podría ser alterado sólo mediante los votos de las dos terceras partes de los diputados, lo cual es poco probable que ocurra. En el transcurso de las deliberaciones en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, se introdujeron importantes modificaciones al proyecto Penrod. Antes de analizarlas, es relevannte hacer mención de algunas de las consideraciones generales que hizo la Comisión en la exposición de motivos con que remitió el proyec2.

El Banco Central dictaminó desfavorablemente la consulta que se le hizo por cuanto “quizás podrían lograrse iguales o mejores resultados por intermedio de cooperativas de ahorro y crédito” (EE/1190/29 Jul. 1967).



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to de ley al plenario de la Asamblea Legislativa. Entre ellas las siguientes son dignas de transcribir: i.

La Comisión considera que el sistema de ahorro debe ser compulsorio, por cuanto “la imprevisión de los trabajadores es ya proverbial, pues para nadie es un secreto la forma, a veces inexplicable en que invierten sus salarios. Sin temor a equivocaciones, se puede afirmar que muchos de ellos dedican una parte sustancial de sus ingresos a gastos superfluos. Esa parte del salario puede ser justificadamente captada por el ahorro forzoso”.

ii. La Comisión estima que “corresponde al Estado, como supremo tutor del bienestar de los ciudadanos, encontrar una solución al problema de los préstamos usurarios”. iii. La Comisión cree que el “Banco Obrero puede ser un magnífico vehículo para que los patronos hagan una reserva para enfrentar oportunamente sus obligaciones de orden social”. 8. Las principales modificaciones que hizo la Comisión al proyecto Penrod son las siguientes: a) La cuota de ahorro forzoso se reduce para los patronos del 3 por ciento al 2 por ciento, y para los trabajadores, del 2 por ciento al 1 por ciento. b) Se establece el “Timbre Obrero”, cuyo producto permitirá financiar la cuota que le corresponde pagar al Estado. c) El nombramiento de los representantes de los trabajadores y de los patronos será hecho por el Consejo de Gobierno, de ternas que presenten las respectivas organizaciones. d) Se permite al Banco hacer préstamos a empresas hasta por 50.000 colones. e) Se indica que los recursos que el Banco no preste serán depositados en el Banco Central para que éste los destine a conceder préstamos para proyectos de desarrollo económico y social. 9. La situación actual de los diversos proyectos puede sintetizarse así: el proyecto Carro fue retirado de la Asamblea Legislativa, el proyec-


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to Guier tiene pocas posibilidades de progresar, el proyecto del Banco Anglo Costarricense no ha sido acogido por la Asamblea Legislativa. En cuanto al proyecto Penrod, ya pasó el trámite de discusión preliminar en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales y, con las modificaciones que se le introdujeron, está listo para ser discutido por la Asamblea Legislativa en pleno, aunque esto no parece que ocurrirá en un futuro cercano. 10. No hay duda de que el desarrollo económico, social y político de países como Costa Rica se podría acelerar de existir instituciones (llámense bancos obreros, cooperativas de ahorro y crédito, fondo de capitalización, asociaciones de ahorro, etcétera) que tengan las siguientes características: a) Que permitan incrementar el ahorro nacional, especialmente el de los grupos de ingresos bajos y medios. b) Que existan varias instituciones a nivel regional y no sólo una de carácter nacional. c) Que sean propiedad de quienes ahorran. d) Que promuevan una mayor participación popular al exigir de los ahorrantes involucrarse en la gestión de estas instituciones. e) Que propicien el desarrollo regional; en el caso de Costa Rica, el desarrollo fuera de la Meseta Central. 11. Además de estos objetivos (lo deseable); es necesario examinar las circunstancias reales para poder así delimitar las posibilidades de acción (lo posible). Entre estas circunstancias, las más descollantes son: a) Ya existe un proyecto de ley (el proyecto Penrod) en trámite avanzado en la Asamblea Legislativa. Muy posiblemente será éste, y no otro, el que llegue a discutirse y a servir de base para la promulgación de la legislación en este campo. En otras palabras, no podría pensarse a estas alturas en un proyecto completamente nuevo; la acción debe, consecuentemente, orientarse a modificar el dictamen existente sobre el proyecto Penrod.



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b) La mayoría parlamentaria representada por la fracción del Partido Liberación Nacional, no aprobará ningún proyecto que implique la eliminación del monopolio de los depósitos. c) Instituciones que tengan como objetivos los estipulados en el párrafo 10 tendrían que iniciarse gracias al impulso del Estado. d) Un problema muy importante es el referente a si el ahorro debe ser compulsorio o voluntario. Da la impresión que un sistema voluntario avanzaría muy lentamente, a no ser que se lograra algún financiamiento, interno o externo, que permitiera a los ahorrantes un incentivo considerable a través de posibilidades de obtener crédito. De no ser así y en vista de: i.

la marcada tendencia al consumo de los costarricenses y

ii. la decisión ya adoptada en el proyecto de ley por discutirse en la Asamblea Legislativa, pareciera que el balance se inclina por algún mecanismo de ahorro compulsorio, al menos en las etapas iniciales del plan por desarrollar. Debe tenerse presente, sin embargo, que altos personeros del Poder Ejecutivo se oponen a todo sistema que implique un ahorro forzoso. Quizás podría negociarse con estos personeros que acepten la compulsión mientras se logra formar un capital inicial sustancial y que el público pueda percibir las ventajas del ahorro popular. Luego podría dejarse operar el sistema a base de ahorro voluntario. Las siguientes serían las ideas que podrían orientar las modificaciones que se propongan al dictamen sobre el proyecto de la diputada Penrod, teniendo presentes los objetivos establecidos en el párrafo 10 y las circunstancias mencionadas en el párrafo anterior. a) Se encargaría al Banco Nacional de Costa Rica (BANACIO) organizar y poner en marcha un banco obrero en cada cantón del país. b) Estos bancos dispondrían de los recursos provenientes del ahorro forzoso que contempla el dictamen sobre el proyecto de ley de la diputada Penrod. Adicionalmente, captarían recursos


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mediante programas tendientes a incrementar el ahorro popular. Para ello, los bancos obreros estarían autorizados para emitir diversos títulos, tales como bonos, certificados de participación, planes de ahorro, etcétera. c) Los recursos así obtenidos se destinarían en cada cantón especialmente al otorgamiento de créditos para aumentar la producción y facilitar los estudios técnicos o universitarios de las familias de los ahorrantes. d) El BANACIO se encargaría de ciertas funciones, tales como el servicio de caja y tesorería, servicios legales, de avalúos, local de funcionamiento, etcétera. Cada banco obrero pagaría al BANACIO los gastos correspondientes. Además, el BANACIO elaboraría un manual de organización y métodos para los bancos obreros. e) El control contable de las operaciones de crédito estaría a cargo de la Auditoría General de Bancos. f)

Cada banco obrero contaría con una Asamblea General formada por todos los ahorrantes.

g) El Consejo Directivo de cada banco estaría formado por cinco miembros: tres nombrados por la Asamblea General, uno, por la municipalidad del cantón, y el otro sería el gerente de la sucursal o de la agencia del BANACIO del respectivo lugar. Los representantes de los ahorrantes durarían tres años en funciones y se cambiaría uno cada año. h) La Asamblea General tendría como funciones fundamentales: i.

Nombrar representantes ante el Consejo Directivo.

ii. Aprobar el presupuesto del año siguiente. iii. Aprobar los resultados financieros del año anterior. iv. Disponer de los excedentes o utilidades.



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i)

Si algún banco obrero llegare a operar con pérdida durante dos años consecutivos, dicho banco sería intervenido por el BANACIO, hasta tanto se corrija esa situación.

j)

En el caso del banco obrero de San José, recibiría como aporte las acciones del estado en el Monte Nacional de Piedad y quedaría autorizado para adquirir las acciones de esta institución que estén en manos del público.

k) Cuando una persona se traslade de un cantón a otro, podría, evidentemente, transferir la cuenta propia al banco obrero del cantón donde residirá. 13. Con un esquema como el descrito, a grandes rasgos, en el punto anterior, se lograrían los objetivos descritos anteriormente: El objetivo (a), mediante el ahorro forzoso, permanente o transitorio y los programas de ahorro voluntario. Es obvio que el monto de los recursos captados por los bancos obreros no representa un aumento neto del ahorro nacional por cuanto puede haber transferencia del ahorro privado, en especial de los empresarios, a los bancos obreros. El objetivo (b), por cuanto no se trata de una institución nacional, sino una serie de entes regionales. El objetivo (c), por cuanto los ahorrantes serían los propietarios de las instituciones. El objetivo (d), porque los mismos ahorrantes serían quienes nombren la mayoría del Consejo Directivo de cada banco obrero y, por consiguiente, las decisiones fundamentales. El objetivo (e), ya que se evita la concentración geográfica. Los recursos captados en una zona se destinarán a conceder préstamos en ella misma. Es más, habría que prever la posibilidad de que el BANACIO otorgue créditos a los bancos obreros de las zonas más pobres. 14. Como se percibe fácilmente, el objetivo sería organizar una serie de cooperativas de ahorro y crédito, disfrazadas con el nombre de bancos obreros, las cuales serían financiadas mediante un sistema de ahorro forzoso por parte de patronos y trabajadores.


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Los puntos que plantean mayor disputa son los siguientes: a) Si el ahorro debe o no ser compulsivo. b) Si se debe crear una sola institución nacional o fundar una serie de instituciones cantonales. c) Si es o no conveniente que al BANACIO se le encargue la ejecución del programa.

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12. Órgano superior 13. Nombramiento de Junta Directiva emana 14. Destino de fondos

3. Trámite de Asamblea Legislativa 4. Tipo de institución 5. Capital 6. Financiación 7. Aporte del trabajador 8. Aporte del patrono 9. Aporte del Estado 10. Financiación del aporte estatal 11. Régimen de cesantía

2. Nombre

1. Proyecto

No prevé Permanece, pero cuotas patronales se deducen de la cesantía Junta Directiva Cámaras patronales y asociaciones obreras Liberar de la usura, financiar estudios, vivienda y equipo de trabajo

Liberar de la usura, financiar estudios, vivienda y equipo de trabajo

Aprobado en Comisión de Asuntos Sociales Pública Indefinido Compulsivo 2% de los salarios 3% de los salarios 3% de los salarios

Cecilia G. de Penrod 25 de noviembre, 1966 Banco Obrero de Ahorro y Capitalización

Timbre obrero Permanece, pero cuotas patronales se deducen de la cesantía Junta Directiva Consejo de Gobierno

Pública Indefinido Compulsivo 1% de los salarios 2% de los salarios 2% de los salarios

Lista para discutir en plenario

Dictamen de la Comisión de Asuntos Sociales 17 de diciembre, 1967 Banco Obrero de Ahorro y Capitalización

Lo sustituye

Permanece

Asamblea de accionistas Asamblea de ahorrantes Asamblea de accionistas, Asamblea de ahorrantes pero la mayoría puede ser (3 miembros) nombrada por el Gobierno y Gobierno (2) Los propios Préstamos personales, de una institución bonos hipotecarios bancarios bancaria y seguro de desempleo

No prevé

No ha sido acogida para discusión Privada Indefinido Compulsivo Nada 4% de los salarios 4% de los salarios

Banco Anglo 12 de julio, 1967 Caja de Ahorro Popular

Patrimonio Banco Anglo

Mixto ¢ 100 millones Voluntario Voluntario Voluntario ¢ 40 millones

En trámite

Guier 21 de setiembre, 1966 Banco Popular Costarricense

CUADRO A2.1 RESUMEN DE LOS DIFERENTES PROYECTOS ACERCA DE LA CREACIÓN DE UN BANCO OBRERO

Anexo 21.1

Seguro de desempleo préstamos personales y Banco Central

Junta Directiva Consejo de Gobierno

Lo sustituye

No prevé

Privada Indefinido Compulsivo 2% de los salarios 5% de los salarios 5% de los salarios

Retirado

Carro 5 de mayo, 1966 Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero



Anexo 21.2 LISTA DE DOCUMENTOS REFERENTES AL BANCO OBRERO

1. Proyecto del Fondo de Trabajo Capitalizado y Banco Obrero (proyecto Carro). 2. Proyecto del Banco Popular Costarricense (proyecto Guier). 3. Proyecto del Banco Obrero de Ahorro y Capitalización (proyecto Penrod). 4. Dictamen de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales sobre el proyecto Penrod. 5. Ley del Monte Nacional de Piedad. 6. Dictamen del Banco Central sobre el Proyecto Guier. 7. Dictamen del Banco Central sobre el proyecto Penrod. 8. Pronunciamiento de la CCSS sobre el proyecto Guier. 9. Pronunciamiento del Banco Anglo Costarricense sobre el Proyecto Guier. 10. Cambio de cartas entre CCSS y el Banco Anglo referentes al proyecto Guier.

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22. EL BANCO OBRERO: UNA MEDIDA EN FAVOR DE LOS SECTORES POPULARES*

Hace una semana el señor Presidente de la Republica, José Joaquín Trejos, sancionó la ley que crea el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Se llega así al final de un largo camino que se inició tres años atrás cuando el entonces Ministro de Trabajo, doctor Alfonso Carro, envió a la Asamblea Legislativa el primer proyecto para el establecimiento de un banco obrero. Las principales características del Banco que se acaba de crear son las siguientes: a) Todos los trabajadores del país aportarán el uno por ciento de sus salarios. Los patronos, por su parte, contribuirán con el medio por ciento del monto de la planilla que paguen, durante los primeros diez años de la existencia del Banco. b) Los aportes de los trabajadores, así como los intereses y dividendos, son de propiedad exclusiva de cada trabajador, para lo cual se abrirá una cuenta de ahorro a nombre de éste. c) Los fondos y recursos que el Banco recaude se podrán utilizar para resolver problemas económicos (librarlos de la usura, compra de herramientas, capital de trabajo para pequeños artesanos, para financiar cuotas de ingreso a las cooperativas, etcétera) y otros de carácter social (educación o una emergencia familiar). Asimismo, el Banco podrá financiar proyectos para el desarrollo de la comunidad, pues se ha considerado que el bienestar de los trabajadores está en íntima relación con el progreso de las comunidades donde viven. d) El Banco tiene un fuerte carácter regional. Para garantizar esto, se establecerán seis oficinas regionales: dos en la Meseta Central, una en la provincia de Limón, otra en la de Guanacaste, así como en la *

Publicado como Editorial en el Eco Católico del 20 de julio de 1969. 493


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zona del Pacífico Sur y una más en la zona norte del país. Estas oficinas regionales tendrán el derecho de volver a prestar en la misma región casi todos los fondos que recauden. e) La administración del Banco, tanto en la Junta Directiva Nacional como en las Regionales, está mayoritariamente en manos de los sectores populares, valga decir, de los trabajadores y de los representantes de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad. f)

El Banco tiene salvaguardas. Ni el Gobierno ni ninguna otra institución puede “meter la mano” en el manejo de los fondos porque éstos son propiedad exclusiva de los trabajadores. Por otra parte, la Auditoría General de Bancos del Banco Central así como la Contraloría General de la República tendrán a su cargo la vigilancia del funcionamiento del Banco.

g) Para evitar gastos innecesarios, el Banco Obrero utilizará, durante sus primeros años, los servicios de los bancos comerciales existentes y no podrá construir edificios propios. Esta ley representa un paso más hacia la creación de un conjunto de organizaciones que permitan a los sectores populares participar activamente en la vida política (no necesariamente político-electoral), social y económica del país. El Banco Obrero toma así su lugar a la par de la Ley de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, de la Ley de Cooperativas, de la Ley de las Asociaciones de Ahorro y Préstamos para Vivienda, entre otras. Todas estas disposiciones tienen por objeto fundamental, como ya se inició, facilitar y hacer posible la participación organizada de las grandes mayorías en la vida de la Nación. El señor Presidente de la República y los señores diputados han dado muestras de valentía al oponerse decididamente a los intereses creados y han demostrado, una vez más, que por encima de los circunstanciales desacuerdos partidistas, están los intereses del país. Por ello merecen el respeto y el reconocimiento de todos los costarricenses. Como toda criatura recién nacida, el futuro crecimiento y desarrollo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal depende fundamentalmente de las personas que lo manejen. Estamos seguros de que quienes tengan que nombrar representantes lo harán con plena responsabilidad y escogerán costarricenses de sentido común y, sobre todo, que sepan lo que tienen entre manos.


23. EL BANCO POPULAR, UN HITO MÁS*

Con la firma del señor presidente José Joaquín Trejos se hizo realidad la creación del Banco Popular. Éste es un paso de singular importancia en el proceso de dotar al país de una organización adecuada para promover una mayor participación de las grandes mayorías en la acción política, económica y social del país. Ello explica que la Nación luzca sus mejores jametes y que las pocas jangadas que salieron a la prensa no pudieran obstaculizar el trámite de una ley de tanta trascendencia para la vida nacional. No es la intención de estas líneas hacer un resumen de la ley, ya que ésta es de conocimiento público desde que el proyecto fuera publicado en La Gaceta con más de un mes de anticipación a la fecha cuando la Asamblea Legislativa lo aprobara en primer debate. Mi interés es más bien el de reflexionar acerca de la perspectiva dentro de la cual me parece debe examinarse el paso que se acaba de dar. El análisis de la evolución institucional que el país ha experimentado en los últimos tres o cuatro años sugiere una doble tendencia que se perfi1a cada día con una mayor nitidez. Una de ellas es evidente, la otra es menos perceptible. La primera se refiere al movimiento tendiente a fortalecer al Poder Ejecutivo. La mejor expresión de este proceso es 1a reciente reforma de la Constitución Política en lo referente a la autonomía de los entes estatales. Queda claro, de acuerdo con esta reforma, que la autonomía de las llamadas instituciones autónomas se limita a la administración, es decir, no se extiende a la orientación. La segunda tendencia es de mucha mayor importancia. Se trata de la adopción de un conjunto de medidas (promulgación de leyes, creación de instituciones, etcétera) que tienen como fin primordial organizar a los sec*

Inédito, julio de 1969. 495


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tores populares para mejorar sus posibilidades de participar, reales y efectivas, en la vida política, económica y social del país. En el tanto en que estas medidas surtan efecto, el proceso implica una pérdida relativa de poder del Estado frente a la comunidad. Forman parte de ese conjunto de medidas, entre otras: (i) las asociaciones de desarrollo de la comunidad, quienes permiten a las comunidades organizarse para encarar los problemas propios y ayudar en 1a consecución de una solución; (ii) la ley de cooperativas, la cual quitó a un ente estatal (el Banco Nacional) la dirección total de este importante tipo de empresas privadas y traspasó su conducción a una directiva donde los asociados tienen una representación mayoritaria; (iii) las asociaciones de ahorro y crédito para vivienda, las cuales promoverán la iniciativa privada en el importante ámbito de la vivienda; (iv) la ley que traspasa el producto del Impuesto Territorial a las municipalidades, con lo cual se refuerza grandemente la base financiera de los gobiernos locales. Dentro de esta misma perspectiva está la ley de reforma del Sistema Bancario Nacional que se halla en discusión desde hace varios meses en la Asamblea Legislativa, la cual modifica totalmente el procedimiento para nombrar los directivos, dando una participación importante a los depositantes y a los grupos empresariales interesados. Igualmente, estaría en esta misma perspectiva una ley de municipalidades que mejora su eficiencia y garantiza una mayor participación de los vecinos en los asuntos comunales. Cabe ahora preguntarse si el periodo que se inició en la década de los años cuarenta no se está acabando y Costa Rica entra en uno nuevo. Podría decirse que el primero se caracterizó por una intervención directa del Estado en la vida económica y social del país. El instrumento tradicional para llevar a cabo esta intervención fue la creación de instituciones autónomas. Así, a este periodo pertenecen la CCSS, el ICE, el ITCO, el INVU, entre otros. En la nueva etapa de la historia institucional costarricense se trataría de crear entidades, no para incrementar la intervención estatal, sino que tengan por meta la organización de los sectores privados mayoritarios, para que ellos –y no el Estado– hagan las tareas. En síntesis, en el primer periodo se trataba de hacer un Estado grande (una amplia y múltiple intervención), pero, a la vez, débil (un concepto de autonomía absoluta). En el segundo, se trata de centralizar y fortalecer el Sector Público (autonomía limitada por la reforma cons-


El Banco Popular, un hito más

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titucional), pero con un menor ámbito de acción (por la creación de organizaciones populares). ¿Cumplió su cometido la primera etapa institucional? Ello está y estará siempre abierto a debate histórico. Algunos dirán que se ha tenido que iniciar el segundo periodo por cuanto el primero fracasó. Otros, por su parte, afirmarán que no hay tal fracaso: la primera etapa cumplió ya su fin y ahora es necesario iniciar un nuevo periodo institucional. No se trata de un movimiento pendular (épocas de mucha intervención estatal y épocas de una menor intervención), sino más bien de un proceso continuo: no hay “marcha atrás”. Los primeros pondrán como ejemplo que la CCSS en su cuarto de siglo de existencia no ha podido cubrir aún a todos los costarricenses y que ha sido incapaz de poner a funcionar el seguro de desempleo, tal como lo contempla su ley; que el país no construye anualmente un número de viviendas suficientes para hacer frente siquiera a la reposición y ello pone en evidencia que el Estado como constructor de viviendas no sirve, etcétera. Los segundos argumentarán que no se hubiera podido domeñar el monopolio extranjero de la electricidad sin la creación del ICE, al igual que hubiera sido casi imposible romper la estructura de poder creada alrededor de la propiedad de los bancos comerciales privados de no haber ocurrido la nacionalización bancaria. Sean los unos o los otros los que tengan la razón (¿quién lo sabe?), lo importante es observar que el periodo de la intervención directa del Estado parece dar lugar a otra etapa, en la cual se trata de organizar jurídicamente y fortalecer económicamente a los grupos populares para permitirles así una participación activa en la vida nacional. Esto explica cómo una persona pueda oponerse resueltamente a un proyecto de ley que presente el peligro inminente de que el negocio bancario caiga en manos de unos pocos y que, simultáneamente, apoye la creación de un banco popular, el cual traspasa parte del poder financiero a manos de los trabajadores y de las comunidades locales. ¿Avanzará esta nueva etapa institucional? ¿Se adoptarán medidas adicionales? ¿Se promulgarán nuevas leyes? ¿Permitirán acaso aquellos grupos que utilizan el Estado como instrumento para propiciar exclusivamente sus propios intereses, que se continúe dotando a los grupos marginados de la organización necesaria para la participación plena en


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el proceso económico, social y político? ¿Qué procedimientos pondrán en práctica para impedirlo? Hay quienes no creen en el pueblo. Hay quienes afirman que la participación popular, es decir, la incorporación de los sectores populares al proceso de desarrollo, es más bien una utopía o una vana palabrería hueca, demagógica y socializante. Éstos son los mismos que antaño consideraban innecesarias las escuelas rurales, porque el pueblo no era capaz de aprender. Estos son los mismos que se oponían al voto popular, dizque porque el pueblo no sabía discernir. Otras personas, por el contrario, sí creemos en la capacidad de los sectores populares siempre que cuenten con los medios necesarios, tales como la organización adecuada para poder canalizar la acción y dispongan del financiamiento requerido. No hay duda de que el camino por delante está lleno de abrojos y erizado de obstáculos: las decisiones conllevan riesgos obvios y las medidas son complejas. Pero el sendero del progreso no es precisamente un lecho de rosas. Los pasos iniciales ya están dados. La voluntad firme y el gran coraje de que han dado muestra el señor Presidente de la República y los señores diputados merecen el reconocimiento y el respeto de todos los costarricenses.

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SEXTA PARTE

LA REFORMA FINANCIERA EN AMÉRICA LATINA


24. LA REFORMA FINANCIERA EN AMÉRICA LATINA: ÁREAS PRIORITARIAS*

24.1

INTRODUCCIÓN

Prácticamente en todos los países de América Latina se ha procedido a reformar el sector financiero. En unos países, el proceso ha avanzado bastante en cuanto al ámbito y la profundidad alcanzados; en otros, el progreso logrado es más modesto. El propósito del presente trabajo es analizar los temas principales que han surgido más frecuentemente al llevarse a cabo la reforma del sistema financiero. De esta manera, será posible analizar las áreas prioritarias donde se ha puesto el énfasis, así cómo los obstáculos más importantes que han surgido. No se trata de realizar un estudio pormenorizado, sino más bien de adoptar un enfoque de carácter general, para poder así ver las particularidades del bosque y no tanto las de cada uno de los árboles.

24.2

RAZONES DE LA REFORMA FINANCIERA

Antes de entrar en el análisis mencionado, es conveniente, sin embargo, considerar las razones de mayor peso aducidas para llevar a cabo la reforma del sector financiero. A continuación se mencionan las principales: •

El proceso de ajuste estructural en marcha en muchos países latinoamericanos plantea la necesidad de la reforma del sector financiero. En efecto, difícilmente podría lograrse el mejoramiento de la productividad y el crecimiento económico general de los sectores productivos (agricultura, industria, turismo, transportes, comercio, energía) si, en forma simultánea no se cuenta con el apoyo necesario del sector financiero. Si este sector no avanzara con suficiente

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Este documento forma parte del libro de Eduardo Lizano (1994). La Reforma Financiera en América Latina. México: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos 501


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rapidez y quedara rezagado, representaría un obstáculo indudable para el avance de los demás. •

El proceso de liberalización de las economías latinoamericanas abarca no sólo el mercado de bienes y el de factores, sino también el mercado financiero, a fin de lograr una mayor competencia, más eficiencia y más productividad.

•

La globalización de los mercados financieros internacionales ha cambiado sustancialmente el escenario, ya que la movilidad de capitales, gracias a la convertibilidad de las principales divisas y la multiplicación de los servicios financieros, obliga a los países a buscar la mejor manera de no quedar aislados, sino más bien de incorporarse a dichos mercados.

•

Los perjuicios evidentes que ha traído, en no pocos países, el intervencionismo excesivo de los bancos centrales han obligado a replantearse las funciones y la operación de éstos.

•

Se ha visto la necesidad de crear, en forma paralela a la liberalización del sistema financiero, un sistema eficiente de supervisión prudencial. Se ha llegado incluso a considerar que la mayor seguridad del sistema financiero forma parte esencial de la reforma en vía de ejecución.

•

Si el sector financiero no pudiera modernizarse, no podría participar en el proceso de ajuste estructural; en lugar de servir de apoyo a los demás sectores de la economía, se trasformaría en un obstáculo. De ahí la necesidad ineludible de proceder a la reforma del sector financiero.

24.3

OBJETIVOS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO

Es, asimismo, conveniente recordar, aunque sea brevemente, los objetivos básicos de la reforma del sistema financiero, a saber: •

Facilitar la intermediación financiera, para trasladar sin mayores trabas recursos financieros de las unidades económicas superavitarias a las deficitarias.


La reforma financiera en América Latina: áreas prioritarias

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•

Abaratar los costos de la intermediación financiera, a fin de que los ahorrantes puedan obtener una mejor remuneración por los ahorros y, a la vez, los usuarios del crédito puedan pagar menos por los recursos financieros.

•

Afianzar la confianza en el uso de la moneda (nacional y extranjera), para que las unidades económicas puedan mantener con menor riesgo activos financieros en moneda nacional y en divisas en la cartera total de activos.

•

Multiplicar la oferta de servicios financieros y así facilitar a los agentes económicos sus transacciones, dentro del país y fuera de él.

•

Propiciar la integración del mercado financiero formal con el informal y así superar la fragmentación del sector financiero.

•

Ayudar al proceso de la apertura comercial, para asegurar una mayor inserción de la economía nacional en la internacional.

24.4 ÁREAS PRIORITARIAS DE LA REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO Con base en las experiencias acumuladas en los países latinoamericanos, las áreas prioritarias donde se ha puesto énfasis especial para alcanzar esos objetivos son las que se comentan a continuación.

Autonomía del Banco Central En no pocos de esos países, las deficiencias del sector financiero se originan, en gran parte, en la falta de autonomía del Banco Central. Esa carencia de autonomía se pone de manifiesto, generalmente, en dos hechos: la ubicación institucional del ente emisor y el nombramiento del cuerpo directivo (Directorio, Junta Directiva, Junta Monetaria). Desde el punto de vista de la ubicación, algunas veces el Banco Central se halla tan estrechamente vinculado al Ministerio de Finanzas que en realidad forma parte de él. En relación con el Directorio, éste es nombrado y removido, con mucha frecuencia, por el Presidente de la República. Se trata, en efecto, de nombramientos de carácter político; además, va-


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rios ministros (de Finanzas, Economía, Planificación, Agricultura) son miembros ex oficio del Directorio. Ambas situaciones propician que el Banco Central se transforme en un apéndice del Poder Ejecutivo. De ahí la intromisión y la interferencia cotidianas en las decisiones del Banco Central en materias como la política monetaria, la crediticia y la cambiaria, tanto en los objetivos que se persiguen como en cuanto a los instrumentos que se utilizan. No es de extrañar que, en esas circunstancias, el Banco Central sucumba ante las presiones políticas. La debilidad del organismo emisor se refleja, por una parte, en el financiamiento excesivo del Sector Público (trátese del gobierno central, de entidades oficiales o de empresas públicas) y, por otra, en el financiamiento desmedido del sector privado. El Banco Central es prácticamente tomado por asalto por políticos y empresarios. Los efectos no se hacen esperar y son harto conocidos: inflación, inestabilidad cambiaria, ingentes pérdidas del Banco Central (déficit cuasifiscal). Todo ello desprestigia al Banco Central y resta credibilidad a la política interna. Así, éste, en vez de cumplir el cometido básico de mantener la estabilidad de la economía, se convierte, paradójicamente, en una de las principales causas de inestabilidad. En síntesis, como tan acertadamente indicaba The Economist (1992, p. 21) en fecha reciente, “la intromisión política es un notorio enemigo de la solidez monetaria... Para que la política monetaria sea creíble, y por ende efectiva, debe ponerse en manos de un Banco Central independiente, aislado de presiones políticas”. •

Lo anterior ha planteado la necesidad de remediar esa situación. Para restablecer la autonomía del Banco Central, los temas surgen de inmediato: ¿cómo lograr esa autonomía? y ¿cómo determinar los límites de dicha autonomía?

•

A fin de establecer la autonomía, hay que disminuir las facultades del poder ejecutivo (es decir, del Presidente de la República) para nombrar y remover a los miembros del Directorio: los ministros no serían miembros del Directorio; el plazo (¿diez años?) por el cual se nombra a los miembros sería mayor que el período de la administración pública; los nombramientos no vencerían todos a la vez, sino en forma paulatina (uno cada año, por ejemplo), de manera que una administración no pueda tomar control de la mayoría del Directorio al comienzo de la gestión, sino quizás sólo al final y el nom-



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bramiento de algunos de los miembros del Directorio se haría con base en temas presentados al Presidente de la República por ciertas agrupaciones profesionales, académicas o empresariales. Igualmente, ha de eliminarse el nombramiento de representantes de determinados grupos de interés en la Junta Directiva (por ejemplo, miembros nombrados por las organizaciones laborales o las sindicales), ya que defenderían los puntos de vista de dichas organizaciones en el seno de la Junta directiva, lo cual, a todas luces, sería inconveniente. Los límites de la autonomía presentan un problema de difícil solución. En efecto, autonomía no es sinónimo de independencia. El Banco Central, al fin y al cabo, es parte del país. Como tal, difícilmente podría aceptarse que en asuntos de tanta importancia adopte una política divorciada del resto de la política económica del país. Concretamente, ¿cómo dirimir un diferendo o conflicto entre el Banco Central y el Poder Ejecutivo? Una disputa abierta entre el Poder Ejecutivo y el Banco Central podría tener consecuencias funestas para el normal desenvolvimiento de la economía nacional. Esa situación debe preverse y han de adoptarse las previsiones del caso. El Parlamento podría zanjar el problema en un plazo perentorio. Tal procedimiento sería aceptable si existiera un régimen parlamentario. Así se forzaría la salida del Gobierno, si el Parlamento apoyara al Banco Central, o bien, la caída del Directorio del instituto emisor, si la balanza se inclinara del lado del Poder Ejecutivo. Pero si el régimen político es presidencialista, el Poder Ejecutivo podría subsistir aún cuando el Parlamento apoyara al Banco Central, lo cual mantendría una situación muy inconveniente. Otra posibilidad consiste en que el Poder Ejecutivo, ante el surgimiento de un conflicto, pueda forzar la renuncia del director del Banco Central, pero éste debería explicar a la opinión pública, al dimitir, la naturaleza y el alcance del diferendo. En América Latina se ha avanzado en el diagnóstico de este problema, pero no es mucho el progreso alcanzado para subsanarlo. En los países en los cuales se han hecho progresos en ese sentido, al principio los políticos albergaron algunas dudas; luego percibieron los beneficios indudables de la estabilidad monetaria para poder gobernar mejor.


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Funciones del Banco Central Con mucha frecuencia se ha desnaturalizado la función esencial del Banco Central, cual es la de velar por la estabilidad del valor de la moneda nacional, es decir, evitar la inflación. Esto se debe al cúmulo de tareas que se han impuesto al Banco Central. Los objetivos se han multiplicado; por consiguiente, la necesidad de disponer de más instrumentos se ha hecho perentoria. Se le han dado tareas tan diversas como promover el desarrollo económico, establecer impuestos y velar por el pleno empleo. Así, en no pocos casos el Banco Central ha caído en la tentación de poner énfasis en lo accesorio y posponer lo esencial. Se repite la historia de quien mucho abarca poco aprieta. Si se considera conveniente otorgar verdadera autonomía al Banco Central, es necesario también establecer en forma precisa objetivos y limitar las facultades solamente a las indispensables para alcanzarlos. Sería peligroso, políticamente, otorgar una amplia autonomía a una institución cuyos objetivos y facultades sean muy amplios y poco precisos. Además, debe tenerse presente que, cuando las facultades y los instrumentos son excesivos, es mayor la posibilidad de cometer errores, pues se considera, equivocadamente, que, si el arsenal disponible es muy amplio, es factible enmendar los yerros con relativa facilidad; por el contrario, cuando se cuente sólo con las facultades e instrumentos indispensables, el Banco Central debe ser más cauteloso y prudente, para no cometer equivocos. Cuando la farmacia está poco provista, la salud debe cuidarse con sumo esmero. La reforma del sector financiero tiende a cumplir los siguientes cometidos: •

Circunscribir el objetivo del Banco Central a salvaguardar la estabilidad monetaria y así evitar las tendencias inflacionarias, lo cual significa eliminar otros objetivos, que serían responsabilidad de otras dependencias o instituciones públicas.

•

Quitar al Banco Central facultades que han propiciado la inestabilidad monetaria. Entre ellas, valga mencionar las siguientes, dada la trascendencia: otorgar, directa o indirectamente, financiamiento al Sector Público (gobierno central, entidades oficiales y empresas pú-



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blicas); funcionar como entidad financiera “de segundo piso” para canalizar recursos a los intermediarios financieros e incurrir irrestrictamente en endeudamiento externo para promover la producción nacional (ese género de préstamos deben obtenerlo y administrarlo otras instituciones financieras).

Déficit cuasifiscales Los déficit o pérdidas de los bancos centrales han llegado a constituir un serio problema, no sólo para la conducción de la política monetaria, sino también para la reforma del sistema financiero. Las pérdidas del Banco Central, aunque se denominan déficit cuasifiscal, forman indudablemente parte del déficit consolidado del sector financiero, conjuntamente con el del gobierno central y de otras entidades y empresas públicas. Esta cuestión se ha puesto de moda porque es relativamente reciente y en algunos países ha llegado a representar la principal fuente del déficit fiscal consolidado del Sector Público. El efecto perjudicial del déficit del Banco Central se debe al impacto monetario expansionista. Esto causa asimismo problemas en el manejo de la política monetaria, ya que el Banco Central se ve obligado a neutralizar las consecuencias indeseables del propio déficit. Con tal fin, el Banco Central adopta diferentes medidas para restar liquidez al sistema monetario. Entre las medidas más comunes, valga citar el aumento de los encajes, la colocación de bonos de estabilización en el mercado financiero, el establecimiento de diferenciales cambiarias y la contratación de deuda externa. Dichas medidas tienen efectos negativos: los encajes, que generalmente no devengan intereses, incrementan los costos de la intermediación financiera; la colocación de bonos por el Banco Central eleva las tasas de interés, con peligro de generar una exclusión parcial del sector privado; las diferenciales cambiarias (diferencia entre el precio de compra y de venta de las divisas) representan un impuesto a las exportaciones; el aumento de la deuda externa limita la disponibilidad de ahorro externo para financiar el desarrollo económico del país. Todo ello pone en evidencia que el déficit obstruye la labor del Banco Central, al volver más inflexible la política monetaria.


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Los déficit del Banco Central se originan en varias causas. Entre ellas, las siguientes son las más importantes: subsidios otorgados en operaciones cambiarias (el Banco Central vende divisas para determinados propósitos, a un precio inferior al que pagó por adquirirlas), subsidios a tasa de interés inferior a la que paga por obtener los recursos), garantías cambiarias (el Banco Central traspasa a los intermediarios financieros fondos del extranjero, a un tipo de cambio más bajo que el vigente cuando los deudores amortizan los préstamos al Banco Central), deuda externa (el Banco Central asume el servicio del principal e intereses de la deuda externa del sector público y de ciertos pasivos externos del sector privado) y endeudamiento propio (el Banco Central incurre en deudas internas y externas precisamente para financiar el propio déficit; ese endeudamiento exige el pago de intereses que a la vez incrementan el déficit; se forma así una especie de bola de nieve que crea un círculo vicioso difícil de romper). Ante esa situación, la reforma del sistema financiero busca sanear el balance del Banco Central, para así reducir el déficit. Varias son las medidas propuestas: traspasar recursos del gobierno central (que sí puede cobrar impuestos) al Banco Central (que no puede hacerlos): trasladar la deuda externa del Banco Central al gobierno central; pagar las deudas que el gobierno central tiene con el Banco Central con títulos del primero, lo que permitiría al Banco Central realizar operaciones de mercado abierto con valores del gobierno sin incurrir en erogaciones adicionales por concepto de intereses; eliminar las principales causas del déficit, tales como las garantías cambiarias y los subsidios al tipo de cambio y a las tasas de interés; así como renegociar la deuda externa para disminuir el pago por concepto de intereses. Dichas medidas implican ajustes fiscales, la reducción de ciertos subsidios al sector privado y la renegociación de la deuda externa. Cada una de ellas plantea complejas negociaciones políticas, internas y externas. Empero, debe recordarse que, mientras no se resuelva satisfactoriamente el problema del déficit del Banco Central, será difícil conducir la política monetaria con la flexibilidad requerida y, por consiguiente, ello constituirá un obstáculo para la reforma del sector financiero.



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Instrumentos de política monetaria La mayoría de los bancos centrales han utilizado profusamente instrumentos directos para conducir la política monetaria. Así, se ha recurrido a establecer, entre otros dispositivos: límites globales a la cartera de activos de los intermediarios financieros o tasas de crecimiento máximo; límites cuantitativos al crédito para diferentes actividades (caña de azúcar, maíz) o sectores (industria, turismo); tasas de interés, pasivas y activas; comisiones y otros cargos que pueden hacerse a los clientes; monto máximo de crédito para determinados cultivos por unidad de superficie (tantos colones por hectárea de café o de arroz); composición porcentual de la cartera total de préstamos por actividad o sector (por ejemplo, el crédito personal no debe sobrepasar 10 por ciento de la cartera o el crédito agrícola debe representar al menos la tercera parte de la cartera); condiciones específicas de los créditos, tales como el plazo de las operaciones y las garantías exigidas. Ese intervencionismo exagerado ha sido contraproducente en todos los países donde se ha establecido. Los efectos han resultado perniciosos por varios motivos, a saber: (i) los funcionarios del Banco Central, al adoptar esas medidas, pretenden suplantar las condiciones reales del mercado financiero y olvidarse de la demanda y de las necesidades verdaderas de los clientes; (ii) la administración de instrumentos directos, como los señalados, ha resultado engorrosa y de un costo muy elevado; en efecto, buena parte del tiempo de los funcionarios y del Directorio del Banco Central debió dedicarse a administrar las normas y disposiciones concernientes al uso de esos instrumentos (por ejemplo, solicitudes para variar límites cuantitativos, tasas de interés, etcétera); (iii) se propicia la desviación del crédito, ya que los clientes aprenden a solicitar (y los intermediarios financieros, a conceder) el crédito en las actividades para las cuales había límite disponible o la tasa de interés era subsidiada, por lo cual, si bien las estadísticas de crédito reflejaban un fiel cumplimiento de las disposiciones y directrices del Banco Central, la realidad (el destino efectivo de los recursos) era muy diferente; (iv) se pasaba por alto que, aún cuando no se hubiera dado la desviación de los préstamos, el crédito, en última instancia sirve para financiar los proyectos marginales de consumo o de inversión de los clientes, ya que libera recursos financieros que estos destinarían a realizar el proyecto para el cual reciben el


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préstamo, de manera que pueden destinarlos a otro propósito, o sea, a financiar proyectos marginales: así, a fin de cuentas, aún cuando el cliente utilice el préstamo para el propósito declarado, los intermediarios financieros (y el Banco Central) no conocen a ciencia cierta aquello que realmente están sufragando; y (v) el intervencionismo exagerado del Banco Central, mediante instrumentos directos, ahonda la fragmentación del mercado financiero nacional, ya que, conforme el Banco Central trata de dirigir y controlar el uso de los recursos en el sector financiero formal que sí maneja, más y más recursos se desplazan al sector financiero informal, que no domina: así, paradójicamente, cuanto más trate el Banco Central de controlar, menos lo consigue. ¿Cuáles son las razones para que los bancos centrales hayan adoptado medidas de esa naturaleza, cuyo resultado no ha sido otro que el de crear ineficiencias y distorsiones en el sistema financiero? Las razones son principalmente dos: por una parte, la falsa convicción de que los funcionarios del Banco Central saben lo que es más conveniente para el país, por encima de las señales del mercado y de las demandas de los clientes (se considera que el Banco Central tiene suficientes elementos de juicio para decidir acerca de cuáles actividades y sectores beneficiar y, en consecuencia, cuáles otros perjudicar: la certidumbre de la omnisciencia del gobernante se percibe aquí de manera descarnada); por otra parte, el claro afán de acumular poder, derivado de asignar recursos crediticios y otras ayudas a determinados grupos y negárselas a otros: el poder embelesa y corrompe (la fe en la omnipotencia del gobernante esta aquí presente de manera manifiesta). La reforma del sector financiero pretende resolver ese problema y modificar esa situación. Se trata de liberalizar el sector financiero, a fin de crear competencia y eliminar privilegios en los operaciones tanto pasivas como activas: reducir el ámbito de la discrecionalidad del Banco Central (y otras entidades financieras públicas) y disminuir la capacidad de discriminar (es preciso establecer más bien procedimientos de carácter y aplicación generales) e integrar el mercado financiero nacional, para que las medidas del Banco Central surtan efecto, no sólo en el mercado financiero formal, sino también en el informal. Para tal fin, se han establecido disposiciones para liberalizar las tasas de interés pasivas y activas (y todos los demás cobros que se hacen al clien-



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te), la composición y el tamaño de la cartera crediticia y las demás condiciones (plazos, garantías, avíos) de los préstamos. También se han flexibilizado las condiciones de entrada al mercado financiero, así como la captación de recursos nacionales y externos, a la vista y a plazo. Se ha abandonado más y más la especialización de los intermediarios financieros y se ha impulsado de igual manera la banca múltiple o universal.

Supervisión prudencial Han sido graves, muy graves, las consecuencias, en varios países de América Latina, derivadas de los defectos de una supervisión inadecuada del sector financiero. Es necesario recordar una diferencia importante entre la mayoría de las actividades productivas y el sistema financiero. En las primeras, cuando alguna empresa quiebra, por lo general las demás no se ven perjudicadas. Es más, a veces hasta se regocijan con la desaparición de un competidor. En el sector financiero, la situación es diferente. La quiebra o liquidación forzosa de intermediarios financieros pone en peligro la estabilidad de todo el sector. Esto se debe a la falta de confianza en el sistema financiero (retiros masivos de fondos y pánicos financieros), que pone en peligro, en un verdadero “efecto de dominó”, a otros intermediarios financieros. Los efectos de esa situación perjudican el buen funcionamiento del sistema financiero, al menos desde dos puntos de vista. En primer lugar, si se permite a los intermediarios en dificultades cerrar puertas, ello afecta sobre todo a Ios ahorrantes. Éstos pierden confianza en los intermediarios financieros y reducen la tenencia de activos monetarios. En segundo término, si el Banco Central interviene (emite dinero) para salvar a los intermediarios financieros, siguen dos consecuencias negativas: Por una parte, se envía un mensaje equivocado a las demás entidades financieras, en el sentido de que pueden asumir mayores riesgos, ya que el Banco Central, ante alguna eventualidad, intervendrá para rescatarlas; se propicia así que buenos banqueros lleguen a ser malos banqueros. De otra parte, la operación de salvamento tiene efectos macroeconómicos inconvenientes, así como en la asignación de recursos financieros, inmovilizados en carteras crediticias de dudosa recuperación. También provoca efectos institucionales negativos, ya que el Banco Cen-


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tral y el Gobierno, en algunas ocasiones, han tenido que hacerse cargo de la administración y aún de la propiedad de intermediarios financieros privados. Esto significa una nacionalización forzada de una parte del sector financiero, al menos mientras se ponen a la venta los intermediarios. La causa fundamental de esa evolución es la falta de un sistema adecuado de supervisión prudencial. La liberalización del sector financiero sin la debida supervisión es un camino que rápidamente lleva al colapso del sistema financiero. Liberalización no es, de ninguna manera, sinónimo de libertinaje. La supervisión inadecuada permite a los intermediarios financieros asumir riesgos exagerados y es, por lo tanto, un factor importante de inestabilidad en el sector financiero y un obstáculo para llevar adelante la reforma financiera. Reconocido ese hecho, recientemente se ha puesto gran empeño en mejorar la supervisión prudencial. El esfuerzo ha sido significativo, ya que ha resultado necesario adecuar la legislación, capacitar al personal y modificar la organización institucional (superintendencia general de entidades financieras), a fin de poder cumplir con el cometido de establecer un sistema amplio y ágil de supervisión e información, y en algunos casos hasta de intervención directa y control de intermediarios financieros. Dos observaciones finales son importantes. La primera que, a pesar de la supervisión prudencial, algunos intermediarios financieros deberán cerrar sus puertas. En efecto, es inevitable que algunos quiebren o sean liquidados, debido a la administración deficiente, a la corrupción o simplemente a la mala suerte. Lo importante es que la liquidación se lleve a cabo con el menor perjuicio posible para los ahorrantes y la confianza en el sistema financiero. La segunda observación, que una razón adicional para insistir en la necesidad de intermediarios financieros solventes reside en el hecho de que las pérdidas ocasionadas por préstamos incobrables deben resarcirse cobrando una tasa de interés mayor que en otros préstamos; es decir, los buenos clientes pagan un impuesto (un sobreprecio) para compensar las pérdidas causadas por los malos clientes. Cuando las pérdidas son de poca monta, el impuesto no resulta muy



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significativo; pero si son cuantiosas y, además, la cartera relativamente pequeña, el problema puede ser serio.

Régimen cambiario Dos hechos se han dado en los países latinoamericanos: se ha reconocido la gran importancia que tiene el régimen cambiario en el funcionamiento del sistema financiero en particular y de toda la economía en general y se ha procedido, quizás como en ningún otro aspecto del sistema financiero, a ejercer un intervencionismo marcado y a establecer controles administrativos a granel. En cuanto al primer punto, se ha aceptado que el régimen cambiario, al influir en el tipo de cambio, determina uno de los precios principales de la economía: el precio de la moneda nacional en moneda extranjera. Así, el tipo de cambio, al afectar el precio de las importaciones, influye en forma apreciable en el nivel general de precios, y, al determinar la cantidad de moneda local que los productores reciben por las exportaciones, gravita sobre la competitividad de los productores nacionales en los mercados internacionales. Además, el régimen cambiario es un elemento de fundamental importancia para las decisiones de los agentes económicos nacionales en cuanto a tenencias de activos en divisas. En relación con el segundo aspecto, en muchos países del continente se han establecido, con mayor o menor amplitud, sistemas para controlar la convertibilidad de la moneda nacional y la transferibilidad de las divisas. Se han adoptado tipos de cambio fijos cuando las circunstancias macroeconómicas no lo aconsejaban, con el consecuente subsidio a los importadores e impuesto a los exportadores; se ha insistido en establecer administrativamente tipos de cambio múltiples, lo que equivale a dar al Banco Central la facultad de instituir aranceles de aduana diferenciales, según algún criterio acerca de la esencialidad de los bienes y de las actividades; se han adoptado regímenes cambiarios que impiden la libre movilidad de capitales, situación que entorpece la llegada de inversiones extranjeras y la repatriación de capitales nacionales; se ha impedido a los ahorradores nacionales diversificar la cartera de activos y protegerse debidamente de las ocurrencias y errores del Banco Central. Esto último perjudica especialmente a los pequeños y medianos ahorra-


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dores, ya que los grandes siempre encuentran algún subterfugio para exportar e l capital y poner a salvo los ahorros (subfacturación de exportaciones, sobrefacturación de importaciones, precios de transferencia entre empresas, mercado negro, etcétera). Las consecuencias de semejante comportamiento son muy perjudiciales, ya que con ello se introducen distorsiones importantes en la economía, al fijarse administrativa y discrecionalmente el precio de las divisas, lo cual influye en el comportamiento de los consumidores, de los ahorradores e inversionistas y se entorpece la entrada de capitales provenientes del extranjero, en circunstancias en que los países latinoamericanos necesitan urgentemente complementar el ahorro interno con el externo y precisan el aporte de tecnología y el acceso a los mercados que éste generalmente entraña. En efecto, es prácticamente imposible atraer capitales a un país dodnde la entrada es fácil pero la salida difícil e incierta. Tal comportamiento, aberrante y paradójico, está basado en falsas concepciones: por una parte, en la convicción, una vez más, de los funcionarios del Banco Central de tener suficiente conocimiento y desinterés para saber específica y concretamente cuáles actividades han de beneficiarse y cuáles perjudicarse, cuáles bienes y servicios son esenciales y cuáles superfluos; por otra, en la idea de que el abrirse la cuenta de capital, la fuga de capitales y el asalto en contra de la moneda nacional no se harían esperar. Lo primero pasa por alto la imposibilidad de que el Banco Central posea los conocimientos y la información indispensables para tomar esa clase de decisiones. Lo segundo olvida que, si hay desconfianza en la moneda nacional, no es por la apertura de la cuenta de capital, sino por las deficientes políticas económica y monetaria, que hacen más seguro y rentable invertir el ahorro nacional en activos denominados en divisas. Si existiera estabilidad macroeconómica y un crecimiento económico satisfactorio, no sólo se invertiría el ahorro nacional en el país, sino que ingresarían inversiones del extranjero. Así pues, son dos los objetivos de la reforma del régimen cambiario. El primero es permitir a las fuerzas del mercado (oferta y demanda) desempeñar un papel preponderante en la fijación del tipo de cambio. Al principio, es difícil pensar en la adopción de una flotación limpia, en la cual el Banco Central no tenga entre los objetivos inmediatos ejercer influencia en la evaluación del tipo de cambio. Inicialmente, se opta por



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una flotación dirigida, según la cual el Banco Central intervendría en el mercado cambiario (compras y ventas) para mantener el tipo de cambio dentro de una banda previamente establecida por él mismo. La flotación dirigida tiene otros aspectos esenciales. Uno de ellos consiste en que los intermediarios financieros autorizados por el Banco Central a operar en el mercado cambiario no pueden tomar posiciones, es decir, no deben especular en el mercado cambiario, sino tan sólo ofrecer el servicio de intermediación entre oferentes y demandantes de divisas, servicio por el cual cobran una comisión. Se busca, de este modo, salvaguardar la solidez de los intermediarios financieros, que se pondría en peligro debido a transacciones especulativas. El otro aspecto importante es que el Banco Central no asumiría el riesgo de comprar los sobrantes ni vender los faltantes a los intermediarios financieros. La flotación dirigida es necesaria en países cuyos mercados financieros son muy pequeños y han estado reprimidos durante mucho tiempo. Deben evitarse las fluctuaciones severas del tipo de cambio, por los efectos que tienen en los flujos de capital, en la competitividad de los exportadores, en la inflación y en las decisiones de inversión (véanse Baldwin y Krugman, 1989 y Dornbusch, 1987). El segundo objetivo de la reforma es lograr la apertura de la cuenta de capital. Esto es de fundamental importancia, sobre todo en vista del desmantelamiento del proteccionismo comercial que se lleva a cabo en la actualidad en casi todos los países latinoamericanos. La idea es permitir la libre convertibilidad de la moneda nacional. Mientras esto no suceda, habrá poca confianza en la moneda nacional, que quizás tan sólo sirva para dar limosna en la iglesia. Se busca, a la vez, la libre transferibilidad de las divisas, no sea que se permita la convertibilidad, pero se exija mantener las divisas en el país. La apertura de la cuenta de capital presenta dos riesgos bien conocidos. El primero es la fuga de capitales hacia el exterior, causada ya por la inestabilidad macroeconómica interna, ya por una demanda reprimida de los agentes económicos de diversificar la cartera de activos. En muchos países, este último factor no es determinante, quizás con la excepción de los pequeños ahorradores, porque en el recurso del último decenio, por un camino o por otro, los latinoamericanos ya han exportado el capital que han considerado necesario. En cuanto al primer elemen-


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to, es evidente que si la inestabilidad es severa, la especulación en contra de la moneda nacional será ineludible, pero esto ocurriría de todas maneras, se abra o no la cuenta de capital. El segundo peligro es un ingreso excesivo de capitales del extranjero, o sea, el fenómeno inverso. Esto ocurriría si las tasas de interés reales, en el mercado financiero interno, se mantienen sustancialmente por encima de las vigentes en el mercado financiero internacional. Ello se daría, por ejemplo, si el déficit fiscal se financiara mediante la colocación de bonos. Si esto llegara a acontecer, la moneda nacional, en vez de devaluarse, se revaluaría, y restaría competitividad al sector exportador, que recibiría menos moneda local por las ventas al exterior. De ahí, por lo tanto, la necesidad de que la reforma del régimen cambiario vaya acompañada de la estabilidad macroeconómica (inflación en un nivel igual al de la internacional) y del equilibrio en las finanzas públicas.

Entes financieros estatales En casi todos los países latinoamericanos se han establecido, con el correr de los años, numerosas entidades financieras que son propiedad del Estado. La naturaleza de esos intermediarios financieros es muy variada: bancos de fomento y de desarrollo (algunos de segundo piso y otros que tratan directamente con el público), corporaciones de inversiones, bancos comerciales, etc. En algunos países (México, Costa Rica, El Salvador), se llegó a la nacionalización de la banca comercial. En otros casos, se trata de bancos establecidos con fines sectoriales: bancos de vivienda, de comercio exterior, de agricultura, etc. Además, deben añadirse las instituciones estatales de seguridad social y las compañías estatales de seguros, que acumulan recursos financieros en montos considerables. Así, en ciertos países las entidades financieras del Estado representan una proporción significativa del sector financiero y, por consiguiente, ejercen una influencia importante en todo el sistema. En la gran mayoría de los casos, esas entidades no han dado los frutos esperados. El funcionamiento ha dejado mucho que desear. Esto se debe a tres causas principales, relacionadas entre sí: en primer lugar, di-



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chas entidades públicas se caracterizan por el escaso control público a que se hallan sometidas. No están obligadas a dar cuentas a nadie sobre los resultados obtenidos o sobre la evolución de su situación financiera. Se trata, en buena medida, de francotiradores. En segundo término, la politización de esas instituciones es bien conocida. Se han transformado en presa de al menos tres grupos de presión. El primero está constituido por los sindicatos, que las han convertido en su modus vivendi, así, el empleo, la remuneración y otros beneficios (préstamos subsidiados, por ejemplo) son la razón de ser. Se crea una burocratización muy marcada, que aumenta los costos de administración y disminuye la eficiencia. El segundo está configurado por ciertos grupos de empresarios que han adoptado la práctica malsana de no pagar los préstamos, aunque lo hagan puntualmente cuando se trata de créditos obtenidos en bancos privados. Se trata, pues, de un mecanismo adicional de distribución del ingreso en beneficio no precisamente de los pequeños usuarios de crédito, sino de los más grandes. El tercero lo integran los políticos que han encontrado diversas maneras de ejercer influencia: obtener préstamos para ellos mismos y para su clientela política, favorecer a ciertos grupos de productores (readecuación o condonación de deudas), colocar partidarios en la burocracia de las instituciones, etcétera. En tercer lugar, el cometido de esas instituciones estatales no consiste en acrecentar al máximo las utilidades, dado un cierto riesgo. Los objetivos generalmente son de otra naturaleza, tales como promover la producción de determinados bienes (alimentos, exportaciones), fortalecer a ciertos grupos de productores (pequeños agricultores e industriales) o apoyar el desarrollo de ciertas zonas geográficas. Con tal propósito, las instituciones financieras estatales otorgan subsidios (tasas de interés) y tratan de dirigir u orientar el crédito. Todos ellos son factores que impiden la competencia. Las consecuencias nocivas de esa situación pueden deducirse fácilmente: (i) los resultados financieros son muy pobres (alta proporción de la cartera de crédito incobrable, pérdidas de capital, rentabilidad baja o nula); (ii) se realiza una mala asignación de importantes recursos financieros, ya que la orientación no está basada en las señales del mercado y en la prudencia financiera, sino en otros criterios (favoritismo, subsi-


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dios de tasas de interés); (iii) los márgenes financieros con que operan esas instituciones, en vista de la burocratización y politización, son muy elevados, con el consiguiente efecto en los costos de la intermediación, que permiten a los intermediarios financieros privados obtener márgenes bastante mayores que los conseguidos si existiera una mayor competencia; así pues, los intermediarios financieros estatales obstaculizan la competencia en el sistema financiero y, por ende, el adecuado funcionamiento; y (iv) los intermediarios financieros estatales tienen con frecuencia una influencia política exagerada, al disponer de acceso directo a las altas esferas políticas, hecho que se ha transformado en un serio obstáculo, y a veces en un franco impedimento, para el logro cabal de las tareas del Banco Central, al verse éste en la imposibilidad de tomar las medidas monetarias y crediticias requeridas. La reforma del sistema financiero busca, en este campo, dos objetivos: reducir el tamaño del subsector financiero estatal y mejorar la eficiencia de dicho subsector. El primero se lograría mediante varias medidas: la transformación de los bancos especializados en entidades bancarias de fines múltiples; la fusión de algunas de las entidades financieras, a fin de alcanzar cierta masa crítica y lograr un saneamiento financiero; la venta de algunos de los intermediarios financieros estatales al sector privado; la creación de entidades financieras privadas destinadas a desarrollar programas complementarios de seguridad social, cuyas reservas podrían canalizarse de manera creciente hacia el financiamiento de proyectos de inversión del sector privado. Se traspasaría así al sector privado la iniciativa necesaria para el debido funcionamiento del sistema financiero. El segundo objetivo de la reforma, o sea el mejoramiento de las entidades financieras públicas, es una tarea de dudosos resultados. En efecto, los grupos que usufructúan de la situación actual ofrecen gran resistencia al cambio. Librarse de las sanguijuelas siempre es tarea difícil. Sin embargo, debería hacerse un esfuerzo, al menos respecto de dos extremos: por un lado, mejorar el control público sobre dichas entidades, forzándolas a publicar periódicamente sus estados financieros, debidamente certificados por auditores externos; por otro, la superintendencia de entidades financieras debe tomar medidas para poner a las instituciones financieras estatales en igualdad de condiciones (reservas, coefi-



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cientes de liquidez, normas relacionadas con la cartera morosa) con los intermediarios financieros privados.

Alcance del sector financiero Tradicionalmente, se había concebido un sector financiero constituido por el Banco Central, los bancos comerciales, los bancos especializados y otras entidades financieras, como las compañas financieras. Sin embargo, ese concepto ha cambiado paulatinamente. Tres aspectos tienen especial relevancia, a saber: •

El sector financiero formal incluye ya un conjunto de instituciones financieras, como las entidades de seguridad social, las compañías de seguros, las bolsas de valores y las empresas de inversión. La necesidad de incluir esa clase de entidades se debe a la proliferación constante de nuevas transacciones financieras y a la aparición de nuevos servicios financieros en el mercado; así como de las nuevas empresas que los suministran. Se ha considerado conveniente tomarlas en cuenta y hacer que las disposiciones, normas y regulaciones de la supervisión prudencial las abarquen.

•

La importancia concedida al sector financiero informal no ha dejado de crecer en el transcurso del tiempo. En efecto, son numerosos los intermediarios financieros que operan al margen del Banco Central y del organismo supervisor, quienes realizan importantes transacciones financieras, sobre todo en las zonas rurales. Esto se ha debido, en parte, a la falta de presencia de los intermediarios financieros del sistema formal en esas zonas, dadas las características de la clientela y la naturaleza de los servicios suministrados, pero también se debe, en buena medida, a las políticas del Banco Central y del organismo regulador, las cuales encarecen los costos de intermediación (encajes) y establecen regulaciones y controles en exceso. Esto hace que los recursos financieros del sector formal se trasladen al sector informal para operar con mayor libertad, lo cual añade un elemento más de inseguridad e incertidumbre al sistema financiero. El Banco Central ha pasado con frecuencia por alto que el sector financiero, en conjunto, es un sistema de vasos comunicantes, y, cuanto más lo trate de controlar, mediante el uso de instrumentos


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directos, menos lo consigue, ya que los recursos rehuyen esos controles. Sin embargo, incluso en la literatura reciente (véase, por ejemplo, Khan y Sundararajan, 1991), no se explica cómo la integración del sector financiero tendería a cierta igualación de las condiciones (tasas de interés activas y pasivas, requisitos para conceder los préstamos, información sobre la clientela) prevalecientes en el mercado financiero formal y las del mercado informal. De especial importancia es la convergencia de las tasas de interés activas y pasivas en ambos mercados. Finalmente, debe tenerse claro que los sistemas financieros nacionales han cambiado considerablemente debido a la evolución experimentada por el sistema financiero internacional. En efecto, cada día tiene menos sentido referirse a la autonomía, independencia o soberanía del sistema financiero nacional. Esos conceptos han perdido, en tiempos recientes, el antiguo significado. Hoy la internacionalización o globalización de los mercados financieros ha alcanzado una amplitud y profundidad excepcionales. Lo sucedido en un país afecta el mercado financiero de otros con rapidez sorprendente. Los efectos se transmiten principalmente por los cambios de las tasas de interés, las modificaciones de los tipos de cambio y los movimientos de capital. Ello hace inevitable que el mercado financiero relativamente pequeño de los países latinoamericanos esté sometido a la evolución y a las fluctuaciones de los mercados financieros internacionales. Desde el punto de vista de la reforma del sector financiero, las consideraciones anteriores plantean la necesidad de actuar en determinada dirección, esto es: •

La multiplicación de actores en el sistema financiero plantea nuevos riesgos. Para afrontarlos, es indispensable que tanto el Banco Central como la Superintendencia de Entidades Financieras redoblen esfuerzos para ejercer la debida orientación y supervisión, sin obstaculizar el normal desenvolvimiento del sector financiero.

•

El reconocimiento del sector financiero como un conjunto de vasos comunicantes entre el sistema financiero formal y el informal fija limitaciones claras al Banco Central, en cuanto al tipo de instrumentos que puede utilizar para alcanzar los objetivos de la política monetaria.



•

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La evidencia de la internacionalización de los mercados financieros impone al Banco Central y a las autoridades nacionales restricciones muy importantes. Por una parte, las medidas que se tomen en el país pueden propiciar la salida de capitales al exterior o atraerlos. Por otra, los hechos que ocurren en el mercado financiero internacional afectan, de lo uno no de lo otro. El Banco Central hace bien, por lo tanto, en adecuar las decisiones y medidas a esa circunstancia incontrastable: no hacerlo es desconocer la realidad.

Aspectos microeconómicos Uno de los objetivos principales de la reforma del sector financiero consiste en promover la competencia entre los intermediarios financieros, a fin de disminuir los costos de los servicios a los usuarios, y aumentar y mejorar esos servicios. Además, es importante que los accionistas de los intermediarios financieros logren obtener una rentabilidad adecuada del capital que han invertido, ya que, de no ser así, canalizarían los recursos a otras actividades de la economía. Por ello, es necesario poner énfasis especial en algunos aspectos específicos, a saber: •

Las condiciones de entrada no deben dificultar ni entorpecer la aparición de nuevos intermediarios financieros en el escenario; las condiciones han de establecerse, por cierto, pero de tal naturaleza que no impidan la entrada y, por ende, la competencia.

•

La esencia de la actividad financiera es asumir riesgos; por ello, los intermediarios deben aceptarlos, sin llegar a situaciones inconvenientes o peligrosas.

•

La innovación permanente es indispensable para ofrecer nuevos servicios a los usuarios; por ello, deberá facilitarse a los intermediarios financieros la adopción de nuevas tecnologías.

•

Los intermediarios deben suministrar al público, en forma periódica, información detallada y debidamente certificada sobre la situación financiera propia, a fin de atraer nuevos clientes.

•

El sistema tributario no debe penalizar y discriminar la actividad de la intermediación financiera, por ejemplo mediante la creación de


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reservas excesivas, el establecimiento de encajes que no devenguen intereses o la obligación de mantener en carteras títulos del gobierno de baja rentabilidad.

Síntesis Todo lo mencionado en las subsecciones anteriores sugiere que, si bien la supervisión y la regulación resultan indispensables, no deben ser desmedidas. Las reglas de juego han de ser claras y precisas, y dentro de ellas los intermediarios financieros tienen que poder operar con flexibilidad y soltura. En resumen, puede observarse cómo las áreas prioritarias de la reforma del sector financiero se orientan a resolver las graves deficiencias que en la actuallidad presenta el sistema financiero, en la mayoría de los países latinoamericanos, que son las siguientes: •

El Banco Central, en lugar de ser un elemento de estabilidad y confianza para promover el desarrollo, se ha desnaturalizado Las políticas más bien han tenido efectos contraproducentes: se ha convertido en una de las principales fuentes de inestabilidad macroeconómica (inflación), y ha introducido serias distorsiones, que impiden la asignación correcta de los recursos financieros y el funcionamiento adecuado del sistema financiero. Además, el Banco Central difícilmente puede adoptar una política monetaria “defensiva” que tienda a evitar cambios bruscos de las tasas de interés, del tipo de cambio, del nivel del crédito y de liquidez de los intermediarios financieros, para reducir las fluctuaciones de corto plazo que bien podrían crear incertidumbre e impedir apreciar debidamente las verdaderas tendencias de las variables monetarias y reales más importantes.

•

Las regulaciones y normas del ente supervisor no son ni adecuadas ni suficientes. El proceso de liberalización financiera no ha ido acompañado, en forma paralela de la puesta en práctica de la supervisión prudencial de los intermediarios financieros. No se ha logrado el delicado equilibrio necesario entre la liberalización financiera y la supervisión prudencial, de manera que ambas se complementen entre sí y no lleguen, por el contrario, a obstaculizarse la una a la otra.



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•

La segmentación del sistema financiero en sector formal y sector informal persiste y ocasiona ineficiencias y mayor inseguridad en el sector financiero.

•

La internacionalización de los mercados financieros es un hecho que aún no toman suficientemente en cuenta las autoridades monetarias, situación que las lleva a adoptar decisiones cuyo resultado es contraproducente.

Con la reforma del sector financiero se busca precisamente subsanar esas graves deficiencias, para que este sector pueda desempeñar adecuadamente el importante papel en el proceso general del desarrollo económico.

24.5

OBSTÁCULOS A LA REFORMA FINANCIERA

La reforma del sector financiero ha encontrado serios impedimentos en todos los países donde se ha tratado de llevar a cabo. Las dificultades y problemas que se han presentado son de gran magnitud y de diferente naturaleza. Los principales se mencionan a continuación:

Falta de voluntad política Un grave obstáculo es la falta de voluntad política. Esto se debe a la falta de convencimiento sobre la necesidad y bondad de la reforma del sistema financiero. Ello induce a actuar con oportunismo: quedar bien con ciertos grupos nacionales, para obtener dividendos políticos, y con ciertas instituciones intemacionales, para lograr mayores recursos financieros del exterior. Pero no existe un verdadero compromiso político de afrontar las dificultades y complejidades inherentes a la reforma del sector financiero. Esto se manifiesta en la falta de persistencia de la política, en un avance muy lento (arrastrar los pies) y errático (echar marcha atrás con frecuencia, cuando aparecen las dificultades). Todo ello ocasiona falta de confianza de los agentes económicos en la política del Banco Central, que es una condición esencial para el éxito.


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Falta de “insumos” La reforma del sistema financiero es un proceso que no puede llevarse a cabo sin disponer de ciertos “insumos”. Concretamente, se debe promulgar la legislación necesaria, adecuar las instituciones y capacitar al personal. La legislación, las instituciones y el personal, todo ello es indispensable. Ahora bien, con frecuencia no se cuenta con esos “insumos” o éstos no poseen la calidad requerida.

Situación de los intermediarios financieros Antes de llevar a cabo la reforma del sector financiero tiene especial importancia la situación financiera y administrativa de los intermediarios financieros. La situación puede no ser satisfactoria, por diferentes motivos; por ejemplo: la cartera de activos deja que desear, en vista de la importancia de los préstamos de dudosa recuperación, o la relación entre pasivos totales y patrimonio es inadecuada o los costos administrativos son muy elevados. Todo ello pone en evidencia problemas importantes, que bien podrían empeorar como consecuencia de la reforma financiera. Cuando los intermediarios financieros presentan una situación financiera y gerencial sólida, sí pueden hacer frente a posibles efectos negativos de carácter transitorio, sin poner en peligro la estabilidad y funcionamiento, pero tal no sería el caso si muestran deficiencias graves, como las apuntadas. Por ello, con frecuencia la reforma del sector financiero va acompañada de medidas de saneamiento de algunos de los intermediarios financieros.

Secuencia de la reforma financiera La secuencia seguida para llevar a cabo la reforma del sector financiero es un tema que ha suscitado discrepancias importantes: ¿debe referirse primero la liberalización a las tasas de interés o a la asignación de los recursos crediticios, o debe procederse antes a la reforma legal del Banco Central?; ¿debe darse simultaneidad entre el proceso de liberalización financiera y el establecimiento del sistema de supervisión prudencial? Algunas veces se argumenta la necesidad de establecer una secuencia clara de las diferentes medidas de la reforma; en otras ocasiones se con-



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sidera, por el contrario, que la secuencia no puede fijarse de antemano. Son las características del sector financiero y las circunstancias donde se desenvuelve las que determinan, en la práctica, las posibilidades de adoptar ésta o aquella medida.

Entorno del sector financiero El entorno del sector financiero determina, en mucho, las posibilidades de llevar a cabo la reforma financiera. En efecto, hechos en otros sectores de la economía, fuera del control del Banco Central, establecen limitaciones a la reforma del sistema financiero. Dos de ellos deben mencionarse específicamente: los desequilibrios macroeconómicos y el proceso general de liberalización de la economía. •

Los desequilibrios macroeconómicos tienen gran influencia, por ejemplo, en el déficit del gobierno. En la medida en que éste sea recurrente y considerable y el financiamiento se sustente en la venta de títulos-valores de corto plazo en el mercado monetario, representa un obstáculo serio para la política del Banco Central. En efecto, se requeriría una muy estrecha coordinación entre las decisiones del Ministerio de Hacienda y las del Banco Central en cuanto al monto, oportunidad y características de los títulos-valores que ambos ofrecen en el mercado monetario. Esa coordinación no se da, por lo común. La consecuencia es evidente: la política del gobierno incide en la tasa de interés, en el tipo de cambio y, por ende, en la parte real (producción, comercio exterior) de la economía, de manera no siempre concordante con los objetivos del Banco Central

•

La marcha general del proceso de ajuste estructural y liberalización de la economía es otro elemento clave del entorno en el cual se realiza la reforma del sector financiero. Dos aspectos revisten especial importancia. En primer lugar, el ritmo de la liberalización debe guardar cierto grado de simultaneidad en todos los sectores. De no ser así, el retraso de algunos de ellos entorpecería el avance de los demás. Así pues, la reforma del sector financiero depende, hasta cierto punto, de la marcha de la liberalización del resto de la economía. En segundo término, debe tenerse presente que los efectos del ajuste estructural en un determinado sector podrían beneficiar o


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perjudicar la liberalización en otros sectores. Por ejemplo, las consecuencias de la apertura comercial de la economía podrían generar apoyo u oposición al proceso general de la liberalización de la economía, lo cual a la vez, ayudaría u obstaculizaría la reforma del sector financiero.

Falta de competitividad La falta de competitividad ha surgido como un obstáculo importante para la reforma del sector financiero. El poder oligopólico de algunos intermediarios financieros públicos o de ciertos grupos de intermediarios financieros privados impide que el mercado sea suficientemente competitivo. Esto tiene consecuencias negativas. En especial, impide que los costos de la intermediación financiera disminuyan en forma apreciable, como sería de esperar, dadas la liberalización de las tasas de interés activas y pasivas, y la mayor libertad de entrada al mercado financiero. Tal situación es de especial significado, sobre todo cuando se trata de mercados financieros nacionales muy reducidos. Por ello son muy importantes la apertura del sistema financiero a los intermediarios financieros del extranjero y el establecimiento de instituciones financieras no bancarias, así como la posibilidad del público de participar directamente en el mercado financiero. Ambas acciones tenderían a aumentar el grado de competitividad en el sector financiero.

Vinculación entre intermediarios financieros y grupos de interés En estrecha relación con el punto anterior se encuentra un obstáculo adicional, a saber: la vinculación entre los intermediarios financieros y los grupos de interés económico. Esa relación puede adoptar dos formas: el intermediario financiero es propiedad del grupo de interés económico, éste es propiedad del banco. En ambos casos, la inseguridad aumenta, debido a la concentración del riesgo. En efecto, basta que el grupo de interés económico se halle en mala situación para que el intermediario financiero corra la misma suerte. Uno de los criterios elementales de una buena administración crediticia no poner todos los huevos



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en una sola canasta, no se observa debidamente. Por ello es indispensable establecer la regulación necesaria, a fin de evitar ese tipo de concentración de crédito y de riesgo, aunque en la práctica es muy difícil de lograr, dados los múltiples obstáculos para determinar esa clase de relaciones.

Oposición de los grupos de presión La oposición de los grupos de presión que más se benefician con la situación prevaleciente antes de la reforma financiera representa uno de los obstáculos más difíciles de vencer. Los principales, como se mencionó anteriormente, son los sindicatos, los políticos y ciertos grupos de empresarios. Esas tres pluralidades se oponen a capa y espada a cambiar el statu quo, ya que perciben correctamente que muchos de los subsidios, privilegios y granjerías que reciben a costa del resto de la comunidad desaparecerán, o al menos, se reducirán drásticamente. Los procedimientos para oponerse a la reforma son bien conocidos. En algunos casos son sutiles (necesidad de mayores estudios, de llevar a cabo la reforma financiera a un ritmo más lento, de tomar medidas compensatorias, etc.); en otros casos son más descarnados (organizar a grupos de productores o a los sindicatos contra la reforma, chantajear a los partidos políticos con votos y contribuciones, etcétera).

Efectos de la reforma financiera Los resultados mismos de la reforma del sector financiero pueden llegar a representar un obstáculo adicional. Así, el efecto de la reforma sobre las tasas de interés reales activas,1 la asignación del crédito entre las actividades económicas, los riesgos exagerados en que incurren los inter1.

Khan y Sundararajan (1991, p.17) indican que la reforma del sector financiero “a menudo ha dado por resultado una inmediata subida de las tasas de interés reales a niveles muy altos “. Esa afirmación pasa por alto la pronunciada segmentación del sistema financiero que existe antes de la reforma. En efecto, por lo general el sistema financiero se encuentra dividido en mercado formal y mercado informal. La característica principal es que en el primero las tasas de interés son bastante reducidas, gracias a los subsidios, mientras que en el segundo son mucho más elevadas. La liberalización financiera tiene un doble efecto convergente: las tasas de interés tienden a aumentar en el mercado formal. Al eliminarse los subsidios y las


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mediarios financieros ante la liberalización financiera, la modificación del tipo de cambio, la “dolarización” de la economía,2 todo ello puede sumar o restar apoyo de ciertos grupos para llevar adelante la reforma del sector financiero.3

24.6

CONCLUSIONES

Los sistemas financieros latinoamericanos muestran deficiencias muy marcadas, que se originan en un intervencionismo estatal mal orientado. El resultado de esa situación es el funcionamiento inadecuado de los mercados financieros. Ahora bien, son muchos los países que tienen regulaciones, disminuyen en el mercado informal. El resultado final dependerá de la importancia relativa de ambos mercados y de la rapidez con que se dé la convergencia. Es evidente que la situación de los grupos de productores y de consumidores (por lo general, los más pequeños y pobres) que operan tradicionalmente en el mercado informal, por no tener acceso al formal, mejorará. En las economías de los países en desarrollo, como los latinoamericanos, no es posible analizar el efecto de la liberalización financiera si no se toma también en consideración la evolución del sector financiero informal. 2.

Guidotti y Rodríguez (1991, p. 18) indican que “la dolarización en América Latina es el resultado del proceso de liberalización financiera llevado a cabo en los años setenta y ochenta”. Esa conclusión no parece corresponder a la relación causal correcta. En efecto, la economía no se dolariza como consecuencia de la liberalización financiera, sino por la falta de confianza de los ahorrantes (activos financieros) y de los inversionistas (activos físicos) en la moneda nacional. La causa de la dolarización no es la liberalización financiera, sino las políticas económicas equivocadas (inflación, proteccionismo, tipos de cambio reprimidos o múltiples) que se han puesto en práctica. Debido a ese tipo de políticas, la dolarización de la economía se da generalmente antes del proceso de liberalización financiera y no después. Así, como ya se indicó, los latinoamericanos han exportado, ayudándose de toda clase de subterfugios, el capital que han considerado prudente, a pesar de todas las prohibiciones y regulaciones existentes. Por elIo mismo, la apertura de la cuenta de capital en dichos países se ha llevado a cabo, en la práctica, mucho antes de la apertura de la cuenta comercial y no es de esperar que tal proceso ocasione una sustancial fuga adicional de capitales.

3.

La reforma del sector financiero tiene, claro está, otros efectos sobre los agregados macroeconómicos, que deberían analizarse si se tratara de hacer una evaluación completa de esos efectos (concretamente, la demanda y la oferta de dinero, la profundización financiera, el costo de la intermediación financiera, la calidad de la cartera de los intermediarios financieros, el grado de competitividad en el sistema financiero y los mecanismos de transmisión de la política monetaria).



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en ejecución programas de ajuste estructural, y no pueden avanzar sin la modernización del sector financiero. En efecto, la liberalización económica requiere la movilización eficiente de recursos financieros al menor costo posible. De ahí la urgente necesidad de proceder cuanto antes a la reforma del sector financiero. En relación con esto, deben mencionarse varios aspectos, a saber: •

Que la reforma del sector financiero es un proceso. No puede lograrse, por cierto, de la noche a la mañana, sino que requiere cierto tiempo para adecuar la legislación, renovar las instituciones y capacitar al personal.

•

La reforma es un proceso no sólo lento, sino complejo y difícil: complejo porque algunas de las relaciones causales no están aún bien definidas, ni se conocen los periodos de reacción a las medidas; difícil porque el éxito de la reforma depende en grado sumo de las condiciones donde se desenvuelve la economía, debidas a factores tanto internos como externos.

•

Antes de poner en marcha el cambio, la reforma debe hacer frente a la oposición de los grupos que usufructúan la situación existente.

•

Las experiencias de algunos países son útiles para ayudar a otros a no cometer los mismos errores; sin embargo, debe tenerse presente que cada país es un caso especial. Cada uno de ellos debe determinar circunstancias específicas y condiciones concretas, ya que ellas determinan lo viable y lo posible.

•

El proceso de reforma del sector financiero es, como indican McKinnon et. al. (1991, p. x), un campo minado, como tal, no se sabe a ciencia cierta si el próximo paso será el último. Sin embargo, es inevitable transitar por ese terreno, ya que, de no hacerlo, el sector financiero no podría desempeñar su importante papel para impulsar el desarrollo económico.


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25. SISTEMA FINANCIERO LATINOAMERICANO: REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN*

25.1

INTRODUCCIÓN

Durante la década de los noventa los países latinoamericanos alcanzaron una importante estabilidad y aceptables tasas de crecimiento económico. Estos resultados fueron fruto de las sanas políticas macroeconómicas adoptadas y de acciones orientadas al mercado. Sin embargo, la evolución de los principales indicadores sociales pareciera no haber estado en consonancia con los logros macroeconómicos. Los niveles de empleo formal, las remuneraciones de los menos capacitados, las tasas de pobreza y distribución del ingreso no mostraron mejorías significativas. Para lograr un círculo virtuoso entre crecimiento económico sostenido y de alta calidad, cuyos beneficios se extiendan a toda la sociedad, se recomienda la adopción de reformas institucionales, también conocidas como de segunda generación. Si bien existe consenso sobre la importancia de contar con sanas instituciones sociales, políticas y económicas, efectiva instrumentación es muy compleja. En muchos de los casos los recursos con que cuentan están en función de los diferentes niveles de desarrollo, características específicas de cada país y necesidades políticas, sociales y culturales. Este artículo analiza el papel de las reformas de segunda generación en el desarrollo de los países latinoamericanos, con particular énfasis en el sistema financiero. Similar a otros campos donde existen problemas de información asimétrica y dificultades para el cumplimiento de los con*

Trabajo realizado conjuntamente con Norberto Zúñiga, asesor económico del Banco Central de Costa Rica, en septiembre del 2000. Los puntos de vista de este documento son de los autores y no representan la posición oficial del Banco Central de Costa Rica. Publicado en el Boletín del CEMLA, Vol. XLVII, No. 2, abril-junio del 2001. 533


534


tratos, el reto principal consiste en aprovechar las lecciones acumuladas en los esfuerzos por alcanzar el desarrollo. Estas experiencias, indican la conveniencia de analizar la formulación de agendas nacionales que incluyan diagnósticos, etapas intermedias y metas más realistas, con participación de la sociedad.

25.2

REFORMAS DE PRIMERA GENERACIÓN

Para enfrentar los problemas económicos surgidos como consecuencia de la crisis de principios de los ochenta, la mayoría de los países latinoamericanos centraron la estrategia en la adopción de políticas de disciplina fiscal, liberalización de comercio y regímenes de inversión, desregulación de mercados domésticos y privatización de empresas públicas. De manera simplificada esas acciones forman parte de lo que se denomina Consenso de Washington1 o reformas de “primera generación”. En el fondo la estrategia consistió en procurar la estabilidad económica y eliminar los elementos básicos del modelo de desarrollo proteccionista, a fin de alcanzar los beneficios potenciales del comercio global y los flujos financieros. Se esperaba que los flujos de capital y el crecimiento de las exportaciones estimularan el desarrollo de los sectores intensivos en mano de obra. Esto, a la vez, incrementaría el empleo y los salarios reales consecuentemente se reduciría la pobreza. Los diferentes estudios realizados han concluido que gracias a dichas políticas, muchas de las naciones lograron avances importantes en estabilidad y crecimiento económico. Sin embargo, los países no lograron avances significativos en cuanto a la pobreza y la desigualdad. En muchos de ellos los problemas de distribución del ingreso no mejoraron y en otros se deterioraron, como consecuencia, las tasas de pobreza se han mantenido muy elevadas. El incremento en la demanda de trabajo se produjo fundamentalmente en el sector informal y, en algunos casos, el 1.

En términos más estrictos Williamson (1990) menciona que el Consenso propuso diez instrumentos de política, los cuales identifica como: disciplina fiscal; prioridades de gastos públicos en educación y salud; reforma tributaria; positivas pero moderadas tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de cambio competitivos; políticas de comercio liberales; apertura a inversión extranjera directa; privatización; desregulación y protección a los derechos de propiedad.


Sistema financiero latinoamericano: reformas de segunda generación

535

desempleo formal más bien aumentó. Además, se han acrecentado las diferencias entre los salarios de los trabajadores capacitados y los no capacitados. Paralelamente, la inseguridad económica y la volatilidad del ingreso se han incrementado. Los cuestionamientos de la estrategia de desarrollo se acrecentaron con la crisis financiera internacional y principalmente con los pobres resultados observados en América Latina y el Caribe durante 1999. Si bien durante ese año la inflación continuó descendiendo, gracias a una mayor estabilidad cambiaria y mejores políticas fiscales y monetarias, el PIB promedio total de la región creció apenas un 0,4 por ciento y el per cápita se contrajo un 1,2 por ciento. Este resultado se atribuye, en mayor medida, a la recesión experimentada por la mayoría de países de América del Sur, pues México, Centroamérica y el Caribe lograron tasas de crecimiento positivas gracias a las exportaciones a los Estados Unidos. En realidad los problemas de pobreza y distribución del ingreso en América Latina no son propios de la adopción del nuevo modelo. Como apunta un estudio del Banco Mundial (1993), ese ha sido un problema crónico, pues en 1980 la región tenía la peor distribución del ingreso en el mundo y un alto índice de pobreza. Esta situación empeoró con la crisis de la deuda, dado que en muchos países, el número de personas que viven por debajo de ciertos niveles de ingreso, aumentó después de 1982. Sin embargo, la situación no ha mejorado como consecuencia del nuevo modelo y las expectativas por lo demás exageradas, con frecuencia, no se han cumplido. Para este año el Fondo Monetario Internacional proyecta una menor inflación y un crecimiento del PIB regional de un 4 por ciento (2,5 por ciento el per cápita), gracias a la recuperación de la economía mundial. La CEPAL estima que al final del año Chile, Perú, Costa Rica, México, Nicaragua y República Dominicana crecerán más de un 4 por ciento, mientras que Argentina, Colombia, Ecuador y Venezuela experimentarán, en promedio, un crecimiento cercano al 2 por ciento. Para el 2001, el FMI proyecta, por un lado, un acelerado del crecimiento en la región (4,7 por ciento), conforme se reactive la demanda interna y, por el otro, una menor inflación como consecuencia de la prioridad otorgada a la estabilización macroeconómica y financiera.


536


No obstante esas favorables expectativas, los últimos reportes y declaraciones públicas dejan entrever una creciente preocupación: según el más reciente informe de Desarrollo Humano, difundido en agosto, en América Latina el panorama no es alentador dadas las tendencias que muestra la pobreza. Así, contrario a lo sucedido en Asia, el crecimiento de la inversión extranjera directa y las exportaciones no se refleja, de manera significativa, en el crecimiento económico, el progreso social, la reducción de la pobreza y la disminución de la desigualdad. En una entrevista reciente, el presidente de Chile, Ricardo Lagos, manifestó que la mayor parte del impulso generado por las políticas del Consenso de Washington, parece haberse agotado. Han sido satisfactorias, pero insuficientes. En efecto, la pobreza en la región se mantiene alta y los servicios públicos, como la educación y la salud, están deteriorándose rápidamente, debido a restricciones presupuestarias, mala gestión y, en algunos casos, corrupción. En general, la distribución de la riqueza continúa siendo muy similar a la de una década atrás. Esto ha debilitado el apoyo político de los distintos sectores sociales para proseguir con las reformas. “Si bien muchos países han hecho la tarea, el Consenso de Washington no es suficiente para que una nación sea competitiva en el mundo, debe tener cohesión social”. CUADRO 25.1 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. CRECIMIENTO DEL PIB E INFLACIÓN en porcentajes 1996 Crecimiento PIB Inflación (IPC)

1997

1998

1999

2000

2001

3,6

5,4

2,1

0,4

4,0

4,7

21,4

13,0

9,8

8,8

7,7

6,4

FUENTE: Fondo Monetario Internacional, abril del 2000.

25.3

REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN

Ante este panorama, la pregunta clave que enfrentan los países es descifrar los pasos adicionales que deben seguirse para aumentar la complementariedad entre las reformas tendentes a recobrar la estabilidad y el crecimiento y aquellas otras conducentes a mejorar la equidad en el



537

largo plazo. Diversos estudios (i.e., The Long March) concluyen que para lograr ambos objetivos, de manera simultánea, es necesario adoptar un conjunto de reformas adicionales. Pero, ¿Qué tipo de políticas? ¿Es factible profundizar las políticas de primera generación? ¿O además deben complementarse con otras acciones? Las reformas sugeridas últimamente tienden a fortalecer aspectos adicionales a los contemplados en el Consenso de Washington. Se ha identificado la necesidad de enfocarse en mejorar la claridad de inversión en el desarrollo humano, propiciar mercados financieros sanos y eficientes, fortalecer el ambiente legal y regulatorio (mercados de trabajo y de inversión privada en infraestructura y servicios sociales), elevar la calidad del Sector Público, incluyendo el judicial y consolidar las ganancias en estabilidad macroeconómica mediante el fortalecimiento fiscal. Aunque estos aspectos no han estado del todo marginados en las políticas de los gobiernos, no tuvieron el apoyo deseado y es necesario poner mayor énfasis en ellos. En el fondo, las reformas propuestas son más de carácter “institucional”, pero en un sentido muy amplio. Algunos autores han expresado que, con excepción de la protección de los derechos de propiedad, las recomendaciones de política del Consenso de Washington dieron poco apoyo al papel de los cambios en las instituciones para acelerar el desarrollo económico y social de la región. Según Williamson (1990), en la práctica este aspecto mostró muy poco mejoramiento y logros muy exiguos. Más bien, las políticas se centraron en aspectos esencialmente macroeconómicos y de liberalización. En este contexto, el término instituciones se refiere a las reglas que moldean el comportamiento de las organizaciones y los individuos en la sociedad. Pueden ser formales (constituciones, leyes, regulaciones, contratos, procedimientos) o informales (valores y normas). Los cambios en las instituciones se refieren a la modificación de las reglas que determinan los incentivos (sin utilizar los precios) para propiciar el adecuado comportamiento de individuos y organizaciones. Específicamente, las recomendaciones apuntan a cambiar las reglas de cuatro sectores claves (finanzas, educación, justicia y administración pública), los cuales parecieran presentar problemas de información asimétrica y de cumplimiento (enforcement).


538


Aportes más recientes definen las reformas de segunda generación de modo más amplio y complejo. De acuerdo con el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, también deben contribuir a responder los dilemas de cómo alcanzar consenso en una sociedad para reformar su estructura y diseñar el modelo de desarrollo que desean. Otros como Dani Rodrik de la Universidad de Harvard y Moises Naim, editor de Foreign Policy, sostienen que teóricamente deben abarcar aspectos relacionados con la flexibilidad y respuesta de los gobiernos, la reducción de los costos de riesgo moral, la honestidad de los gobernantes, el grado de apertura legislativa, la transparencia de los sistemas regulatorios, la preparación y remuneración de los funcionarios públicos y hasta el compromiso oficial de atacar la corrupción. En lo que respecta al sector financiero el papel que desempeñan las instituciones es esencial, especialmente por la relevancia de los temas de información, los problemas de agencia, los costos de transacción y los derechos de propiedad. Si bien en estos momentos existe consenso sobre la importancia de contar con un adecuado marco institucional para el buen funcionamiento de los mercados financieros, el gran reto es cómo alcanzarlo. Un importante componente de los mercados financieros en los temas de incentivos e instituciones están relacionados con la red de seguridad en los sistemas bancarios, incluidas las facilidades de prestamista de última instancia, seguro de depósitos, requerimientos de capital, supervisión y políticas de cierre. La definición de estos esquemas entraña serios problemas de principal y agente, cuyo diseño debe neutralizar

25.4

IMPORTANCIA DEL SISTEMA FINANCIERO

Desde hace muchos años, diversos estudios empíricos han demostrado la relevancia del buen desempeño de los mercados financieros para estimular el crecimiento económico de mediano plazo. El impacto positivo se manifiesta principalmente gracias al aumento de la eficiencia en el uso de los recursos productivos. Estos efectos se transmiten de varias formas: facilitando el comercio, la diversificación y la administración de riesgos; movilizando ahorros y asignándolos a la inversión; monitoreando y controlando el manejo administrativo de las corporaciones; permitiendo al mercado valorar las empresas de acuerdo con el desem-



539

peño y facilitando el intercambio de bienes y servicios entre compradores y vendedores. En contraste con lo anterior, los sectores financieros endebles constituyen una amenaza no sólo para la estabilidad macroeconómica, sino también para el crecimiento económico y la distribución del ingreso. Las dificultades macroeconómicas pueden presentarse en una variedad de formas: •

Ineficiente distribución del crédito, pues, por ejemplo, bancos descapitalizados podrían verse tentados a prestar excesivamente a proyectos riesgosos (riesgo moral).

•

Restringe la política económica, debido a que las autoridades podrían contenerse de restringir el crédito, aún siendo necesario para lograr la estabilidad, por temor a afectar la salud financiera de los bancos.

•

Induce cambios significativos en favor de los activos externos, lo cual ejerce presión sobre la demanda doméstica. Si la pérdida de confianza es generalizada, podría presentarse aún una crisis en la balanza de pagos.

•

Provoca altos costos fiscales, especialmente cuando ocurre una crisis financiera. En muchos países latinoamericanos (Argentina, Chile, Colombia, Venezuela, México, Brasil y Jamaica) los costos en términos del PIB han sido muy elevados.

El impacto en el crecimiento económico de un sistema financiero frágil se manifiesta también en una variedad de formas, entre otras, reducción de los niveles de ahorro interno; disminución de la inversión y la eficiencia, aumento de los márgenes de intermediación financiera, poca diversidad de servicios financieros, mayor inestabilidad macroeconómica y efectos generalizados en todas las actividades. Los efectos en la distribución del ingreso, por su parte, se perciben, tanto de manera directa como indirecta. Directamente, al restringirse el crédito y los servicios financieros a los microempresarios rurales y personas de bajos ingresos. Indirectamente, al obstaculizar el crecimiento económico y elevar los costos fiscales. Esto no sólo reduce la generación de empleos y mayo-


540


res salarios, sino también los recursos dedicados a beneficiar los sectores marginales. Los problemas en los sistemas financieros generalmente surgen como consecuencia de factores macroeconómicos y microeconómicos. Dentro de los primeros destacan las grandes expansiones de crédito (credit boom); abruptos flujos de capital intermediados por el sistema bancario; combinación de una política fiscal laxa y una política crediticia restrictiva que provoca tasas de interés excesivamente elevadas; colapso de regímenes cambiarios insostenibles; bancos estatales utilizados para actividades cuasifiscales y sin criterios de rentabilidad y volatilidad en los términos intenacionales de intercambio. Dentro de los factores microeconómicos sobresalen el pobre manejo de los bancos, usualmente resultado de una débil regulación y supervisión prudencial. Algunas de las características típicas de una mala administración bancaria incluyen un crecimiento crediticio desmedido, pobre evaluación de los préstamos concedidos, excesiva concentración de créditos, gran proporción de préstamos relacionados, descalce de plazos y monedas, pobre recuperación de préstamos y débiles controles internos.

25.5

ACCIONES PREVENTIVAS

Las serias consecuencias de los problemas bancarios en la economía hacen necesario no sólo entender las causas principales (realizar diagnóstico), sino también diseñar las políticas más adecuadas para ayudar a prevenirlas. Consistentes con el origen de los problemas descritos, las medidas pueden ser de naturaleza macroeconómica o microeconómica. Las reformas recientemente sugeridas han tendido a concentrarse en aspectos microeconómicos como: mejorar la regulación y supervisión de los mercados financieros, fortalecer la competencia interna y externa, privatizar bancos estatales ineficientes, desarrollar la profundización y liquidez de los mercados de bonos y de acciones e integrar los mercados financieros segmentados para ayudar a las microempresas, zonas rurales y familias de escasos recursos. Dentro de las acciones sugeridas destaca el establecimiento de una red de seguridad (prestamista de última instancia, seguro de depósitos, re-



541

querimiento de capital, políticas de cierre). Debido a la estructura de incentivos que surge de la red de seguridad, el diseño cuidadoso y anticipado (ex ante) es crucial para el sano desarrollo de los sistemas bancarios. La fortaleza y consistencia de las redes de seguridad están íntimamente ligadas a tres aspectos básicos: capital, monitoreo y cierre. La literatura desarrollada al respecto ha abarcado más lo relacionado con los requerimientos de capital y el monitoreo (incluida la regulación prudencial y la supervisión oficial). Los mecanismos de cierre han recibido menos atención, no obstante la complejidad y gran relevancia. De manera más específica, la literatura menciona una amplia gama de acciones: •

Política fiscal controlada,

•

consistencia entre las políticas fiscal, monetaria y cambiaria,

•

liquidación o privatización de los bancos estatales ineficientes,

•

disponibilidad de instrumentos financieros (swaps, opciones y futuros) para reducir la exposición al riesgo,

•

bancos suficientemente capitalizados,

•

Banco Central con adecuado nivel de reservas internacionales,

•

Requerimientos de liquidez (i.e., Argentina),

•

Reglas estrictas para asegurar suficiente capital y adecuada administración,

•

Rigurosas políticas de cierre de instituciones financieras,

•

Requerimientos mínimos de capital, preferiblemente superiores al 8 por ciento sobre los activos ajustados por riesgo, recomendados por Basilea,

•

Adecuados sistemas de contabilidad y apropiadas reglas de clasificación de activos y provisiones,

•

Límites sobre concentración de préstamos y créditos relacionados,

•

Apropiada diseminación de información,


542


•

Sistema legal apropiado para asegurar el cumplimiento de los contratos financieros, recuperación de préstamos y realización para pequeños ahorrantes financiado por los bancos, y

•

Supervisión financiera que incluya inspecciones periódicas en el lugar (on-site); acceso a toda la información relevante, poderes de enforcement, independencia de presiones políticas y auditorías externas obligatorias.

25.6

REGULACIÓN PREVENTIVA Y DISCIPLINA DE MERCADO

La importancia del desarrollo financiero en el crecimiento económico, así como los problemas de información asimétrica, sugieren la conveniencia de contar con una política pública para promover el adecuado desarrollo, mediante el fortalecimiento de las instituciones financieras y los mercados. Varios estudios concluyen que la liberalización financiera, acompañada de normas prudenciales, puede contribuir al desarrollo de instituciones financieras más sólidas. La regulación es un ingrediente necesario para garantizar el buen funcionamiento de los mercados financieros. Sin embargo, también debe observarse un adecuado balance entre dicha regulación y el desarrollo potencial del mercado. Un exceso de regulación podría más bien entorpecer el desarrollo financiero, en lugar de fortalecerlo. La sobrerregulación es perjudicial porque desestimula la innovación y el dinamismo de las instituciones. En no pocos casos conduce a evadir las regulaciones y buscar formas opcionales generalmente más inseguras y riesgosas. Lo anterior no significa menospreciar la importante función que están llamados a cumplir los reguladores. Los entes supervisores tienen la responsabilidad de garantizar un margen mínimo de seguridad al inversionista. En estas tareas debe, sin embargo, ponerse sobre la balanza la necesaria flexibilidad que requieren los intermediarios financieros en el ejercicio de las funciones propias. Esto es importante en un ambiente de rápidas transformaciones en los mercados local e internacional. Por tanto, es importante que las autoridades evalúen los efectos producidos en el mercado a la hora de establecer las distintas reglamen-



543

taciones, a efecto de introducir oportunamente las medidas correctivas. El reto para los reguladores es reaccionar con la suficiente velocidad para lograr una regulación eficaz. El desempeño financiero también puede mejorarse adoptando medidas para fortalecer la efectividad de la disciplina de mercado. Por ejemplo, los depositantes pueden inducir a los bancos a comportarse prudentemente, ya sea requiriendo mayores tasas de interés o sacando fondos de las instituciones, si percibieran la adopción de prácticas incorrectas. Cuando la disciplina de mercado es efectiva, es decir, fomenta la solidez del sistema bancario, se eleva la probabilidad de expulsar del mercado a los bancos pobremente administrados, antes que ocasionen problemas sistémicos. Ésta es sin duda una de las principales preocupaciones de las autoridades supervisoras y monetarias. Paralelamente, para asegurar una disciplina de mercado efectiva es necesario que los participantes estén bien informados y los depósitos no estén totalmente protegidos. En cierto modo esto garantiza que los agentes económicos se vean estimulados a monitorear el desempeño de los bancos y éstos, a la vez, respondan en consonancia. Al mismo tiempo, la disciplina de mercado puede ser fortalecida removiendo los esquemas de seguro de depósitos que brinden excesiva protección y asegurando la información oportuna y precisa acerca de la situación de los bancos. Se reconoce, sin embargo, que aún en países industriales la habilidad del mercado para evaluar la situación real de los bancos es limitada. Así, la disciplina de mercado debe ser considerada como un complemento, más que un sustituto, de una apropiada regulación y supervisión.

25.7

EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

La mayoría de países latinoamericanos siguieron un patrón de reforma financiera caracterizado básicamente por dos grandes etapas. En la primera, este proceso contempló una acelerada liberalización financiera, y posteriormente, la instrumentación de normas prudenciales para moderar la liberalización inicial. Los cambios de política asociados a la primera etapa abarcaron, principalmente, la eliminación de los controles de tasas de interés, la erradicación del crédito dirigido hacia sectores


544


prioritarios, la privatización de bancos estatales, liberalización de los flujos de capital y los mercados cambiarios. Más recientemente, esta tendencia se ha visto complementada con la adopción de acciones conducentes a mejorar el marco de regulación y supervisión preventivas. Las acciones adoptadas han mejorado bastante el desempeño de los mercados bancario y accionario. En el sistema bancario, las reformas han conducido a una mayor profundización de la intermediación bancaria de mediano y largo plazo y a una participación más activa del sector privado en el proceso de intermediación financiera (movilización de ahorro y asignación de créditos). Las relaciones de crédito con el PIB, por ejemplo, se han incrementado en muchos de esos países. En los mercados accionarios, las reformas también incrementaron la relación del monto de negociado en acciones sobre el PIB y permitió el desarrollo de un mercado de acciones más activo y líquido. A pesar de ello, un análisis más profundo de los indicadores de desarrollo financiero reflejan un pobre desempeño de los mercados de esta región, los cuales se encuentran muy por debajo de los estándares mostrados por los países del este asiático y la Comunidad Europea. En América Latina, la profundización financiera es baja, los márgenes de intermediación son altos, el costo de capital es elevado, los mercados de bonos y acciones son pequeños, ilíquidos y altamente concentrados. En general, los mercados financieros son pocos eficientes, aún para los estándares de países en desarrollo. La operación poco eficiente de los bancos comerciales latinoamericanos crea altos costos de intermediación, lo cual afecta la competitividad de las empresas. Al mismo tiempo, la presencia de mercados de capital poco desarrollados imposibilita atender, de manera adecuada, las necesidades de las empresas pequeñas, las microempresas y el sector rural. Estas deficiencias restringen tanto los volúmenes de inversión, como la calidad. Como consecuencia, el sector financiero latinoamericano cumple sólo parcialmente con una de las funciones principales: coadyuvar a la asignación eficiente de recursos. En los últimos años, varios de los países latinoamericanos tampoco han escapado a las crisis bancarias y financieras, con altos costos en términos del PIB. Durante 1994-96 países como Argentina, Brasil, Jamaica, Méxi-



545

co y Venezuela experimentaron crisis bancarias, con características peculiares. La presencia de estas crisis aceleró la toma de acciones, como las ya comentadas. A pesar de ello, los sectores bancarios permanecen frágiles y muchos de ellos requieren reestructuración y recapitalización. El establecimiento de una red de seguridad ha sido típico en la mayoría de los países latinoamericanos. Sin embargo, en el transcurso del tiempo dichos sistemas financieros han evolucionado de diferentes maneras. De hecho, las modificaciones a la red de seguridad han sido moldeadas por la propia realidad de cada país. La naturaleza de las crisis financieras y las presiones regulatorias han sido determinantes en las características presentadas. Como todo mecanismo de protección, la definición de una red de seguridad requiere analizar los riesgos incurridos por el gobierno y los conflictos envueltos entre ese cambio de riesgos y la profundización financiera. Para acelerar el desarrollo del sistema financiero en la gestión, es clave adoptar acciones en, al menos, dos grandes áreas: (i) competencia y eficiencia en el sector bancario y (ii) desarrollo de mercados eficientes de bonos y acciones. Al mismo tiempo, la mayor competencia puede ser alcanzada principalmente mediante la reducción de la participación pública en el sistema bancario; la liberalización de la participación externa en mercados financieros domésticos, permitiendo a entidades no bancarias competir en la provisión de los servicios bancarios. Paralelamente debería mejorarse la regulación y supervisión en los sistemas financieros de la región. Estas actividades son particularmente necesarias en un mundo cada vez más integrado financieramente y con flujos de capital volátiles. En muchos de los países latinoamericanos la regulación de conglomerados (mediante el requisito de la consolidación de balances y la publicación de éstos) y la supervisión de la banca offshore son especialmente débiles. Tampoco, los reguladores y supervisores, en muchos de los países de la región, están técnicamente preparados para tratar con los elaborados riesgos de los mercados de derivados, titularización y otros cambios asociados con la rápida innovación financiera.


546 25.8


EXPERIENCIA COSTARRICENSE

El sector financiero regulado costarricense se caracteriza por la presencia de una gran diversidad de instituciones financieras, regidas por distintos marcos legales. Actualmente se reportan las siguientes: tres bancos estatales y diecinueve privados; dos bancos creados por leyes especiales (Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Banco Hipotecario de la Vivienda); quince financieras privadas; veintiséis cooperativas de ahorro y crédito; cuatro mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda; una Bolsa de Valores; diecinueve grupos financieros; nueve administradoras privadas de pensiones; otras entidades, como la Caja de Ahorro y Préstamo de la Asociación Nacional de Educadores y dos casas de cambio. También coexiste un sistema financiero no regulado, dentro del cual se incluyen: almacenes de depósito, agencias de aduana, distribuidoras de electrodomésticos y automóviles, cooperativas de producción, asociaciones solidaristas, empresas de arrendamiento y factoreo, y, por supuesto, la banca offshore. Algunas de las características del sistema financiero costarricense en la actualidad son las siguientes: gran variedad de instituciones y marcos legales; competencia en diferentes nichos de mercado; predominio de entidades bancarias, en particular la estatal; el sistema bancario privado sobredimensionado en cuanto al número de participantes; mayoritario volumen negociado en el mercado bursátil de título públicos (90 por ciento); elevada concentración de operaciones en el corto plazo; bajo porcentaje de transacciones accionarias; gran dinámica de la banca privada (concentra 40 por ciento del crédito al sector privado y tiene gran expansión geográfica); banca estatal inmersa en proceso de reorganización, donde sobresale el Banco de Costa Rica (segundo en tamaño); elevados márgenes de intermediación financiera comparado con estándares internacionales; aumento de participación de capital extranjero en las instituciones, en especial el centroamericano y proceso de fusiones y adquisiciones. Las principales reformas financieras adoptadas por las autoridades en el último año, incluyen lo siguiente: •

Reducción de la tasa de encaje mínimo legal para coadyuvar a la reducción de las tasas de interés activas y del margen de intermediación.



547

•

Aumento del capital mínimo de los intermediarios financieros para evitar desfases e introducir mayor seguridad y confianza en el sistema financiero nacional.

•

Incremento del índice de adecuación de capital a 10 por ciento, superior al mínimo de 8 por ciento que establecen las normas de Basilea.

•

Parámetros más estrictos para la calificación de los bancos en cinco áreas: manejo del capital, calidad de los activos, manejo y gestión del intermediario, utilidades y administración de la liquidez.

•

Supervisión de grupos financieros para dar un seguimiento más cercano sobre el conglomerado de negocios financieros de esas entidades, incluidos los bancos offshore.

•

Términos uniformes para la consolidación contable de los grupos financieros.

•

Requisitos mínimos de capital para cubrir el riesgo de los activos en los grupos financieros

•

Normas para regular la aceptación de plazas extranjeras en las cuales podrán estar domiciliados legalmente bancos o entidades financieras integrantes de un grupo financiero costarricense.

•

Contactos con las superintendencias de países en donde operan los bancos offshore pertenecientes a grupos financieros costarricenses para intercambiar información y explorar la posibilidad de una supervisión conjunta.

•

Reformas en el mercado de valores, en temas como estandarización de valores manejo de valores extranjeros y regulación prudencial sobre puestos de bolsa y fondos de inversión.

En términos generales, el marco regulatorio e institucional desarrollado en los últimos años ha provocado cambios en el entorno financiero. Algunas de las tendencias observadas son: un mayor grado de competencia, entre un menor número de participantes de mayor tamaño y mayor incursión de banca extranjera; proceso de fusiones y adquisiciones; formación de “supermercados financieros”; fortalecimiento de la banca corporativa y minorista; pérdida de nichos de mercado tradicionales; salida de instituciones con altos costos operativos, bajo nivel tecnológico, poco innovadoras y con insuficiencia patrimonial; mayor generación


548


y movilización de ahorro de largo plazo, promovido por el nuevo modelo de pensiones, la banca de inversión y el desarrollo de inversionistas institucionales. La agenda de reformas financieras por desarrollar en los próximos años es amplia. A juicio de Loría (2000) las principales áreas susceptibles de reformas son las siguientes: •

Homologación de los marcos regulatorios de las entidades financieras.

•

Eliminación de barreras de entrada a la industria bancaria.

•

Definición del papel de la banca estatal en el contexto del nuevo marco regulatorio.

•

Apertura a la banca extranjera.

•

Establecimiento de un seguro de depósitos.

•

Definición de indicadores cuantitativos para evaluar la gestión gerencial.

•

Unificación de las labores de inspección y análisis financiero para eliminar problemas de coordinación.

•

Normas más estrictas para la clasificación de la cartera crediticia.

•

Capacitación técnica a los funcionarios en inspección in situ.

•

Participación en esquemas de evaluación del cumplimiento de los principios de Basilea en otros países.

•

Desarrollo de metodologías para sensibilizar la calificación de bancos (CAMUL) ante variaciones en el tipo de cambio y las tasas de interés.

•

Normativa para valorar a los bancos por medio de dos clasificadoras de riesgo y publicar su clasificación

•

Evaluación de la gestión gerencial, con énfasis en el seguimiento de los planes estratégicos de las instituciones, sus políticas, sistemas de información, controles y auditorías.

•

Revisar el marco legal de los grupos financieros, establecer medidas precautorias, crear un marco de sanciones, estudiar el tema de la su-



549

ficiencia patrimonial consolidada de los grupos y garantizar mayores facultades a la SUGEF en el ejercicio de las funciones. •

Iniciar la aplicación del nuevo sistema de liquidación y compensación, tendiente a reducir riesgos de liquidez y sistémicos relacionados con operaciones bursátiles.

En términos generales, el comportamiento observado, junto con los cambios regulatorios y de supervisión previstos, permiten vaticinar cambios importantes en la estructura y funcionamiento del sistema financiero costarricense. Los intermediarios financieros de menor tamaño, poco innovadores y con limitada capacidad para generar ingresos por servicios, tenderán a desaparecer por la vía de fusiones o adquisiciones. Por otra parte, los negocios tradicionales de los intermediarios bursátiles, tales como manejo de carteras custodia de títulos, recompras, y negociación de títulos del Sector Público, darán paso a otros más sofisticados como titularizaciones, banca de inversión, fondos inmobiliarios y accionarios, reestructuración de empresas, etcétera. Es de esperar que este proceso conduzca hacia una mayor profundidad del mercado de capitales.

25.9

RESUMEN

Después de la crisis de principios de los ochenta, los países latinoamericanos aplicaron políticas de estabilización y apertura económicas, conocidas como el Consenso de Washington. Una vez alcanzada la estabilidad, se pensó que durante los noventa los países empezarían a cosechar los frutos del mayor crecimiento. Sin embargo, los logros en términos de reducción de la pobreza y mejora en la distribución del ingreso fueron exiguos. Los expertos y los organismos financieros internacionales sostienen ahora que para lograr esos objetivos es necesario complementar dichas políticas con reformas institucionales (segunda generación). En el campo financiero se argumenta la conveniencia de diseñar redes de seguridad en los sistemas bancarios, incluyendo facilidades de prestamista de última instancia, seguro de depósitos, requerimientos de capital, supervisión y políticas de cierre. Asimismo, se recomienda la adopción de acciones microeconómicas para mejorar la regulación prudencial, así como la administración bancaria relacionada con el crecimiento


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crediticio desmedido, la pobre evaluación de los préstamos concedidos, el descalce de plazos y monedas, la baja recuperación de préstamos y los débiles controles internos. La autonomía de los bancos centrales y el crucial papel en el sistema de pagos es también de gran relevancia. Muchos de los países latinoamericanos están aplicando este tipo de acciones. Dentro de ellos sobresalen Argentina, Brasil, Chile, Jamaica, México, Venezuela, la mayoría de los cuales coincidentemente experimentaron crisis bancarias con grandes costos fiscales. Las modificaciones adoptadas han sido moldeadas por la propia historia de cada país, donde destaca la naturaleza de las crisis y las presiones regulatorias enfrentadas. Costa Rica también se encuentra inmersa en este proceso, pero el sistema bancario predominantemente estatal constituye un obstáculo para avanzar de manera más acelerada.

BIBLIOGRAFÍA Banco Mundial. 1993. Latin America and the Caribbean: a decade after the debt crisis. Washington: Banco Mundial. Burki, Shahid Javed y Guillermo Perry. 1997). The long march: a reform agenda for Latin America and the Caribbean in the next decade. Washington: Banco Mundial. Burki, Shahid Javed y Guillermo Perry. 1998. Beyond the Washington Consensus: institutions matters. Washington: Banco Mundial. Camacho, Arnoldo. 1999. Sobre la eficiencia y competitividad de los sistemas financieros en Centroamérica. Mimeo. Kane, Sara y Starrels, John. 1999. Second generation reforms. Washington: Fondo Monetario Internacional. Loría, Miguel. 2000. Reformas Financieras en 1999. San José: Academia de Centroamérica. Mimeo. Williamson, John (editor). 1990. “What Washington means by policy reform”, en Institute for International Economics, 1990, Latin American adjustment: how much has happened? Washington: The Institute for International Economics.

LIZANO-REFORMA VII PARTE 21/1/04 6:12 PM Page 551

SÉTIMA PARTE

LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA CENTROAMERICANA


26. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y COOPERACIÓN MONETARIA EN EL MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO* 26.1

INTRODUCCIÓN

En la actualidad, como parte del PRADIC1 se llevan a cabo importantes trabajos relacionados con la integración monetaria de los cinco países del Istmo. Las tareas emprendidas buscan dilucidar aspectos de no poca monta para los países centroamericanos. Se trata, en efecto, de indagar acerca de las razones de la integración monetaria, los beneficios y costos, como también los factores determinantes de la magnitud de estos beneficios y costos. Asimismo, se examina la ruta más favorable que los países centroamericanos podrían seguir, caso de decidirse a propiciar la integración monetaria de la región. La ruta se dividiría en etapas, cada una de las cuales habría de detallarse adecuadamente, así los países podrían percibir, a cabalidad, los compromisos adquiridos. Para realizar esta importante labor se utiliza la experiencia acumulada por las Comunidades Europeas y se toman en cuenta las circunstancias concretas del proceso de integración económica en la región de Centroamérica. Los resultados de este proyecto suministrarán, a los cinco países, elementos de juicio importantes para tomar decisiones de largo y corto plazo, sobre temas de mucha relevancia para el futuro desarrollo de la región centroamericana. Por ello, el programa del PRADIC ha de contar con el apoyo institucional y financiero para proseguir, sin desmayo,

*

Este documento se elaboró en setiembre de 1993. Algunas de las ideas de este trabajo fueron planteadas originalmente en el Seminario sobre Coordinación y Convergencia Macroeconómica e Integración de Sistemas Financieros (PRADIC/CMCA), marzo de 1993.

1.

El PRADIC (Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integración de Centroamérica) es un programa financiado por el BID y cuyos aspectos relacionados con la integración monetaria regional se desarrollan en el Consejo Monetario Centroamericano. 553


554


hasta completar el cometido. Es mucho lo bueno e importante que de él puede derivarse. Ahora bien, mientras el programa del PRADIC sigue su curso, es conveniente no obstante, considerar la posibilidad de adoptar algunas medidas, con el propósito de aprovechar las oportunidades inmediatas y además, obtener resultados concretos. Éste es precisamente, el objetivo del presente trabajo: sugerir algunas acciones y medidas que en el ámbito de la integración monetaria podrían tomarse. Se encuentra dividido en varias secciones. En la primera se aborda el tema del concepto de la “nueva” integración económica regional. La segunda examina las relaciones entre la “nueva” integración económica regional y la “nueva” política económica. La tercera se refiere a los aspectos monetarios y financieros de la “nueva” política económica. En la cuarta se analiza un posible plan de acción. Y en la quinta y última se hacen algunas observaciones finales que surgen al mirar hacia el futuro.

26.2

LA “NUEVA” INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL

Después de un decaimiento significativo, en la década de los años ochenta, el programa de integración económica centroamericana ha experimentado en los últimos años, una reactivación marcada. Algo parecido ha acontecido a otros programas de integración económica regional en otras latitudes. Es de mucha importancia, empero, percibir una desigualdad de gran trascendencia entre el concepto de la “vieja” integración y el de la “nueva” integración. Cuando la política económica de los países centroamericanos buscaba el crecimiento económico y la industrialización basada en la sustitución de importaciones –el modelo de desarrollo “hacia adentro”– entonces el programa de integración tenía también ese mismo propósito. Hoy, los países del área han decidido cambiar radicalmente el modelo de crecimiento al adoptar un modelo de desarrollo “hacia fuera”, basado en una mayor inserción de la economía nacional en la economía internacional. Entonces el programa de integración económica regional ha de buscar el objetivo básico de la nueva política económica. Por consiguiente, mientras la “vieja” integración buscaba có-


La integración económica y cooperación monetaria en el mercado común centroamericano

555

mo apoyar el modelo de crecimiento “hacia dentro” (sustitución de importaciones), la “nueva” integración busca cómo propiciar el modelo de crecimiento “hacia fuera” (inserción en la economía internacional). Evidentemente, la modificación profunda del modelo de crecimiento y, por ende, de la política económica, ha traído aparejada también cambios significativos en el programa de integración económica regional (IER). A pesar de los cambios experimentados por el proceso de integración económica regional (objetivos, medios, procedimientos), no puede perderse de vista que ciertos aspectos esenciales mantienen vigencia para los países miembros. Valga mencionar tres de ellos, a saber: i.

Los propósitos de la IER no pueden diferir de los objetivos de la política económica de cada uno de los países miembros. Esto ya se percibió al constatar como cuando los países cambian el modelo y la política, otro tanto acontece con el programa de IER.

ii. Los países participan en la IER sólo si consideran que el ritmo de crecimiento será mayor dentro del esquema de integración que fuera de él. De no ser así, evidentemente, el país no participaría en el programa de IER. iii. Los países han de concebir el programa de IER como una manera de ayudarlos a alcanzar los objetivos de la política económica. De no ser así, los países no tendrían mayor interés en el programa. Otro aspecto esencial de la IER es la necesidad de aceptar el principio según el cual los países miembros han de poder participar en el proceso a diferentes velocidades. Tratar lo contrario, es decir, forzar a un país a avanzar a un ritmo más allá de lo que considera conveniente y posible, es dar al traste con el proceso de IER. Éste avanza, sin duda, no debido a los compromisos contraídos sino más bien gracias a los resultados. Éstos permiten tomar nuevos riesgos y nuevas medidas, mucho más que los primeros. Por lo tanto, poco o nada se ganaría tratando de forzar a un país a ir a un ritmo demasiado acelerado. Ser realista, en este caso, significa aceptar la existencia de procesos de IER de diferente intensidad y amplitud. Con el nuevo modelo los países buscan, en cuanto a sus relaciones extrarregionales, lo siguiente:


556

i.


la apertura comercial de la economía nacional, es decir su inserción más profunda en la economía internacional; y

ii. la integración financiera de la economía nacional, es decir, la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos y no únicamente la comercial (punto i anterior). En cuanto a las relaciones intrazonales, es decir, con los demás países centroamericanos, los países buscan principalmente: i.

la consolidación comercial del espacio económico centroamericano mediante la eliminación de los diversos obstáculos al comercio intrarregional;

ii. la consolidación financiera del espacio económico centroamericano, para lo cual se eliminan todos los impedimentos a la libre circulación de capitales dentro de Centroamérica; y iii. el establecimiento paulatino de la libre movilidad de los factores de la producción, sobre todo el trabajo, ya que el capital está incluido en el punto (ii) supra. La mayor inserción –comercial y financiera– en la economía internacional y la consolidación del espacio centroamericano –desde el punto de vista comercial, financiero y del de la movilidad de los factores de la producción– tendrían consecuencias positivas muy importantes. Por cierto permitirían: i.

aumentar las oportunidades de inversión al operar en un mercado más amplio y de esta manera incrementar la división del trabajo, la especialización, la productividad y la acumulación de capital;

ii. mejorar la asignación de los factores de la producción gracias a la competencia externa más recia debido al desmantelamiento del proteccionismo nacional y regional; iii. aumentar las posibilidades de consumo de la población al expandirse y diversificarse las fuentes de abastecimiento; iv. multiplicar las oportunidades de los ahorrantes para diversificar la cartera de activos;



v.

557

incrementar las opciones de los inversionistas y productores para diversificar la cartera de pasivos.

Todos estos efectos vinculados recíprocamente, facilitarán a los países centroamericanos alcanzar mejores niveles de vida. Sin embargo, el cambio en el modelo de desarrollo no sólo ofrece nuevas oportunidades, sino también plantea nuevos retos y crea nuevos riesgos. Los peligros se derivan principalmente de dos hechos: i.

los países se tornan más vulnerables a las influencias externas; los acontecimientos ocurridos en el exterior repercuten más rápida y fuertemente en la situación económica interna; y

ii. los países pierden grados de libertad para usar sus instrumentos de política económica, ya que algunos de ellos no pueden utilizarlos del todo y otros sólo de manera condicionada, en determinadas circunstancias. El problema es entonces patente: debido a la mayor vulnerabilidad, el país debe “defenderse” con más frecuencia, pero a la vez, en vista de la pérdida de grados de libertad en el uso de los instrumentos de política económica, esa “defensa” resulta más difícil. Así, las correas de transmisión de la economía internacional funcionan más activamente y hacen más sensibles a las economías nacionales ante las decisiones tomadas en el exterior. Por ejemplo, las fluctuaciones cíclicas (inflación y depresión) afectan el precio y el volumen de las importaciones y de las exportaciones; los diferenciales de las tasas de interés provocan movimientos especulativos de capital (hot money) y las cambiantes condiciones de la economía internacional determinan el volumen y la dirección de las inversiones extranjeras directas. Puede observarse, pues, como si bien el nuevo modelo ofrece posibilidades promisorias para acelerar el crecimiento económico de los países centroamericanos, no está exento de retos y dificultades, de riesgos y peligros.


558 26.3


LA “NUEVA” INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL Y LA “NUEVA” POLÍTICA ECONÓMICA2

De qué manera puede la IER ayudar a la implantación y al funcionamiento del nuevo modelo de crecimiento “hacia afuera”, es decir, a la mayor inserción –comercial y financiera– en la economía internacional. Varias consideraciones deben señalarse al respecto: i.

La IER ayuda a la inserción en la economía internacional en una área geográfica específica, es decir, aquella cubierta por el programa de integración. En especial, si el arancel externo común del área de integración es relativamente reducido, como ya comienza a acontecer en Centroamérica, entonces las posibilidades de la “desviación” de comercio y sus efectos perjudiciales, serán de poca importancia.

ii. La consolidación del espacio regional permite reducir los costos de transacción, comerciales y financieros. iii. La consideración del área geográfica de la IER como una unidad permite evitar la duplicación de ciertas inversiones en infraestructura (puertos) y de ciertos servicios (investigación agrícola, educación superior, etcétera). iv. La confianza de los agentes económicos –nacionales y extranjeros– aumenta así como la credibilidad en la política económica, por cuanto los países, al participar en un programa de IER, se comprometen a aceptar una determinada disciplina. v.

La obtención de mayores ventajas en las negociaciones internacionales gracias a la acción conjunta de todos los países miembros, ya que la unión hace la fuerza.

2.

Esta sección está tomada, en buena parte, de Lizano (1993).



26.4

559

LOS ASPECTOS MONETARIOS Y FINANCIEROS DE LA “NUEVA” POLÍTICA ECONÓMICA

La “nueva” política económica (inserción internacional e IER) plantea aspectos de suma importancia en el ámbito monetario y financiero. Abordarlos de manera satisfactoria es imprescindible para poder aprovechar las oportunidades y enfrentar los riesgos del nuevo modelo. Los principales son los siguientes: i.

Necesidad de establecer un sistema de pagos intrazonal para hacer frente, de manera expedita, al aumento del comercio y del tránsito dentro del área de integración. El volumen y la frecuencia de los pagos aumentan marcadamente y, por consiguiente, debe facilitarse la realización.

ii. Necesidad de alcanzar un acuerdo sobre los tipos de cambio. Esta decisión es de mucha importancia para permitir a los agentes económicos conocer anticipadamente, el tipo de cambio al cual liquidar las transacciones comerciales y financieras. iii. Necesidad de lograr la libre transferencia de capitales dentro del área de integración y con el exterior. iv. Necesidad de establecer procedimientos para evitar desequilibrios macroeconómicos en los países miembros y, si se dieran, adoptar medidas para conjurarlos. v.

Necesidad de tomar acciones a fin de evitar las posibles consecuencias de los desequilibrios macroeconómicos de un país en los demás países miembros.

Estos cinco aspectos sugieren ya los puntos principales de la cooperación monetaria regional. Sin embargo, la integración monetaria completa va más allá. Los rasgos sobresalientes son: primero, los tipos de cambio fijos entre las monedas nacionales; segundo, la libre convertibilidad de las monedas nacionales (lo cual conlleva la libre movilidad de capitales dentro del área de integración) y tercero, la coordinación de las políticas económicas de los países miembros para evitar los desequilibrios macroeconómicos y sus efectos.


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No pareciera indispensable, aunque puede discutirse la mayor o menor conveniencia, llegar a: primero, sustituir las monedas nacionales por una moneda regional (para efectos prácticos la fijación de los tipos de cambio equivale, en gran medida, a la creación de una moneda regional); segundo, administrar las reservas monetarias internacionales de los países miembros de manera conjunta y tercero, sustituir las políticas nacionales por una política regional, valga decir, crear un banco central para la región en reemplazo del banco central de cada país miembro.3 Es evidente, por lo tanto, la necesidad de proseguir el estudio pormenorizado del tema de la integración monetaria como parte del proceso de IER en el ámbito centroamericano. Concretamente, ¿representan los países del Istmo una unión monetaria de tamaño óptimo?, ¿cuáles son los beneficios y costos que han de esperarse de un proceso de integración monetaria regional para los países miembros?, ¿cuáles son las etapas y cuál el contenido para avanzar, paulatinamente, hacia la consecución de los objetivos deseados?, ¿cuál es la organización institucional más adecuada para administrar el proceso de integración monetaria regional?, ¿cuáles son las medidas de salvaguardia necesarias?, ¿ha de culminar el proceso con la sustitución de las monedas nacionales por una moneda única? Todas estas interrogantes han de recibir adecuada respuesta y para lograrlo se requiere un estudio a fondo como el que se realiza, en la actualidad, en el programa del PRADIC. Ahora bien, es importante tener presente también que en la realidad no se encuentran casos de integración o unión monetaria completos, sino más bien procesos en diverso grado de avance; algunos han logrado progresos significativos y sin embargo, después de cierto tiempo, han retrocedido. De ahí, la importancia de conocer las experiencias acumuladas en otras latitudes y continentes. Sin embargo, como ya se indicó, mientras se concluyen los estudios mencionados es conveniente considerar algunas decisiones que podrían tomarse de inmediato. Este conjunto de medidas bien podría conformar un plan de acción de transición.

3.

Un análisis pormenorizado de los temas abordados en esta sección se encuentra en Lizano (1978).



26.5

561

HACIA EL PLAN DE ACCIÓN

El escenario donde se ejecutaría el plan de acción transitorio tiene las siguientes características principales: i.

La decisión política tomada por los países centroamericanos de avanzar en la IER, incluida la integración, unión o cooperación monetaria, tanto en los aspectos jurídicos (acuerdos, convenios) e institucionales, como en los aspectos relativos a la política económica y social. Hasta dónde llegar y cuándo queda aún por verse. Pero los acuerdos suscritos en las cumbres presidenciales son fiel reflejo de esta decisión.

ii. El progreso ya alcanzado por los países centroamericanos en cuanto a la apertura comercial y a la apertura de la cuenta de capital es significativo. Esto último resuelve, en gran parte, los problemas relacionados con la libre convertibilidad de las monedas nacionales y la libre disposición de divisas así como el de la libre movilidad de capital. iii. La realidad indica que si bien las relaciones económicas entre los países del Istmo son importantes (15-20 por ciento del comercio exterior), no lo son tanto, ya que las relaciones económicas con el resto del mundo son de mayor significado (80-85 por ciento del comercio exterior). Centroamérica es una área mucho menos integrada que, por ejemplo, Europa Occidental o NAFTA. iv. El proceso de la IER en Centroamérica requiere, para poder progresar, resultados positivos. Se necesita mostrar el movimiento andando: obtener resultados que sirvan de base para avances posteriores. Como se afirma con frecuencia, nada tiene tanto éxito como el mismo éxito. A la luz de estas consideraciones, el plan de acción transitorio incluye proposiciones cuyo fin es ayudar a los países miembros a alcanzar los objetivos de estabilidad y apertura, consolidar el espacio económico regional y amortiguar los efectos de posibles desequilibrios ocurridos en alguno de los países sobre los demás.


562


La coordinación de políticas económicas Participar en un proceso de IER en general y específicamente en un programa de unión monetaria, significa, necesariamente, que la política económica de cada uno de los países miembros habrá de llevarse a cabo de manera diferente de cómo se realizaba antes de la puesta en marcha del proceso y del programa. Por supuesto, algo ha de cambiar, sin duda. Las relaciones entre los países pueden caracterizarse (Dobson), en general, por una gama amplia de posibilidades: desde el conflicto, hasta la federación. Entre estos dos extremos se encuentran situaciones intermedias, tales como: la independencia, la cooperación, la coordinación y la integración. La mayor y más intensa interdependencia entre los países miembros –debido a la consolidación del espacio regional– representa una modificación significativa de las políticas nacionales (Wallich). No obliga a los países a dejar de lado los objetivos nacionales pero implica una manera diferente de alcanzarlos. En efecto, por una parte, el país no puede usar los instrumentos de política económica con la libertad que lo hacía anteriormente pero, por otra, Costa Rica logra algún grado de control sobre la manera cómo los demás países utilizan los propios instrumentos de política económica. Por un lado “pierde”, por otro “gana”. Se trata de una manera diferente de ejercer la soberanía. Debe además recordarse que la coordinación de políticas económicas puede referirse a tres aspectos diferentes, a saber: la coordinación de objetivos, la del uso de instrumentos y la de resultados. Asimismo, deben tenerse presentes diferentes objetivos de la coordinación: resolver conflictos entre los países miembros, compensar los efectos inconvenientes de las medidas de un país miembro sobre los demás y prever a fin de evitar los conflictos y los efectos perjudiciales (Swoboda, 1973). La coordinación de la política económica plantea, a no dudarlo, uno de los aspectos más espinosos del proceso del IER. Aún en esquemas de integración ya avanzados como el de las Comunidades Europeas, se presentan serias dificultades. Tal es el caso reciente del procedimiento adoptado por Alemania para financiar el déficit fiscal, ocasionado por



563

la unificación de ambas Alemanias, que puso en manifiesto la decisión de ubicar los intereses nacionales por encima de las responsabilidades regionales. En efecto, Alemania, en lugar de aumentar los impuestos para hacer frente a un mayor gasto público, decidió incrementar la deuda pública interna con lo cual forzó el alza de las tasas de interés en Alemania y, por lo tanto, también en los demás países miembros de la Comunidad Europea. Dado el grado de avance alcanzado por el proceso de integración económica en Centroamérica y las circunstancias imperantes, la coordinación de la política económica, en esta etapa, debería centrarse en los siguientes aspectos:

Coordinación de los objetivos de política económica La labor de los países centroamericanos sobre este tema se facilita dada la coincidencia de las decisiones ya tomadas por cada uno de ellos, por ejemplo, en cuanto a cambiar el modelo de desarrollo e implantar uno basado en la apertura de la economía y la inserción en la economía internacional. De igual manera, los cinco países han decidido luchar por asegurar y mantener los principales equilibrios macroeconómicos. Esto equivale a luchar contra la inestabilidad de los precios (la inflación) y de los tipos de cambios y, asimismo, ejercer un estricto control sobre las finanzas públicas. Estas decisiones, tomadas por cada uno de los países, desbrozan el terreno y ayudan en mucho a la tarea de coordinar, regionalmente, los objetivos de la política económica. En concreto, se requiere una instancia institucional de carácter regional –el Consejo Monetario Centroamericano, CMCA– donde los países puedan precisar y sistematizar los objetivos, así como compatibilizar y dar coherencia a la política económica. Se busca específicamente, evitar: el proteccionismo, el control de los movimientos de capitales, la inflación, el déficit fiscal, la inestabilidad cambiaria y de las tasas de interés, así como la devaluación con el propósito de promover las exportaciones. En síntesis, se trata, en cuanto a la política comercial, de adoptar en general la política de libre cambio y en cuanto a la política monetaria, aplicar a pie juntillas el gold standard tal como lo entiende Meade (Meade, 1957). En el tanto los cinco países acepten estos objetivos, entonces la coordinación


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regional se simplificaría. Un código de conducta de esta naturaleza ayudaría en mucho a la IER.

Análisis de la coyuntura La coordinación regional, desde el punto de vista de la coyuntura, tiene el propósito básico de evitar las crisis y los conflictos en el corto plazo. Para ello debe analizarse la evolución y las perspectivas de cada una de las economías del Istmo, en forma periódica –cada semestre–, en el seno del CMCCA. De esta manera, es posible prever los problemas, hacer las sugerencias del caso, promover la disciplina y buscar la convergencia. No se trata, en esta etapa, de establecer objetivos en cuanto a los resultados específicos de la política económica, ello quedaría para una etapa posterior, pero sí se comenzaría a establecer, poco a poco, un récord sobre el comportamiento de cada país.

El Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria (FOCEM) El FOCEM está llamado a desempeñar un papel muy importante en el proceso de integración monetaria. A pesar de los esfuerzos de los países por cumplir a cabalidad el código de conducta establecido y tratar de alcanzar sus objetivos deben reconocerse las dificultades inevitables. En no pocas ocasiones, los países deben hacer frente a ciertos desequilibrios macroeconómicos. En aras de subsanarlos cuanto antes y de reducir al mínimo posible los efectos en la situación económica de los demás países miembros, es necesario establecer en la región centroamericana una instancia para ayudar a los países a salir de este tipo de problema. Ese organo es el FOCEM que funcionaría siempre como parte del CMCA. La tarea básica consiste en suministrar apoyo financiero (otorgar préstamos) a aquellos países con dificultades de balanza de pagos, dispuestos a poner en marcha un plan de estabilización para restablecer el equilibrio. Funcionaría así, como un Fondo Monetario Internacional en el ámbito regional y jugaría el papel, por así decir, de una primera trinchera. El FOCEM debería poder también hacer operaciones pasivas y activas en divisas, en los diferentes países a fin de ayudar, en ciertas



565

circunstancias, por ejemplo, cuando se presenta una afluencia de capitales especulativos que propicia la reevaluación de la moneda nacional. lo cual perjudica el esfuerzo exportador. El FOCEM deberá modificarse institucional y financieramente. Desde el punto de vista institucional, su membresía debe ampliarse, no ya con países extrarregionales, como en el caso del BCIE, sino con instituciones internacionales por ejemplo, el BID, el FMI y las Comunidades Europeas. De esta manera, habría cierta garantía de una administración adecuada y de evitar así las prácticas de años atrás. Se obtendría además, asistencia técnica valiosa en temas complejos y difíciles. Desde el punto de vista financiero, se ampliaría la base: los cinco países miembros mantendrían en el FOCEM cierta proporción de sus reservas monetarias internacionales y los organismos internacionales harían aportes especiales. La participación de los organismos internacionales daría credibilidad y confianza en el proceso de IER a terceros países. En especial, la presencia del FMI revestiría especial significado, por varias razones: la disponibilidad de asistencia técnica, el apoyo financiero y el análisis conjunto por parte del FOCEM y del FMI de la situación económica de cada país miembro. Remozar y fortalecer el FOCEM es una tarea importante y urgente. Sería un paso muy importante en la consolidación de la integración monetaria de la región centroamericana.

El uso de las monedas nacionales Dos de los países del área –El Salvador y Guatemala– han acumulado una valiosa experiencia en cuanto al uso de sus monedas nacionales –el colón salvadoreño y el quetzal– para cancelar y pagar las operaciones –comerciales y de otro tipo– entre los agentes económicos de ambos países. Esta experiencia debería generalizarse a los cinco países de Centroamérica. Se trata de un sistema de pagos intrazonal en el cual los bancos centrales de la región mantienen sus manos afuera. En efecto, los bancos centrales no garantizan los tipos de cambio, ni asumen responsabilidades frente a los otros bancos centrales. Los agentes económicos (importado-


566


res, exportadores) son quienes asumen el riesgo, no solo de escoger sus deudores, sino también de las posibles modificaciones del tipo de cambio. Ellos deben hacer sus propias estimaciones, al recibir o entregar monedas de otros países, acerca de la devaluación o revaluación de las diferentes monedas. Cuanto mayores y más frecuentes sean las fluctuaciones de una moneda, menor será el uso que los agentes económicos acepten hacer de ella y viceversa. El uso de las monedas nacionales presenta varias ventajas: i.

le permite a los países llevar a cabo diversas transacciones comerciales y financieras, dentro del área de integración, sin necesidad de utilizar divisas internacionales en general escasas;

ii. al no participar los bancos centrales en el sistema de pagos se les evita el peligro de asumir riesgos cambiarios; y iii. los agentes económicos asumen ellos mismos los riesgos cambiarios y al descontarlos determinan, mediante operaciones de arbitraje, la solidez o la debilidad de cada una de las monedas de la región.

La consolidación del espacio financiero No sólo es necesario en el proceso de IER la consolidación del espacio comercial (libre comercio intrazonal), sino también la del espacio financiero regional. En efecto, debe ser posible a un guatemalteco adquirir, en la bolsa de valores de Costa Rica, acciones de una empresa salvadoreña con moneda de Honduras, o bien, a un salvadoreño adquirir títulos de empresas costarricenses, en la bolsa de valores de Honduras, con moneda guatemalteca. Los empresarios deben poder obtener crédito o vender sus valores en un país para hacer inversiones en otro, es decir, una empresa hondureña podría obtener un préstamo (o vender su papel) denominado en quetzales, en la bolsa de valores de El Salvador, para hacer inversiones en Costa Rica. Este tipo de transacciones ha de ser no sólo posible, sino propicias. Para ello es necesario un programa de trabajo de las diferentes bolsas centroamericanas. Éste debe incluir desde coordinar los sistemas electrónicos de información y disposiciones sobre custodia, hasta uniformar



567

las normas requeridas para facilitar la compra y venta de títulos, así como establecer sistemas de liquidación y de compensación. Además, es indispensable adecuar la legislación de cada país a fin de poder realizar, con fluidez, las operaciones bursátiles, con la participación de puestos de bolsa, bancos, sociedades de inversión, compañías de seguros y fondos de pensiones. No debe ponerse mayor atención en intentar uniformar los costos de los diferentes mercados financieros, por ejemplo, las comisiones de las bolsas de valores, por cuanto la competencia se encargará de establecer la necesaria convergencia. La ejecución del plan de trabajo ayudaría a lograr la movilidad de capitales, para propósitos de inversión y de ahorro financiero. Así, los inversionistas pueden adecuar la cartera de pasivos y los ahorrantes la de los activos, de acuerdo con las perspectivas de rentabilidad, el comportamiento de las tasas de interés y las condiciones generales de riesgo. Por ende, se progresaría considerablemente, en la consolidación del espacio financiero regional. Las ventajas principales son las siguientes: i.

la mejor asignación de factores de la producción en el área de integración;

ii. la convergencia, tanto de las tasas de interés, como de los costos de las transacciones financieras; y iii. la diversificación de los productos y los servicios financieros. La posibilidad de establecer el libre comercio de títulos gubernamentales y públicos en general, ha de posponerse, sin embargo, hasta tanto los países logren un acuerdo sobre el financiamiento de las inversiones públicas y la política de tarifas de servicios públicos. Así, por ejemplo, no podría permitirse al Gobierno de Costa Rica vender los títulos propios en el mercado financiero guatemalteco, es decir, captar ahorro en Guatemala, si el Gobierno costarricense otorga financiamiento subsidiado (en el caso límite una donación presupuestaria) al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), lo cual permitiría a la entidad eléctrica reducir tarifas y esto, a la vez, pondría a los productores de Costa Rica en mejor posición competitiva, en el mercado guatemalteco. Por consiguiente, mientras los países miembros de IER se ponen de acuerdo en la política de financiamiento de las inversiones públicas y de las tarifas de los servicios públicos, es difícil permitir el libre comercio de títulos valores gubernamentales.


568


Disposiciones sobre el tipo de cambio El sistema cambiario que llegue a ponerse en vigencia en el ámbito regional depende esencialmente del grado de coordinación de las políticas nacionales acordado por los países. Cuanto mayor sea el grado de independencia, menor el compromiso acerca de los tipos de cambio. Cuanto menor sea el grado de independencia, mayor será la posibilidad de establecer tipos de cambio fijos y, posteriormente, llegar a establecer una moneda común en el área de integración. Evidentemente, las modificaciones del tipo de cambio son consecuencia de las políticas nacionales. Ahora bien, en la actualidad, los países centroamericanos no deben caer en la tentación de adoptar un sistema de tipos de cambio fijos. No existe aún la disposición política de suscribir acuerdos regionales necesarios para coordinar las políticas nacionales de manera tal de poder mantener un compromiso de esta naturaleza. Sería, por consiguiente, un acuerdo efímero: rápidamente el ritmo de inflación diferente, en cada uno de los países miembros, obligaría a modificar los tipos de cambio. La posibilidad de establecer bandas de fluctuación tampoco pareciera viable en esta etapa de la integración. En efecto, en vista de lo dicho en el párrafo anterior, las bandas, de llegar a establecerse, deberían ser tan amplias que para efectos prácticos existiría un sistema de tipos de cambio fluctuante. En la etapa actual los países deben buscar dos objetivos: (i) en el ámbito nacional, establecer y aprender a administrar un sistema de flotación sucia y (ii) en el área de integración, permitir la libre flotación entre las monedas nacionales, mediante el uso de las monedas nacionales. Además, se propiciaría la convergencia macroeconómica de acuerdo con las propuestas hechas anteriormente en la sección sobre la coordinación de las políticas nacionales. En el tanto esta convergencia ocurra, la necesidad de ajustar los tipos de cambio intrazonales tendería a disminuir. Después de asegurar un marco firme de estabilidad macroeconómica, entonces sí puede proceder a establecer un sistema de bandas, amplio y flexible al principio, para luego reducir, paulatinamente, el margen de las fluctuaciones permitidas.



569

OBSERVACIONES FINALES

26.6

1. El plan de acción transitorio esbozado en los cinco puntos señalados en la sección anterior, bien puede parecer poco elaborado, además de tímido e insuficiente. Sin embargo, a estas alturas del proceso de integración es difícil pretender mucho más. Si se trata de forzar el ritmo, no se iría muy lejos y se correría el riesgo de echar a perder el avance ya logrado. Es necesario aprender a caminar antes de intentar correr. 2. La IER es un proceso. Como tal, sólo puede avanzar poco a poco, paso a paso. Por tanto, los países deben: i.

Aprender a administrar, en forma adecuada, el espacio económico consolidado y específicamente, el proceso la integración monetaria; y

ii. Percibir y apreciar los beneficios de la IER, en términos de crecimiento, estabilidad y equidad. Resultan ser mayores que los costos, desde el punto de vista de la mayor vulnerabilidad y de los problemas del desarrollo equilibrado. Esto último se logra gracias a las medidas de salvaguardia y de compensación adoptadas, así como a las redes de seguridad puestas en vigencia. ¡Ha de probarse, en los hechos, que los paracaídas realmente, funcionan! 3. No se ha encontrado aún la receta definitiva para administrar, en forma acertada y de manera permanente, la demanda efectiva. Por lo tanto, toda política económica presenta deficiencias, experimenta fluctuaciones y sufre vicisitudes. Esto es inevitable. Por ello mismo, los países, con toda razón, desean ser precavidos y prudentes. Por consiguiente, en la etapa actual de la integración monetaria, debe avanzarse, simultáneamente, en dos frentes: primero, en la coordinación de la política económica de los países miembros y segundo, en la adopción de medidas para minimizar los efectos perjudiciales ocasionados por una coordinación aún incompleta. 4. Al mirar el futuro, en el largo plazo, el punto de mayor significación de la integración monetaria regional, se refiere, sin duda, a la posible sustitución de las monedas nacionales por una nueva. Dos son


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las opciones. Por una parte, crear una nueva moneda regional en sustitución de las cinco monedas nacionales. Se establecería, asimismo, una autoridad monetaria regional. Por otra parte, seguir el camino panameño, es decir, adoptar alguna divisa internacional, por ejemplo, el dólar de los Estados Unidos, como moneda regional y sustituir las monedas centroamericanas. La opción a retenerse depende de múltiples consideraciones y es, evidentemente, uno de los temas importantes sobre los cuales debe tomarse una decisión. Sí pareciera necesario, a la luz de las experiencias recientes de las Comunidades Europeas, considerar seriamente la posibilidad de pasar directamente de la primera etapa de la integración monetaria –la fluctuación “sucia” en cada país– a la tercera etapa –la moneda y el banco central regionales– sin pasar por la segunda –el sistema de bandas. Este último sistema es útil para alcanzar ciertos objetivos, como por ejemplo: primero, hacer frente a fluctuaciones coyunturales moderadas; segundo, absorber cambios “fundamentales”, según la terminología del Fondo Monetario Internacional, consecuencia de modificaciones de la productividad o de los términos de intercambio y tercero, ayudar a “empujar” y “forzar” suavemente a los países miembros a observar determinadas políticas. A pesar de estos aspectos positivos, el sistema de bandas es incapaz de sobrevivir ante los embates y maniobras de los especuladores. Ellos tienen suficiente capacidad para hacer zozobrar el sistema de bandas como lo han puesto en manifiesto en Europa Occidental, en los últimos tiempos. Y cada vez que el sistema de bandas debe ampliarse, es decir, para efectos prácticos, abandonarse, representa un retroceso significativo del cual se tarda bastante tiempo en recuperarse. Por ello, es preferible primero, intensificar el proceso de coordinación de las políticas nacionales y, una vez alcanzados por parte de los países miembros, ciertos indicadores básicos (inflación, deuda pública/PIB, déficit fiscal/PIB), durante cierto número de años, pasar luego de manera directa, a la constitución de la autoridad monetaria regional y al establecimiento de la moneda común, sin dar oportunidad a los especuladores de crear perturbaciones cambiarias.



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5. El plan de acción transitorio surtirá efecto en el tanto resulte ser un elemento positivo para ayudar a las economías centroamericanas a: •

consolidar el espacio regional (comercial y monetario);

•

ayudar a “presionar” a los países a adoptar determinadas políticas económicas nacionales, pero sin hacerlo de manera exagerada porque entonces se entorpecería el proceso; y

•

amortiguar los efectos perjudiciales, consecuencia de las fluctuaciones coyunturales de un país miembro sobre los demás.

Si el plan de acción transitorio ayuda a alcanzar estos objetivos, su contribución a la IER será, sin dudarlo, significativa.

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Eduardo Lizano Escritos Sobre Reforma Financiera

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