0
EKONOMSKA POLITIKA skripta
Tuzla, 2007.
1 UNIVERZITET U TUZLI
Prof dr Kadrija Hodžić
EKONOMSKA POLITIKA I i II 5..
skripta –
Tuzla, decembar 2007.
2
Sadržaj str. EKONOMSKA POLITIKA I 1. Pojam i sadržaj ekonomske politike 1.1. Pojam ekonomske politike 1.2. Zašto je neophodno uplitanje države u ekonomiji 2. Komponente ekonomske politike 2.1. Ciljevi ekonomske politike 2.2. Instrumenti ekon omske politike 2.3. Nosioci ekonomske politike 2.4. Odnos ciljeva ekonomske poltike 3. Tržište i država u ekonomskoj politici: ekonomske teorije i koncepcije ekonomske politike 3.1. Teorijske koncepcije ekonomske politike 3.2. Historijski uspostavljeni odnosi tržišta i države 3.3. Ekonomska politika u modelima ekonomskog razvoja 4. Najvažnije komponente ekonomske politike 4.1. Monetarna politika 4.2. Fiskalna politika
3 3 4 6 6 9 13 20
EKONOMSKA POLITIKA II
46 46 47 51 56 56 63 65 66 72 72 73 81 81 83 92
5. Primjena i tipovi ekononomske politike 5.1. Program ekonomske politike 5.2. Strukturni aspekti ekonomske politike 5.3. Tipovi (vrste) ekonomske politike 6. Stabilizaciona ekonomska politika 6.1. Osnovne odlike stabilizacione ekonomske politike 6.2. Pojam i vrstre stabilizacionih programa 6.3. Karakteristike stabilizacionih programa 6.4. Ostvarivanje i efikasnost ekonomskih politika 7. Ekonomska politika zemalja u tranziciji 7.1. Neefikasnost socijalističkih ekonomskih sistema i politika 7.2. Pojam i sadrćaj ekonomske tranzicije 8. Ekonomsii sistem i ekonomska politika BiH 8.1. Administraivno uređenje i ekonomski sistem BiH 8.2. Monetarna politika BiH 8.3. Fiskalni sistem i politikia u BiH
20 26 28 32 32 35
3 PRVI DIO
POJAM I SADRŽAJ EKONOMSKE POLITIKE 1. POJAM EKONOMSKE POLITIKE Načinom i sadržajem aktiviranja države u privredama pojedinih zemalja bavi se naučna ekonomska disciplina pod nazivom ekonomska politika. Na to ukazuje i etimološko značenje pojma «ekonomska politika», koje potiče od antičkih koncepata oiconomia i politica. Iz koncepta Oiconomia (gr., oikos = kuća, gazdinstvo, grad; nomos = red, pravilo zakon) proizašao je izraz ekonomija, kao izraz za privređivanje, odnosno ekonomsku aktivnost kojom se stvaraju dobra za zadovoljavanje potreba u društvu, dok koncept politike ima etimološko porijeklo u izrazima: grčki politikos = javni, državni, i lat. politica = državni poslovi, i pokriva «djelatnost koja se tiče države». U najopćijem značenju ova dva izraza, ekonomska politika predstavlja uticaj države na ekonomsku aktivnost, odnosno: «organiziranje i usmjeravanje tokova ekonomske aktivnosti u okviru jedne države.1 U naučno-predmetnom smislu, ekonomska politika je složen pojam koji podrazumjeva slijedeće:2 (1) Ekonomska politika je akcija usmjerena na ostvarivanje postavljenih ciljeva, koja je utemeljena na skupini teoretskih načela i praktičnih potreba ekonomije, odnosno društva i države. (2) Ekonomska politika je svjesno djelovanje države i društva u ekonomskoj sferi ukupnog života. (3) U užem smislu, ekonomska politika je praktična djelatnost sa nizom mjera i instrumenata u reguliranju privrednog života, koje provodi država. (4) Ekonomska politika je i posebno područje ekonomske nauke. Zaključujemo da je ekonomska politika ukupnost ekonomsko-političkih akcija države u nekoj zemlji, što se može odrediti i kao skup znanja i principa kojima se rukovodi država (ili neki njen organ) usmjerenih na ostvarivanje određenih ekonomskih ciljeva. U ekonomskoj teoriji pojam ekonomske politike se koristi za označavanje dva sadržaja: (1) Aktivnost države i drugih nosilaca ekonomsko–sistemskih i ekonomsko–političkih odluka i mjera (makroekonomski subjekti) u cilju stvaranja odgovarajućeg društvenog ambijenta, koji će omogućiti ekonomsku stabilnost i razvoj. (2) Kao naučna disciplina u okviru ekonomske nauke, koja, polazeći od makroekonomske teorije, se bavi analiziranjem stanja i formuliranjem mjera i instrumenata kojim se rješavaju određeni problemi ili dostižu postavljeni ciljevi. Makroekonomska teorija podrazumjeva naučno proučavanje i utvrđivanje zakonitosti u funkcioniranju ekonomske aktivnosti društva u cjelini, koje treba da budu okvir za praksu Dok makroekonomska teorija objašnjava ekonomski sistem i makroekonomske agregate (GDP, inflaciju, zaposlenost i nezaposlenost, platni bilans, devizni tečaj i dr.), ekonomska politika «otkrića» makrekonomske teorije koristi kao oruđa za postizanje željenih ciljeva. 1 2
K. Begić, Ekonomska politika, Univerzitetska knjiga, Sarajevo, 1998, str. 11. Prema M. Crkvenac, Ekonomska politika, Informator, Zagreb, 1997., str. 6.
4 Odnosno, makroekonomska teorija postavlja dijagnozu i propisuje lijekove, a ekonomska politika provodi terapiju. Dakle, ekonomska politika, koristeći makroekonomska teorijska saznanja i kategorije, daje operativni mehanizam usmjeren na konkretnu ekonomsku praksu, odnosno pospješivanje ekonomskog blagostanja društva (rast proizvodnje, rast GDP, stabilne cijene i sl.). Izučavanje ekonomske politike podrazumjeva razumjevanje procesa kojim vlada donosi odluke, odnosno obavlja javne ekonomske akcije, i to na tri razine: 3 (1) Izbora ekonomskih ciljeva (razina tekućih izbora), (2) Razini institucionalnih (konstitucionalnih) izbora, do kojih dolazimo kada znamo koji su ciljevi društva i kako ekonomija funkcionira pod različitim institucijama. Standardne makoekonomske institucije su tržište i vlade, a ekonomska nauka analizira pitanja do koje mjere vlada zamjenjuje tržište i obratno, do kojeg stepena puštamo tržište da slobodno djeluje. (3) Razini identifikacije društveno poželjnih ciljeva (društvenih preferencija). Radi se o preferencijama različitih skupina društvene zajednice, pa ekonomska politika nastoji identificirati društvene ciljeve (razina društvenog izbora) Na kraju, treba napomenuti da ekonomska politika može služiti kao «vodić za javnu akciju» svakako uz pomoć različitih disciplina: osim ekonomske analize potrebno je uključiti filozofiju, političke nauke, ustavno i administrativno pravo, ekonometriju i mnoge druge.
2 ZAŠTO JE NEOPHODNO UPLITANJE DRŽAVE U EKONOMIJU Ekonomska stvarnost odstupa od modela perfektne (savršene) konkurencije, pa dolazi do ispoljavanja nedostataka tržišta, odnosno tzv. «tržišnih grešaka». Usljed toga privreda ulazi u stanje poremećene ravnoteže i ispoljavanje suboptimalne efikasnosti u alokaciji resursa, shvaćene u Paretovom smislu. Takva nestabilnost tržišnog sistema ima niz negativnih posljedica: nestabilan tempo ekonomskog rasta i cikličan karakter ekonomskog razvoja, nedovoljno iskorištenje faktora proizvodnje, pojavu nezaposlenosti, nestabilnost cijena i pojavu inflacije. Velika ekonomska kriza 1929. godine je bila najbolji primjer ispoljavanja ovih tržišnih grešaka: u zapadni zemljama GDP je tih godina pao na jednu trećinu; nezaposlenost je dostigla stopu od 25 %; berze su doživljele krah; farmeri nisu mogli vraćati svoje hipotekarne kredite pa su banke propadale, itd., a mnogi pojedinci su izgubili bukvalno sav svoj novac. Ovo su razlozi zbog kojih je neophodna državna intervencija (kako je to pokazao John Maynard Keynes svojom knjigom Opća teorija zaposlenosti, kamata i novca, 1936. godine). Dakle, država mora imati aktivniju ulogu u procesu uspostavljanja ravnoteže i ispravljanju nedostataka tržišta (u ove nedostatke ubrajamo: monopole, eksteranalije i javna dobra). Da bi otklonile nedostatke tržišnog mehanizma savremene države nasuprot nevidljivoj ruci (slobodno tržište) uvode vidljivu ruku države, kojom se obezbjeđuje ekonomska efikasnost, pravednija raspodjela, makroekonomska stablizaciona politika i nacionalni interesi u međunarodnoj ekonomiji. To priznaju i najkonzervativniji ekonomisti opredjeljeni za slobodno tržište, iako među ekonomistima nije postignuta saglasnost koliko država zaista može efikasno ispravljati nesavršenosti tržišta. No ono što je sigurno, kako konstatuju Samuelson i Nordhaus, je da su „obje polovice – tržišna i državna – neophodne za zdravo funkcioniranje privrede. Upravljanje savremenom privredom bez bilo koje od njih, je poput pokušaja da se zaplješće jednom rukom.“4 3
N. Acocella, The Foundations of Economic Policy, Values and Techniques, The Press Syndicate of the University of Cambridge 1998., str.2-3. 4 Ova konstatacija je izrečena u XIV izdanja njihove Ekonomije.
5
Svetac zaštitnik (makro)ekonomske politike – J.M Keynes «Svaka rasprava o (makro)ekonomskoj politici mora započeti s J. M. Keynesom (1883.-1946.). Ovaj britanski ekonomist bio je svestrani genij koji se istaknuo i na području matematike, filozofije i književnosti, kolekcionar je knjiga i umjetničkih slika, sudionik najviših intektualnih krugova svoga vremena u tzv. «blumsberijskoj grupi kojoj su pripadali Virđinija Vulf, Klajv Bel, Litin Strejči, a povrh svega toga bio je stručnjak za berzanske spekulacije na kojima je stekao ogromni imetak kojim je mogao ne samo lično udobno živjeti nego i finansirati svoj Kings'College u Cambridgeu.» Objavljivanje njegove knjige «Opća teorija zaposlenosti kamate i novca», 1936., u povijesti ekonomije usporedivo je po značaju sa izlaskom «Bogatstva naroda» A. Smita, 1776. Do pojave ove knjige ekonomisti nisu proučavali uzlazne i silazne trendove u poslovnom ciklusu kao neizbježne, poput plime i oseke, zbog čega su bili zatečeni pred Velikom krizom 1929. Keynes je, razotkrivši nedostatke do tada vladajuće klasične teorije i ekonomskog liberalizma, dokazao da slododno tržište ne može automatski stvoriti ukupnu tržišnu tražnju koja je potrebna za ostvarenje pune zaposlenosti. Tek u toku i poslije ove Velike ekonomske krize počelo se s diferenciranim pristupom analizi ekonomskog života i utemeljenjem (regulatornih) ekonomskih funkcija države, kao okvirnim predmetom ekonomske politike, kojima se potiče zaposlenost, proizvodnja, kupovna moć i obezbjeđuje stabilnost cijena. Keynesove djelo izvršilo prevrat u ekonomskoj teoriji, te se često govori i o "Keynesijanskoj revoluciji", koja je donijela dvostruku promjenu u odnosu na dotadašnju ekonomsku misao: a) Keynes je ustvrdio da visoka nezaposlenost i nedovoljno iskorišteni kapaciteti mogu opstati u tržišnim ekonomijama, b) da vladina ekonomska politika (fiskalna i monerna) može utjecati na proizvodnju i tako smanjiti nezaposlenost i skratiti razdoblje ekonomskog pada. Nakon Drugog svjetskog rata keynesijanski pogledi su služili kao osnova formiranja ekonomskih politika zapadnih vlada.Nakon neoliberalnog prevrata 1970-ih i početkom 1980-ih godina kada se neoliberalna ekonomija okrenula protiv javne intervencije, smanjivajući vlade na minimum, «danas tek mali broj ekonomista vjeruje da intervencija vlade može ukloniti poslovne cikluse, kao što su to keynesijanci nekad obećavali, a ni ekonomija ni ekonomska politika od Keynesova velikog otkrića više nisu iste.» Prema: Samuelson, Nordhaus, Ekonomija, MATE, Zagreb, 2007, str. 407.
DRUGI DIO
KOMPONENTE EKONOMSKE POLITIKE
6
Ekonomska politika se strukturira u svoje komponente, koje čine: (1) Ciljevi ekonomske politike, kojima se oodređuju poželjna ekonomska stanja države i društva; (2) Nosioci (subjekti) ekonomske politike, koji su ovlašteni i zaduženi da ostvare postavljene ciljeve, i (3) Instrumenti (alati) ekonomske politike, kojima se obezbjeđuje ostvarenje postavljenih ciljeva.
1 CILJEVI EKONOMSKE POLITIKE Ciljevi ekonomske politike su objektivizirano formulisana poželjna ekonomska stanja za određeni vremenski period Ciljevi ekonomske politike izvode se iz koncepcije razvoja, što znači iz osnovnog projekta nekog društva (na koji je neminovan uticaj političkog faktora), ali i iz ekonomske teorije i karakteristika konkretne ekonomije jedne države. Ciljevi mogu biti dugoročni i kratkoročni.5 Klasifikacija ciljeva ekonomske politike I. Dugoročni (strukturni) ciljevi GLAVNI: 1. Povećavanje proizvodnje (ekonomski rast) 2. Poboljšanje alokacije i iskorištenost faktora proizvodnje 3. Zadovoljavanje kolektivnih potreba 4. Ravnomjernija raspodjela bogatstva i dohotka 5. Zaštita i stimuliranje razvoja pojedinih sektora i grana privrede 6. Regionalni razvoj
II. Kratkoročni (konjuktirni) ciljevi: 1. Puna zaposlenost 2. Stabilnost cijena 3. Poboljšanje izvoza
SPOREDNI: 1. Poboljšanje lične potrošnje, 2. povećavanje veličine i poboljšanje strukture populacije 3. Skraćivanje radnog vremena Izvor. M. Crkvenac, op. isto, str. 11.
Dugoročni ciljevi predstavljaju etapne ciljeve ekonomske politike u ostvarivanju dugoročne politike razvoja (ekonomski rast, zaposlenost, ekonomska stabilnost, strukturno prilagođavanje, poboljšanje ekonomskih odnosa s inostranstvom, itd.). Najvažniji dugoročni ciljevi ekonomske politike su: (1) Povećanje proizvodnje, odnosno stope ekonomskog rasta (ako je veća stopa ekonomskog rasta, onda se povećava i zaposlenost, rast životnog standarda, smanjuje se siromaštvo, povećavaju se izvoz i proizvodnja, itd. (2) Poboljšanje alokacije i iskorištenost faktora proizvodnje podrazumjeva: stimuliranje unutrašnje konkurencije, povećanje mobilnosti radne snage i kapitala u zemlji, 5
M. Crkvenac, isto.
7 stimuliranje međunarodne podjele rada, te iskorištenost faktora prozvodnju na nivou iskorištenosti granice proizvodnih mogućnosti. (3) Zadovoljavanje kolektivnih potreba (javna dobra i usluge) označava obezbjeđenje dobara i usluga čije su koristi dostupne cijeloj zajednici (organi uprave, javno zdravstvo i obrazovanje, odbrana zemlje i zaštita građana, putevi, parkovi i sl.). udio javnih dobara i usluga u savremenim ekonomijama i životu ljudi uopće je sve veći, a time i obaveza društva da izdvaja sredstva, obezbjeđuje i reprodukuje javna dobra, što privatna inicijative i tržište ne mogu da obezbjede, niti za to imaju ekonomski interes. (4) Ravnomjernija raspodjela bogatstva i dohotka. Kao najčešći ciljevi ekonomske politike, koji ujedno služe i za mjerenje makroekonomske aktivnosti, pojavljuju se:6 (1) Visoki nivo nacionalne proizvodnja, (2) Visoka zaposlenost, (3) Stabilnost cijena (4) Međunarodna razmjena 1.1. PROIZVODNJA Cilj ekonomije svake zemlje je proizvodnja što većih količina dobara/usluga kako bi se zadovoljile stalno rastuće potrebe ljudi. Izražavanje ukupne količine dobara/usluga moguće je jedino sabiranjem (agregiranjem) tržišnih vrijednosti svih finalnih dobara/usluga Najobuhvatnija mjera ukupne proizvodnje na nivou makroekonomije jedne zemlje je bruto domaći proizvod (GDP – Gross Domestic Product). GDP je «mjerilo tržišne vrijednosti svih roba i usluga finalne tražnje proizvedenih u jednoj zemlji tokom jedne godine.» Izražava ga zbir vrijednosti lične potrošnje, bruto investicija, državnih izdataka i neto izvoz. Izražen na ovaj način, GDP mjeri ukupni uspjeh ekonomije jedne zemlje. Kako se radi o složenoj kategoriji, razlikujemo: (1) Nominalni GDP, (2) Realni GDP i (3) Potencijalni GDP Kako se GDP izražava u vrijednosnim pokazateljima to postoji mogućnost da se promjene cijene odraze na veličinu GDP i bez promjene ukupnog fizičkog obima proizvodnje. Da bi izbjegli ovu mogućnost GDP iskazujemo u obliku nominalnog i realnog GNP-a. Nominalni GDP je mjeren u tekućim tržišnim (promjenjivim) cijenama, a realni je procijenjen u stalnim (nepromjenjivim) cijenama. Rast realnog GDP, zapravo, izražava ekonomski rast. Ekonomski rast je dugoročno povećanje proizvodnje, odnosno, uvećanje realnog bruto društvenog proizvoda. Postojanje ekonomskog rasta pretpostavka je zadovoljavanja stalno rastućih potreba ljudi, pa je ekonomski rast osnovni ekonomski i politički cilj svake zemlje. Ekonomski rast se kvantitativno izražava na različite načine, a najčešće pomoću pokazatelja stope rasta GDP per capita u određenom razdoblju. U dugom roku (10-20 godina), ekonomski rast govori o napredovanju nacionalne ekonomije, odnosno „ekonomski rast, dugoročno, najznačajniji je faktor ekonomskog uspjeha nacije.“ Drugačije rečeno, ekonomski rast se ostvaruje kada se granice proizvodnih mogućnosti pomiću naviše kao izraz povećavanja kapaciteta za proizvodnju u nekoj nacionalnoj privredi. Stopa rasta proizvodnje određuje stopu kojom raste standard 6
P. Samuelson, W. Nordhaus, Ekonomija, MATE, 2000, Zagreb.
8 stanovništva jedne zemlje. Godišnje povećavanje GDP u odnosu na baznu godinu pokazuje stopu ekonomskog rasta. Ukupne mogućnosti proizvodnje jedne zemlje (stanje pune zaposlenosti, odnosno punog korištenja faktora proizvodnje) izražava potencijalni GDP. Potencijalni GDP (potencijalni proizvod) je dugoročni trend realnog GDP i predstavlja dugoročne proizvodne mogućnosti, koju makroekonomija jedne zemlje može ostrvariti uz održavanje stabilnih cijena. Potencijalni proizvod određen je: - raspoloživošću faktora proizvodnje i - efikasnošću kojom se ovi faktori kombiniraju (razvoj tehnologije, dostignuti nivo preduzetništva, obrazovanje i sl.). Stvarni GDP je obično manji od potencijalnog GDP-a. Razlika između potencijalnog i stvarnog GDP-a naziva se GDP jaz (GDP gap). Izražen GDP jaz znači da ekonomija zemlje djeluje unutar granica svojih proizvodnih mogućnosti, i da zaostaje u ekonomskom rastu. Cilj makroekonomske politike je GDP jaz bude što manji, odnosno da se stvarni GDP što više približi potencijalnom GDP-u. 1.2. ZAPOSLENOST
Zaposlenost kao cilj makroekonomske politike se izražava kao ostvarenje visoke zaposlenosti odnosno niske nezaposlenosti. Svako društvo bi poželjelo da potpuno eliminiše nezaposlenost, odnosno da održi nezaposlenost na njegovoj «prirodnoj stopi» nezaposalenosti. Veličinu zaposlenost mjerimo stopom zaposlenosti koja predstavlja procenat radne snage koja je nezaposlena. Stopa nezaposlenosti se kreće u skladu s poslovnim ciklusima: kada se proizvodnja smanjuje tražnja za radom opada i stopa nezaposlenosti raste. Radna snaga predstavlja sve radno sposobne ljude u jednoj zemlji, uključujući i one zaposlene i one nezaposlene (čini, dakle, ukupan zbir zaposlenih i nezaposlenih osoba u jednoj zemlji). 1.3. STABILNE CIJENE
Treći makroekonomksi cilj je «održati stabilne cijene unutar slobodnih tržišta». Na slobodnom tržištu cijene su određene ponudom i tražnjom. Nagla kolebanja cijena (pad ili porast cijena) remete ekonomski rast i ostavljaju duboke socijalne posljedice, te daju pogrešne informacije o poželjnim pravcima alokacije resuirsa. Stabilnost cijena se mjeri stopom inflacije, koja predstavlja promjene općeg nivoa cijena u toku jedne godine. U tom smislu bilo bi poželjno da ekonomija posluje s niskom stopom inflacije (najbolje na nultoj stopi). Da bi održala stabilne cijene država intervenira svojom makroekonomskom politikom. 1.4. MEĐUNARODNA RAZMJENA
Dugoročno države nastoje održati uzvoz i uvoz u ravnoteži. Prema liberalnim ekonomistima spoljna trgovina je među najvažnijim polugama ekonomskog rasta. Zemlje sa razvijenom spoljnom trgovinom imaju tzv. otvorenu privredu, koja omogućava da se svaka zemlja specijalizira (i time poveća svoju produktivnost) za onu proizvodnju za koju ima najpovoljnije uslove, što će u krajnjem ishodu povećati životni standard stanovništva u tim zemljama. Dakle, otvorena privreda je ona koja slobodno uspostavlja odnose sa drugim ekonomijama širom svijeta, dok je suprotna koncepcija zatvorena privreda ona koja ne sarađuje sa drugim ekonomijama u svijetu.7 7
U povijesti ekonomske misli ove dvije koncepcije su bile dugo sukobljene, pri čemu su zagovornici otvorene privrede bili A. Smit, D. Rikardo i J.S Mil, a zagovornici zatvorene privrede A. Hamilton i F. List.
9
Protekcionizam predstavlja takvu ekonomsku doktrinu, odnosno ekonomsku politiku koja ograničavanjem slobode razmjene između zemalja nastoji zaštititi domaću ekonomiju, a provodi se tzv. trgovinskim restrikcijama ili barijerama. Ove barijere imaju različite forme, kao što su: carine i kvote, izvozne olakšice, embargo, relativne trgovinske restrikcije i slično, o čemu će kasnije biti više riječi. Osnovne tokove dobara u međuarodnoj ekonomiji čine: izvoz, uvoz i neto izvoz. Dok izvoz predstavlja dobra i usluge koje se proizvode u zemlji, a prodaju drugim zemljama, uvoz čine ona dobra i usluge koje se proizvode u inostranstvu, a prodaju u zemlji. Razlika između vrijednosti izvoza i vrijednosti uvoza je neto izvoz (ili trgovinski bilans). Ako neka zemlja više izvozi, nego što uvozi (izvoz je veći od uvoza), tada je neto izvoz pozitivan i zemlja ostvaruje trgovinski suficit (ili pozitivni trgovinski bilans). Kada zemlja ima višak uvoza u odnosu na izvoz (izvoz je manji od uvoza) ona ostvaruje trgovinski deficit (negativni trgovinski bilans). Ako su, pak, izvoz i uvoz jednaki zemlja ima uravnoteženi trgovinski bilans.
2. MAKROEKONOMSKI INSTRUMENTI Instrumenti ekonomske politike su alati kojima državna vlada ostvaruju makroekonomske ciljeve. Njihovim izborom se može uticati na ostvarenje nekog od makroekonomskih ciljeva, odnosno njima se utiče na poreze ili državnu potrošnju, ponudu novca i kamatne stope – a sve u cilju ubrzavanja ekonomskog rasta, smanjivanja inflacije, smanjivanja nezaposlenosti i generiranja poželjne veličine neto izvoza. U instrumente ekonomske politike spadaju: - fiskalna politika - monetarna politika - politika dohodaka. - međunarodna ekonomska politika. 2.1. FISKALNA POLITIKA
Fiskalna politika (doslovno značenje izraza fiskalna politika, prema engl. Fiscal policy, je „politika javnih prihoda/poreza) predstavlja skup mjera usmjerenih na primjenu javnih (budžetskih) prihoda i javnih rashoda radi ostvarivanja ravnomjernog ekonomskog rasta i stabilnosti cijena. Fiskalna politika se, dakle, sastoji od: (1) Porezne politike (ubiranja prihoda: poreza i drugih dažbina) koja na domaću (agregatnu) ponudu utiče na dva načina: - porezi smanjuju dohodak stanovništvu i tako ostavljaju domaćinstva sa manje raspoloživog dohotka, smanjivajući njihovu tražnju (potrošnju) za dobrima i uslugama, što na kraju smanjuje ostvreni GDP; - porezi utiču na tržišne cijene, a time na poticaje i ponašanja ekonomskih subjekata. Npr. što su poduzetnici više oporezovani više će biti obeshrabreni da pokreću nove investicije, i suprotno tome: smanjivanjem poreskih stopa daje poticaj poduzetnicima na nove aktivnosti i proširirenje investiranja, što će dovesti do većeg GDP-a.
10 (2) Politike javnih rashoda (troškovi državne administracije, vojske i policije; izgradnja puteva, škola i bolnica, i sl.), pomoću kojih se ostvaruje uticaj na ukupne rashode države i proizvodnju (veličinu GDP-a). Potrošnja države određuje relativnu veličinu javnog i privatnog sektora, tj. Koliko se GDP-a troši kolektivno a koliko privatno. Postoje dvije vrste fiskalne politike: - ekspanzivna fiskalna politika se primjenjuje u doba ekonomske depreseije, i odnosi se na smanjivanje poreza kako bi se povećale potrošnja stanovništva i investicije u preduzećima (domaćinstva i preduzeća plaćaju manje poreza pa će im više preostati dohotka za potrošnju i investicije); - restrikivna (ili kontrakcijska) fiskalna politika se primjenjuje u uslovima prekomjerne ekspanzije i opasnosti od inflacije u zemlji, pa se putem porasta poreza smanjuje potrošnju stanovništva i obim investicija preduzeća U oba slučaja država fiskalnom politikom uspostavljamo optimalni odnos između javnog i privatnog sektora koji će dovesti do rasta GDP-a. 2.2. MONETARNA POLITIKA
Monetarna (novčana) politika određuje količinu novca u opticaju, visinu kamatnih stopa i opseg kredita, čime država utičući na kamate i investicije, može osiguravati: visoku stopu zaposlenosti, nisku inflaciju, platnobilansnu ravnotežu i rast GDP-a. Monetarnu politiku u svakoj zemlji neposredno provodi centralna (ili narodna) banka. Monetarna politika sastoji se od kontrole novčane ponude od strane centralne banke, ovisno o fazi poslovnog ciklusa, i to: (1) Ako u privredi djeluje povišena inflacija, Centralna banka primjenjuje politiku ograničenja novčane ponude. Ograničavanje ponude novca vodi do viših kamatnih stopa i smanjenja investicija, što uzrokuje smanjenje inflacije ali i pad GDP-a. (2) U razdoblju recesije i depresije vodi se politika povećanja agregatne ponude novca (niske kamatne stope) da bi se stimulirala ekonomska aktivnost (poduzetnici lakše dolaze do novca i više investiraju, što u krajnjem ishodu povećava GDP). Vođenje monetarne politike, tj. način na koji centralna banka kontroliše ponudu novca, te odnos novac-proizvodnja-inflacija jedno je od najvažnijih pitanja moderne makroekonomije. 2.3. POLITIKA DOHODAKA
Politika dohodaka se primjenjuje u uslovima suprostavljenog djelovanja inflacije i nezaposlenosti kakav je zastupljen u klasičnom sistemu predhodnih makroekonomskih mjera – monetarne i fiskalne politike. Ove mjere snižavaju inflaciju na uštrb zaposlenosti, i obratno: povećava zaposlenost uz uslov povećane inflacije). Radi se o izuzetno skupim strategijama: da bi se inflacija snizila za svega nekoliko procenata, potrebno je značajno smanjiti proizvodnju i povećati nezaposlenost (što znači smanjenje stotine miliona, a u velikim zemljama kakva je SAD i hiljade milijardi dolara GDP-a). U ovakvim uslovima vlade pribjegavaju dodatnim mjerama - kontroli najamnina i cijena u širokom rasponu od neobavezujućih smjernica i preporuka do njihove potpune regulacije. Mnogi ekonomisti su smatrali da je politika dohodaka (nadnica i cijena) najjeftiniji način smanjivanja inflacije, budući da će smanjivanje dohodaka umanjiti platežnu tražnju i time smanjiti poticaje inflacije. Ovaj je instrument je, dakle, manje rigidan i jeftiniji od prethodna dva, ali ne može dugo da traje. Usto, ovaj instrument je krajnje neefikasan i često štetan, jer dovodi do
11 deformiranja cijena i protivrječi tržišnom određivanju cijena (ne uspijevajući smanjiti inflaciju), što politike dohodaka označava kao najkontraverznije od svih makroekonomskih politika. 2.4. MEĐUNARODNA EKONOMSKA POLITIKA
Međunarodna ekonomska politika postaje sve značajniji makroekonomski instrument u uslovima povećane međuovisnosti zemalja. Cilj je usklađivanje njihovih ekonomskih politika kako inflacija i nezaposlenost ne bi iz jedne zemlje prelazili u drugu. Glavni instrumenti uticaja na koordinaciju ekonomskih politika zemalja i međunarodnu razmjenu su: (1) politike razmjene i (2) upravljanje tržištem deviznih tečajeva. (1) Politike razmjene, koje se sastoje od protekcionističkih mjera, kao što su: carine, kvote i ostale mjere koje ograničavaju ili potiču uvoz ili izvoz. Ove politike imaju malo uticaja na makroekonomsko ponašanje, a ova ogranićenja ponekad postaju toliko velika da uzrokuju velike ekonomske poremećajr – inflacije ili recesije. Ako zemlje svojom ekonomskom politikom ograničavaju kretanje osnovnih tokova u međunarodnoj ekonomiji na sceni je zaštitna politika ili protekcionizam. (2) Upravljanje tržištem deviznih tečajeva. Devizni tečaj predstavlja cijenu domaće valute jedne zemlje izraženu u valutama drugih zemalja. Zemlje usvajaju različite sisteme određivanja svojih deviznih tečajeva. Neke od njih dopuštaju da devizni tečajevi budu određeni samo ponudom i tražnjom, dok druge zemlje uspostavljaju fiksne tečajeve u odnosdu na druge valute. Sve veći broj zemalja, danas, koordinira svoje makroekonomske politike, jer se ekonomska politika, kako smo na početku konstatovali, može «preliti» iz jedne zemlje u drugu. Od 1975. godine, političke vođe i ekonomski eksperti najrazvijenih zemalja održavaju godišnje ekonomske sastanke «na vrhu» (svjetski ekonomski forum) da bi raspravljali zajednička ekonomska pitanja i poduzimali odgovarajuće mjere za postizanje dogovorenih politika. S integracijskim procesima širi se popis ekonomskih politika koje su predmet koordinacije. Npr. EU koordinira monetarne politike, a IMF, na globalnom nivou, koordinira politike deviznih tečajeva. Usto, uloga carina i drugih zaštitnih mjera u vanjskotrgovinskoj politici se smanjuje nakon Drugog svjetskog rata, a naročito od Međunarodne konferencija koja je regulisala trgovinske barijere - osnovana 1947. kao GATT, a od 1995. to je preuzela organizacija WTO - World Trade Organization, koja ima funkciju da promoviše slobodnu i fer trgovinu na globalnom nivou. Ekonomisti Svjetske banke su zaključili da su snažniji ekonomski rast doživljele one zemlje u razvoju koje su u poslijednje dvije decenije snizile trgovinske zapreke i povećale vanjsku trgovinu. Slobodna trgovina, prema ovim istraživanjima, dovodi do: znatnog smanjivanja siromaštva, povećavanja konkurentnosti domaće ekonomije i jače transparentnosti ekonomskih transakcija (smanjivanje korupcije).
2.5. ODNOS EKONOMSKIH CILJEVA
12 Ekonomske ciljeve nije moguće istovremeno ostvariti, jer su neki od njih u međusobnoj suprotnosti. Npr. stabilnost cijena i visoka zaposlenost nije moguće postići u isto vrijeme (stabilnost cijena se postiže restriktivnom monetarnom politikom, a visoka zaposlenost ekspanzivnom monetarnom politikom). Snižavanje visoke stope inflacije izaziva ili visoku nezaposlenost ili politiku dohodaka koja zadire u slobodu tržišta. Ako se cijene i nadnice određuju na slobodnom tržištu, uslov obaranja inflacije je visoka nezaposlenost. Inflacija se konfrontira i prema ekonomskom rastu, jer se često postavlja pitanje: da li trebamo ostvariti nisku i stabilnu inflaciju ili rastuću stopu ekonomskog rasta. Isto tako postoji suprotnost između visoke potrošnje i brzog rasta. Brzi ekonomski rast pretpostavlja visoke investicije, a veće investicije su moguće samo nauštrb potrošnje. Zbog toga nosioci ekonomske politike moraju napraviti izbor (trade off) među makroekonomskim ciljevima, a odluka o ovom izboru je politički određena. Uzimajući u obzir predhno rečeno, u principu za utvrđivanje stanja ekonomije jedne zemlje najčešće se koriste vremenske serije tri ključne veličine: ekonomskog rasta, nezaposlenosti i inflacije. Prosperitet zemlje i njenih građana obezbjeđen je ukoliko su obezbjeđene stabilan ekonomski rast, niske stope nezaposlenosti i stabilne i niske stope inflacije. Tabela 1: Ciljevi i instrumenti makroekonomske politike (prema P. Samuelson, W. Nordhaus, ibid.) Makroekonomski ciljevi Makroekonomski instrumenti (1) Proizvodnja (1) Fiskalna politika - Visok nivo - Državna potrošnja - Brza stopa ekonomskog rsata - Porezi (2) Zaposlenost (2) Monetarna politika - Visok nivo zaposlenosti - Kontrola novčane mase i uticaj na - Nizak nivo nezaposlenosti kamatne stope (3) Stabilan nivo cijena sa (3) Politika dohodaka slobodnim tržištem - Nadzor ponude novca koji utiče na kamate - Trgovačka politika (4) Ekonomski odnosi sa inostranstvom (4) Međunarodna razmjena - politike razmjene i - Ravnoteža uvoza i izvoza - upravljanje tržištem deviznih tečajeva - Stabilan devizni tečaj Lijevi stubac očituje osnovne ciljeve makroekonomske politike , koji se mogu naći u državnim zakonima i političkim programa. Desni stubac sadrži osnovne instrumente ili mjere dostupne savremenim ekonomijama, koje mogu uticati na tempo i smjer ekonomskih aktivnosti u zemlji.
3 NOSIOCI EKONOMSKE POLITIKE
13
4.1. ODLIKE NOSIOCA EKONOMSKE POLITIKE Nosioci ekonomske politike su institucije koje proiciraju poželjne i objektivizirane ekonomske ciljeve u jednoj državi i na bazi ekonomsko-političke ovlasti u ostvarenju javnih interesa poduzimaju određene aktivnosti, odluke i mjere u ostvarivanju tih ciljeva. S obzirom da, kako smo naglasili, sve ciljeve ekonomske politike nije moguće istovremeno ostvariti, nosioci ekonomske politike, s jedne strane prave izbor - trade off između ciljeva ekonomske politike, a s druge izabiru odgovarajuće instrumente za njihovu realizaciju. Aktivnosti nosilaca ekonomske politike se odnose na privredu kao cjelinu, što znači da se preduzimaju u cilju usmjeravanja ukupnih – makroekonomskih tokova preko uticaja na odnos agregatne ponude i agregatne tražnje. Nosioci ekonomske politike imaju legalitet i legitimitet u zastupanju javnih interesa, s obzirom da:8 1) Imaju mogućnost prisile, 2) Imaju zakonsku (ustavnu) zadaću da brinu o općem stanju i zadovoljavanju zajedničkih potreba društva, 3) Imaju odgovornost, jer su pod pritiskom biračkog tijela čijim glasovima su dobili legalitet da zastupaju javne interese. Dakle, odluke nosilaca ekonomske politike imaju, s jedne strane, odgovarajuće makroekonomsko (i javno) dejstvo, a s druge su obavezujuće za pojedinačne ekonomske subjekte. Karakter ove prisile zavisi od političkog uređenja države. U bivšim socijalističkim državama, u kojima je država s partijskim aparatom činila cjelinu i u isto vrijeme bila jedini i naredbodavni nosilac upravljanja privredom (tzv. partijskaj država) ekonomska politika se svodila na mjere administrativnog upravljanja (diktiranja) privredom 9. Za razliku od toga, današnje, savremene države liberalne demokracije omogućavaju slobodno djelovanje tržište uz korekcije instrumentima ekonomske politike (monetarne politike i fiskalne politike) te grupišu nosioce ekonomske politike na više nivoa djelovanja. 4.2. GRUPISANJE NOSIOCA EKONOMSKE POLITIKE 1) 2) 3) 4)
Svi nosioci ekonomske politike se grupišu u četiri kategorije:10 državna tijela, javno-pravna tijela, političke i društvene organizacije međunarodne institucije
Prema karakteru njihovih odluka ovi nosioci ekonomske politike se mogu podijeliti u dvije grupe. Prvu grupu čine oni nosioci koji neposredno primjenjuju instrumente ekonomske politike: parlament, vlada, centralna banka. 8
M. Crkvenac Npr., predmet ekonomske politike u bivšoj, socijalističkoj Jugoslaviji definiran je kao: ukupnost mjera koje sprovodi država diktature proleterijata u procesu revolucionarnog preobražaja kapitalističke ekonomike u socijalističku ekonomiku..» V. Vasić, Ekonomska poltika Jugoslavije, «Savremena administracija», Beograd, 1978., str. 4. 10 Predstavljanje nosioca ekonosmke politike u nrednom izlaganju dato prema K. Begić, Ekonomska politika, str. 188-224. 9
14 Drugu grupu čine oni koji posredno primjenjuju instrumente ekonomske politike, kao što su: političke stranke, sindikati, privredne komore i berze, te razne razne institucije i organizacije kao što su: penzioni fondovi osiguravajuća društva, itd. NOSIOCI (SUBJEKTI) EKONOMSKE POLITIKE
Direktna ekonomska moć (Neposredni nosioci ekonomske politike)
Indirektna ekonomska moć - prenosena ovlaštenja - mogućnost da kreiraju parcijalne ekonomske mjere zajedno sa direktnim nosiocima
4.2.1. DRŽAVNA TIJELA Glavni nosilac ekonomske politike je DRŽAVA, pod kojom podrazumjevamo ukupnu državnu strukturu, kako zakonodavne i izvršne organe, tako i sve nivoe državne organizacije. Koncentrišući ukupnu ekonomsku i političku moć ova tijela ostvaruju ne samo svoje vlastite ovlasti nego i «distrubiraju ekonomsko-politička ovlašćenja» na druge nosioce ekonomske politike. U strukturi državnih institucija kao nosioci ekonomske politike pojavljuju se: 1) Parlament, 2) Vlada, 3) Centralna banka, PARLAMENT Kao najviši nivo vlasti u državi, parlament je nosilac najviših ekonomsko-sistemskih i ekonomsko-političkih ovlašćenja važnih za funkcioniranje države. Parlament uspostavlja opći okvir ekonomske politike, tako što: - usvaja zakone i druge podzakonske akte i propise kojima se reguliraju ponašanja ekonomskih subjekta, - usvaja budžet, - usvaja ekonomsku politiku za tekuću godinu Budžet je najznačajniji akt finansijske aktivnosti države, a usvajajući ga Parlament utvrđuje obim javnih prihoda i rashoda. Parlament usvaja (ili koriguje) ekonomsku politiku koju predlaže Vlada. VLADA Državna vlada (ministarstva od državnog nivoa do nivoa regionalnih i lokalnih zajednica – regija, kantona, općina) preko svojih nadležnih ministarstava kreira ekonomsku politiku u cjelini ili njene segmente (monetarno-kreditnu politiku, carinsku politiku, politiku poreza i sl.) Vlada ima sljedeće ingerencije u ekonomskoj politici: - kreira i donosi zakone, mjere i propise o ekonomskom funkcioniranju države, - mjere i propise o ekonomskom funkcioniranju države predlaže Parlamentu na usvjanje, - obavezna je da sprovede sve što usvoji Parlament (o tome podnosi izvještaj Parlamentu), - vodi i unapređuje fiskalnu politika, CENTRALNA BANKA
15 Centralna banka („banka svih banaka“) je glavna monetarna institucija u državi i vodi monetarnu politiku. Ona ima monopol u emisiji novčanica. U raznim državama ona se pojavljuje pod različitim nazivima, i to kao: centralna banka, narodna banka, a u SAD se naziva Sistem federalnih rezervi (FED). Formalno-pravni položaj i zadaci centralne banke određuju se posebnim zakonima. U pogledu djelokruga centralnih banaka uglavnom se govori o tri glavna sektora poslova: - reguliranje novčane mase (misija i određivanje količine novca u opticaju), - održavanje likvidnosti u zemlji i - kreditna kontrola poslovnih banaka i ostali (operativni) poslovi. Centralna banka Bosne i Hercegovine posluje u angažmanu Valutnog odbora (Currency board-a) i u odnosu na naznačeni uobičajeni djelokrug centralnih banaka u svijetu, ima znatno reducirane ovlasti. Slijedom odredbi Zakona o Centralnoj banci BiH djelokrug rada odnosno osnovni zadaci Centralne banke Bosne i Hercegovine su: održavanje stabilnosti domaće valute (KM) kao zakonitog sredstva plaćanja; definiranje i kontrola monetarne politike BiH, po osnovu izdavanja domaće valute u upravljanje službenim deviznim rezervama, deponiranje sredstava BiH i komercijalnih banaka radi ispunjenja zahtjeva za obaveznim rezervama, emisija i tezauracija domaće valute, koordiniranje djelatnosti agencije za bankarstvo, te ostvarivanje međunarodne saradnje. 4.2.2. JAVNO-PRAVNE INSTITUCIJE U ovoj grupi su brojne organizacije ili asocijacije koje donose i predlažu makroekonomske mjere, i to što: - su od određenih nosilaca državnih institucija ovlašteni, ili što to proizilazi iz mogućnosti koje pružaju zakoni i propisi, - što im određeni ekonomski subjekti daju ovlaštenja da ih predstavljaju i vrše pritisak na donošenje određenih mjera ekonomske politike (razne asocijacije privrednika). Najznačajnije javno pravne institucije su Komore i Berze. PRIVREDNE KOMORE Privredne komore su najznačajniji nosioci ekonomske politike u grupi javno pravnih institucija. Komore se javljaju kao udruženja poslodavaca, koja štite interese poslodavaca u odnosu na Vladu i Sindikat. Dans u svijetu postoje dva tipa komora: 1) Evropsko–kontinentalni tip (imaju javno pravni karakter, osnivaju se zakonom i imaju obavezno članstvo) 2) Anglo – američki privatna inicijativa u osnivanju, imaju dobrovoljno članstvo i privatno–pravni karakter) Djelokrug rada Komore kao samostalne i nevladine oerganizacije je sljedeći:: - saradnja s državnim organima (davanje mišljenja i sugestija pri donošenju zakona ili iniciranje propisa u privrednom zakonodavstvu, koje su od interesa za članice komore), - organiziranje informacionog sistema i postno informiranje (baza podataka) - organiziranje aktivnosti na području ekonomskih odnosa s inostranstvom i to, kako u pogledu saradnje s državnim organima, ua donošenje mjera unapređenja izvoza, tako i u odnosu na operativni angažman izvoznika (posjete sajmovima u drugim zemljama, predstavljanje domaćih preduzeća u drugim zemljama).
16 - obavljanje poslova javno-pravnog karaktera, kao što jeizdavanje uvjerenja i drugih isprava potrebnih za poslovanje na međunarodnom tržištu, te raznih drugih potvrda (potvrda o porijeklu robe), - unapređivanje tehničkih i tehnoloških inovacija, normativnih standarda proizvoda, te zaštite domaćih proizvoda), - organiziranje edukacije (znanje iz menadžmenta, primjene pravnih propisa, itd.) provođenje arbitraže za članove komore ukoliko uđu u privredne sporove (prije redovnog sudskog postupka). - formiranje arbitraže za članove komora i pokušaj rješavanja sporova između članica, prije sudskog postupk, i - zastupanje interesa poslodavaca pri donošenju propisa u oblasti rada kao i pri zaključivanju ugovora o kolektivnom radu sa sandikatima. BERZE Berze su javno–pravne institucije u kojima se prepliću opći interesi (koji su im dati ili prenijeti od strane države) putem javnih ovlašćenja i pojedinačnih interesa učesnika berze. Pojmovno, berza je stalno i organizirano tržište (normativno uređeno) na kome se trguje robama, vrijednosnim papirima, novcem i devizama. Bukvalno, to je mjesto (naziv za zgradu) u kojoj se održavaju berzanske transakcije na kojem se sastaju kupci, prodavci i posrednici (mešetari) radi sklapanja poslova po strogo utvrđenim pravilima i uzunsima. Ovdje se radi o ogromnim vrijednostima i radi se o robi, stvarima, vrijednosnim papirima koja nisu prisutna već se s njima trguje kao sa standardima. Prema predmetu trgovanja berze dijelimo na: 1. Robne ili produktne 2. Efektne ili berze vrijednosnim papirima – tržište kapitala 3. Novčane i devizne berze – tržište novca 4. Berze usluga (Berze frahta) 1. Robne berze predstavljaju organizirana tržišta na kojima se kupuju i prodaju robe standardnog kvaliteta. Da bi se ovom robom trgovalo na berzama neophodno je posjedovati dokument o vlasništvu te robe i da su robe standardizovane te nije potrebna njihova prisutnost. Ove berze mogu biti: (1) Opće – (Amsterdam, Roterdam, Rio) i (2) Specijalizirane – (NY berza pamuka, Londonska berza metala) 2. Berze vrijednosnih papira predstavljaju organizirana tržišta na kojima se trguje sa dugoročnim vrijednosnim papirima (čiji je rok dosljednosti preko 1 godine, i čiji su prihodi promjenljivi). Najznačajnije vrste vrijednosnih papira su dionice, obveznice i opcije. Na ovim berzama susreću se kupci i prodavci, odnosno tražnja za dugoročnim plasmanima sa ponudom slobodnog kapitala i novca. Ova trgovina obavezno uključuje berzanske posrednike. 3. Berze deviza i novca su specijalizirane za trgovinu sa stranim valutama i novcem, odnosno kratkoročnim plasmanima (blagajnički zapisi, certifikati o depozitu, bankovni akcepti, i sl.) čiji je rok dospjelisti do jedne godine. U slučaju ovih berzi najznačajniji učesnik je poslovna banka, a potom još i Centralna banka te penzioni fondovi i osiguravajuća društva. 4. Berze usluga (Frahta) su specijalizirane za ponudu i tražnju posebnih usluga kao što su: prevozne usluge, (brodske i avionske), usluge osiguranja u prevozu i uskladištenju. Berzanska vrijednost ovih usluga je pouzdan pokazatelj osiguravajućim kompanijama (LOYD) za utvrđivanje visine rizika i premija osiguranja. Najpoznatije berze prevoznih usluga su: New York, Amsterdam, Paris, a berze osiguranja London, Hamburg i Amsterdam.
17 4.2.3. POLITIČKE I DRUŠTVENE ORGANIZACIJE Političke i društvene organizacije takođe mogu biti nosioci veće ili manje ekonomske moći i one uglavnom imaju poseban karakter. Najpoznatije su političe stranke i sindikati. POLITIČKE STRANKE Političke stranke predstavljaju skupinu ljudi koji se udružuju i organiziraju radi zajedničkih ciljeva – osvajanju političke vlasti ili participaranju u vlasti. Političke stranke imaju direktan uticaj na ekonomsku politiku kad na izborima osvoje političku vlast i pretoče svoje političke programe u tekuće ekonomske politike i tekuće programe (npr. poreska politika, socijalna politika, programi zaposlenosti, borba protiv korupcije i sl.). Političke stranke, isto, tako mogu i statusu opozicije u Parlamentu da djeluju kao korektori ekonomskih politika i mjera stranaka na vlasti, ili pak ove stranke mogu formirati „vladu u sjeni“, čime ineposredno demostriraju vlastiti ekonomski program i utiču na kreiranje ekonomske politike. SINDIKATI Sindikati predstavljaju organizaciju radnika u službenika čiji je glavni cilj zaštita njihovog socijalnog i ekonomskog položaja (kao što su pitanja najamnina, trajanja radnog dana, pauza, zaštite na radu, itd.). Značaj sindikata je posebno porastao u uslovima industrijske demokratije od kada su sindikati partneri s jedne strane poslodavcima, a s druge strane državi u kreiranju i potpisivanju kolektivnih ugovora kao značajan faktor posrednog uticaja na ekonomsku politiku. 4.2.4. MEĐUNARODNE ORGANIZACIJE Međunarodne organizacije su, na jednoj strani, nastale kao posljedica izražene potrebe za ekonomskom saradnjom između država, a na drugoj, kao izraz nemoći da se složeni ekonomski problemi u svijetu sagledavaju i rješavaju na globalnom planu. Dominirajući faktor koji determinira značaj međunarodnih organizacija je učešće pojedine nacionalne privrede u međunarodnim ekonomskim tokovima, tako da pojedine države na jednoj strani upravljaju ovim organizacijama pa možemo reći da se njihova aktivnost u ovom domenu javlja kao integralni dio nacionalnih ekonomskih politika, dok je na drugoj strani ekonomska politika pojedinih država utopljena u ekonomsku politiku regionalnih integracija. Međunarodne organizacije se međusobno razlikuju po osnovu predmeta djelatnosti. U prvu grupu spadaju organizacije koje svojim sporazumima, konvencijama, preporukama normiraju međunarodne ekonomske odnose, dok drugu grupu čine međunarodne organizacije i institucije čiji je veći dio usmjeren na operativno učešće u raznovrsnim poslovnim aranžmanima. U odnosu na organizaciono ustrojstvo i prema dometu, međunarodne organizacije se mogu podijeliti u dvije grupe: opće i regionalne. (1) Opće međunarodne organizacije po svojim aktima djelokrug njihovog rada se odnosi na ukupne ekonomske odnose u svijetu bez ikakve parcelizacije ili regionalizacije, pa je članstvo u ovim organizacija otvoreno za sve zemlje. Ovdje spadaju: GATT, IMF i Svjetska banka. Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) je izraz težnje ka univerzalnosti u međunarodnim ekonomskim odnosima. Zaključen je 1947. godine, nakon neuspjelog pokušaja stvaranja Međunarodne trgovinske organizacije. GATT je u biti multilateralni sporazum. U ovom dijelu sadržaj prevladava nad formom i Sporazum se s pravom ubraja u jednu od najznačajnijih međunarodnih organizacija općeg karaktera. Osnovni cilj Općeg
18 sporazuma je unapređenje međunarodnih ekonomskih odnosa, u prvom redu po osnovu liberalizacije vanjske trgovine i uklanjanja svih oblika diskriminacije u međusobnoj razmjeni država članica. Najznačajniji principi su: klauzula najvećeg povlašćenja, nacionalni tretman, princip nediskriminacije, antidamping klauzula, te zaštitne mjere u slučaju pasivnog platnog bilansa. Međunarodni monetarni fond (IMF) je međunarodna monetarna institucija, osnovana 1944., osnovanakao specijalizirana agencija pri UN-u. Osnovni ciljevi ove organizacije su: ustanovljavanje međunarodnog monetarnog sistema i po tom osnovu razvijanje monetarne saradnje između zemalja članica, saniranje i unapređenje monetarnih sistema članica, podsticanje multilateralnih odnosa u plaćanjima i na toj osnovi proširenje međunarodne razmjene, stabilizacija deviznih kurseva, ukidanje deviznih ograničenja i valutnog dampinga, uvođenje konvertibilnosti za zemlje članice u tekućim plaćanjima, ublažavanje teškoća u međunarodnim plaćanjima po osnovu odobrenja određenih sredstava međunarodnih plaćanja, te pomoć članicama u smanjivanju stepena neuravnoteženosti platnih bilansa. Mehanizam djelovanja fonda podrazumjeva kreditnu pomoć za uravnoteženje debalansa između država članica. Svaka zemlja članica UN-a može, po ispunjenju određenih uslova postati članicom MMF-a. Međunarodna banka za obnovu i razvoj (IBRD) – Svjetska banka je međunarodna finansijska institucija u sastavu UN-a, osnovana istovremeno sa IMF-om 1944., a počela je sa radom 1946. godine. Prvobitni njen zadatak je bio pružanje pomoći zemljama u obnovi ratom razorenih područjan, aročito u Evropi, kao i podsticanje razvoja nerazvijenih zemalja. Ovaj prvobitni zadatak je tokom vremena i redefinisan pa je u tom smislu Svjetska banka postala «razvojna banka». Osnovni zadaci Svjetske banka odnose se na: odobravanje zajmova ili garancija na ime investicija u privredni razvoj zemalja članica, podsticanje ulaganja privatnog inostranog kapitala u manje razvijenim zemljama, stavljanje na raspolaganje finansijskih sredstava pod povoljnim uslovima radi uticaja na pojedine segmente ekonomskog i socijalnog razvoja članica. Posebne djelatnosti Banke su: pružanje tehničke pomoći zemljama u razvoju u pogledu izrade investicijskih projekata, osnivanje instituta za razvoj i obuku kadrova, te podrška u osnivanju konzorcija za kreditiranje razvoja. U sastavu Svjetske banke su i Međunarodna finansijska korporacija (IFC – 1956.) radi podsticanja finansiranja privrednog razvoja be državne garancije i Međunarodno udruženje za razvoj (IDA – 1960.) radi kreditiranja pod izrazito povoljnim uslovima. (2) Regionalne međunarodne oreganizacije imaju djelokrug rada koji se odnosi na intenziviranje ekonomskih odnosa u ukupne saradnje između određenih zemalja, pa je članstvo u ovim organizacijama je strogo zatvoreno i one predstavljaju način da se prebrode ekonomski problemi zemalja. U Suštini ove organizacije suštinski samo još više fragmentiraju svjetske ekonomske tokove i pojačavaju elemente protekcionizma. Najpoznatije među njima su: EU, EFTA i OECD. Evropska unija – EU je po veličini i po intenzitetu integriranja privreda, najmoćnija regionalna integracija zapadnoevropskih zemalja. Osnovana je 1957. godine pod nazivom Evropska ekonomska zajednica, a današnji naziv datira od 1993. godine, nakon ugovora u Maastrichtu. Evropskoj ekonomskoj zajednici je prethodila Evropska zajednica za ugalj i čelik osnovana 1951. godine. Osnovni zadatak ove integracije odnosio se na stvaranje zajedničkog tržišta uglja i čelika. Rimskim ugovorom utvrđeni su osnovni ciljevi i principi Evropske ekonomske zajednice, koje se odnose na uzajamno povezivanje i progresivno zbližavanje država članica kako bi se ustavnovilo jedno zajedničko evropsko tržište, zatim harmonizacija ekonomskih politika članica, te stvaranje pretpostavki za stabilan ekonomski razvoj. Dati ciljevi se, po osnovu Ugovora, postižu uklanjanjem carinskih i drugih ograničenja, utvrđivanjem zajedničke carinske tarife u odnosu na treće zemlje, uklanjanjem
19 prepreka za slobodno kretanje roba, usluga, radne snage i kapitala, itd. Naročito su značajni rezultati postignuti u pogledu: zajedničkog tržišta, carinske unije, jedinstvene agrarne politike i politike u oblasti transporta, usklađivanja ekonomskih politika članica, itd. Evropsko udruženje za slobodnu trgovinu - EFTA – osnovano je potpisom Štokholmske konvencije, 1960. godine, od strane Austrije, Danske, Norveške, Portugala, Švedske, Švicarske i Velike Britanije. Prvestveno, ova integracija je bila reakcija na formiranje Evropske zajednice koja svojom zatvorenošću u to doba još više zaoštrava međusobne odnose u Evropi. Međutim, ciljevi ove integracije su u odnosu na Evropsku zajednicu bili dosta skromniji. Kao ciljevi su definirani: jačanje ekonomske saradnje među članicama, obezbjeđenje lojualne konkurencije u međusobnoj trgovini, izbjegavanje razlika među članicama u pogledu osiguranja sirovina, i smanjivanje carina i trgovinskih barijera. EFTA se u pogledu stepena integracije zadržala na nivou zone slobodne trgovine. Paradoks je da se većina država članica EFTA-e u kasnijim godinama priključila Evropskoj uniji. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj - OECD) je međunarodna organizacija zapadnoevropskih zemalja, SAD, Japana, Kanade i Australije. Ova integracija je nastavila rad Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju (OEEC) koja je osnovana 1948. godine radi saradnje zemalja u obnovi ratom uništene privrede i koordiniranju Marshallovog plana.
20 TREĆI DIO
TRŽIŠTE I DRŽAVA U EKONOMSKOJ POLITICI: EKONOMSKE TEORIJE I KONCEPCIJE EKONOMSKE POLITIKE Objasnili smo kako izučavanje ekonomske politike podrazumjeva razumjevanje procesa kojim vlada donosi odluke, odnosno obavlja javne ekonomske akcije, i to na tri razine, od kojih je jedan razina institucionalnih (konstitucionalnih) izbora. Uzimajući kao standardne i za društvo političko-pravno opredjeljujuće makoekonomske institucije - tržište i vlade, ekonomska nauka analizira odnos tržišta i države, odnosno do koje mjere vlada može zamjenjivati tržište i obratno, do kojeg stepena puštamo tržište da slobodno djeluje. Shodno tome, teorije ekonomske politike objašnjavaju način na koji nosioci ekonomske politike formulišu svoju intervenciju na tržištu, bilo da više interveniraju na tržištu ili da svoju intervenciju svode na minimum prepuštajući tržištu da reguliše određene poremećaje. Polazeći od konceptualizacije odnosa tržišta i države za razvoj ekonomske politike karakteristična su dva osnovna pristupa: - liberalizam i - državni intervencionizam. Naravno, ovo su krajnje suprostavljeni koncepti ekonomskih politika između kojih postoje i brojni drugi, a svima je zajednički imenitelj obezbjeđenje društvenog okvira za uspješni ekonomski razvoj.
1 TEORIJSKE KONCEPCIJE EKONOMSKE POLITIKE 1.1. TEORIJSKE KONCEPCIJE EKONOMSKE POLITIKE DO XX STOLJEĆA MERKANTILIZAM: PRVA AKTIVNA EKONOMSKA ULOGA DRŽAVE Nastao još u XV st., merkantilizam (lat. Mercatus = trgovina) je prva koncepcija ekonomske politike koja ukazuje na metode povećavanja bogatstva zemlje uz pomoć države kao javne vlasti. Kao koncepcija zastupljena u ekonomskim politikama gotovo svih zapadnih zemalja merkantilazam traje od kraja XV (kao rani merkantilizam) do druge polovine XVIII stoljeća (kao razvijeni merkantilizam). Dakle, merkantilizam je prva zaokružena ekonomska politika bazirana na državnom intervencionizmu koji je bio određen karakterom vladajućih odnosa i ekonomske aktivnosti tog vremena, a zasnivala se na potrebi povećanja bogastva izraženog u zlatu i srebru. Ovo je bilo vrijeme sukoba sa feudalizmom i rađanja ideologije trgovačke buržoazije, kojoj je išao u prilog razvoj trgovine, pa se plemeniti metali a kasnje novac predstavljao jedinim ciljem privređivanja u društvu. Merkantilisti su se, stoga, zalagali za slijedeće mjere ekonomske politike koje su dovodile do povećanja bogatstva izraženog u zlatu i srebru, odnosno novcu: Prva grupa mjera odnoslila se na proizvodnjom zlata i srebra u svojoj zemlji (otvaranjem rudnika) ili spoljnom trgovinom, odnosno pozitivnim trgovinskim bilansom (suficitu), što je značilo da država treba više da izvozi, a manje da uvozi kako bi se spriječilo odlivanje novca u druge države.
21 Druga grupa mjera ekonomske politike regulirala je transport odnosno pomorski saobraćaj, jer su merkantilisti smatrali da se zlato i srebro mogu zaraditi i obavljanjem i naplatom prevoznih usluga. Npr. pod uticajem ovog stava u Engleskoj je 1651. godine donijet Navigacioni akt koji je zabranjivao stranim brodovima dovoz u engleske luke one robe koja nije proizvedena u zemlji kojoj brodovi ne pripadaju. I treća grupa mjera čine nova geografska oktrića i stvaranje kolonija koje postaju izvor sirovina kao i tržišta za prodaju gotovih proizvoda Dakle, sa pojavom merkantilizma po prvi put u historiji vlada koncepcija intervencionističke ekonomske politike. Iako su određeni oblici državne intervencije postojali i u Antičkoj Grčkoj, starom Rimu i u Srednjem vijeku, tek sa merkantilizmom i njegovih teoretičara javlja se organizirana državna intervencija, pa ekonomsku školu merkantilizma smatraju rodanačelnikom intervencionizma uopće. LIBERALIZAM Sasvim suprotna i sukobljena merknatilizmu jevlja se koncepcija liberalne ekonomske politike, koja većina zapadnih zemalja primjenjuje od druge polovine XIII st. pa sve do tridesetih godina XX stoljeća (do Keynesove kritike), a u svom neoliberalnom obliku ova koncepcija je vladajuća i u zadnjih tridesetaka godina. Liberalizam je izgrađen na skupu različitih historijskih pretpostavki osobenog puta zapadnoevropske civilizacije, nastao iz interesa novog građanskog sloja za jednakošću u svim sferama života. U vrijeme svog nastajanja, politička filozofija zrelog kapitalizma – liberalizam promovira fiziokratsko učenje o ovozemaljskom «prirodnom poretku» kao pravu pojedinca na priznavanje svojih «prirodnih nagona» i sklonosti, što je suprotno srednjovjekovnom hrišćanskom učenju o prirodnom pravu «danom od Boga.» Usvaja se princip laissez faire, koji govori o (od države) nesputanom individualizmu i spoznaji ličnog interesa, koji postaju dominirajući oblik mišljenja o čovjeku i društvu. Ta se sloboda zasniva na privatnom vlasništvu i slobodnom tržištu, što je odgovaralo novom, industrijskom tipu društva kome usljed industrijske revolucije i masovne proizvodnje trebaju nova i šira tržišta, što se upravo i obezbjeđuje liberalnim poretkom. Liberali su smatrali da tržište djeluje perfektno i da ne postoji potreba za ekonomskom ulogom države. Prirodni poredak po liberalima određuje državi ulogu samo „nočnog čuvara“, tj. samo one ovlasti države koje se tiču odbrane zemlje, donošenje pravila za zaštitu pravde i obavljanje djelatnosti za koje su zbog niskog profita privatni poduzetnici nezainteresirani.11 Obezbjeđenje pravnog i političkog poretka čija je stabilnost bitna za odvijanje ekonomskog života, podrazumijeva dvije vrste funkcija države, opće i posebne. Opće funkcije države su: - zaštita privatne svojine, - garancija slobode ugovaranja, - pravno reguliranje općih uslova odvijanja ekonomskih tokova, - prinudno izvršavanje svig ugovora koje zaključuju učesnici u ekonomskim djelatnostimai - obezbjeđenje stabilnosti novca. Posebne funkcije države su: - javne službe, - državna odbrana i - izuzetno, javni radovi. 11
E. Roll, str. 117.
22 U praksi je koncepcija ekonomske politike liberalizma imala najširu primjenu u Engleskoj, koja je bila narazvijenija zemlja krajem XVIII i početkom XIX stoljeća. 1.2. KONCEPCIJE EKONOMSKE POLITIKE XX STOLJEĆA Koncepcije ekonomske politike XX stoljeća KENJZIJANIZAM Odbacivanjem Sejovog zakona tržišta ekonomskog liberalizma, te opredjeljenja za državnu intervenciju u ekonomskom životu, keynesijanstvo se u poređenju sa cjelokupnom klasičnom i neoklasičnom ekonomskom misli javlja kao nova, originalna teorija koja je odredila i novi pravac ekonomske nauke. Budući da je keynesijanska politika spriječila Veliku krizu 30-tih godina, Kejnsu se obično stavlja u zaslugu spasenje kapitalizma. Osnovni zadatak kejnsijanstva je bio da omogući funkcioniranje kapitalizma pomoću državne intervencije zbog čega se o ovom pravcu govori kao o najznačajnijoj teoriji regulirajućeg kapitalizma. Keynesovo učenje proizvelo je tzv. kejnzijansku školu makroekonomske misli koja se, uz doprinose njegovih nastavljača – keynesijanaca, bavi razmatranjem agregatne tražnje, prvenstveno fiskalnim politikama radi smanjenja nezaposlenosti i poticaja ekonomskog rasta. U Kejnsovoj makroekonomskoj analizi, koja je prevashodno analiza zaposlenosti i nezaposlenosti, s obzirom na vrijeme u kojem je nastala (Velika kriza 30-ih godina), država je posmatrana kao faktor koji treba, posredstvom mjera fiskalne i monetarne politike, da omogući povećanje efektivne tražnje sve do punog korišćenja raspoloživih proizvodnih resursa. Keyenes i keynesinci ističu nesposobost tržišnog mehanima da automatski (bez miješanja države) obezbjedi baš onaj obim investicija koji bi doveo do pune zaposlenosti bez inflacije. U uslovima djelovanja tržišta bez miješanja države, kako tvrde keynesijanci, u jednom momentu može biti suviše nizak obim investicija, koji dovodi do nezaposlenosti, a u dtugom periodu može da bude suviše visok obim investicija koji dovodi do inflacije. Ključne stavke keynesijanske teorije i politike su: (1) u kratkom roku proizvodnju i zaposlenost, odnosno ekonomski rast, dominantno determinišu faktori na strani tražnje; (2) mjere monetarne i fiskalne politike se upotrebljavaju za suzbijanje inflacije i nezaposlenosti. 1)
2)
3) 4)
Mjere ekonomske politike kejnsijanizma su: Preraspodjelu nacionalnog dohotka kojom se teži smanjenju raspona u dohocima različitih slojeva stanovništva, što se postiže: - mjerama progresivnog oporezivanja visokih dohodaka, - različitim oblicima socijalne pomoći siromašnima i nezaposlenim osobama. Politika kamatnih stopa, čiju visinu određuje Centralna banka i time utiče na nivo investicione tražnje.. visoke kamatne stope destimuliraju investiranje u stanju pune zaposlenosti, dok ih niske kamatne stope stimuliraju u uslovima kada ona nije dostignuta. Održavanje stabilnosti novca što podrazumijeva garanciju države za stabilan opći nivo cijena i za kupovnu snagu novca.emisiona politika cEntralne banke je ključna u obezbjeđenju količine novca u opticaju. Aktivnu budžetsku politiku
23 5) Destimuliranje štednje od strane sloja rentijera koji je Keynes smatrao parazitskim slojem, a koji se sprovodi preko visokih poreza na dohotke koji se ostvaruju na osnovu kamata u svim situacijama, osim u punoj zaposlenosti, 6) Stimulisanje svih oblika potrošnje osim u situaciji pune zaposlenosti. Mjere ekonomske politike koje država preduzećima u oblasti fiskalne politike, prije svega porezi i javni rashodi. MONETARIZAM Monetarizam se javlja 60-ih i 70-ih godina XX stoljeća kao antiteza keynesijanstvu. Osnivač monetarizma je jedan od najčuvenijih američkih i svjetskih ekonomista, nobelovac Milton Fridman (M. Friedman, 1912-2006.), profesor Univerziteta u Čikagu i osnivač čikaške monetarne škole. Monetarizam je prva kontrarevolucija usmjerena prema keynesijanskom intervencionizmu. Monetaristi su protivnici državne intervencije i insistiraju na stavu da je tržišna ekonomija samoregulirajuća, te da je privreda, dugoročno posmatrano, u ravnoteži. Monetaristi polaze od pretpostavke stabilnosti privrede i pune zaposlenosti. Ekonomiju treba prepustiti djelovanju tržišnih snaga, a država ne treba da se miješa u ekonomske procese. Monetarizam posebno institira na adekvatnom ponašanju fiskalnog i monetarnog sektora. U okviru fiskalnog sektora ne prihvata se deficitno finansiranje i neuravnotežen budžet jer to već znači da se država miješa u ekonomsku aktivnost i da ometa mehanizam tržišnog usklađivanja. Smatrajući da državno prisustvo u privredi potiče ekonomsku nestabilnost, monetaristi zahtijevaju čvrsta pravila dugoročnog rasta količine novca u opticaju, ovisno o kretanju ekonomskog rasta. Ova makroekonomska škola polazi od toga da su promjene ponude novca primarni izvor fluktuacija realnog GDP-a iinflacije. Zbog toga se zalažu za stabilnu i dugoročnu monetarnu politiku i konstantnu stopu monetarnog rasta, s obzirom da brz rast novca dovodi do inflacije, a spor rast novca do recesije. Ističu još da intervencionistička uloga države za koju se zalažu kejnsijanci, dovodi do fluktuacije u ponudi novca a što prouzrokuje makroekonomske probleme (stagnaciju, recesiju itd.), tj. fluktuacije u privrednim kretanjima. Stabilna ponuda novca je ta koja po monetaristima, obezbjeđuje makroekonomsku stabilnost privrede. Monetarizam postaje dominantan u vođenju ekonomske politike SAD od kraja šezdesetih godina. U vremenu od 1969-71. clj je bio smanjenje inflacije naslijeđene iz predhodnih godina, i zato se postepeno smanjivala stopa rasta novčane mase. Monetarna politika za koju se zalažu monetaristi smanjuje inflaciju uz istovremenu recesiju. To su iskusile SAD i V. Britanija okom 1970-ih godina., jer su uz smanjenja inflacije imale i porast nezaposlenosti kao prateću neželjenu pojavu. Tako je, npr. Niksonova administracija 1971. godine zamrzla cijene i nadnice u strahu da će visoka nezaposlenost biti cijena obaranja infkacije. Početkom 1980-ih u SAD i V. Britaniji rezultati monetrane politike po principima monetarizma M. Fridmana i njegovih sljedbenika nisdu bili zadovoljavajući tako da se su tražila nova teorijska rješenja koje je pružila Škola racionalnih očekivanja. EKONOMIJA PONUDE Teorija ekonomije ponude (Supply-side economics) u centar svoje analize stavlja agregatnu tržišnu ponudu, tj. proizvodnju dobara, što je suprotno učenju keynesijanizma koji primat daje agregatnoj tražnji.
24 Zagovornici ekonomije ponude (od kojih su najvažniji: Mandel, Artur Lafer, J. Vaniski, P.C. Roberts) naglašavaju potrebu podsticanja ponude čime se reguliraju privredna kretanja i postižu antiinflacioni efekti. Sve do 60-ih godina XX stoljeća smatralo se da se inflacija javlja u uslovima pune zaposlenosti i to kao rezultat pretjerane tražnje. Ekonomska praksa, međutim, tada upoznaje stanje stagflacije, tj. istovremeno postojanje i visoke inflacije i visoke nezaposlenosti. Pristalice ekonomije ponude smatraju da rješenje ne treba tražiti na strani tražnje (kao što to rade kejnsijanci), već na strani ponude (proizvodnje) davanjem što više slobode privatnoj inicijativi i privatnom poduzetništvu, što bi doprinijelo većem zapošljavanju i smanjivanju inflacije (reafirmiranje ideja klasičnih ekonomista A. Smita i Ž. B. Seja). Dakle, u inflatornim uslovima kada su novčani fondovi veći od robnih, rješenje nije u smanjenju tražnje, već u povećavanju ponude. Putem povećavanja ponude treba da se dostigne stanje ravnoteže. Podsticanje ponude (privatnog poduzetništva) se, po njima, postiže, prevashodno smanjivanjem poreskih opterećenja. To znači da se oni zalažu za državnu intervenciju, ali ograničenu, koja bi se u praksi svela na određene mjere fiskalne politike. Niske poreske stope bi imale višestruki značaj: dovele bi do podsticanja poduzetništva i privatne inicijative, povećanja proizvodnje i zaposlenosti, ublažavanja sektorskih disproporcija, privlačenja inostranog kapitala itd. Počinje se koristiti krajem 70-ih godina XX stoljeća najprije u USA, a, potom, i u ostalim zemljama. Osnovne karakteristike teorije ekonomije ponude su: (1) odstupanje od kejnsijanske politike upravljanja tražnjom, (2) stavljanje akcenta na motivaciju i efekte ponude, (3) zalaganje za smanjenje poreza. Teorija ekonomije ponude se zasniva na tzv. Laferovoj krivulji (Leffer Curve), koja pokazuje odnos između poreskih stopa i poreskih prihoda. Njena ključna poruka je da niže poreske stope donose više poreske prihode. Prekomjerno povećavanje poreskih stopa može dovesti do opadanja ukupnih poreskih prihoda zbog destimuliranja proizvodnje (tj. prestanka proizvodnje ili skrivanja od poreskih obaveza, što u oba slučaja dovodi do smanjivanja ukupnih poreskih prihoda). Slijedi da državna vlada treba da optimizira visinu poreske stope, tj. da je odredi na nivou koji nije niti prenizak da ne obezbijedi dovoljno poreskih prihoda niti previsok da destimulira preduzetničke aktivnosti.12 Laferova kriva
Laferova kriva pokazuje da: - Porezna stopa od 0 % i 100% ne donose nikakve poreske prihode; - Sa poreskom stopom od 45 % prihodi su najveći (tačka A); 12
Laferova kriva (Artur Leffer) je primijenjena u poreznoj (fiskalnoj) politici američkog predsjednika R. Regana.
25 Do tačke A svako povećanje poreskih stopa donosi veće poreske prihode. Iznad tačke A svako dalje povećanje poreskih stopa destimulira preduzetničke aktivnosti, što vodi smanjenju poreskog prihoda. Iz relacije prikazane zavisnosti poreskog prihoda od poreske stope proizilazi zaključak pristalica ekonomije ponude da pretjerano visoke stope poreza i intervencija države u privredi dovode do stagflacionih tendencija (vidjeli smo da je staglacija istovremena pojava nezaposlenosti i inflacije). Škola ekonomije ponude (Supply side economisc) je široko primjenjena u vrijeme Reaganovog vođenja američke administracije (od 1981.). Osnove ekonomske politike ekonomije ponude čine: - fiskalna politika, odnosno smanjenje poreza, - smanjenje socijalnih davanja i subvencvija. Primjena ekonomske politike ekonomije ponude tokom Reaganovog vođenja američke administracije smanjila je inflaciju, ali se smatra da je to više posljedica čvstre monetarne politike nego primjene fiskalne politike u aranžmanu ekonomije ponude. GDP je poslije dvogodišnjeg perioda smanjen, usljedila je recesija u američkoj privredi, što je opredjelilo opadanje interesa za daljnu primjenu ekonomske politike ekonomije ponude. NOVA KLASIČNA MAKROEKONOMIJA Sredinom 1970-ih nova klasična makroekonomija zamjenjuje monetarizam, kao glavnog rivala keynesijanskoj ekonomiji. Dugo vremena nova klasična makroekonomija je smatrana varijantom mometarizma, prije svega zbog sličnosti u preporukama ekonomskoj politici, ali danas prevladava stavda je u pitanju nova makroekonomska škola (Škola rcaionalnih očekivanja). Ova škola, slično kao i monetarizam, vodi porijeklo od klasične škole i zalaže se za slobodno tržište, odnosno odbacivanje svakog državnog intervencionizma. Teorija (škola) racionalnih očekivanja, ili nova makroekonmomija, se razvila iz monetarizma tokom 70-ih i 80-ih godina XX stoljeća. Središnji fokus je na odnosu ekonomskih subjekata (pojedinaca i preduzeća) prema promjenama u budućnosti odnosno očekivanjima. Naglasak je dat očekivanjima na osnovu kojih ekonomski subjekti donose odluke, povjerenju ekonomskoj politici i ograničenom djelovanju stabilizacione politike. Predstavnici Škole rcaionalnih očekivanja su: Robert Lukas (R. Lucas), Tomas Sarđent (T. Sargent) i Nil Valas (N. Walace). Predstavnici ove škole (R. Lukas, T. Sardent, N. Voles, R. Baro) polaze od racionalnih očekivanja (rational expectations) – pretpostavke da se ekonomski subjekti uvijek ponašaju ekonomski racionalno, s obzirom da na osnovu tržišno dobijenih informacija formiraju svoja očekivanja, planiraju svoju ekonomsku aktivnost i nepogriješivo anticipiraju mjere ekonomske politike. To pretpostavlja da ekonomski subjekti u potpunosti poznaju strukturu i tokove nacionalne ekonomije i da su im sve relevantne informacije dostupne. Racionalno ponašanje pojedinaca znači da su i njihova očekivanja racionalna, te državna intervencija nije potrebna. Predstavnici ove škole smatraju da je privreda uvijek na nivou pune zaposlenosti. Razlikuju se dvije vrste očekivanja: adaptivna i racionalna. Adaptivna očekivanja se odnose na očekivanu promjenu inflacije ovisno o prethodnim iskustvima. Za razliku od adaptivnih, racionalna očekivanja koriste sve relevantne informacije (i o predhodnim i o očekivanim promjenama).
26 Polazne premise teorije racionalnih očekivanja su:13 (1) sva tržišta se „čiste“ trenutno i istovremeno (ponuda i tražnja su uvijek jednake, a cijene i najamnine se određuju na konkurentan način); (2) tržišni učesnici se ponašaju racionalno koristeći sve raspoložive informacije u donošenju svojih odluka; (3) eventualna nestabilnost (ciklična kretanja) u privredi proistječe iz kratkoročnih zabluda ekonomskih subjekata, koje nastaju zbog njihovog raspolaganja s ograničenim informacijama (samo o predhodnim promjenama). Dakle, teorija racionalnih očekivanja polazi od potpune konkurencije, potpunih prognoza i potpunih informacija koje su uvijek dostupne tržišnim učesnicima. To omogućava da se tržišni učesnici uvijek racionalno ponašaju, pa i kada se pojave nestabilnosti u privredi, ona su kratkotrajna i uglavnom su rezultat zabluda pojedinaca a dolaze usljed njihovog neraspolaganja adekvatnim i relevantnim informacijama. Pristup ekonomskoj politici je specifičan jer se smatra da ekonomski subjekti ne reaguju mehanički na svaku promjenu u njenoj akciji budući da je za njih bitnije ono šta one znače za ponašanje ekonomije zemlje kao i za buduće promjene. Škola je manje zainteresirana za tekuću ekonomsku politiku,a više za problem njenog koncepta i osnova koje on daje za njeno uspješnije funkcioniranje. Kao instrumente ekonomske politike ova Škola upotrebljava fiskalnu politiku i monetrnu politiku, i to način davanja im podjednakog značaja, za raztliku od keynesijanaca koji su davali prednost fiskalnoj politici i monetarista koji su tu prednost, opet, davali m onetrnoj politici. Na kratak rok ne može se predvidjeti reagovanje društva na promjene u ekonomskoj politici, jer ono zavisi od uticaja njenih mjera na očekivanja. Na dugi rok društvo se navikava na efekte svake promjene u ekonomskoj politici i zato je moguće predvidjeti dugoročne efekte dugoročnih promjena u njenoj akciji (mjerama). Škola podržava monetarno pravilo na osnovu kojeg bi Centralna banka godišnje trebalo da povećava ponudu novca za 4 %.
2 HISTORIJSKI USPOSTAVLJANI ODNOSI DRŽAVE I TRŽIŠTA Odnos tržišta i države se odnosio na teoriju i aplikaciju ekonomske politike tako da su se do sada razvili slijedeći pristupi uključivanja države: a) do 1914. godine dominiraju uticaji klasične liberalne ekonomske politike što se temelji na uvjerenju da je tržište samo po sebi sposobno obezbijediti tržišnu ravnotežu i punu zaposlenost svih faktora proizvodnje. U ovom slučaju država ima vrlo mali uticaj na kreiranje ekonomskog života (čak i ne postoji nešto što se stručno ili kolakvijalno označava kao ekonomska politika), pri čemu država djeluje samo kao «noćni čuvar» (čuva granice i pravni poredak). b) od 1914–1936. se formiraju oblici ekonomske politike u kojoj su naglašena pitanja protekcionizma, mikroekonomskih problema (proizvodnje, cijena...) c) od 1936–1955. se formiraju svi klasični oblici ekonomske politike pod uticajem makroekonomske teorije pod uticajem Keynsa. U ovom vremenu naglašena su slijedeća pitanja: - slobodno tržište ne može osigurati punu zaposlenost 13
R. Lucas, Some International Evidence on Output – Inflation Trade offs, Amarican Economic Rewiew, sep. 1973.
27 - privreda ne funkcioniše automatski, štaviše prepuštena sama sebi upada u krize, pa je neophodna intervencija države - razvijaju se instrumenti ekonomske politike, naročito fiskalna politika - teoretsko težište se prebacuje na makroekonomiju. d) od 1955–1973. u ekonomskoj politici ovog perioda dominira neoklasičan pristup, u kome se ponovo vraća vjera u tržište, i to preko novih teorija: monetarne teorije, teorije racionalnih očekivanja i teorije ciklusa. Tada se naglašavaju pitanja važnosti konkurencije, pune zaposlenosti faktora proizvodnje i važnosti monetarne politike. Ovaj period je tzv. Zlatno doba u kome raste proizvodna snaga rada, jača kupovna moć stanovništva i brzo se šire tržišta (uz to brzo se širi turizam, elektrifikacija i motorizacija). e) od 1973–1989. – u ovom periodu ekonomsku politiku obilježava teorija ekonomije ponude, nagla raste uloga međunarodnih finansijskih institucija (naročito MMF-a i WB-a), a nastupa i vrijeme tzv. Dužničke krize. U ovom periodu se razvijaju uz fiskalnu i monetarnu politiku i drugi oblici instrumenata ekonomske politike: politike dohodaka i međunarodne ekonomske politike. f) od 1990 – do danas ekonomske politike insistiraju na makroekonomskoj stabilnosti. Vlada pristup ekonomske politike kontroliranih debalansa gdje se prihvata situacija nedovoljne zaposlenosti i debalansa u bilansama plaćanja. Globalistička pobjeda neoliberalizma. Savremene država se zasnivaju na tzv. mješovitim privredama (mixed economy), u kojima prevlađaju elementi tržišne ekonomije sa odgovarajućim regulacionim okvirima koji podrazumjevaju ukljućivanje vlade (države) u oblikovanje funkcioniranja tržišta (pravila koja reguliraju ekonomski život). Ovakve ekonomije podrazumjevaju: 1) stabilne institucije koje osiguravaju demokraciju 2) pravnu državu 3) zaštitu ljudskih prava 4) poštivanje i zaštitu prava manjina 5) djelotvornu i stabilnu tržišnu ekonomiju 6) spremnost suočavanja sa konkurencijom
3 EKONOMSKA POLITIKA U MODELIMA EKONOMSKOG RAZVOJA 3.1. EKONOMSKI MODELI Ekonomska politika mora biti i kvantitativno određena (ekonometrijski, matematički, statistički). U tom kvantitativnom pristupu naglašeno mjesto imaju ekonomski modeli, koji dinamičkom analizom opisuju promjenu pojedinih makroekonomskih varijabli u vremenu, pri čemu su modeli rasta instrument makroekonomske analize. Ekonomski modeli predstavljaju pojednostavlju sliku ekonomske stvarnosti, apstrakciju na kojoj se zasniva ekonomska teorija. Odabire se sistem veza, koji je dat u obliku zatvorenog sistema odnosa između određenih (odabranih) promjenjivih ekonomskih veličina, najčešće izraženih uz pomoć matematičke aparature. Modeli su izvedeni iz teorije, iz odgovarajućih teorijskih pretpostavki, i služe ne samo da se određena pojava objasni, već, često, i da bude u funkciji rješavanja određenih ekonomskih problema. Modelima se definira sistem pretpostavki u okviru kojih se ispituje djelovanje izdvojenih ekonomskih pojava, odnosa i procesa u njihovoj međusobnoj vezi,
28 uzajamnom utjecaju i simultanom odlučivanju. Njihova osnovna uloga je analitičko uprošćavanje problema-pojava u praktičnom životu. Model, pri tome, zamjenjuje pojavu i, kao formalizovani, hipotetički sistem, omogućava viši nivo apstrakcije u analizi čitave serije uzročno-posljedičnih veza, struktura, funkcija i njihovih pretpostavki. Ekonomski modeli su, dakle: a) su predstavljene slike ekonomske važnosti koje se izražavaju jezikom matematike i grafikona. Model je skup jednačina kojima su izrađene međuovisnosti između ekonomskih varijabli, koje pojednostavljeno opisuju ekonomsku stvarnost. b) su način izražavanja ekonomske teorije, koje sadrže naučno tumačenje zakonovjernosti razvoja. Na taj način teorija, metodologija i empirijska analiza čine nedjeljivu cjelinu. Cilj ekonomskih modela je prognoziranje budućeg razvoja i to u vremenu do 5 godina. Primjenjeni modeli obično sadrže područja investicija, potrošnje, dohodka i sl. Koriste se za simuliranje alternativnih rješenja u ekonomskim politikama. 3.2. EKONOMSKA POLITIKA U MODELIMA RAZVOJA Tri su tipa modela razvoja koji bitno i različito opredjeljuju ekonomsku politiku: a. liberalni b. intervencionistički i c. savremeno kombinovani U tom kontekstu govorit ćemo o slijedećim ekonomskim politikama u modelima razvoja: 1. Ekonomska politika u liberalnoj ekonomiji 2. Materijalistička kritika kapitalizma (Marxov ekonomski model) 3. Keynsov model i politika intervencionizma 4. Harod – Domarov model rasta 5. Neoklasični model rasta 6. Kombinacije savremenih pristupa 1. Za liberalni kapitalizam smatra se djeluje u uslovima savršene konkurencije i da je tržište u stanju da neprestano obezbjeđuje tržišnu ravnotežu (izjednačavanje ponude i tražnje) i punu zaposlenost. U takvom sistemu ekonomska politika nema veće značenje, odnosno država se ne miješa u privredu. Izuzetak predstavlja jednostrana fiskalna politika kojom država prikuplja novac. 2. Marxov ekonomski model je razvijen iz njegove kritike kapitalizma. Kritiku kapitalizma Marx je razvio na osnovu: a) odnosa proizvodnih snaga i proizvodnih odnosa (razvoj proizvodnih snaga utiče na razvoj proizvodnih odnosa) b) zakona tendencijskog pada profitne stope. Na osnovu organskog sastava kapitala Marx je izveo tendencijski pad profitne stope, što će po njemu biti sve manji podsticaj za održivost kapitalizma. c) stope eksploatacije radnika (zbog koje se javljaju socijalna nezadovoljstva) Iz ovih činjenica, kao i iz njegove kritike liberalnog kapitalizma, Marx je izvodio intervencionističke modele ekonomskog razvoja u ekonomskoj politici. Po dolasku na vlast, komunisti su bukvalno shvatili ovu Marxovu poruku, pa su svoje ekonomske politike u socijalističkim zemljama, u potpunosti formirali kao hiperintervencionističke (socijalistička država preuzima kontrolu na cjelokupnom ekonomijom).
29
3. Slično kao i Marx, Keyns polazi od kritike slobodnog tržišta, dokazujući da tržište nije sposobno automatski uspostavljati ravnotežu. Međutim, za razliku od komunista, koji su zaveli sveopću kontrolu nad ekonomijom, Keynsov ekonomski model bazira se na intervencionizmu u smjeru djelovanja na agregatnu tražnju. Keyns smatra da do neravnoteže dolazi usljed nedovoljne tražnje, pa ono što se država treba da radi jeste da djeluje (pumpa) na tražnju putem fiskalne i monetarne politike. 4. Ovo je jedan od najviše korištenih modela, i to naročito za potrebe dugoročnih politika. Osnova ovog modela sastoji se u slijedećem: povećanje investicija putem multiplikatora utiče na multiplikativno povećanje dohotka i potrošnje. Ovo povećanje potrošnje i proizvodnje u uslovima pune zaposlenosti ima tzv. akceleristički efekat na dodatno povećanje investicija. 5. Neoklasična teorija ekonomskog rasta nastaje kao kritička reakcija na Keynsijansku teoriju. Ona se bavi problemom uslova stabilnosti ravnotežnog rasta, koje Keynsijanska teorija nije u potpunosti uvažila. Prema ovoj teoriji, tržišni mehanizam pune konkurencije automatski vraća proces ekonomskog rasta na dugoročnu ravnotežu, pa su intervencije monetarne i fiskalne politike ograničene samo na kratkoročne periode. 6. U savremenoj ekonomskoj teoriji uglavnom je prihvaćen neoklasični model rasta, koji se kombinuje sa nekim elementima Keynsijanskog intervencionističkog pristupa. Pri tome, u savremenim ekonomskim politikama najvažnije su kombinacije monetarne i fiskalne politike uz stavljanje pažnje na: - restruktuiranje privrede na makro i mikro aspekte - monetarističke koncepcije ukupnog pristupa ekonomskoj politici - racionalna očekivanja - ekonomije ponude. Keynesov model Keynesov prvenstveni doprinos u ekonomskoj teoriji je postizanje pune zaposlenosti pri stabilnim cijenama. Osvni predmet Keynesovog istraživanja je pitanje modaliteta makroekonomskog procesa prilagođavanja u situaciji u kojoj je poremećena opća ravnoteža. Dokazujući da je ravnoteža moguća i kad nema potpune zaposlenosti, Keynes je analizu određenja dohotka podredio kratkom roku, dok dugoročnu analizu određenja dohotka, odnosno teoriju rasta, nije razmatrao. Keynesov model ekonomskog rasta pokazuje osnovne odrednice formiranja i raspodjele dohotka te nivoa zaposlenosti. Keynesov model razrađuje proces formiranja ponude i tražnje, kao i njihovo usklađivanje na tržištima roba, rada i kapitala. Model ima sljedeći izraz: Y=C+I Y, y = nominalni i realni dohodak, S=I n =zaposlenost, S = S(Y) M = ponuda novca, I = I(i) i = kamatna stopa, M = L1 (Y) + L2 (i, P) W, w = nominalne i realne nadnice, Y = Y(n) P = nivo cijena, W = Y'(n) C = lična potrošnja, W = Wo + W(n) I = investicije, Y = Py L1 = spekulativna tražnja novca, W = Pw Wo = donja granica nominalne nadnice
30 U modelu je nivo dohotka, zaposlenosti i ukupne ekonomske aktivnosti određena funkcijama potrošnje, investicija i likvidnosti. Oblik tih funkcija određen je na osnovu tri «psihološka zakona», koji čine okosnicu Keynesove makroekonomske teorije: (1) zakon potrošnje, iz kojeg je izveden multiplikator dohotka prema kojem se povećanje potrošnje multiplikatiovno odražava na porast dohotka; (2) zakon podstreka investiranja prema kojem nivo investicijske aktivnosti određuju odnos između marginalne efikasdnosti kapitala i tržišne kamatne stzope, (3) zakon potrebe za likvidnošću prema kojem tražnja za novcem zavisi s jedne strane o potrebi u tekućem poslovanju i određenoj predostrožnosti, a s druge o određenoj spekulativnoj pobudi. Po Keynesu glavni uzrok poremećaja leži u odstupanju efektivne tražnje od realnog nivoa ponude pri punoj zaposlenosti. Otuda osnovni instrument ekonomske politike trebeju biti mjere porezne i monetarne politike koje direktno utiču na veličinu, raspodjelu i upotrebu dohotka, usklađujući tražnju s danom ponudom. Time makroekonomska politika treba u kratkom roku biti usmjerena na osiguranje stabilne ravnoteže uz punu zaposlenost faktora proizvodnje i stabilne cijene, čime je Keynes definirao i stabilizacijsku ulogu makroekonomske politike. Harrod-Domarov model rasta Harrod-Domarov model rasta (neovisno su ga oblikovali R.F. Harrod i E. Domar, 1946-48.), razmatra pitanja pod kojim uslovima je privreda sposobna ostvariti outpout po nekoj konstatnoj stopi i odgovor nalazi u jednakosti – stope štednje sa produktom kapitalnog koeficijenta i stope rasta stvarne radne snage. «Tada i samo tada privreda će imati ravnotežu kapitala i ponude radne snage, da bi postigao (dugoročni) uravnoteženi rast». Model se temelji na sljedećim pretpostavkama: (1) Proizvodnja je funkcija dvaju faktora - rada i kapitala, i njihovo ulaganje podložno je konstantnim prinosima – kapitalni koeficijent (v) je konstantan, jer se zanemaruje uticaj monetarne politike i nema promjena u tehničkom progresu; (2) elastičnost suptitucije tih dvaju faktora jednaka je nuli; (3) faktor rad raste konstatnom stopom, koja se zove prirodna stopa rasta; (4) udio štednje je u fiksnom odnosu s realnim nacionalnom dohotkom privrede. Na osnovu ovih pretpostavki izgrađen je model koji dokazuje da je stopa ekonomskog rasta funkcija štednje i dohotka, pri čemu povećavanje investicija putem multiplikatora utiče na multiplikativno povećavanje dohotka i potrošnje. U situaciji pune zaposlenosti, ovo povećavanje potrošnje i potrebne proizvodnje preko marginalnog kapitalnog koeficijenta (koji ima ulogu akceleratora), izaziva dodatno povećavanje (akceleriranje) investicija. Stopa ravnotežnog rasta povećava se za rast produktivnosti rada, odnosno povećanje produktivnosti rada u procesu ekonomskog razvoja dzgoročno povećava stopu rasta. Neoklasični model rasta Soloua Neoklasična teorija nastaje kao reakcija na keynesijansku (Keynesov model) i neokeynesijansu (Harod-Domarov model) teoriju. Bavi se problemom uslova ravnotežnog rasta koje neokeynesijnska škola nije do kraja utvrdila. Prema neoklasičnoj teoriji, tržišni mehanizam pune konkurencije u teorijskim okvirima dugoročno samoregulativan (vraća proces ekonomskog rasta na dugoročnu ravnotežnu putanju ukoliko je on zbog nekih razloga iz nje izbačen). Neoklasični pristup, kojega je razvio nobelovac R. Solou (Robert Solow), pretpostavlja da su cijene faktora proizvodnje u dugom roku fleksibilne te da reaguju na višak
31 tražnje (dakle, moguća je supstitucija faktora , što znači da je u funkciji proizvodnje kapitaslni koeficijent varijabilan). Prema Solou, uz varijabilni kapital koeficijent (v) i uz pretpostavku konstatnih prinosa, funkcija nacionalnog dohotka (Y), proizilazi iz zaposlenosti (L) i kapitala (K), tj:14 1/v = Y/K = F(L/K)=f(L/K)=f(z) (a) gdje je f = funkcija proizvodnje, z = zaposlenost po jedinici kapitala, Y = GNP, pri čemu je prirodno pretpostaviti da je F(0)=0. Ako Y interpretiramo kao neto proizvod tada bismo pretpostsavili da je f(0)<0. Označimo li sa k=K/L, uz homogenost funkcije F i početne relacije (a), slijedi da je kF(L/K)=F(1,k). Ako uvedemo oznaku F/k) = F(1,k), slijedi da je 1/v=F/K)/k. Uz ovu transformaciju iz osnovnog modela mogu se izvesti relacije: funkcija investicija i štednje, ravnoteža na tržištu roba, agregatna funkcija proizvodnje, funkcija ponude radne snage u dugom roku, tražnja za kapitalom i tražnja za radnom snagom, od kojih prikazujemo: Funkcija investicija Ravnoteža na tržištu roba Agregatna funkcija proizvodnje
dK 1/L = 1/L----dt I/L = S/L Y/L = F(k)
U dugom roku ravnoteža ustaljenog rasta, čemu zapravo neoklasična teorija teži, nalazi se u prilagođavanju zajamčenoj prirodfnoj stopi. Rješenje modela za ravnotežni rast glasio bi: Y = (µ/s)kL*L0eut gdje je k* izvedeni ravnotežni kapitalni koeficijent. Ekonomski rast tokom XX stoljeća u razvijenim je zemljama, uglavnom, potvrdio opće zaključke neoklasičnog modela, zo zbog: - zbog rasta tehničke opremljenosti što je povećalo realne nadnice, ali ne i udio nadnica u nacionalnom dfohotku jer su srazmjerno rasli i dohoci od drugih faktora proizvodnje; - odsustva dramatičnih dugoročnih promjena realnih kamatnih stopa, ali i značajnih kratkoročnih fluktuacija, - kapitalni koeficijent pokazivao je tendenciju pada dok su odnosdi između investicija i štednje te GNP bili manje-više stabilni, - prosječnom padu GNP od 3 % na godinu najviše su pridonijele tehnološke inovacije. Pri toj stopi. Za udvostručenje GDP-a, prema pravilu 72, potrebne su 24 godine.
ČETVRTI DIO 14
A. Bogunović, A. Sharma, ibid, str. 58-59.
32
KOMPONENTE EKONOMSKE POLITIKE 1. MONETARNA POLITIKA 1.1. POJAM I VOĐENJE MONETARNE POLITIKE Monetarna politika čini sastavni dio ekonomske politike koju kreira i provodi centralna banka, a kojom se regulira ponuda i tražnja za novcem u skladu sa potrebama ekonomskog života (određivanje količine novca u opticaju, visine kamatnih stopa, deviznog tečaja i uslova kreditiranja). Dakle, monetarnom politikom se snadbjeva privreda odgovarajućom količinom novca koja neće izazvati nikakve poremećaje, ili koja će onemogućiti/umanjiti posljedice nedovoljne ili pretjerane količine novca u opticaju. Oko uloge novca u privredi makroekonomisti su podijeljeni i njihova gledišta kreću se od jedne krajnosti da je novac potpuno neutralan (za klasičare je to samo sredstvo koje olakšava razmjene) do druge (monetaristi na čelu sa nobelovcem M. Fridmanom), po kojoj promjena novčane mase u opticaju snažno utiče na ekonomski razvoj: povećavanje novčane mase izaziva ekonomsku ekspanziju, a njeno smanjenje vodi ekonomskom zastoju). Ono što je sigurno jeste da novac utiče na ekonomska kretanja na kratki rok i u situaciji kada je stvarni GDP ispod potencijalnog GDP. U savremeno doba monetarna politika je najvažnije područje makroekonomske politike. Monetarnu politiku u svakoj zemlji neposredno provodi centralna (ili narodna) banka, koja jedina može emitirati novčanice.15 Zbog značaja koji novac ima u privredi svake zemlje, centralna banka obično ima veliku autonomiju prema izvršnoj vlasti (vladi). Centralnom bankom upravlja vijeće ili savjet guvernera (na čelu je guverner banke) čije članove obično predlaže šef države, a potvrđuje Parlament. Centralna banka je odgovorna jedino zakonodavnoj vlasti (parlamentu). Vođenje monetarne politike, tj. način na koji centralna banka kontroliše ponudu novca, te odnos novac-proizvodnja-inflacija jedno je od najvažnijih pitanja moderne makroekonomije. U tom smislu Centralna banka može (pri konstantnoj brzini opticaja novca) voditi restriktivnu, ekspanzivnu i neutralnu monetarnu politiku. (1) Restriktivna monetarna politika (ili politika «skupog novca») se provodi u uslovima ekonomskog prosperiteta, koji je potaknut monetarnim finansiranjem razvoja (nove investicije i nova radna mjesta su finansirana većom količinom novca na osnovu poticajne monetarne i kreditne politike), što dovodi do «pregrijavanja» privrede i problema povišene inflacije. Centralna banka tada ograničava novčanu ponudu (vrši restrikciju emitovanja novca) preko viših kamatnih stopa. Ovom politikom se usporava rast novčane mase odnosno ponude novca ispod rasta GDP-a. 15
Centralna banka ima i druge nazive: emisiona banka, notna banka, narodna banka (npr. Centralna banka BiH, Hrvatska narodna banka, Narodna banka Srbije); u SAD-u ova banka nosi naziv Sistem federalnih rezervi (FED). Za zemlje EU odgovornost za monetarnu politiku, od centralnih banaka preuzela je Evropska centralna banka (ECB – European Central Bank), uspostavljena 1998., koja zajedno sa nacionalnim centralnim bankama euro zone čini sistem Evropskih centralnih banaka (ESCB)
33 Stabilizacijski uticaj na privredu biće slijedeći: više kamatne stope će obeshrabriti nove investicije i djelovati na smanjenje inflacije ali i pad GDP-a. (2) Ekspanzivna monetarna politika (ili politika «jeftinog novca») se sprovodi u suprotnom slučaju, kada bilježimo pad ekonomske aktivnosti u zemlji (stanje recesije, depresije). U tom slučaju, centralna banka vodi politiku povećanja ponude novca preko niske kamatne stope (novčana masa se povećava po stopi većoj od rasta GDP-a) i time stimulira ekonomska aktivnost (poduzetnici lakše dolaze do novca i više investiraju, što u krajnjem ishodu povećava GDP). Sniženje kamatnih stopa, izazvano porastom ponude novca, će imati izrazite stabilizacijske učinke – stimuliraće investicije i potrošnju, što u krajnjem vodi porastu ukupne proizvodnje i zaposlenosti. (3) Neutralna monetarna politika se provodi u stabilnim uslovima, a centralna banka je vodi tako što ujednačava rast novčane mase sa rastom GNP-a. Iako se vođenje monetarne politike sprovodi, kako smo vidjeli, restriktivnim i ekspanzivnim mjerama, nema preciznog odgovora o tome koja je idealna količina novca u opticaju. Ovo stoga što mnogobrojni faktori različito, i prostorno i vremenski, reagiraju na promjene količine novca u privredi, te predhodne mjere više djeluju kao korektivne. Monetarnom politikom se, dakle, podstiču pozitivne ili suzbijaju negativne tendencije u privredi, što monetarnu politiku prikazuje kao stabilizacijsku politiku. 1.2. CILJEVI I INSTRUMENTI MONETARNE POLITIKE Međutim, održavanje monetarne stabilnosti nije i jedini cilj monetarne politike, budući da monetarna politika «pokriva» i druge makroekonomdske ciljeve, kao što su puna zaposlenost i uravnoteženi ekonomski rast. Otuda, glavni ciljevi monetarne politike su: 1) osigurati privredi potrebnu količinu novca u opticaju, 2) uspostavljanje monetarne ravnoteže, tj. jednakosti agregatne ponude i agregatne tražnje novca, koja obezbjeđuje stabilnost općeg nivoa cijena, 3) stabilnost domaćeg novca i njegovog deviznog tečaja 4) drugi ciljevi kao što su: povećanje zaposlenosti, porast proizvodnje i realnog GNPa, uravnoteženi ekonomski rast. Glavni instrumenti pomoću kojih centralna banka ostvaruje ciljeve monetarne politike su: (1) politika otvorenog tržišta, (2) politika obaveznih rezervi i (3) politika diskontne stope. (1) Politika otvorenog tržišta (odnosno operacije na otvorenom tržištu) čini najvažnije sredstvo u provođenju stabilizacijske politike u razvijenim tržišnim ekonomijama. Centralna banka provodi operacije na otvorenom tržištu kupujući i prodavajući vrijednosne papire (najčešće državne obveznice) ili devize. Prodajom državnih obveznica ili deviza centralna banka povlači novac iz opticaja i tako smanjuje agregatnu ponudu novca, kako bi uklonila višak novca u opticaju i spriječila moguću inflaciju. Kupovinom vrijednosnih papira ili deviza građana, preduzeća ili poslovnih banaka, centralna banka povećava količinu novca u opticaju (što je ravno emisiji primarnog novca) čime se smanjuju kamatne stope, te povećavaju investicije i likvidnost privrede.
34
(2) Politika obaveznih rezervi se provodi preko stope obaveznih rezervi koja predstavlja minimalnu stopu rezervi gotovine koju poslovne banke moraju držati u odnosu na depozite. Centralna banka mijenja stope obaveznih rezervi i time regulira ponudu kredita poslovnih banaka. U slučaju da privredi prijeti opasnost od inflacije, stopa obaveznih rezervi se povećava, što smanjuje kreditni potencijal poslovnih banaka. Povećavanje rezervi odraziće se na smanjenje bankarskih depozita po viđenju, što znači da se smanjuje novčana masa za kredite, a kamatna stopa se povećava. Poslovni sektor teže dolazi do kredita od poslovnih banaka, pa se smanjuju investicije, što će smanjiti zaposlenost, cijene i dohodak. U suprotnom slučaju, kada je privreda u recesiji, centralna banka smanjuje stopu obaveznih rezervi i time djeluje u pravcu povećavanja ponude novca, što će pozitivno djelovati na rast investicija, a time i na povećavanje zaposlenosti i dohotka. (3) Politika diskontne stope se danas samo povremeno upotrebljava u regulisanju ponude novca, i to kako bi se monetarna politika uskladila s politikama drugih zemalja. Diskontna stopa predstavlja kamatnu stopu po kojoj centralna banka pozajmljuje novčana sredstva poslovnim bankama. Kad poslovnim bankama nedostaju rezerve (u slučaju da dođr do povećanog povlačenja depozita iz poslovne banke, ove banke mogu uzeti zajam kod centralne banke uz odgovarajuću diskontnu stopu. Ako je ta stopa na nivou tržišne kamatne stope, to daje sigurnost poslovnim bankama da plasiraju svoja sredstva sve do visine obaveznih rezervi. Ako bi centralna banka željela da smanji ponudu novca (u situacijama «pregrijane privrede») odredila bi diskontnu stopa na višem nivou od tržišne kamatne stope, što bi primortalo poslovne banke da drže drže dodatni iznos rezervi gotovine, što utiče na smanjenje ponude novca. 1.3. CENTRALNA BANKA U BOSNI I HERCEGOVINI Monetarnu vlast u svakoj zemlji sprovodi centralna banka, koja je odgovorna za sprovođenje monetarno-kreditne politike i za očuvanje stabilnosti domaće valute. Centralna banka je jedina institucija u zemlji koja ima pravo emitiranja novčanica i kovanica, pri čemu je kao «banka svih banaka» oslonac svim drugim finansijskim institrucijama u zemlji, naročito poslovnim bankama. Centalna banka u BiH djeluje od 1997. godine i predstavlja monetarnu vlast F BiH i R. Srpske, u skladu sa odlukom iz Daytonskog sporazuma. Ovom odlukom, Centralna banka u BiH funkcionira na načelima valutnog odbora, što je bio jedini način da se u zemlji gdje su ratna razaranja bila enormna, gdje je nepovjerenje u vladu i bankarski sistem bilo veliko i gdje je prethodno u opticaju bilo nekoliko valuta – uvede red i povjerenje. U tom smislu uvedena je i konvertibilna marka (KM) kao valuta BiH. KM je prvobitno bila vezana za njemačku marku (uspostavljen devizni kurs 1 DM = 1 KM) a emitira se od juna 1998. Budući da funkcionira na načelima valutnog odbora, ova banka djeluje drugačije u odnosu na druge banke. Dakle, Centralna banka BiH ne odobrava kredite bankama, privatnim osobama ili državi, i nije davatelj posljednjeg utočišta (ne koristi klasične instrumente pomoću kojih druge centralne banke ostvaruju ciljeve monetarne politike). Konvertibilnost KM je prvobitno bila osigurana na temelju njenog potpunog pokrića njemačkom markom, pri čemu Centralna banka BiH može emitirati samo onoliko KM-ova koliko imadeviznih rezervi u DM. Sa stupanjem na scvenu eura, 2002. godine,umjesto njemačke marke pokrivenost monetarne pasive CB BiH je u eurima, i to po kursu 1 euro = 1,95583 KM.
35 Obavezne rezerve su jedini instrument monetrne regulacije i monetarne politike koji je na raspolaganju CB BiH, budući da aranžman valutnog odbora ne dopušta finansiranje putem budžeta, odnosno rastom javnog duga. CB BiH ostvaruje ciljeve kreditno-monetarno politike preko kontrole kreditnog potencijala, koju CB BiH vrši utvrđivanjem osnovne stope izdvajanja banaka iz depozitnog potencijala u korist obaveznih rezervi. Povećavanjem stope izdvajanja u obavezne rezerve smanjuje se nivo kreditnog potencijala i obrnuto. Upravno vijeće CB BiH propisom zahtjeva da poslovne banke drže depozite kod CB BiH, u minimalnom propisanom nivou koji iznosi 20 % njihovih depozita i pozajmljenih sredstava bez obzira u kojoj valuti su sredstva izražena. Obavezne rezerve se primjenjuju jednako za sve banke, a obračunavaju kao prosječne dnevne rezerve u desetodnevnom periodu. CB BiH određujuje i naplačuje kaznu za svaku poslovnu banku koja ne uspije održati obavezne rezerve na minimalnom propisanom nivou, u iznosu od 5 % promila dnevno od ostvarenog deficita obaveznih rezervi, sve dok se taj deficit ne ispravi. CB BiH na cjelokupan iznos iznos deviznih rezervi plaća kamatu poslovnim bankama, što ima uticaja na zadržavanje depozita poslovnih banaka u zemlji.
2. FISKALNA POLITIKA 2.1. SADRŽAJ I VRSTE FISKALNE POLITIKE Fiskalna politika predstavlja dio ekonomske politike koji se odnosi na primjenu javnih (budžetskih) prihoda i javnih rashoda u cilju: ublažavanja makroekonomskih nestabilnosti (neutralisanje negativnih uticaja poslovnog ciklusa) i poticanje ekonomskog rasta uz visoku zaposlenost i stabilne cijene. Pojam fiskalne politike prvi je elaborirao J.M.Keynes (1936) u vremenu poslije Velike ekonomske krize, kao državnu politiku koja pomoću javnih rashoda utiče na štednju, kao i politiku državnih investicija formiranih preko javnih zajmova u cilju stimulisanja potrošnje.16 Doslovno značenje izraza fiskalna politika, prema engl. Fiscal policy, je „politika javnih prihoda/poreza. Fiskalna politika predstavlja dio ekonomske politike koji se odnosi na primjenu javnih (budžetskih) prihoda i javnih rashoda u cilju: - ublažavanja makrokonomskih nestabilnosti (neutraliziranje negativnih uticaja poslovnog ciklusa, i - poticanje ekonomskog rasta, uz visoku zaposlenost i stabilne cijene. Pojam fiskalne politike prvi je elaborirao J. M. Keynes (1936.) u vremenu poslije Velike ekonomske krize, kao državnu politiku koja pomoću javnih rashoda utiče na štednju, kao i politiku državnih investicija formiranih preko javnih zajmova u cilju stimuliranja potrošnje. Fiskalna politika se, dakle, sastoji od: (1) politike javnih prihoda (uglavnom porezne politike) i (2) politike javnih rashoda. (1) Politike javnih prihoda (porezne politike) koja na domaću (agregatnu) ponudu utiče na dva načina:
16
Hodžić K., Makroekonomija, skripta, Tuzla, 2006.god. str. 70
36 - porezi smanjuju dohodak stanovništvu i tako ostavljaju domaćinstva sa manje raspoloživog dohotka, smanjivajući njihovu tražnju (potrošnju) za dobrima i uslugama, što na kraju smanjuje ostvreni GDP; - porezi utiču na tržišne cijene, a time na poticaje i ponašanja ekonomskih subjekata. Npr. što su poduzetnici više oporezovani više će biti obeshrabreni da pokreću nove investicije, i suprotno tome: smanjivanjem poreskih stopa daje poticaj poduzetnicima na nove aktivnosti i proširirenje investiranja, što će dovesti do većeg GDP-a. (2) Politike javnih rashoda (troškovi državne administracije, vojske i policije; izgradnja puteva, škola i bolnica, i sl.), pomoću kojih se ostvaruje uticaj na ukupne rashode države i proizvodnju (veličinu GDP-a). Potrošnja države određuje relativnu veličinu javnog i privatnog sektora, tj. koliko se GDP-a troši kolektivno a koliko privatno. Postoje dvije vrste fiskalne politike: - ekspanzivna fiskalna politika se primjenjuje u doba ekonomske depreseije, i odnosi se na smanjivanje poreza kako bi se povećale potrošnja stanovništva i investicije u preduzećima (domaćinstva i preduzeća plaćaju manje poreza pa će im više preostati dohotka za potrošnju i investicije); - restrikivna (ili kontrakcijska) fiskalna politika se primjenjuje u uslovima prekomjerne ekspanzije i opasnosti od inflacije u zemlji, pa se putem porasta poreza smanjuje potrošnju stanovništva i obim investicija preduzeća U oba slučaja država fiskalnom politikom uspostavljamo optimalni odnos između javnog i privatnog sektora koji će dovesti do rasta GDP-a. Da bi izvršavala svoje funkcije i zadatke država (finansiranje države i državnih funkcija označavamo javnim rashodima) mora raspolagati sa odgovarajućim javnim prihodima, čije se formiranje regulira najvišim zakonima jedne zemlje. Javni prihodi se pune: porezima, raznim doprinosima, taksama (npr. za izdavanje raznih dozvola, troškovi sudskih postupaka itd.) i u određenim prilikama javnim dugom, pri čemu su porezi najvažniji izvor javnih prihoda. Keynesijanci su vjerovali u svemogućnost fiskalne politike: poticaj ekonomskog rasta ostvaruje se većim budžetskim deficitom (koji snižava nezaposlenost i izvlači ekonomiju iz recesije), a «pregrijana ekonomiju» i opasnost od inflacije rješava se manjim deficitom. Zadnjih decenija, fiskalna politika nije u stanju eliminisati inflacije i recesiju na način kako su keynesijanci pretpostavljali, pa je monetarna politika postala uvjerljivije sredstvo za ublažavanje ekonomskih kolebanja.
2.2. JAVNI RASHODI I JAVNI PRIHODI Javni rashodi Poznato je da se država javlja kao organizovani subjekt sa svojim osnovnim funkcijma, koje obavljaju: vojska, policija, sudstvo, tužilaštvo, školstvo, zdravstvo, kultura, obrazovanje, administracija. U cilju funcionisanja navedenih institucija u organizovanoj zajednici-državi, neophodni su određeni rashodi koji imaju karakter društvenih ili javnih. Društveni ili javni rashodi odražavaju u principuinteres najširih slojeva društva, kao izraz socijalno-političkih i ekonomskih ciljeva razvoja države.17 17
Kešetović I., Finansije, Feri, Tuzla, 2002. god. str. 30.
37 Struktura i klasifikacija javnih rashoda Javnim rashodima se finansiraju javne potrebe za čije su izvršenje nadležni i odgovorni brojni državni organi, organizacije i tijela. Javni rashodi se razlikuju po važnosti sa aspekta svrhe koja se ostvaruje njihovim trošenjem, te na osnovu ovog kriterijuma može se sačiniti slijedeća struktura javnih rashoda.18 - rashodi državne uprave (uključujući unutrašnju bezbjednost, sudstvo, tužilaštvo i pravobranilaštvo); - rashodi za odbranu (vojni rashodi); - rashodi za obrazovanje; - rashodi za kulturu, sport; - rashodi za nauku; - rashodi za ekološke svrhe; - rashodi za ekonomske intervencije i investicije; - rashodi socijelne zaštite stanovništva; i drugi. Javni rashodi su fiksnog i neelastičnog karaktera. Oni se često ponašaju neovisno u odnosu na rast ili pad nacionalnog dohotka, te kao izraz neophodnih društvenih potreba, koje se povećevaju sa nivoom razvoja, imaju autonomni karakter formiranja i ponašanja. Često se utvrđuju ex ante (unaprijed) u cilju vođenja određene anticiklične ili stabilizacione politike. Problem klasifikacije javnih rashoda u određene grupe je bitan sa stanovišta njihovog lakšeg proučavanja. U zavisnosti od od kriterijuma postoji mnoštvo vresta i klasifikacija.nejčešće su slijedeće:19 - redovni i vanredni; - prema objektu trošenja; - prema subjektu trošenja; proizvodni i transferni. Podjela rashoda na redovne i vanredne za osnovni kriterijum uzima vrijeme. Redovi rashodi su oni koji se mogu unaprijed predvidjeti po visini i obimu i redovno se javljaju iste godine. Javni rashodi koji ne ove navedene osobine su vanredni. Klasifikacija rashoda prema objektu trošenja ima praktični značaj. Oni se prema ovom kriterijumu dijele na lične i materijalne. Lični rashodi namjenjeni su za pokriće troškova organa uprave, dok materijalni obuhvataju rashode vezane za vršenje javnih poslova (kancelarijski materijal, oprema za vojsku, investicije i dr.). Prema subjektu trošenja javni rashodi se dijele prema tome koji je nivo vlasti nasilac rashoda (centralna ili lokalna vlast). Podjela rashoda na proizvodne i transferne vezana je za jačanje državnog intervencionizma, odnosno ekonomskih i socijalnih funkcija. Proizvodni rashodi dijele se na realne (administrativni troškovi države) i investicione koji predstavljaju ulaganja od kojih se u budućnosti očekuje prihod i doprinose povećanju društvenog proizvoda. Transfernim javnim rashodima se vrši (pre)raspodjela nacionalnog dohotka, tako što se finansijska sredstva prenose od jednog dijela drugom dijelu stanovništva ili privrede (socijalna pomoć, pomoć nezaposlenima, subvencije). Pojava transfernih rashoda vezana je za jačanje uloge države i u savremenim uslovima, ekonomski i socijalni transferi sve značajnije učestvuju u ukupnim javnim rashodima i često su razlog rasta javnih rashoda. Ova osnovna klasifikacija može se poširiti i na: produktivne i neproduktivne; objektivne i subjektivne; obavezne i neobavezne; te odložive i neodložive javne rashode. 18 19
Hrustić H., op.cit. str.21 Ibidem str. 20
38 Načela, efekti i rast javnih rashoda Značajan dio bruto društvenog proizvoda koristi se za podmirenje javnih rashoda, a to nalaže potrebu definisanja i primjene određenih načela kako bi se prikupljena sredstva što racionalnije i efikasnije trošila. Najvažnija su:20 - načelo opšteg interesa; - načelo štednje; - načelo umjerenosti. Načelo opšteg interesa znači da javni rashodi služe samo za pokriće onih potreba koje su u interesu društva kao cjeline, a to znači da je kolektivni interes ispred interesa pojedinca. Kao jedno od osnovnih načela javnih finanasija načelo štednje upućuje na racionalno upravljanje društvenim sredstvima. Praktična primjena ovog načela ne podrezumjeva štednju u smislu samnjenja sredstava, već nastojanje da se sa što manje sredstava postignu veći efekti. Načelo umjerenosti postavlja zahtjev da se javni rashodi u pogledu veličine kreću u visini javnih prihoda i da primat treba dati uvijek onoj društvenoj potrebi koja jew od većeg značaja za društvo kao cjelinu. Ova opšta načela mogu se proširiti i sa:21 načelom usklađenosti kretanja javnih rashoda; - uravnoteženje prihoda i rashoda; - održavanje strukture javnih rashoda. Efekti koji se postižu preko javnih rashoda su brojeni i različiti. U ekonomskoj teoriji postoje dvije koncepcije o efektima javnih rashoda: koncepcija o neutralnim javnim rashodima, po kojoj ovi rashodi imaju neutralno dejstvo na privredna i socijalna kretanja, i koncepcija o aktivnim rashodima, koja ističe aktivnu ekonomsku i socijalno-političku ulogu države, te javni rashodi dobivaju ulugu instrumenata intervencionističke politike države. Savremena shvatanja o javnim rashodima stoje na stanovištu da se javni rashodi ne mogu posmatrati odvojeno od javnih prihoda. Država troši sredstva pojedinaca (privrednih subjekata i stanovništva), ali na način da aktivno utiče na proizvodnju i preraspodjelu nacionalnog dohotka. Javni rashodi predstavljaju novu kupovnu snagu, koja na tržištu dopunjuje tražnju privrednog sektora. Neposredni uticaj rashoda ogleda se u podizanju i stvaranju proizvodnih i drugih kapaciteta kroz ulaganja države.Nasuprot tome, posredni uticaji javnih rashoda na proizvodnju realizuju se preko dejstva rashoda ostvarenih u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti.22 Tendencija stalnog rasta javnih rashoda uslovljena je proširenjem funkcija države (proširenje postojećih i dobivanje novih saržaja i obima) i razvijanjem novih funkcija, kao obilježja savremene države. Uzroci povećanja javnih rashoda mogu biti političke, ekonomske ili finanasijaske prirode. Politički uzroci rasta javnih rashoda vezani su za političke odnose zemlje sa drugim zemljama i unutrašnjim prilikama, gdje na prvo mjesto dolazi oblik vladavine, razvoj demokratskog političkog uređenja, te širenje vrsta i broja intervencija države i njenih organa kao i njeno angažovanje u rješavanju novonastalih državnih problema. Ekonomski uzroci javnih rashoda vezani su za rast produktivnosti, tj. ekonomsko jačanje države iskazano u povećanom dohotku per capita, što dovodi da širenja vrsta javnih potreba i realnog povećanja rashoda na ime povećanog stepana državnih intervencija. Rashodi vezani za javni dug
20
Kešetović I., op.cit. str. 45 Ibidem 22 Hrustić. H., op.cit. str. 24 21
39 (prikupljanje sredstava javnod duga) i obavezu vraćanja (otplate i kamate) najznačajniji su finanasijski uzroci rasta javnih rashoda. Javni prihodi Oporezivanje je staro koliko i organizovana vlast. Državi prihodi su se tokom vremena mijenjali zavisno od klasnog uređenja države i njenog političkog ustrojstva. Struktura javnih prihoda znatno se razlikuje od zemlje do zemlje, u zavisnosnosti od mnogih faktora ekonomsko-socijalne i političke prirode. Javni prihodi mogu da budu u različitim oblicima i pod različitim nazivima. Njihove osnovne karakteristike su: - izraženi su u novcu, - jednogodišnjost, - trošenje prihoda ne dovodi u pitanje postojeću imovinu, - služe za podmirivanje troškova koji imaju opšti karakter. Postoje razni kriterijumi koji služe za brojne klasifikacije javnih prihoda. Jedna od najčešćih podjela javnih prihoda je na redovne i vanredne. Redovnim prihodima smatraju oni javni prihodi koji se kontinuirano, u određenim vremenskim intervalima, prikupljaju iz stalnih izvora, tj. onih koji se redovno i neprestano ekonomski obnavljaju. Vanreni prihodi se ostvuruju s vremena na vrijeme, i odlikuje ih nestalnost i neperiodočnost, te nemaju veći bilansni značaj. Kao prihodi od privrede pojavljuju se prihodi kaje plaćaju privredni subjekti bilo iz ukupnog prihoda ili iz dohotka, a prihode od stanovništva uplaćiju građani individualno, bilo po osnovu svog dohotka ili imovine. Fiskalne prihode ili dažbine država ubire prinudnim putem iz dohotka poreskih obveznika (najvažniji su: porezi, doprinosi i takse).Nasuprot njima nefiskalni javni prihodi ostvaruju se po osnovu državnog vlasništva nad ekonomskim dobrima ili po osnovu djelatnosti države i njenih organa. Ovi prihodi nisu namjenjeni potrebama budžeta, nego drugim namjenama. Originalni (izvorni) prihodi su prihodi ostvareni od aktivnosti države, uglavnom privrednih preduzeća u njenom vlasništvu.Ova vrsta prihoda može se sticati prodajom imovine, davanjem u zakup ili ekonomskom eksploatacijom. Derivatni (izvedeni) prihodi prikupljaju se na bazi finansijskog suvereniteta, prinudnim putem u formi poreza,doprinosa, carina itd. Opšta karakteristika sistema javnih prihoda savremenih država jeste da su porezi osnovni i najvažniji vid javnih prihoda. Karakteristike i vrste poreza Kao oblik prihoda države, porezi doživljavaju razvoj tek u kapitalizmu. Iz perioda liberalnog kapitalizma treba dati na prvom mjestu objašnjenje oporezivanja francuskog teoretičara Paul Leroy Beaulieu koji stoji na stanovištu da porez predstavlja "učešće svakog građanina u državnim teretima svih vrsta na bazi nacionalne solidarnosti". Prema koncepcijama ekonomskog liberalizma, porezi predstavljaju obavezna davanja bez odgovarajuce protunaknade javno-pravnih tijela u cilju pribavljanja sredstava za pokriće rashoda. U literaturi postoji mnogo definicija poreza. U osnovi porez predstavlja instrument javnih prihoda kojim država u cilju finansiranja javnih rashoda, od lica koja se nalaze pod njenom poreznom vlašću, prinudno, bez neposredne protivsluge, uzima novačana sredstva. Porez je dakle, finansijska naplata, ili druga nametnuta obaveza, koju svaki pojedinac ili
40 pravni entitet mora plaćati državi ili funkcionalnom ekvivalentu državi. Porezi su najizdašniji dio javnih prihoda. Najvažnije karakteristike poreza su:23 - da su prisilna i obavezna davanja; - da se prikupnjavu na osnovu zakona; - da su davanja u novcu; - da ne postoji međuzavisnost između iznosa poreza koji plaća neko lice i određenog javnog dobra kojeg koristi ovo lice. Iz tog razloga obveznik ne može odbiti da plati porez sa obrazloženjem da ne koristi javno dobro ili uslugu. Porezi nisu posljedica zahtjeva da se izvrši određena protivusluga; - da pravo naplate poreza imaju državni organi. Kod poreza postoje određene Ustavnopravne nadležnosti u pogledu donošenja zakona i suverenog prava na naplatu i upotrebu. U finansijskoj teoriji nailazimo na brojne podjele poreza, u zavisnosti od toga koji kriterijum se koristi. Porezi se mogu dijeliti prema slijedećim kriterijima: - šta se oporezuje (objekat oporezivanja, osnovica…); - kako se oprezuje (tehnika prikupljanja poreza…); - kakve efekte izaziva oporezivanje; - s kojim cijem je uvedeno oporezivanje (ciljevi oporezivanja); - kome pripada porezni prihod (federalni porezi, republički, opštinski…) Podjela poreza na redovne i vanredne poreze izvršena je sa vremenskog aspekta naplate poreza. Redovni porezi naplaćuju se svake godine, tako da se ovim porezom finansiraju redovni javni rashohi. Vanredni porezi pojavnjuju se s vremena na vrijeme u posebnim ekonomskim ili političkim prilikama i služe za finansiranje vanrednih rashoda. Prema kriterijumu predmeta oporezivanja porezi se dijele na objektivne (realne) i subjektivne (personalne). Objektivni porezi pogađaju prihode ili imovinu prema stvarnim elementima ne vodeći računa o ličnim prilikama obveznika, niti o njegovoj ekomonskoj snazi. Nasuprot njima, subjektivni porezi uzimaju u obzir lične prilike obveznika i njegovu ekonomsku sangu. U savremenim poreskim sistemima dominira orjentacija ka subjektivnim poreskim oblicima. Klasifikacija poreza na analitičke i sintetičke uzima za kriterijum obuhvatnost određene poreske situacije. Analitički ili cedualni porezi pogađaju samo jedan poreski izvor oporezivanja, jednu vrstu imovine, jednu vrstu prihoda ili samo jedan promet, dok sintetički porezi obuhvataju cjelinu ekonomske snage (prihoda) obveznika. Podjela na centralne i lokalne poreze ima za kriterijum nadležnost određenog nivoa vlasti da uvodi poreze. Najčešća podjela poreza je na direktne (neposredne) i indirektne (posredne) poreze po kriterijumu prevaljivosti, i podjela po osnovu kriterijuma individualne poreske snage obveznika. Podjelu na neposredne ili direktne i posredne ili indirektne poreze po kriterijumu mogućnosti prevaljivanja poreza, nalazimo kod fiziokrata. Samo je porez na zemljište, po predstavnicima ovog učenja, neporedan porez, dok su svi ostali porezi posredni, jer se prevaljuju na zemljoradnju.24 Polazeći od kriterijuma prevaljivosti, direktni porezi neposredno se naplaćiju od obveznika, a indirektni ne terete lice koje je zakonodavac predvidio, već drugo lice na koji je poreski teret prevaljen. Prevaljivanje poreza vrši se preko cijene. Drugi kriterijum uzima poresku snagu obveznika, tako da se u oporezivanju uvažavaju lične prilike obveznika. Shodno tome direktnim porezima se smatraju oni koji direktno pogađaju imovinu, 23 24
Hrustić H., op.cit. str.53 Bingulac Z., Jovanović M., Krstić B., Monetrane i javne finansije, Megatrend univerzitet primjenjenih nauka, Beograd, 2003.god., str. 320.
41 dohodak ili prihod obveznika, a indirektni porezi se plaćaju pri trošenju dohotka, odnosno vezuju se troškove prihode ili određene transakcije, bez obzira na lične prilike oporezovanog lica. Principi i efekti oporezivanja Svaki poreski sistem mora se zasnivati na određenim principima, koji predstavljaju pravila kojih se poreski organi moraju pridržavati prilikom izrade poreskog sisitema. Pridržavanjem principa postiže se optimalno i efikasno sprovođenje ekonomske politike u oblasti poreza. Utvrđeni poreski principi važe za poreski sistem u cjelini, ali ne i za svaki poreski oblik u sistemu. Dakle, svaka pojedinačna vrsta poreza na mora da zadovoljava sve poreske principe, već se podrazumjeva da svi porezi, uzeti zajedno (poeski sistem u cjelini), odražava određene poreske principe. Finansijska teorija oblikuje sadržinu poreskih principa u skladu sa prilikama koje vladaju u datom društvu i uvažavaju društveno-ekonomske, političke, socijalne, materijalne i institucionalne uslove koji opredjeljuju karakter, mjesto i ulogu poreza. Najpoznatiji su sledeći poreski principi:25 - princip ekvivalencije; - princip pravičnosti; - princip efikasnosti; - princip umjerenosti poreskog opterećenja; - princip izbora poreskog izvora; - finansijsko-poreski princip - princip stabilnosti poreskog sistema; - pravno administrativni princip. Porezi smanjuju ekonomsku snagu obveznikai dovode do promjena u njegovom ponašanju na tržištu. Mjerama poreske politike proizvode se mikroekonomski i makroekonomski efekti koji utiču na odluke i izbor obveznika-proizvođača i potrošača. Makroekonomski efekti javljaju se kao posljedica mjera poreske politike na nivo, strukturu i rast bruto društvenog proizvoda. Efekti oporezivanja menifestuju se i u evaziji i prevaljivanju poreza. Alokativni efekti ili efekti usmjeravanja potižu se putem određene visine poreza, tako da se utiče na cijene i promjenu stukture proizvedenih dobara i uloženih proizvodnih faktora. Alokaciju resursa u procesu proizvodnje i potrošnje, vrši tržište i/ili država.Potreba za intervencijom države rezultat je nastojanja da alokacija ekonomskih resursa u određenom privrednom sistemu bude optimalna. Opravdanje za preuzimanje državnih aktivnosti je u neefikasnosti tržišta. Mjere koje država preuzima radi promjene načina i veličine ulaganja nazivaju se politikom alokacije.26 Pojedina vrste poreza različito utiču na strukturu tražnje, na štednju i na ponudu rada. Porezi smanjuju raspoloživi dohodak, što može da izazove podsticaj ka radu kako bi se ponovo ostvario početni nivo dohotka, čime se stvara efekat dohotka. Smanjenje dohotka ili prihoda uzrokovano povećanjem poreza se nadoknađuje većim ulaganjem rada i kapitala i tehnološkim ulaganjima, a sve to utiče na sklonost ka potrošnji, štednji, na likvidnost i rizik. Kako sve djelatnosti nisu jednako oporezovane, ili nisu sve ni oporezovane, neoporezovane djelatnosti postaju privlačnije, što stvara efekat supstitucije. Efekti supstitucije stvaraju razne oblike neefikasnosti: tržišne aktivnosti zamjenjuje se radom u domaćinstvu, odbijaju se unapređenja i produktivniji poslovi, odustaje se od štednje u korist sadašnje potrošnje, mijenja se pravni oblik preduzeća itd. 25 26
Hrustić H., op.cit. str.74. Hrustić H., op.cit. str. 84.
42 Poreska evazija (utaja) predstavlja činjnenje ili propuštanje radnji koje poreski obveznik preuzima radi izvjegavanja plaćanja poreza. Uzroci poreske utaje su brojni. Visoke poreske stope, složenost poreskog sistema, zakoni koje obveznici smatraju nepravednim, niske kazne, opširna administracija, nizak poreski moral navodi poreskog obveznika na određeno činjenje ili nečinjenje kako bi potencijalnu poresku obavezu sveo na što manju mjeru. Prevaljivanje poreza ili poreska incidenca je efekat mjere fiskalne politike na rsapodjelu poreskog tereta.Prevaljivanje poreza nastaje kada su poreski obveznik i onaj ko stvarno snosi teret poreza različita lica, a sastoji se u nastojanju obveznika da neželjene efekte plaćanja poreza izbjegne prenošenjem poreskog tereta na drugo lice.
2. 3. OSTVARIVANJE I INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE Ostvarivanje svojih stabilizacionih (spriječavanje makroekonomskih nestabilnosti i razvojnih ciljeva (poticanje ekonomskog rasta), fiskalna politika ostvaruje na dva osnovna načina: (1) djelovanjem stabilizatora i (2) diskrecionim mjerama fiskalne politike. (1) Automatski stabilizatori Automatski stabilizatori su oni javni prihodi i rashodi koji služe za održavanje makroekonomske stabilnosti, bez posredovanja nosilaca ekonomske politike. Označeni su «automatskim» jer djeluju trenutno i anticiklično bez posebno preduzimanih mjera od strane državih organa (vlade). Služe kao amortizeri neočekivanih ekonomskih promjena. Najznačajniji automatski stabilizatori su: - progresivno oporezivanje profita preduzeća i zarada građana, - naknade za slučaj nezaposlenosti, socijalna pomoć i ostala transferna plaćanja. (1.1.) Progresivno oporezivanje profita preduzeća i zarada građana je najznačajniji automatski stabilizator. U slučaju pojave inflacije (tj. izlaznih faza poslovnih ciklusa, naročito fazi poleta), uvođenje progresivnog oporezivanja profita i zarada utiče na smanjenje raspoloživog dohotka i potrošnje (brži rast budžetskog prihoda u odnosu na rast GNP-a), što usporava uzlaznu spiralu nadnica i cijena. U slučaju silaznih faza poslovnih ciklusa (naročito pojave recesije, kada proizvodnja i zaposlenost opadaju) država smanjuje poreske stope (budžetski prihodi opadaju brže u odnosu na smanjenje GNP-a), što treba da ublaži pad agregatne tražnje. (1.2.) Naknade za slučaj nezaposlenosti i ostale socijalne intervencije (programi porodične socijalne pomoći, zaštitne carine u poljoprivredi i sl.) se uvode u vremenu silaznih faza poslovnog ciklusa u kojima dolazi do rasta nezaposlenosti i drugih socijalnih problema. (2) Diskreciona fiskalna politika Automatski stabilizitori nisu uvijek dovoljni za održavanje pune zaposlenosti pa država koristi mjere diskrecijske fiskalne politike. Diskreciona fiskalne politika je ona u kojoj država mijenja porezne stope ili programe potrošnje kako bi neutralizirala poslovne cikluse. Osnovne mjere diskrecione fiskalne politike su:
43 -
javni radovi (kapitalno intenzivni, dugotrajni projekti , poput onih o izgradnji autoputeva, bolnica, škola i sl.; na ovaj način u SAD su 1935. riješili problem 3 miliona nezaposlenih); programi zapošljavanja u javnom sektoru (za razliku od javnih radova namjenjeni za privremeno zapošljavanje nezaposlenih radnika, nakon čega bi ovi ljudi mogli preći na radna mjesta u privatnom sektoru); privremene promjene poreza na dohotke (njihovim smanjivanjem preostaju veći raspoloživi dohoci i spriječavamo ekonomsko usporavanje i srljanje u recesiju).
Za razliku od automatskih stabilizatora koji podrazumijevaju spontanu i trenutnu promjenu u nacionalnom dohotku, u ovom slučaju potrebna je određeno vrijeme kako bi se provela odgovarajuća zakonska procedura (javni radovi zahtjevaju brižljivo planiranje i osiguranje brojnih uslova za njihovu realizaciju; ili dok se, npr., donese zakon o uvećanju poreske stope privreda već može iz faze konjukture ući u recesionu fazu, kada bi trebalo učiniti suprotno – smanjiti poreske stope) Državni izdaci (javni rashodi) imaju multiplikatorski efekat na proizvodnju, slično invresticijama. Inicijalna državna kupovina dobra ili usluge će staviti u pokret lanac izraženog trošenja: ako država gradi autoput (javni radovi), graditelji autoputa će trošiti dio svojih dohodaka na potrošna dobra, što će zauvrat proizvesti dodatne dohotke čiji će dio ponovno biti usmjeren u potrošnju. Ekonomisti preporučuju kombiniranu primjenu automatskih stabilizatora i diskrecionih fiskalnih mjera u obliku «formule fleksibilne politike», koja se svodi na predhodno definiranje određenih preduslova u obliku signalnih indikatora, čije dostizanje ujedno znači i mogućnosti i obavezu nosdilaca ekonomske politike što se tiče preduzimanja predviđenih fiskalnih mjera.»27 2.4. BUDŽET I FISKALNI DEFICITI Sredstvo (upravni akt, zakon) kojim država iskazuje svoje planirane prihode i rashode za određeno vrijeme (obično 1 godinu) naziva se budžet (od lat. riječi bulga = kožna kesa, novčanik). Donosi se krajem jedne za narednu godinu i sadrži bilans predviđenih prihoda i rashoda.28 Donosi ga najviše predstavničko tijelo države i predstavlja jednu od najvažnijih odluka koje takvo tijelo donosi. Budžet iskazuje sve programe države koji imaju obilježja rashoda kao i porezne izvore koji čine prihodnu stranu budžeta. Ako su javni prihodi države jednaki njenim rashodima imamo budžetsku ravnotežu. Odstupanja su dvojaka: veći javni prihodi države od javnih rashode daju budžetski suficit ((budžetski višak), dok veći rashodi od prihodi daju budžetski deficit (budžetski manjak). Kada su nam tokom tokom datog perioda jevni prihodi i izdaci jednaki imamo uravnoteženi budžet. U ekonomskoj literaturi se pravi razlika između stvarnog budžeta, strukturnog budžeta i cikličnog budžeta. Stvarni (ili realni) budžet predstavlja stvarne prihode i rashode države, strukturni registra koliki bi bili prihodi, izdaci i deficiti države kada bi ekonomija poslovala na nivou potencijalne proizvodnje, a ciklični budžet je razlika između stvarnog i strukturnog budžeta. Razlika između strukturnog i cikličnog budžeta jednaka je razlici između diskrecionih i 27
P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, «Informator», Zagreb, 1977., str. 45-46. Budžet se sastoji od dva dijela, općeg i posebnog. Opći dio prikazuje ukupni iznos prihoda i rashoda, budžetske rezerve, prava i obaveze nadležnih organa u izvršenju budžeta i mjere za očuvanje budžetske ravnoteže. U posebnom dijelu su navedeni budžetski prihodi po izvorima, korisnici budžetskih sredstava, te detaljna namjena trošenja sredstava po konkretnim korisnicvima. 28
44 automatskih stabilizazora. Djelovanja fiskalne politike mijenjaju i strukturalni i ciklični deficit. Samulson i Nordhaus navode navode hipotetički primjer u kome država smanjuje veličinu vojske i zbog toga smanjuje izdatke na odbranu za 30 mljrd. USD. Strukturalni deficit bi se smanjio za 30 mljrd. USD i to obuzdalo ekonomiju, a zbog toga bi se povećao ciklični deficit. «Razlikovanje između cikličnih i strukturalnih deficita ključno je za određivanje stvarnog uticaja fiskalne politike. Kad se u nekoj godini stvarni deficit poveća možete doći u iskušenje da kažete: Deficit je porastao. Mora da država potiče ekonomiju.» No, ta procjena može biti pogrešna. Veći deficit može proizilsaziti iz nižih stopa oporezivanja ili novog programa zdravstvene zaštite. To bi predstavljalo veći strukturalni deficit i bilo bi doista ekspanzivno. S druge strane, veći deficit budžeta može biti rezultat ekonomskog zaostajanja. To bi označilo povećavanje cikličnog deficita, a ne fiskalnu ekpsanziju.»29 2.5. DRŽAVNI DUG I EFEKAT ISTISKIVANJA a) Načini pokrivanja državnog deficita. Kada država ostvari budžetski deficit mora ga pokriti. Država ga može pokriti na sljedeće načine: 1) povećanjem poreza (poreza na profite preduzeća i poreza na dohodak građana); 2) državnim javnim dugom, tj. zaduživanjem, što se može učiniti: - izdavanjem državnih obveznica koje kupuju općine, banke, građani, stranci i itd., a kojima se država obavezuje da će u za određeno vrijeme i pri određenoj kamatnoj stopi vratiti svoje dugovanje (kamatna stopa na državne obveznice obično je veća od tržišne kamatne stope). - pozajmljivanjem u inostranstvu i 3) prostim štampanjem novca. b) Senjoraž. Najpogubniji je ovaj treći način (ukoliko dodatno štampanje nema pokriće u dodatnim robnim fondovima), koji ćemo i prvi objasniti. Kada država «bez pokrića» štampa novu količinu novca ona samim tim umanjuje vrijednost (kupovnu snagu) postojećeg novca koji se nalazi u kod stanovništva i preduzeća. Dohodak koji se dobija od štampanja novca naziva se senjoraž (fr. seigniorage), odnosno carina na osnovu prava štampanja novca. Država, štampajući novac za finansiranje svojih rashoda, uvećava novčasnu masu koja dovodi do inflacije, a što je svojevrsno oporezivanje, nova vrsta poreza – inflacioni porez. Njegovo uvođenje je u isključivoj kompetenciji vlade (ili centralne banke), bez odgovarajuće javne kontrole. Ekonomisti po pravilu osuđuju ovu vrsta «poreza», jer ona ne samo da ne omogućuje realno pokrivanje deficita, već i sama država postaje žrtva svoje politike. Svako zakašnjenje u prikupljanju ovakvih fiskalni prihoda, dovodi do produbljivanja deficita jer će prikupljeni novac izgubiti dio svoje vrijednosti dok ne stigne u državnu kasu, pa će država imati dodatnu potrebu da «doštampa» još jednu količinu novca, čime će samo uzazvati dalji rast cijena i novi talas inflacije. U tim okolnostima nastaje pojava «bjekstva od novca», što znači da svi koji novac drže trude se da ga se što prije oslobode, a država se poslije početznog udspjeha u prikupljanju dodatnih sredstava suočava sa opadanjem realnog prihoda ostvarenog na taj način. c) Državni dug. Uobičajen način podmirenja budžetskog deficita čini državni (javni) dug. Državni dug se sastoji od ukupnih zajmova što ih država uzima, što država čini emitiranjem državnih obveznica. 29
P. Smuelson, W. Nordhaus, ibid, str. 630.
45 Državni dug u kratkom roku izaziva efekat istiskivanja a dugom roku efekat tereta duga i pojavu premještaja kapitala. Efekat istiskivanja (crowding out efect) se odnosi na tendenciju smanjenja privatnih investicija uzrokovanih povećanjem državne potrošnje. Porast državne potrošnje izaziva porast strukturnog deficita, ali i porast transakcijske tražnje za novcem. Ovo će potaknuti centralnu banku da vodi restriktivnu monetaranu politiku ograničavanjem kredita i povećavanjem kamatnih stopa, što će se odraziti na smanjenje privatnih investicija i svih vrsta potrošnje ovisne o kamatnoj stopi. Porast kamatnih stopa, međutim, negativno će se odraziti na vanjskotrgovinsku bilancu jer će domaću valutu učiniti skupljom zbog povećane tražnje za njom. Skuplja domaća valuta stimulirat će uvoz inostranih dobara i usluga a destimulirast će izvoz. Posljedica će biti povećanje deficita trgovinske bilance. Istiskivanje je pretežno posljedica strukturnih a ne ciklučnih deficita. Razlog je u tome što recesija izaziva smanjenje tražnje za novcem kao i pad kamatnih stopa usljed čega otpada potreba za restriktivnom monetranom politikom. Ako je monetarna reakcija na porast državne potrošnje jaka, istiskivanje će biti potpuno, pa će porast državne potrošnje biti u cjelosti kompenziran smanjenjem privatnih investicija. Efekat istiskivanja će izostati ako postoje neiskorišteni proizvodni kapaciteti,. U takvom slučaju porast državne potrošnje poticajno će djelovati na investicije i obim proizvodnje. Taj poticajni učinak trajat će toliko dugo dok se privreda ne priobliži stanju pune zaposlenosti. Američko iskustvo pokazalo je da, osim u vrijeme snažne recesije, državna potrošnja istiskuje jače ili slabije privatne investicije. Dugoročno državni dug izaziva negativne učinke zbog potrebe servisiranja unutrašnjeg i vanjskog duga. Unutrašnji dug koji država duguje svojim građanima dovodi do gubitka efikasnosti zbog nametanja poreza potrebnog za plaćanje kamata vlasnicima državnih obveznica. Nametnuti porezi destimuliraju ljude za upuštanje u značajnije ekonomske poduhvate. Vanjski dug dovodi do odljeva dijela nacionalnog dohotka zbog potrebe njegova servisiranja čime se smanjuju domaći resursi potrebni za ekonomski razvoj. Što je vanjski dug veći tim je veći teret što ga sadašnji naraštaj ostavlja onima koji dolaze. Druga, teža posljedica državnog duga je pojava premještanja kapitala. Sastoji se u zamjeni privatnog kapitala obveznicama državnog duga čime se smanjuje veličina aktivnog kapitala koja cirkuliše u privredi. Ukratko, državni dug svojom visinom predstavlja kočnicu ekonomskog rasta zbog ppodmirenja obaveza prema inostranstvu, porastu neefikasnosti i premještanja kapitala. Težina državnog duga se smanjuje djelovanjem inflacije: veći dug i viša inflacija smanjuju državni dug.. Zato ekonomisti razlikuju dvije vrste deficita: nominalni i realni. Nominalni deficit je određen razlikom budžetskih prihoda i rashoda, dok je realni deficit jednak nominalnom deficitu umanjenom za umnožak ukupnog duga i stope inflacije. Kako stopa inflacije varira, odstupanje između nominalnog i realnog deficiota mogu biti značajna. PETI DIO
PRIMJENA I TIPOVI EKONOMSKIH POLITIKA 1. PROGRAM EKONOMSKE POLITIKE
46
Odabir ekonomske politike u zemlji vrši vlada formiranjem funkcionalnog jedinstva ciljeva, nosioca i instrumenata ekonomske politike. Koncept ili program ekonomske politike određuje karakter i pravac akcije koju preduzimaju njeni nosioci. U programu ekonomske politike vlade određuju se ciljevi prema njihovom prioritetu, zatim nosioci koji će te ciljeve ostvariti i na kraju instrumenti kojima će se ostvariti postavljeni ciljevi. Svaki program polazi od analize postojećeg ekonomskog stanja, čije se promjene poduzimaju u pravcu stabilizacije ekonomskih tokova (npr. smirivanje inflacije ili smanjivanje nezaposlenosti) ili poticanje ekonomskog razvoja. Program ekonomske politike treba biti realan, zasnovan na objektivnoj procjeni ekonomskog stanja, s formulisanim realno ostvarivim ciljevima i izborom odgovarajućih instrumenata za ostvarivanje tih ciljeva. Koncepiranje programa ekonomske politike određeno je općim i posebnim okvirima, što se često označava i kao opći i posebni koncept ekonomske politike.30 U općem okviru (opći koncept ekonomske politike), ekonomska politika je određena karakterom ekonomskog sistema pojedine zemlje. Npr. bivše socijalističke zemlje su svoje ekonomske politike zasnivale na instrumentima plana kojima se utiče na nivo društvene proizvodnje (ponude), dok tržišne privrede na instrumentima koji utiču na nivo lične i investicione potrošnje (tražnje) ili kombinaciji instrumenata kojima se utiče na tržišnu ponudu i tražnju. Posebni koncept (program) ekonomske politike polazi od osnovnih odlika općeg koncepta i predstavlja njegovu razradu i konkretizaciju. Ovi programi se, uglavnom, vode kao kratkoročni sa ciljem obezbjeđenja makroekonomske ravnoteže i zasnovani su na određenom programu vlade. Na ovom nivou program se formira u dvije moguće situacije. U prvom slučaju je to program nove vlade, formirane nakon političkih izbora, čiji su elementi najavljeni u predizbornoj kampanji političke stranke koja je pobijedila. To je uobičajeni postupak nove vlade od kojeg zavisi njen budući kredibilitet u javnosti. U drugom slučaju, vlada formira posebni program ekonomske politike kao odgovor na ekonomske poremećaje u zemlji koji ugorožavaju njenu stabilnost i razvojne tokove. U praksi su to najčešće periodi visoke inflacije, ali ispoljavanja drugim problema kao je visoka nezaposlenost, veliki platni ili trgovinski deficiti i sl. Kao najveći problem savremenih privreda označena je inflacija, zbog koje vlade donose program mjera poznat pod imenom antiinflacioni program. Primjer uspješnog antiinflacionog programa primjenio je Izrael 1985. godine, koji danas služi mnogim zemljama sa sličnim problemima kao formula koju treba slijediti.
2. STRUKTURNI ASPEKTI EKONOMSKE POLITIKE 2.1. POVEZANOST TEKUĆE EKONOMSKE POLITIKE I POLITIKE RAZVOJA Cilj svake države je ostvariti što veću razinu ekonomskog blagostanja (potrošnje), zbog čega valja povećava GDP. Godišnje povećavanje u odnosu na baznu godinu pokazuje stopu ekonomskog rasta. U dugom roku (10-20 godina), ekonomski rast govori o 30
E. Vukadin, Ekonomska politika, Dosije, Beograd, 2007, str. 53 i dalje.
47 napredovanju nacionalne ekonomije, odnosno „ekonomski rast, dugoročno, najznačajniji je faktor ekonomskog uspjeha nacije.“31 Drugačije rečeno, ekonomski rast se ostvaruje kada se granice proizvodnih mogućnosti pomiću naviše kao izraz povećavanja kapaciteta za proizvodnju u nekoj nacionalnoj privredi. Grafički se to prikazuje na slijedeći način: Ekonomski rast kao pomak granice proizvodnih mogućnosti (GPM) udesno Ekonomski rast se grafički predstavlja pomakom udesno granice proizvodnih mogućnosti, što je na grafikonu prikazano kao pomak krivulje od GPM1 do GPM2.
Prve ekonomske politike u 1940-im i 1950-im godinama imale su za predmet isključivo kvantitativan ekonomski rast nacionalne privrede (proizvodnje i GDP-a). Nakon toga je u ekonomsku teoriju uveden pojam ekonomskog razvoja, pod kojim podrazumijevamo «ekspanziju privrede popraćenu strukturalnim promjenama u sistemu proizvodnje i promjenama u kvaliteti i sastavu finalnog proizvoda.» 32 Dakle, ekonomski razvoj je širi i kompleksniji ekonomski i društveni proces od ekonomskog rasta. Drugim riječima, pojam ekonomskog razvoja, pored toga što obuhvata kvantitativne promjene u obimu proizvodnje (ekonomski rast), objašnjava i složene transformacije u kompoziciji i strukturi privrede koje doprinose rastu životnog standarda i kvalitetu života ljudi uopće, uključujući i kvalitetu okoliša. Pri tome kažemo da je ekonomski rast najvažnija komponenta ekonomskog razvoja (nema ekonomskog razvoja bez ekonomskog rasta). U posljednje vrijeme se naglašava da se ekonomske politike trebaju bazirati na održivom ekonomskom razvoju. Održivi razvoj se definira kao onaj razvoj u kome svaka generacija slijedećoj predaje stok „neto resursa“ (tj. prirodni resursi, okoliš, znanje, tehnologije, fizički i ljudski kapital) koji u per capita terminima nije manji od onoga koji je naslijedila. Među osnovnim karakteristikama ekonomskog rasta su sporost i dugotrajnost, s jedne strane i razlike od zemlje do zemlje, s druge strane.33 U prvom slučaju, kako je vidljivo u narednoj tabeli, uzeli smo smo period od oko 100 godina. Prosječna stopa ekonomskog rasta u tom periodu (posljednja kolona tabele), npr., za Japan je 2,8 % a za Pakistan 1,2 %. To znači da je realni GDP Japana sa 1.256 USD u 1870-oj godini po datoj stopi ekonomskog rasta porastao na 26.460 USD 2.000-e godine, a Pakistana sa 616 na 1.960 USD. Tabela, također, pokazuje da je GDP per capita u USA, npr., čak preko 17 puta veći od onog u Pakistanu. Realni GDP prosječnog Kineza u 2000-oj godini ravan je GDP prosječnog Britanca od prije 130 godina, a GDP prosječnog Pakistanca je 2000. godine je iznosio polovinu realnog dohotka proječnog Amerikanca.
31
P. Samuelson, W. Norohaus, ibid, str. 546. C. Napoleoni, Ekonomska misao dvadesetog stoljeća, CKD, Zagreb, 1982., str. 41. 33 Naredni komentari o ekonomskom rastu u svijetu dati prema N.G. Mankiw, Principles of Economics, Harcourt College Publisher, London, 2004. 32
48
Zemlja
Stope ekonomskog rasta izabranih zemalja Period GDP p.c
GDP p.c
(na početku perioda)
Japan Brazil Meksiko Kanada Njemačka Kina USA Indija V. Britanija Pakistan
1890-2000 1900-2000 1900-2000 1870-2000 1870-2000 1900-2000 1870-2000 1900-2000 1870-2000 1900-2000
1.256 650 968 1.984 1.825 598 3.347 564 4.107 616
Stopa rasta
(na kraju perioda)
26.460 7.320 8.810 27.330 25.010 3.940 34.260 3.390 23.550 1.950
(godišnja, u %)
2,8 2,5 2,2 2,0 2,0 1,9 1,8 1,5 1,4 1,2
Izvor: N.G. Mankiw, ibid, str. 543. (napomena: realni GDP izražen je u vrijednosti USD iz 2000-e godine)
Osnovni zadatak ekonomske politike jeste povećavati blagostanje aktiviranjem raspoloživih resursa (uključujući povećanje raspoloživih kapaciteta ) Predhodne razlike u životnom standardu (ostvarenim stopama ekonomskog rasta, odnosno visini GDP) različitih zemalja objašnjavaju se razlikama u dostignutom nivou produktivnosti, a time i konkurentnosti ekonomije jedne zemlje. Produktivnost izražava sposobnost da se određena količina dobara i usluga proizvede u određenom vremenu. 34 Budući da ova proizvedena količina dobara i usluga određuje životni standard stanovništva, to znači da, npr., Amerikanci bolje žive od Pakistanaca jer su američki radnici produktivniji od pakistanskih. Produktivnost (odnosno ekonomski rast i razvoj) je određena sa četiri faktora, koje čine: ljudski kapital, prirodna bogatstva, fizički kapital i tehnologije35 (1) Ljudski kapital «je ekonomski izraz za znanje i vještine koje radnici stiču kroz obrazovanje (spretnost, znanje i motivacija radne snage); obično se uzima za najvažniji faktor ekonomskog rasta. (2) Prirodna bogatstva (zemlja i uopće svi prirodni izvori) su nekada bila prvi preduslov ekonomskog napretka. Danas prirodna bogastva ne određuju je li neka zemlja uspješna ili ne: primjer su zemlje poput Japana i Hong Konga, koje su napredovale i pored toga što nemaju prirodna bogastva, svoj brzi rast su bazirale na sektorima koji više ovise o radu i kapitalu. Zemlje bogate naftom (kao S. Arabija, koja na osnovu toga ostvaruje visoke dohotke) su, pri tome, izuzetak a ne pravilo. (3) Fizički kapital (ili samo: kapital) je izražen u obliku kapitalnih dobara (oprema, mašine, zgrade, infrastruktura i sl.) i investicija za izgradnju kapitalnih dobara. Raspolaganje sa više kapitalnih dobara obezbjeđuje bržu i obilniju proizvodnju dobara i usluga. (4) Tehnologija (tehničko-tehnološki progres, inovacije) podrazumijeva najbolje/najbrže tehnološke načine proizvodnje dobara i usluga. Produktivnost (determinirana s predhodna četiri faktora), dakle, generira nivo dohotka, koji pored podmirivanja potreba potrošnje omogućava i određeni nivo štednje (akumulacije). U makroekonomiji je štednja ključno pitanje formiranja investicija kao neophodhog uslova za postizanje ekonomskog razvoja. Visoke investicije omogućavaju nove tehnologije, a ovima se osvajaju nova tržišta i usvajaju nova znanja (uvećava se fizički kapital i nivo znanja). Na ovaj se način zaokružuje «razvojni krug», na novom i višem nivou razvijenosti od predhodnog. 34
Princip produktivnosti rada je sposobnost da se ostvari određeni obim poslova (proizvoda i usluga) sa što manjim utrošćima radne snage (ili količina dobara i usluga koju je radnik u stanju proizvesti za svaki sat rada). 35 Prema: P. Samelson, W. Nordhaus, Ekonomija, XV izdanje, isto, str. 531 i dalje; .G. Mankiw, ibid, str. 546547.
49 Društvo je uvijek primorano da se opredjeljuje između štednje (akumulacije) i potrošnje. Apstiniranje od potrošnje različitih dobara i usluga u ime štednje omogućava se za određeno vrijeme akumulacija koja će biti usmjerena u nove fabrike i postrojenja, čime će se podići granica proizvodnih mogućnost i preći na višu krivu proizvodnih mogućnosti (KPM). Pretpostavimo da tri zemlje (I, II, II, III) polaze sa iste granice proizvodnih mogućnosti, ali da imaju različite nivoe akumulacije.
U tački A je najniži od svih zemalja obim akumulacije (zemlja I), a u tački C najviši nivo akumulacije (zemlja III). Efektom akumulacije, tj. izgradnjom novih proizvodnih kapaciteta zemlje svoje funkcionisanje mogu pomjeriti na viši nivo KPM, što će promjeniti i nivo njihove potrošnje.
Tri zemlje (I, II, III) imaju u početku jednaku KPM, ali i različit nivo akumulacije. Tačka A predstavlja obim akumulacije zemlje I, B obim akumulacije zemlje II i C zemlje III. Dakle, ove zemlje karakteriše identična KPM i potpuno različita preferencija prema akumulaciji. Kao posljedica različitih preferencija u nivou akumulacije i potrošnje u sadašnjosti doći će do različitog pomjeranja KPM tri zemlje u budućnosti.
Zemlja I, koja je u ranijim periodu preferirala potrošnju na račun akumulacije, nakon određenog vremena uspjeva da pomjeri KPM u daleko manjem stepenu nego što je to slučaj sa ekonomijama II i III, koje su, suprotno njima, u predhodnom periodu dale prioritet akumulaciji.
Vidimo da zemlja A koja je imala relativno malu akumulaciju, nije u zadovoljavajućoj mjeri pomjerila KPM na viši nivo, dok je sasvim suprotno kod zemalja II i III koje su vodile politiku akumulacijski orijentirane strategije razvoja. Ove zemlje su, zahvaljujući toj činjenici, bile u prilici da nakon određenog vremenskog intervala značajno povećaju i obim akumulacije i nivo potrošnje u odnosu na zemlju I. 2.2. EKONOMSKA POLITIKA I SOCIJALNA POLITIKA Iako usko vezane, ekonomska i socijalno politika su dijametralno različite. Prvi zadatak ekonomska politika je, kako smo vidjeli, obezbjediti blagostanje društva (ekonomski rast i zaposlenost) na tržišnim osnovama. Socijalna politika ima zadatak socijalno zbrinjavanje stanovništva (zaštita narodnog zdravlja i porodice, zaštita boraca i žrtava rata,
50 socijalno osiguranje, zaštita osoba s tjelesnim i duševnim nedostacima, starih i iznemoglih i dr. Utoliko se ekonomskom politikom ne može voditi socijalna politika. Međutim, ekonomska politika je posredno vezana za socijalnu politiku, npr. ako je ekonomska politika više usmjerena na zapošljavanje i uravnoteženu («pravedniju») raspodjelu utoliko će biti lakše voditi socijalnu politiku. Osim toga, socijalna politika je često važan oslonac za ekonomsku politiku, jer ublažava socijalne tenzije, a često i oštre ekonomske politike. Načini preraspodjele dohotka koji vodi država: 1.1. oporezivanje ( progresivne stope – što je dohodak veći stope su veće ) 1.2. politika transfernih programa i socijalnih sigurnosti mreže 1.3. politika reguliranja jednakih uslova za zapošljavanje, obrazovanje uključujući besplatno osnovno i srednje obrazovanje U svom međuodnosu ekonomska i socijalna politika polaze od sledećeg: 1.1. pojednici su dužni da svojim radom osiguraju svoj prosperitet i socijalnu sigurnost, u tom smislu pretpostavljamo da je tržište osnovni pokretač i mehanizam raspodjele dohotka u društvu. 1.2. s obzirom na manjkavosti tržišta, država je potrebna kao korektor tržišta. Tržište prouzrokuje društvene nejednakosti ( socijalne nepravde ) tj., poboljšava položaj bogatih a pogoršava položaj siromašnih. Zbog toga država, ne odbacujući tržište kao nacionalni mehanizam mora ublažiti njegove negativne posljedice i afirmirati tržišne vrijednosti: jednakost, socijalna pravda, solidarnost. 1.3. civilno društvo je potreebno kao korektor države. Čak i država sa svim svojim politikama raspodjele dohotka nemože u potpunosti riješti sve socijalne probleme. Zbog toga se i aktivirao koncept socijalnog društva koji provodi široka mreža nevladinih organizacija i sindikata. 1.4. načelo uključivanja socijalna politika polazi i od toga da se ne vrši samo materijalno pomaganje hendikepiranih nego da se omogući i njihovo aktivno uključivanje u društvo. 1.5. načeloo prevencije znači da socijalna zajedno sa ekonomskom politikom postavi prevenciju kojom se unaprijed izbjegavaju socijalne posljedice. Polazeći od naprijed navedenih relacija svi građani imaju pravo na određeni nivo društvene intervencije i solidarnosti, koja im treba osigurati socijalnu sigurnost i primjerene uslove života.
3. TIPOVI (VRSTE) EKONOMSKIH POLITIKA I NJIHOVA KOMBINACIJA 3.1. TIPOVI (VRSTE) EKONOMSKIH POLITIKA Tipovi ekonomske politike su odrednica funkcija ekonomskog sistema i ciljeva ekonomske politike. U skladu s tim razlikujemo slijedeće tipove (vrste) ekonomskih politika:36 36
Prema M. Crkvenac, op. isto, str. 211-215
51 1. Ekonomska politika intervencionizma 2. Ekonomska politika potpune liberalizacije 3. Ekonomska politika ponude 4. Populistička ekonomska politika 5. Restriktivna ekonomska politika 6. Ortodoksna ekonomska politika 7. Heterodoksna ekonomska politika 8. Monetarisička ekonomska politika 9. Ekonomska politika ciljane libaralizacije 10. Ekonomska politika racionalnih očekivanja 1. Ekonomska politika intervencionizma može biti oblikovana u različitim varijantama pri čemu može dominirati: a) administrativni intervencionizam sa različitim stepenima suspenzije tržišta (bivše socijalističke zemlje), b) intervencionizam Keynesovog tipa s naglaskom na upravljanje agregatnom tražnju, c) kontrola cijena, redistribucija dohotka, i administrativno upravljanje cijelinom međunarodne razmjene. 2. Ekonomska politika potpune libaralizacije ima uporište u klasičnoj ekonomskoj misli i bazira se na prepostavkama o: a) svemoći tržišta, b) snaži unutrašnje (tržišne) samoregulacije, c) što manje administracije, d) tržišno formiranje tečajeva valuta, niske carine, e) monetarna politika sa oštrima ograničenjem javne potrošnje i budžeta. Prema takvoj ekonomskoj politici međunarodne institucije usmjeravaju slabije razvijene zemlje. Posebno radi oživljavanja poduzetništva, privatizacije, što slobodnijeg tržišta i slobodnog formiranja cijena i niskih carina. 3. Ekonomska politika ponude javlja se kao proizvod kriza i ograničenih učinaka fiskalne a kasnije i monetarne politike, a uključuje: a) pritisak na smanjenje realnih nadnica, b) smanjenje poreza zbog rasta investicija, c) državni poticaji proizvodnji, uključujući jačanje vojne industrije, tehnologije, itd., d) brže bogaćenje bogatih i siromašenje ostalih s narastanjem socijalnih protivrječnosti., e) oštra konkurencija na tržištu radne snage i drugim tržištima u cilju obaranja kamatnih stopa. Ekonomsku politiku ponude u kombinaciji s monetarističkom politikom koristili R. Reagan u SAD (od 1980.) u M. Tatcher u V. Britaniji (od 1979.). Kompletna politika SAD bila je postavljena na pet ključnih postavki: a) opšte smanjenje poreznih stopa b) smanjenje socijalnih pomoći c) povećanje vojnih troškova d) smanjenje državne regulative e) ograničena ponuda novca ( efikasnost privređivanja i povećanje investicija Deregulacija i niski porezi trebaju da stimulišu preduzetništvo i investicije. Dovodi do smanjenja prihoda pri čemu država uzima kredite, u kombinaciji sa monetarnom politikom. 4. Populisička ekonomska politika se može javljati u različitim oblicima:
52 a) b) c) d)
naglašeni politički ciljevi (u predizbornom periodu), stimuliše se ekonomski rast i zapošljavanje „ pošto poto“, ekspanzivna monetarna i fiskalna politika, nastoji se u kratkom roku postići životni standard,
Različite varijante ove politike najviše su se primjenjivali u Latinskoj Americi. Ova politika nije dugog vijeka, s njom se brzo krene, ali brzo i zaglavi, pa je poznata kao «gostop» politika. 5. Ekonomska politika ciljane liberalizacije, kao kombinacija (MIX politika) a) ostvarivanje odabranih ciljeva za ekonomiju države uz pomoć tržišta i poduzetništva (vlada odabire i stmulira jedan cilj, npr. zaposlenost, izvoz i sl.), b) upravljanje agregatnom tražnjom (uključujući i određene deficite i javne dugove) u cilju poticanja zapošljavanja, povećavanja izvoza i sl., c) monetarna politika zdravog novca (svako dodatno štampanje novca mora biti popraćeno adekvatnim rastom GDP-a) d) fluktuirajući valutni tečaj, ali onaj koji osigurava realni i stabilni tečaj, e) smanjivanje jediničnih troškova uključujući i djelovanje politike faktorskih dohodaka (smanjuju se troškovi u proizvodnji) Ekonomska politika ciljane liberalizacije je varijanta ekonomske politike u kojoj se kombinuje liberalizacija sa ekonomskom politikom ponude i ubrzanje rasta proizvodnje i umjerena monetarisička politika zdravog novca. 6. Restriktivna ekonomska politika podrazumjeva restrikcije ponude i tražnje. Restrikcija se vodi u domenu monetarne i fiskalne politike (umanjenje novca u opticaju). Podrazumijeva sljedeće mjere: a) destimuliranje dinamike ekonomskog rasta, b) jaku ulogu državne administracvije, c) zamrzavanje ili slične oštre mjere na području cijena, d) smanjivanje unutrašnje potrošnje, e) restriktivna monetrana politika. Restriltivna monetrana politika je, najčešće, iznuđena teškom ekonomskom situacijom u zemlji. Služi, uglavnom, da se dobije na vremenu, jer ne može izdržati u dužem vremenskom trajanju pošto usporava fizički rast proizvodnje, a zamrznute (i prividno stabilne) cijene smanjuju efikasnost i konkurentnost preduzeća, pad izvoza i sl. 7. Ortodoksna ekonomska politika primjenjuje se u zemljama koje imaju visoku inflaciju, pa je poznata i kao antiinflacijska šok terapija. Ova je politika bila je primjenjivana u Njemačkoj 1920 –tih godina. Ovdje se primjenjuju mjere: a) oštra restriktivna monetarna politika, b) politika uravnoteženog budžeta, c) tvrda vlasnička prava i značenje prihoda od imovine, d) restrikcije i smanjivanje svih oblika unutrašnje potrošnje, e) realna tečaj i otvorenost inostranom kapitalu.
53 8. Heterodoksna ekonomska politika se primjenjuje u uslovima visoke inflacije, odnosno u uslovima kada se poslovanje ekonomskih subjekata podešava spram inflatornih očekivanja. Suzbijanje tih očekivanja jedan je od važnih momenata ekonomske politike. Heterodoksna ekonomska politika primjenjuje određena sidra (za razliku od šok terapije) i karakteristična je po slijedećim mjerama: a) smanjenje fiskalne presije (sa sidrom na budžetskoj potrošnji), b) oštra monetarna politika (novčana masa ili drugi novčani agregat predstavlja drugo sidro), c) ograničavanje ostale potrošnje, ali ne tvrdim restrikcijama kao u ortodoksnoj ekonomsdkoj politici već vezivanjem za neke druge parametre, što također može biti sidro. d) fluktuirajući ali stabilan valutni tečaj. 9. Monetarisička ekonomska politika se zasniva na idejama monetarne teorije (Milton Fridman) i kvantitativne teorije novca. Zasniva se na uvjerenju da se ekonomska stabilnost postiže isključivo putem reguliranja količine novca u opticaju. Provodi se instrumentima koji kombinuju mjere ortodoksne i heterodoksne ekonomske politike. 10. Ekonomska politika racionalnih očekivanja se zasniva na uvjerenju da se ekonomski subjekti uvijek racionalno ponašaju, odnosno da se uvijek optimalno postavljaju prema unaprijed poznatim mjerama vladine politike. Protagonisti ove teorije smatraju da vladine politike nisu efikasne jer ih ekonomski subjekti uvijek preduhitre. Ovim se mjere ekonomske politike neutraliziraju kada je u pitanju inflacija. Zbog toga se ovde tvrdi da su efikasne samo one politike koje se izvode šok terapijski brzo i nenajavljeno. Dakle, ekonomska politika racionalnih očekivanja polazi od toga da će preduzeća i drugi ekonomski subjekti anticipirati rješenja ekonomske politike, preduhitriti te mjere i na taj način neutralizirati njihov učinak. Danas u svijetu vlada modifikacija te teorije i javlja se ekonomska politika ograničenih racionalnih očekivanja.
4 KOMBINACIJA TIPOVA EKONOMSKE POLITIKE I POSLOVNI CIKLUSI U modernoj stvarnosti gotovo da nema primjene čistih tipova ekonomskih politika, iako ih je prilično, kao smo predhodno prikazali, veliki broj (10). Po pravilu su na sceni svojevrsne MIX koncepcije i politike. Savremene zemlje u programima ekonomskih politika kombinuju elemente monetarističke ekonomske politike, ekonomske politike racionalnih očekivanja, heterodoksne ekonomske politike i ciljane liberalizacije, kojima se pridaju elementi neokeynisijanske ekonomske politike. Naravno, svaka zemlja vrši kombinaciju ekonomskih politika na «svoj način», ovisno od stanja, postavljenih ciljeva ekonomskih politika i snage (političke, stručne) nosilaca ekonomskih politika. U tom se kontekstu (na ostvarenju postavljenih ciljeva) kombinuju instrumenti ekonomske politike: monetarna politika, fiskalna politika, politika dohodaka i cijena, politika ekonomskih odnosa sa inostranstvom, čime se djeluju na sljedeće veličine: a) proizvodnja (količina, dinamika ostvarenja, ekonomski rast), b) zaposlenost, c) cijene, d) tražnja i potrošnja, e) investicije, f) opća i zajednička potrošnja, g) izvoz i uvoz robe, usluga, kapitala, itd..
54
Najčešće i najuspješnije kombinacije tipova ekonomske politike se ostvaruju u odnosu monetarne i fiskalne politike. Na to upućuju iskustva zapadnih zemalja koje su ostvarile zavidan ekonomski oporavak upravo kombinacijom restriktivne monetrane i ekspanztivne fiskalne politike. U takvom aranžmanu je monetarna politika služila kao lijek protiv inflacije i kao sredstvo privlačenja stranog kapitala zbog visokih kamatnih stopa. Pri tome je uticaj visokih kamata neutralizovan fiskalnom politikom - smanjivanjem poreznih stopa. Ova kombinacija je najuspješnije primjenjivana u SAD zbog jake ekonomske pozicije u međunarodnom monetarnom sistemu. Kombinacija fiskalne i monetrne politike ima veliko značenje za efekte ukupne ekonomske politike, pri čemu se sve mjere poduzimaju kako bi se ekonomija zemlje vodila u ravnotežno stanje, odnosno punu zaposlenost i iskorištenje faktora proizvodnje bez inflacije. Koja će se ekonomska poliika i koja kombinacija ekonomskih politika primjeniti zavisi naročito od stanja u kome se nalazi ekonomija jedne zemlje, s obzirom da je tržišna ekonomija podložna poslovnim (konjukturnim) ciklusima, koji se međusobno smjenjuju većom ili manjom pravilnošću. Pod poslovnim ciklusima podrazumijevamo fluktuaciju ukupne proizvodnje, GDP-a, dohotka i zaposlenosti, a mogu biti: - kratkoročni poslovni ciklusi (u trajanju do dvije godine) - dugoročni (u trajanju do deset godina) Poslovni ciklusi se sastoje od četiri faze: (1) vrh poslovnog ciklusa, (2) kontrakcija ekonomskih aktivnosti, (3) dno poslovnog ciklusa i (4) ekspanzija ekonomske aktivnosti Dužina ciklusa se određuje protokom vremena od početka bilo koje od faza cilkusa do početka te faze u narednom ciklusu (na našem dijagramu vrijeme t1 – t2). Dijagram : Poslovni cilkus
(1) Vrh (peak) poslovnog ciklusa karakteriše puna zaposlenost kapaciteta. U ovom periodu ekonomija zemlje bilježi polet: rastu investicije, proizvodnja i zaposlenost, dostiže se najveća nivo GDP-a (boom). Agregatna ponuda može nadmašiti agregatnu tražnju («pregrijavanje privrede»). (2) Kontrakcija predstavlja blagi pad ekonomskih aktivnosti. Pošto je u vrhu zabilježena povećana agregatna ponuda i pad agregatne tražnje - smanjuju se prodaje, to s jedne strane, povećava zalihe, a s druge, smanjuje proizvodnju, zaposlenost i cijene. Profiti padaju i sve više preduzeća dolaze u teškoće. Očekivanja su pesimistična, investicije
55 minimalne i postojeći kapaciteti neiskorišteni, dolazi do otpuštanja radne snage. Veću nezaposlenost slijedi pad dohotka domaćinstava, što dalje ugrožava tražnju. Opadanje realnog GDP u dva ili više uzastopnih kvartala označavamo recesijom (recession). Produbljavanje problema u nekim slučajevima dovodi i do krize hiperprodukcije (od kojih je najveća bila Velika ekonomska kriza 1929-33).37 (3) Dno (trough) je najniži nivo ekonomskih kretanja. Obilježena je najnižom proizvodnje, najnižim cijenama i visokom nezaposlenošću, kao i najnižom tražnjom u odnosu na proizvodne kapacitete. Profiti su niski. Očekivanja za buduću prodaju su slabija, pa su kompanije nespremne izlagati se riziku novih investicija. Ako je dno duboko naziva se depresijom (depression). (4) Ekspanzija - oporavak (recovery) označava fazu ponovnog povećavanja proizvodnje i zaposlenosti. Prepoznatljivi znaci oporavka su: zamjena dotrajale opreme, povećavanje zaposlenosti, dohotka i izdataka potrošača, optimističnija očekivanja zbog povećavanja prodaje.. Odgovore na pitanja zašto ekonomska kretanje poprimaju ciklične oblike, odgovore daju dvije grupe teorija o poslovnim ciklusima: Prva grupa teorija se oslanja na argument slučajnih, iznenadnih udara u agregatnoj tražnji (vanjske teorije) što utiče na promjene u dohotku i zaposlenosti. Ove teorije uzrok poslovnim ciklusima nalaze u faktorima izvan ekonomskog sistema – ratovima, prirodnim katastrofama, političkim prevratima, otkrićima novih izvora sirovina, čak i uticaju sunca (teorija «sunčanih pjega») i td. Druga grupa teorija polazi od teze o sistematskim promjenama koje izazivaju promjene unutar ekonomskog sistema. Ovdje se tvrdi da nakon svakog oživljavanja slijedi kontrakcija, a nakon svake kontrakcije slijedi ponovno oživljavanje. Najvažnije teorije o poslovnim ciklusima su:38 (1) Monetarna teorija koja cikličnost objašnjava ekspanzijom i kontrakcijom novca i kredita u privredi, pa je upravljanje novčanom masom jedini i dovoljni instrument upravljanja privredom; (2) Model multiplikatora i akceleratora koji cikličnost tumači teorijom investiranja (akceleratorom); (3) Političke teorije ekonomsku cikličnost pripisuju političarima koji prilagođavaju fiskalnu i monetrne politiku da bi ponovo bili izabrani. (4) Teorije ravnotežnih poslovnih ciklusa tvrde da pogrešne predstave o kretanjima cijena i nadnica navode ljude da premalo nude ili da premalo rade.
ŠESTI DIO
STABILIZACIONA EKONOMSKA POLITIKA 1. OSNOVNE ODLIKE STABILIZACIONE POLITIKE 37
Marksisti su tumačili da je ciklično kretanje i pojava ekonomskih kriza fenomen kapitalističke privrede koja se bazira na privatnoj svojini i slobodnom tržištu. 38 P. Samuelsom, N. Nordhaus, ibid, str. 557.
56 Ekonomske politike se definiraju na kratki i dugi rok. Savremene tržišne ekonomije koncipiraju kratkoročne ekonomske politike čiji rezultati određuju akcije ekonomske politike na dugi rok. Na kratki rok su veće izvjesnosti u predviđanjima i prognozama ekonomskih kretanja, kao što je jednostavnije izvršiti kvantifikaciju kratkoročnih u odnosu na dugoročne ciljeve ekonomske politike.39 Ekonomije savremenih država imaju ciklični tok – ekspanziju smjenjuje recesija i depresija, pa ponovo dolazi do prosperiteta i ekspanzije. Zadatak ekonomske politike je ublažavanje ovih cikličnih kretanja, odnosno održavanje (ili vraćanje) makroekonomske ravnoteže. Ove politike su kratkoročne i nazivaju se stabilizacionim ekonomskim politikama, koje su istovremeno i anticiklične politike. Osnovni ciljevi kratkoročne stabilizacione politike jesu spriječavanje ili otklanjanje mogućih poremećaja (fluktuacija), odnosno usmjeravanje makroekonomskih agregata: ekonomskog rasta, zaposlenosti i inflacije. Tri bitna pitanja određuju sadržinu kratkoročne stabilizacione politike, i to: (1) uzroci poremaćaja u privredi, (2) zaostajanja u stabilizacionoj politici, i (3) neizvjesnosti u ekonomskoj politici. 1.1. UZROCI POREMEĆAJA U MAKROEKONOMIJI ZEMLJE 1.1.1. Neusklađenost agregatne ponude i agregatne tražnje Osnovni poremećaji u makroekonomiji jedne zemlje dolazi zbog neusklađenost agregatne ponude i agregatne tražnje. Najpoželjnije stanje svake ekonomije jeste makroekonomska ravnoteža, odnosno poklapanje agregatne ponude i agregatne tražnje. Tada će biti zadovoljene potrebe u svim oblicima potrošnje (agregatna tražnja) po postojećim cijenama ponuđenih roba i usluga (agregatna ponuda). Nivo GDP-a je i opći nivo cijena određen je odnosom (interakcijom) agregatne ponude i agregatne tražnje. Dijagram 14: Sučeljavanje agregatne ponude i agregatne taržnje (AS-AD model)
Makroekonomska ravnoteža ili ravnoteža narodne privrede (economiy's macroeconomic equilibrium) ostvaruje se na presjeku krivulja agregatnne tražnje i agregatne ponude. U tom se presjeku određuje ravnotežni (nacionalni) narodni dohodak (nacionalni proizvod) i ravnotežni nivo cijena. Kako su makroekonomska ponašanja zbir ponašanja domaćinstava i preduzeća, makroekonomska ravnoteža je kombinacija općeg nivoa cijena i ukupne količine svih proizvoda i usluga u zemlji, pri kojoj niti kupci niti prodavci ne žele promijeniti svoje kupovine, prodaje ili cijene.
Međutim, promjenom agregatne ponude ili agragatne tražnje mijenjat će se položaj makroekonomske ravnoteže (odnosno svaka promjena općeg nivoa cijena ili količina dovodi do smanjenja kupovina ili prodaja). Budući da kriva AS izražava međuovisnost nacionalnog proizvoda i niva cijena u kratkom roku i da je kriva zbog toga kratkoročna ova kriva može poslužiti za analizu kratkoročnih fluktuacija agregatne tražnje na cijene i na ekonomsku aktivnost zemlje. Stoga se kriva agregatne ponude može mijenjati i nije data zauvijek. Pri cijeni većoj od ravnotežne, poslovni sektor bi želio prodati više nego što bi kupci (potrošači) mogli kupiti. Budući da bi preduzeća proizvodila više no što potrošači kupe, 39
Vid. E. Vukadin, op. isto, str. 111-119.
57 roba bi se gomila na zalihama. Kako to nije racionalno, preduzeća će smanjiti proizvodnju i sniziti cijene. Jednom kada se ravnoteža uspostavi, ne postoji više pritisak na promjene nivoa cijena. U suprotnom slučaju – kada je nivo cijena je ispod ravnotežnoga, tada je AD veća AS, što će privredu pomaknuti ulijevo od AD – u situaciju viška tražnje, i što će stimulirati povećanje odnosa cijena potičući ekspanziju proizvodnje (agregatne ponude) do onog nivoa koja će odgovarati poželjnim agregatnim izdacima. Promjene AS i AD kao uzroci odstupanja od makroekomske ravnoteže Na nivo agregatne tražnje utiču razni faktori, i to: (1) mjere ekonomske politike (koji su pod kontrolom domaćih nosilaca vlasti) i (2) vanjski faktori (koji su izvan kontrole nosilaca ekonomske politike). (1) U mjere ekonomske politike koje utiču na agregatnu tražnju spadaju promjene: - monetarne politike (preko ponuda novca i kamatne stope utiće se na obim investicija; povećavanje novčane ponude smanjuje kamatnu stopu i poboljšava kreditne uslove, - fiskalne politike (preko javnih izdataka i poreza); porezne olakšice povećavaju dohodak . (2) U faktore koje su izvan kontrole nosilaca ekonomske politike spadaju: - Očekivanja (prognoze) ekonomskih subjekata i povjerenje u business, - Rast inostrane proizvodnje, - Kretanje cijena na svjetskom tržištu - Demografske promjene, - Nepredvidivi politički događaji. Ako se ovi faktori mijenjaju kriva AD će se pomjerati ulijevo ili udesno. Pri većem općem nivou cijene postoji manja spremnost za kupovinu roba i usluga pa se agregatna tražnja smanjuje (pomjera se ulijevo). I obratno, ukoliko se opći nivo cijena smanjuje agragatna tražnja
Agregatnu ponudu čini veličina proizvodnje (ukupnost domaćih roba i usluga uvećani za uvoz) u nacionalnoj privredi koje je nacionalni poslovni sektor voljan proizvesti i ponuditi pri datom nivou cijena u određenom razdoblju. Funkciju agregatne ponude, dakle, pokazuje međuzavisnost između proizvodnje i nivoa cijena. Agregatna ponuda zavisi od: - potencijalne proizvodnje i - nivoa troškova. (1) Potencijalna proizvodnja (veličina potencijalnog društvenog proizvoda) predstavlja onaj nivo koji bi se ostvario kada bi faktori proizvodnje bili u potpunosti iskorišteni, uz stabilne cijene (što podrazumijeva prirodnu stopu nezaposlenosti). (2) Ako troškovi inputa u proizvodnju rastu (npr. povećavanje plata, rast cijene goriva i sl.) doći će do porasta cijena roba/usluga na tržištu i smanjenja agregatne ponude. Npr., ako se troškovi proizvodnje udvostruče i cijene po kojima preduzeća nude proizvode će biti udvostručene.
Zaključujemo da su oremećaji u makroekonomiji jedne zemlje - promjene u ponudi novca ili tražnji za novcem, koje utiču da GDP, kamatne stope ili cijene odstupaju od postavljenih ciljeva ekonomskih politika.40 Npr. promjene u općoj potrošnji iskazane kroz povećavanje potrošnje vlade ili preko promjena (povećanja) stopa poreza radi ispunjenja socijalnih ciljeva utiču na nivo agragatne tražnje ukoliko nisu praćena odgovarajućim mjerama monetarne ili fiskalne politike. U ovom slučaju javna potrošnja kao komponenta agregatne tražnje utiče na promjenu općeg nivoa cijena i time izaziva poremećaje u odnosu na ponudu. Poremećaji mogu biti uzrokovani i ponašanjem samih nosioca ekonomske politike (vlade). Ukoliko oni izvrše pogrešnu procjenu mjera koje treba preduzeti – njihovo dejstvo će
40
R. Dorbusch, S. Fisher, str. 320.
58 biti kontradiktorno. Primjer za ovo je Velika ekonomska kriza 1929-33/34 kada je pogrešno vođena monetarna politika još više produbila ekonomsku krizu zapadnih zemalja. Isto tako, poremećaji mogu nastati i zbog ponašanja vladajuće stranke u predizbornoj kampanji. U trci za glasovima stranke obećavaju povećavanje javne potrošnje (izdaci za socijalno taranje, obrazovanje, zdravstvo) i smanjenje poreza, koje ako dođu na vlast i te mjere zajedno primjene izazivaju krupne poremećaje. 1.1.2. Inflacija Inflacija je opći rast cijena (ili rast općeg nivoa cijena), odnosno pad vrijednosti novca. Riječ inflacija je latinskog porijekla i izvorno znači naduhavati (innflare), nadimanje (inflatio), a ekonomski, ona predstavlja «naduhavanje» cijena i novčanih dohodaka, troškova proizvodnje i drugih novčanih iznosa, tj. poremećaj u robno-novčanim odnosima kada količina novca u opticaju znatno prekorači veličinu robnih fondova. Inflacija nastaje kao posljedica neravnoteže između agregatne ponude i agregatne tražnje (rast cijena jednog dobra uslijed promjena ponude i tražnje tog dobra ne znače inflaciju), što dovodi do porasta cijena i pada vrijednosti novca (smanjenja njegove kupovne moći).41 Inflacija se može posmatrati i kao oblik depresijacije novca. Posljedice (nekontrolisane) inflacije su: (1) Preraspodjela dohotka i bogatstva između različitih socijalnih grupa, pri čemu najviše strada srednji sloj (uključujući one koji žive od plata i drugih fiksnih dohodaka: renti, penzija, stipendija), a manje bogati, zbog čega i nastaju politička i socijalna previranja. Isto tako vrši se preraspodjela bogatstva od povjerilaca na dužnike (gube oni koji su posudili novac). Na sličan inflacija utiče na to da izvoznici više prodaju u zemlji (zbog viših cijena), a manje izvoze, dok s druge strane, uvoznici više uvoze i prodaju u zemlji. Time se pogoršava bilans vanjske trgovine, što stvara probleme u bilansi plaćanja. (2) Manja kupovna moć novca («jeftiniji novac») i distorzija relativnih cijena i outputa (što za posljedicu ima pogrešnu alokaciju faktora proizvodnje), što direktno slabi ekonomske aktivnosti u zemlji i izvoz. Nasuprot ovih negativnih dejstava, dozirana i kontrolisana inflacija djeluje stimulativno na ekonomski razvoj (povećavanje investicija, zaposlenosti, bolje korišćenje ekonomskih potencijala i sl.). Obično se to kaže za stopu inflacije od 3-4 % godišnje. Posljedice: 1. novac gubi vrijednost 2. cijene nisu više tržišni signali 3. novac više nije mjera vrijednosti roba i usluga 4. vrši se neravnomjerna raspodjela bogatstva (dužnici dolaze u nepovoljniji položaj ) 5. opada bruto društveni proizvod Postoji više vrsta inflacije, od kojih navodimo sljedeće: a) Prema osnovnom mehanizmu nastajanja inflacija može biti: apsolutna (prouzrokovana povećavanjem količine novca u opticaju iznad rasta količina roba i usluga) i relativna (nastala zbog povećavanja brzine opticaja novca). b) Prema intenzitetu inflacija može biti: - Umjerena ili puzajuća, koju karakteriše jednocifrena godišnja stopa inflacije (najčešće do 2-3 % godišnje), i uobičajena je za razvijene privrede. Ovaj porast cijena ne 41
Npr. rast cijena za 30 % znači da su robe, čija je prosječna cijena za taj period iznosila 100 € u toku ovog perioda poskupjele na 130 €. Dakle, nominalna vrijednost novčanice od 100 € je realno izgubila na supstanci, pa se sada za 100 € može kupiti kupiti znatno manje roba nego prije poskupljenja
59 ugrožava realne oblike vrijednosti, ljudi ne gube povjerenje u novac i ne moraju novac pretvarati u nekretnine ili druge realne oblike vrijednosti kako bi spriječili obezvrijeđivanje novca. Štaviše, često se upotrebljava kao sredstvo za poticanje ekonomskog rasta (tzv. monetarno poticanje rasta), jer se putem rasta cijena i nadnica stimulišu potrošnja i investicije. - Galopirajuća inflacija (dvocifrena ili čak trocifrena godišnja stopa inflacije, npr. 50 ili 100 % godišnje) izaziva niz ekonomskih problema: novac brzo gubi svoju vrijednost, pa ga se ljudi žele brzo osloboditi i pretvoriti u realne vrijednosti ili stabilna devizna sredstva. - Hiperinflacija (četverocifrena stopa, koja može toliko da «podivlja» da dostigne 1000 %, pa i više, u nekim slučajevima iznosi milione procenata godišnje ili čak mjesečno). Najpoznatije hiperinflacije u historiji nastale su tokom i nakon Prvog svjetskog rata: npr. u Njemačkoj 1923. godine cijene su toliko porasle (mijenjajući se doslovce iz sata u sat) da je za kupovinu običnih namirnica bila potrebna vreća novčanica. Ovo je rijedak tip inflacije i nastaje, uglavnom, u vrijeme rata ili kao posljedica rata ili revolucije. c) Prema dužini trajanja inflacija može biti: sekularna, jednokratna, hronična d) Prema dejstvu inflacija može biti aktivna i neaktivna odnosno slobodna i prigušena (kontrolirana). Slobodna (neobuzdana) inflacija je ona koja se odvija bez (efikasne) kontrole, cijene se prepuštaju same sebi i penju se vrlo brzo. Ako se ne suzbije brzo se pretvara u hiperinflaciju. Nasuprot ovoj neobuzdanoj inflaciji, prigušena (kontrolirana ili obuzdana inflacija). U razvijenim tržišnim ekonomijama nakon Drugog svjetskog rata inflacije su, uglavnom, kontrolirane (prigušene). Kao monetarni fenomen (povećavanje novca u opticaju kreditnom i monetarnom politikom) inflacija je u razvijenim tržišnim ekonomijama obično vezana za stanje blisko punoj zaposlenosti, budući da se većom količinom novca mogu poduzimati nove investicije i otvarati nova radna mjesta. Otuda, ponuda i tražnja rastu, pri čemu profit i nadnice rastu često brže nego troškovi života. Dakle, inflacija redovni je pratilac konjukturnog kretanja i stanja pune zaposlenosti. Međutim, poslije perioda poleta i inflacije dolazi period depresije, koji se karakteriše neuposlenošću kapaciteta.. Treba napomenuti i to da pretjerana kontrola cijena izaziva pojavu sive ekonomije. Suprotna pojava od inflacije je deflacija, koja predstavlja povećavanje vrijednosti novca.42 Ovu pojavu karakteriše: smanjivanje količine novca u opticaju praćenog općim padom cijena i povećavanjem kupovne snage novca, porast kamatne stope i ukočenost tržišta. Neminovna posljedica deflacije je smanjivanje tražnje, pad investicione i druge ekonomske aktivnosti, povećavanje nezaposlenosti, smanjivanje obima proizvodnje i usporenost prometa roba, te bankrotstvo mnogih preduzeća. Deflacija je često posljedica ekonomske krize a može biti i njen uzročnik (po pravilu je depresija praćena deflacijom), pa se često označava kao veće zlo od inflacije. Slično kao i inflacija može biti izazvana raznim monetarnim, opće ekonomskim i političkim faktorima, a najčešće kao posljedica zajedničkog djelovanja: monetarno-kreditne politike, neracionalne raspodjele dohotka, opadanja proizvodnje, opadanje produktivnosti rada i sl. Danas je deflacija rijetka pojava i uglavnom je rezultat vladine monetarne politike. Za cilj može imati povećanje izvoza (domaća roba postaje jeftinja za uvoznike), uravnoteženje platne bilanse i sl. Pogoduje vjerovnicima koji su posudili novac, dok je za dužnike nepovoljna (vraćaju više novca nego su posudili). Štetu od deflacije trpe i poduzetnici, s obzirom da je svaki posao pri stalnom opadanju cijena nerentabilan. Ukoliko su, usto, poduzetnici još i dužnici, situacija za njih je još teža, jer svoje ranije obaveze plaćaju 42
Prema H. Konjhodžić, V. Sabljić, Monetrna znanost, Pravni fakultet, Mostar, 2007.
60 vrijednijim novcem. U upotrebi je i pojam dezinflacije koja označava smanjivanje stope inflacije. Uz inflacije se pojavljuje i fenomen stagflacije (dolazi od riječi stagnacija i inflacija), pod kojom se podrazumjeva istovremeno pojavljivanje visokih cijena i visoke stope nezaposlenosti. Stagflacija je proces neravnoteže u privredi koji obilježava višak ponude radne snage (nezaposlenost) i istovremeni višak tražnje roba i usluga. Izvor staglacije je smanjenje ponude na tržištu. Smanjenje ponude smanjuje proizvodnju i zaposlenost, uz istovremeno povećavanje cijene. Najčešće korišteni pokazatelj staglacije je indeks neugodnosti (discomfort index),43 a koji definira kao zbir stope opće nezaposlenosti (neugodnost nezaposlenosti) i stope inflacije (neugodnost inflacije). Borba protiv staglacije podrazumijeva ekonomsku politiku koja uklanja uzroke smanjenja ponude (kao što su, npr. povećanje troškova faktora proizvodnje, u koje se mogu ubrojiti i povećani porezi ili carine; razne monopolske i oligopolske tržišne strukture). Polazeći od prethodne konstatacije da inflacija predstavlja posljedicu neravnoteže između agregatne ponude i agregatne tražnje, sve uzroke inflacije možemo svesti na one koji podstiču povećanje potražnje i na one koji direktno ili indirektno utiču na smanjenje ponude. Na osnovu toga moderne teorije inflacije dijelimo na tri osnovne grupe: (1) inflacija tražnje, (2) inflacija troškova i (3) strukturna inflacija. Inflacija tražnje Inflacija tražnje (naziva se i klasični tip inflacije) dolazi usljed prevelike efektivne tražnje u odnosu na ponudu, pri čemu je rast tražnje uzrokovan prekomjernim rastom novčane mase ili rastom lične i investicione potrošnje. Kod ispoljavanja inflacije tražnje dolazi do pomjeranja krive agregatne tražnje (AD), dok kriva agregatne ponude (AS) ostaje ista (ili se i ona pomjera ali znatno sporije od krive AD). Inflacija tražnje se grafički može predstaviti uz pomoć osnovnog makroekonomskog AS-AD modela (na koordinatnom sistemu apcisa predstavlja realni GNP, a ordinata nivo cijena). Inflacija tražnje Povećavanje agregatne tražnje se ispoljava kao pomjeranje krive AD udesno i naviše (sa AD na AD1), što podiže opći nivo cijena sa p na p1. Povećavanje agregatne tražnje u odnosu na nepromjenjenu agregatnu ponudu može se opisati i kao stanje u kome mnogo novca juri za malom količinom roba.
Prema, danas vladajućoj, monetarnoj teoriji inflacija je isključivo monetarni fenomen, jer sam proces inflacije predstavlja opadanje vrijednosti novca. Porast ponude novca (npr. doštampavanjem) povlači rast agregatne tražnje, a preko nje i opći nivo cijena (inflacije). Inflacija troškova 43
Ekonomski leksikon, Zagreb, 1995., str. 844.
61 Inflacija troškova dolazi usljed dva razloga: povećavanja troškova proizvodnje i pojave monopolskih cijena. (a) Povećavanja troškova proizvodnje, odnosno cijene inputa (stoga se naziva još i inflacijom ponude), i to: - povećanja materijalnih troškova i energenata – npr. naftni šok 1973. i 1979. (njihovo povećanje kompenzira se povećavanjem prodajnih cijena), - uvoznih troškova, - poreza i doprinosa, - povećanja plaća iznad nivoa povećanja produktivnosti rada (povećavanje plaća može biti uslovljeno i pritiskom sindikata). Bez obzira na koji način nastali, porast troškova vrši pritisak na cijene i tako kreće uzlazna spirala troškova i cijena. Inflacija troškova je posljedica rasta troškova u periodu visoke nezaposlenosti i nedovoljne iskorištenosti resursa (b) Usljed sve prisutnije pojave nesavršene konkurencije - monopolskih i oligopolskih struktura nakon Drugog svjetskog rata (budući da su znatno više u odnosu na cijene formirane u uslovima potpune konkurencije, monopolske cijene uzrokuju nastanak inflacije u uslovima nepotpune zaposlenosti. Kao i kod inflacije tražnje, i inflacija troškova se grafički može predstaviti uz pomoć osnovnog makroekonomskog AS-AD modela. Inflacija troškova Povećavanje troškova se ispoljava kao pomjeranje krive AS ulijevo (sa AS na AS 1), što, s jedne strane podiže opći nivo cijena sa p na p1, a s druge smanjuje realni GNP sa Y na Y1.
Strukturna inflacija Strukturna inflacija je izvedena iz inflacije tražnje. Proizilazi iz strukturnih neusklađenosti, a njen osnovni pokretač je višak tražnje u onim sektorima, koji zaostaju u odnosu na ukupni razvoj. Strukturna inflacija dolazi i zbog porasta ukupne tražnje koja se ne može zadovoljiti, jer nema dovoljno kapitalnih dobara da se aktivira sva raspoloživa radna snaga.
1.2. ZAOSTAJANJE U STABILIZACIONOJ POLITICI Ovisno od sposobnosti nosioca ekonomske politike (vlade) traje i vremenska dužina poremećaja. Da bi primjenjena ekonomska politika dala željene efekte potrebno je da protekne izvjesni period. Upravo u tom peridu su i moguća zaostajanja.
62 Ukoliko je poremećaj prolazan (privremen) i nema dugotrajne efekte, a ekonomska politika dejstvuje sa zaostajanjem, smatra se da je najbolja politika ne preduzimati nikakve mjere. Npr. Ako dođe do privremenog opadanja lične potrošnje, proizvođači roba široke potrošnje reagovaće promjenama u proizvodnji ili u zalihama, prije nego u promjenama (prilagođavanjima) svojih kapaciteta. Da je vlada poduzela neku mjeru ekonomske politike izvjesno je da bi djelovala destabiliirajuće. Zaključujemo da neadekvatna stabilizaciona politika može destabilizovati makroekonomiju zemlje. Zaostajanje može biti unutrašnje i vanjsko. (1) Unutrašnje zaostajanje je vremenski period između momenta kada akcija postaje potrebna i momenta kada je poduzimana. Unutrašnje zaostajanje nastaje u prepoznavanju poremećaja (recognition lag), odlučivanju o akciji (decision lag) i toku akcije (action lag). (2) Vanjsko zaostajanje je onaj period koji protekne između preduzete akcije i njenih efekata u praksi. 1.3. NEIZVJESNOSTI U EKONOMSKOJ POLITICI Primjena bilo kojeg tipa ekonomske politike nikada ne može biti u potpunosti izvjesna sa rezultatima koji se očekuju. Postoji više uzroka te neizvjesnosti: 1) Nepredviđene promjene u nekoj komponenti agregatne tražnje, odnosno potrošnje. Npr.ukoliko su mjere ekonomske politike usmjerene na promjene u ličnoj potrošnji, a neovisno od toga se dešavaju promjene u javnoj potrošnji (recimo zbog povećanih izdataka za vojsku ili socijalnih transfera), ukupni efekti u cilju smanjenja agregatne tražnje biće ispod očekivanih. U tom slučaju će nosioci ekonomske politike (vlada) morati da izvrše promjene instrumenata kako bi neutralizirali neželjena dejstva promjena u komponentama agregatne tražnje koje se nisu mogle predvidjeti. 2) Drugi mogući uzrok neizvjesnosti u stabilizacionoj politici uslovljen je vrstom ekonometrijskog modela na kojem se zasniva ekonomska politika. Ekonomotrijski model se iskazuje preko jedne ili više jednačina sa numeričkom vrijednošću parametara koji polaze od ponašanja ekonomije zemlje iz predhodnih perioda, odnosno njenih pojedinih sektora ili ekonomije kao cjeline. Ekonomotrijski modeli koji obuhvataju čitav sistem ekonomije zemlje i izražavaju zakonomjernost ukupnih ekonomskih tokova nazivaju se makroekonomski modeli. Primjenom makroekonomskim modela određuju se promjene u ekonomiji koje se dešavaju od jednog do drugog perioda čije je trajanje određeno akcijom ekonomske politike. Postoji više vrsta ovih modela i teško je odrediti koliko oni tačno predviđaju buduća ekonomska kretanja. To zavisi od izabranih parametara i procjene njihove vrijednosti, koje ne moraju uvijek odgovarati stvarnim vrijednostima. Greške su moguće i one su osnov nerealnih predviđanja ekonomskih kretanja koja se zasnivaju na izabranom modelu. Tako su, npr. 1980. godine SAD predviđale promjenu realnog GDP-a od -0,8 %, dok je ona iznosila -0,3 %, a 1982. nova vrijednost je bila 2,8. na osnovu predviđanja kretanja realnog GDP-a preduzimane su i odgovarajuće mjere ekonomske politike, čiji je efekat zavisio od razlika u ostvarenim kretanjima od predviđenih.
2. POJAM I VRSTE STABILIZACIONIH PROGRAMA 2.1. KLASIFIKACIJA STABILIZACIONIH PROGRAMA
63 Stabilizacioni program je skup koordiniranih i konzistentnih mjera ekonomske politike čiji je cilj da stabilizuje cijene uz minimalne stabilizacione troškove. Razlikuju se stabilizacioni programi u širem i užem smislu. U širem smislu, stabilizacionim programima se postižu: (a) kratkoročni ciljevi - dezinflacija i ostvarenje cjenovne ravnoteže kao primarni ciljevi, i (b) dugoročni ciljevi – makroekonomska ravnoteža i ekonomski rast kao sekundarni ciljevi.. Stabilizacioni programi se klasificiraju prema više kriterija:44 (I) Prema sadržaju preduzetih mjera dijele se na: 1) Ortodoksne, koji akcenat stavljaju na fiskalnu i monetarnu politiku kao temeljne uzroke inflacije, 2) Heterodoksne, koji pored temeljnih mjera sadrže i politiku dohodaka u cilju eliminiranja inflacione inerecije. (II) Prema brzini dezinflacije i stabilizacionim troškovima imamo: 1) Gradualističke programe, koji obaraju inflaciju postepeno, uz niže troškove. Primjenjuju se pri inflaciji nižeg intenziteta (do 100 % na godišnjem nivou), 2) Šok terapije (ortodoksne i heterodoksne) koje imaju za cilj brzu i oštru dezinflaciju uz nešti više troškove, a primjenjuju se pri visokoj inflaciji i hiperinflaciji. (III) Prema uspješnosti: 1) Uspješni stabilizacioni programi koji u određenom roku ostvruju osnovne proklamaovane ciljeve (prevashodno cjenovnu stabilnost i ekonomski rast), 2) Neuspješni stabilizacioni programi koji se poslije početnog i privremenog pada cijena završavaju pogoršavanjem svih ekonomskih indikatora i novom akceleracijom inflacije. Poseban tip neuspješnih programa vezan je za ekonomije Latinske Amerike koje karakteriše hronična i visoka inflacija i česti (mahom neuspješni) stabilizacioni programi. To su: 2.1) Nedovoljno istrajni stabilizacioni pokušaji u kojima vlade nisu u stanju da se u dužem vremenu održe fiskalnu ravnotežu i monetrno-finansijsku disciplinu i koji završavaju napuštanjem nominalnih sidara (devalvacija) i rsatom cijena.Tipičan primjer je Austral plan u Argentini 2.2) Populistički stabilizacioni programi su oni u kojima ne postoji spremnost da se uspostavi fundamentalna ravnoteža već se svode na politiku dohotka, rast realnih nadnica i kupovinu vremana do novog inflacionoig ciklusa. Tipičan primjer je Cruzado plan u Brazilu. Stabilizacioni programi međunarodnog moneratnog fonda imaju ključni cilj uspostavljanje vanjskotrgovinske ravnoteže, ali se po svom karakretu mogu srvstati u ortodoksne programe u širem smislu. 2.2. TIPOVI STABILIZACIONIH PROGRAMA PREMA VRSTI INFLACIJE Svaka vrsta inflacije zahtjeva odgovarajući stabilizacioni program, što je vidljivo u sljedećem pregledu: Vrste inflacije Stabilizacioni p r o gr a m i 44
Prema B. Dimitrijević, N. Fabris, Teorija i analiza ekonomske politike (skripta), Ekonomski fakulteta Beograd, 2004, str. 111 i dalje.
64 A) Prema intenzitetu inflacije Umjerena Hronična Visoka Hiperinflacija B) Prema uzrocima Troškovna inflacija Inflacija tražnje
Prema sadržaju mjera Ortodoksni Heterodoksni Heterodoksni Ortodoksni
Prema brzini dezinflacije Gradualistički Gradualistički / šok Šok terapija Šok terapija
Heterodoksni Ortodoksni
-
Iz predhodnog pregleda proizilazi: 1) u slučaju inflacije nižeg intenziteta (do 100 %) pogodniji je gradualistički model sa sporijim padom inflacije, uz niže stabilizacione troškove. 2) Visoka inflacija (preko 100 %) i hiperinflacijea traže šok terapiju, budući da je zbog visokog intenziteta inflacije i velikih inflacionih troškova potrebno sasjeći inflaciju oštro i brzo. Šok terapija je ovdje preporčljiva, jer brzo slama inflaciona očekivanbja, uklasnja inflacionu inerciju i povećava kredibilitet programa. 3) zbog institucionalnih rigidnosti i jake inflacione inercije koje su prisutne u hroničnim i visokim inflacijama, pogodniji je heterodoksni program jer za kraće vrijeme odstranjuje inflaciju. 4) Kod umjerene inflacije i naročito kod hiperinflacije, pogodniji je ortodoksni program jer je inflacija već išćezla i neophodna je promjena režima cjelokupne ekonomske politike. 5) Troškovni elementi su uzročnici inflacione inercije i zato troškovne inflacije zahtijevaju heterodoksne stabilizacione programe. 6) Uzroci inflacije tražnje su na monetarnoj ili fiskalnoj starni i zato su neophodni ortodoskni programi. Kejnsijanci i Škola racionalnih očekivanja naglasak stavljaju na fiskalnu, a monetaristi na monetarnu komponentu ortodoksnog programa. 3. KARAKTERISTIKE STABILIZACIONIH PROGRAMA 2.1. OPĆE KARAKTERISTIKE Bez obzira o kojoj vrsti stabilizacionog programa se radi, svi imaju: (1) ciljeve, (2) stabilizacione mjere, (3) faze u stabilizaciji, (4) rezultate i (5) stabilizacione troškove. (1) U ciljeve spadaju: a) stabilnost cijena, b) platnobilasna ravnoteža i rast deviznih rezervi, c) fiskalna i monetarna stabilnost, d) ekonomski rast, e) strukturna reforma. (2) U stabilizacione mjere ubrajamo: a) fiskalne mjere koje se provode u cilju eliminiranja budžetskog deficita, što se postiže: - rastom poreskih prihoda, - snižavanjem javne potrošnje i budžetskih rashoda. b) Monetarne mjere koje se provode u cilju ostvarenja monetarne stabilnosti putem restriktivne monetarne politike,
65 c) Monetarnu reforme koja se postiže uvođenjem nove valute (najčešće nakon hiperinflacije) d) Politiku deviznog tečaja koja se postižu pomoću fiksiranja, crawling peg ili plivajućeg deviznog tečaja, e) Politiku dohodaka, kao ključne komponente heterodoksnh programa, koja se postiže kontrolom (ili zamrzavanjem) cijena i nadnica kako bi se spriječile inflacione inercije i indeksacije., f) Mjere strukturne reforme kao što su: privatizacija, restrukturiranje preduzeća i banaka, reforma državnog sektora. (1) Faze u stabilizaciji, najčešće, su: - prva, ostvarenje cjenovne stabilnosti, - druga, uspostavljanje trajnije makroekonomske stabilnosti, - treća, promjena ekonomske strukture i stabilan ekonomski rast. (2) Rezultati u odnosu na ciljeve programa i prate se prema sljedećim ekonomskim indikatorima: - stopa inflacije, - saldo budžeta i platnog bilansa, - stanje deviznih rezervi, - kretanje realnog deviznog tečaja i realnih nadnica, - kretanje kamatnih stopa, - fizički obim proizvodnje i rast GDP-a, itd. Na osnovu ovih indikatora se ocjenjuje da li je program uspješan, šta su slabosti i kritične tačke na koje treba djelovati. (3) Stabilizacioni troškovi se mjere: - rastom nezaposlenosti, - padom proizvodnje i padom GDP-a, - smanjivanjem realnih nadnica, - rastom realnih kamata i smanjenjem potrošnje i investicionih aktivnosti, - precjenjenim deviznim tečajem i vanjskom neravnotežom. Osnovni cilj stabilizacionih programa sa aspekta društvenog blagostanja je mimizirati društvene i ekonomske troškove dezinflacije. Od tog kriterija zavisi izbor stabilizacionog programa. 2.2. EKONOMSKA KRETANJA U STABILIZACIONOM PERIODU Otklanjanje inflacije (dezinflacija) i uspostavljanje makroekonomske stabilnosti u stabilizacionom periodu se karakteriše sljedećim: 1) Eliminirana su inflatorna očekivanja i uspostavlja se cijenovna stabilnost i cijene obnavljaju informativnu, alokativnu, selektivnu i distributivnu funkciju, 2) Nakon zaustavljanja inflacije novac vraća svoje vitalne funkcije, 3) Raste tražnja za novcem bez inflatornih posljedica (efekat remonetizacije) i do drastičnog pada brzine novčanog opticaja, 4) Devizni tečaj se stabilizira, a u većini slučaja dostiže se (interna) konvertibilnost, 5) Nestaju ili se minimiziraju redistributivni efekti i troškovi inflacije, 6) Uspostavlja se fiskalna ravnoteža i raste realna vrijednost naplaćenih poreza (inverzni Oliver-Tanzi efekat),
66 7) Smanjuju se zalihe, roba se vraća na tržište, pa se poboljšava snadbjevenost tržišta, 8) Rastu realne nadnice i proizvodnja, normalizuje se ekonomska aktivnost, a dolazi do relaksacije stanovništva, jer cijenovna stabilnost smanjuje psihološke pritiske i brzinu ekonomskih transakcija kakva postoji u hiperinflaciji, 9) Povećava se realno poresko opterećenje privrede i smanjuje poreska evazija, 10) Poststabilizacioni period je praćen rastom realnih kamatnih stopa, padaju agregatna tražnja i investiciona aktivnost, 11) Po pravilu raste nezaposlenost, ali manje ako se izabere odgovarajući tip programa (ortodoksni u hiperinflaciji, heterodoskni u hroničnoj i visokoj inflaciji). 4. OSTVARIVANJE I EFIKASNOST EKONOMSKE POLITIKE45 4.1. POLITIČKI I PRAVNI OKVIR Ekonomska politika je u potpunosti determinirana političkim i pravnim okvirom, budući da su: a) njeni nosioci su politički subjekti, b) ciljevi proizilaze iz ekonomskih, političkih i socijalnih interesa, c) mjere ekonomske politike i njihovo ostvarivanje prethodno je uslovljeno razvijenošću pravnog okvira. Vidimo, dakle, da su politički i pravni okvir ekonomske politike tako važni da nisu samo njezin okvir već i dio sadržaja. Politički i pravni okvir ekonomske politike određen je političkim sistemom i trima naprijed navedenim odrednicama ekonomskog sistema. Politički i pravni okvir određuju način koordinacije odluka nosilaca (subjekata) ekonomske politike. U tom smislu centralizovani politički sistemi provode vertikalnu, a decentralizovani horizontalnu kordinaciju odluka nosilaca ekonomske politike. U centralizovanom sistemu država je jedini nosilac ekonomske politike i koordinacija odluka se ostvaruje preko sistema vertikalno uređenih hijerarhijskih odnosa organa upravljanja ekonomijom zemlje (od ministarstava do najnižih organa državnog aparata) i upravljanja ekonomskim subjektima. Ovaj sistem je bio karakterističan za planske privrede bivših komunističkih zemalja. Decentralizovani sistem koordinacije odluka vezuje se za tržišne sisteme sa političkim demokratijama. za razliku od centraliziranog sistema, ovdje ekonomski subjekti samostalno donose odluke o svojoj djelatnosti, dok se makroekonomske odluke donose horizontalno. Ciljevi i instrumenti u pravilu su u višestrukoj sprezi i u odlučivanju sudjeluje više subjekata. Stoga skup odluka je usklađen ako se kod svakog subjekta prethodne odluke tj, odluke koje donosi prije nego što dobije informacije o odlukama drugih subjekata poklapaju s kasnijim odlukama tj, odlukama koje bi donio naknadno, kad utvrdi šta su drugi odlučili. Uspjeh o tome ovisi i o kvalitetu pravnog okvira. Decentralizirano odlučivanje iako ponekad zbog malih jedninica i uskih horizonata odlučivanja može uzrokovati teškoće, ima niz prednosti: omogućuje uvažavanje lokalnih i drugih specifičnosti, širi bazu odlučivanja, pridonosi povećavanju inicijative i odgovornosti, bliže zbivanjima i može biti brže ostvrivati ciljeve ekonomske politike, s bržim efektima.
45
Prema M. Crkvenac, op. isto, str. 323 i dalje.
67 Preko ekonomske politike prelamaju se različiti politički i ideološki interesi. Jedina saglasnost je da ekonomska politika treba postići: (1) stabilnost privrede i (2) kriterije efikasnosti. Za liberalna društva, politički i ideološki interesi nalažu usvajanje tzv. Washingtonskog Consensusa kao temeljnih i obavezujućih smjernice za sve vlade neovisno o njihovom političkom usmjerenju. Riječ je o deset skupina politika i obavezujućih kriterija za ekonomsku politiku: 1) Naglašeno je mjesto za fiskalnu politiku. Osnovno pravilo jeste budžetska ravnoteža i eliminiranje budžetskog deficita s eventualnim operativnim deficitima, 2) Utvrđivanje prioriteta javnih rashoda znatnim dijelom pripada u kategoriju opšteg konsenzusa kada su u pitanju sredstva za školstvo, zdravstvo itd., i većinu transfera dohodaka prema siromašnim slojevima. 3) Reforma poreznog sistema kojoj je cilj širenje porezne baze i smanjenje marginalnih poreznih stopa, ali i unaprijeđenje kriterija pravednosti. Tu mogu postojati razlike između desnih i lijevih političkih partija. 4) Liberalizacija finansijskog sistema jeste ključni element u općem konsenzusu o stabilizaciji i razvoju. Osnovni cilj liberalizacije je razvijeno tržište kapitala i tržišno određivanje kamatnih stopa, kako bi se potaknula potražnja za depozitima, ali i racionalizirala alokacija kredita politikom realnih aktivnih i pasivnih kamatnih stopa. Politika budžetskog deficita valja biti u skladu sa liberalizacijom finansijskog sistema. 5) Politika intervalutnog tečaja - odstupanja su moguća u antiinflacionoj politici, kad čvrsti tečaj dovodi do aprecijacije domaće valute. To može dovesti do slabljenja konkurentnosti domaće privrede na svjetskom tržištu. 6) Liberalizacija vanjske trgovine – je osobitno važna u strukturnoj razvojnoj politici zemlje. Ona zahtjeva srednjoročno i dugoročno postavljanje, kako bi se izbjegle socijalne tenzije izazvane nezaposlenosti. 7) Direktne strane investicije – treže kidanje barijera ulasku kapitala u zemlju. To je oblik ulaska kapitala, kojem mora biti garantiran izlazak profita iz zemlje. 8) Privatizacija – kao pretpostavka efikasnog razvoja takođe je opće prihvaćen stav u eknomskoj politici, te s političkog gledišta predstavlja nužnu mjeru u politici, bez obzira na karakter i političku orijentaciju u pojedinoj državi. 9) Politika deregulacije – je način stvaranja konkurentnog ambijenta u razvitku svake zemlje. Regulacija se svodi na politiku zaštite okoline, sigurnosti, nadzora finansijskih institucija. Stav o deregulaciji i regulaciji je konsenzualnog, a ne ideološkog i političkog karaktera. 10) Pravo vlasništva – je jedno od osnovnih prava s presudnim značenjem za ekonomsku politiku. Rasprave o denacionalizaciji, pravu vlasništva na zemlju, šume i dr., ponovo pokazuju da vlasništvo može biti predmet ideoloških suprotnosti. Deset nabrojanih skupina politika i kriterija može se, po neoliberalnim ekonomistma, smatrati opće prihvatljivim i nužnim za svaku racionalnu politiku i strategiju razvoja.
4.2. FAZE OSTVARIVANJE EKONOMSKE POLITIKE Faze ostvarivanja ekonomske politike su: 1) Priprema ekonomske politike a) ekonomska analiza i ocjena stanja b) prognoze 2) Utvrđivanje ekonomske politike
68 a) izbor ciljeva i ispitivanje konzistentnosti b) utvrđivanje instrumenata i mjera radi ostvarivanja ciljeva c) simulacije u više iteracija 3. Primjena utvrđenih rješenja 4. Praćenje ostvarenja, te izmjene ili dopune određenih rješenja (po potrebi) Ostvarivanje ekonomske politike se može izraziti kao proces transformacije sadašnje situacije (A) u poželjnu situaciji (B). Ovaj proces između situacija A i B, koje smo označili kao faze ostvarivanja ekonomske politike, mogu se predstvaiti kao: Faza 1: početna situacija (u njoj vršimo ekonomsku analizu i ocjenu stanja, te donosimo prognoze) Faza 2: utvrđivanje ciljeva i izbor instrumenata Faza 3: stavljanje u akciju (primjena utvrđenih rješenja) Faza 4: analiza, kontrola, korekcija (praćenje ostvarenja, te izmjene ili dopune određenih rješenja) Pri utvrđivanju optimalnih elemenata ekonomske politike važno je nekoliko pitanja: a) sukladnost sa ekonomskom teorijom, ali i praksom usporedivih zemalja koje su uspješno obavile ove procese b) objektivna valorizacija polaznog momenta, odnosno teškoće ekonomske situacije c) razmatranje odnosa i aranžmana s drugim državama d) prijeko je potreban i društveni konsenzus za određenu politiku e) stručnost i sposobnost nosilaca priprema i ostvarivanja ekonomske politike. Ekonomska analiza uprkos svim ograničenjima mora biti u toj mjeri dovoljna i kvalitetna da na osnovu empirijskih ocjena može u različitim varijantama predvidjeti kretanje na području proizvodnje, zaposlenosti, ekonomskih odnosa sa inostranstvom itd. U ekonomskoj politici valja raspolagati takvim osnovama koje će analizirati različite varijante instrumenata i ciljeva. U svemu tome i sa stanovišta ekonomske aktivnosti posebnu pažnju zavređuju pitanja ekonomske efikasnosti. 4.3. EFIKASNOST EKONOMSKE POLITIKE Sve poduzimane ekonomske politike podliježu kriterijumu efikasnosti, koja se u najkraćem može definisati kao maksimizaciju rezultata uz minimizaciju troškova. Efikasnost ekonomske politike se mjeri stepenom ostvarivosti postavljenih ciljeva ekonomske politike čiji efekti treba da su veći od društvenih troškova nastalih u procesu realizacije tih ciljeva.46 Tokom provođenja, pa dakle i u postizanju efikasnosti ekonomskih politika, mogu se pojaviti prepreke, koje mogu biti političkog, socijalnog karaktera i ili opće društvenog karaktera. Od postavljenih ciljeva u predizbornim kampanjama često se, naime, mora odstupiti u slučaju pravljenja koalicionih vlada, gdje se moraju zadovoljiti interesi stranaka koje te kolacije prave. Osnovno pitanje efikasnosti ekonomske politike su uslovi od kojih ona ovisi a zatim od toga da li su oni podložni uticaju i korekciji. S tog gledišta uslovi efikasnosti se mogu podijeliti na opće i posebne.
46
E. Vukadin, op. isto, str. 56-63,
69 (1) Opći uslov efikasnosti ekonomske politike je povezan sa političkim i ekonomskim sistemom, odnosno njihovim temeljnim institucijama. Stabilne i funkcionalne institucije ekonomskog sistema su i prve pretpostavke efikasnosti ekonomske politike, jer od njih zavisi primjena instrumenata ekonomske politike. Najvažnije institucije ekonomskog sistema su tržište i vlasništvo: razvijeno tržište je neophodni uslov dejstva instrumenata fiskalne, monetarne i devizne politike, a pravno uređeno i zaštićeno vlasništvo čini neophodan okvir za odvijanje djelatnosti ekonomskih subjekata i reguliranja njihovih međusobnih transakcija. Isto tako, stabilan politički sistem i političke institucije omogućavaju regularne političke izborne procese, sastav buduće vlade, odnosne demokratske procese. Samo u demokratskim društvima javni izbor je u interesu većine glasača (građana). Suprotno tome, politički nestabilne zemlje, s odsustvom demokratskih procesa teško da može imati efikasnu ekonomsku politiku čak i ako je ona programski idealno pripremljena. (2) Posebni uslovi efikasnosti ekonomske politike se raščlanjuju na sljedeće uslove:47 1) Stepen realnosti postavljenih ciljeva, 2) Izbor efikasnih instrumenata, 3) Pravovremena primjena instrumenata sa najrbržim djelovanjem, 4) Vertikalna i horizontalnma koordinacija odluka. 1) Stepen realnosti postavljenih ciljeva ovisi od procjene postojećeg ekonomskog stanja i potrebi da se ono mijenja uz uvažavanje društvenih i političkih odnosa i interesa. Vlada koja postavlja ciljeve u svom programu ekonomske politike s jedne strane, mora raspolagati vjerodostojnim i tačnim podacima o strukturi i kretanjima makroekonomskih agregagata (GDP-a, inflacije, uvoza i izvoza, i td.), a s druge, mora poznavati očekivanja na strani ekonomskih subjekta i stanovništva. 2) Izbor efikasnih instrumenata treba da obezbjedi ostvarivost postavljenih ciljeva. Naravno, uvjek treba računati sa neizvjesnošću budućih ekonomskih i političkih situacija u kojima će odabrani instrumenti zaista imati očekivano dejstvo. 3) Pravovremena primjena instrumenata sa najbržim djelovanjem zavisi od procedure odlučivanja, odnosno vezano je za problem mogućeg zaostajanja (time-lag) u donošenju usluga. Neki instrumenti kao ugrađeni stabilizatori sa automatskim djelovanjem (npr. Progresivno oporezivanje rastućih dohodaka) imaju promtno dejstvo, dok drugi, koji zahtjevaju saglasnost, odnosno predviđenu proceduru djeluju sa zaostajanjem. Najduža procedura vezana je za donošenje zakona, jer od izrade prijedloga do konačnog teksta i usvajanja parlamenta treba duži vremenski period. Sve to upućuje na zaključak da sa aspekta uspješnosti ekonomske politike nije važno samo da je jedan instrument efikasniji, već i da su mu vremenski efekti brži. 4) Vertikalna i horizontalnma koordinacija odluka ovise od karaktera političkog sistema, pa se može govoriti o centralizovanom i decentralizovanom načinu donošenja odluka. Već smo govorili o tome da je u centralizovanom sistemu država (kakve su bile bivše komunističke zemlje) jedini nosilac ekonomske politike i koordinacija odluka se ostvaruje preko sistema vertikalno uređenih hijerarhijskih odnosa organa upravljanja ekonomijom zemlje, dok se decentralizovani sistem koordinacije odluka vezuje demokratska ustrojstva i tržišnu privredu u kojima se vrši horizontalna koordinacija odluka. Indikatori kojima se ocjenjue efikasnosti ekonomske politike su: - GDP per capita, - Stopa nezaposlenosti, - Stopa inflacije, 47
P. Jurković, Z. Jašić, op. isto, str. 52.
70 -
Stabilnost deviznog tečaja domaće valute, Budžetski deficit, odnosno suficit.
(1) Rast GDP per capita je pokazatelj nivoa ekonomskog rasta iživotnog standarda stanovništva. Usto, on pokazuje dali se uspješno realizira osnovni cilj ekonomske politike iskazan kao povećanje materijalnog bogatstva društva. Nivo razvijenosti pojedinih zemalja zato se i mjeri kretanjem GDP per capita, što posebno prate međunarodne finansijske organizacije kao što su IMF i Svjetska banka. (2) Visoka zaposlenost je indikator efikasne a visoka nezaposlenost neefikasne ekonomske polike. Stopa nezaposlenosti ne bi trebala da bude znatno iznad prirodne stope nezaposlenosti koja iznosi 5-6 %. Niska nezaposlenost, odnosno visoka zaposlenost prateća je pojava rasta realnog GDP i knjukture (poslovnog ciklusa) u zemlji. (3) Niska inflacija je indikator efikasne a visoka neefikasne ekonomske politike. Razvijene zemlje, u pravilu, imaju nisku infkaciju na godišnjem nivou, koja se kreće 2-3 %. (4) održavanje stabilnost deviznog tečaja je u nadležnosti centralne banke koja topostiže primjenom različitih instrumenata. Promjene deviznog tečaja imaju efekte na ukupna ekonomska kretanja, položaj pojedinih sektora i ekonomskih subjekata. (5) Posljednji indikator je stanje budžeta deržave. Uspješnost fiskalne (budžetske) politike i prateće fiskalna disciplina ogledaju se u uravnoteženom budžetu. EU je za svoje članice, kao i za one koje joj pristupaju, odredila granicu budžetskog deficita na od 3 % GDP. Tokom XX stoljeća zabilježeno je čak 18 hiperinflacionih epizoda u 13 zemalja, sa različitim uspjehom, što se može vidjeti u slijedećem pregledu: Zemlja Austrija Njemačka Mađarska Poljska Rusija Grčka Kina Tajvan mađarska Bolivija Peru Argentina Brazil Nikaragva SFRJ Poljska SRJ
Godina primjene 1922 1923 1924 1924 1924 1944 1949 1949 1946 1985 1989 1990 1990 1991 1989 1990 1994
Po sadržaju ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni ortodoksni heterodoksni heterodoksni heterodoksni ortodoksni heterodoksni heterodoksni ortodoksni
T I P P R O G R AM A Po brzini dezinflacije Po uspješnosti šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan gradualistički uspješan šok terapija uspješan šok terapija uspješan šok terapija djelimično uspješan šok terapija djelimično uspješan šok terapija djelimično uspješan šok terapija uspješan šok terapija djelimično uspješan šok terapija uspješan šok terapija djelimično uspješan
Iz iskustvava zemalja koju su provodile stabilizacione programe iz predhodnog pregleda zaključujemo sljedeće: 1) Uklasičnim hiperinflacijama primjenjen je ortodoksni model i svi glavni stabilizacioni programi su bili uspješni. 2) U fiperinflaciji novijeg doba (Aregentina, Brazil, Peru, SFRJ) primjenjen je heterodfoksni model zbog izražene inflacione inercije, ali sa snažnim naglaskom na uspostavljanje fundamentalne makro-ravnoteže.
71 3) Većina hetrodoksnih programa za obaranje inflacije bila je samo djelimično uspješna. Hipeinflacija je obarana u kratkom roku, ali se uvijek vraćala na predhodni, inercioni nivo; kasnije su slijedili uspješni stabilizacioni pokušaji. 4) u svim hiperinflacijama (izuzev Tajvana) primjenjene su šok terapije, što je i razumljivo s obzirom na intenzitet i potrebu brze i oštre dezinflacije.
SEDMI DIO
EKONOMSKA POLITIKA ZEMALJA U EKONOMSKOJ TRANZICIJI 1. NEEFIKASNOST SOCIJALISTIČKIH EKONOMSKOG SISTEMA I POLITIKA
72 Za razliku od kapitalizma, koji bazira na spontanom tržišnom poretku, socijalizam je nastao prema „projektu“ marksističkih teoretičara, prvenstveno K. Marksa (1818-1883). Praktično ostvarenje ovog projekta dali su socijalistički revolucionari, počev od Lenjina (1870-1924) i Staljina u bivšem SSSR-u (Lenjinova oktobarska revolucija 1917. godine), da bi se obrazac ostvarenog socijalizma (u konceptu komandne ekonomije, odnosno planskog ekonomskog sistema) i nakon Drugog svjetskog rata proširio na neke o zemalja Jugoistočne i Centralne Evrope: Albaniju, Bugarsku, Čehoslovačku, Istočnu Njemačku, Jugoslaviju, Mađarsku, Poljsku i Rumuniju. U početku su dostignuća planskog sistema bila značajna. Socijalističke su zemlje u početku postizale zapažene rezultate u industrijskom rastu, obezbjeđivale su osnovno obrazovanje i relativno jednako raspoređivali dohotke. To je stvaralo prebrzo stvorene predstave o superiornosti socijalizma nad kapitalizmom i do isticanja teze o ravnomjernom, planskom i proporcionalnom ekonomskom razvoju, nespojivom sa kriznim i cikličnim razvojem privreda u kapitalizmu. Međutim, poslije dostizanja visokih godišnjih stopa rasta (rast socijalističkih privreda tokom 1950-ih je u prosjeku iznosio čak 10 %) počinje značajna usporavanja (u 1970-im na 5 %, a u 90-im godinama na 2 % uprkos visokim stopama investicija) a potom i zaostajanja za zemljama sa tržišnim ekonomskim sistemima. Kao osnovni uzroci neefikanosti planske privrede identifikovani su odsustvo privatne svojine i preduzetništva. Socijalistička privreda, čak i kada je uvodila ograničeno djelovanje tržišta (kao u slučaju bivše Jugoslavije i Mađarske), nije odgovorila na pitanje motiva socijalističkog menadžera da slijedi pravila tržišno privrednog poretka. Tržišna privreda pretpostavlja djelovanje kompletnog tržišnog mehanizma: tržišta kapitala, tržišta radne snage i tržišta roba. Socijalizam isključuje prva dva i priznaje (dozvoljava) samo tržište roba. Dakle, svaki pokušaj uvlačenja tržišta u socijalističke privredne sisteme bez privatnih vlasnika i preduzimača, morao je završiti neuspjesima. Ograničavanje tržišta i likvidacija privatnog vlasništva imala je teške ekonomske posljedice i to je dovelo do narušavanja proizvodne strukture privrede; do bitnog osiromašenja tržišta (tzv. ekonomiju nestašice), i do sprečavanja razvoja ukupno produktivnog rada. Karakteristike bivših socijalističkih zemalja Vlasti svojine (kapitala) jeste država Upravljanje – državno planiranje Autarhična razvojna politika Jaka država (sve je dozvoljeno ukoliko je regulisano) Socijalizacija gubitaka i dobitaka Motivacija, pozicija u društvu i prosječno poboljšanje Uravnilovka (raspodjela) Banke kontrolisane od strane države Naukua i tehnološki napredak vodi država Organizacija preduzeća, rigidna šema velika preduzeća Radni odnos, monopol zaposlenih na posao Menadžeri preferiraju se politički podobni Jednostranački sistem Država nacija Trgovina pasivni posrednik
Smjer u tranziciji Privatizacija i konkurencija vlasničkih oblika Tržišna konkurencija Otvoreno društvo i uvozno izvozno orijentisano Dregulacija (sve je dozvoljeno što nije zabranjeno) Rizik, dobit i gubitci su individualni Profit Širok raspon plata Samostalne financijske institucije Država utiče samo na temeljna istraživanja Tržišna fleksibilnost mala i srednja preduzeća Radni odnos je nesiguran i pod pritiskom tržišta Visoka menadžerska profesionalnost Politički pluralizam Pojedinac građanin Trgovina aktivan tržišni faktor
2. POJAM I SADRŽAJ EKONOMIKE TRANZICIJE 1.1. PAKET TRANZICIJE Zbog haotičnog stanja u privredi i ogromnih socijalnih napetosti koje vode u situaciju ekonomskog kolapsa pred sami početak 1990-tih, postalo je jasno da nema više mjesta
73 nikakvim popravkama socijalističkih privreda (tada nazivanim ekonomskim reformama), pa je valjalo sa socijalističkih reformi preći na kompletnu transformaciju društvenog sistema. Ovakva kompletna zamjena socijalizma kapitalističkim društvenim ustrojstvom označena je kao tranzicija,48 koja sadrži tranzicijske komplekse: - političko-pravno ustrojstvo (demokratija), - vlasništvo (privatno), - tržište (free market), i - nov način izlaganja svjetskom tržištu (sistem otvorenih ekonomija). Ekonomska sadržina ovog prelaza čini prelaz iz netržišne (socijalističke) u tržišnu (kapitalističku) privredu i označava se nazivom ekonomika tranzicije. To znači napuštanje komandnog ekonomskog sistema zasnovanog na državnoj svojini i planskim (centralističkim) mehanizmom upravljanja privredom, s jedne strane, i prihvatanje tržišnog ekonomskog sistema sa privatnom svojinom i tržištem kao osnovnim mehanizmom ekonomske koordinacije. Standardan paket tranzicije, primijenjen manje-više u većini bivših socijalističkih zemalja, kompletiran je od strane Svjetske banke i IMF-a u skladu sa principima neoklasične ekonomske ideologije. Iako postoje različiti pristupi u predstavljanju elemenata paketa, radi preglednijeg praćenja grupišemo ih na: institucionalne reforme, makroekonomsku stabilizaciju, mikroekonomsku liberalizaciju, prestrukturiranje i privatizaciju. Svi sastavni dijelovi paketa se odlikuju radikalnošću i sveobuhvatnošću promjena, i svi insistiraju na ekspresnom sprovođenju. (1) Institucionalne promjene (reforme institucionalnog sistema) uključuju promjene etičkih propisa i sudova o pravnim i ekonomskim vrijednostima zemlje, suglasno sa tržišno determiniranim institucijama sistema. Promjene počinju sa mijenjanjem ustava (inauguracija novih sistema društvenih vrijednosti: političkih, ekonomskih i uopće građanskih sloboda, sa dominirajućom privatnom svojinom u svojinskoj strukturi nacionalne privrede); zatim sistemskih i podsistemskih zakona i propisa u regulaciji funkcioniranja i organizacije preduzeća, finansijskih tržišta, bankarstva, poreskog i računovodstvenog sistema kao i tretmana ugovora, monopola, zaštite industrijske svojine, itd., pa sve do osposobljavanja sudionika za tržišno poslovanje i uspostavljanja preduzetnički orijentisane vlade. Instutucionalne promjene utemeljuju ekonomskopolitičke osnove za proces tranzicije. (2) Početak reformi socijalističkih privreda započinje uspostavljanjem makroekonomske stabilizacije, koja se pozicionira kao strateški preduvjet za dalje reforme, s obzirom da rješava probleme inflacije (na kojima naročito insistira IMF) i uvodi čitav set monetarnofinansijskih mjera - restriktivnu monetarnu politiku, konvertibilnost valuta, finansijsku disciplinu i tvrda budžetska ograničenja. Makroekonomska stabilizacija se u većini postsocijalističkih zemalja izvodi shokterapijskim mjerama otklanjanja fiskalnog deficita i uspostavljanja kontrole novčane mase, i u principu počiva na: suzbijanju inflacije, eliminiranju budžetskih deficita i konkurentskoj i uravnoteženoj politici tečaja. Operativnim koracima je, pri tome, nužno stabilizovati makroekonomske debalanse imanentne socijalističkom načinu privređivanja (u kome su inflacija i deficit tekućeg bilansa funkcionisali kao sredstvo finansiranja viška nominalne domaće tražnje), te osloboditi cijenovne distorzije i liberalizovati kamatne stope. 48
Leksički pojam tranzicije (lat. trans = preko; eo, ire = ići) označava prelaz ili promjenu (npr. iz jednog mjesta, stanja, mogućnosti, itd. u drugo).
74 (3) Tranzicioni sadržaj ekonomske liberalizacije pokriva “oslobođenje tržišta”, i sprovodi se mjerama kao što su: deregulacija cijena, konvertibilnost (obično rješavana devalvacijom) i izlaganje domaće privrede “pozitivnim utjecajima svjetskog tržišta.” Ovim dijelovima paketa se, nerijetko, pridaje ključna uloga u tranzicionom paketu uopće. Za njih se, od nekih autora, tvrdi da čine: (1) deregulacija cijena - “jedini najvažniji korak” ekonomske transformacije, jer uvodi mehanizam cijena kao supstitut socijalističkom planiranju ravnoteže ponude i tražnje, što je neosporno vrlo bitan faktor prelaska na tržišnu privredu, a spoljnotrgovinsko otvaranje – “jedan od najvažnijih impulsa za ekonomski rast i razvoj,” jer nameće cjenovnu disciplinu domaćim preduzećima i iznuđava njihovo intenzivno prestrukturiranje. Kompleksnije viđenje ekonomske stabilizacije postkomunističkih zemalja stručnjaci Svjetske banke iskazuju kroz tri indikatora: (i) domaće transakcije (liberalizacija cijena i ukidanje državnih trgovinskih monopola), (ii) eksterne transakcije (eliminacija izvoznih kontrola i taksi, supstitucija uvoznih ograničenja, kvota i visokih tarifa) i (iii) stvaranje novih preduzeća (privatizacija i razvoj privatnog sektora). (4) Ako bi se izdvajao najkarakterističniji dio standardnog tranzicionog paketa, onda bi to svakako bila privatizacija, koja se u nekim nekritičkim pristupima čak i poistovjećivala s ukupnim paketom tranzicije. Ovaj, usto i najkontraverzniji dio paketa podrazumijeva drastičnu izmjenu vlasničke strukture u korist privatne svojine i napuštanje ne samo državng vlasništva, nego i državnih regulacija koje ograničavaju individualna prava korištenja kapitalnih sredstava. (5) U najširem konsenzusu prestrukturiranje predstavlja napuštanje postojeće poslovne, naročito proizvodne strukture, kako sa stanovišta razvojne politike nacionalne privrede, tako i sa stanovišta preduzeća (prestrukturiranje preduzeća uz vlasničko obuhvata još upravljačko, proizvodno i tehnološko prestrukturiranje, a provodi se u kontekstu tržišne valorizacije funkcioniranja preduzeća). Prema sadržaju paketa tranzicije (p)restrukturiranje insistira na promjeni privredne sektorske strukture i određivanju novih nosilaca privrednog razvoja, pod čim se podrazumijeva otklon od industrijske politike i forsiranje privatnih malih i srednjnih preduzeća (SME) kao nosilaca privrednog razvoja, pri čemu je izraz “preduzetničko prestrukturiranje” isključivo rezervisano za prestrukturiranje pomoću ulaska SMEs. 1.2. POLITIKE PRIVATIZACIJE U najjednostavnijoj se verziji privatizacijom žele postići sljedeći primarni ciljevi: 1) politički: smanjivanje moći države, 2) socijalni: podjela dionica stanovništvu, odnosno uključivanje stanovništva u proces tranzicije privrede, i 3) ekonomski ciljevi: racionalizacija privređivanja i jačanje konkurencije. Na pitanje karaktera prelaska na tržište i promjena vlasničkih odnosa odgovoreno je sa dvije politike odnosno modela privatizacije: shok-terapijskim i gradualističkim. Shok-terapija zagovara ekspresnu promjenu vlasničkih odnosa i prava kao radikalnog reza, kako bi se s jedne strane u kratkom vremenu stvorili uvjeti da se preduzećima upravlja na sličan način kao i u savremenim zapadnim kompanijama, tj. da u njima upravljaju novi vlasnici na uobičajen način preko menadžera, a s druge kako bi se onemogućilo zadržavanje države kao vlasnika preduzeća. Shok-terapija je najviše kritikovani strategijski
75 model privatizacije. Optužuje se da je izazvala transformacionu recesiju, karakterističnu po naglom padu proizvodnje, realnih dohodaka, i standarda najširih društvenih slojeva. Kao najubjedljiviji dokaz njenog neuspjeha, kritičari isturaju primjer Rusije. Gradualistički pristup polazi od toga da je vraćanje u normalni tržišni sistem težak i spor postupak, da je privatizacija samo dio procesa nastajanja tržišne ekonomije i da je, prema tome, treba preduzimati zajedno sa drugim mjerama marketizacije privrede. Zato se na ovoj strani insistira više na institucionalnoj stabilnosti, nego na brzoj privatizaciji kako bi bilo onemogućeno jednostrano i često mijenjanje "pravila igre" i ugrožavanja poslovanja povećanjem "političkog rizika." Za čuvenog američkog ekonomistu mađarskog porijekla, J. Kornaia, “duboka transformacija u sferi mehanizma upravljanja i oblicima vlasništva ne može se ostvariti odjednom putem agresivnih mjera vlade. Takva politika se mora prvovoditi postepeno na osnovu evolucionog karaktera.”59 Većina današnjih ocjena govori da izbor između dva različita pristupa podrazumjeva mjerenje većih ekonomskih koristi spram većih društvenim troškovima. Za neke autore, ova debata i nije stvarna, budući da je proizvela idealne tipove, koji ne zahvataju empirijsku stvarnost u potpunosti.64 Nije moguće definisati jasna pravila, a da se pri tome ne uzme u obzir specifičnosti zemlje i uvjeta u njoj. Sve tipologije modela privatizacije, koji su se u proteklim godinama realizirali u zemljama u tranziciji, mogu se u načelu svesti u dvije čiste opcije ili modela: prodaja državnog/društvenog kapitala i masovna (kuponska) privatizacija. (1) Tradicionalni (zapadni) model prodaje državnih preduzeća, u kome se preferira kupac sa najvećom ponuđenom cijenom, naravno, nije bilo moguće izravno primijeniti zbog odsustva tržišnih uvjeta (prije svega finansijskih tržišta) i platežno sposobne tražnje. Iako se radi o najprivlačnijem modelu (prvo, jer stvara platežnu akumulaciju za ublažavanje makroekonomskih tenzija i za servisiranje spoljnih dugova i drugo, jer poboljšava karakter upravljanja i povećava ukupnu efikasnost), ove ga zemlje ne mogu izvesti, pa su izvedeni primjenjivi modeli prodaje u obliku interne i eksterne privatizacije. Kod interne privatizacije se prodaja vrši radnicima preduzeća (uposlenim i onim bivšim), naravno uz visoke beneficije (npr. po osnovu radnog staža i visine zarada), što vodi do gotovo bagatelnih prodaja dionica. Odgovorna za sopstvenu privatizaciju, preduzeća samostalno pokreću i sprovode prodaju, a novac uglavnom ostaje u preduzeću (ovakva prodaja se naziva i spontana privatizacija). Model se najpotpunije izvodio preko Markovićevog modela internog dioničarstva u bivšoj Jugoslaviji i sheme MEBOs (prodaje zaposlenima i menadžerima) u Mađarskoj. U eksternoj privatizaciji dionice su dostupne svim građanima, ali najčešće na javnim licitacijama, uz princip ponuđene više cijene, pa je postizanje njihove najveće cijene najveća pretpostavljena ekonomska prednost ovog modela. Dalja razrada ovog modela uzima u obzir i ograničeno učešće inostranih investitora. Za razliku od prethodnog “spontaniteta” ovdje se prodaje provode centralistički, a novac odlazi u državne fondove. Zbog odsustva tržišta kapitala, pa shodno tome otežane tržišne procjene vrijednosti preduzeća, država za domaće kupce obično uvodi neku donju cijenu ispod koje se dionice ne prodaju. Da bi ukazali na skromnost domaće, čak i sa uključenjem inostrane platežne tražnje, neki kritičari su izvodili proračune po kojima bi prodaja po ovom modelu bila izvršena za nekoliko stotina godina. Usto, postavlja se i pitanje, neće li u uvjetima smanjene tražnje i opadajućih cijena dionica preduzeća biti prodana privilegovanim slojevima društva. (2) Model masovne privatizacije (provodi se kuponima, najčešće označenim kao vaučeri i certifikati) se razvija u dvije varijante: neposrednu i posrednu. U prvoj se kuponi 59
J. Kornai, Postsocialist Transition: An Overal Survey, Cambridge, MIT Press, 1995. Vidjeti A. Pockeal, Neoliberalism, Gradualiosm and Some Typical Ambiquities and Confusions in the Transformation Debate, New Political Economy, Vol. 2, No. 2, 1997. 64
76 (vaučeri, certifikati) daju neposredno građanima, a u drugoj investicionim fondovima kao posrednicima između pojedinačnih dioničara i preduzeća. Model podjele kupona (kritički označen još kao model "privatizacije privatizacije” i papirna privatizacija) najviše se bazira na načelima jednakosti i pravednosti raspodjele državnog kapitala, budući da sistemom kupona omogućava uglavnom besplatni prenos vlasničkih prava na građane (kuponi konverzijom prvo prelaze u dionice, a potom se u sljedećoj iteraciji na otvorenom sekundarnom tržištu - kupoprodajom dionica, dolazi do izvjesne koncentracije vlasništva). Ovaj je model prva izvodila ondašnja Čehoslovačka a potom i veći broj postkomunističkih zemalja. Osnovna prednost ovog modela jeste da brzo kreira široku bazu za privatizaciju - milione novih vlasnika. Usto, kompenzira nedostatak kapitala, te omogućuje veliku participaciju domaćih građana u privatizacijskom procesu. Na kraju, vrlo brzo dinamizira domaće tržište kapitala i vrijednosnih papira, što je najslabija tačka svih zemalja u tranziciji. Kuponi se čine naročito pogodnim za privatizaciju velikih industrijskih državnih sistema za koje je teško pronaći kupce. Nedostaci se odnose na usitnjenost titulara imovine ovim načinom privatiziranih preduzeća (u raspršenosti dionica, koja smanjuje efikasnost korporativnog upravljanja. Model institucionalnih institucija je skrojen po uzoru na uzajamne (zajedničke) fondove (mutual funds), čija je osnovna funkcija investiranje na berzi i upravljanje novcem investitora. Model, razvijen u Poljskoj 1989. i široko prisutan još u Češkoj, Slovačkoj i Rusiji, vrši masovni i brzi kuponski transfer vlasništva građanstvu, preko institucionalnih vlasnika indirektno (državnom holding kompanijom kao u slučaju bivše Istočne Njemačke) ili tako što građani sami povjeravaju svoje kupone finansijskim posrednicima ili PIF-ovima privatizacijskim investicijskim fondovima (zapravo svoje kupone zamjenjuju za dionice ovih fondova). Modelu se prigovaraju: sporost u privatizaciji; indirektnost utjecaja pojedinačnih dioničara na poslovanje preduzeća, kao i odsustvo njihovog utjecaja na menadžerske grupe koje rukovode fondovima; centralizam (u slučaju državnog holdinga). Između varijanti modela masovne privatizacije prednost se, ipak, nasuprot individualnim vlasnicima daje investicionim fondovima, budući da ovi u upravljanju preduzećima rješavaju problem usitnjenog vlasništva, pri čemu građani smanjuju rizik investiranja i prenose ga na posrednike. (3) Sveukupna privatizacijska praksa se, zapravo, karakteriše kombinacijom predhodnih modela, što je označeno još kao skupni model otvorene privrede. Kombinacija se provodi tako što se različiti pristupi provode: - Uporednim kombinovanjem prodaje, kupona i fondova (Rumunija, Rusija, Češka, Slovačka, Estonija, Letonija, Slovenija). - U više talasa, koji označavaju određene vremenske faze, stim što u jednom talasu dominira jedan model, pa se u drugom talasu taj model napušta i preuzima drugi, itd. (Mađari i Poljaci su prvo i vrlo kratko imali tzv. spontanu privatizaciju, zatim su u drugom talasu pokušali prodati preduzeća, da bi se tek u trećem talasu, zbog nepostojanja domaće platežne tražnje i izostanka očekivanih stranih investitora, prešlo na masovnu privatizaciju). - Dopunjavanjem osnovnih sa dopunskim metodama, od kojih su ove potonje: likvidacija preduzeća i prodaja ili unajmljivanje dijelova njegove imovine, iznajmljivanje preduzeća, prodaja imovine po stečaju, konverzija duga u ulog, fragmentacija velikih preduzeća i prodaja u dijelovima, dokapitalizacija (pojedine od ovih metoda primjenjuju: Poljska, Hrvatska, Makedonija, Srbija, BiH).
77 - Usto, veći broj zemalja dijeli veliku od male privatizacije, pri čemu se velika privatizacija realizuje kuponima i/ili cashom, a mala isključivo cashom (posebno licitacijom), dok jedan broj zemalja (Kazahstan, BiH) kombinuje kesh i kupone i u maloj privatiza 1.3. MAKROEKONOMSKA POLITIKA ZEMALJA U PROCESU TRANZICIJE49 Osnovni sadržaj makroekonosmke politike Sve zemlje u tranziciji nalaze se u uslovima nestabilnih makroekonomskih prilika. Ta nestabilnost je naročito izražena na monetarnom planu i javlja se u obliku inflacije. S toga osnovene uzroke neravnoteže moramo da potražimo u različitim strukturnim neusklađenostima nastalim kao posljedica neefikasnog ekonomskog sistema kao i neefikasnog načina upravljanja tim sistemom. Centralizovana alokacija resursa nastaje zato što centralizovanim sistemima ne postoje odgovarajući tržišni signali. Naime, država vrši stalna prilagođavanja relativnih cijena odnosno interveniše na cijenovnom područiju. Drugi problem čini nedostatak konkurencije, i sam prouzrokovan takvim vidom upravljanja ekonomije. Nedostatak konkurencije dovodi do neefikasne upotrebe resursa ne smao na mikro nivou nego i na nivou preduzeća. Tako ispada da se poslovni uspjeh preduzeća lakše postiže ako se obezbjedi odgovarajuće učešće u preraspodjeli koju vrši država nego sopstevnom kreacijom. Posljedica takvog stanja manifestuje se kao visok udio javne potrošnje u društvenom proizvodu. Nedostatak konkurencije ne javlja se samo na domaćem tržištu nego i u međunarodnoj razmjeni. Centralizovano spoljnotrgovinsko poslovanje naisti način kao što deformiše cijene dobara deformiše i kurs domaće valute. Sve ovo pokazuje da prelaz na tržišno privređeivanje nipošto nije lak i bezbolan. Istovremeno on ne bi bio ni moguć ukoliko se prethodno ne srede ključni makroekonomski odnosi. Karakter poremećaja ukazuje i na ključne pravce promjene: 1) Antiinflaciona politika – u kojoj dominira problem obaranja hiperinflacije. Tranzicioni procesi moraju započeti sa monetarne i fiskalne strane, ali često moraju voditi račuuna i o politici plata u firmama koje nisu navikle na strogo pridržavanje tvrdog budžetskog ograničenja. 2) Nova fiskalna politika – koja će se manifestovati kao ozbilj na i duboka fisklana reforma. Radi se o projektu koji mora da obezbijedi nalans između državnih prihoda i rashoda odnosno eliminisanje budžetskog deficita.ova fiskalna politika je i sastavni dio i antiinflacionih mjera. Cilj reforme je da se uspostave uslovi za trajan balans državne potrošnje i fisklanih prihoda uz uslov da njihov obim ne djeluje destimulativno na ponašanje tržišnih agenata. 3) Politika uravnoteženja platnog bilansa – koncentriše se na problem postojećih spoljnih dugova i problem deviznog kursa. U konceptu oba pitanja jeste liberalizacija spoljnotrogovinskih posljovana. Politika deviznog kursa je usmjerena na postizanje konvertibilnosti kojom se olakšava integrisanje konkretne ekonomije u svjetsku privredu, otvaranje privrede za strane investicije. 4) Politika dohodaka je dio antiinflacione politike usmjerena na državna i društvena preduzeća. Međutim važnost ovog segmenta ekonomske politike smanjivaće se proporcionalno brzini pojedinih reformi u sistemu a noročito privatizacije. Naime privatna preduzeća su mnogo dalje od kontrole države pa primjenom tvrdog budžetskog ograničenja ona nemaju na raspolaganju dodatne resurse kojim bi 49
B. Cerović, Ekonomika tranzicije, Ekonomski fakultert, Beograd, 2002.
78
5)
finansirala visoke dohotke ukoliko za to nemaju materijalno pokriće u sopstvenim rezultatima. Socijalni program predstavlja skup mjera kojim se reagira na probleme koje može izazvati striktna antiinflaciona politika kao i kasnije restruktuiranje privrede. Osnovni problem koji se može javiti vazan je za pitanje zaposlenosti. U uslovima nedovoljne konkurencije mnoga preduzeća se održavaju u životu iakone mogu efikasno da posluju prelaskom u kapitalizam javlja se problem viška radnika.
Antiinflaciona politika i obaranje hiperinflacije Jedno od osnovnih pitanja s kojima se susreću privrede u tranziciji u nastojanju da svoje makroekonomske prilike prilagode tržišnim privređivanju, jeste problem inflacije. Ne rijetko, uslijed različitih poremećaja koji nastaju kao posljedica prelaska na tržišni sistem inflacija prelazi sve podnošljive granice i prerasta u hiperinflaciono stanje. Glavni uzroci inflacije u privredama u tranziciji od ranije su nam poznati. Na jednoj strani nastaju cjenovni poremećaji zbog prilagođavanja čitave cjenovne strukture novim tržišnim odnosima. To predstavlja promjene relativnih cijena koje su nastale mimo tržišta, putem različitih državnih intervencija. Iako na prvi pogled ovo predstavlja važan dosticaj inflaciji, promjena ne mora prouzrokovati inflatorna kretanja. Ako bi se primjenila toliko restriktivna politika, a imajuči u vidu da se to dešava u uslovima već stagnatne privrede, efekat bi bio veliki pad privrednih aktivnosti i performansi čitavog niza privrednog sektora. Međutim u praksi tranzicionih privreda pogotovu onih koje izlaze iz krutog centralizovanog sistema pojavio se još jedan značajan momenat, indukovan prevelikom količinom novca u opticaju. Promjene cjenovnih pariteta nisu bile karakterističan uzrok hiperinflacije koja se javljala unutar jugoslovenske zajednice. Veoma važan uzrok hiperinflacije jeste i budžetski deficit: Prije svega treba da se podsjetimo da privrede u tranziciji nasljeđuju strukturu potrošnje uspostavljene prethodnim sistemom. Nju karakteriše veći obim javnih izdataka od preporučljivog. Obim javnih izdataka vezan za privredne funkcije svakako predstavlja jednu od najznačajnijih stavki u budžetu. Tako se budžetski deficiti uslovljeni javnom potrošnjom u privredi sa opadajućim performansama još i dodatno produbljuju. U nedostatku realnih izvora država pribjegava inflatornom finansiranju javne potroošnje. Smatra se da je dovoljno da se država upusti u dodatno štampanje novca kako bi pokrila identifikovani deficit. Međutim dodatni novac je samo dodatni nivo papira ali ne i realan prihod. Stoga štampanje dodatne količine novca država kreće u prikupljanje dodatnih realnih izvora za budžetske potrebe. To prikupljanje ralnih resursa država obavlja pomoću senjoraža. Senjoraž ili poraz na držanje novca Jedan od najvažnih uzroka u procesu tranzicije inflacije jeste i pojava budžetskog deficita. U takvim uslovima država pribjegava inflatornom finansiranju tj povećanoj novčanoj ponudi. Na taj način država je oporezovala sve one koji su držali novac u vrijeme emisije i skoka cijena. Zato se ovakav vid fiskalnih prihoda naziva još i inflacioni porez.njegovi obveznici su oni koji drže novac, dok novac koji drže čini poresku osnovicu. Ovaj porez se naziva i senjoraž zbog toga što je u isključivoj kompetenciji vlade. Postavlja se pitanje kakav je domet ovog poreza i u kojoj mjeri on omogučava realno pokrivanje budžetskog deficita. U odgovoru na ovo pitanje traba naglastiti da i sama država postaje žrtva svoje politike. Naime zakašnjenje u prikpljanju prihoda u takvim uslovima
79 predstavlja produljenje deficita jer će prikupljeni novac izgubiti dio svoje vrijednosti u takvim uslovima dolazi do bjekstva od novca jer će svi nastojati da ga se što prije riješe. Pošto je inflacioni porez primjenjuje na one koji drže novac i pošto je njih sve manje u takvim uslovima dolazi do smanjenja poreske baze. U takvim uslovima inflacioni porez gubi naglo svoju sposobnost da sukpi realne prihode pa je njegov krajnji efekat da država početnog uspjeha u prikupljanju dodatnih sredstava suočava se opadanjem realnog prihoda. Nastanak hiperinflacije i antiinflacioni programi U zemlji koja stupa na put promjena u tranzicionim projektom, postoji određeni budžetski deficit. U nemogućnosti da na drugi način dođe do relnih izvora država pokušava da popuni ovaj deficit inflacionim porezom. O realnom prihodu koji država nastoji na ovaj način da prikupi možemo da razmišljamo na sledeći način. Ako pođemo od tradicionalne kvntitativne teorije znamo da porast novčanih prihoda treba da izazove porast nivoa cijena. Realni prihod od inflacionog poreza: stopa inflacije realna tražnja za novcem. Znamo da se ponaašanje ekonomskih agenata mijenja s obzirom da saznanje da državnje novca proizvodi troškove i s obzirom na očekivanja o emisionom politikom u budućem razvoju. Zbog toga traženje za novcem počinje da opada. To znači da ekonoski agenti sada tražiti i držati realno manju vrijednost novca nego prije. Već je rečeno da sa stanovišta inflacionog poreza to predstavlja smanjenje poreske osnovice. Neoprezna, a uz to pritisnuta deficitom vlada u takvim uslovima može pribjeći dodatnoj emisiji. Izazivanjem dodatne inflacije ona će pomisliti da povećava poresku stopu inflacionog porezate da bi na taj način mogla da poveća fislani prihod. Nažalost, efekat može biti poražavajući: Ovom politikom vladakao da je dala znak za početak trke između cjena i bježanja od novcadovodeći tako privredu na prag hiperinflacije. Ako se vratimo na gornju relaciju možemo lako da zaključimo kako, ustvari od ishoda te trke zavisi da li vlada ima izgleda da prikupi željeni prihod. Naime, sve dok cijene budu rasle brže od opadanja tražnje fiskalni prihod će se zaista i povećati. Međutim, kada troškovi držanja novca i očakivanja podstaknu brzo bježanje od novca tražnja će se početi da opada brže od rasta cijena i država će se suočiti sa opadanjem realnih prihoda od inflacionog poreza. Ova pojava naziva se Tanzijevim efektom. Iako je glavni uzrok hiperinflacije, kako smo vidjeli, enormno ubacivanje novca u opticaj sam prestanak štampanja novca ne bi bio dovoljan da bi se privreda mogla stabilizovati. Time se tok očekivanje ekonomskih subjekata pravilno ne bi usmjerio zašto? Ukoliko zamislimo jednu hiperinflatornu situaciju zaključićemo da je realna vrijednost novca u opticaju najvjerovatnije mala. To je posljedica velikog obezvrijeđivanja novca. Kako je cilj makroekonomske politike stabilizacije prosti prestanak štampanja novca ne bi tome doprinio već bi došlo do sasvim suprotnog procesa došlo bi do deflacije. Zato je naizgled potrebno već na samom početku antiinflacionog programa ubaciti u opticaj određenu količinu novca. Ona mora biti taman tolika da na jednoj strani obezbjedi normalno funkcionisanje tržišta a na drugoj održi stabilnost cijena. U uslovima remonetizacije ovo pitanje postaje posebno osjetljivo. Relativno brz priliv povećanih prihoda tokom remonetizacije, pototovo ukoliko su firme zadržale nešto od ranijih zaliha može da olabavi kriterijume za utrvđivanje dohodaka. Međutim privatna preduzeća su, nasuprot javnim, po definiciji, u ambijentu tvrdog ograničenja: ona nisu u mogučnosti da plate dižu iznad svojih ekonomskih mogućnosti prosto zato što ne mogu računati ni nakakve dodatne, a pogotovo državne resurse. U tom smislu ubrzavanje procesa privatizacije i deregulacije podupire antiinflacioni program, olakšava upravljanje procesom stabilizacije. Možemo da zaključimo da se u privredama u tranzicijitrajna stabilizacija lakše
80 obezbjeđuje ukoliko se odmah po prvim rezultatima programa preduzimaju mjere za privatizaciju preduzeća. Stoga se preporučuje da se paralelno sa antiinflacionim programom preduzimaju i neke druge mjere u oblasti vanjskotrgovinske politike: - povećanje konkurencije - prilagođavanje deviznog kursa i kretanje konvertibilnosti valute (konvertibilnost predstavlja mogućnost slobodne konverzije domaće u stranu valutu) Svi ovi razlozi upućuju da se devizni tečaj često koristi kao sidro u antiinflacionim programima. Kurs se obično utrvđuje na onom nivou koji je moguće braniti, a samo utrvđivanje kursa uspostavlja određenja ograničenja nosiocima monetarne politike. Najekstremniji vid takvog ograničenja predstavlja VALUTNO VIJEĆE koji u cjelini podređuje monetarnu politiku stabilnosti kursa i konvertibilnosti valute. U takvom aranžmanu domaći novac se emituje samo u onom obimu u kome država raspolaže deviznim rezervama. Međutim ovaj aranžman nesmije biti previše dugotrajan jer isključuje monetarnu politiku iz skupa ostalih politika važnih za razvoj zemlje.
81 OSMI DIO
EKONOMSKI SISTEM I EKONOMSKA POLITIKA BOSNE I HERCEGOVINE 1. ADMINISTRATIVNO UREĐENJE I EKONOMSKI SISTEM BiH BiH ima kompleksan administrativni sistem, bez presedana u historiji. Daytonski sporazum (1995) je stvorio državu kao uniju ili kvazi federalnu državu, koja se sastoji od: centralne države, dva entiteta, jednog distrikta (Brčko), od čega jedan od entiteta (F BiH) i sam čini federaciju deset kantona. To sve čini da na administrativnim nivoima iznad općina djeluje čak 14 vlada. Bosanskohercegovačka politička i ekonomska državna organizacija nije kompatibalna sa tržišnom privredom, iako je zemlja u nadzoru međunarodne zajednice podvrgnuta mjerama standardnog tranzicijskog paketa, čija nutrina reprezentuje tržišne i političke reforme. Bosanskohercegovački paradoks državnog ustrojstva fragmentizira jedinstveni administrativni i ekonomski prostor, što: 1. stvara teškoće u izgradnji kapaciteta za održivi ekonomski sistem i zakonodavno i institucionalno harmoniziranje sa razvijenime zemljama, posebno EU, uključujući odsustvo vlastitih prihoda države; 2. blokira implementaciju zakona na državnom nivou, iako su donešeni u skladu sa evropskim standardima; 3. više «nivoa vlasti» komplicira i poskupljuje administrativno vođenje zemlje; 4. čini neusaglašenu metodologija statističke obrade po entitetima proizvodeći nepouzdane podatke o nezaposlenosti, GDP i drugim makroekonomskim podacima sa državnog nivoa. 5. otežava upravne postupke javne uprave u pružanju javnih usluga društvu. 1. 2. 3. 4. 5.
Prema Ustavu u nadležnosti države prema članu 7 i 8 Ustava su: vanjskotrgovinska politika, monetarna politika, carine, dio fiskalne politike (onaj koji se odnosi na PDV) dodatna nadležnosti iz člana 2 odnosi se na korištenje energetskih resursa i zajedničkih energetskih potencijala.
Ovako nacionalno i političko-administrativno Dayonskim sporazumom privreda na dva entiteta i kasnije formirani Distrikt Brčko odražava se na zemljom, budući da isključuje vođenje cjelovite ekonomske politike. U neusklađene: - fiskalne politike (uz to i destimulativne), - politika formiranja stope inostrane razmjene(zbog čega je isklučena korišćenja devalvacije valute da bi je prilagodilna tečajnoj vrijednosti), - oilitike privatizacije, - politike formiranja cijena (različite inflacije), - politike ostvarivanja prihoda entiteta, - socijalne politike.
podijeljena upravljanje pitanju su mogućnost
82 Uslijed toga, država BiH nije u stanju da prije svega ostvari klasične političke funkcije države, niti da vrši savremenu ekonomsku funkciju kojom bi podsticala i usmjeravala promociju tržišne ekonomije i najzad, nije u stanju da odgovori svojim međunarodnim obavezama, u prvom redu onim koje je prihvatila kao članica Savjeta Evrope.
2. MONETARNA POLITIKA U BiH BiH nije u stanju voditi monetarnu politiku u punom smislu sadržaja pojma monetarna politika. Izašla iz rata, sa ogromnim materijalnim i ljudskim gubicima, s monetranim haosom i postratnim šarenilom prisutnih valuta u upotrebi, politički nestabilna BiH nije se mogla nositi sa monetarnim haosom i prijetećim inflatornim tendencijama. Ove problemi BiH je, uz pomoć međunarodne zajedice, rješila prelaskom na sistem Currency boarda (Valutnog odbora), tj. vezanja nacionalne valute (konvertibilne marke – KM putem fiksne stope razmjene za sidro valutu, prvo DM, a potom za EURO. 2.1. FUNKCIONIRANJE CENTRALNE BANKE BiH KAO CURRENCY BOARD-a Pojam i karakteristike Currency boarda-a Currency board je monetarna institucija koja izdaje novčanice i kovanice konvertibilne u stranu sidro valutu ili robu (valuta pokrića) po fiksnoj stopi i na zahtjev. Sidro valuta je jaka internacionalno utrživa valuta (obično USD, britanska funta, EURO i sl.) za čiju vrijednost i stabilnost je direktno vezana vrijednost i stabilnost lokalne valute. Stopa razmjene valuta u aranžmanu Currency board je izričito fiksna. Currency board može postojati umjesto Centralne banke ili kao paralelna institucija Centralnoj banci, što je rijedak slučaj. U aranžmanu Currency board monetarna baza za lokalne novčanice i kovanice je 100% pokrivena rezervama strane valute, uobičajeno je pokriće ove baze u stranoj – sidro valuti i nešto iznad 100% u cilju pokrića svih obaveza po osnovu izdatih novčanica i kovanica lokalne valute. Currency board za razliku od Centralne banke ne može djelovati kao davalac posljednjeg utočišta i na taj način i na taj način uticati na likvidnost i stabilnost bankarskog sistema zemlje, niti drži depozite banaka koji donose kamatu kao vid profita. Currency board ostvaruje profit iz razlike između kamate zarađene na njegove rezerve aktive i troškova nastalih pri ispunjenju njegovih obaveza, novčanica u prometu. Sav profit iznad iznosa potrebnog za pokriće svojih troškova i održavanje zakonom propisanih rezervi currency board prenosi na ime vlade (države). Klasičan Currency board nema slobodu odlučivanja o monetarnoj politici zemlje, potrebu za količinom novca u opticaju određuju kretanja tržišta. Glavne karakteristike Currency boarda su slijedeće: a) Sidro valuta je valuta izabrana zbog njene očekivane stabilnost i međunarodne prihvatljivosti. Kod većine currency board kao valuta je izabrabna Brutanska funta, USD i EURO. Neki currency boards kao sidro valutu koriste zlato. b) Konvertibilnost - currency board podrazumijeva punu, bezgraničnu konvertibilnost između novčanica i kovanica i sidro valute po fiksnoj stopi razmjene. Currency board nije odgovoran za osiguranje konvertibilnosti bankarskih depozita je nadležnost banaka. Currency board vodi računa samo o novčanicama i kovanicama koje izdaje. Neograničena konvertibilnost u sidro valutu podrazumijeva da u klsičnom sistemu currency board nema ograničenja pri transakcijama na tekućim računima (kupovini i prodaji dobara i
83 usluga) ili transakcijama na računu kapitala (kupovini i prodaji finansijske imovine, kao što su straneobveznice). c) Rezerve, pokriće currency board je dostatno da osigura da svi imaoci novčanica i kovanica izdatih od strane currency board mogu izvršiti njiohovu konverziju u valutu pokrića. Currency board često drži rezerve u visini od 105 ili 110 procenata svojih obaveza, radije nego samo 100% da bi imao zaštitu ukoliko padne vrijednost obveznica koje posjeduje. d) Profit, za razliku od obveznica ili većine bankarskih depozita, nema kamate na novčanice i kovanice, one su kao bezkamatni zajam od onih koji ih posjeduju izdavaocu. Profit izdavaoca je jednak kamati zarađenoj na osnovu rezervi (pokrića) umanjenoj za troškove stavljanja novčanica i kovanica u promet. Ovi troškovi su obično manji od 1% iznosa aktive godišnje. Ukoliko dođe do uništenja novčanica i kovanica, izdavaiočeva nerto vrijednost se povećava, jer se smanjuju obaveze ali ne i aktiva. Uobičajeno profit currency board preostao nakon izmirenja svih troškova iznosi 1% od bruto domaćeg proizvoda godišnje. Korištenjem valute izdate od strane currency board, radije nego strane valute, kao što je US dolar novčanice zadržavaju profit za domaću valutu, a zemlja ima domaću valutu koja je jedno od njenih obilježja suverenosti. e) Monetarna politika. Currency board nema neograničena olvlaštenja, njegove operacije su u potpunosti pasivne i automatske. Jedina funkcija currency boarda je zamjena njegovih novčanica i kovanica za sidro valutu po fiksnoj stopi. Za razliku od centralne banke , klasičan currency board ne vrši pozajmice državi, kompanijama ili bankama. U sistemu currency boarda, vlada može finansirati svoju potrošnju samo porezima ili pozajmnicama, a ne štampanjem novca i kreiranjem inflacije na taj način. f) Kamatne stope i inflacija. Klasičan currency board ne nastoji uticati na kamatne stope uspostavom eskontne stope kao centralna banka. Fiksna stopa razmjene sa sidro valutom uzrokuje trend nastojanja zadržavanja kamatnih stopa i inflacioje u zemlji u kojoj se primjenjuje currency board na približno istom nivou kao što je u zemlji sidro valute. Kao i uvijek postoje izuzeci u zemljama koje su centralne banke sa visokom inflacijom zamijenile sa currency board. g) Odnosi sa bankama. Currency board nema udjel u profitu banaka, i nema odgovornost da djeluje kao zajmodavac posljednjih rezervi, tj. posljednje utočište štiteći na taj način banke od gubitka. Currency board drži rezerve strane valute 100% ili nešto iznad 100%, dok za razliku od njega banke u sistemu currency board nisu obavezne da ga slijede. Banke poput vbanaka u sistemu centralne banke drže rezerve u skladu sa zakonskim minimumom koji obično iznosi nekoliko procenata njihove pasive. Drugim riječima, u sistemu currency board monetarna baza (Mo) IMA 100 % pokriće rezervama strane valute, dok za razliku od nje M1 (valuta u prometu plus depoziti po viđenju) ili M2 (valuta u prometu plus depoziti po viđenju plus oročeni depoziti) nemaju 100 % pokriće u stranoj valuti. Historijski razvoj valutnog odbora Valutni odbor nije izum novijeg vremena i ovaj tip monetarnog aranžmana u savremenim ekonomijsma je prije izuzetak nego pravilo. Ideja o valutnom odboru je nastala je nastala u Engleskoj početkom XX stoljeća i proizašla je iz nastojanja da se Bank of England transformiše u valutni odbor. Međutim, Banc Act iz 1884 god. nije respektovalo ova nastojanja i Bank of England je transformisana u Centralnu banku. Prvi valutni odbor je uspostavljen 1849. godine u britanskoj koloniji Mauricijus. Nakon toga slijedilo je njegovo uspostavljanje u drugim zemljama (Novi Zeland 1850 god.,
84 sri lanka 1884 god., Singapur 1899 god., Argentina 1890, Filipini 1903 godina, Panama 1904, Zapadna Afrika 1912, Istočna Afrika 1919, itd.). Krajem 1940–tih oko pedeset zemalja je bilo u aranžmanu valutnog odbora. Međutim, sticanje nezavisnosti velikog broja zemalja i njihovo nastojanje da se distanciraju od kolonijalnih sila, što je značilo i vođenje samostalne monetarne politike, vodilo je i naglom smanjivanju broja zemalja s valutnim odborom i uspostavljanju centralnih banaka. Najreprezantativniji currency board danas je onaj u Hong Kongu, koji nije u cjelosti klasičan. Hong-kongški dolar je vezan za USD po fiksnom kursu HK$ 7,80 = US$ 1,1988 god. vlada Hong Konga je povećala ovlaštenja Hong-kongških monetarnih institucija tako da sada djeluju kao centralna banka u nekim pogledima. Slabost ovog sistema je što većim dijelom djeluje na osnovu običaja,a ne na osnovu zakona. Zakon ne traži od Hong Kongških monetarnih institucija održavanje fiksne kursne stope, tako da se ovaj sistem nalazi na granici između currency board i sistema poput currency board. Početkom 1990–tih godina prošlog stoljeća, stara ideja dobiva novo ruho, u obliku uspostavljanja valutnih odbora u zemljama centralne i Istočne Evrope u južne Amerike. Monetarni aranžman u obliku valutnog odbora funkcionisao je u petnaest zemalja. Sistemi koji nisu klasični curency board, nego sistemi poput board (neklasični) dopuštaju centralnoj banci da zadrži dio njene moći, ali u sklopu currency board vezanih za kursnu stopu (stopu razmjene valuta) i rezerve (pokriće). Potencijalni problem sa sistemima poput currency boards je u tome što je u njima ostavljen prostor koji daje CB priličnu moć, u smislu ukidanja currency board. U Argentini je npr. minimum pokrića stranom sidro valutom iznosio 66,667% umjesto uobičajenih 100%. U osnovi sistemi poput currency board mogu da odlože prilagođavanje stvarnom snabdijevanju novcem i stvarnim zahtjevima za kreditima na taj način nepotrebne monetarne smetnje. Međutim, do sada je ovakav sistem, j.sistem poput currency board doživio kolaps jedino u Argentini.50 Tabelarni pregled currency boards i currency board-like systems u junu 2002 god. Zemlja
Populacija
Bermudi 63,000 BiH 3,8 mil. Brunei 336,000 Bugarska 7,8 mil. Kajmanska ostrva 35,000 Djibouti 450,000 Estonija 1,4 mil. Falkland ostrva 2,800 Faroe ostrva 45,000 Gibraltar 29,000 Hong Kong 7,1 mil. Litvanija 3,6 mil. Izvor: CIA World Factbook 2001.
GDP (USD)
Godina osnivanja
$ 2 biliona $ 6,2 biliona $5,6 miliona $ 35 biliona $930 miliona $550 miliona $7,9 biliona Nedostupan $ 700 mil. $500 miliona $ 158 biliona $ 17 biliona
1915 1997 1952 1997 1972 1949 1992 1899 1940 1927 1983 1994
Kursna stopa Ber. $ 1 = US $ 1 1,95583 KM = 1 eur Brun.$ 1= Sing. $ 1 1,95583 leva= 1EUR Kajm. $ = US $ 1,20 177,72 Djib. Fran.= US$ 8 kruna = 0,51 129 EUR Falk lands L 1 = UKL 1 1 Faroe kruna = 1 Danka kruna Gibraltar L 1 = UKL 1 Hong Kong $ 7,80 = US$ 1 3,4528 Litai = 1 EUR
Valutni odbor u Bosni i Hercegovini Centralna banka Bosne i hercegovine počela je djelovati 11. augusta 1997 godine i predstavlja monetarnu vlast Federacije Bosne i Hercegovine i republike Srpske, u skladu sa odlukom iz Dejtonskog sporazuma. Najvažnija odluka iz tog sporazuma u monetarnom pogledu jeste funkcionisanje centralne banke Bosne i Hercegovi na načelima valutnog odbora. 50
Steve H. Hanke and Kurt SCHuler, " Currency Boards for developing Countries: A Handbook", ICS Press, San Francisco, 1994.
85 To je bio jedini način sa se u zemlji gdje su ratna razaranja bila enormna, gdje je bilo rašireno nepovjerenje u vladu i bankarski sistem i gdje je prethodno bilo u opticaju nekoliko valuta – uvede red i stvori povjerenje. U tom smislu uvedena je i konvertibolna marka (KM) kao valuta Bosne i Hercegovine, koja je prvobitno bila vezana za njemačku marku prema kojoj je uspostavljen devizni kurs. 1 Dm = 1 KM (1KM sadrži 100 feninga). Konvertibilna marka je zakonsko sredstvo plaćanja svih javnih i privatnih obaveza i dugova u Bosni i Hercegovini. Međutim, u transakcijama među fizičkim osobama i preduzećima plaćanje mogu obavljati u valuti u kojoj se stranke dogovore. Konvertibilna marka je prvi put izdata 22. juna 1998. god. Centralna banka BiH zbog načela valutnog odbora djeluje drugačije u odnosu na tipične centralne banke. U tom smislu Centralna banka BiH ne odobrava kredite bankama, privatnim osobama ili državi, i nije davatelj posljednjeg utočišta. Dakle, ako se neka banka nađe u nevolji i bude ugrožena njena likvidnost ona ne može očekivati pomoć u vidu kredita od Centeralne banke BiH, već nastali problem mora rješavati sama na finansijskom tržištu. Ona nadalje ne reguliše rad banaka, kamatne stope, platni sisem li finansijski sistem uopće. Konvertibilnost BiH konvertibilne marke je prvobitno bila osigurana na temelju njenog stoprocentnog pokrića njemačkim markama. To je i glavna osobina sistema valutznog odbora prema kojem centrlna banka BiH može emitovati samo onoliko konvertibilnih maraka koliko ima deviznih rezervi izraženih u njemačkim markama. Kada je na scenu stupio euro 28.02.2002 godine umjesto njemačke marke pokrivenost monetarne pasive CB BiH je u eurima, i to po kursu 1€ = 1,95583 KM. Inače, euro se koristi kao zajednička valuta 12 zemalja članica Europske monetarne unije. Europsku monetarn Uniju čine sljedeće zemlje, i to: Austrija, Belgija, Francuska, Njemačka, Irska, Italija, Nizozemska, Španjolska, Portugal, Luxemburg, Finska, a od 2001 i Grčka. U sastavu Europske monetarne Unije ne sudjeluju do daljnjeg tri članice Europske Unije: V. Britanija, i Danska iz političkih razloga, a Švedska zbog neostvarenja kriterija. Trgovina između zemlje valutnog odbora i zemalja monetarne valute j stabilna jer je eliminisan devizni rizik. Potencijalni investitori znaju koji je devizni kurs i kako će biti obračunat profit. CB u sistemu valutnog odbora ima mogućnost da održi fiksni devizni kurs što je preduslov za strana investiranja. Dakle, valutni odbor je jedna od varijanti euroizacije u kojem je još uvijek prisutna CB i emituje se domaća valuta. Međutim, prisutna su i velika ograničenja među kojima je najvažnije ono uslovljenosti emisije primarnog novca na temelju rezervi u eurima. To znači da je BiH prvobitno indirektno preuzela monetarnu politiku njemačke, a od uvođenja euar monetarnu politiku europske Centralne banke. To dalje znači da CB BiH dodatnu emisiju konvertibilnih maraka može obavljati samo na temelju: povećanja suficita u bilansu plaćanja, inozemnih transfera ili na temelju inozemnih kredita. CB BiH ne može davati kredite kreiranjem novca iz ničega «ex nihilo». Glavni cilj CB BiH je održavanje stabilnosti domaće valute. CB BiH je obavezan osigurati da ukupan iznos njezine novčane pasive nikad ne nadmaši ekvivalentan iznos izražen u konvertibilnim markama njenih neto deviznih rezervi što je CB BiH do sada uspijevala. Komercijalne banke su dužne držati obaveznu rezervu kod CB. Obavezna rezerva se obračunava u postotku na prosječne dnevne depozite u desetodnevnom razdoblju poslovanja banke. Obavezne rezerve komercijalnih banaka koje drži CB i suma gotovog novca čini monetarnu osnovu. Inače, komercijalne banke drže gotov novac koji emituje valutni odbor, dok mrezerve drži u rezervnoj valuti. Bilans stanja valutnog odbora i bilans stanja CB se razlikuje što se može vidjeti iz slijedeće slike:
86 AKTIVA BILANS STANJA VALUTNOG ODBORA A. Strana imovina (rezervna valuta) A. Gotov novac
PASIVA
AKTIVA BILANS STANJA CENTRALNE BANKE PASIVA A. Domaća imovina A. Gotov novac B. Strana imovina B. Rezerve komercijalne banke
Jedini oblik imovine u bilansu stanja valutnog odbora je rezervna valuta tj. stopostotno pokriće. Primjenljivost sistema Currency board Primjenu sistema currency board je dobro rezmotriti u bilo kojoj zemlji u kojoj nacionalna valuta na duži rok nije internacionalno utrživa valuta. Pod dužim rokom se podrazumijeva period od 10 i više godina. Mnoge valute mnogo obećavaju na period od nekoliko godina, ali je u dužem vremenskom periodu nemoguće zadržati ih kao stabilne. Samo 50 % CB u razvijenim zemljama i 5% CB u zemljama u razvoju izdaju valute koje se na duži rok mogu smatrati međunarodnim valutama ( kao što su USD, EUR, japanski jen). U mnogim zemljama uspostava currency board sistema dovodi do poboljšanja kvaliteta nacionalne valute. U suštini ne postoje primjeri koji mogu dati odgovor na pitanje koji je sistem bolji centralna banka ili currency board. Svaki od navedena dva sistema treba kredibilitet da bi funkcionirao. Kada jednom počne da se gubi vjera u sistem bilo da je to CB ili currency board, ili po malo od oboje dolazi do pada tog sistema. Razlike između tipične centralne banke i tipičnog currency board sistema U dolje navedenoj tabeli su specificirane razlike između tipične CB i tipuičnog currency board sistema (ne radi se o teorijskoj idealnoj situaciji, niti o izuzetno dobro uspostavljenim sistemima CB i currency board). Tipičan currency board Obično obezbjeđuje samo novčanice i kovanice Fiksna stopa razmjene sa valutom pokrića 100% - tne rezerve strane valute Puna konvertibilmnost Uticaj pravilima na monetarnu politiku Nije davalac posljednjeg utočišta Ne reguliše komercijalne banke Transparentan Zaštićen od političkog pritiska Visok kredibilitet Ostvarije dobit samo po osnovu kamate Ne može kreirati inflaciju Ne može finansirati potrošnju domaće vlade Ne zahtijeva preduslove za monetarnu reformu Brza monetarna reforma Mali broj osoblja
Tipična centralna banka Obezbjeđuje novčanice, kovanice i depozite Vezana ili promjenljiva stopa razmjene Varijabilne rezerve strane valute Ograničena konvrtibinnost Neograničena ovlaštenja pri kreiranju Davalac posljednjeg utočišta Česta regulativa za komercijalne banke Netransparentna Politizirana Nizak kredibilitet Ostvaruje dobit po osnovu kamate i inflacije Kreira inflaciju Može finansirati potrošnju domaće vlade Zahtijeva preduslove za monetarnu reformu Spora monetarna reforma Veliki broj osoblja
Izvor: Steve H. Hanke and Kurt SCHuler.: « Currency Boards for developing Countries: A. Handbooks», ICS Press, san Francisco, 1994.
87 2.2. CENTRALNA BANKA BOSNE I HERCEGOVINE Članom VII Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH (Dejtonski sporazum, novembar, 1995) utvrđeno je da će postojatri Centralna banka BiH koja će jedina biti odgovorna za izdavanje novca i monetarnu politiku u cijeloj BiH, te da u prvih šest godina svog postojanja Centralna banka neće moći davati kredite kreiranjem novca, odnosno da će u tom pogledu funkcionisati kao komisija za valutu, tj. Currency board. Po isteku perioda od šest godina od osnivanja Centralne banke Parlamentarna skupština lkao tijelo koje utbrđuje nadleđžnosti Centralne banke može datri Centralnoj banci nadležnost davanja kredita kreiranjem novca. Centralna banka BiH je osnovana 20.juna 1997. godine Zakonom o Centralnoj banci koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH. U okviru svojih ovlaštenja utvrđenih Zakonom, Centralna banka je potpuno nezavisna od Federacije BiH, Republike Srpske, te bilo koje javne agencije i organa, a u cilhju objektivnog sprovođenja svijih zadataka.51 2.2.1. Organizacija Centralne banke Bosne i Hercegovine Najviši organ Centralne banke BiH je Upravno vijeće, koje je nadležno za utvrđivanje monetarne politike i kontrolu njenog sprovođenja, te organizaciju i strategiju Centralne banke u skladu sa ovlaštenjima utvrđenih Zakonom. U prvih šest godina, Upravno vijeće su činili guverner, koji je bio i predsjedavajući, i tri člana od kojih dva iz Federacije i jedan iz Republike Srpske. Po isteku prvih šest godina Upravno vijeće se u skladu sa Zakonom o Centralnoj banci sastoji od pet osoba koje imenuje predsjedništvo na period od šest godina, a za guvernera vijeće bira jednog od svojih članova. Upravu Centralne banke čine guverner i tri viceguvernera koji su nadležni za tri odjela Centralne banke. Glavni ured Centralne banke Bosne i Hercegovine koji predstavlja ujedno i jednu od glavnih jedinica je u Sarajevu. Osim njega Centralna banka ima još dvije glavne jedinice i to Glavnu banku Republike Srpske Banja Luka i Glavnu jedinicu Mostar, te filijale Brčko Distrikt i Pale. 2.2.2. Osnovni ciljevi Centralne banke Bosne i Hercegovine Osnovni ciljevi i zadaci Centralne banke su: - da definira i kontrolira sprovođenje monetarne politike Bosne i Hercegovine, - da izdaje i stavlja u opticaj i povlači iz opticaja novčanice i kovanice, kao i kupovinu i prodaju domaće valute – Konvertibilne marke za EUR po fiksnom iznosu: 1 EUR = 1,955830 KM (do 31.12.2001 godine 1 DEM = 1 KM), - da održava stabilnost domaće valute, na način da njena novčana pasiva(monetarna baza) nokad ne bude veća od ekvivalentnog iznosa (izraženog u KM) rezervi u stranoj konvertibilnoj valuti (euro) e da upravlja deviznim rezervama na siguran i profitabilan način, - da garantira konvertibilnost domaće valute putem slobodne kupovine i prodaje domaće valute bankama po stalnom – fiksnom odnosu utvrđenom Zakonom za euro, - da potpomogne ili uspostavi i održava odgovarajuće platne i obračunske sisteme i vrši poravnanje platnih transakcija u domaćoj valuti između banaka, putem elektronskog sistema žiro kliringa i RTGS, - da kontrolira djelatnost agencija za bankarstvo, nadležnih za izdavanje licenci za rad i superviziju banaka, - da prima depozite institucija BiH i depozite etiteta i drugih javnih institucija, ukoliko one to odluče, te vodi rezervne račune banaka (10 % od visine depozita). 51
Izneseno u sklopu člana 3., Zakona o Centralnoj banci BiH (Službeni glasnik BiH brojn1/97, 29/02, 8/03.13/3)
88 Zakonom je propisano da se Centralna banka ne može uključivati u operacije na tržištu novca, uključujući tu i vrijednosne papire bilo koje vrste. Ona može raditi kao bankar i fiskalni agent BiH i određenih javnih agencija, pod uslovom da ni jedna trandsakcija ne može služiti kao finansijska pomoć, uključujući kredit za ili u korist BiH. Centralna banka, njena aktiva, imovina i prihod, kao i njena poslovanja i transakcije, oslobođeni su od svih poreza i carina. 2.2.3. Aranžman Currency board (pravilo za izdavanje valute) Centralna banka je obavezna da osigura da ukupan iznos njene novčane pasive nikada ne prođe ekvivalentni iznos izražen u valuti BiH njenih neto rezervi. U svrhu postizanja naprijed navedenog: a) ukupan iznos novčane pasive Centrealne banke je uvijek zbir svih novčanica i kovanog novca koje su u opticaj stavile centrala, glavne jedinice i ostale filijale Centralne banke i potražnih salda svih računa koji se drže u knjigama Centralne banke i njenih organizacionih jeinica od strane rezidentnih vlasnika računa, b) neto devizne rezerve Centralne banke predstavljaju u svako doba razliku između vrijednosti na fer tržištu aktive i pasive Centralne banke. 2.2.4. Aktiva i pasiva Centralne banke Aktivu Centralne banke čine: 1. Zlato i drugi plemeniti metali i drago kamenje koji se drže od ili za račun Centralne banke, 2. Sve novčanice i kovani novac u slobodno konvertibilnoj stranoj valuti koje se drže od ili za račun Centralne banke, 3. Svako potraživanje naplativo u slobodno konvertibilnoj valuti koje se drži na računima Centralne banke, u knjigama stranih centralnih banaka ili drugih stranih finansijskih institucija, 4. specijalna prava vučenja MMF koja drži centralna banka, 5. Sve mjenice, soslo mjenice, uvjrenja o depozitu, obveznice i drugi dugovni vrijednosni papiri koje izdaju rezidenti drugih zemalja osim Bosne i Hercegovine, a koji su naplativi u slobodno konvertibilnoj stranoj valuti i koji su držabni od ili za račun Centralne banke i 6. Sve terminske kupovine ili ugovori o reotkupu koje Centralna banka sklapa a koji su ugovoreni sa ili garantirani od stranih centralnih banaka ili međunarodnih finansijskih institucija, svi terminski poslovi, kao i svi ugovori Centralne banke sa pravom opcije koji obezbjeđuju plaćanje u slobodno konvertibilnoj stranoj valuti od strane rezidenta drugih zemalja osim BiH. Pasivu Centralne banke čini: 1. Svako potraživanje koje je plativo u slobodno konvertibilnoj stranoj valuti ili konvertibilnoj markii vodi se u knjigama Centralne banke, na računima stranih centralnih banaka ilui druguh finansijskih institicija, 2. Sve konvertibilne marke koje drži MMF, 3. Svi dospjeli krediti prema stranim centralnom bankama i vladama, međunarodnim organizacijama i stranim finansijskim institucijama, 4. Terminski ugovori CB o prodaji i preprodaji koje je ona zaključila, ili za koje garantuje, strana centralna banka ili međunarodna finasijska institucija i svi terminski
89 poslovi CB kao i ugovori sa pravom opcije koji obezbjeđuju prodaju rezidentima drugih zemalja osim BiH u slobodno konvertibilnoj stranoj valuti, 5. Sve druge obaveze prema nerezidentima.3 2.2.5. Monetarna politika kao najvažnijia funkcija Centralne banke Centralna banka BiH provodi monetarnu politiku primjenjujući striktno aranžman Currency board, u skladu sa Zakonom o Centralnoj banci BiH. Tri osnovne karakteristike Currency board su: a) fiksni kurs određen zakonom (1 EUR = 1,955830 KM) b) puna pokrivenost stranom valutom za svaku KM pasivu Centralne banke c) puna konvertibilnost KM pasive Centralne banke u sidro valutu. a) Fiksni kurs Bosna i Hercegovina je kao jedan od simbola svog postojanja i jedinstva izabrala Konveribilnu marku kao svoju vlastitu valutu koju je kroz striktan princip Currency board vezala 1:1 sa DEM obzirom da je to bila valuta koja se koristrila u svim dijelovima zemlje i kojoj je narod najviše vjerovao. Zamjenom DEM sa eurom, Zakon o Centralnoj banci BiH je izmijenjen da bi EUR postao valuta sidro za Currency Board. Ovi kurs je određen Zakonom o Centralnoj banci BiH u tačni istom odnosu kakav je bio između KM i DEM, tj. 1 KM = 0,51129 EUR ili 1 EUR0 = 1,95583 KM. Uvođenjem EURA KM je utvrdila svoj odnos prema valutama 11 evropskih zemalja , koje čine većinu bosansko – hercegovačkih trgiovačkih paertnera, čime je došlo do eliminacije kursnih razlika pri procesu razmjene dobara sa članicama Europske unije. Osim navedenog, prije uvođenja Eura, Centralna banka BiH je imala ograničen izbor gdje investitra svoje devizne rezerve (samo u Njemačke banke), dok je sada u mogućnosti investirati ih u banke 11 zemalja članica Europske unije. b) Puna pokrivenost stranom valutom KM pasiva Centralne banke BiH, koju čine KM valuta u opticaju i depoziti bosanskohercegovačkih komercijalnih banaka mora u cjelosti biti pokrivena konvertibilnomstranom aktivom. Budući da je pasiva CB BiH vezana za EURO, veći dio rezervi CB BiH se drži u eurima kako bi se izbjegle kursne razlike. Naredna tabela pokazuje da je Centralna banka BiH sačuvala punu pokrivenost KM stranom valutom od 1998 god. Do juna 2004 godine.
Datum Dec. 1997 Dec.1998 Dec.1999 Dec.2000 Dec2001 Dec.2002 Dec.2003 Jun.2004
DEVIZNE REZERVE CB BiH (na kraju perioda u milionima KM) Devizna aktiva Monetarna pasiva Slobodne rezerve 144,10 160,30 -16,20 283,30 253,90 29,40 865,70 836,70 29,00 1.021,20 973,20 48,00 2.666,60 2.591,60 75,00 2.463,20 2.345,10 118,10 2.779,60 2.626,30 153,30 3.167,70 3.007,00 160,80
Izvor: Centralna banka Bosne i Hercegovine, Sarajevo septembar 2004 godine.
2.2.6. Obavezne rezerve banaka kao instrument monetarne politike
90 Obavezne rezerve su jedini instrument monetarne regulacije i monetarne politike koji je na raspolaganju CB BiH pod aranžmanom currency board, budući da aranžman currency board ne dopušta defivitno finansiranje putem proračuna, odnosno rastom javnog duga. Centralna banka ostvaruje ciljeve kreditno – monetarne politike preko kontrole kreditnog potencijala. Kontrolu visine kreditnog potencijala CB vrši utvrđivanjem osnovne stope izdvajanja banaka iz depozitnog potencijala u korist obaveznih rezervi. Povećanjem stope izdvajanja u obavezne rezerve smanjuje se nivo kreditnog potencijala i obrnuto. Upravno vijeće CB propisom zahtijeva da banke drže depozite kod CB, u minimalnom propisanom nivou koji iznosi 20% njihovih depozita i pozajmljenih sredstava bez obzira u kojoj valuti su sredstva izražena. Obavezne rezerve se primjenjuju jednako za sve banke, a obračunavaju se kao prosječne dnevne rezerver u desetodnevnom periodu. CB određuje i naplaćuje kaznu za svaku banku koja ne uspije održati obavezne rwezerve na minimalnom nivou propisanom od strane CB, u iznosu od 5 promila dnevno od ostvarenog deficita obaveznih rezervi te banke, sve dok se taj deficit ne ispravi. Centralna banka na chjelokupan iznos deviznih rezervi(računaju se na domaće i strane depozite) plaća kamatu komercijalnim bankama, što ima uticaja na zadržavanje depozita komercijalnih banaka u zemlji. 2.2.7. Postignuti reziltati od osnivanja Centralne banke Bosne i Hercegovine i primjene aranžmana currency boarda u BiH Finansijski sektor BiH je u 1997 godini bio veoma mali i fragmentiran sa slijedećim karakteristikama: - korištene su četiri valute od kojih je jedino DEM korištena na području cijele BiH, - postojalo je 76 registrovanih banaka od kojih je večina bila mala i u državnom vlasništvu, nijedna nije radila na teritoriji cijele države i sve su imale nizak nivo štednje građana, - bezgotovinski platni sistem je bio pod monopolom Zavoda za platni promet. Zakonom o CB BiH zvaničnom valutom BiH je proglašena KM. Krajem serptembra 1999.godine preostale tri valute (DEM, hrvatska kuna i YU dinar) su isključene iz unutrašnjeg platnog prometa, te od tada kao zakonsko stredstvo plaćanja u BiH važi samo konvertibilna marka. Izvršeno je okrupnjavanje banaka (pomjeren limit za minimum bamkovnog kapitala) tako da je broj banaka od 76 koliko ih je postojalo 1997 godine sveden na 33 početkom 2005 godine. Proces okrupnjavanja banaka reuzltirao je povećanjem kreditnog i poslovnog potencijala i pružanjem potpunijeg servisa klijentima. Uporedon sa opkrupnjavanjem banaka u toku je i proces njihove privatizacije, u kome je evidentno učešće sve većeg broja inostarnih banaka koje otkupljuju vlasničke udjele domaćih osnivača i donose dodatni kreditni potencijal. Uspješno je ostvarena reforma platnog sistema i prenos unutrašnjeg platnog prometa sa Zavoda za platni promet na komercijalne banke i Centralnu banku (novi platni sistem počeo je sa radom 05.01.2001 godine), a kao trezultat obve reforme došlo je do značajnog ubrzanja cirkulacije novčanog prometa i povećanja stepena likvidnosti. Rad obje agencije za bankarstvo (Federacije BiH i RS) je usaglašen i koordiniran od starne CB BiH u cilju bolje razmjene informacija i uže saradnje u bankarskoj suprviziji između entitetskih agencija. U dosadašnjioj praksi CB BiH je osigurala kontinuitet u primjeni aranžmana currecy boarda uz malu iznimku u prvim mjesecima svog rada u 1997 godini, kada je tehničkim
91 greškama bila izostavljena imobilizacija depotita držacvnih instrituciaj koja nije bila pokrivena konvertibilnom valutom ali je propust otklonjen početkom 1998 godine. Od osnivanja Centralne banke BiH 20 juna 1997.godine osim naprijed navedenih su postignuti isljedeći rezultati: - devizna aktiva CB (devizne rezerve kojima upravlja) je veća od njene pasive (monetarne baze) izražene u domaćoj valuti – Km koju je ona pustila u novčani opticaj, neto devizna aktiva se povećava iz godine u godinu, - dosljedno primjenjujući currency board, Centralna banka nije odobrila niti jedan kredit, niti bilo kakvu novčanu pozajmnicu bankama ili državnim organima odnosno njenim institucijama, - građani, privreda i svi drugi subjekti u BiH su iskazali puno povjerenje u domaću valutu jer je ona konvertibilna tj. slobodno zamjenjiva u sve druge konvertibilne valute, po fiksnom kursu utvrđenom zakonom, - stabilnost domaće valute u dužem periodu je odigrala veliku ulogu u održavanu stabilnih cijena na domaćem tržištu(inflacija u BiH je niska istabilna, maloprodajne cijene na godišnjerm nivou u prvoj polovini 2004 godine bilježe index rasta od 0,3 na cijelom području Bosne i Hercegovine), - održan je stalni porast proizvodnje i bruto društvenog proizvoda(niska baza u poslijeratnom periodu, prema zvaničnoj statistici, BDP po stanovniku samo nešto iznad polovine dostignutog u 1990 godini), - razvoj bankarskog sektora , uz povratak povjerenja štediša i visok nivo stranih ulaganja, - privatizacija bankarskog sektora (strana ulaganja u bankarskom sektoru su veća nego u builo kom drugom), međuentitetsko bankarstvo, osiguranje depozita u bankama 8od 2001 god. Osiguranje depozita u bankama do iznosa 5.000,00 KM). BiH je dobila svoj prvi suvereni kreditni rejting početkom 2004 godine, uspostavljene su dvije berze, privatni investicijski fondovi, registar transakcionih računa. Smanjenje inozemne pomoći u narednim godinama uz još uvijek nedovoljne domaće finansijsko – kreditne potencijale za ubrzanje privrednog razvitka, usmjeravanje postojećih kreditnih potencijala na kreditiranje poterošnje i sve veći spoljnotrgovinski deficit može dovesti do problema u daljem privrednom razvoju zemlje. Obzirom na naprijed ostvarene rezultate tokom primjene aranžmana currency board u periodu od proteklih šest godina, tj. od osnivanja Centralne banke BiH, te na jš uvijek prisutnu političku i ekonomsku nestabilnost nja području BiH predsjedništvo BiH je donijelo odluku o nastavku primjene aranžmana Currency board u Bosni i Hercegovini.
2. FISKALNI SISTEM I POLITIKA U BIH
92 2.1. UVOD: TEŠKOĆE JAVNIH FINANSIJA BiH Iako javne finansije prolaze kroz višegodišnji proces reformi, zbog neartikulirane ukrštanosti finansijskih tokova (što proizilazi iz različitih i neuskađenih finansijskih ciljeva na nivoima entiteta – unutar entiteta F BiH još i kantona - i Distrikta Brčko) problemi trenutne situacije u sektoru javnih finansija su: i) nije dovršen mehanizam fiskalne koordinacije, ii) proces upravljanja budžetom nije jedinstven proces; iii) postoji nedostatak koordinacije između vladinih agencija i ministarstva finansija, iiii) kapaciteti nadležnih ministarstava i institucija su oskudni, iiiii) javni sektor koristi različite računovodstvene standarde – što otežava analizu ukupnog javnog sektora i njegovog uticaja na ekonomiju. Za potrebe uspostavljanja efikasnijeg finansijsko-fiskalnog sistema neophodna je sprovesti dijagnostiku institucionalnog ustrojstva na svim nivoima upravnih kapaciteta u svrhu uočavanja preklapanja kapaciteta javne uprave i kontrole nad finansijskim tokovima, što može poslužiti kao podloga za moguću reformu ovog sistema u BiH. Vođen obimnim dotokom pomoći i olakšan sveukupnom makroekonomskom stabičnošću, poslijeratni ekonomski oporavak BiH je značajan u poređenju s ostalim postkonfliktnim ekonomijama. Početne velike stope rasta od 86 % u 1996. godini i 40 % 1997. godine su pojačale taj uspjeh, obzirom da je rast kasnije opadao i 2000-2002. godine iznosio 6 %, da bi u posljednjim godinama zadržao ovaj rast od cca 6 %. Svaka makroekonomska stabilnost je krhka ako nema i dinamiziranje ekonomije, odnosno razvoja na pretpostavkama povoljnog okruženja za preduzetnike i zaštite svojinskih prava. Fiskalni sektor i sektor realne ekonomije, pri sadašnjem obrascu ekonomske politike ostaju van poželjnih stabilizacionih tokova. Održavanje stabilnosti domaće valute je upitno u uslovima niske izvozne sposobnosti pri općoj spoljnotrgovinskoj liberalizaciji. Ekonomski rast je dijelom ovisan od dotoka strane pomoći, zbog čega je prisutna neusklađenost vanjskih tekućih (na kojim je deficit od 21 % GDP-a) i fiskalnih računa (na kojima je deficit 10 % GDP-a). 2.2. FISKALNI FEDERALIZAM U BiH Temeljna karakteristika fiskalnog sistema u BiH je pluralizam u oblasti fiskalne politike koju samostalno vode: entiteti, Distrikt Brčko, kantoni i opštine. Ustavnim rješenjima su entitetima i Distriktu Brčko dati neprikosnoveni fiskalni suvereniteti, čime sa suverenitet države zamjenjuje fiskalnim pluralizmom u domenu fiskalnog sistema i fisklane politike. Saradnja između ovih nosilaca suvereniteta je slaba, a fiskalne ovlasti države BiH su ograničene. Fiskalni federalizam u BiH predstavlja posebno komleksan politički problem. Državi nedostaje nezavistan izvor sredstava da bi ispunila ustavne dužnosti. Obzirom da postoji veliko preklapanja između Federacije i deset kantona, to stvara neefikasnost, neslaganje politika i borbu za sredstva. BiH je po Dejtonskom sporazumu složena državna zajednica izrazito komplikovane državne stukture, u kojoj njena dva entiteta imaju obilježja države. BiH ima određena obilježja federacije, ali sa aspekta funkcionisanja državne vlasti i raspodjele finansijskih sredstava i veliki broj obilježja konfederacije. Ustavom je utvrđeno da će Federacija osigurati dvije trećine, a Republika Srpska jednu trećinu prihoda koji su potrebni za budžet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na način kako je utvrdila parlamantarna skupština. Ovako utvrđenim načinom finansiranja, finansiranje države BiH zavisi od njenih entiteta (kao federalnih jedinica), i kako država BiH nema svojih izvornih prihoda, u pogledu finansijskih sredstava
93 ona u potpunosti zavisi od odluka entiteta. Prema tome, država BiH nema finansijsku suveranost, dakle finansijski je suverena koliko i jedna konfederacija, te je uskraćena za monopol finansijske valsti i na taj način lišena svake moći u realizaciji funkcija države.52 Država je nadležna samo za PDV, akcize, trošarine carine i tarifu. Pored toga nadležna je za uvođenje taksa i drugih taksenih pristojbi koje proističu iz rada državnih institucija BiH. Svi ostali elementi , fiskalno opterećenje, budžetska politika i drugi elementi fiskalne politike od kojih zavisi poticanje makroekonomskog razvoja van su nadležnosti države. Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH uspostavljena je institucionalna i organizaciona osnova za jedinstven sistem indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini koja treba da podrži sveukupnu makroekonomsku stabilnost i fiskalnu održivost Bosne i Hercegovine. Zakonom je uređena jedinstvena provedba indirektnog oporezivanja na cijelom području BiH i uspostavljena je Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje, koja je organizovana od entitetskih carinskih uprava i carinske službe Distrikta Brčko BiH.53 Prikupljanje indirektnih poreza i carina sada je centralizovano na državnom nivou. Porezna politika je također prebačena na državni nivo, tako da entitetima u stvarnosti ostaje vrlo malo moći kada je u pitanju prikupljanje poreza. Prihodi prikupljeni na jedinstveni račun UIO se dalje raspoređuju na entitetski nivo, i to nakon što je dio namijenjen za finansiranje centralnog nivoa vlasti prebačen u državni budžet, te ovisno od entitetskog dijela procesiranih PDV uplata, što je u prvoj godini implementacije bilo podložno velikim političkim nesuglasicama. Prvi put nakon pada socijalističkog sistema, centralna vlast BiH i entitetske vlade imaju priliku da upotrijebe svoju fiskalnu snagu za horizontalno i vertikalno izjednačavanje između entiteta, kantona i opština. Iako je fiskalno uređenje sada centralizovanije, sistem ne samo da će morati uvažavati ekonomsku i društvenu raznolikost, već i realnost političkog okruženja post-dejtonske BiH. 2.3. JAVNI PRIHODI I POREZI U BiH Složenost sistema pripadnosti prihoda u državi Bosni i Hercegovini će sve više dolaziti do izražaja kako se bude razvijao sistem prenosa nadležnosti na državni i lokalni nivo, tj. kako se uspostavi sistem funkcionisanja centralnih i lokalnih zajednica u skladu sa praksom savremenih država. Javni prihodi u BiH strukturiarju se u tri osnovne kategorije:54 - spostveni prihodi, - transferni prihodi i - vanredni prihodi. Sopstveni prihodi su administvativne takse koje predstavljaju osnovne „izvorne prihode“za finansiranje državnih organa BiH i prihodi od sopstvenih aktivnosti koji dolaze iz sopstvenih aktivnosti pojedinih institucija kao što su: Institut za standarde, Institut za akreditaciju, Regulatorna agencija za komunikacije i odjel civilne avijacije. Ovakvi prihodi su obično namjenjeni da pokriju, djelimično ili potpuno, operativne troškove organa, agencija i odjela koji ih sakupe. Glavni dio prihoda za državu dolazi u vidu transfera za zajedničkog računa Uprave za indirektno oporezivanje, odnosno iz prihoda od PDV-a i carina. Ovi prihodi nemaju karakter izvornih prihoda države i ubiru se po jedinstvenim zakonima na jedinstvenom prostoru BiH. 52
Prema Hodžić K., Kikanović M., op.cit. str.38 Prema Piljić J., PDV i knjigovodstvo u unutrašnjem i vanjskotrgovinskom prometu, OFF-SET Tuzla, 54 Hodžić K., Kikanović M., op.cit. str.42 53
2006. s
94 Sistem raspodjele i metod izračunavanja udjela prikupljenih prihoda po ovom osnovu utvrđen je Zakonom o uplatama na jedinstven račun i raspodjeli prihoda prema kriterijumima utvrđenim Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH. Transfer sa jadinstvenog računa vrši se za potrebe Budžeta države, a imaju za cilj da pokriju otplatu vanjskog duga i, zajedno sa administrativnim taksama, operativne troškove državnih organa. Država ima korist i od vanrednih prihoda kao što su oni koji dolaze od sukcesije bivše republike Jugoslavije, reparacija ratnih šteta i specifičnih međunarodnih transfera za finansiranje organizovanja izbora. Javni rashodi podrazumjevaju operativne troškove za zakonodavne , sudske i izvršne vlasti BiH, kao i novih službi i agencija koje su stvorene prema potrebama (Državna granična služba, Regulatorna agencija za komunikacije itd.). Važna stavka u javnim rashodima je servisiranje vanjskog duga, što se pokriva transferima iz entiteta i posebnim programima. Javni prihodi i rashodi entiteta i Distrikta Brčko odgovaraju više karakteristikama suverenih država nego državama sa fiskalnim federalizmom. Fiskalna organizacija i upravljanje u FBiH, gdje je fiskalna uprava podjeljena između federacije, kantona i opština, razlikuje se od one u Republici Srpskoj gdje je javno finansiranje mnogo centralizovanije sa ograničenim ovlaštenjima u opštinama. Prikupnjanje javnih prihoda regulisano je entitetskim zakonima. Sve poreze, osim carinskih, PDV-a, akciza i trošrina na pojedine proizvode, regulišu entiteti ili podentiteti koji donose zakone o porezima i drfinišu osnovu oporezivanja, porezne stope i izuzeća od poreza. Jedina zakonska nadležnost vlade BiH je carinska politika. U FBiH, porez na dobit velikih korporacija (banke, osiguravajuće kuće, telekomunikacije, pošta i proizvodnja energije) dodjeljeni su vladi Federacije. Svi stali porezi i doprinosi socijalne zaštite sa dodjeljeni kantonima. Po osnovu Zakona o preraspodjeli javnih prihoda, kantoni dijele sa svojim opštinama prihode od plata, poreza na platu, poreza na promet proizvoda i usluga i poreza na imovinu. U Republici Srpskoj porezi su dodjeljeni entitetskoj vladi sa izuzetkom poreza na lični dohodak i poreza na promet proizvoda i usluga koje dijele sa opštinama.Porez na prenos imovine u potpunosti je dodjeljen opštinama. Sve prihode ubiru centralne porezne uprave entiteta, koji se dalje dijele između raznih nivoa uprave kojoj su statutarno dodjeljeni prema količini poreza koji je prikupljen na tom određenom nivou vlasti. Postojeća stuktura poreza BiH je izrazito reducirana, kako u pogledu ciljeva pojedinih izvora, tako i u odnosu na forme i oblike oporezivanja. U strukturi javnih prihoda nedostaju nefiskalni prihodi kao što su javno zaduživanje i prihodi javnog sektora privrede, bez kojih je nezamisliv savremeni fiskalni sistem. Struktura poreza temelji se na dominaciji indirektnih poreza, na cedualnom oporezivanju (svaki izvor-poseban porez), na suvišnom naslanjanju na objekte poreza, u neadekvatnom tretmanu pojedinih poreznih izvora, te na simboličnom prisustvu progresivnog oporezivanja. 2.4. CARINE Politika vanjske trgovine i carinska politika su u nadležnosti države BiH po odredbama Ustava BiH. BiH ima tarifni sistem sa četiri stope: 0 %, 5 %, 10%, 15 %. BiH je potpisala je ugovore o slobodnoj trgovini sa Hrvatskom, Makedonijom, Slovenijom i SRJ, i ubuduće će liberalizirati svoju trgovinu da bi pristupila Svjetskoj trgovinskoj organizaciji i u Procesu stabilizacije i pridruzivanja EU . Premda je ova politika uspostavljena na državnom nivou, nju implementiraju entiteti od kojih svaki ima, uključujući i Distrikt Brčko, vlastite poreske uprave. Meutim, implementacijske odredbe su identične. Roba koja se uvozi mora biti popračena međunarodnim jedinstvenim upravnim dokumentom koji se pokazuje na graničnoj točki
95 ulaza. Roba može napustiti granicu nakon uvida u bankovne garancije za iznos dugovanih dadžbina. Unutrašnje carinjenje i plaćanje carine se može obaviti na svakoj carinarnici u zemlji, a prihod se ubire i dodijeljen je entitetu koji je mjesto carinjenja. Ukoliko roba nedostaje, tj. nije ocarinjena, bankovna garancija se izvršava i prihod ostaje unutar entiteta u kojem je roba usla u zemlju. Problem izuzetno duge granice nudi razne mogućnosti prevare i utaje. Postoji oko 400 mjesta preko kojih se može prijeći granica (Bosna je bila jedna od republika bivše Jugoslavije koja nije imala međunarodnu granicu) od čega je samo 20 službenih prijelaza. Ovi prijelaza se kontroliraju. Postoji opće misljenje da ovi resursi nisu dovoljni i da će samo mali postotak područja biti kontroliran sve dok međunarodna zajednica ili neko drugi ne pridonese sa dodatnim ulaganjima. Osnovni problem je široka ljestvica utaje i izbjegavanja plaćanja carina. Tačni iznosi nisu dostupni. Međutim, istraživanje CAFAO-a je pokazalo veličinu ovog problema sa utajama carine koje su iznosile oko 183 miliona KM od 2000. godine i gubicima prihoda koji se procjenjuje u iznosu od 375 - 400 miliona KM godišnje. Uspoređujući ukupne prihode od carina ovo su impresivne cifre. U osnovi postoje tri faktora koji ovom doprinose: (1) Objektivni faktor geografije i brojni prijelazi; (2) Nedovoljna kvalifikacije osoblja i nedostatak profesionalizma carinskih uprava. Zaposleni su često bivši vojnici koji nemaju iskustva u obavljanju carinskog posla. (3) Kontrolira se samo ograničen broj prijelaza, i to 20. Na žalost ne postoji alternativa da se pokuša kontrolirati cijelo područje, npr. sa "letećim brigadama" i slučajnim provjerama jer se smatra da bi to zahtjevalo dodatna donatorska sredstva. Opći nedostatak odgovornosti carinske uprave i konkurencija među entitetima (posebice Brčko) u cilju carinjenja na njihovoj teritoriji vodi masovnoj potcijenjenosti vrijednosti uvoza. Budući da je ovo je osnovni izvor gubitaka prihoda, CAFAO je skrenuo pažnju vlastima i podsjetio državnu upravu da ima odgovornost i ovlaštenja da nadlgeda i kontroliše entiteske carinske uprave. No, nije urodilo plodom. Ostali uzorci gubitaka u prihodima su manipulacije carinskim stopama i nedovoljna kontrola robe. Pored nedjelotovornosti i značajnih gubitaka prihoda za entitete, ovakvo loše funkcioniranje poreske uprave i opći nivo korupcije nameće visoke operativne troškove drugim ekonomskim poduzetnicima, naročito onima koji poštuju pravila carisnke politike. Kao rezultat toga, narušava se tržišna konkurencija i otežava funkcioniranje jedinstvenog ekonomskog prostora. S 2.5. POREZ NA DODAJNU VRIJEDNOST Osnovni principi i pretpostavke koje su se slijedile kod uvođenja PDV-a u BiH 55 Porez na promet koji se ubirao na entitetskom nivou zamjenjuje se jedinstvenim sistemom PDV-a na državnom nivou Uprava za indirektno oporezivanje je jedina institucija nadležna za obračun i naplatu PDV-a PDV se uplaćuje na Jedinstveni račun otvoren u Centralnoj banci BiH Zakon o PDV-u BiH je u skladu sa 6. direktivom Europske unije o PDV-u. Od 1. siječnja 2006. godine primjenjuje se Zakon o PDV – u, odnosno poreski obveznici čiji je ukupan promet u prethodnoj godini bio veći od 50 000 KM postaju obveznici poreza na dodanu vrijednost. 55
Izvor: www.uino.gov.ba
96 Većina zemalja u razvoju su provele svoju fiskalnu reformu, tako što su uvele PDV koji donosi četvrtinu i više ukupnih prihoda. Danas, preko 70% svjetske populacije u više od 120 zemalja svijeta (uključujući sve zemlje OECD –a , osim SAD –a ) je uvelo PDV koji je vodeći izvor poreskih prihoda. Najvažnije o PDV-u Porez na Dodanu Vrijednost (PDV) je neto svefazni porez na potrošnju koji se zaručunava i plaća kontinuirano u svima fazama proizvodno – prometnog ciklusa i od svih sudionika u tom prometu (PDV obveznika). PDV obveznik, prema članku 12. st. 1. i 2. Zakona o porezu na dodanu vrijednost, definiran je kao osoba koja samostalno obavlja gospodarsku djelatnost, promet dobara i usluga ili uvozi dobra, u okviru obavljanja djelatnosti. Djelatnost predstavlja trajnu aktivnost poizvođača, trgovca ili prižatelja usluga u cilju ostvarivanja prihoda, uključujući i djelatnost eksploatacije prihodnih bogastava, poljoprivrede, šumarstva i profesionalme djelatnosti. Bitno je naglasiti da obveznik PDV – a je uvijek i poreski dužnik, dok poreski dužnik ne mora biti i PDV obveznik. Poreznog dužnika je osoba koja se predstavlja kao: - Obveznik koji vrši promet dobara ili usluga na koje se obračunava PDV (članak 12. st. 1., 3. i 7. Zakona); - Porezni obveznik koga odredi obveznik koji u BiH nema sjedište ni stalnu poslovnu jedinicu, a koji obavlja promet dobara i usluga u BiH; - Primatelj usluga nabavljenih prilikom unaprijeđivanja poslovanja, ako pružatelj usluga koje u BiH nema sjedište ne odredi poreznog zastupnika; - U slučaju uvoza, primatelj dobara odnosno carinski dužnik utvrđen sukladno carinskim propisima ; - Svaka osoba koja u fakturi ili drugom dokumentu koji služi kao faktura iskaže PDV, a sukladno zakonu nije dužna obarčunati i plaćati PDV; Porezne stope su: - Standardna stopa PDV –a 17 % - na oporezivi promet dobara i usluga - na uvoz dobara u BiH - Nultna stopa na izvoz. Osnovni principi PDV-a Ekonomski subjekti registrirani za PDV naplaćuju od svojih klijenata (kupaca / korisnika usluga) PDV za dobra i usluge koje prodaju, koji se naziva izlazni PDV. Izlazni PDV je iznos PDV – a koji privredni subjekt zaračunava primaocu dobara ili korisniku usluga na izlaznoj fakturi. Ulazni PDV je iznos PDV –a koji je privrednom subjektu obračunao isporučilac dobara ili usluga na ulaznoj fakturi privrednog subjekta, ukoliko je u sistemu PDV – a. U okviru poreznog perioda koji predstavlja jedan kalendarski mjesec, sve ulazne i izlazne fakture u tom periodu ulaze u poreznu prijavu privrednog subjekta. Na osnovu toga utvrđuje se njegova porezna obaveza ili potraživanja. Moguće su dvije situacije: ako je izlazni porez privrednog subjekta veći od ulaznog poreza na kraju poreznog perioda, ima obavezu uplatiti razliku između izlaznog i ulaznog poreza.
97
Izlazni PDV 100 KM
Ulazni PDV 20 KM
Iznos PDV za uplatu 80
ako je ulazni porez, veći od izlaznog poreza na kraju poreznog perioda, onda privredni subjekt ima pravo na povrat razlike između ulaznog i izlaznog poreza. Ulazni PDV 40 KM
Izlazni PDV 20 KM
Iznos PDV za povrat ili poreski kredit 20 KM
Ulazni PDV za obveznika nije i ne treba biti trošak jer on uvijek treba računati da će sav ili gotovo sav, ulazni porez povratiti bilo kroz umanjenje svoje izlazne obaveze za PDV ili tako da ga direktno potražuje od države. U lancu prometa dobara i usluga između poreznih obveznika PDV – a, samo se „prevaljuje“ od jednog ka drugom sudioniku sve dok se konačno ne prevali na krajnjeg potrošača koji iznos PDV – a. Odbitak ulaznog poreza je najprepoznatljivija karakteristika PDV – a. Suština PDV – a je u neprestalnom odnosu snaga ulaznog i izlaznog poreza te prava da se ulazni porez koristi kao odbitna stavka porezne obaveze. Za poreznog obveznika je važno poznavanje situacija u kojima ulazni porez se može koristiti kao odbitak, odnosno, situacija u kojima to nije moguće. Ukoliko se ne iskoristi pravo da odbijete ulazni porez, porezni obveznik sam sebi povećava obvezu plaćanja PDV – a. Da bi se ostvarilo pravo na odbitak PDV – a koji je porezni obveznik platio kao ulazni porez, mora imati važeći dokaz primitka od dobavljača oporeziva dobra ili usluge. U svrhu dokaza poslužiti će faktura, vozna carinska deklaracija i drugi dokumenti sa propisanim sadržajem. Djelatnosti koje su oslobođene plaćanja PDV-a Djelatnosti u javnom interesu: - javne poštanske usluge, osim telekomunikacionih, - medicinske usluge i usluge zdravstvene zaštite, - usluge socijalnog osiguranja, - usluge obrazovanja, - usluge iz oblasti sporta i fizičkog vaspitanja koje pojedincima pružaju lica čija djelatnost nije usmjerena ka sticanju dobiti - usluge osiguranja i reosiguranja, - promet nepokretne imovine, izuzev prvog prenosa prava svojine ili prava raspolaganja novoizgrađenom nepokretnom imovinom, - izdavanje u zakup i podzakup stambenih objekata na period duži od 60 dana, - finansijske usluge (odobravanje i upravljanje kreditima; usluge povezane sa upravljanjem depozitima, ušteđevinom i bankovnim računima, vođenjem platnih transakcija; trgovanje dionicama/akcijama ili drugim vidovima učešća u preduzećima; upravljanje investicionim fondovima) - važeće poštanske marke, porezne markice, administrativne i sudske takse, te igre na sreću. Međunarodni prijevoz:
98 - snabdijevanje plovnih objekata gorivom i drugim dobrima koji se koriste za spašavanje i pomoć na moru te plovidbu na otvorenom moru i koji su namijenjeni za obavljanje komercijalnih, industrijskih ili ribarskih aktivnosti - kupovina, popravka i davanje u zakup vazduhoplova koje avio-prijevoznici koriste za letove na međunarodnim linijama, kao i snabdijevanje gorivom i drugim dobrima navedenih zrakoplova. Porezni obveznik može imati oporezive i neoporezive transakcije, te kod prvih imati pravo na odbitak, a kod drugih ne. U tom slučaju, da bi se odredio iznos ulaznog poreza koji se ima pravo odbiti, mora se koristiti metoda srazmjernog poreznog odbitka. Srazmjerni porezni odbitak je postotak u kojem obveznik može umanjiti PDV obavezu i primjenjuje se na ulazni porez.
2.6. FISKALNI PLURALIZAM KROZ FISKALNI SUVERENITET DVA ENTITETA I DISTRIKT BRČKO Temeljna karakteristika fiskalnog sistema u BiH je pluralizam u oblasti fiskalne politike koji samostalno vode: entiteti, Distrikt Brčko, kantoni i općine. Saradnja izmedu ovih nosilaca suvereniteta je slaba i ne obećava nikakvo poboljšanje. Ustavnim rješenjima su entitetima i Distriktu Brčko dati neprikosnoveni fiskalni suvereniteti, čime se suverenitet države zamjenjuje fiskalnim pluralizmom u domenu fiskalnog sistema i fiskalne politike. U isto vrijeme, fiskalne prerogative države BiH su limitirane. Država je nadležna samo za PDV, akcize, trošarine carine i tarifu. Pored toga, država je nadležna za uvođenje taksa i drugih taksenih pristojbi koje proističu iz rada državnih institucija BiH. Znači smo za one sadržaje fiskalne politike koji se odnosi na ubiranje i distribuciju. Svi ostali elemeti kao što su fiskalno opterećenje, buđetska politika i svi drugi elementi fiskalne plitike od koje zavisi poticanje makroekonomskog razvijaju se van nadležnosti države. Ako državu BiH uzmemo kao saveznu (federalnu) državu, jer nije unitarna država (a treći osnovni tip državnog uredjenja ne postoji u teoriji i praksi), BiH je izričito po Deytonskom ustavu “složena državna zajednica», izrazito komplicirane državne strukture, u kojoj njena dva entiteta imaju karakteristike obilježja države. BiH, van sumnje, ima određena obilježja federacije, ali sa aspekta funkcioniranja državne vlasti i raspodjele finansijskih sredstava – veliki broj obilježja konfederacije. Članom VIII. st. 3. Ustava BiH, utvrđeno je: “Federacija će osigurati dvije trećine, a Republika Srpska jednu trećinu prihoda koji su potrebni za budžet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na način kako je utvrdila Parlamentarna skupština. Iz ove ustavne odredbe, kojom je utvrđen način finansiranja države BiH, vidljivo je da finasiranje ovakve «države» ovisi od njenih entiteta (kao federalnih jedinica), na osnovu čega država BiH, u pogledu finansijskih sredstava, u potpunosti zavisi od odluka entiteta, jer BiH nema svojih izvornih prihoda. To znači da je “finansijski monopol” oduzet od države BiH i on sada pripada entitetima. Prema tome, država BiH nema finansijsku suverenost. Ona je finansijski suverena koliko i jedna konfederacija, odnosno savez država. Upravo je u Ustavu BiH i primijenjen “konfederalni model” za dodjelu finansijskih sredstava saveznoj državi. Takvog primjera nema u svijetu! Tako je država BiH, već u Daytonskom ustavu, uskraćena za “monopol finansijske moći” i na taj način lišena “svake moći” u realizaciji funkcija države (odbrana, red i mir, ekonomsko-kulturna i socijalna prava građana). Bez finansijskih sredstava država BiH će ostati “nemoćna” država”, a to znači da će finansijski biti suverene njene federalne jedinice entiteti FBiH i RS). Takva država kao što je BiH neće biti u stanju da štiti svoje građane jedne
99 od drugih, i njih od entitetskih vlasti, a još manje od drugih država. Ovakvo stanje je neodrživo i de jure i de facto. (Pre)naglašena decentralizacija fiskalne suverenosti sa prenošenjem prerogativa u oblasti porezne i budžetske politike na entitete, Distrikt Brčko, kantone i veliki broj subjekata koji odlučuju o svome finansiranju, pokreće za sobom i pitanja fiskalnih dispariteta, kao i problema njihovog prevladavanja kroz novi način konstituisanja fiskalnog federalizma u našim uslovima. JAVNI PRIHODI I POREZI U BiH (A) Javni prihodi u BiH se strukturiraju u tri osnovne kategorije: (1) sopstveni prihodi, (2) transferi iz entiteta i (3) vanredni prihodi. (1) Sopstveni prihodi su administrativne takse i prihodi od sopstvenih aktivnosti. 56 Administrativne takse predstavljaju osnovne "izvorne prihode" za finansiranje državnih organa BiH. Sopstveni prihodi su postepeno upotpunjeni prihodima koji dolaze iz sopstvenih aktivnosti pojedinih institucija kao što su: Institut za standarde, Institut za akreditaciju, Regulatorna agencija za komunikacije (CRA) i Odjel civilne avijacije. Ovakvi prihodi su obično namjenjeni da pokriju, djelimično ili potpuno, operativne troškove organa, agencija i odjela koji ih sakupe. (2) Glavni dio prihoda za državu dolazi u vidu transfera sa zajedničkog računa Uprave za indirektno oporezivanje, odnosno na iz prihoda od PVD-a i carina. Ovi prihodi nemaju karakter izvornih prihoda BiH. Ubiru se po jedinstvenim zakonima na jedinstvenom prostoru BiH. Sistem raspodjele i metod izračunavanja udjela prikupljenih prihoda po ovom osnovu utvrđen je Zakonom o uplatama na jedinstven račun i raspodjeli prioda prema kriterijumima utvrđenim Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH. Dakle, vrši se transver sa jedinstvenog računa vrši za potrebe Buđeta države. Transveri imaju za cilj da pokriju otplatu vanjskog duga i, zajedno sa administrativnim taksama, operativne troškove državnih organa. Prema Daytonskom sporazumu, entiteti će pridonositi ovim transferima sa omjerom od 2/3 FBiH i 1/3 RS, ali stvarni iznos rezultira iz pregovora izmedu države i entiteta i uključuje složen proce,s svake godine, izrade budžeta države i entiteta. (3) Konačno država ima korist od vanrednih prihoda kao što su oni koji dolaze od sukcesije bivše Republike Jugoslavije, reparacija ratnih šteta, i specificnih medunarodnih transfera za finansiranje organizovanja izbora. (B) Javni rashodi podrazumijevaju operativne troškove zakonodavne, sudske i izvršne vlasti BiH, kao i novih službi i agencija koje su stvorene prema potrebama, kao što su: Državna granična služba (DGS), Regulatorna agencija za komunikaciju, itd. Također, važna stavka u javnim rashodima je servisiranje vanjskog duga, što se pokriva transferima iz entiteta i posebnim programima (npr. Izborna komisija). Iz opisa je vidljivo da su državne funkcije minimalne i da ne uključuju nikakve redistributivne odgovornosti ili funkcije podsticanja ekonomskog razvoja. (C) Javni prihodi i rashodi entiteta i Distrikta Brčko odgovaraju više karakteristikama suverenih država nego državama sa fiskalnim federalizmom.Fiskalna organizacija i upravljanje u FBiH, gdje je fiskalna uprava podijeljena izmedu federacije, 56
Spisak administrativnih taksi i ostalih naknada je obezbijedila odluka OHR-a iz jula 1999. godine kojom je nametnut Zakon o administrativnim taksama. Ovaj zakon je izmijenjen u skladu sa Odlukom OHR-a iz decembra 2000. g. kojom su se ovlastila ministarstva da nametnu dodatne administrativne takse i da postojece prilagode na odgovarajuci način, čime je u smilu institucionalnog razvoja ostvarena napredak.
100 kantona i općina, se razlikuje od one u RS-u gdje je javno finansiranje mnogo centralizovanije sa ograničenim ovlaštenjima u općinama. (1) Kada su u pitanju prihodi, potrebno je da se napravni jasna distinkcija izmedu nadležnosti regulisanja porezne politike, uprave i ubiranja poreza i pripadnosti prihoda od poreza. Za sada, sve poreze, osim carinskih, PDV-a, akciza i trošarina na pojedine proizvode, regulišu entiteti ili podentiteti, koji donose zakone o porezima i definiraju osnovu oprezivanja, porezne stope i izuzeće od poreza. Jedina zakonska nadležnost vlade BiH je carinska politika. Po Daytonskom sporazumu entiteti donose zakone o najvećem broju direktnih i indirektnih poreza. U FBiH, niže jedinice od entiteta (kantoni i općine) reguliraju pojedine poreze (porez na imovinu, administrativne i sudske takse, razne novcane kazne, zakupe i komunalne naknade. U RS-u sve poreze reguliše centralna vlada RS-a sa izuzetkom administrativnih poreza, sudskih taksi i naknada za korištenje. Upravljanje i ubiranje poreza ostaje unutar entiteta i Distrikta Brcko. Carinsko zakonodavstvo, porezna osnovica i tarife se odreduju na nivou BiH, skupa sa PVD-om, akcizama i trošarinama. Svim ostalim porezima upravljaju i ubiru ih vlade entiteta sa izuzetkom nekih administrativnih taksi, novčanih kazni i korisničkih taksi koje se ubiru na bazi kantonalnih i opštinskih odredbi. HERCEGOVINE U FBiH, porez na dobit velikih korporacija (banke, osiguravajuce kuće, telekomunikacija, pošta i proizvodnja energije) su dodijeljeni vladi Federacije. Svi ostali porezi i doprinosi socijalne zaštite su dodijeljeni kantonima. Kantoni zadržavaju sve prihode od poreza na dohodak korporacija, osim kada su u pitanju velika poduzeća, u kom slučaju se prihodi dodjeljuju Federaciji. Po osnovu Zakona o preraspodjeli javnih prihoda, kantoni dijele sa svojim općinama prihode od plate, poreza na platu, poreza na promet proizvoda i usluga i poreza na imovinu. U RS-u, svi porezi su dodijeljeni entitetskoj vladi sa izuzetkom poreza na lični dohodak i poreza na promet proizvoda i usluga koje dijele sa općinama, kao i poreza na prenos imovine koji je u potpunosti dodijeljen općinama. Sve prihode ubiru centralne porezne uprave entiteta. U oba entiteta ti prihodi su podijeljni izmedju raznih nivoa uprave kojoj su statutarno dodijeljeni prema "principu porijekla", tj. na bazi kolicine poreza koji je prikupljen na tom odredenom nivou uprave. Drugim rijecima, ekonomski potencijal i raspoloživost resursa u svakom od podentitskih jedinica su faktori od kojih zavisi količina prihoda dodjeljenih toj jedinici. (2) Rashodi. U oba entiteta, sredstva socijalnih dorinosa su namjenjena za vanbudžetske socijalne fondove podjeljene po etničkoj pripadnosti. Pri tome se distribucija funkcija i odgovornosti kroz različite slojeve vlade znatno razlikuju izmedu FBiH i RS-a. U FBiH, nadležnosti su podijeljene izmedu entitetskih i kantonalnih vlada i u ovom entitetu postoji kompleksna fragmentiranost tih nadležnosti. Osnovne grupe nadležnosti i rashoda na nivou Federacije su: (a) Djelovanje izvršnih, zakonodavnih i sudskih organa na ovom nivou vlasti; u okviru kojega do sada za vojsku (od 2007. državna nadležnost) na vojsku odlazio najveći dio ovih rashoda (b) Rekonstrukcija i kapitalni rashodi se finansiraju medunarodnim grantovima i koncesionalnim kreditima obezbjedenim sa strane medunarodnih finansijskih institucija. (c ) Transferi se dijele u tri grupe: - transferi koji se dodjeljuju državi BiH; - transferi za zajednicke potrebe i socijalne fondove kojima dominiraju transferi za ratne vojne invalide, što je jedna od najvažnijih stavki rashoda vlade FBiH; - transferi kantonima i općinama: ovi transferi, koji predstavljaju mali dio rashoda, ne ukljucuju poreze koje ubire Porezna uprava FBiH (kantonalne ispostave) za ove slojeve vlade (npr. porez na promet proizvoda i usluga), koji se ne pojavljuju u
101 budžetu Federacije. Ovi transferi su fondovi namjenjeni kao pomoć nižim nivoima vlasti i dodijeljeni su u skladu sa ekonomskom situacijom i potrebama pojedinih kantona i općina. Kantonalni budžeti finansiraju rashode izvršnih, zakonodavnih i sudskih kantonalnih organa vlasti, policije, osnovnog, srednjeg i višeg obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, kulture i ostalih funkcija koje su u nadleznosti kantona. Vanbudžetski fondovi obezbjeduju socijalnu zaštitu u skladu sa zakonskim propisima. Ovi faktori objašnjavaju da prihodi i rashodi odgovaraju 14-17 % BDP-a Federacije. Osnovne karakteristike prihoda budžeta FBiH su veliko oslanjanje na porez od proizvoda i usluga, a medu njima, porez na vanjsku trgovinu. Kada je rijec o strani rashoda, vojni rashodi su najvažnija stavka, iako postepeno opadaju. U 2006. godini, oni iznose 19 % ukupnih rashoda. Transferi za zajednicke potrebe, medu kojima su ratni vojni invalidi, su najvažnije komponente, Mada u posljednje vrijeme bilježe pad. Rashodi vezani za rekonstrukciju i kapital iznose oko 5 % ukupnih rashoda ili manje od 1 % BDP-a FBiH. Najbrža rastuca komponenta rashoda je servisiranje vanjskog duga, koja pokriva naslijedeni dug kao i nove zajmove od medunarodnih institucija za finansiranje rekonstrukcije.Operativni rashodi i troskovi održavanja koji nisu vezani za plate (robe, usluge) su ograniceni. Deficit budžeta centralne vlade FBiH se finansira iz međunarodnih koncesionalnih zajmova. Deficit kantona se ne može finansirati ni medunarodnim ni domaćim posudbama tako da je svaka neuskladenost izmedu rashoda i prihoda generalno popracena akumuliranjem zaostataka u isplati obaveza i postepenim smanjenjem rashoda to tog stepena da ti nivoi uprave nisu u mogucnosti pružiti adekvatne usluge stanovništvu. U RS-u, centralni vladin budžet je manje kompleksan nego u FBiH jer, usljed odsustva kantona, entitetski prihodi uključuju gotovo sve poreze, a rashodi pokrivaju sve nivoe obrazovanja. Ukupan budžet centralne vlade RS-a otkriva slične karakteristike kao i onaj u FBiH. Tako u RS je veliko oslanjanje na (PDV) porez na proizvode i usluge (više od 85 % dohotka), dok sa druge strane, vojni rashod i transferi, i operativni rashodi čine najveći dio budžetskih izdataka. (D) Postojeća struktura poreza BiH je izrazito reducirana, kako u pogledu ciljeva pojedinih izvora (isključivo finansijski) tako i u odnosu na forme, odnosno oblike oporezivanja. U prvom redu, u strukturi javnih prihoda izostaju nefiskalni prihodi kao što su javno zaduživanje i prihodi javnog sektora privrede, bez kojih su nezamislivi savremeni fiskalni sistemi. Slijedom ovoga, i struktura poreza se temelji na predominantnom učešću posrednih poreza (akcize i porez na promet proizvoda i usluga), zatim na “mehanističkom” cedularnom oporezivanju (svaki izvor – poseban porez), na suvišnom naslanjanju na objekte poreza, marginalizaciji subjektnih i sintetičkih poreza, u neadekvatnom tretmanu pojedinih poreznih izvora, te na simboličnom prisustvu progresivnog oporezivanja. Kada je riječ o odstupanjima u posebnim elementima poreznog sistema, onda treba istaći: prvo, status doprinosa, koji je preširoko normiran, što je posljedica utemeljenja donedavnog sektora zajedničke potrošnje usprkos u međuvremenu budžetizaciji ovih javnih izdataka zadržano je ranije određenje doprinosa, nezavisno od toga što je to bitno odstupanje od njegove uobičajene prirode. Tu posebnu osobenost postojećeg poreznog sistema, sa brojnim negativnim implikacijama, jeste i institucionalna osnova oporezivanja, odnosno podjela fiskalnih i poreznih ovlašćenja koja podrazumijeva prenaglašen stepen decentralizacije tzv. porezne vlasti. Ustav BiH je ostavio otvorenim pitanja o domenu poreznih ovlašćenja što, praktično,
102 znači da to zavisi od Parlamentarne skupštine i njenog odnosa na uvođenje i reguliranje pojedinih poreznih oblika. Isto tako, i Ustav Federacije BiH ostavlja otvorenim pitanje podjele poreznih ovlaštenja izmedju Federacije i kantona. (E) Naznačen opći ustavni okvir podjele fiskalnih i poreznih ovlašćenja, dakle, ne daje argumentaciju za trenutnu institucionalnu osnovu oporezivanja koja je na granici anarhije finansijske aktivnosti. Problem nije samo prenaglašena decentralizacija poreznih ovlasti već odsustvo elementarne usaglašenosti entitetskih poreznih sistema, usprkos punih sloboda u kretanju ljudi, robe, usluga i kapitala na cijelom teritoriju BiH. U pogledu poreznih determinanti (predmet oporezivanja, porezni obveznik, porezna osnovica, porezna stopa, porezne olakšice, oslobadjanje i podsticaji) ključno mjesto zauzimaju problematika fiskalne disarmonije i neravnoteže poreznog sistema. Različit tretman poreznih obveznika, (različite porezne osnovice i porezne stope) ukazuju na praktičnu mogućnost nastajanja fiskalnih dispariteta, tim prije što u razvoju jedinstvenog ekonomskog prostora BiH, načelo neprincipijelnog federalizma dolazi do izražaja i direktno dokazuje da između države, entiteta i Distrikta Brčko, s jedne strane, a indirektno u odnosu između entiteta, kantona i općina, s druge strane, ne postoje čvrste veze i među fiskalni odnosi. Postojeći, šaroliki skup poreznih oblika, poreznih propisa i poreznih procedura u BiH se ne može nazvati sistemom. Naprotiv! Sadašje stanje u poreznoj oblasti je bliže stanju haosa, koje pogoduje samo onima koji ga zloupotrebljavaju, na štetu svih ostalih. To potvrđuje činjenica o postojanju velikog broja zastarjelih poreznih oblika, šuma kompliciranih poreznih propisa, složenost njihove primjene, nedovoljna efikasnost porezne administracije, pa i “niskog niva porezne svijesti” poreznih obveznika. Ovo su samo neki od uzroka koji su rezultirali gotovo sveopćom poreznom nedisciplinom i zabrinjavajuće slabom naplatom poreznih prihoda u postratnom periodu BiH. Sadašnje stanje u poreznoj oblasti u BiH karakteriše postojanje tri odvojena i gotovo samostalna tri porezna prostora: Federacije BiH, Republike Srpske i Brčko Distrikta BiH. Već je ova činjenica dovoljna za tvrdnju da jedinstveni porezni sistem BiH, u stvari, i ne postoji. Unutar svakog njih egzistiraju brojni, komplicirani, uglavnom zastarjeli i redovno neefikasni porezni oblici: porez na promet proizvoda i usluga, akcize (posebni porezi na određene, tzv. visokotarifne proizvode), porez na dobit privrednih društava (u RS: porez na dohodak), brojni porezi na prihode građana po raznim osnovama (u FBiH), porez na imovinu, porez na promet nepokretnosti, porez na igre na sreću i na dobitke od igara na sreću, itd. Neefikasnost i prevazidjenost nekih od tih poreznih oblika najbolje potvrđuje činjenica o visokom stepenu njihove evazije. Sistem poreza na promet je potpuno deplasiran “otkrićem” više stotina “nepostojećih” i “nedostupnih” firmi; carine i akcize su ugrožene poroznošću državne granice; poreza na dobit gotovo da nema, jer nema ni same dobiti; porezi i doprinosi na plaće su ugroženi visokom stopom nezaposlenosti i “rada na crno”; godišnji porez na ukupan prihod građana odnosno poreza na dohodak pojedinca se gotovo i ne prijavljuje, itd. Usto, porezni propisi u različitim dijelovima BiH su medjusobno neusaglašeni: zatim postoje različite stope i tarife, donedavno je bila i različita visina akciza, različite stope poreza i doprinosa na plaću, različite stope i oslobađanja kod poreza na dobit privrednih društva/preduzeća, dvostrukog oporezivanje, itd. Pod pritiskom medunarodne zajednice, posljednjih godina se dosta radilo na pitanju tzv. porezne harmonizacije, tj. medjusobnog usaglašavanja i ujednačavanja poreznih propisa na području BiH. Poreznih razlika je mogo manje nego što ih je bilo ranije. Ipak, porezne razlike i neusaglašenosti će postojati sve dotle dok iste porezne oblasti i pitanja budu uredjivana na više mjesta i sa više zakona.
103 (F) Što se tiče porezno-kontrolnih procedura, one su u neprikosnovenoj nadležnosti entitetskih poreznih administracija. Kao i u pogledu harmonizacije poreznih propisa, posljednjih godina je nešto urađeno na saradnji entitetskih poreznih administracija. Ipak, deklarativna opredjeljenja i sporadični dogovori i saopćenja čelnih ljudi entitetskih ministarstava finansija i poreznih uprava, međutim, ne mogu nadomjestiti nedostatak sistemskog i ujednačenog operativnog djelovanja zasebnih poreznih uprava. Donošeje novih zakona o poreznim upravama, koji predstavljaju pomak u odnosu na prethodno stanje, su samo potvrda postojanja još jednog problema koji se odnosi na implementaciju, uz činjenicu da su razlike i nedostatak saradnje i dalje prisutni. Konačno, ne može se ne pomenuti i ovdašnja poslovična sklonost i “umješnost” u pronalaženju “rupa” u poreznim propisima. Pri tome se, naravno, moraju razlikovati dvije stvari: (1) legalno korištenje svih zakonom dozvoljenih poreznih oslobađanja, povlastica i posticaja i (2) nelegalno izbjegavanje i utaja propisanih poreznih obaveza. Prvog tipa mahinacija ima onoliko koliko to sami porezni zakoni (legalno) dozvoljavaju (radi se o poreznim oslobađanjima). Posljedica svega navedenog jeste još uvijek nezadovoljavajuća naplata poreznih prihoda, iz svih izvora, u svim entitetima i na svim budžetskim nivoima u BiH. Prema različitim procjenama, stepen naplate poreznih prihoda se kreće do najviše 70 %. Gotovo da je nevažno koliko je koji od navedenih (ili nepomenutih) faktora uticao na takve rezultate. Katastrofalni rezultati u naplati poreza su, sami za sebe, dovoljan dokaz da “sistem” ne funkcionira i dovoljan razlog da se on reformira. Karakteristično stanje poreznog sistema daje pregled ostvarenog prihoda u BiH za period 1997-2006. god Pregled poreznih prihoda u Bosni i Hercegovini za perod 1997-2006.godinu Red. broj 1 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Vrsta javnih prihoda Porez na prometPDV Akcize na uvezenu robu Akvizicije na domaću robu Carine Ukupno (1-4): Porez na dobit Porez na dohodak (građ.) Porez na plaće Dorpinos na plaće Ostali javni prihodi Ukupno (6-10): Ukupno (5+11):
G o d i n e 2000. 2002. 2004. 784,8 867,2 913,2
1997. 544,0
1999. 721,7
2005. 1145,8
2006. 1819,8
204,0
276,2
289,7
333,6
374,5
567,0
759,1
17,0
55,8
126,5
82,9
78,3
112,3
124,7
314,0 1079,0 74,0 30,0
387,2 1440,9 77,2 44,4
465,2 1666,2 80,8 54,8
485,3 1769,0 52,2 64,1
549,0 1915,0 67,4 68,0
808,2 2633,3 87,4 71,2
937,9 3641,,5 52,2 78,2
192,0 519,0 90,0 905,0 1984,0
197,3 702,1 147,0 1168,0 2608,9
238,1 840,1 297,3 1511,1 3177,3
272,9 924,0 301,1 1614,3 3383,3
260,6 1037,6 406,9 1840,5 3755,5
183,9 1138,2 479,2 1959,9 4692,2
208,1 1256,2 680,1 2274,8 5926,3
Struktura fiskalnog opterećenja i fiskalnog kapaciteta na GDP po pojedinim fiskalnoadministrativni autonomnim jedinicama govori, o ekonomskoj neujednačenosti i različitim startnim pozicijama. (G) Carine, akcize i porez na dodatnu vrijednost su jedinstveni na ukupnom prostiru BiH. Ova grupa poreza bilježi znatna poboljšanja i u sistemu ubirana i u organizaciji kontrole i povećanju volumena naplate. Ono što u ovoj fazi predstavlja problem jeste sistem direktnih poreza.
104 (H) Na visinu prihoda od oporezivanja ličnih primanja (pa i doprinosa) negativno utiče visoka stopa nezaposlenosti, prosječno niska primanja zaposlenih, ali i poznata i raširena pojava “rada na crno”. Nikada nije zadovoljavajuće rješen i problem (ne)plaćanja poreza i doprinosa za zaposlene kod međunarodnih organizacija i drugih stranih poslodavaca, kao ni problem (ne)oporezivanja plaća nerezidenata. Status “stranaca”, na žalost, mogu imati i sami građani BiH s obzirom na tretman zaposlenih (iz jednog entiteta) kod poslodavaca iz drugog entiteta. U BiH postoje dva, sasvim različita sistema u ovoj poreznoj oblasti: 1) Porez na dohodak (u R. Srpskoj i Brčko Distriktu) u kome se na jedinstven način oporezuju neto prihodi građana iz (skoro) svih izvora, po jedinstvenoj stopi od 10%; 2) Komplcirani skup brojnih poreza na pojedinačne vrste ličnih primanja (prihoda) u Federaciji BiH (dijelom uređenih federalnim, a dijelom kantonalnim zakonima). Prisutne su i znatne razlike u sistemu obaveznih doprinosa kako kod stopa tako i kod vrsta doprinosa. Posmatrano na neto plaću, zbir svih obaveznih doprinosa u FBiH iznosi 63,97 % (PIO, zdravstvo i zapošljavanje), a u RS 42 % (PIO, zdravstvo, zapošljavanje i dječija zaštita). Zajedno sa porezom (5% u FBiH i 10% u RS), ukupno opterećenje neto plaća u FBiH iznosi 68,97 %, a u RS 52 %. U FBiH je oporezivanje plaća propisano federalnim zakonom (5 %), kojim je uređeno i oporezivanje tzv. dodatnih primanja iz i izvan radnog odnosa (po stopi od 0 %, 30 % ili 50 %, u zavisnosti od vrste i visine isplate tih dodatnih primanja). Svi ostali porezi gradjana su uredjeni kantonalnim propisima (s tim da visinu stopa nekih poreza utvrdjuju i općine), sa neizbježnim razlikama u stopama i drugim elementima oporezivanja, i to: porez na dobit od samostalne djelatnosti (od 20 do 30%); porez na imovinu (na zgrade ili stanove, garaže, poslovne prostore, putnička i druga motorna vozila i dr., što se obično propisuje u paušalno utvrđenom iznosu); porez na prihode od imovine i imovinskih prava (izdavanje u zakup, učešća u dobiti poduzeća ili radnji i dr., koji, uglavnom, iznosi 15%); porez na prihode od autorskih prava, patenata i tehničkih unapredjenja (od 5 do 20%, u zavisnosti od vrste i izvora prihoda); porez na naslijeđa i poklone (3 do 10%); porez na dobitke od igara na sreću (15 do 20%); porez na prihod od poljoprivredne djelatnosti (po katastru); porez na promet nepokretnosti (uglavnom 5%, a ponegdje i do 10%), te porez na ukupan (godišnji) prihod fizičkih lica (od 10 do 20%m . Prema tome, u FBiH, postoji dvofazno oporezivanje ličnih primanja: (1) najprije kao pojedinačna oporezivanja svih posebniih vrsta prihoda: plaća, autorskih honorara, dobiti od obavljanja samostalne djelatnosti, prihoda od imovine itd. (cedularni porezi), a zatim i (2) kroz završno godišnje oporezivanje porezom na ukupan prihod gradjana (mada je, u dosadašnjem periodu, ovaj porez više bio formalna a manje stvarna kategorija, iz prostog razloga što ga je malo ko prijavljivao i plaćao, dok njegova kontrola gotovo da nije ni postojala). Poreznom šarenilu u FBiH treba dodati i porez na potrošnju alkoholnih i bezalkoholnih pića u ugostiteljstvu: od 3 % u Tuzlanskom i Posavskom kantonu do čak 20 % (u Kantonu Sarajevo). Ni u ovim poreznim segmentima, dakle, nema govora o poreznoj harmoniji, ni izmedju entiteta ni unutar Federacije BiH (kao složenog entiteta). Najdrastičniji primjer u tom
105 pogledu predstavlja paušalni porez na promet za određene djelatnosti (Na primjer za taksiste u Kantonu Sarajevo). U Federaciji BiH se, istina, već dugo pripremaju novi propisi o porezu na dohodak, što će značiti i neminovnu rekonstrukciju kantonalnih zakona.57 Nakon toga će ova oblast makar na sličan način biti uređna u cijeloj BiH. Sigurno je da će unutar BiH u ovoj oblasti i dalje ostati brojne razlike, samim tim što će ona ostati uređena posebnim entitetskim zakonima. BiH-entiteti predstavljaju odvojene prostore i u pogledu oporezivanja dobiti privrednih društava/preduzeća, uz velike razlike u visini porezne stope, broju i vrstama poreznih olakšica, stimuacija i sl. Stopa poreza na dobit u FBiH iznosi 30%, a u RS samo 10%. Znatno niža stopa poreza na dobit u RS, međutim, nikako ne znači i generalno povoljniji porezni položaj poduzeća u RS u odnosu na preduzeća u FBiH. Naime, višu stopu poreza na dobit u FBiH je moguće potpuno i legalno anuilirati brojnim porezima oslobađanjima, olakšicama i stimulacijama, koje imaju stabilizacionu i razvojnu funkciju. Uz ostale porezne povoljnosti (početak poslovanja, učešća stranog kapitala, porezno korištenje gubitka i dr.) u FBiH se, naročito, koristi mogućnost tzv. reinvestiranja dobiti u investicije za vlastitu djelatnost. Samo po ovom osnovu, proizvodna društva u FBiH se mogu svake godine i u potpunosti osloboditi poreza na dobit (do 100 % obračunatog poreza na dobit), a neproizvodna društva najvećeg dijela tog poreza (do 75 % obračunatog poreza na dobit). I ne samo to: za iznos investicija se ne umanjuje porezna osnovica (oporeziva dobit), nego direktno obračunati porez na dobit. Drugim riječima: svaka 1 KM uložena u investicije je 1 KM manje poreza kod proizvodnih, odnosno 0,75 KM manje poreza kod neproizvodnih društava. Za razliku od toga, poduzeća u RS mogu koristiti samo jedan porezni podsticaj (investicije), pa i to na bitno nepovoljniji način nego u FBiH. Da bi postiglo potpuno oslobadjanje, preduzeće u RS treba uložiti u investicije iznos koji je jednak ukupno oporezivoj dobiti. Doduše, u RS se kao ulaganja u investicije priznaju i kupovine dionica ili udjela u drugom preduzeću, za razliku od FBiH gdje se investicijama smatraju samo ulaganja u materijalna stalna sredstva. Poseban problem u ovoj oblasti predstavlja porezni tretman onog diela dobiti koju društvo/preduzeće, sa sjedištem u jednom entitetu, ostvari poslovanjem svoje poslovne jedinice (podružnice) u drugom entitetu. Prema zakonu RS, na primjer, dobit koju poslovna jedinica društva iz FBiH ostvari u RS se oporezuje po propisima RS i taj porez se plaća u RS. Zakon FBiH ne omogućava da se za taj iznos umanji obaveza poreza na dobit u FBiH, što znači da se taj dio dobiti oporezuje u oba entiteta (na ovaj problem je ukazala ček i “Buldožer komisija”). Apsurdno je, ali je tačno: Prema zakonu FBiH, društvu iz FBiH se priznaje porezni odbitak za porez koji je platila njegova poslovna jedinica koja se nalazi u inostranstvu, ali ne i za porez koji je platila njegova poslovna jedinica u drugom entitetu iste države. Izvjesno je da će propisi o porezu na dobit u FBiH, vrlo brzo, biti izmijenjeni. Osim smanjenja sadašnje stope poreza na dobit, očekuje se i ukidanje najvećeg broja sadašnjih poreznih olakšica,poslije toga će se moći govoriti o novom stanju (ne)usaglašenosti poreznih propisa unutar BiH u ovoj oblasti. Neovisno, za sva ona društva/poduzeća koja svoje poslovanje ne žele ograničiti na uske entitetske prostore, problem će predstavljati već sama činjenica što unutar BiH i dalje postoji više sistema oporezivanja dobiti.
57
Za sada porez na dohodak ima Tuzlanski kanton.
106 Pri oporezivanje dohotka u Federaciji BiH prvo se oporezuju prihodi poreznog obveznika fizičkog lica (građanima) pojedinačno (cedularni porez), analitički raščlanjeno i proporcionalno, pa se potom na kraju godine svi ovi prihodi zajedno u ukupnom iznosu putem poreza na ukupan prihod fizičkih osoba još jedanput provjeravaju i dodatno proporcionalno oporezuju. Proporcionalnost je ujedno i bitna razlika ovog modela u odnosu na izvorni britansko-progresivni model Income Tax-a, odnosno SURTAX-a. Oporezivanje dohotka fizičkih lica u FBiH je regulisano Federalnim zakonom o porezu na plaću, te brojnim kantonalnim propisima. Plaće su u BiH, nesumnjivo, najznačajniji izvor dohotka fizičkih lica. U Republici Srpskoj i Brčko Distriktu se neto prihodi građana oporezuju po jedinstvenoj stopi od 10 %; OCJENA KVALITETA FISKALNOG SISTEMA U BiH Obim fiskalnog sistema se odnosi na značaj javnog sektora u ekonomiji, pri čemu veličina funkcija koje obavlja javni sektor uveliko proizilazi iz historijskih faktora i političkog sistema. Međutim, postoje određena tehnička ograničenja na obim fiskalnog sistema u pogledu ekonomskog razvoja i održivosti. Stepen održivosti makroekonomskog deficita je glavno pitanje kada je u pitanu ukupna ekonomska stabilnost i razvoj. Potpuni pogled fisklnog sistema daje konsolidovani budžet svih nivoa vlasti, jer obuhvata fiskalne operacije svih nivoa valsti. U slučaju BiH, prema finansijskim statistikama vlade (priručnik Medunarodnog monetarnog fonda), konsolidovani vladin račun bi bio konsolidovanje računa 162 jedinice nivoa vlasti.. Međutim, konsolidovani bužet svih vlasti u BiH ne postoji, i nijedna institucija u BiH nema odgovornost njegove izrade. Međunarodne finansijske institucije su u dva pokušaja konsolidovale raspoložive podatke u jedinstveni budžet BiH, (jedan pokušaj IMF, a drugi Svjetska banka). Ova dva budžeta su uporediva, međutim razlikuju se u mnogim stavkama, što pokazuje poteškoću zadatka. Poteškoće u izradi vjerodostojnog konsolidiranog budžeta proizilazi ne samo zbog velikih nivoa vlasti i budžeta, nego i zbog toga što se na svakom nivou vode brojne transakcije van budžeta, koje se ne bilježe. Posebno je primjetno da konsolidovane cjeline otkrivaju izuzetno visok obim javnog sektora. Prihodi, rashodi i deficit (na gotovinskoj osnovi prije budžetskih grantova) u oba entitea i na državnom nivou su iznad uobičajenih pravila u odnosu na GDP. Prosječno, u posljednjih pet godina rashodi dosežu blizu 45 % GDP-a, prihodi 60 %, a deficit je zabrinjavajući, cca 17 %. Ovakve cifre nisu ohrabrujuće i predstavljaće prepreku održivom rastu ukoliko se ne uradi nešto na njihovom smanjenju. U suprotnom, doći će do nekonzistentnosti između fisklane i monetarne politike, što može ugroziti aranžmane currency boarda. Prihodi, rashodi i fiskalni balans države, entiteta, podentiteta, izvanbudžetski fondovi i vanbudžetske operacije se vode kao neto operacije meduvladinih transfera. Različite komponente, prema tome, mogu biti dodate. One su izražene kao učešće konsolidovanog općeg vladinog budžeta, i one pokazuju distribuciju ukupnih prihoda, rashoda i deficita prema razlicitim slojevima Vlade. Ove komponenete u 2006 godini, isto tako ističu razliku izmedu centralizovane strukture rashoda i prihoda u FBiH (ukupni prihodi Federacije su 72,5 % ukupnih konsolidovanih prihoda vlade). Prihodi centralne vlade Federacije su samo 17,4 %, a većina prihoda je dodijeljena kantonima i vanbudžetskim fondovima. Slicna situacija je i u RS; prihodi vanbudžetskih fondova su 26,5 % konsolidovanih općih vladinih prihoda, a više od polovine konsolidovanih prihoda pripada lokalnim jedinicama, dok je svega 15,2 % dodijeljeno entitetskoj centralnoj vladi. To pokazuje da je konsolidovani opći vladin deficit, koji iznosi 9,4 % GDP-a, suma sa relativno malim doprinosom deficita države (0,44 %) i centralne vlade entiteta (0,53 % za
107 centralnu vladu Federacije BiH i 0, 91 % za centralnu vladu RS-a), ali veoma značajan deficit ostalih nivoa vlada entiteta. U FBiH, sve podentitetske jedinice, ekstrabudžetski i vanbudžetski računi pokazuju velike deficite koji zajedno iznose blizu 6 % GDP-a BiH, dok su u RS-u u osnovi ekstrabudžetski fondovi ti koji doprinose deficitu. (Pre)naglašena decentralizacija fiskalne suverenosti sa prenošenjem prerogativa u oblasti porezne i budžetske politike na entitete, Distrikt Brčko, kantone i veliki broj subjekata koji odlučuju o svome finansiranju, pokreće za sobom i pitanja fiskalnih dispariteta, kao i problema njihovog prevladavanja kroz novi način konstituisanja fiskalnog federalizma u našim uslovima. Na osnovu predhodno rečenog jasno je da obim fiskalnog sektora u BiH uveliko prevazilazi uobičajene medunarodne standarde i vodi deficitu koji je neodrživ. Nametanje teških budžetskih ograničenja vladama entiteta i države nije adekvatno rješenje, jer je to samo djelimičan lijek i vodi riziku nastajanja masovnih zaostataka isplate vladinih obaveza na svim podentitetskim nivoima uprave. Ako bi entiteti nametali budžetska ograničenja nižim nivoima, opasnost bi bila da bi se osnovne usluge koje se pružaju stanovništvu pogoršaju ili bi se čak obustavile. Integritet fiskalnog sistema se odnosi na njegovu progresivnost i "pravednost", kao i na sposobnost ubiranja i alokacije poreza. Fiskalni sistem zavisi i od strukture poreznog sistema kao i preraspodjele budžetskih sredstava. On, takoder, zahtjeva i odgovarajući tehnički kapacitet uprave da rukovodi budžetskim procesom, da provodi kontrolu potrošnje i odgovornosti u pogledu izvršenja budžeta i efikasnosti javnog upravljanja. S tog stanivišta, mogu se iznijeti sljedeća opažanja kada se radi o BiH: a) Entiteti se uglavnom oslanjaju na indirektne poreze kao dominantni izvor prihoda. Zbog toga postoji veoma mala progresivnost u poreznom sistemu. Opis sistema oporezivanja pokazuje da je progresivnost u pogledu poreza na dohodak ograničena (ona je čak donedavno bila regresivna u RS-u, a u Brcko-distriktu je još uvijek regresivna). Očigledno je da je odgovornost porezne uprave slaba, da su fisklni gubici znatni i da je sprovodenje poreza nejednako i nekonsistentno. Veliki izvori dohotka su izgubljeni usljed aktivnosti sive i crne ekonomije koja nije dovoljno oporezovana. b) Porez na imovinu je u praksi mali ili se ne sprovodi. Rigidna fragmentacija dodjele prihoda i ograničenja u pogledu odgovornosti rashoda snažno sprečavaju vertikalnu (od viših ka nižim dohocima) i horizontalnu (od razvijenijih ka manje razvijenim područjima) redistribuciju. Ovo naročito važi kada je u pitanju redistribucija izmedu entiteta, ali i unutar entiteta, naročito u FBiH gdje kantonalni prihodi nisu dovoljno prilagodeni odgovornostima i potrebama. Sistemu nedostaje transparentnost, a mnoge transakcije se vode van budžeta. Efikasnost fiskalnog sistema se odnosi na djelotvoronost preraspodjele sredstava u prilog održivog rasta i uravnoteženog razvoja. U ovom pogledu je važno da fiskalni sistem ojača jedinstveni ekonomski prostor na cijeloj teritoriji države. Na kraju treba još istači razlike u režimima socijalne zaštite (sa razlikama izmedu entiteta koje dosežu do 5 % brutoplate) i porez na platu koji je jasno potvrduje konstataciju o iskrivljennosti konkurencije izmedu preduzeća dva entiteta. Dvostruko oporezivanje, u slučaju određenih posrednih poreza, ali i potencijano dvostruko oporezivanje gradana BiH koji imaju prebivalište u jednom entitetu, a zaposleni u drugom, je druga prepreka u integraciji ekonomskog prostora.