EL CATASTRO Y EL PLANEAMIENTO URBANO EN EL PERU

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2014 INGENIERÍA DE VALUACIONES 1

INGENIERÍA DE VALUACIONES 2


EL CATASTRO Y EL %LANEAMIENTO URBANO EN EL %ER'


CONTENI"O & La c!(c!(-!$ !$aci aci.( .( u/a( u/a(aa e( el el %e0 %e0 1& %i(c %i(cipa ipales les p!/le p!/le$as $as u/a u/a(!s (!s 2& Situaci Situaci.( .( del del catast catast! ! e( el el %e0 %e0 3& El catast catast! ! c!$! c!$! s!p!te s!p!te -i(a(cie! -i(a(cie! de la ciudad 4& Rele5a(cia Rele5a(cia del catast catast! ! e( el pla(ea$ pla(ea$ie(t! ie(t! u/a(! 6& Su7ee(cias Su7ee(cias paa el ap!5ec8a$i ap!5ec8a$ie(t! e(t! del del catast! catast! u/a(! u/a(! e( el pla(ea$ie(t! de las ciudades del %e0

EL CATASTRO Y EL %LANEAMIENTO URBANO EN EL %ER'


El tema del catastro urbano en muchas ciudades de nuestro país, es un tema todavía desentendido. Generalmente son realizados con el propósito, muchas veces veces cuesti cuestiona onable ble,, de únicam únicament ente e increme incrementa ntarr la recauda recaudació ción n por impuest impuesto o predial; en otras, porque lo establece el marco legal y normativo vigente, sin realizar un previo análisis para que va a ser utilizado ó si es positiva la evaluación costo  bene!icio, y; lo que es peor, en muchas municipalidades peque"as del país, todavía se con!unde al catastro urbano con el plan urbano. #or otro lado, en las últimas d$cadas, la !ormulación de planes urbanos y la elaboraci ación de catast astros ros urb urbanos en el #erú erú han recorri rrido cami aminos independientes; mientras que los primeros preocupados !undamentalmente por esquematizar y reglamentar la zoni!icación de los usos del suelo y el sistema vial, sin sin cons consid idera erarr aspec aspecto toss como como la propi propied edad ad y renta rentabi bililidad dad del del suelo suelo,, y; los los segundos, con una visión netamente !iscalizadora y aplicable principalmente a ciudades donde, por los niveles de desarrollo urbano, es rentable su e%ecución. En el presente documento, se pretende relevar las in!ormaciones provenientes del catastro urbano para ser utilizadas en el me%or conocimiento, tratamiento de los problemas urbanos de las ciudades del #erú; así como !ormular planteamientos para en!rentarlos. &on este propósito se ha realizado un análisis de la con!ormación urbana y clasi!icación general de centros urbanos' en el #erú, para luego identi!icar los prin princi cipa pale less prob proble lema mass por por nive nivele less de ciud ciudad ades es.. En una una segu segund nda a part parte, e, revisaremos la situación general del catastro en el #erú, resaltando la situación del catastro urbano y su relevancia como soporte !inanciero y en la plani!icación urbana. (ina (inalm lment ente, e, y como como aport aporte e del del prese present nte e docum document ento, o, brin brinda darem remos os algu algunas nas sugerencias para el aprovechamiento del catastro en el planeamiento urbano, lo que esperamos contribuya a poner el tema del catastro urbano en el debate y INGENIERÍA DE VALUACIONES 5

crear la necesidad de articularlo a otros sistemas de in!ormación, que nos permitan prever y orientar las decisiones en el permanente proceso de urbanización de nuestras ciudades.

& LA CONFORMACI9N URBANA EN EL %ER' )e estima que en el presente a"o, la población urbana en el #erú sea apro*imadamente del orden del +-. Esta se ubica pre!erentemente en la &osta, que alberga el +-; en la sierra alcanza el ''- y; en la selva apenas el - de la población urbana nacional. &on el a!án de poder esquematizar las proporciones de centros urbanos en el #erú, a !in de dimensionar la comple%idad y las necesidades de regulación, intervención o provisión de in!raestructura y servicios, nos hemos atrevido a realizar una clasi!icación que considera tres criterios !undamentales que caracterizan los niveles de centros urbanos en el país/ volumen de población, niveles de dinamismo económico y, niveles de servicio. 0sí podemos caracterizar a los distintos niveles de centros urbanos/

a Áea Met!p!lita(a Li$a;Calla!&


&onsiderada la primera 1etrópoli 2acional, sus características urbanas son particulares y únicas en todo el territorio nacional, alberga apro*imadamente al 3 - de la población total del #erú, más del 3 - de la #E0 nacional y concentra la mayor cantidad de servicios administrativos, sociales y de saneamiento del país.

/ Áeas Met!p!lita(as < capitales de "epata$e(t! 2os re!erimos a las tendencias a la metropolización que se advierten alrededor de algunas de las ciudades más importantes del país. 4as áreas metropolitanas, se recuerda, son los espacios geo5económicos de!inidos !uncionalmente a partir de un centro principal o centro metropolitano que por su gran contenido poblacional y por sus actividades 6sociales; económicas; laborales político administrativas; culturales y de miscelánea7; así como por sus niveles de equipamiento, servicios y comportamientos de mercados, e%erce una !uerte y constante in!luencia sobre otros espacios y ciudades o asentamientos 6urbanos y rurales7 con los cuales intercambia intensamente personas, bienes, servicios, in!ormación. 4a población 1etropolitana está compuesta por la correspondiente interrelación al &entro 1etropolitano #rincipal y la de los centros urbanos y asentamientos rurales subordinados. 8na apreciación de los tama"os poblacionales según el censo de INGENIERÍA DE VALUACIONES 7

9:: y notorias tendencias al comportamiento metropolitano de algunas áreas urbanas, permite identi!icar como posibles áreas metropolitanas a ciudades mayores de '3,333 habitantes/ 0requipa, ru%illo, &hiclayo, &himbote, ale recordar que los procesos geo5económicos como la in!ormación de espacios metropolitanos y regionales no se subordinan necesariamente a la demarcación político administrativa, que es esencialmente estática. 0 di!erencia de la organización administrativa, la ?1etropolitazación@ obedece a procesos muy dinámicos, mucho más con!orme evolucionan en un desarrollo, incorporando progresivamente a su in!luencia mayores espacios, en una tendencia, que, sin embargo, di!ícilmente podría de!inirse únicamente en t$rminos de votación popular, muy a pesar de nuestra innegable vocación democrática.

c Ciudades

I(te$edias&

)on aquellas ciudades que siguen una tendencia a con!ormar áreas metropolitanas; están entre los 933,333 y '3,333 habitantes; su #E0 está INGENIERÍA DE VALUACIONES 8

dedicada !undamentalmente a actividades terciarias yAo a actividades ligadas a la agricultura o agro5industria. )u con!ormación generalmente está dada por dos o tres distritos y e*isten grandes demandas por la con!ormación de otros distritos. ienen altas tasas de crecimiento poblacional y entre estas están/ alara, )ullana, &a%amarca, Buliaca, acna, #uno, =ca,
4as ciudades intermedias presentan características económicas y sociales e*presivas de las condicionantes de su evolución, de las relaciones urbano5rurales en el tiempo y el espacio; y de sus potencialidades como mercado y como productoras de bienes y servicios con sus relaciones con otras ciudades de su sistema y del área rural. 4o que caracteriza a estas ciudades en cuanto a la gestión urbana responde a la descripción ya hecha anteriormente. 4os problemas son similares entre unas y otras, y si e*isten di!erencias, resultan de las dinámicas que aceleran o retardan INGENIERÍA DE VALUACIONES 9

los procesos, o de las magnitudes poblacionales y la naturaleza del sustento económico, y aún de las e*igencias y posibilidades debidas a las particularidades ecológicas. En el caso de las ciudades costeras, por e%emplo, e*iste una disponibilidad de tierras eriazas como alternativa al uso urbano, que en cambio, no e*isten en el área andina, lo cual está indicando !ormas di!erentes en la conducción de la e*pansión urbana. En el caso de las ciudades intermedias, resulta importante una gestión agresiva que procure a la implementación de sistemas de regulación del suelo que viabilice el ordenamiento urbano y la competitividad en calidad de centros político5 administrativos, intermediación entre la 1etrópoli 2acional y los asentamientos menores del medio rural; actividades productoras de bienes y servicios diversos; captación de contingentes migratorios; prestación de servicios !inancieros; mercado para la producción agrícola regional; di!usión tecnológica, etc.

d Ciudades Me(!es& )on las más comunes en el territorio nacional; albergan de '3,333 a 933,333 habitantes; su #E0. está dedicada generalmente a actividades terciarias, e*isten un gran nivel de desempleo y su población está con!ormada generalmente por adultos, mayores de C3 a"os y %óvenes menores de '9 a"os, lo que indica la emigración de población en edad de traba%ar, debiendo trasladarse a ciudades de mayor nivel y dinamismo para conseguir empleo. 0simismo estas ciudades son las que relativamente requieren los mayores servicios asistenciales tanto para la ni"ez como para las personas de la tercera edad. Entre estas ciudades están/ 2azca, &araz, 1ollendo, 1anta, Buan%uí, 1oquegua, 1oyobamba, #aita, Bau%a, etc.


e Ce(t!s %!/lad!s Me(!es& )e denominan así a asentamientos humanos que van hasta los '3,333 habitantes, pero que su mayoría albergan de 9,333 a ,333 habitantes. Estos centros poblados generalmente tienen una !unción de servir de residencia a la población dedicada a la actividad agrícola y de pesca !undamentalmente, sus niveles de servicios son elementales y por su naturaleza !orman parte de un sistema mayor de ciudades, dependiendo permanentemente de un centro urbano de mayor nivel. Generalmente están con!ormados por ámbitos urbanos5rurales, lo que debe ser considerado en sus procesos de demarcación territorial político5administrativo.

1& %RINCI%ALES %ROBLEMAS URBANOS 8na característica general de la problemática urbana en el #erú es el acelerado crecimiento de las mayores ciudades del país, que ha traído como consecuencia la aparición de crecimientos urbanos desordenados; la especulación con la tierra urbanizable; el encarecimiento de la vivienda; la tugurización en grandes sectores de la ciudad; al mismo tiempo, la incapacidad de proveer, en la cantidad y calidad INGENIERÍA DE VALUACIONES 11

necesaria, los servicios de agua, desagDe y transporte; así como de in!raestructura y equipamiento para la educación, salud y recreación; la degradación del medio ambiente y ocupación de zonas de alto riesgo ante desastres naturales, entre otros. 1ientras que en algunas ciudades principales, en plena zona del casco central, crecen los tugurios y los barrios decadentes, en otras zonas urbanas se da un crecimiento horizontal con muy ba%a densidad, tanto en !orma de ?asentamientos marginales@ como de urbanizaciones. Esto es per%udicial, tanto por la utilización de áreas agrícolas, como por la e*tensión y dispersión de servicios básicos y del equipamiento social, elevándose así, innecesariamente, los costos para la economía de la ciudad en su con%unto. Especí!icamente trataremos de puntualizar algunos problemas institucionales, sociales, económicos y ambientales, que son comunes, según los niveles de ciudades o centros urbanos clasi!icados anteriormente.

E( el =ea $et!p!lita(a de Li$a < Calla!: 5

4a desarticulación política administrativa y descoordinación de los órganos del Gobierno #rovincial de 4ima con el Gobierno #rovincial del &allao y con las grandes áreas que se han desarrollado alrededor del área central metropolitana.

5

=ncremento de la e*trema pobreza, tanto en el centro de la ciudad como en los bolsones peri!$ricos a la misma y; la inseguridad ciudadana que en los últimos a"os ha llegado a records de estadísticas.

5

4a in!ormalidad del desarrollo económico local, que di!iculta la organización y ordenamiento de las actividades en la ciudad y, por otro lado, no

5

contribuye al !inanciamiento de la misma. 4a degradación y contaminación ambiental producto de la inapropiada ubicación de actividades industriales, el caos del tránsito en la ciudad, entre otras causas. 0sí, mismo, 4a e*pansión urbana responde principalmente a


los intereses de los especuladores del suelo más que a una política concertada en !unción a las necesidades reales y a la consideración de áreas de reserva ambiental.

E( las =eas $et!p!lita(as: 5

=ncapacidad para la organización y control o monitoreo de la gestión urbana, convirti$ndose los gobiernos locales en organismos burocratizados sin

capacidades

para

!acilitar los

procesos

urbanos

t$cnica

y

concertadamente, con la participación de los actores de la sociedad civil. 5

0gudización de la pobreza, por la inequidad en la distribución de los bene!icios de las inversiones públicas y la !alta de políticas !iscales !uertes. 0sí como la desorganización de los usos del suelo urbano por no contar con mecanismos e!icaces de ordenamiento territorial y urbano.

5

0lto d$!icit de inversión para in!raestructura/ agua, alcantarillado, desagDe, pistas, veredas, transporte, equipamiento urbano, etc. )egún estudios del =nstituto #eruano de Economía los montos requeridos para in!raestructura de servicios públicos alcanza la tercera parte del #F= del '33C y el +- de estas demandas se encuentran en !uera de 4ima 1etropolitana.


5

4a consolidación urbana en áreas de riesgo ante desastres producidos por !enómenos naturales, por el crecimiento acelerado, la !alta de regulación del suelo y la descoordinación con los operadores de servicios públicos, que !acilitan habilitaciones en áreas de alto riesgo.

E( las ciudades i(te$edias 5

esin!ormación yAo incapacidad para la gestión urbana, entendida $sta como la !unción de plani!icar, organizar, e%ecutar y monitorear. )on las ciudades cuyos gobiernos locales generalmente encargan los procesos de plani!icación urbana a entidades centralizadas del Estado yAo a consultorías privadas, sin involucrarse en ellos. Hazón por la cual generalmente los planes terminan en solo documentos.

5

$biles procesos de desarrollo económico local. 4as iniciativas de desarrollo económico son aisladas y no cuentan con un soporte de in!ormación de mercados y !acilitación en los procesos de !ormalización y o encadenamiento productivo.


5

Escasa inversión para in!raestructura/ agua, alcantarillado, desagDe, pistas, veredas, equipamiento urbano, etc. #rincipalmente en el sector público debido a os ba%os recursos del gobierno local y a los ba%os niveles de recaudación !iscal.

5

&recimiento urbano indiscriminado sobre áreas agrícolas, disminuyendo los potenciales de desarrollo local. El crecimiento de estas ciudades es básicamente horizontal, y no siempre responden a necesidades reales de e*pansión urbana, mucho se debe a la especulación de la tierra para incrementar plusvalías, lo que reduce signi!icativamente las áreas productivas.

E( las ciudades $e(!es 5

1unicipios d$biles, sin recursos importantes, y no cuentan con capacidades de gestión urbana.

5

4ocalidades donde predominan los servicios administrativos y sociales, economía estancada, sin iniciativas de desarrollo económico local. En algunas localidades como balnearios, tienen cierto dinamismo económico pero es temporal.

5

=n!raestructura elemental, antigua y sin mantenimiento, con gran vulnerabilidad a ser a!ectadas por !enómenos naturales.

E( l!s ce(t!s p!/lad!s $e(!es 5

2o tienen desarrollo propio, dependen de una ciudad o sistema urbano mayor, por lo que solamente se realizan actividades de residencia y administrativas mínimas.

5

&uentan con in!raestructura mínima y en mal estado.


2& SITUACI9N "EL CATASTRO EN EL %ER' El antecedente más remoto del catastro en el #erú !ue cuando en 9I se encargó a las 1unicipalidades la !ormación de catastros y la reunión de toda clase de datos estadísticos. #osteriormente, ya en 9:C' se dispuso que el epartamento de &atastro 2acional de la )uperintendencia General de &ontribuciones, tuviera a su cargo la #lanoteca 2acional, que estaba integrada por todos los planos públicos de predios rústicos y urbanos levantados en el territorio nacional. En 9:C, la J!icina 2acional de #laneamiento y 8rbanismo trans!irió temporalmente a la irección General de Hegistros #úblicos su #lanoteca 2acional con un )istema de archivos con tar%etas y documentación de cada propiedad inmueble de la Gran 4ima. En 9: mediante el ecreto )upremo 2o. CC5< se dispuso que cada provincia tuviera un catastro independiente, subdividido por distritos y dotado de los índices al!ab$ticos necesarios para encontrar con !acilidad el asiento correspondiente a un predio determinado o los relativos a todas las propiedades que tuviera en la provincia una misma persona. INGENIERÍA DE VALUACIONES 16

En la $poca de la He!orma 0graria se creó dentro del 1inisterio de 0gricultura la irección 2acional de &atastro Hural. )obre la base de esta irección se !ormó en 9:: el #E. &omo no e*istía en el país la cartogra!ía que se requería, esta entidad tuvo que en!rentar el problema de realizar sus propios levantamientos.

0 su turno, la creación y regulación de los programas de concesiones mineras y de catastro minero se otorgó al Hegistro #úblico de 1inería mediante la 4ey 2o. '9+, labor que !ue consolidada con la publicación en 9:: de la 4ey 2o. '9, 4ey de &atastro 1inero 2acional. #uede apreciarse que tradicionalmente, el catastro en el #erú ha mantenido de manera independiente tres )ub5)istemas &atastrales/ el 8rbano, el Hural y el 1inero. anto el catastro rural como el catastro minero han sido administrados por el gobierno central, a trav$s del #E el primero; y, del =nstituto 2acional de &oncesiones y &atastro 1inero 6=20&&7, el segundo, debi$ndose resaltar que ambas instituciones han desarrollado, en los últimos a"os, una importante labor utilizando tecnología de punta. En la actualidad el catastro urbano es competencia de las municipalidades del país, sin embargo, en los últimos a"os, la &omisión de INGENIERÍA DE VALUACIONES 17

(ormalización de la #ropiedad =n!ormal &J(J#H= ha desarrollado una base geográ!ica para pueblos %óvenes y urbanizaciones populares, incorporando en la misma cerca de un millón de predios urbanos. El problema se presenta cuando se toma conciencia que los catastros parciales e*istentes no se encuentran aún interrelacionados, y esto se debe a que en los últimos a"os se ha priorizado en primer lugar, el levantamiento del catastro rural, habi$ndose titulado y registrado alrededor de 9K933,333 predios rurales; y, en segundo lugar, el área urbana del sector denominado in!ormal, en la que se ha titulado y registrado un estimado de 9K333,333 de predios urbanos. 0sí mismo, el catastro minero tiene registradas prácticamente el 933 - de las concesiones mineras. 2o se ha dado, sin embargo, el mismo tratamiento para el caso del área urbana !ormal, en la que se han dado soluciones parciales en algunas ciudades, quedando pendiente de e%ecutar el catastro de esta área para su incorporación al )istema &atastral. El problema principal es el catastro urbano municipal que se encuentra disgregado, regulado por una pro!usa y diversa normatividad sobre la materia, sin que e*ista un único ente regulador de la misma. En los 1unicipios, además, la in!ormación catastral no se usa para !ines prediales y la que actualmente se utiliza para esta !inalidad, es la que se obtiene de las propias declaraciones %uradas de los propietarios, las que, en la mayoría de los casos, no concuerdan con la realidad, agravándose el problema por el alto grado de omisión a la declaración que e*iste en el #erú. #or otro lado, las o!icinas catastrales municipales no cumplen su misión, salvo algunas e*cepciones.


EL CATASTRO URBANO EN EL %ER' •

El tema del catastro urbano en muchas ciudades de nuestro país, es un tema todavía desentendido. Generalmente son realizados con el propósito, muchas veces cuestionable, de únicamente incrementar la recaudación por impuesto predial; en otras, porque lo establece el marco legal y normativo vigente, sin realizar un previo análisis para que va a ser utilizado, y; lo que es peor, en muchas municipalidades peque"as del país, todavía se con!unde al catastro urbano con el plan urbano. #or otro lado, en las últimas d$cadas, la !ormulación de INGENIERÍA DE VALUACIONES 19

planes urbanos y la elaboración de catastros urbanos en el #erú han recorrido caminos

independientes;

mientras

que

los

primeros

preocupados

!undamentalmente por esquematizar y reglamentar la zoni!icación de los usos del suelo y el sistema vial, sin considerar aspectos como la propiedad y rentabilidad del suelo, y; los segundos, con una visión netamente !iscalizador ay aplicable principalmente a ciudades donde, por los niveles de desarrollo urbano, es rentable su e%ecución. En el presente ensayo, se pretende relevar las in!ormaciones provenientes del catastro urbano para ser utilizadas en el me%or conocimiento, tratamiento de los problemas urbanos de las ciudades del #erú; así como !ormular planteamientos para en!rentarlos. Hevisaremos la situación general del catastro en el #erú, resaltando la situación del catastro urbano y su relevancia en la plani!icación urbana. (inalmente, brindaremos algunas sugerencias para el aprovechamiento del catastro en el planeamiento urbano, lo que esperamos contribuya a poner el tema del catastro urbano en el debate y crear la necesidad de articularlo a otros sistemas de in!ormación, que nos permitan prever y orientar las decisiones en el permanente proceso de urbanización de nuestras ciudades. #H=2&=#04E) #HJF4E10) 8HF02J) 8na característica general de la problemática urbana en el #erú es el acelerado crecimiento de las mayores ciudades del país, que ha traído como consecuencia la aparición de crecimientos urbanos

desordenados;

la especulación con

la tierra urbanizable; el

encarecimiento de la vivienda; la tugurizarían en grandes sectores de la ciudad; al mismo tiempo, la incapacidad de proveer, en la cantidad y calidad necesaria, los servicios de agua, desagDe y transporte; así como de in!raestructura y


marginales@ como de urbanizaciones. Esto es per%udicial, tanto por la utilización de áreas agrícolas, como por la e*tensión y dispersión de servicios básicos y del equipamiento social, elevándose así, innecesariamente, los costos para la economía de la ciudad en su con%unto. Especí!icamente trataremos de puntualizar algunos problemas institucionales, sociales, económicos y ambientales, que son comunes, según los niveles de ciudades o centros urbanos/ 4a desarticulación política administrativa y descoordinación de los órganos del Gobierno #rovincial y con las grandes áreas que se han desarrollado alrededor del área central de la ciudad. =ncremento de la e*trema pobreza, tanto en el centro de la ciudad como en los bolsones peri!$ricos a la misma y; la inseguridad ciudadana que en los últimos a"os ha llegado a records de estadísticas. 4a in!ormalidad del desarrollo económico local, que di!iculta la organización y ordenamiento de las actividades en la ciudad y, por otro lado, no contribuye al !inanciamiento de la misma. 4a degradación y contaminación ambiental producto de la inapropiada ubicación de actividades industriales, el caos del tránsito en la ciudad, entre otras causas. 0sí, mismo, 4a e*pansión urbana responde principalmente a los intereses de los especuladores del suelo más que a una política concertada en !unción a las necesidades reales y a la consideración de áreas de reserva ambiental. =ncapacidad para la organización y control o monitoreo de la gestión urbana, convirti$ndose los gobiernos locales en organismos burocratizados sin capacidades para !acilitar los procesos urbanos t$cnica y concertadamente, con la


participación de los actores de la sociedad civil 0gudización de la pobreza, por la inequidad en la distribución de los bene!icios delas inversiones públicas y la !alta de políticas !iscales !uertes. 0sí como la desorganización de los usos del suelo urbano por no contar con mecanismos e!icaces de ordenamiento territorial y urbano. 0lto d$!icit de inversión para in!raestructura/ agua, alcantarillado, desagDe, pistas, veredas, transporte, equipamiento urbano; etc. 4a consolidación urbana en áreas de riesgo ante desastres producidos por !enómenos naturales, por el crecimiento acelerado, la !alta de regulación del suelo y

•

la descoordinación con los operadores de servicios públicos, que !acilitan habilitaciones en áreas de alto riesgo. esin!ormación yAo incapacidad para la gestión urbana, entendida $sta como la !unción de plani!icar, organizar, e%ecutar y monitorear. )on las ciudades cuyos gobiernos locales generalmente encargan los procesos de plani!icación urbana a entidades centralizadas del Estado yAo a consultorías privadas, sin involucrarse en ellos. Hazón por la cual generalmente los planes terminan en solo documentos. $biles procesos de desarrollo económico local. 4as iniciativas de desarrollo económico son aisladas y no cuentan con un soporte de in!ormación de mercados y !acilitación en los procesos de !ormalización y o encadenamiento productivo. Escasa inversión para in!raestructura/ agua, alcantarillado, desagDe, pistas, veredas, equipamiento urbano, etc. #rincipalmente en el sector público debido a los ba%os recursos del gobierno local y a los ba%os niveles de recaudación !iscal. &recimiento urbano indiscriminado sobre áreas agrícolas, disminuyendo los potenciales de desarrollo local. El crecimiento de estas ciudades es básicamente horizontal, y no siempre responden a necesidades reales de e*pansión urbana, mucho se debe a la especulación de la tierra para incrementar plusvalías, lo que reduce signi!icativamente las áreas productivas. )=80&=L2 E4 &00)HJ E2 E4 #EH8. El antecedente más remoto del catastro en el #erú !ue cuando en 9I se encargó a las 1unicipalidades la !ormación de catastros y la reunión de toda clase de datos estadísticos. #osteriormente, ya en 9:C' se dispuso que el INGENIERÍA DE VALUACIONES 22

epartamento de &atastro 2acional de la )uperintendencia General de &ontribuciones, tuviera a su cargo la #lanoteca 2acional, que estaba integrada por todos los planos públicos de predios rústicos y urbanos levantados en el territorio nacional. En 9:C, la J!icina 2acional de #laneamiento y 8rbanismo trans!irió temporalmente a la irección General de Hegistros #úblicos su #lanoteca 2acional con un )istema de archivos con tar%etas y documentación de cada propiedad inmueble de la Gran 4ima. En 9: mediante el ecreto )upremo 2o. CC5< se dispuso que cada provincia tuviera un catastro independiente, subdividido por distritos y dotado de los índices al!ab$ticos necesarios para encontrar con !acilidad el asiento correspondiente a un predio

•

determinado o los relativos a todas las propiedades que tuviera en la provincia una misma persona .En la $poca de la He!orma 0graria se creó dentro del 1inisterio de 0gricultura la irección 2acional de &atastro Hural. )obre la base de esta irección se !ormó en 9:: el #E. &omo no e*istía en el país la cartogra!ía que se requería, esta entidad tuvo que en!rentar el problema de realizar sus propios levantamientos. 0 su turno, la creación y regulación de los programas de concesiones mineras y de catastro minero se otorgó al Hegistro #úblico de 1inería mediante la 4ey 2o. '9+, labor que !ue consolidada con la publicación en 9:: de la 4ey 2o. '9, 4ey de &atastro 1inero 2acional. #uede apreciarse que tradicionalmente, el catastro en el #erú ha mantenido de manera independiente tres )ub5)istemas &atastrales/ el 8rbano, el Hural y el 1inero. INGENIERÍA DE VALUACIONES 23

anto el catastro rural como el catastro minero han sido administrados por el gobierno central, a trav$s del #E el primero; y, del =nstituto 2acional de &oncesiones y &atastro 1inero 6=20&&7, el segundo, debi$ndose resaltar que ambas instituciones han desarrollado, en los últimos a"os, una importante labor utilizando tecnología de punta. En la actualidad el catastro urbano es competencia de las municipalidades del país, sin embargo, en los últimos a"os, la &omisión de (ormalización de la #ropiedad =n!ormal &J(J#H= ha desarrollado una base geográ!ica para pueblos %óvenes y urbanizaciones populares, incorporando en la misma cerca de un millón de predios urbanos. El problema se presenta cuando se toma conciencia que los catastros parciales e*istentes no se encuentran aún interrelacionados, y esto se debe a que en los últimos a"os se ha priorizado en primer lugar, el levantamiento del catastro rural, habi$ndose titulado y registrado alrededor de 9K933,333 predios rurales; y, en segundo lugar, el área urbana del sector denominado in!ormal, en la que se ha titulado y registrado un estimado de 9K333,333de predios urbanos. 0sí mismo, el catastro minero tiene registradas prácticamente el 933 -de las concesiones mineras 2o se ha dado, sin embargo, el mismo tratamiento para el caso del área urbana !ormal, en la que se han dado soluciones parciales en algunas ciudades, quedando pendiente de e%ecutar el catastro de esta área para su incorporación al )istema &atastral. El problema principal es el catastro urbano municipal que se encuentra disgregado, regulado por una pro!usa y diversa normatividad sobre la materia, sin que e*ista un único ente regulador de la misma.

•

En los 1unicipios, además, la in!ormación catastral no se usa para !ines prediales y la que actualmente se utiliza para esta !inalidad, es la que se obtiene de las propias declaraciones %uradas de los propietarios, las que, en la mayoría de los casos, no concuerdan con la realidad, agravándose el problema por el alto grado de omisión a la declaración que e*iste en el #erú. #or otro lado, las o!icinas catastrales municipales no cumplen su misión, salvo algunas e*cepciones.
permita integrar la denominada ?realidad urbana !ormal@ en un único sistema catastralnacional .HE4E>02&=0 E4 &00)HJ E2 E4 #402E01=E2J 8HF02J .)i de!inimos el catastro urbano como el censo de los bienes inmuebles de una ciudad para su correcta y actualizada identi!icación teniendo en cuenta sus aspectos !ísicos, %urídicos y económicos, nos quedaríamos solamente con el aspecto !iscal del mismo, pero siampliamos el concepto de catastro, además de lo dicho anteriormente, con el inventariocompleto de los mismos bienes inmuebles, veremos que la in!ormación suministrada por el catastro es tan variada y completa que es susceptible de ser utilizada por otros muchos !inesademás de los puramente !iscales. e con!ormidad con lo anterior es posible que se utilice solo para el cobro de impuestos, pero su utilización y más que su utilización, su aprovechamiento es de !ines múltiples, tales como/ planeamiento urbanístico, in!raestructura, medio ambiente, salud, educación, etc. )iempre debe solicitarse a quienes vayan a realizar un catastro urbano, que el mismo contengan los modelos y módulos necesarios para que sea multiuso. &on la in!ormación tan variada como la que se captura en el campo, en el registro, etc., es posible que esta sea utilizada para el mane%o estadístico de innumerables datos que !inalmente ayudarán a tener una radiogra!ía muy apro*imada a la realidad, permitiendo precisar los problemas urbanos de las ciudades. El catastro urbano es una entidad sumamente dinámica y comple%a. &omo consecuencia de esta comple%idad, el catastro generalmente es visto solamente como un instrumento recaudatorio y se de%an de lado todos los bene!icios potenciales derivados de una base de datos completa y con!iable, re!erenciada geoespacialmente.


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&

atastro urbano no es e*clusivamente impuesto predial, aunque sea la base con laque se nutre el impuesto predial. )in embargo no solo es eso, un catastro bien administradopuede apoyar en la planeación urbana, en el control de los servicios públicos, en laseguridad ciudadana, en la regulación de los usos del suelo, en el análisis del impactoambiental, distribución equitativa de bene!icios de la plusvalía, entre otros temas dedesarrollo urbano.#or otro lado e*iste la posibilidad de realizar análisis geoespaciales a"adiendo ocruzando in!ormación de otras bases de datos de organizaciones públicas, privadas, locales,regionales o nacionales. 8n catastro urbano e!icaz es una herramienta estupenda para latoma de decisiones, tanto para los gobiernos locales yAo municipalidades como para los vecinos o usuarios e*ternos. El catastro puede servir de base para estudios de mercado, ubicación de puntos de ventas, registro y control de redes de servicios privados, rutas de reparto, entre otros. 4a comple%idad de análisis que se pueden realizar a partir de la base de datos del catastro urbano no tiene límites; todos los análisis anteriores se pueden realizar en rangos de tiempo para realizar comparaciones y análisis de tendencias. 8no de los usos más inmediatos de datos catastrales es el relacionado con el planeamiento urbanístico, puesto que para el dise"o y INGENIERÍA DE VALUACIONES 26

realización de planes urbanos es condición imprescindible el conocimiento de la propiedad del suelo, así como el uso actual y la potencialidad del mismo para ser receptor de nuevos usos en !unción de las comunicaciones e*istentes y !uturas. 2o se puede hacer plani!icación si no se conoce el medio y la sociedad que se desenvuelve en ese medio. 4a plani!icación urbana generalmente está a cargo de los gobiernos locales y municipalidades, supone la elaboración de proyectos para asignar los usos del suelo, e incluye la me%ora de la calidad de vida. En el ámbito del planeamiento urbano tambi$n se consideran importantes los datos catastrales en el ordenamiento y revitalización de centros históricos y zonas de gran a!luencia de público como centros comerciales, plazas cívicas, etc. 4a utilización y mane%o de los mapas de uso, siendo estos la radiogra!ía de densi!icación y diversi!icación en la ubicación de actividades urbanas permitiría la regularización de las edi!icaciones y por consiguiente puede ser la base para la !ormulación de las normas de urbanismo, de!iniendo donde se puede construir tal o cual tipo de edi!icación. Jtro aspecto que !acilita los datos catastrales es la de!inición de límites entre municipios dentro de una ciudad y; sectores yAo barrios dentro de los municipios. Esto es posible debido a que los catastros urbanos tienen el registro de las características de todos

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los predios de la ciudad y se podría determinar cuál predio va a un sector o al otro. 4a sectorización en el planeamiento urbano es muy útil para la organización y distribución del equipamiento y los servicios básicos y !acilita el proceso de los presupuestos participativos. 4a in!ormación que aporta el catastro urbano es sumamente útil para la gestión de buena parte de las iniciativas que competen a los poderes públicos. #ueden citarse numerosos usos a los que se destina o puede destinarse la in!ormación catastral, tales como, el dise"o, e%ecución y gestión de in!raestructuras, como soporte para la plani!icación urbanística de nuestras ciudades, o como m$todo e!icaz para conocer la capacidad económica de los ciudadanos que aspiran a recibir ayuda pública por las más diversas causas 6vivienda, educación, salud, etc.7. (inalmente, buena parte de los procesos de INGENIERÍA DE VALUACIONES 27

plani!icación, e%ecución y control de numerosas competencias públicas que se dan en las ciudades pueden y deben ser me%oradas a partir de la implementación de un buen sistema de catastro urbano. E*isten muchas utilidades que se le pueden dar a los datos catastrales, que sin tener una relación directa con la recaudación, tienen una incidencia muy clara en el !ortalecimiento de la gestión municipal. )e pueden adelantar actividades en la que se utiliza in!ormación catastral para estadísticas de mil usos, tales como/ número de centros educativos y asistenciales en cada zona de la ciudad, análisis de distribución de los bene!icios de las plusvalías, inequidad en el acceso al suelo urbano y los servicios, etc. 0sí mismo se pueden realizar, por e%emplo, estudios de pobreza por sectores y barrios, donde se podrían elaborar mapas temáticos y !ormular investigaciones y conclusiones respectivas que aporten al desarrollo urbano de manera concreta. Es posible traba%ar programas de re!orestación, proyectos como de un cinturón ecológico para las ciudades; así mismo, regular la construcción en zonas de laderas, considerando las !recuentes a!ectaciones que su!ren la población asentadas en terrenos en alto riesgo en $pocas de lluvia. El catastro urbano, cuando incluye las áreas peri!$ricas a la ciudad nos permite regular la e*pansión de la misma, y; considerando que elabora áreas homog$neas, permite la opción de contribuir a la !ormulación de planes territoriales, ya que traba%a la in!ormación !ísica y económica geográ!icamente re!erenciada, convirti$ndose en una radiogra!ía de las ciudades y de las zonas rurales aleda"as.

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)8GEHE2&=0) #0H0 E4 0#HJ>E&<01=E2J E4 &00)HJ 8HF02JE2 E4 #402E01=E2J E 40) &=80E) E4 #EHM. (inalmente, despu$s de las consideraciones realizadas y conscientes que se pueden contemplar distintos aspectos concernientes al tema catastral, lo más importante y resaltante de esta presentación es plantear algunas sugerencias que permitirán relevar y poner a discusión la importancia y utilización del catastro en el planeamiento del desarrollo urbano considerando los problemas propios de cada INGENIERÍA DE VALUACIONES 28

nivel de ciudad o centro urbano/ El catastro urbano debe concebirse como la principal herramienta de in!ormación para la !ormulación y articulación de acciones de desarrollo urbano, merecería un sistema de gestión de in!ormación integrada y articulada, que si bien alimente de registros a los di!erentes gobiernos locales involucrados $ste tenga una visión y mane%o integral. 2o se avanza mucho si tenemos grandes di!erenciales de calidad de in!ormación entre uno y otro distrito involucrado en el mismo ámbito y dinamismo urbano. 4os problemas y soluciones de un distrito obedecen e in!luyen en las situaciones del otro. En el área metropolitana de las ciudades las in!ormaciones del catastro urbano se podrían utilizar principalmente en/ 4a identi!icación, caracterización y tendencias de las áreas de pobreza en la ciudad, permitiendo la de!inición más precisa de políticas y acciones articuladas, para la reducción de los niveles de con!licto social basados en el mane%o del suelo y la provisión de equipamiento y servicios urbanos. 4a localización de zonas de !ocalización de la delincuencia y pandilla%e, lo que ayudaría a las municipalidades y a la #olicía 2acional a la prevención de delitos y; a una me%or programación, distribución y optimización de recursos, contribuyendo así a la seguridad ciudadana en la ciudad. El registro de las áreas de concentración de las actividades económicas in!ormales y la !ormulación de estrategias de reordenamiento y !ormalización, con la !inalidad de me%orar la organización de los usos del suelo en la gran ciudad e; incrementar la recaudación !iscal. 4a identi!icación de áreas propicias para la e*pansión urbana de la ciudad, de acuerdo a necesidades reales; evitando la especulación del suelo y, principalmente, garantizando la reserva de áreas de protección ambiental.

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En las áreas metropolitanas del país se podrían utilizar principalmente en/ 4a sectorización y organización de las ciudades por áreas homog$neas, promoviendo la participación y !iscalización de la ciudadanía en la gestión pública, pero por ob%etivos y metas comunes, que incentive su colaboración con los órganos de gobierno local. En la implementación de una política !iscal selectiva y localizada, que permita una me%or distribución de cargas y bene!icios de las INGENIERÍA DE VALUACIONES 29

plusvalías generadas por la inversión pública, promoviendo el aliviar los niveles de e*trema pobreza urbana. El incremento considerable de la recaudación del impuesto predial a los inmuebles donde se desarrollan actividades económicas de alta rentabilidad, a !in de que estos recursos sean destinados como soporte !inanciero para la inversión en in!raestructura de saneamiento, transporte, etc., disminuyendo los altos d$!icits actuales que se dan en este nivel de ciudades. 4a identi!icación y caracterización precisa de instalaciones e inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo ante !enómenos naturales, y alternativas de tratamiento yAo ubicación, permitiendo la !ormulación de acciones viables de prevención y mitigación. 4os requerimientos del catastro urbano para las áreas metropolitanas, en muchos casos tambi$n son aplicables para las ciudades intermedias del país; sin embargo, en este ámbito se podría sugerir la utilización de datos catastrales además, para/ (uente de in!ormación para el análisis de mercado para los actores económicos, permitiendo la !acilitación de los procesos de desarrollo económico local, !ormalización y encadenamiento productivo. 4a protección de las áreas agrícolas y de potencial productivo que generalmente bordean este nivel de ciudades; así mismo, nos permitiría precisar políticas de densi!icación urbana, !renando el e*agerado crecimiento horizontal que incrementa las demandas de in!raestructura de servicios in%usti!icadamente. En las ciudades menores, no e*isten muchas e*pectativas de incremento del impuesto predial para el !inanciamiento de las mismas; sin embargo, los datos de un catastro urbano podrían ser utilizados para/

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El saneamiento de la propiedad inmueble. El establecimiento de rutas y circuitos de recolección de desechos sólidos. #lani!icación y programación de servicios sociales y administrativos. 4a distribución y mantenimiento de redes y cone*iones del servicio público, entre otros. #rogramas de prevención y mitigación de riesgos ante !enómenos naturales. (inalmente, los centros poblados menores son muy poco lo que pueden obtener de un catastro urbano, !undamentalmente los datos registrados les serviría para la regularización y saneamiento de la INGENIERÍA DE VALUACIONES 30

propiedad inmueble y para la !ormulación y e%ecución de proyectos de me%oramiento urbanísticos muy puntuales.

O7a(i>aci.( ad$i(istati5a del Catast! iversas entidades de la 0dministración General del Estado e%ercen competencias catastrales, Jrganismo

las de

cuales

(ormalización

de

pasamos la

a

#ropiedad

=n!ormal

detallar. 6&J(J#H=7

&J(J#H= es un organismo adscrito al 1inisterio de >ivienda, que actúa como órgano t$cnico de asesoramiento de las municipalidades, en materia de saneamiento de la propiedad predial. #ara tal e!ecto, suscribe los convenios respectivos con los gobiernos locales, en virtud a lo dispuesto en el artículo +: de la 4ey '+:+', 4ey Jrgánica de 1unicipalidades, del ' de mayo de '33 y artículo +

de

la

4ey

2NO

'II+,

del

9

de

marzo

de

'33.

En el marco de las atribuciones e%ercidas para !ormalizar la propiedad in!ormal ha levantado un &atastro respecto a las zonas donde e*istían asentamientos INGENIERÍA DE VALUACIONES 31

humanos y demás posesiones u ocupaciones in!ormales, en cuya !ormalización ha intervenido.

Hecientemente, mediante ecreto )upremo 2NO 335'33+5>=>=E20, del '9 de !ebrero, &J(J#H= ha absorbido por !usión al #royecto Especial de itulación de ierras y &atastro Hural 6#E7 y, por tanto, ha asumido, entre otros, la labor de !ormar y mantener el &atastro rural del país, !unción que será traspasada gradualmente a las municipalidades. En e!ecto, según el artículo + inciso 9.' de la citada 4ey Jrgánica de 1unicipalidades, se ha atribuido a los gobiernos locales la !unción de generar y administrar el &atastro rural. 4a )uperintendencia 2acional de los Hegistros #úblicos 6)820H#7 Jrganismo público descentralizado del 1inisterio de Busticia que tiene la !unción principal de plani!icar, organizar, normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de los actos y derechos en el Hegistro de #redios y demás Hegistros que con!orman el )istema 2acional de los Hegistros #úblicos 6)=20H#7, en virtud de la 4ey 2NO '.

En virtud a la citada 4ey 'I':C, la )820H# preside el &onse%o 2acional de &atastro, ente rector del )istema 2acional =ntegrado del &atastro, y e%erce la !unción de )ecretaría $cnica de dicho )istema realizando, entre otras, la !unción de coordinar, asesorar, supervisar y evaluar las actividades relacionadas a la generación y administración de la in!ormación catastral de los predios que e%ecutan las entidades públicas que integran el aludido )istema.


El =nstituto 2acional de &oncesiones y &atastro 1inero 6=20&&7 El =20&& es un organismo dependiente del 1inisterio de Energía y 1inas, que e%erce la !unción de !ormación y mantenimiento del P&atastro minero nacional, en virtud al ecreto 4egislativo 2NO 993, del 9' de %unio de 9:I9, en concordancia con el ecreto )upremo 2NO 33'5'335E1, del ' de enero. =nstituto 2acional de Hecursos 2aturales 6=2HE207 El =2HE20 es un organismo que depende del 1inisterio de 0gricultura y que constituye el ente rector del )istema 2acional de áreas 2aturales #rotegidas. iene entre otras !unciones, la de administrar el P&atastro o!icial de las áreas 2aturales #rotegidas, según lo normado en el artículo I de la 4ey 2NO 'IC, del 3 de %unio de 9::+.

1inisterio de >ivienda, &onstrucción y )aneamiento 61>&)7 El 1inisterio de >ivienda, &onstrucción y )aneamiento viene e%erciendo una labor normativa y de asistencia t$cnica para la elaboración y mantenimiento del &atastro urbano a cargo de las municipalidades, al amparo de la ercera isposición (inal del Heglamento de 0condicionamiento erritorial y esarrollo 8rbano, aprobado por ecreto )upremo 2NO 3'+5'335>=>=E20, del 3 de octubre. En este sentido, mediante Hesolución 1inisterial 2NO 95'335>=>=E20, del 9de %unio, el aludido ministerio aprobó las normas t$cnicas y de gestión reguladoras del &atastro urbano municipal. )uperintendencia de Fienes 2acionales 6)F27 4a )F2 es un organismo del 1inisterio de >ivienda, &onstrucción y )aneamiento, encargado de reunir la in!ormación administrativa, legal t$cnica, geográ!ica y catastral relativa a los bienes de propiedad estatal, a trav$s del )istema 2acional de =n!ormación de Fienes de #ropiedad Estatal 6)=20F=#7,de con!ormidad con el ecreto )upremo 2NO 9C5'3395E(, en concordancia con el ecreto )upremo 2NO 33C5'33+5 >=>=E20, del 9+ de !ebrero. INGENIERÍA DE VALUACIONES 33

0nte la ausencia de un &atastro debidamente desarrollado de ámbito nacional, la )F2 viene realizando el levantamiento catastral de los predios de propiedad estatal, al que denominan P&atastro de la #ropiedad Estatal. Entidades de la 0dministración 4ocal 4a 4ey '+:+', 4ey Jrgánica de 1unicipalidades, del ' de mayo de '33, a trav$s de su artículo + inciso 9.' ha atribuido a las C9 E4 &00)HJ E2 E4 #EH8, 0>02&E) Q 28E>0) E)H0EG=0). )e trata de una base de datos en la que se registran los derechos mineros. 4a legislación peruana lo denomina P &atastro y a e!ectos de mostrar una visión completa de la problemática catastral se ha comprendido al &atastro minero; sin embargo, en estricto, no es un &atastro, pues no tiene como unidad de traba%o a la parcela sino a la representación de derechos mineros. )imilar situación se presenta con esta base de datos que registra áreas naturales protegidas y no parcelas. ado que esa base de datos contiene in!ormación sólo de los inmuebles estatales, no es e*acto denominarla &atastro; no obstante se ha comprendido dicho inventario, a e!ecto de tener una visión completa de la problemática catastral. 4a !unción de !ormación y mantenimiento del &atastro urbano y rural. Freve descripción de los &atastros e*istentes En el #erú e*isten varios &atastros en desarrollo, que se puede identi!icar de la siguiente !orma/

5 #or el tipo de predio que contiene 6predio urbano o rural7 cabe distinguir el &atastro de ámbito rural y urbano, administrado por &J(J#H= y las municipalidades. 5 En atención al alcance del &atastro tenemos aquellos de alcance nacional, administrados por &J(J#H=, =20&& e =2HE20 y los de ámbito local gestionados por las municipalidades. Estos &atastros han actuado como compartimientos estancos desarticulados entre si, sin e!icaces mecanismos de coordinación y colaboración, generándose distintos estándares, procesos t$cnicos, sistemas cartográ!icos e in!ormáticos que ha dado lugar a in!ormación catastral no uni!orme e inconsistente, a nivel nacional.


Mac! le7al El marco legal que regula la organización, !unciones y los procesos de las entidades catastrales resulta !rondoso y disperso lo cual ha di!icultado la generación

de

adecuadas

relaciones

de

coordinación

y

colaboración

interinstitucional. el entramado institucional y normativo se aprecia que los gobiernos de turno no han mane%ado una única y permanente concepción del &atastro. 02GE4=&0 1. #JH=44J (4JHE). En t$rminos generales, la 4ey 2NO '+:+' distingue dos tipos de municipalidades/ provinciales y distritales, a las cuales les atribuye competencias e*clusivas y compartidas en distintas materias. 4a municipalidad provincial e%erce su competencia sobre el territorio de la respectiva provincia y distrito del cercado y la distrital sobre el territorio del distrito 6artículo 7. &J(J#H=, Estudio de #re!actibilidad/ #royecto de &onsolidación de los erechos de #ropiedad, 4ima, enero '33, pág. 9++, !echa de consulta/ .3:.'33, disponible desde =nternet/ RRR.co!opri.gob.peApcdpi.asp. En el citado documento de traba%o con!irmando lo e*puesto se se"ala/ PSTUlas instituciones involucradas generan iniciativas aisladas para atenderlos, muchas veces

incompatibles

entre

sí

como

ha

sucedido

con

el

catastro.

Este ha sido desarrollado por diversas instituciones, sin estándares comunes, por lo que sus catastros no son compatibles y para atender problemas como $ste, el Estado debe crear políticas integrales que ordenen el sector  0lumnos del V=== &urso sobre 8sos y 0plicaciones del &atastro, PGestión estrat$gica del &atastro en #aíses de 4atinoamericanos, &A&atastro núm. 3, '33C, pág. 9C. 6:7 &J(J#H=, op. cit. pag. 9+3. En el citado traba%o de investigación, sustentando lo e*presado, se mani!iesta lo siguiente/ Pel marco legal e institucional de asignación de tierras, saneamiento !ísico5legal, registro y catastro de las propiedades se caracteriza por su !alta de continuidad, por la participación de diversos actores, y por duplicidades, vacíos y cruces de !unciones entre los mismos6STU7Esta situación genera con!lictos de competencias y problemas de INGENIERÍA DE VALUACIONES 35

coordinación interinstitucionales en la asignación y de!ensa de los derechos de propiedad, que resultan ser una de las causas más importantes de las di!icultades para el acceso a la !ormalidad y la permanencia en la misma por parte de los pobladores. 0demás, la gestión y administración de recursos del Estado resulta ine!iciente y los pobladores perciben un ambiente con!uso, que no les permite identi!icar claramente a qu$ institución deben dirigirse a &J(J#H=, op. cit., pág. 9:. En dicha publicación se se"ala/ Psumado a la e*istencia de e*tensa normatividad en temas catastrales, de la cual únicamente el 9- de municipios tiene conocimiento 6que ocasiona di!erentes criterios de interpretación7 6STU7 tienen como consecuencia resultados de di!ícil integración y aplicación a otros sistemas. #or e%emplo, se optó en un primer momento por impulsar el desarrollo de un &atastro rural de alcance nacional gestionado por la 0dministración &entral 6antes #E ahora absorbido por &J(J#H=7W. )in embargo, posteriormente, a pesar del avance del citado &atastro y los logros obtenidos, el anterior gobierno de turno se inclinó, a trav$s de la aludida 4ey Jrgánica de 1unicipalidades, por el desarrollo de &atastros rurales de ámbito local, a cargo de los gobiernos locales.


3& EL CATASTRO COMO SO%ORTE FINANCIERO "E LA CIU"A" En muchos países en desarrollo se observa un espiral negativo que actúa contundentemente, impidiendo el desarrollo de los asentamientos humanos y urbanizaciones populares. 4a ausencia de la inversión pública impide dotar de equipamientos adecuados a las viviendas, que carecen de los más elementales servicios de agua potable, alcantarillado, reco%o de desechos sólidos, entre otros, manteniendo a la población en niveles muy por deba%o de los estándares mínimos de habitabilidad, lo que a los o%os de un habitante de un país desarrollado impediría la !i%ación de tributos sobre los inmuebles.

El catastro urbano ha demostrado ser una herramienta sumamente útil para romper esta espiral, puesto que, gracias al mismo, resulta viable desarrollar un modelo tributario sencillo y e!icaz para la gestión de los impuestos que gravan la propiedad inmobiliaria. El catastro permite no solo conocer los inmuebles sobre los que se va a establecer el tributo sino tambi$n quien es el propietario y cuál es su valor. 0porta por tanto, todos los elementos necesarios para el cobro del tributo, y


lo hace además respondiendo a un modelo de %usticia tributaria que puede ser adaptado a cada %urisdicción en especial. En la actualidad el deber de cada municipio es impulsar el desarrollo sostenible y garantizar la distribución equitativa de los bene!icios que otorga las inversiones públicas, para lo cual requiere el !ortalecimiento municipal y convertirla en una institución que evolucione permanentemente.

#or otro lado, un sistema de in!ormación integrado o coordinado entre el sistema catastral y el registro de bienes inmuebles es un m$todo que permite a las autoridades obtener bene!icios de la aplicación de las t$cnicas de in!ormación y comunicación. El ob%etivo aquí es el mostrar de qu$ manera y gracias a que medias estas t$cnicas se pueden poner al servicio de la reestructuración !ísica, económica, de las transacciones económicas, de las me%oras del medio ambiente, de las condiciones de traba%o, y de nuevas !ormas de interacción social.

El papel principal de un sistema de in!ormación coordinada sería ayudar a los gobiernos en el campo de la gestión de la in!ormación. En la actualidad este tipo de políticas, considerado como un con%unto coherente de medidas es desconocido por la mayoría de gobiernos. El catastro y el registro de bienes inmuebles pueden organizarse de maneras muy diversas, que !uncionen aparentemente de !orma e!icaz, pero en gran medida las cosas dependen del cuadro institucional pree*istente, pero una idea básica es que la organización y administración del catastro y del registro de bienes inmuebles deben estar aseguradas por las autoridades nacionales a un nivel su!icientemente elevado y permanente. INGENIERÍA DE VALUACIONES 39

ado que generalmente las políticas urbanas se caracterizan por su !ragmentación es decir, por una apro*imación sectorial a los problemas en correspondencia con las competencias respectivas de los di!erentes ministerios y autoridades regionales y locales, una política basada sobre el modelo del sistema de in!ormación coordinada serviría sin duda como cuadro para una apro*imación intersectorial de políticas urbanas, creando posibilidades de coordinación y cooperación entre los di!erentes agentes. El sistema coordinado de in!ormación podría aplicarse a todas las gestiones de espacios urbanos como/ servicios públicos, análisis económico; plani!icación y gestión urbana; restauración urbanística; protección urbanística y arquitectónica; otorgamiento de licencias de construcción; evaluación de la propiedad inmobiliaria; protección del medio ambiente, etc.

4& RELE#ANCIA "EL CATASTRO EN EL %LANEAMIENTO URBANO )i de!inimos el catastro urbano como el censo de los bienes inmuebles de una ciudad para su correcta y actualizada identi!icación teniendo en cuenta sus aspectos !ísicos, %urídicos y económicos, nos quedaríamos solamente con el aspecto !iscal del mismo, pero si ampliamos el concepto de catastro, además de lo dicho anteriormente, con el inventario completo de los mismos bienes inmuebles, veremos que la in!ormación suministrada por el catastro es tan variada y completa que es susceptible de ser utilizada por otros muchos !ines además de los puramente !iscales. e con!ormidad con lo anterior es posible que se utilice solo para el cobro de impuestos, pero su utilización y más que su utilización, su aprovechamiento es de !ines múltiples, tales como/ planeamiento urbanístico, in!raestructura, medio ambiente, salud, educación, etc.


)iempre debe solicitarse a quienes vayan a realizar un catastro urbano, que el mismo contengan los modelos y módulos necesarios para que sea multiuso. &on la in!ormación tan variada como la que se captura en el campo, en el registro, etc., es posible que esta sea utilizada para el mane%o estadístico de innumerables datos que !inalmente ayudarán a tener una radiogra!ía muy apro*imada a la realidad, permitiendo precisar los problemas urbanos de las ciudades.

El catastro urbano es una entidad sumamente dinámica y comple%a. &omo consecuencia de esta comple%idad, el catastro generalmente es visto solamente como un instrumento recaudatorio y se de%an de lado todos los bene!icios potenciales derivados de una base de datos completa y con!iable, re!erenciada geoespacialmente. &atastro urbano no es e*clusivamente impuesto predial, aún que sea la base con la que se nutre el impuesto predial. )in embargo no solo es eso, un catastro bien administrado puede apoyar en la planeación urbana, en el control de los servicios públicos, en la seguridad ciudadana, en la regulación de los usos del suelo, en el


análisis del impacto ambiental, distribución equitativa de bene!icios de la plusvalía, entre otros temas de desarrollo urbano. #or otro lado e*iste la posibilidad de realizar análisis geoespaciales a"adiendo o cruzando in!ormación de otras bases de datos de organizaciones públicas, privadas, locales, regionales o nacionales. 8n catastro urbano e!icaz es una herramienta estupenda para la toma de decisiones, tanto para los gobiernos locales yAo municipalidades como para los vecinos o usuarios e*ternos. El catastro puede servir de base para estudios de mercado, ubicación de puntos de ventas, registro y control de redes de servicios privados, rutas de reparto, entre otros. 4a comple%idad de análisis que se pueden realizar a partir de la base de datos del catastro urbano no tiene límites; todos los análisis anteriores se pueden realizar en rangos de tiempo para realizar comparaciones y análisis de tendencias. 8no de los usos más inmediatos de datos catastrales es el relacionado con el planeamiento urbanístico, puesto que para el dise"o y realización de planes urbanos es condición imprescindible el conocimiento de la propiedad del suelo, así como el uso actual y la potencialidad del mismo para ser receptor de nuevos usos en !unción de las comunicaciones e*istentes y !uturas. 2o se puede hacer plani!icación si no se conoce el medio y la sociedad que se desenvuelve en ese medio. 4a plani!icación urbana generalmente está a cargo de los gobiernos locales y municipalidades, supone la elaboración de proyectos para asignar los usos del suelo, e incluye la me%ora de la calidad de vida. En el ámbito del planeamiento urbano tambi$n se consideran importantes los datos catastrales en el ordenamiento y revitalización de centros históricos y zonas de gran a!luencia de público como centros comerciales, plazas cívicas, etc. 4a utilización y mane%o de los mapas de uso, siendo estos la radiogra!ía de densi!icación y diversi!icación en la ubicación de actividades urbanas permitiría la regularización de las edi!icaciones y por consiguiente puede ser la base para la INGENIERÍA DE VALUACIONES 42

!ormulación de las normas de urbanismo, de!iniendo donde se puede construir tal o cual tipo de edi!icación. Jtro aspecto que !acilita los datos catastrales es la de!inición de límites entre municipios dentro de una ciudad y; sectores yAo barrios dentro de los municipios. Esto es posible debido a que los catastros urbanos tienen el registro de las características de todos los predios de la ciudad y se podría determinar cuál predio va a un sector o al otro. 4a sectorización en el planeamiento urbano es muy útil para la organización y distribución del equipamiento y los servicios básicos y !acilita el proceso de los presupuestos participativos. 4a in!ormación que aporta el catastro urbano es sumamente útil para la gestión de buena parte de las iniciativas que competen a los poderes públicos. #ueden citarse numerosos usos a los que se destina o puede destinarse la in!ormación catastral, tales como, el dise"o, e%ecución y gestión de in!raestructuras, como soporte para la plani!icación urbanística de nuestras ciudades, o como m$todo e!icaz para conocer la capacidad económica de los ciudadanos que aspiran a recibir ayuda pública por las más diversas causas 6vivienda, educación, salud, etc.7. (inalmente, buena parte de los procesos de plani!icación, e%ecución y control de numerosas competencias públicas que se dan en las ciudades pueden y deben ser me%oradas a partir de la implementación de un buen sistema de catastro urbano.

E*isten muchas utilidades que se le pueden dar a los datos catastrales, que sin tener una relación directa con la recaudación, tienen una incidencia muy clara en el !ortalecimiento de la gestión municipal. )e pueden adelantar actividades en la que se utiliza in!ormación catastral para estadísticas de mil usos, tales como/ número de centros educativos y asistenciales en cada zona de la ciudad, análisis de distribución de los bene!icios de las plusvalías, inequidad en el acceso al suelo urbano y los servicios, etc. 0sí mismo se pueden realizar, por e%emplo, estudios de INGENIERÍA DE VALUACIONES 43

pobreza por sectores y barrios, donde se podrían elaborar mapas temáticos y !ormular investigaciones y conclusiones respectivas que aporten al desarrollo urbano de manera concreta.

Es posible traba%ar programas de re!orestación, proyectos como de un cinturón ecológico para las ciudades; así mismo, regular la construcción en zonas de laderas, considerando las !recuentes a!ectaciones que su!ren la población asentadas en terrenos en alto riesgo en $pocas de lluvia. El catastro urbano, cuando incluye las áreas peri!$ricas a la ciudad nos permite regular la e*pansión de la misma, y; considerando que elabora áreas homog$neas, permite la opción de contribuir a la !ormulación de planes territoriales, ya que traba%a la in!ormación !ísica y económica geográ!icamente re!erenciada, convirti$ndose en una radiogra!ía de las ciudades y de las zonas rurales aleda"as.

6& SUGERENCIAS %ARA EL A%RO#EC?AMIENTO "EL CATASTRO URBANO EN EL %LANEAMIENTO "E LAS CIU"A"ES "EL %ER'& INGENIERÍA DE VALUACIONES 44

(inalmente, despu$s de las consideraciones realizadas y consientes que se pueden contemplar distintos aspectos concernientes al tema catastral, lo más importante y resaltante de esta presentación es plantear algunas sugerencias que permitirán relevar y poner a discusión la importancia y utilización del catastro en el planeamiento del desarrollo urbano considerando los problemas propios de cada nivel de ciudad o centro urbano/ El catastro urbano en 4ima y &allao debe concebirse como la principal herramienta de in!ormación para la !ormulación y articulación de acciones de desarrollo urbano metropolitanas, merecería un sistema de gestión de in!ormación INGENIERÍA DE VALUACIONES 45

integrada y articulada, que si bien alimente de registros a los di!erentes gobiernos locales involucrados $ste tenga una visión y mane%o integral. 2o se avanza mucho si tenemos grandes di!erenciales de calidad de in!ormación entre uno y otro distrito involucrado en el mismo ámbito y dinamismo urbano. 4os problemas y soluciones de un distrito obedecen e in!luyen en las situaciones del otro. En el área metropolitana de 4ima y &allao las in!ormaciones del catastro urbano se podrían utilizar principalmente en/ 5

4a identi!icación, caracterización y tendencias de las áreas de pobreza en la ciudad, permitiendo la de!inición más precisa de políticas y acciones articuladas, para la reducción de los niveles de con!licto social basados en el mane%o del suelo y la provisión de equipamiento y servicios urbanos.

5

4a localización de zonas de !ocalización de la delincuencia y pandilla%e, lo que ayudaría a las municipalidades y a la #olicía 2acional a la prevención de delitos y; a una me%or programación, distribución y optimización de recursos, contribuyendo así a la seguridad ciudadana en la ciudad.

5

El registro de las áreas de concentración de las actividades económicas in!ormales y la !ormulación de estrategias de reordenamiento y !ormalización, con la !inalidad de me%orar la organización de los usos del suelo en la gran ciudad e; incrementar la recaudación !iscal.

5

4a identi!icación de áreas propicias para la e*pansión urbana de la ciudad de 4ima, de acuerdo a necesidades reales; evitando la especulación del suelo y, principalmente, garantizando la reserva de áreas de protección ambiental. En las áreas metropolitanas del país se podrían utilizar principalmente en/

5

4a sectorización y organización de las ciudades por áreas homog$neas, promoviendo la participación y !iscalización de la ciudadanía en la gestión


pública, pero por ob%etivos y metas comunes, que incentive su colaboración con los órganos de gobierno local. 5

En la implementación de una política !iscal selectiva y localizada, que permita una me%or distribución de cargas y bene!icios de las plusvalías generadas por la inversión pública, promoviendo el aliviar los niveles de e*trema pobreza urbana.

5

El incremento considerable de la recaudación del impuesto predial a los inmuebles donde se desarrollan actividades económicas de alta rentabilidad, a !in de que estos recursos sean destinados como soporte !inanciero para la inversión en in!raestructura de saneamiento, transporte, etc., disminuyendo los altos d$!icits actuales que se dan en este nivel de ciudades.

5

4a identi!icación y caracterización precisa de instalaciones e inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo ante !enómenos naturales, y alternativas de tratamiento yAo ubicación, permitiendo la !ormulación de acciones viables de prevención y mitigación.


4os requerimientos del catastro urbano para las áreas metropolitanas, en muchos casos tambi$n son aplicables para las ciudades intermedias del país; sin embargo, en este ámbito se podría sugerir la utilización de datos catastrales además, para/ 5

(uente de in!ormación para el análisis de mercado para los actores económicos, permitiendo la !acilitación de los procesos de desarrollo económico local, !ormalización y encadenamiento productivo.

5

4a protección de las áreas agrícolas y de potencial productivo que generalmente bordean este nivel de ciudades; así mismo, nos permitiría precisar políticas de densi!icación urbana, !renando el e*agerado crecimiento horizontal que incrementa las demandas de in!raestructura de servicios in%usti!icadamente.

En las ciudades menores, no e*isten muchas e*pectativas de incremento del impuesto predial para el !inanciamiento de las mismas; sin embargo, los datos de un catastro urbano podrían ser utilizados para/ 5

El saneamiento de la propiedad inmueble.


5

El establecimiento de rutas y circuitos de recolección de desechos sólidos.

5

#lani!icación y programación de servicios sociales y administrativos.

5

4a distribución y mantenimiento de redes y cone*iones del servicio público, entre otros.

5

#rogramas de prevención y mitigación de riesgos ante !enómenos naturales.

(inalmente, los centros poblados menores son muy poco lo que pueden obtener de un catastro urbano, !undamentalmente los datos registrados les serviría para la regularización y saneamiento de la propiedad inmueble y para la !ormulación y e%ecución de proyectos de me%oramiento urbanísticos muy puntuales.

BIBLIOGRAFIA Y LIN@OGRAFÍA . 5

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EL CATASTRO Y EL PLANEAMIENTO URBANO EN EL PERU

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