Historia del Catastro en Bolivia

ANALISIS GLOBAL GLOBAL DEL CATASTRO URBANO EN EN BOLIVIA BOLIVIA

El Catastro en Bolivia, al igual que en la mayor parte de la región latinoamericana, tiene un desarrollo bastante irregular e incipiente, la falta de conocimiento en los gobernantes, sobre las bondades e importancia que este tiene para el Desarrollo Territorial, Municipal y Urbano ha hecho que el Catastro no se haya desarrollado efectivamente y sea una institución fuerte como ocurre en algunos países europeos. Antecedentes histórico legales del Catastro 1 En 1887, mediante Ley del Registro de Derechos Reales, nació a la vida jurídica de Bolivia, la Oficina de Registro de Derechos Reales, con atribuciones para establecer y mantener el registro jurídico de la propiedad inmueble. Ante la urgente necesidad de contar con un registro catastral con fines netamente impositivos, siguiendo el ejemplo de otros países, el gobierno de Hernando Siles mediante Decreto Ley de 3 de mayo de 1928, estableció la ejecución del catastro y la valorización de la propiedad inmueble urbana y rústica en todo el territorio nacional, pero esta disposición legal no se cumplió, ni siquiera en su fase de planificación. Las referencias sobre el Catastro en Bolivia, relativo al registro físico, de la propiedad, se encuentran en la creación del Instituto Geográfico Militar (IGM). El D.S. del 18 de septiembre de 1936, le otorgó facultades para establecer catastros a nivel nacional. Pero, el IGM solo se abocó a la realización de catastros rústicos o rurales y no incursionó en el catastro urbano.

1

Para el desarrollo del presente capítulo, y debido a lo sui generis del caso, se ha consultado e investigado: tanto disposiciones legales, como documentos administrativos del Ministerio de Urbanismo y Vivienda, Ministerio de Asuntos Urbanos, HAM/LA PAZ, Informes de los Proyectos Bol/NN.UU, Bol/NN.UU, Proyectos especiales especiales y estudios relativos al caso

_______________________________________________________________________________________

A f f Ar r qq.. PPhhDD.. M Maa x x A A.. A Ar r nnssddoor r f f H f H.. _______________________________________________________________________________________ Página - 1

El Decreto Ley del 20 de julio de 1939, establece la renta de impuestos a los bienes inmuebles que eran recaudados por el entonces Ministerio de Hacienda, con carácter impositivo centralizador. El Decreto Supremo de 4 de noviembre de 1939, ordenó la catastración de la propiedad inmueble en toda la República.. Se procedió con la catastración de la propiedad inmueble urbana y esporádicamente con la rústica, cumpliendo esta disposición legal se dio comienzo con la ciudad de La Paz; en el resto de las capitales de departamento se lo hizo en los años 1940 al 1942, a excepción de Trinidad y Cobija. Con posterioridad a 1942 no se realizó ninguna otra recatastración con carácter formal, solamente se realizaban reajustes mediante disposiciones ocasionales. La desactualización de los valores a través del tiempo era dramática, debido a la anarquía imperante en el valor de terreno y en los costos unitarios de construcción. Este desajuste generó una marcada desigualdad tributaria, pues beneficiaba a quienes poseían predios con valores catastrales fijados 28 años antes, y castigaba a quienes, con posterioridad al año 1942, construían sus viviendas cumpliendo con el pago de los impuestos nacionales y municipales, calculados con los valores automáticamente actualizados, por efecto de los nuevos costos. El D.S. 1158 de 6 de mayo de 1948, otorgó amplia potestad al IGM complementando su denominación original a la de IGM y de Catastro Nacional. El D.S. No. 2282 de 1948, determina que el personal técnico de las secciones de Catastro de la Dirección General de Impuestos Internos (DGRI), dependiente del Ministerio de hacienda y el Gabinete Topográfico de la Dirección de Colonización pasen a depender del IGM, con lo cual se consolida la centralización de este servicio. Hasta al año 1968 los registros con que contaba la oficina de la renta sobre la propiedad inmueble urbana, no habían sido debidamente actualizados. En el caso de la ciudad de La Paz solamente existían 43.000 predios registrados. Esto puso en evidencia que de los 73.166 _______________________________________________________________________________________


El Decreto Ley del 20 de julio de 1939, establece la renta de impuestos a los bienes inmuebles que eran recaudados por el entonces Ministerio de Hacienda, con carácter impositivo centralizador. El Decreto Supremo de 4 de noviembre de 1939, ordenó la catastración de la propiedad inmueble en toda la República.. Se procedió con la catastración de la propiedad inmueble urbana y esporádicamente con la rústica, cumpliendo esta disposición legal se dio comienzo con la ciudad de La Paz; en el resto de las capitales de departamento se lo hizo en los años 1940 al 1942, a excepción de Trinidad y Cobija. Con posterioridad a 1942 no se realizó ninguna otra recatastración con carácter formal, solamente se realizaban reajustes mediante disposiciones ocasionales. La desactualización de los valores a través del tiempo era dramática, debido a la anarquía imperante en el valor de terreno y en los costos unitarios de construcción. Este desajuste generó una marcada desigualdad tributaria, pues beneficiaba a quienes poseían predios con valores catastrales fijados 28 años antes, y castigaba a quienes, con posterioridad al año 1942, construían sus viviendas cumpliendo con el pago de los impuestos nacionales y municipales, calculados con los valores automáticamente actualizados, por efecto de los nuevos costos. El D.S. 1158 de 6 de mayo de 1948, otorgó amplia potestad al IGM complementando su denominación original a la de IGM y de Catastro Nacional. El D.S. No. 2282 de 1948, determina que el personal técnico de las secciones de Catastro de la Dirección General de Impuestos Internos (DGRI), dependiente del Ministerio de hacienda y el Gabinete Topográfico de la Dirección de Colonización pasen a depender del IGM, con lo cual se consolida la centralización de este servicio. Hasta al año 1968 los registros con que contaba la oficina de la renta sobre la propiedad inmueble urbana, no habían sido debidamente actualizados. En el caso de la ciudad de La Paz solamente existían 43.000 predios registrados. Esto puso en evidencia que de los 73.166 _______________________________________________________________________________________


predios inventariados ese año, 36.166 predios no contribuían con el pago de impuestos sobre la propiedad, porque no estaban registrados. Estos antecedentes obligaron al gobierno a realizar la inventariación y valorización de la propiedad inmueble como una necesidad impostergable de acuerdo a normas técnicas, por lo cual suscribió convenios bilaterales con USAID/B para ejecutar un plan piloto en las capitales y provincias, de acuerdo a la siguiente relación: 1)

Convenio No. 511-11-720-082 de 20 de Abril de 1965 con los Ministros de Hacienda, Economía, Planificación y USAID/B

2)

Convenio No. 511-11-750-463 de 29 de Junio de 1967 con los Ministros de Hacienda, Economía, H. Alcaldía Municipal y USAID/B

3)

Convenio No. 511-11-750-604 de 29 de Mayo de 1968 con los Ministros de Hacienda, Economía, H. Alcaldía Municipal y USAID/B

Como complemento de estos convenios, se celebraron dos convenios locales entre el Ministerio de Hacienda y la H. Alcaldía Municipal, el 15 de Noviembre de 1966 y con el Ministerio de Economía el 29 de Mayo de 1968 para financiamiento técnico-administrativo. Mediante D. S. No. 08418 de 17 de Julio de 1968 y en cumplimiento del tercer convenio se creó la Dirección Nacional de Catastro como una dependencia del Ministerio de Hacienda, con jurisdicción jurisdicción nacional. nacional. Estos esfuerzos por lograr un sistema catastral eficiente se inició con el "Proyecto de Recatastración Urbana de la ciudad de La Paz". Para su ejecución se elaboró el denominado "Manual de Avalúos", el cual se sigue utilizando hasta la fecha a nivel nacional como texto de consulta. Este trabajo de recatastro utilizó el sistema de avalúo fiscal en masa, el cual por sus características técnicas se ejecutaba mediante una rápida inventariación y avalúo de la propiedad inmueble urbana. _______________________________________________________________________________________


Este trabajo de recatastración urbana fue patrocinada por el entonces Ministerio de Hacienda, la Honorable Alcaldía Municipal de La Paz y USAID, con el asesoramiento de la consultora americana Jacobs & Co. Posteriores modificaciones en la estructura administrativa del gobierno determinaron en 1970 que la Dirección Nacional de Catastro, dependiente del Ministerio de Hacienda, fuese transferida al Ministerio de Urbanismo y Vivienda. Finalmente, con la aprobación de la Ley Orgánica de Municipalidades, se transfirió a las Alcaldías Municipales la administración del catastro urbano municipal. El D. S. 8418 del 16 de julio de 1968 creó la Dirección Nacional de Catastro como una dependencia del Ministerio de Hacienda, con jurisdicción nacional. Esta dirección nació como una consecuencia de la conclusión del Proyecto de Recatastración de la ciudad de La Paz, realizado con financiamiento de USAID. Se encomendó a la Dirección Nacional de Catastro la administración del sistema y la recatastración de la totalidad de los centros urbanos del país. Asimismo, se le asignó la función de efectuar la actualización de valores anualmente y recatastrar la totalidad de la propiedad inmueble cada cinco años. Entre 1968 y 1977, se efectuó la recatastración de los doce principales centros urbanos del país. En 1978 se concluyeron las nuevas recatastraciones en La Paz y Cochabamba, con resultados muy deficientes debido a la obsolecencia de la tecnología empleada. A fin de otorgar continuidad operativa y administrativa a todos los proyectos ejecutados se crearon Oficinas Distritales de Catastro, en cada capital de departamento como unidades desconcentradas de la Dirección Nacional. Proy. 1 2 3 4 5 6

CIUDAD La Paz Cochabamba Oruro Potosí Sucre Tarija

AÑO 68-69 1969 1970 1971 1972 1971

DIST. 47 16 14 16 22 16

MANZ. 7599 1964 1409 809 922 684

PREDIOS 121319 32401 24762 12697 12736 8417

_______________________________________________________________________________________

A f f Ar r qq.. PPhhDD.. M Maa x x A A.. A Ar r nnssddoor r f f H H.. _______________________________________________________________________________________ Página - 4

7 8 7.1 7.2 8.1 9

Sta. Cruz Trinidad Montero Portachuelo Guayaramerin Cobija

1973 1976 1976 1976 1977 1977

27 5 14 16 4 3

3067 355 309 684 187 85

22814 4516 6859 8417 2121 757

Fuente: Ministerio de Asuntos Urbanos MAU.

En 1969 se estableció mediante D. S. 08693, el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble Urbana, a cargo de la Dirección Nacional de Catastro. El Catastro rústico, por la magnitud de las superficies, pasa a ser administrada plenamente por el Instituto Geográfico Militar. el cual se encarga de la cartografía básica catastral. Sin embargo, no existió una adecuada coordinación interinstitucional y su trabajo se orientó sólo al catastro físico y/o de levantamientos topográficos. Con la promulgación de la Ley de Bases de 1970 se crea el Ministerio de Urbanismo y Vivienda, la Dirección de Catastro pasa a depender de este organismo, en los aspectos técnicos, pero las recaudaciones se siguen centralizando en la Dirección de la Renta Interna. Las leyes de Organización Administrativa del Poder Ejecutivo (1972) y la Ley Orgánica del Ministerio de Urbanismo y Vivienda (1973), perfeccionan las atribuciones de éste Ministerio en cuanto al catastro. En 1972 se unifican todos los impuestos a la propiedad inmueble urbana en un solo tributo centralizado en los tesoros municipales, que se distribuye: 25% TGN; 56,25% Alcaldía; 11,25% Universidad; y 7,5% Catastro. Los recursos destinados para el mantenimiento del catastro eran insuficientes, porque los mismos eran utilizados para cubrir los gastos del Ministerio de Urbanismo y Vivienda. Las Oficinas Distritales de Catastro se fueron politizando, se convirtieron en botines políticos de los gobiernos de turno, al igual que las oficinas de la Renta y Aduana.

_______________________________________________________________________________________


El Decreto Supremo No. 10634 de diciembre de 1972, delegó la función de recaudar impuestos sobre los inmuebles urbanos a las municipalidades. Sobre esta base, mediante Ordenanza Municipal No. 52/75 de mayo de 1975, se creó el "Departamento de Control Catastral" como una dependencia de la Dirección General de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de La Paz. Posteriormente, tomando como base la Ley Orgánica de Municipalidades de enero de 1985, se creó en abril de ese año y mediante Ordenanza Municipal No. 27/85, la Dirección de Catastro Urbano Municipal (DCUM) como una dependencia de la Oficialía Mayor Técnica de la HAM. En 1977 se determina que el impuesto a la propiedad inmueble urbana (incluyendo el impuesto a la transferencia), corresponde exclusivamente al dominio tributario municipal, dejando de ser impuesto compartido. Se mantienen las atribuciones de la Dirección de Catastro en cuanto a la administración del sistema catastral y el avalúo de la propiedad. Al consolidarse el 100% del impuesto en favor de las municipalidades, el tesoro deja de proporcionar recursos para nuevas recatastraciones, esto ahonda mucho mas el problema de mantenimiento de los registros catastrales debido al costo que esto significaba. En 1978 se establecen formularios valorados en favor del catastro que podían haber financiado gran parte de la actividad catastral, sin embargo, al centralizarse los recursos, no se los canaliza para el catastro, aumentando aún más el grado de deterioro de los sistemas catastrales. En los años siguientes el proceso inflacionario deteriora aún más el funcionamiento del catastro, los valores catastrales fijados son bajos y la recaudación es irrisorio, lo que provoca una masiva evasión impositiva en grave perjuicio de los tesoros municipales. Por lo anteriormente anotado y debido a la grave situación que atravesaba el servicio de catastro, muchos de los funcionarios del gobierno central, se fueron a trabajar a las alcaldías, principalmente por los bajos sueldos, lo que permitió la creación del Catastro Técnico Municipal en las ciudades de La Paz y Cochabamba. _______________________________________________________________________________________


Disponiendo de capacidad técnica y profesional y por la urgente necesidad de mejorar los ingresos sobre la base de los impuestos de la propiedad inmueble urbana, las municipalidades reivindican para sí el derecho de administrar sus propios sistemas catastrales, aspecto que se concreta con la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, que otorgó al municipio la facultad de administrar el catastro urbano, y estableció que los tesoros municipales tienen carácter exclusivo las recaudaciones por tributos inmobiliarios. Pero solo tres alcaldías, por su capacidad técnica-económica, estaban en condiciones de implementar y desarrollar la administración del catastro (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), el resto de las alcaldías, continua dependiendo de la desactualizada e incompleta información que otorgaba la Dirección Nacional de Catastro. Todo esto deteriora aún mucho más el sistema catastral, por la diferencia y anarquía de métodos que emplea cada alcaldía. La Dirección Nacional de Catastro en su desesperación autoriza índices de actualización, los que resultan incoherentes, subjetivos y distintos en cada ciudad complicando aún mucho más el deplorable panorama catastral. En conclusión, la Ley Orgánica de Municipalidades promulgada el 10 de enero de 1985, otorga a las Municipalidades el derecho exclusivo de administrar el Catastro Urbano dentro de sus respectivas jurisdicciones y a percibir íntegramente las recaudaciones por tributación inmobiliaria. La recaudación impositiva por el sistema catastral, en los años 1984 y 1985, fue prácticamente nula debido al proceso hiperinflacionario. Ante este panorama y como una de las grandes medidas económicas tomadas por el gobierno del presidente Víctor Paz Estensoro se promulga la Ley de Reforma Tributaria tendiente a solucionar los severos problemas tributarios del momento. En mayo de 1986, en virtud de la ley 843 de Reforma Tributaria, la responsabilidad de recaudar los impuestos sobre inmuebles urbanos fue relevada de las municipalidades y transferida a la Dirección General de la Renta Interna (DGRI). Además, por el artículo 95 de la misma ley, el _______________________________________________________________________________________


dominio tributario de las municipalidades fue reducido al eliminarse los impuestos y contribuciones municipales cuyos hechos imponibles eran análogos a los tributos creados por dicha ley de reforma. La Ley 843 de Reforma Tributaria y su Decreto Reglamentario, centralizan nuevamente en la Dirección Nacional de Catastro Urbano del Ministerio de Asuntos Urbanos. Con atribución de fijar los Valores Catastrales en coordinación con las Municipalidades. Sin embargo, no se le proporcionó el soporte económico necesario para que la Dirección Nacional de Catastro pueda encarar la recatastración de los centros urbanos bajo su administración, con lo cual no se resolvió el problema del catastro. La Ley de Reforma Tributaria establece perentoriamente un sistema de autoavalúo para el pago de impuestos a la propiedad inmueble. De acuerdo con el tenor de la Ley, corresponde a la Dirección Nacional de Catastro el restablecer los sistemas catastrales y proceder en un plazo prudencial a la recatastración total de la propiedad inmueble urbana, cosa que no pudo efectivizarse por la falta de planificación, conciencia política y asignación de recursos económicos necesarios. La Ley de Reforma Tributaria, deroga los artículos relativos al catastro insertos en la ley de municipalidades y devuelve a la Dirección de Catastro del Ministerio de Urbanismo y Vivienda todas las atribuciones paulatinamente perdidas. Pero, la situación de la Dirección de Catastro era completamente deplorable, carecía de recursos humanos, económicos y técnicos para encarar recatastraciones que signifiquen ingresos inmediatos al Estado, aspecto que obligó al gobierno a adoptar medidas que permitan captar ingresos inmediatos 2 , tal situación dejó en el mismo -statu quo- al sistema catastral, es decir, un sistema paralizado, obsoleto e inservible.

2

Sistema de formularios de Autoavalúo, cuyos ingresos son cobrados y canalizados por la red bancaria del país. Sistema que ha permitido captar ingresos inmediatos, pero que carecía de mecanismos de fiscalización y control inmediato.

_______________________________________________________________________________________


El sistema adoptado (autoavalúo) tenia únicamente fines impositivos. No se dio importancia para que el mismo pudiera ser la base de un sistema de información de apoyo a la planificación y el desarrollo urbano y municipal. En 1988 el área urbana bruta de la ciudad de La Paz era de aproximadamente 5.530 ha, con un área edificada 3 de 3.685 ha. El número de predios se estima en 250.000, con un valor total de los inmuebles 4 de $US 4.600 millones (Fuente: DCUM-HAM). El Reglamento Nacional de Catastro Urbano El Reglamento Nacional de Catastro, formulado a fines de 1990 por el Ministerio de Asuntos Urbanos (MAU) y como parte del Programa de Crédito Regional para el Desarrollo Urbano y Saneamiento (PRODURSA) tiende a regularizar los aspectos institucionales, administrativos y técnicos del Catastro Urbano. Ratifica la potestad normativa del nivel central, otorgando plenas atribuciones a las Municipalidades para la ejecución y la administración de sus propios catastros, sujetándose a las normas establecidas por la Dirección Nacional de Catastro Urbano. Sin embargo, en los años siguientes por la inmediata implementación y puesta en vigencia de las nuevas leyes de Participación Popular y la del Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA, el reglamento Nacional de Catastro perdió totalmente actualidad y efectividad convirtiéndose solo en un referente. El sistema de declaración jurada, ante la imposibilidad de realizar catastros y/o recatastros, como establece la Ley 843, ha seguido funcionando consecutivamente para todas las gestiones fiscales posteriores a 1985 hasta el presente. Sin embargo, con la introducción e implementación del Padrón Municipal del Contribuyente PMC, a partir del año 1995, ha mejorado el control y la fiscalización.

3

Excluyendo calles, avenidas, parques, etc.

4

Terreno más construcción(es).

_______________________________________________________________________________________


Actualmente el impuesto a la propiedad urbana se paga por el sistema de autoavalúo, método que en su momento permitió captar recursos muy importantes, pero también ha demostrado que es el principal medio para la mayor defraudación fiscal por impuestos a la propiedad, Ilegando este sistema a una degradación, perjudicando el ingreso de los municipios. A continuación, profundizaremos en el análisis de este aspecto. La Reforma Tributaria y el Catastro Urbano Bolivia, al igual que América Latina, no ha podido sustraerse de las corrientes económicas que en los últimos años pretenden encarar los problemas que confronta el sistema capitalista internacional. En la discusión de los temas de la política económica, el aspecto impositivo y tributario representa un papel importante. Bolivia en sus diversas políticas económicas ensayadas, tanto en la década del 70, como en los primeros años de la década de los 80, conllevan una fuerte dosis del Neocuantitativismo, fundamentalmente emanadas de las prescripciones del FMI, en las que se recomienda puntualmente el incremento y la nueva creación de impuestos. Pero por las características heterogéneas de nuestra economía estas recomendaciones, en la práctica, no se efectuaron. La política económica de los gobiernos posteriores a 1985, tienen muy clara la política referente al rubro impositivo. Las disposiciones del D.S. 21060 denominado "Nueva Política Económica" (NPE), responden a los principios y supuestos de la escuela Neoclásica. "Concibe que la deficiente política económica ha conducido a los desequilibrios en los distintos mercados, éstos desequilibrios se han reflejado en un incremento desmesurado de los medios de pago conduciendo a que la demanda supere las posibilidades de la capacidad productiva, originando así una elevación sostenida en el nivel absoluto de precios."

5

En cuanto a la medidas que recomienda el FMI, para restablecer el equilibrio, nos interesa subrayar las recomendaciones que se dan en relación 5

al mercado cambiario, "el

Carlos Villegas Q. - " El Fondo Teórico del FMI".

_______________________________________________________________________________________


restablecimiento del equilibrio en esta área, se debe efectuar contrayendo los egresos fiscales hasta los niveles permitidos por sus fuentes no inflacionarias de ingreso, es decir, sin que tener que recurrir al financiamiento a través de los créditos bancarios. Los mecanismos que permiten éste restablecimiento y a la vez apoyan al incremento de las recaudaciones fiscales son: a)

Reestructuración en el sistema tributario; a través de la creación de nuevos impuestos directos y elevando o aplicando, a una mayor cantidad de bienes y servicios, los impuestos indirectos.

b)

Mayor emisión de bonos y títulos de crédito público, aunque esto signifique el pago de fuertes sumas por concepto de intereses.

c)

Inducir a que las empresas públicas fijen los precios de sus bienes a niveles reales de mercado.

d)

Aumentar sueldos a los empleados estatales en menor proporción al alza de los precios.

e)

Devaluar la moneda que permitirá el incremento en la masa de impuestos debido a los mayores volúmenes de exportación.

f)

Eliminación de los subsidios en las empresas deficitarias, lo que significa, aumento en los precios" 6

De lo expresado en el trabajo de Carlos Villlegas, nos interesa anotar el primer punto, en el que el FMI recomienda la reestructuración del sistema tributario, porque, los demás puntos están considerados en la NPE.

6

Carlos Villegas Q. - Ibid.

_______________________________________________________________________________________


Jeffrey D. Sachs señala: " En conclusión el D. S. 21060 marca un viraje en la historia de Bolivia y en la historia mundial en cuanto a poner término a la hiperinflación. El Gobierno ha tomado ya las más severas medidas y ha tenido éxito con ellas. Sin embargo, persisten importantes debilidades en el programa que deben ser subsanadas inmediatamente. Primero, los impuestos deben ser elevados con gran urgencia . Segundo, los créditos

internacionales deben ser obtenidos rápidamente. Tercero, la estructura administrativa del programa debe ser fortalecida y profundizada, si estas medidas son llevadas a cabo, Bolivia puede ingresar en una nueva era de estabilidad." 7 Para Sachs, la NPE representa una política de extraordinario coraje y que de cumplirse al pié de la letra sus recomendaciones, permitirá a Bolivia ingresar a una nueva era de estabilidad. Consideramos efectivamente que se ingresó a una nueva era de estabilidad para pocos y desempleo para muchos, este es el éxito de la NPE, con un alto costo. En la Ley de Reforma Tributaria, el régimen impositivo de la propiedad inmueble urbana se presenta en su segundo capítulo, del título cuarto: "Impuesto a la renta presunta de propietarios de bienes". "La Ley es absolutamente clara y explícita en retornar al gobierno central a través de la Dirección Nacional de Catastro del Ministerio de Urbanismo y Vivienda, la potestad exclusiva en la determinación de los avalúos fiscales que servirán de base imponible a los tributos que recaen sobre la propiedad inmueble urbana. Ello inclusive acudiendo a la derogatoria de varios artículos de la recientemente promulgada Ley Orgánica de Municipalidades, en lo referente a la potestad adquirida por los gobiernos locales para la administración de sus propios sistemas de catastro urbano. Esto implica que es nuevamente la Dirección Nacional de Catastro la que tiene a su cargo la normativa y la supervisión del catastro urbano en todo el territorio nacional." 8

7

Jeffrey Sachs D. - "Análisis sobre la NPE"

8

Enrique Finot - "El impuesto urbano inmobiliario y su impacto en la planificación y el

desarrollo urbanos". _______________________________________________________________________________________


El efecto de la Ley de Reforma Tributaria en los municipios; "independientemente de que pueda favorecer al erario municipal globalmente o no. Ha significado para los gobiernos locales la pérdida de la posibilidad de crear nuevos tributos diferenciados, que graben a la propiedad inmueble por cualquier concepto, a excepción de las tasas por servicios y obras públicas municipales. En la práctica, estas tasas van dirigidas sólo al cobro de servicios prestados y no generan remanentes para otros fines." 9 El Sistema del Autoavalúo.La Ley contempla el empleo del sistema del "Autoavalúo" mientras la Dirección Nacional de Catastro proceda a la recatastración de la propiedad inmueble urbana en todo el país. Se pensaba que éste sistema solamente sería empleado para el pago del impuesto a la regularización impositiva, y que posteriormente, los pagos anuales serian sobre la base de las nuevas recatastraciones efectuadas por la Dirección Nacional de Catastro. Muchos años han transcurrido, y aún no se perfila ningún proyecto serio de recatastración urbana dentro de la Dirección Nacional de Catastro. Al contrario la situación de la misma, es aún mucho más desamparada que antes, pues carece por completo del elemento técnico profesional y del apoyo político-económico. Esto condujo a que el sistema de recaudaciones 10 prosiga con la modalidad del "Autoavalúo", con el riesgo de que dicho sistema se institucionalice, como ya sucede, pues continúa tal estado de cosas en la Dirección Nacional de Catastro. Respecto al sistema del Autoavalúo, Enrique Finot señala: "El sistema tuvo el mérito de permitir la inmediata captación por parte del Estado, de un caudal impositivo muy importante,

9 10

Enrique Finot - Ibid.

El Ministerio de Recaudaciones es creado con la finalidad de administrar y controlar la nueva Reforma Tributaria. La Dirección General de la Renta Interna y la Aduana Nacional pasan a su jurisdicción.

_______________________________________________________________________________________


aún sin disponer de un registro o de un sistema catastral adecuado. En los hechos puede considerarse como la única salida dado el deterioro del sistema catastral... ...Sin embargo, es evidente que la medida es solamente emergencial y, por tanto, perentoria y así lo establece la ley." 11 En el momento existe una situación incierta sobre la Política Catastral Urbana Nacional. La misma se encuentra abandonada, debido a que el Gobierno Nacional desde 1985 solo ha procurado captar recursos inmediatos, poco o nada le interesa la situación descrita, es decir, encarar al sistema catastral como un instrumento efectivo de desarrollo, y no sólo de carácter impositivo. Solo los gobiernos municipales grandes o de capitales de departamento están preocupados con la renovación de sus registros catastrales, sin embargo, y por la falta de una normativa clara sobre el catastro urbano y de orientaciones serias y profesionales, las alcaldías que ya encararon nuevos proyectos, al momento confrontan serios fracasos e inclusive estafas por parte de las empresas privadas, que realizaron contratos de ejecución de catastros, sin conocimiento ni experiencia catastral. Indudablemente la actual situación atenta seriamente a los postulados del catastro como fuente efectiva de información, puesto que no realiza registro alguno, no actualiza los mismos y cada vez es más difícil regir y otorgar información sobre el derecho propietario, aspecto de vital importancia jurídica para la gestión municipal. Bondades y defectos del Autoavalúo.El sistema de autoavalúo, solo ha favorecido el aspecto impositivo por la inmediata captación de ingresos fiscales, es también un avance, el hecho de que, el proceso es más ágil y cómodo que en el anterior sistema. Los pagos se efectúan directamente a los bancos asignados para dicho efecto. Antes los pagos de impuestos a la propiedad inmueble urbana, eran un "via 11


_______________________________________________________________________________________


crucis", con el clásico "vuélvase mañana" y por las pugnas entre los gobiernos locales y la Dirección de Catastro, los contribuyentes no sabían cuál era la oficina encargada, y si se presentaban a ambas, se realizaban doble liquidación, doble cobro de valores (municipales y nacionales), aspecto que denota la total irracionalidad en el anterior sistema, con dispersión de esfuerzos y recursos económicos y grave perjuicio y pérdida de tiempo a los contribuyentes, a lo que en muchos casos se sumaba la extorsión y cobros adicionales ilegales para despachar más rápido los trámites. Otro aspecto, considerado positivo es que el sistema de autoavalúo ha creado una nueva fuente de trabajo para muchos desocupados y relocalizados, "Los llenadores y calculadores de formularios callejeros", que en la actualidad se ubican por los alrededores de la Oficina de la Renta, los municipios y los bancos que efectúan los cobros de impuestos. Sin embargo, y en contraposición a ese criterio podemos señalar que ese fenómeno es una muestra más de los problemas e incoherencias que presenta la actual política económica, la que es incapaz de incrementar los márgenes del empleo. Lo que se ve en las calles no es mas que el subempleo que se agudiza cada vez más, junto al creciente Desempleo. Aspectos que son tema de una investigación específica e interesante. Enrique Finot efectúa un análisis técnico de las fallas que presenta el método del autoavalúo, concretamente refiriéndose al formulario, señala: "Por la urgencia de diseñar un sistema de aplicación inmediata no ha sido posible elaborar suficientemente el método de autoavalúo, por lo que se pueden observar fallas tales como: -

La complejidad del formulario y de la reglamentación. Esta situación obligó a la gran mayoría de los contribuyentes a acudir nuevamente a los funcionarios de catastro y de la renta, y especialmente a improvisados intérpretes de las normas y "peritos" en el llenado de formularios. Este aspecto deformó el sentido mismo del autoavalúo en el que el contribuyente no participó.

-

El establecimiento de zonificaciones más o menos definidas intuitivamente, con límites irreales. En los hechos la sola aplicación de zonas diferenciadas en la aplicación de

_______________________________________________________________________________________


impuestos introduce intolerables criterios de injusticia y fricciones espaciales, más aún éstas no están suficientemente estudiadas. -

La cantidad de datos contenidos en el formulario hacen muy compleja una posterior comprobación en la exactitud de las declaraciones, aún por muestreo.

-

Las variables contenidas en el formulario y el método de valuación, no responden a criterios científicos y han sido pensados con mentalidad muy localista de la realidad de la ciudad de La Paz, por lo que la aplicabilidad en muchisimos casos de excepción y en centros urbanos de diferentes características, es muy relativa."

12

La Dirección General de la Renta Interna o de Impuestos Internos, no ha efectuado nunca una fiscalización y revisión de la exactitud de las declaraciones. El sistema, por las características descritas, no ha contemplado la respectiva fiscalización, cuya labor, posteriormente, ha demandado grandes esfuerzos con resultados casi nulos. Sólo algunas de las alcaldías llamadas grandes han podido establecer sistemas de fiscalización especialmente en el cruce de información por transferencia para exigir el correcto pago de los impuestos. Para la determinación de la base imponible de un inmueble urbano, se emplea el sistema de autoavalúo, mediante el cual el contribuyente valoriza por sí mismo su bien inmueble, tanto el terreno como la construcción. Los valores del terreno dependen de parámetros referentes a la ubicación e inclinación del mismo, los materiales en vías y la existencia o no de servicios públicos. Los valores de la edificación dependen de parámetros referidos al tipo de vivienda, materiales empleados y la antigüedad de la construcción. Los parámetros son fijados anualmente por la Dirección Nacional de Catastro. Las Municipalidades pueden presentar una proposición sobre tales parámetros cada año. El pago de los impuestos se hace en bancos autorizados para cobrarlos. Los datos proporcionados al Banco por el contribuyente en su declaración jurada, antes de 12

la


_______________________________________________________________________________________


implementación del Padrón Municipal del Contribuyente PMC eran transcritos en cintas magnéticas y luego suministrados al Departamento de Procesamiento Automático de Datos de la DGRI, donde se realizaba el procesamiento respectivo. Ese pago de impuestos no era verificado por la DGRI, ni por los municipios; en consecuencia, no se pagaban impuestos por muchos inmuebles y en un porcentaje elevado no se pagaban los impuestos correctos. La imposibilidad de verificar los pagos se debe en parte a la falta de datos confiables y actualizados relacionados con los inmuebles. Recabar, archivar y actualizar estos datos era obviamente una función de los catastros municipales, pero éstas carecían de medios; además, no existe el intercambio de datos con otras instituciones, como tampoco la formación profesional con una buena base técnica y jurídica apta para estos fines. En 1985 se anunció un perdón general tributario denominada Regularización Impositiva, para todos los que no pagaron sus impuestos hasta el año 1985. Como resultado, un mayor número de contribuyentes empezó a cumplir con sus obligaciones, aunque sólo transitoriamente. En 1986 el ingreso del impuesto a los inmuebles urbanos en La Paz fue de $US 2,34 millones, y se supone que los pagos de impuestos sobre las propiedades en los años subsiguientes no excedieron de $US 2 millones (Datos y fuentes DCUM/HAM La Paz). En síntesis, podemos señalar que el sistema del autoavalúo ha tenido únicamente finalidad tributaria, la misma no ha permitido otorgar ningún tipo de información ni siquiera impositiva, dicho sistema por la comodidad que ofrece a los objetivos de la NPE, tiende a prolongarse y consolidarse con grave perjuicio del catastro y por ende de la Planificación y el Desarrollo Urbano Municipal. Es mas, estamos seguros que el mismo ya está consolidado como sistema catastral por defecto, puesto que en muchos municipios el “autoavalúo” fue automatizado y/o computarizado, hasta el extremo de convertirse en “declaraciones Juradas” computarizadas que nada tiene de autoavalúo, puesto que el contribuyente ya no participa en la valoración. Son los gobiernos municipales que elaboran la pre-factura o formulario de pago a los bancos autorizados. El derecho a reclamo se reduce y los valores calculados en algunos casos son elevados _______________________________________________________________________________________


exageradamente, como fue el caso de la ciudad de La Paz para el pago de impuestos de la gestión 1997. La Ley de Participación Popular La ley de PARTICIPACIÓN POPULAR No.1551 del 20 de abril de 1994 ha permitido la ampliación de la competencia de las alcaldías del país, articulando a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas, en la vida jurídica política y económica del país. La Participación Popular faculta a las Alcaldías la administración del Catastro Rural y Urbano para la obtención de recursos por el pago de impuesto a la propiedad urbana y rural, siendo de su competencia la creación del catastro urbano y rural desde su inicio, ejecución y mantenimiento del mismo en forma autónoma. El catastro rural se basara en la ley de la Reforma Agraria siendo también de responsabilidad administrativa el pago de impuestos a la propiedad rural. Procura mejorar la calidad de vida de la mujer y el hombre boliviano, con una más justa distribución y mejor administración de los recursos públicos.

Fortalece los instrumentos

políticos y económicos necesarios para perfeccionar la democracia representativa, facilitando la participación ciudadana y garantizando la igualdad de oportunidades en los niveles de representación a mujeres y hombres. Dentro de los alcances delimita como jurisdicción territorial del Gobierno Municipal, a la sección de provincia, capaz de administrar los recursos asignados a la denominada Jurisdicción Municipal, y así también a generar sus propios recursos los cuales ingresan al municipio por pago de impuestos de vehículos e impuestos a la propiedad urbana; designado por el artículo 14 incisos e) y f) del titulo 11 capítulo único DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES, de la misma ley, la administración de impuestos captados por el pago a la propiedad rural, administrar los registros y padrones de contribuyentes necesarios para la recaudación de ingresos propios sobre la base del catastro rural y urbano y plan nacional de uso de suelo aprobado por el poder ejecutivo, dejando así sin efecto la recuperación de estos _______________________________________________________________________________________


recursos por el I.G.M., quien se constituye solamente en un ente, técnico capaz de elaborar un catastro físico en este rubro. La ley de participación popular al territorializar las jurisdicciones municipales, les otorga competencia tanto en el ámbito rural como urbano exigiendo a las municipalidades la necesidad del conocimiento de su territorio y de las características del suelo. Por esta razón el catastro Territorial (urbano, rural) se constituiría en el más importante medio para generar ingresos significativos al tesoro municipal de cada alcaldía considerándose de esta manera el de mayor porcentaje, no siendo este aspecto el único fin, sino el de contar con registros jurídicos y técnicos. El catastro también es un importante instrumento de planificación, debido a que si los registros de los propietarios están correctamente realizados y se hace un constante mantenimiento de los mismos el crecimiento de la ciudad puede ser ordenadamente controlado, haciendo que los reglamentos que norman las edificaciones se cumplan en forma estricta. El problema actual que atraviesa la mayoría de los municipios del país es el de financiamiento, pues es muy difícil obtener créditos blandos para la ejecución de catastros. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) fracasó en sus intentos iniciales de financiar proyectos de catastro. No pudo continuar con el programa debido a las altas tasas de interés y exageradas exigencias de cumplimiento. En la actualidad el FNDR esta preparando nuevas bases de financiamiento. 2.-

EL CATASTRO URBANO MUNICIPAL EN LA PAZ

La ciudad de La Paz, con una población de 713.378 habitantes 13 , es la sede del Gobierno de la República de Bolivia y el mayor centro urbano del país. La zona de El Alto

14

, que anteriormente

formaban parte de esta ciudad, obtuvo autonomía municipal en marzo de 1988. 13

Datos INE Censo 1992

_______________________________________________________________________________________


La Dirección de Catastro Urbano Municipal de la Alcaldía Municipal de La Paz (DCUM) La DCUM fue creada mediante Ordenanza Municipal No. 27/85 de abril de 1985, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades de enero de ese año. Esta Ordenanza Municipal, en su artículo 2o. establece que la DCUM depende de la Oficialía Mayor técnica, y en su artículo 3o. le asigna las siguientes funciones: -

Autorización y transferencia de inmuebles;

-

Registro de la propiedad o cambio de nombre;

-

Certificado de avalúo de propiedades inmuebles para sucesiones hereditarias;

-

Certificación de valores catastrales;

-

Registro y evaluación de construcciones nuevas;

-

Inspección de Inmuebles para liberación de impuestos;

-

Certificación sobre remodelación y mejora de la propiedad inmueble;

-

Actualización de valores catastrales;

-

Registro y codificación de urbanizaciones, loteos, división y partición de la propiedad inmueble;

-

Apertura del registro catastral de urbanizaciones, loteos, división y partición de la propiedad inmueble;

-

Registro de propiedades bajo el régimen de propiedad horizontal.

Por diversas razones, principalmente de orden económico, las responsabilidades señaladas anteriormente han sido cumplidas sólo parcialmente por la DCUM, en especial, fue desatendida la labor que permite una permanente actualización del registro y mantenimiento de valor catastral de la propiedad urbana. La DCUM pasó a ser una simple dependencia administrativa ocupada de la atención de asuntos tales como: transferencias, cambios de nombre en el registro propietario, servicios públicos disponibles, etc. Bajo estas circunstancias el inventario de la propiedad 14

La ciudad de El Alto es sujeto de un análisis demográfico social en el punto La ciudad de El Alto y el Catastro.

_______________________________________________________________________________________


inmueble urbana quedaron totalmente desactualizadas y al presente no refleja el estado real en base al cual se pueda ofrecer un servicio eficiente y positivo para los intereses de la HAM El registro jurídico de bienes raíces y el catastro urbano Bolivia tiene un sistema de registro jurídico de bienes raíces que, como en la mayoría de los países latinoamericanos, se basa en el Código Napoleónico. Este sistema establece el principio de inscripción, según el cual las actas de traspaso de bienes raíces deben presentarse a la institución estatal indicada, donde se inscribe el acta en un registro público y así queda concluido el traspaso jurídico. En Bolivia esta tarea está encomendada al Registro de Derechos Reales, oficina supeditada a la Corte Suprema de Justicia. La DCUM, tal como funciona actualmente en La Paz, bajo la jurisdicción de la HAM al igual que en otras ciudades del país, no tiene ninguna participación en las transacciones jurídicas formales relativas a bienes inmuebles. Si bien el catastro municipal dispone de un registro de bienes raíces, estos registros se basan en inventarios propios y no tienen ninguna relación con los datos consignados en el Registro de Derechos Reales. Los datos concernientes a inmuebles urbanos son registrados en dos lugares: En Derechos Reales, el testimonio de propiedad debidamente notariado y en la DCUM de la HAM, los datos concernientes al inmueble y a su propietario. La DCUM es responsable de actualizar aquellos datos catastrales ya registrados que cambian en el transcurso del tiempo, aún sin que se de una transferencia de la propiedad. Este es el caso, por ejemplo, del valor catastral, la calidad (tipología y antigüedad) de la construcción, los servicios públicos disponibles, etc. Esto quiere decir, que la función principal de la DCUM es la de registrar y proporcionar información para los fines propios de la Municipalidad, pero no tiene ninguna responsabilidad en lo que respecta a la determinación jurídica del bien inmueble. Lamentablemente, la mayor parte de la información que la DCUM proporciona no es completamente confiable. Las causas principales de esta limitación son: _______________________________________________________________________________________


-

no existe una concepción cabal de la unidad básica, del sistema de registro de bienes inmuebles, o sea, sobre lo que es un predio

-

no existe un sistema de actualización cuya información sea coherente y consistente

-

no han sido catastradas todas las áreas de la ciudad de La Paz

-

falta una adecuada reglamentación del catastro municipal;

-

No existe una relación formal de la DCUM con el Registro de Derechos Reales;

-

no se tiene una adecuada concepción sobre las responsabilidades de la DCUM y sus correspondientes funciones, dentro la estructura municipal.

El Registro de Derechos Reales La ley del Registro de Derechos Reales de noviembre de 1887, crea la Oficina de Registro de Derechos Reales. Ahora el Código Civil de 1975, en su Título V, Capítulo III regula su funcionamiento. La Ley establece una oficina de Registro de Derechos Reales en cada distrito judicia jud iciall del país. país. Por Por ello, ello, el el Registr Registroo de Derech Derechos os Reale Realess con sede sede en la la ciudad ciudad de de La Paz Paz tiene tiene jurisdi jurisdicció cción n sobre todo el Departam Departamento ento de La Paz, y tod todos os los document documentos os que se oto otorga rgann en cualquiera de las 20 provincias que conforman el Departamento deben presentarse en la oficina de la mencionada ciudad. Administrativamente el Registro de Derechos Reales depende de la Corte Superior del Distrito de La Paz, la cual a su vez depende de la Corte Suprema de Justicia con sede en la ciudad de Sucre, capital de la República. El Director de Derechos Reales es nombrado por la Corte Suprema, en base a una terna que envía la Corte del Distrito. El Director tiene la categoría de Juez. Los demás empleados administrativos son nombrados por la Corte del Distrito de la terna que presenta el Director. Si bien administrativamente el Registro de Derechos Reales depende de la Corte Superior del Distrito, Financieramente incluyendo la recaudación de derechos, está directamente vinculada con la Corte Suprema en Sucre; en la cuenta de esta corte se depositan el dinero recaudado y es la Corte Suprema quien supervisa directamente su percepción. _______________________________________________________________________________________


La ley estipula que para que la propiedad inmueble sea públicamente reconocida es necesario que todo derecho real sobre inmuebles esté inscrito en el Registro. Esto esta referido no sólo las enajenaciones de inmuebles sino también a las mutaciones, gravámenes y limitaciones que los afecte. En este sentido, cada vez que se vende un inmueble, se cancela la partida anterior y se le asigna una nueva. Esto significa que el inmueble no tiene un número permanente, sino que cambia conforme se opere un traslado de dominio. En este sistema de inscripción no tiene ninguna relación con el catastro urbano municipal. La información del Registro es pública, pero los libros de inscripciones sólo son accesibles a los empleados. El público tiene acceso a esta información únicamente mediante certificaciones emitidas por el Director o Sub Director. Existen cuatro tipos de certificaciones: 1)

ALODIAL: en ella se hacen constar los datos básicos de la propiedad: gravámenes, situación, linderos, superficie, propietario, etc.

2)

NO PROPIEDAD: certifica que una determinada persona no tiene propiedades inscritas a su nombre. Este certificado se extiende con base en la buena fe del peticionario a quien interrogan brevemente.

3)

DECENAL: Certifica la evolución de la propiedad en los últimos diez años precedentes.

4)

TREINTENAL: Certifica la evolución de la propiedad de un inmueble en los últimos treinta años. Esta certificación ya no se expide regularmente porque mucho tiempo su elaboración, la legislación vigente estipula que el período de prescripción es decenal.

El tiempo promedio de inscripción de un documento es de aproximadamente 10 días, lo cual es razonable considerando la relación: cantidad de documentos/número de empleados.

_______________________________________________________________________________________


El Registro de Derechos Reales inició en mayo de 1988 un proceso de modernización y reforma del registro. A partir de este mes se empezó almacenar y procesar la información en forma computarizada. El proceso cubre las áreas de registro diario, de inscripciones y de índice. Diario: Desde el momento en que el documento o escritura pertinente ingresa al registro, se confecciona ahora un "comprobante de computación", que tiene dos importantes efectos: 1)

señala el orden de presentación (prioridad) con hora y fecha, y

2)

fija desde ese momento el número de partida con que se identificará al inmueble en el futuro.

Inscripciones: Se ha eliminado la transcripción manuscrita del contenido de la escritura a los libros del registro. Ahora todo tipo de inscripción se hace directamente en la computadora. El producto de este tipo de proceso, y como una prueba complementaria a la inscripción, es la emisión impresa de un documento denominado "tarjeta de registro de propiedad", que es legalizado mediante la firma y sello del registrador de Derechos Reales. Esta tarjeta contiene la siguiente información: -

partida (número que servirá de antecedente para poder identificar y localizar el inmueble en la memoria de la computadora);

-

provincia;

-

cantón;

-

nombre(s) del (los) propietario(s);

-

ubicación del bien (número de manzano, urbanización, barrio);

-

fecha y hora de la inscripción;

-

número y fecha del instrumento que origina la inscripción;

-

nombre del notario;

-

superficie del inmueble;

-

firma y sello del registrador.

_______________________________________________________________________________________


En la memoria de la computadora se archiva mayor información que la que se transcribe en la tarjeta, como ser datos referentes a los gravámenes, anotaciones preventivas, etc. pero el dato más significativo es la inclusión, dentro del programa de cómputo, del código catastral para el cual se han previsto diez dígitos. La incorporación de los inmuebles en el nuevo sistema se efectúa de acuerdo y en el momento que se producen modificaciones, es decir, sólo ingresa la propiedad que se transfiere, hipoteca, embarga, anota preventivamente, etc., o sea, que las propiedades que no sufrieron ningún cambio en el registro no fueron incorporados en el sistema computarizado. Indice: El índice computarizado contiene únicamente los datos referentes a los movimientos inscritos a partir de la fecha en que se inició el proceso de reforma, o sea, mayo de 1988. Por esto la cantidad de propietarios registrada no es significativa. Pero no hay duda que es un acierto el empleo del procedimiento automatizado. La relación Catastro-Registro de Derechos Reales La mayor o menor confianza, que un sistema registral puede ofrecer al público, radica en la confiabilidad que tenga la información contenida en sus asientos. Tradicionalmente, los registros de derechos inmobiliarios se han limitado a dar una descripción muy general de los bienes, dando lugar a que no pueda ubicarse con certeza absoluta el bien en el terreno. El requisito de la identificación del inmueble se cumple sólo a medias, ya que la descripción jurídica no es técnicamente confiable. La modernización de los catastros deberá subsanar esta deficiencia, siendo su objetivo fundamental la identificación precisa de los inmuebles. Dado el aumento demográfico y la proliferación de urbanizaciones y otro tipo de núcleos habitacionales pese a las deficiencias señaladas, es cada vez más imprescindible establecer una estrecha relación entre el Catastro y el Registro de Derechos Reales. Las ventajas de dicha relación: -

evitan las dobles inscripciones en el Registro de Derechos Reales y el Catastro

_______________________________________________________________________________________


-

ambas entidades, actuando conjuntamente, se convierten en una eficaz herramienta jurídica en la resolución de juicios de delimitación de la propiedad;

-

se disminuyen sustancialmente los juicios sobre deslindes de inmuebles;

-

existe un justo avalúo catastral de las propiedades, los registros inmobiliarios reciben un mayor ingreso por concepto del pago de derechos de inscripción;

-

se incrementa en los usuarios la sensación de seguridad en el contenido de los asientos registrales;

-

se garantiza a un comprador una efectiva identificación del bien que va adquirir.

Dentro del proceso de modernización que ha emprendido el Registro de Derechos Reales, se ha previsto la inclusión del código catastral en sus programas computarizados, el cual es el nexo entre el Catastro y el Registro de Derechos Reales. Lamentablemente, este dato aun no se incorporó en los registros, porque es necesario la autorización previa de la Corte de Distrito de La Paz. Sin embargo, es posible que, en el corto plazo, se pueda establecer la conjunción de la información del Registro de Derechos Reales y del Catastro Municipal. Además, esto implica codificar áreas nuevas ya consolidadas que no tienen ningún tipo de registro. Sólo una Ley puede cambiar y normar esta relación entre la Oficina de Derechos Reales y los Catastros Municipales. Existe conciencia al respecto y se espera que la Nueva Ley del Catastro reordene estas relaciones. El impuesto a los inmuebles urbanos El marco legal para la recaudación del impuesto a los inmuebles urbanos está conformado por tres disposiciones: a)

El Código Tributario de 1970 que establece el sistema de recaudación de impuestos en general;

b)

La Ley Orgánica de Municipalidades de 1985 que establece la competencia municipal relativa a las recaudaciones;

_______________________________________________________________________________________


c)

La Ley de Reforma Tributaria de 1986 y sus decretos reglamentarios que establecen las normas y montos para la recaudación de los diversos impuestos.

PROYECTOS DE ASISTENCIA TECNICA AL CATASTRO URBANO DE LA PAZ

Proyectos BOL.91.011 y BOL.90/R42/F2 “Apoyo al Desarrollo Urbano y Municipal” El Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la agencia HABITAT, junto al gobierno de Bolivia, ha estado cooperando desde 1986 con el diseño de un sistema catastral urbano llamado SIS-CAT. A través del Proyecto BOL.91.011 “Apoyo al Desarrollo Urbano y Municipal” y el Proyecto BOL.90/R42/F2, con participación de otras alcaldías del interior del país, se han ejecutado experiencias pilotos, donde sobre la base de esas experiencias se prepararon proyectos para la ejecución de catastros completos, las que por diversas razones de índole institucional, política y financiera no pudieron concretarse. En el caso de la ciudad de La Paz, en octubre de 1992 se realizó un proyecto piloto en la zona de San Pedro, donde las características de la estructuración de la propiedad en dicha zona son de una gran heterogeneidad tanto por la diversidad de tipos de predios, teniendo en cuenta su extensión, titularidad individual, indivisos; así como su tratamiento jurídico a la hora de las transferencias. Al término del proyecto piloto se recomendó la elaboración del proyecto de catastro de toda la ciudad, por considerarse prioritario. El Proyecto incluyó aspectos técnicos, administrativos y financieros, sin embargo, no tuvo continuidad por conflictos entre autoridades municipales y funcionarios del Proyecto Bol.91.011. Las declaraciones de funcionarios que trabajaron en ese período, aseguran que el proyecto funcionaba en forma hermética y pocos eran los funcionarios municipales que accedieron a la capacitación. También señalaron que con posterioridad al conflicto entre la HAM y NN.UU los responsables del proyecto BOL.91.011 se llevaron todos los datos, programas, equipos de computación y planos producidos por el mismo.

_______________________________________________________________________________________


Algunas autoridades municipales, con asesoramiento técnico del IGM, observaron imprecisiones en el proyecto, además de observarse aspectos de poca difusión de conocimiento (Knowledge), aspectos que aparentemente originaron la ruptura entre la HAM y el Proyecto Bol.91.011. Asimismo, debido a otras propuestas y aspiraciones, en especial la asistencia técnica holandesa posterior el proyecto Bol.91.011, todos los esfuerzos y trabajo desaparecieron, puesto que hoy no se tiene ni siquiera información física alguna en oficinas de la DCUM. Convenio Interinstitucional de Cooperación ente la HAM, el Ministerio de Asuntos Urbanos y PNUD/NN.UU. El 1 de octubre de 1992, el ministerio de Asuntos Urbanos y la Honorable Alcaldía Municipal de La Paz firmaron el “Convenio Interinstitucional de Cooperación” para la realización coordinada de tareas relacionadas a la asistencia técnica a fin de conseguir la modernización y sistematización del Catastro Urbano. El objetivo central del convenio fue dotar a la Dirección de Catastro Urbano Municipal de los instrumentos técnicos, que le permitan encarar en su futuro la implantación de un sistema multifinalitario de catastro. En tal sentido, se invitó al Proyecto de Modernización y Sistematización del Catastro Urbano Bol90/R42/F2 a realizar el estudio sobre el estado actual de la Dirección

de Catastro

Municipal de Ia ciudad de La Paz, para la formulación de los términos de referencia de asistencia técnica para Ia Optimización del sistema catastral vigente. El trabajo fue organizado de tal manera que combinó la experiencia de los consultores del Proyecto Bol90/R42/F2 con la práctica cotidiana de los funcionarios de la DCUM. Esto se logró, a través de la observación de los procedimientos seguidos en los sitios de trabajo y las entrevistas directas a los técnicos del catastro. Al mismo tiempo, se reviso y analizó la documentación existente en la DCUM. Para poder identificar Ias potencialidades y las limitaciones del servicio de catastro se efectuó un seguimiento de: _______________________________________________________________________________________


-

la estructura técnica del catastro

-

el flujo de tramites en el proceso de obtención y provisión de información.

-

el manejo de la documentación predial

-

la sistematización de la información

-

el Informe de la consultora holandesa ILIS

-

el pliego para la Licitación de la Aerofotogrametría y Cartografía, la Catastración de 39.000 predios

-

la recatastración de 14.000 predios

-

el Plan Piloto de Fiscalización del Autoavalúo

Debido al reducido tiempo que dispusieron para éste análisis y a las del nuevo catastro en formación, la atención se centro en la solución de algunos problemas críticos, cuya solución permitiría, en un plazo inmediato, mejorar las actuales condiciones del catastro y sentar bases para su nueva estructuración y funcionamiento. Una vez obtenida, analizada y evaluada la Información existente y disponible en la DCUM, se hizo un reconocimiento de las áreas problema. A través de un proceso de exclusión se identifico los puntos más relevantes en que se debía y podía actuar de inmediato con gran impacto y sin mayor costo para el municipio. Esto permitió la preparación del programa de "Optimización del Sistema de Catastro Municipal Vigente". La práctica cotidiana en la DCUM puso en funcionamiento una rutina administrativa, que permite el procesamiento de tramites, sin embargo, la estructura del trámite es insuficiente para cubrir los requerimientos del catastro. Por otra parte, la DCUM puso en practica el Plan Piloto de Fiscalización y el Proyecto de Recatastración, que ha permitido registrar 14.000 predios. Pero esta información no fue incorporada y utilizada inmediatamente. En realidad el esfuerzo fue interesante, sin embargo, el mismo se fue desvaneciendo por los constantes cambios en el personal encargado debido a la falta de continuidad funcionaria y la politización del municipio. _______________________________________________________________________________________


Proyecto de Fortalecimiento Municipal (PFM) El PFM con la cooperación del Banco Mundial, a través de su organismo subsidiario la Asociación Internacional de Fomento, incluía inicialmente un componente destinado a actualizar y mantener los registros del catastro municipal, a fin de incrementar los ingresos por concepto de impuestos a la propiedad inmueble. Y mejorar la planificación urbana y el manejo de los servicios municipales. El Proyecto contemplaba también la contratación de servicios profesionales para actualizar la fotografía aérea de la ciudad y producir mapas topográficos apropiados para la actividad catastral, así como equipo para registrar y almacenar los datos catastrales. El Proyecto consideraba asistencia técnica holandesa al respecto. Asistencia Técnica Holandesa – Proyecto Piloto de Catastro El gobierno holandés, dentro la asistencia técnica al PFM, ha apoyado a la actividad catastral de la DCUM con un aporte aproximado de $us 700.000.- para que la consultora holandesa ILIS realice un trabajo de asesoramiento en aspectos catastrales. Desde el inicio de los trabajos, en agosto de 1987, la consultora ILIS se dedicó a analizar la problemática catastral y a elaborar un Proyecto piloto de catastro, orientado a recatastrar una zona de la ciudad previamente elegida y a fiscalizar en dicha zona el pago de impuestos a la propiedad de los inmuebles recatastrados, con un universo de aproximadamente 10.000 propiedades. De igual manera la consultora ILIS, delegó a la empresa KLM Aerocarto, también holandesa, la supervisión del vuelo aerofotogramétrico ejecutado por el Servicio Nacional de Aerofotogrametría (SNA) de la Fuerza Aérea Boliviana. Durante el período de asesoramiento técnico de 1987 a 1991, la consultora ILIS elaboró varios trabajos con el propósito de que sirvan de base para la preparación de los siguientes Proyectos enmarcados en los lineamientos del Banco Mundial y del PFM. La asistencia técnica de la consultora ILIS concluyó en 1991, los resultados de su trabajo comprendieron: _______________________________________________________________________________________


-

La operación completa del Sistema de información catastral fiscal, o sea, el hardware y el software, para la incorporación, manejo y provisión de la información.

-

La aprobación de la cédula de intimidación, documento indispensable para concretar el proceso de fiscalización.

-

La introducción a nivel nacional de los formularios 198 y 202 modificados (Declaración Jurada), para el año 1988, es decir una copia adicional para las alcaldías.

-

Lograr que la Oficina de Registro de Derechos Reales incluya, como condición para el registro de transferencias, el código catastral del inmueble otorgado por la DCUM.

-

La reorganización de la DCUM.

-

El proceso de fiscalización continua.

-

Las bases de datos computarizadas actualizadas.

El apoyo y asesoramiento holandés fue positivo, sin embargo, una vez mas, por la injerencia política en el servicio, que provocó constantes cambios del personal jerárquico y subalterno, el “trabajo holandés” quedo nuevamente en la nada 15 . La consultora holandesa ILIS fue favorecida, más adelante, con la adjudicación del Proyecto de Catastro Urbano Fiscal Automatizado, o sea, la misma consultora que perfiló el mencionado proyecto, lo ejecutó. Para precisar este aspecto se describe la intervención de la consultora holandesa.: En 1986 una misión de la consultora ILIS arriba al país, la cual redacta el informe “Bases para la Reformulación del catastro de la ciudad de La Paz. Basado en este informe se elaboró una propuesta técnica y económica para la “Recatastración de la ciudad de La Paz, Fase I”. Esta fue aceptada por las tres partes que intervinieron: la Alcaldía de La Paz, la consultora ILIS y el gobierno de Holanda como financiador. 15

Esta comprobado y es parte de la “cultura del cambio político “ que los ex Jefes o Directores de instituciones del estado, al momento de su partida por destitución u otros motivos “limpie o barra” toda la documentación de su despacho dejando en “blanco” la memoria institucional con grave perjuicio de la institución. Esta política se debe al absurdo criterio de que: “ así recibí y así dejaré, además, que el que venga deberá trabajar, no hay porque que dejarle las cosas hechas si es de otro partido político contrario al nuestro”.

_______________________________________________________________________________________


El término “recatastración”, en el título de la propuesta técnica y económica, tuvo una significación

más amplia que la simple renovación del catastro, pues comprendió no

solamente dejar constancia de la situación y las dimensiones de los inmuebles urbanos y los derechos y obligaciones, sino también implicó el diseño e implementación de un nuevo sistema de registro. Se pretendió que el catastro sea un sistema de información, no solamente de registros inmobiliarios sino de información de los usos del suelo, a fin de que cumpla múltiples propósitos, con vinculaciones dentro de la Municipalidad y con otras instituciones relacionadas. La Alcaldía de La Paz en su propósito 16 de renovar el catastro existente, bajo el criterio de contar con un catastro moderno y computarizado sigue adelante con las recomendaciones del PFM y la consultora ILIS. La renovación del catastro es una tarea costosa y a largo plazo, como consta en la Propuesta Técnica y Económica. Previo a un proyecto detallado de catastro es necesario aplicar medidas de corto plazo, para aliviar las limitaciones en el funcionamiento del catastro vigente. Por este motivo, se propuso que el proyecto de renovación del catastro sea ejecutado en tres fases: FASE 1.-

a)

Asistencia técnica

-

Formulación de medidas a corto plazo, a fin de mejorar el sistema de recaudación y el sistema de catastro.

-

Adopción y aplicación de estas medidas.

b)

Producción de planos en base al levantamiento fotogramétrico de la ciudad de La Paz y su área circundante.

16

-

Planos a escala 1:1000 para el área de la ciudad;

-

Planos a escala 1:2000 para el área circundante.

El Gobierno Municipal de La Paz estaba fuertemente influenciado por el PFM, bajo cuyo control estaban las relaciones de los convenios con el gobierno de Holanda. También es de conocimiento que el PFM pagaba sueldos al personal jerárquico de la HAM. en una escala totalmente superior a las percibidas al interior de la HAM.

_______________________________________________________________________________________


-

FASE 2.-

Planos a escala 1:10000 para toda el área.

Estudio del Plan Rector Diseño del Plan Rector para el nuevo sistema de catastro.

FASE 3.-

Implementación del Proyecto Ejecución de un proyecto detallado de catastro, de acuerdo a un programa definido en detalle, como resultado del estudio del Plan Rector diseñado en la Fase 2.

El propósito de la fase 1 era establecer la situación de la administración del servicio catastral y los procedimientos empleados. Sin embargo, otras instituciones que participaban también en el uso y recolección de los datos catastrales y en la recaudación de los impuestos sobre los bienes inmuebles urbanos, lo cual significó incluir a estas instituciones en el diagnóstico situacional. Con esa óptica la consultora ILIS trabajó con el municipio paceño, ejecutando plenamente las fases 1 y 2 del proyecto. Mas adelante en la FASE 2, que se identificó como el Proyecto de Catastro Fiscal Automatizado, el Gobierno Municipal y el PFM prepararon las bases de la licitación. La agencia de licitaciones CROWN AGENTS, fue contratada para realizar la licitación. El Proyecto de Catastro Urbano Fiscal Automatizado. La HAM/La Paz, a través del PFM y con financiamiento del BM mediante crédito No. 1842/BO encomendó a CROWN AGENTS realizar el proceso de Invitación Pública Internacional para la contratación de servicios destinados a realizar e implementar un Sistema de Información Fiscal Catastral Digital. Para tal propósito, con la aprobación del PFM y el organismo financiador, se encomendó a CROWN AGENTS en enero de 1992 la Licitación Pública Internacional. La Invitación Original fue declarada desierta por el PFM y no objetada por el Banco Mundial. En una _______________________________________________________________________________________


Segunda Invitación Directa en base a una lista corta las Empresas invitadas para presentar sus propuestas fueron: -

IGN FRANCE INTERNACIONAL (Francia)

-

KLM/AEROCARTO/EUROCONSULT/ILIS/RAET (Holanda)

-

NEW BRUNSWICK GEOGRAPHIC INFORMATION CORP. (Canada)

-

REAL/DATA ONTARIO INC. (Canada)

Se estableció el plazo de entrega hasta el día 27 de Noviembre de 1992. Sólo presentaron sus propuestas, en el plazo establecido, el consorcio holandés KLM/AEROCARTO/EUROCONSULT ILIS/RAET y la empresa francesa IGN INTERNACIONAL, las demás comunicaron no poder presentar sus propuestas. La conclusión y recomendación final de la CROWN AGENTS fue que se inicie una segunda etapa de apertura y evaluación con las dos ofertas presentadas, por que ambas superaron el umbral de la calificación técnica de 70 puntos. La segunda etapa correspondió a la apertura del Sobre "B" o propuesta económica, cuya ponderación era de de a 60 puntos, contra 40 del sobre "A" o propuesta técnica. Posteriormente, la consultora IGN/FRANCE fue descalificada debido a que en las listas de profesionales nacionales de esta firma francesa se observó que uno de ellos participó en la confección de los términos de referencia para la licitación internacional, quedando solo el consorcio holandés con el que se suscribió el contrato de ejecución del proyecto. Previo

a

la

firma

del

contrato

de

Servicios

entre

la

HAM

y

el

consorcio

KLM/AEROCARTO/EUROCONSULT ILIS/RAET, representado por ILIS, se realizaron 5 reuniones de negociación entre la HAM y la consultora ILIS. Los acuerdos o planteamientos de las dos primeras reuniones fueron anulados, iniciándose una nueva ronda de negociaciones. A partir de la tercera reunión, con la participación de autoridades de la DCUM, PFM e ILIS, en los meses de febrero, marzo y abril de 1994, se aprobaron y definieron, el alcance técnico del _______________________________________________________________________________________


trabajo, su precio, y la redacción del respectivo contrato de Servicios. El que fue firmado por ILIS y la entonces Alcaldesa Sra. Mónica Medina de Palenque, el 25 de mayo de 1994. Para el seguimiento y supervisión correspondiente se procedió posteriormente, a través, de un proceso de Convocatoria Pública y Concurso de Méritos a la contratación del Equipo de Contraparte del Proyecto con la participación activa de la DCUM y el PFM. La ejecución de éste proyecto ocasionó algunos impasses, debido a los términos del contrato y a su ejecución. Para una mejor comprensión de esta situación se detallan a continuación los aspectos más relevantes: Los Términos de Referencia y el modelo de Contrato fueron elaborados por el PFM en coordinación con la DCUM. El contrato de Servicios suscrito entre ILIS ty la HAM, en su anexo A, párrafo 5 y 5.1

17

, señala

que si la HAM/La Paz no dispone de Cartografía actualizada el trabajo de campo se lo realizaría con huincha 18 . Algo que sucedió, debido a que la HAM no contaba con cartografía actualizada por un desfase en el Proyecto Cartográfico 19 . El equipo de contraparte contratado para la supervisión del proyecto tenia la función de hacer cumplir a cabalidad el contrato suscrito entre ILIS y la HAM. Al carecer la HAM de la cartografía actualizada el equipo de contraparte tenia que exigir mayor calidad en el trabajo de campo realizado con huincha. El trabajo manual de medición realizado con huincha, contenía muchísimos errores, lo que obligó a la supervisión (Contraparte) a rechazar, muchas veces, el trabajo de campo realizado por la 17 18

19

Contrato de Servicio HAM/ILIS - Proyecto de Catastro Urbano Fiscal Automatizado. 1994. El entonces Director de la DCUM irónicamente comentó que, para qué entonces se contrato la tecnología holandesa si el trabajo manual con huincha lo podíamos hacer solos los bolivianos y a un costo bastante menor. El Proyecto Cartográfico formaba parte de los principales proyectos preparados y aprobados por el Banco Mundial y el Proyecto de Fortalecimiento Municipal PFM, y el mismo debía ser la base del proyecto de catastro. Pero, debido a problemas en su licitación y adjudicación, el mismo no se efectivizo.

_______________________________________________________________________________________


consultora holandesa. Estos problemas dilataron la entrega final del proyecto y este fue el principal problema de la ejecución del proyecto. La DCUM decidió alejarse del proyecto y se puso en contra del mismo, pese al convenio escrito y a la participación de su director en las negociaciones con la empresa holandesa y en la contratación del equipo de Contraparte. El director de la DCUM criticó y responsabilizo al equipo de Contraparte o Supervisión por no exigir a la consultora cumplir con un trabajo mejor al ejecutarlo con “huincha”. El director de la DCUM conocía el alcance del trabajo y los términos del contrato, además, fue participe de las reuniones de negociación en las que debió haber observado tal situación, pero no lo hizo oportunamente. En la práctica la responsabilidad era de el y no del equipo de supervisión. Una vez mas, la opción de conformar un catastro moderno en la HAM de La Paz estaba en peligro. En esta situación se produjo el cambio de alcaldes

20

con el consiguiente cambio de

autoridades y políticas, que originaron la disolución del equipo de Contraparte, reemplazandolo con personal sin conocimiento ni capacidad técnica, pero que eran miembros del partido (ADN). Este hecho benefició a la consultora holandesa ILIS, que negoció la conclusión del proyecto con el nuevo alcalde entregando a la HAM un producto que no era de la calidad que se esperaba. Pese a lo señalado, el trabajo de la empresa ILIS sirvió de base para la oficina llamada Centro de Información Multipropósito (CIM), creada como una oficina paralela a la DCUM, y a la que, inicialmente, se le dio bastante apoyo. Pero, ahora, la misma padece de los mismos problemas que padecía la DCUM, es decir, inestabilidad funcionaria, alta politización de sus integrantes, falta de apoyo logístico y financiero, etc. 4.-

LA CIUDAD DE EL ALTO Y EL CATASTRO URBANO

Antecedentes históricos de la ciudad de El Alto _______________________________________________________________________________________


A principios de este siglo la actual jurisdicción territorial de El Alto compartía el espacio con extensas haciendas, algunas empresas e instituciones públicas y privadas, y comunidades agrarias. En 1940 se inician las primeras gestiones para urbanizar estas propiedades, al mismo tiempo comienza el loteamiento de tierras, dando lugar a la primera urbanización Ilamada Ciudad Satélite y luego a Villa Dolores con 1.087 manzanos, en un área equivalente al 22% de la entonces mancha urbana. Posteriormente se conforman las villas: 12 de Octubre, Bolívar (sur), 1ro. de Julio, Ballivian, Alto Lima (norte) desarrollándose otras urbanizaciones contiguas a Ciudad Satélite, tipificadas como barrios urbano marginales. La población de El Alto en 1970 ya constituía el 11% de la población de la ciudad de La Paz, este crecimiento debido a la creciente migración rural-urbana se vio favorecido por las carreteras a Oruro, Viacha y la Av. Panamericana. De 1980 a 1990 el crecimiento de la mancha urbana alcanza una superficie aproximada de 45 Km2. en forma radial acentuada, con mayor concentración en torno a las carreteras de Oruro, Viacha y Copacabana. En la actualidad se estima que la mancha urbana llega a los 86 Km2 habiéndose casi duplicado en la última década. La expansión física de la ciudad, constituye uno de los principales problemas en materia de desarrollo urbano y el principal obstáculo para facilitar las mejoras en la provisión de servicios básicos a la población y a las actividades económicas, en detrimento incluso de la calidad de vida. El Aeropuerto de El Alto ubicado en el centro de la ciudad es otro factor que complica el crecimiento armónico y conflictúa el tráfico vehicular, afectando la velocidad de 20

La Sra. Mónica Medina de Palenque (CONDEPA) fue sustituida por Luis Alberto Valle (ADN)

_______________________________________________________________________________________


desplazamiento de la población, dando lugar a la concentración de todas las actividades en la Ceja de El Alto. En 1988 se efectúa la división administrativa de El Alto, elevándola a rango de ciudad, con la Ley 651 de 6 de marzo de 1988. Esto da lugar a la división de la ciudad de La Paz con El Alto, asumiendo El Alto los límites urbanos de La Paz definidos por Ley. Sin perjuicio de que la ley haya determinado que la jurisdicción de El Alto tenga el rango de ciudad, subsisten problemas derivados de la falta de precisión en la demarcación limítrofe con la ciudad de La Paz.

21

Las características demográficas y económicas de la población señalan que de acuerdo al censo del año 1976 El Alto tenía 95.434 habitantes pasando a 307.403 habitantes en 1988, con una tasa del 9,4 % anual, la más alta del país. Se estima que la población actual de la ciudad de El Alto asciende a 561.000 habitantes , con una tasa de crecimiento anual del 10%, de mantenerse esta tendencia, El Alto Ilegará a una población total cerca de un millón de habitantes en el año 2000. La estructura de edades de la población de El Alto muestra que una ciudad con una elevada población joven. La tasa de crecimiento va en constante ascenso, se debe principalmente al flujo migratorio rural-urbano del Altiplano paceño y de otras regiones rurales. La mayor parte de la Población Económicamente Activa (PEA), trabaja por cuenta propia y se ocupa en la actividad artesanal, el comercio minorista y diversas actividades informales. La pobreza en El Alto es creciente porque las familias tienen un nivel educacional muy bajo, esto no les permite a sus miembros acceder a una fuente de empleo mejor renumerada y permanente. Los inmigrantes campesinos se asientan ilegalmente donde pueden por su baja condición económica. En recientes estudios de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales (UDAPSO), aproximadamente el 50% de estos hogares se encuentra en situación por debajo de la línea de pobreza. El número de hogares pobres no indigentes alcanza a un 33.7% y solamente el 21.5% de los mismos no se encuentran por debajo de la línea de pobreza. Estos 21

Actualmente subsisten problemas limítrofes entre todas secciones municipales de la región: La Paz, El Alto, Viacha, Mecapaca, etc.

_______________________________________________________________________________________


datos muestran una realidad crítica y un problema muy grave, que incide en forma directa a la posibilidad de la implementación de un catastro impositivo, cuyos resultados no son auspiciosos. En consecuencia, la Política Catastral para el Alto debe tener en cuenta las características de un sistema de catastro multipropósito, en función del desarrollo del municipio y que le permita diseñar en forma adecuada la recaudación impositiva, considerando que las viviendas son precarias, ilegales y que los habitantes tienen un bajo nivel de ingreso, así como un bajo nivel educativo que dificulta la transmisión de información, tanto con fines impositivos como con fines de desarrollo. La Dirección de Catastro Urbano de la Alcaldía Municipal de El Alto En 1986 la Honorable Alcaldía Municipal de El Alto (HAMEA) se hizo cargo del catastro de propiedades, que hasta entonces dependía del Ministerio de Urbanismo y Vivienda. Para lo cual se creó el Departamento de Catastro, el mismo corresponde a un departamento de la oficialía técnica de la Alcaldía de El Ato. El Ministerio de Urbanismo y Vivienda entrega la Planimetría y fichas catastrales (Fotocopias) codificadas con los números o distritos catastrales 39, 40, 41, 42 y 43 que abarcan las zonas, Villa Ballivian, Villa Dolores, 16 de Julio, Villa Bolivar y Alto Lima. Actualmente se prosigue con la apertura de Códigos Catastrales con la enumeración correlativa a partir del código 100 que se desprende de los códigos originales. Aproximadamente desde la última recatastración que se efectuó entre los años 1978 y 1996 supervisados por el Ministerio de Urbanismo y Vivienda los registros catastrales comenzaron a quedarse desactualizados porque no se efectuaron los trabajos de campo periódicos. Solo se puso al día la información de las propiedades que solicitaron certificaciones para diferentes trámites. Debido a los frecuentes cambios de alcaldes, la falta de conciencia sobre la importancia de fortalecer al catastro, la falta de interés, la pugna política entre los partidos _______________________________________________________________________________________


políticos a cargo del gobierno municipal, perjudicaron e impidieron la actualización de datos catastrales y su complementación Hasta 1993 se estimaba que la ciudad de El Alto contaba con 150.000, solo estaban registrados el 45%. Pero debido a la subregistración de las edificaciones esta proporción era mucho mayor. Por otra parte, la jefatura de catastro de esa época no tenía una estructura de funcionamiento bien estable, a tal punto que los tramites no tenían secuencia en el procedimiento. Cualquier funcionario del Departamento, podía entrar en la Sección de Archivo y codificar el predio a registrarse, ocasionando de esta manera un caos en la codificación de los mismos. La situación actual del La Dirección de Catastro Urbano de la Alcaldía Municipal de El Alto, se caracteriza por la desactualización de su información sobre bienes inmuebles y mantiene una fuerte debilidad institucional. Para revertir esta situación es necesario cambiar la política y el sistema de administración catastral actual siendo este aspecto relevante, considerando que el fortalecimiento económico de la HAMEA esta ligado a mayores ingresos por concepto de recaudaciones. La Dirección de Catastro, como muchas unidades de la HAMEA, no cuenta con un inmueble propio, continuamente se cambia de domicilio, debido a disposiciones del gobierno y Consejo municipal, generando una situación delicada, pues en cada traslado la documentación se pierde, deteriora o simplemente se confunde. La función de la Dirección de Catastro es registrar, proporcionar información precisa y actualizada a la población y a otras reparticiones de la Alcaldía sobre el valor catastral legal y la superficie de los inmuebles, así como elevar informes detallados al Alcalde y el Consejo para que planifiquen y prioricen las inversiones. Pero esta función no la cumple en toda su amplitud porque los recursos humanos con los que cuenta no son idóneos.

_______________________________________________________________________________________


Basándose en la información por cargos y perfiles obtenido en la HAMEA la dirección no cuenta con un Asesor Técnico y los funcionarios de apoyo carecen de una formación técnica y/o profesional adecuada para cumplir sus funciones. Solo se dedican a resolver trámites administrativos sin jerarquizar las funciones establecidas en el manual de funciones. Los registros de Catastro están organizados en base a formularios y fichas que se llenan manualmente. Estos instrumentos son precarios, en comparaciones con las fichas y formularios de registro empleadas por la HAM La Paz. De igual situación los archivos de Cartografía y Fotogrametría no son actuales y se encuentran incompletos. Asimismo, los informes de la Dirección de Catastro contienen datos y registros desactualizados, que se mantienen y repiten porque en ninguna gestión el Gobierno Municipal ni el Consejo Municipal se ocuparon de corregir o mejorar esta situación. Capacidad Tributaria de la ciudad de El Alto La capacidad tributaria toma en cuenta los atributos o valores de los bienes inmuebles desde el punto de vista legal, ubicación física, comercial e infraestructura existente. En este sentido, el área urbana consolidada bajo la jurisdicción de la HAMEA tiene una superficie aproximada de 9.800 Has. identificadas en el proyecto piloto de 1991

22

. Las cuales

equivalen aproximadamente a 100.000 predios, estimados por el INE en función al crecimiento demográfico, la población estimada por el INE es de 705.000 habitantes y el índice de crecimiento estimado es de 4,4%. De estos predios sólo 50.000 se encuentran en la Zona I y la Zona 2, que concentran a los mayores contribuyentes, y tienen la mejor cobertura de servicios e infraestructura. El resto de los contribuyentes se encuentran en las Zonas 3, 4, 5, ó, 7, que corresponden a la población más pobre y en algunos casos indigente. De acuerdo a esta población la HAMEA logró captar en 1995 Bs. 5.794.211, por concepto de impuestos a bienes inmuebles, que corresponden a 60.000 predios equivalentes al 40 % de la superficie 22

Proyecto BOL/88/020 “Desarrollo Urbano – Ciudad de El Alto” PNUD/HABITAT/NN.UU.

_______________________________________________________________________________________


consolidada. Según los últimos datos la Dirección de Catastro Urbano en la gestión 1997 cerró con 95.000 predios registrados, que equivalen at 60 % del total consolidado de predios. La tributación sobre bienes inmuebles en la ciudad de El Alto creció a una tasa del 9,78 % por concepto de nuevos registros y no por transacciones, cambio de nombre y otros servicios. Este incremento se debió a la aplicación del Padrón Municipal del Contribuyente (PMC) instrumento de empadronamiento que introdujo la dirección de Ingresos. A pesar de esta mejoría la situación del catastro continuó siendo la misma. Otro aspecto a considerar es que las recaudaciones actuales son inferiores en relación a la recaudación programada en el POA, porque el sistema de autoavalúo posibilita la evasión y corrupción. Régimen Jurídico Catastral El sistema vigente en Bolivia para la aplicación del impuesto a la propiedad inmueble urbana se basa en el autoavalúo, de acuerdo a la metodología establecida por las normas administrativas contenidas en la Ley 843 y sus reglamentos. Según este Ordenamiento Jurídico, cada propietario determina por si mismo el valor catastral y el monto del impuesto sobre sus inmuebles en base a los siguientes parámetros: -

Valor del terreno por zona de ubicación

-

Ajustes topográficos

-

Disponibilidad de servicios básicos

-

Valor de la edificación

-

Ajustes por tipo de materiales

-

Depreciación por antigüedad

-

Tipo de calle o avenida

-

Precio de mercado

Estos datos, en algunos casos, son distorsionados por los propietarios intencionalmente y, en otros casos son distorsionados por ignorancia. Los fiscalizadores además, no cuentan con formación adecuada, por lo cual se mantiene la distorsión, a lo cual se agrega el hecho de que _______________________________________________________________________________________


aunque puedan determinar el valor real del predio, también pueden alterar el dato a pedido del contribuyente, a cambio de un pago irregular, lo que se traduce en un acto de corrupción. De acuerdo con la Ley 843, el régimen catastral tiene un carácter transitorio, hasta que los Gobiernos Municipales implementen una recatastración de sus respectivas jurisdicciones, sobre la base de una normativa que dicte el Gobierno Central. En el caso de la ciudad de El Alto el año 1991 el PNUD realizó un programa piloto de recatastración actualizando parcialmente los datos existentes hasta ese momento, pero por motivos a ser explicados mas adelante (PROY BOL/88/020), no se utilizó esta información. La lucha política de los partidos políticos por controlar el Gobierno Municipal ha perjudicado el avance y desarrollo institucional municipal en especial del catastro. Las pugnas políticas, inclusive dentro el mismo partido político, han impedido la continuidad funcionaria por los cambios abruptos del personal, los nombramientos irregulares y la contratación de personal sin calificación técnica. A esto se agrega, la falta de apoyo financiero, oficinas inadecuadas para la atención al público y tecnología obsoleta restringida al sistema manual y los bajos sueldos del personal. Este conjunto de factores incentivan la corrupción. Proyecto Piloto de Catastro Urbano de El Alto 1988 En 1988 se celebró un convenio entre el Gobierno de Bolivia, la Alcaldía de El Alto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Agencia Habitat, para encarar el proceso de Desarrollo Urbano de la ciudad de El Alto, el Catastro Urbano era uno de los resultados esperados y más relevantes de este proceso. En el marco de las actividades del Proyecto de Naciones Unidas, (PNUD/HABITAT) BOL/88/020 “Desarrollo Urbano ciudad de El Alto”; se concretó un proyecto modelo de Catastro, aplicando e instrumentando todas las normas y especificaciones técnicas del programa SIS – CAT. 23 23

“SIS – CAT” Sistema de Catastro – Software de Catastro desarrollado por técnicos bolivianos contratados por el proyecto BOL/88/020.

_______________________________________________________________________________________


Lamentablemente, de éste proyecto no quedó ninguna documentación que permita conocer sus resultados. Se desconoce los convenios realizados entre los personeros de la HAMEA con NN.UU. En la encuesta realizada al personal de la Dirección de Catastro, los funcionarios, manifiestan que no participaron como contraparte en la realización del Proyecto, solo tuvieron relación con el proyecto cuando los funcionarios de Naciones Unidas recababan información en el Departamento de Catastro. Físicamente el material producido por éste proyecto, ha desaparecido, al igual que los equipos y los programas empleados. Funcionarios antiguos de catastro afirman que Naciones Unidas se llevó todo cuando rompieron relaciones con la HAMEA. La ruptura se dio por las exigencias hechas a NN.UU., de parte de la HAMEA, en especial sobre la precisión cartográfica y la implementación del sistema en las oficinas de Catastro con participación del personal municipal. Licitaciones de Catastro Urbano para El Alto Uno de los productos elaborados por el proyecto BOL88/020, y basándose en el proyecto de recatastración de El Alto, es el Pliego de especificaciones para la licitación de la Concesión del Servicio de Catastro, documento elaborado y preparado en diciembre de 1992. Debido a los impases entre la HAMEA y NN.UU. este documento no fue licitado, solo ha servido de referencia para la siguiente licitación realizada el año 1996. En este documento se plantea la adjudicación del sistema catastral de El Alto, a una empresa privada, por un plazo de cinco años, prorrogable por otro período similar. En dicho plazo el concesionario o empresa seleccionada debía desarrollar por delegación de la HAMEA todas las actividades necesarias para la administración del catastro, incluyendo la facturación del impuesto inmobiliario y el control de la tributación de los contribuyentes, quedando la recaudación propiamente dicha bajo responsabilidad del sistema bancario nacional en base al contrato que se efectuaría para ello. _______________________________________________________________________________________


La empresa concesionaria tomaría a su cargo todas las inversiones y gastos requeridos para la ejecución y administración del catastro, hasta que le sean reembolsadas en base del producto de las recaudaciones. Esta determinación responde a una política de transferir temporalmente a la empresa privada la administración del catastro. La propuesta es interesante, debido a que la administración del catastro por la HAMEA no era viable debido a los problemas señalados. Es el año 1996 y basándose en la Licitación anteriormente preparada por el Proyecto BOL88/020, se prepara un nuevo documento llamado “Pliego de Condiciones Para la Complementación de la Bases de Datos de Inmuebles, Propietarios y su Administración” de la ciudad de El Alto. Esta licitación busca incorporar, en un sistema informático moderno, 140.000 predios del universo de predios que conforma la ciudad de El Alto a las bases de datos existente, y utilizar la información para incrementar las recaudaciones de impuestos a inmuebles y utilizarla en una mejor planificación urbana. El objetivo fue actualizar y completar las bases de datos catastrales elaboradas anteriormente en la HAMEA por el proyecto BOL88/020 y conceder la administración del cobro de impuestos a la propiedad de bienes inmuebles a un contratista privado nacional legalmente establecido en la modalidad de Joint Venture. La Licitación fue hecha pública en marzo de 1996. Se presentaron varias empresas sin que ninguna de ellas pudiera satisfacer las expectativas de la HAMEA, por lo que se realizó una segunda convocatoria en la que se seleccionó, para seguir negociaciones, a la empresa SERINCO SRL. de la ciudad de Cochabamba. En mayo de 1996 SERINCO SRL. presenta la Propuesta Económica para la realización del proyecto, pero debido a los problemas políticos que atraviesa la HAMEA las negociaciones se _______________________________________________________________________________________


dilatan hasta el año 1997, en la que SERINCO SRL. presenta sus nuevas propuestas técnica y económica. Parecía que las condiciones para que la empresa SERINCO SRL. se adjudicase el proyecto eran favorables, pero, en ese período empieza a funcionar el Programa de Apoyo al Desarrollo Urbano de la ciudad de El Alto PADUM (Versión 2) que contaba con un módulo especializado de catastro, cuyos consultores, después de un análisis prolijo, recomiendan a la HAMEA, declarar desierta la Licitación, debido a innumerables fallas y errores, los que hubiesen causado serios problemas a la HAMEA y la empresa contratada. A continuación profundizaremos esta situación. Programa de Apoyo al Desarrollo Urbano Municipal de El Alto (PADUM Versión 2)

24

Nuevamente el año 1997 se celebra un convenio entre la Alcaldía de El Alto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Agencia Habitat para proseguir con el proceso de Desarrollo Urbano de la ciudad de El Alto, iniciado en el anterior proyecto BOL88/020 y Bol94/021 llamado también PADUM 1. Uno de los objetivos del PADUM 2 respecto al catastro era la realización de la Licitación de la recatastración de El Alto en base al SIS – CAT, desarrollado por un proyecto anterior de NN.UU. (proy.BOL88/020), sin embargo, en forma paralela y simultánea, la HAMEA en ese momento se encontraba en pleno proceso de negociación con la empresa SERINCO SRL. En el marco de la posibilidad de contratar los servicios de la empresa consultora SERINCO SRL. de la ciudad de Cochabamba, para la formación e implementación del Catastro Urbano Computarizado de la ciudad de El Alto, el Módulo de Catastro del Programa de Apoyo al Desarrollo Urbano de El Alto (PADUM), presentó un informe-análisis de la situación, bajo los siguientes puntos: 24

En la Versión 1 de éste programa no se consideró el componente Catastro. Es en la versión 2, se ve la importancia de incluir un Módulo especializado de Catastro con la finalidad de asesorar y

_______________________________________________________________________________________




Antecedentes



Observaciones al Pliego de Especificaciones.



Observaciones a la Propuesta Técnica de SERINCO SRL.



Observaciones a la Propuesta Económica de SERINCO.



Conclusiones y Recomendaciones.

Antecedentes.- La ciudad de El Alto requiere de manera urgente contar con un sistema moderno de administración catastral, el mismo que debe contar con modernos equipos de computación que procesen información gráfica y analítica otorgando información confiable para el justo tributo de los impuestos por la propiedad inmueble urbana y además otorgar información para la gestión y planificación urbana y municipal de El Alto. En ese afán las autoridades municipales han visto por conveniente iniciar un proceso de licitación y análisis de propuestas, contándose a la fecha con la propuesta de SERINCO SRL, empresa consultora que ha presentado sus propuestas técnica y económica, las mismas, que con el pliego de especificaciones, son sujeto de análisis del informe. Observaciones al pliego de especificaciones.- En referencia al Pliego de Especificaciones, concretamente a los Términos de Referencia, el módulo de catastro del PADUM, además de los ya observados por parte de las autoridades de la HAMEA, se advierte los siguientes puntos: ⇒

No se describen márgenes o tolerancias de error para: Precisiones cartográficas, inaccesibilidad predial, coherencia de información legal y otros.

⇒

En el punto 1.2 de los términos de referencia se establece y ofrece un Sistema de Información Geográfico SIG. Al respecto y luego de la verificación se pudo comprobar que en la HAMEA no existe el SIG señalado. orientar en el proceso de licitación para cuyo efecto se contrataron 2 profesionales

_______________________________________________________________________________________


⇒ En

el punto 1.2.2 se ofrecen equipos de computación (Hardware) bajo una configuración

inexistente. Concretamente se ofrece una Unidad de Proceso Central INTERGRAPH modelo INTERPRO 225 y dos terminales alfanuméricas que no existen ni en las oficinas de Catastro ni de la HAMEA. ⇒ Al

momento no funciona el Sistema de Catastro Computarizado SISCAT, el mismo que

esta almacenado en el disco duro de un equipo en las oficinas de catastro. Dicha información no ha sido actualizada desde hace dos años, la misma que por la dinámica urbana debe estar con un alto grado de desactualización. Concretamente no existe ninguna acción automática o computarizada al interior de las oficinas de catastro. En conclusión al punto la información catastral disponible en soportes informáticos no puede considerarse como un gran aporte. ⇒ Se

describe y ofrece programas informáticos (Software) como el sistema operativo UNIX

Systems V (CLIX), MGE Modular Geographic Systems, MICROSTATION Analyst e INFORMIX SQL 4.0, los que no están cargados ni en funcionamiento en ningún equipo de la HAMEA. Sólo se dispone del programa MicroStatión Intergraph (CAD) en un equipo de catastro. ⇒ En

materia cartográfica sólo se dispone de 45 láminas a escala 1:1.000, las que requieren

de una revisión pormenorizada para poder respaldar la aseveración de que se dispone de “Restitución Aerofotogramétrica con Precisión Catastral de 2.800 Has. Equivalentes al 35% de la superficie total urbana·, aspecto que requiere verificación técnica específica. ⇒

Referente al proceso de digitalización computarizada se señala que hay 2.200 Has introducidas al sistema, sin embargo esta información tendría que ser revisada respecto a los márgenes de error y de vigencia o actualización.

especializados en catastro. _______________________________________________________________________________________


⇒

Existe diferencia sobre el número de predios. En el Pliego de Especificaciones se establecen 140.000 predios y la propuesta de SERINCO SRL establece 160.000 predios.

⇒ Los

Términos de Referencia deberían establecer mecanismos precisos de supervisión bajo

una unidad especializada de supervisión al interior de la HAMEA. Observaciones a la propuesta tecnica de SERINCO SRL.- Referente a la propuesta técnica de la empresa consultora SERINCO SRL y para un adecuado análisis se estableció un marco general de análisis basado en:

a) b) c) d) e) f)

Sistemática Trabajo de campo Trabajo de gabinete procedimientos Controles de calidad otros

A continuación se puntualizan las principales observaciones realizadas: ⇒ Existe

contradicción referente al proceso de digitalización que realizarán sobre las 2.800

Has., las mismas que plantean realizarlas a nivel de manzanas y vías, la contradicción se da con el procedimiento de campo que establece sólo mensura de frentes, entonces cómo van a determinar los linderos entre propiedades al interior de las manzanas. Además habrá que establecer márgenes de error por digitalización manual. ⇒ No

plantean nada sobre el Padrón Municipal del Contribuyente PMC. Es importante su

consideración puesto que tiene que existir una estrecha relación y coordinación además que la modificación a la ley 843 obliga utilizar dicho sistema.

_______________________________________________________________________________________


⇒ Referente

a los 5.000 predios del proyecto piloto, y por el tiempo transcurrido, requieren

actualización gráfica y alfanumérica, la misma que no se establece. ⇒

Respecto a la sistemática de valoración esta debería compatibilizarse con los criterios empleados al interior de la HAMEA en especial sobre valores de tierra, construcciones y concretamente el procedimiento de avalúo a utilizarse.

⇒ Deberán

detallar y ampliar la información respecto al sistema de facturación a emplearse,

su relación y compatibilidad con el PMC, además de explicar otros aspectos referentes a la liquidación, seguimiento y fiscalización del pago de impuestos. ⇒ Se

debe detallar con precisión la nomenclatura o normas de digitalización, dibujo y otros

referentes a la información gráfica digital (Layers, colores, tipos de líneas, polígonos, textos, normalización del dibujo como base de un SIG, etc.). ⇒

Referente al diseño de boletas no se establece ni plantean una evaluación, si se considerarán las actuales boletas de catastro, si se utilizarán las del proyecto piloto (SISCAT). Al respecto es importante que la consultora pudiera preparar un Anexo con lo observado.

⇒ La

consultora deberá garantizar la información gráfica, bajo tolerancias estándar, puesto

que se plantea la mensura de sólo frentes in-situ. En lo posible no se debería contemplar digitalización manual, por los errores que éste incluye. ⇒ El

planteamiento del control de calidad debe ser ampliado y cuantificado con tolerancias y

márgenes de error, el mismo se debe desagregar tanto para trabajo de campo como de gabinete en el rubro gráfico y alfanumérico. Observaciones a la propuesta económica de SERINCO SRL.- La Propuesta Económica de SERINCO SRL planteaba en última instancia un costo de $us.3.993.941.- para el Proyecto que contemplaría a 160.000 predios, es decir el costo unitario por predio sería de $us.24.96. _______________________________________________________________________________________


El tiempo de ejecución se establece para cuatro años. Sin embargo, y realizado el análisis total de la inversión y costo se determinó que al cabo de los cuatro años el costo total del proyecto ascendería a $us.4.894.211.- es decir, un costo unitario de $us.30.59 por predio. Referente a la Proyección Financiera planteada por la consultora, ésta no es muy sustentable, porque el análisis en base al costo promedio de viviendas no es suficiente. Es necesario contemplar otras variables. Además, las proyecciones de crecimiento en base a una tasa lineal debería ser mejor estudiada y planteada considerando aspectos sociales y económicos de la ciudad de El Alto. Conclusiones y recomendaciones emitidas por el Módulo de Catastro del PADUM.- Dada la importancia y urgencia de que la HAMEA cuente con una herramienta moderna y confiable como es el Catastro Computarizado, y a fin de que se proceda a tomar una decisión que beneficie a la comuna y la ciudad de El Alto, el Módulo de Catastro del PADUM El Alto, concluye que para contratar los servicios de la empresa SERINCO SRL. Previamente se debería cumplir con las siguientes condiciones: ◊

La consultora durante el período de ejecución del proyecto (4 años) debería garantizar que el flujo de caja neto para la HAMEA, en ningún caso sea inferior a los proyectados por la unidad de Ingresos y finanzas de la HAMEA. Es decir, la HAMEA no puede recaudar por debajo de las expectativas y proyecciones establecidas internamente, es mas, éstas deberían ser mejoradas ampliamente.

◊

La consultora debería garantizar al menos un 95% de cobertura predial tanto en su información física, económica y jurídica en especial. Creemos que justamente se esta contratando los servicios de la consultora para contar con información completa y actualizada en todos sus rubros (Físico, económico y jurídico).

◊

Es imprescindible establecer tolerancias y márgenes de error para el respectivo control de calidad y para definir parámetros de control y supervisión,

_______________________________________________________________________________________


◊

Asimismo deberá cumplir y aceptar las observaciones técnicas planteadas en el presente documento.

◊

Es importante, establecer que algunos aspectos ofrecidos por la HAMEA como equipos y programas inexistentes en su interior no es inconveniente para la consultora, mas bien, el proyecto debe suplir y completar efectivamente los requerimientos.

◊

A diferencia del modelo de contrato planteado, es necesario estudiar y elaborar uno nuevo que incluya todos los aspectos en cuestionamiento.

Finalmente, concluye el informe, que si la empresa SERINCO SRL no satisface los requerimientos planteados, sería más saludable para la HAMEA iniciar un nuevo proceso de Licitación, bajo la elaboración de un nuevo Pliego de Especificaciones que incluyan las observaciones establecidas en éste documento y permita la participación de más empresas consultoras, es decir, prácticamente declarar desierta la licitación. El ejecutivo de la HAMEA y una vez conocido el informe procedió a declarar desierta la licitación de catastro de la ciudad de El Alto. Una vez declarada desierta la licitación, el módulo de catastro del PADUM EL Alto, procedió a preparar los nuevos Términos de Referencia, cuidando de no cometer los errores anteriores, a fin de que pueda ser la base de una nueva licitación del catastro de El Alto. El documento fue presentado al ejecutivo de la HAMEA para su correspondiente aprobación y ejecución. Sin embargo, el mismo no prospero debido a los serios conflictos y resquebrajamientos del Gobierno Municipal a cargo del partido político Conciencia de Patria (CONDEPA). El que debido a pugnas internas coartó el desarrollo del PADUM y su Módulo de Catastro con perjuicio para las aspiraciones de contar con un catastro moderno al servicio de la ciudad de El Alto. La HAMEA y paralelamente al proceso descrito, recibió otras propuestas de catastro, siendo las mas importante la presentada por el Instituto Geográfico Militar (IGM), el Instituto de _______________________________________________________________________________________


Sensores Remotos y Sistemas de Información Geográfica (ISERSIG), las que fueron desechadas, seguramente porque carecían de influencias, apoyo político o no colmaban las “expectativas” de las autoridades municipales de entonces 25 . Al momento el catastro de El Alto se sigue desenvolviendo en el mismo marco de hace 10 años, es decir, con todos los problemas y conflictos ya descritos. 5.-

RESULTADOS DEL ANALISIS

Todo lo expuesto hasta aquí esta integrado en 3 cuadros con la finalidad de integrar el análisis de los aspectos tratados, para establecer con mayor precisión el comportamiento de los factores considerados, de tal manera que en el último cuadro muestro el comportamiento del catastro en el marco del nuevo modelo de desarrollo del país.

25

Seria muy ingenuo pensar que en éste tipo de proyectos no existen intereses personales, partidarios, tráfico de influencias y otros fenómenos similares que perjudican seriamente a las instituciones del Estado.

_______________________________________________________________________________________


SINTESIS HISTORICO-LEGAL DEL CATASTRO EN BOLIVIA

CUADRO (A) Antecedentes Históricos del Catastro en Bolivia AÑO

ACCION

INST.LEGAL

FINALIDAD

1887

Creación de la Oficina de Derechos Reales

Ley de la República

2

1928

Promulgación de una Ley sobre el Catastro por el Presidente Hernando Siles

Decreto Ley

3

1936

Creación del IGM

Decreto Supremo

4

1939

Renta de impuestos de bienes inmuebles

Decreto Ley

Cobro de impuestos

5

1939

Orden de Catastración de la propiedad inmueble en toda la República

Decreto Supremo

Contar con registros catastrales

6

1948

Decreto Supremo

Ampliar la potestad del IGM

7

1948

Decreto Supremo

Efectiva centralización de las actividades catrastrales.

8

1965

Complementación del nombre del IGM a IGM y de Catastro Nacional Transferencia del personal técnico de la sección catastro de la DGRI del Ministerio de Hacienda y del gabinete topográfico de la Dirección de Colonización al IGM Convenios del Gobierno Boliviano y USAID

Convenios

9

17/7/1968

Creación de la Dirección Nacional de Catastro DNC.

Decreto Supremo No.08418

10

1968-1977 Creación de Oficinas Distritales de Catastro

11

1969

12

1970

Necesidad urgente de actualizar registros y valores catastrales Contar con una oficina Consecuencia de los que norme y ejecute convenios con USAID y la catastros. a nivel nacional. conclusión del Proyecto de Recatastración de la ciudad de La Paz. Administrar el catastro en Unidades desconcentradas las capitales de de la Dirección Nacional de departamento y otros. Catastro. Especialización de tareas. El Catastro rústico y la elaboración de la cartografía básica queda a cargo del IGM. Creación de nuevos La DNC solo se queda con ministerios, entre ellos el la labor técnica del Ministerio de Urbanismo catastro, las recaudaciones y Vivienda. siguen centralizandose en la Dirección de la Renta

Resoluciones Ministeriales.

Establecimiento del Decreto Supremo Registro Nacional de la No.08693 Propiedad Inmueble Urbana a cargo de la DNC. Promulgación de la Ley de Decreto Supremo Bases

Establecer y mantener el registro jurídico de la propiedad inmueble Establecer la ejecución del catastro y la valorización de la propiedad inmueble Otorgarle , entre otros, facultades para establecer catastros a nivel nacional.

OBSERVACIONES

1

Esta disposición legal no se cumplió ni siquiera en su fase de planificación El IGM solo se abocó a la realización de catastros rústicos o rurales de forma parcial. Recaudación de impuestos por el Ministerio de Hacienda con carácter impositivo recaudador En 1939 se inició con La Paz, el resto de las capitales se lo hizo de 1940 a 1942 a excepción de Trinidad y Cobija. Sin embargo solo sigue con catastros rústicos.

_______________________________________________________________________________________


Interna. Debilitamiento de la DNC. 13

1972-1973 Perfeccionamiento de las atribuciones del MUV en cuanto al catastro

14

1972

Unificación de los Impuestos a la propiedad inmueble urbana.

15

12/1972

Recaudación de impuestos a la propiedad inmueble por las Alcaldías Municipales en base a información de la DNC. Creación del Departamento de Control Catastral en la HAM/La Paz

Decreto Supremo No.10634.

Fortalecimiento económico de las Alcaldías.

Distribución del impuesto: 25% TGN 56% Alcaldía 11% Universidad y 7.5% Catastro. Debilitamiento económico del MUV y la DNC.

Controlar los ingresos por Oficina dependiente de la concepto de impuestos a Dirección General de la propiedad inmueble Desarrollo Urbano de la urbana HAM/La Paz FUENTE: Elaboración propia en base a información recopilada e investigada en diversas reparticiones estatales. 16

1975

Loey de Organización Esclarecer las tareas del Administrativa del Poder MUV y la DNC. Ejecutivo y Ley Orgánica del MUV. Decreto Supremo Unificar los impuestos en un solo tributo.

Ordenanza Municipal No. 52/75 mayo/75

CUADRO (B) Aspecto Legal .- Primer Eje de Análisis 17

1985

18

1986

19

1988

20

19/9/1990

Ley Orgánica de Municipalidades Ordenanza Municipal No. 27/85.

Pleno control del catastro urbano municipal.

Ley 843

Reordenamiento tributario Devolución de atribuciones Implementación y a la DNC/MUV. aplicación del autoavalúo.

Elevación a rango de ciudad Ley No.651 de El Alto de La Paz 6 de marzo de 1988 Reglamento Nacional de Decreto Supremo Catastro Urbano No.22902

Participación Popular

Ley No.1551

Necesidad de contar con un instrumento que norme las actividades catastrales en el país

La DCUM nace con dependencia de la oficialía mayor técnica.

Esta norma con la Participación Popular pierde actualidad y efectividad, convirtiéndose en solo referente. Las Alcaldías se articulan al agro y su entorno.

Ampliación de la competencia de las Alcaldías Municipales del país y su consiguiente fortalecimiento institucional y económico. FUENTE: Elaboración propia en base a información recopilada e investigada en diversas reparticiones estatales. 21

20/4/1994

Creación de la Dirección de Catastro Urbano Municipal DCUM y del Departamento de Catastro de la Alcaldía de El Alto. Reforma Tributaria

_______________________________________________________________________________________


CUADRO (C) Aspecto Institucional.- Segundo Eje de análisis AÑO

ACCION

22

1986-1991 Proyectos Bol.90/R42/F2 y Bol.91.011

23

1988

Proyecto Piloto de Catastro Urbano de El Alto

24

1992

Convenio Internistitucional de Cooperación

1992

Fortalecimiento Municipal Institucional

INSTITUCIONES Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la agencia HABITAT Alcaldia de El Alto HAMEA. PNUD/HABITAT HAM/La Paz, Ministerio de Asuntos Urbanos y PNUD/HABITAT

OBSERVACIONES Los programas no prosperaron como se esperaba.

Aplicación de nuevas técnicas y aplicación del SIS-CAT. Dotar a la DUCUM de los instrumentos técnicos que le permitan encarar en el futuro un sistema multifinalitario. Fortalecimiento Municipal de la HAM/La Paz

Al momento en la HAMEA no existe nada. Registro piloto de 14.000 predios. No se puso en vigencia dicha información.

En algunos casos se convertía en un ente técnico paralelo, que generaba descontento. 1987-1991 Asistencia Técnica Asesoramiento en El esfuerzo se desvanecio y 26 Holandesa. aspectos catastrales. solo sirvió de base para la posterior licitación internacional del catastro. 1992-1996 Proyecto de Catastro Consultora holandesa Diseño y ejecución de un Proyecto de mucha 27 Urbano Fiscal ILIS Sistema fiscal de registro expectativa pero de Automatizado catastral SIFCA. resultados muy pobres. 1966 Licitación del Catastro de El HAMEA Recatastración de la Licitación que se dilata 28 Alto ciudad de El Alto hasta 1997 y que finalmente queda desierta. 1997 Programa de Apoyo al HAMEA. Fortalecimiento por informe del Módulo de 29 Desarrollo Urbano PNUD/HABITAT. Municipal de El Alto. Catastro de este Programa, Municipal de El Alto es que se declara desierta la PADUM Versión 2. anterior licitación de catastro de El Alto. El mismo módulo prepara las bases de una nueva licitación que no se la lleva a ejecutar. Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada e investigada en diversas reparticiones estatales. 25

Prpyecto de Fortalecimiento Municipal PFM Consultora holandesa ILIS

FINALIDAD Apoyo al Desarrollo Urbano y Municipal

Considerando 8 aspectos relacionados con el catastro: 

Aspecto Institucional.-



Aspecto Legal.-



Aspecto de las funciones institucionales.-



Aspecto Técnico.-



Recursos Humanos.-

_______________________________________________________________________________________




Financiamiento.-



Utilidad y aplicación del Catastro.-

Se desarrolla el siguiente: CUADRO (D) Resumen Analítico. AÑO 17

18

19

20

21

22

23

24

25

1985

ACCION Creación de la Dirección de Catastro Urbano Municipal DCUM y del Departamento de Catastro de la Alcaldía de El Alto.

DIAGNOSTICO

Carece de un adecuado apoyo y se desenvuelve sin coordinación interna e interinstitucional . Las actividades técnicas crean duplicidad con la DNC. Sin embargo y comparando los ingresos , las recaudaciones mejoran. 1986 Reforma Tributaria Mejora sustancialmente las recaudaciones municipales por concepto de la propiedad inmueble urbana. 1988 Elevación a rango de ciudad La ciudad de El Alto nace con los de El Alto de La Paz mismos o mayores problemas que de La Paz. Catastro altamente desactualizado. 19/9/1990 Reglamento Nacional de Es una necesidad sentida el normar Catastro Urbano. adecuadamente el catastro, sin e mbargo, el mismo no colma las espectativas Fondo Nacional de cuenta con errores y solo se la enuncia Desarrollo Regional por ley. FNDR. El FNDR no solo fracasa en el terreno normativo, también fracasa en el financiamiento de catastros. 20/4/1994 Participación Popular Se da un nuevo impulso al catastro y la misma exige con plantear y diseñar catastros de orden territorial. El aspecto político y falta de conciencia posteriormente perjudican el desarrollo del catastro en los municipios. 1986-1991 Proyectos Bol.90/R42/F2 y No se da una efectiva transferencia de los Bol.91.011 proyectos con la actividad de la DNC debido básicamente a la falta de continuidad funcionaria y bajo presupuesto asignado a la DNC. 1988 Proyecto Piloto de Catastro El trabajo se convierte en una isla al Urbano de El Alto interior de la HAMEA, la diferencia de sueldos y capacitación entre personal del proyecto y funcionarios de la HAMEA ocasiona que el proyecto no pueda ser asimilado por la HAMEA y se convierta en un esfuerzo en vano. 1992 Convenio Internistitucional Ocurre exactamente lo descrito para las de Cooperación a la actividades 22 y 23. DCUM/HAM La Paz. 1992 Fortalecimiento Municipal El PFM si bien nace con objetivos claros Institucional y de mucha importancia, crea división al HAM La Paz. interior de la HAM. La tremenda diferencia de sueldos de los funcionarios

OBSERVACIONES Nacen por la necesidad de supervisar y fiscalizar la actividad catastral, fundamentalmente controlar el aspecto fiscal.

Devolución de atribuciones a la DNC/MUV.

Esta norma con la Participación Popular pierde actualidad y efectividad, convirtiéndose en solo referente. El FNDR intenta financiar catastros, pero por su tremenda pesadez e ineficacia fracasa en sus intentos. Las Alcaldías se articulan al agro y su entorno.

Los programas no prosperaron como se esperaba.

Al momento en la HAMEA no existe nada.

Registro piloto de 14.000 predios. No se puso en vigencia dicha información. En algunos casos se convertía en un ente técnico paralelo, que evitaba la integración de las actividades efectivamente.

_______________________________________________________________________________________


El esfuerzo se desvaneció y solo sirvió de base para la posterior licitación internacional del catastro. 1992-1996 Proyecto de Catastro Pese a las grandes observaciones y Proyecto de mucha expectativa 27 Urbano Fiscal defectos del mismo, el mismo se pero de resultados muy pobres. Automatizado convierte en una base importante de la El mismo por lo descrito en el DCUM/HAM La Paz información catastral, que si no fuera por diagnóstico corre el peligro de los diversos problemas político desactualizarce y convertirse en institucionales, la falta de continuidad otro gasto o inversión mas de los política y funcionaria, el mismo se tantos y fracasados proyectos corregiría y optimizara convirtiéndose en millonarios de la HAM La Paz. el catastro mas actualizado de Bolivia. 1966 Licitación del Catastro de El Esta licitación de desenvuelve y Licitación que se dilata hasta 1997 28 Alto. desarrolla en un marco totalmente y que finalmente queda desierta. HAMEA El Alto. político y con deficiente conocimiento del tema. Las reglas del juego no son claras al contrario atentan a los intereses de la HAMEA y beneficiarían a la empresa consultora a contratarse para realizar el catastro. 1997 Programa de Apoyo al Proyecto que pretende sacar adelante a la Por informe del Módulo de 29 Desarrollo Urbano HAMEA y que por razones políticas mas Catastro de este Programa, es que Municipal de El Alto los problemas descritos en las actividades se declara desierta la anterior PADUM Versión 2. 22, 23, 24 y 25 (HAM La Paz) licitación de catastro de El Alto. HAMEA El Alto. añadiéndose a esto la presión por emplear El mismo módulo prepara las a los correligionarios políticos o bases de una nueva licitación que familiares del ejecutivo de la HAMEA en no se la lleva a ejecutar por éste proyecto , el mismo fracasa y no problemas políticos y de puede continuar. desconocimiento y/o conciencia del tema por parte de algunas autoridades de la HAMEA. 1993-1998 PADRON MUNICIPAL Esta actividad como producto de la El PMC en su diseño original no 30 DEL CONTRIBUYENTE políticas globales del gobierno central de considera al código catastral, es PMC los últimos años sobre un eficiente decir, no esta debidamente control económico y fiscal de las integrado al catastro, se basa en el recaudaciones, resulta ser una de las código de usuarios de Energía acciones mas efectivas que tienden a Eléctrica (COBEE). Esto debido a modernizar las tareas de los municipios que los registros catastrales del país. estaban totalmente Sin embargo, la misma se ve seriamente desactualizados. amenazada por la falta de apoyo El SIFCA (producto de la institucional, financiero y la falta de actividad 27) ha pretendido continuidad funcionaria. integrar el PMC al catastro pero no Al la fecha requiere una urgente pudo concluir ni probar sus actualización de sistemas (Hardware y intentos. Software) mas permanente capacitación Este año (1999) la DCUM de su personal y continuidad. pretende integrar al PMC con el SIFCA. Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada e investigada en diversas reparticiones estatales. 26

1987-1991 Asistencia Técnica Holandesa. DCUM/HAM La Paz

del PFM con los de la HAM también genera conflictos y hace que el mismo se convierta en Supra Institución. Ocurre exactamente lo descrito para las actividades 22 y 23.

.

_______________________________________________________________________________________


Todo este procedimiento me permitió corroborar el enunciado conjetural del que partí y el comportamiento de sus componentes. En éste sentido los resultados del análisis pueden sintetizarce en los siguientes 6 puntos: 1) SISTEMA CATASTRAL.-

El sistema Catastral se encuentra en igual o peores condiciones que hace 10 años. Uno de los pocos logros es que esta administrado por el Padrón Municipal del Contribuyente (PMC). Bajo las reglas del “provisional” Autoavalúo 26 este sistema ayuda a mejorar los ingresos municipales de La Paz y El Alto. El catastro urbano actualmente está en status quo. En la DCUM se proponen integrar los códigos catastrales del SIFCA con los del PMC, tarea que se encuentra en proceso.

2) POLITICAS CATASTRALES.-

A través del análisis efectuado, se puede establecer, que, las políticas catastrales, pese a las buenas intenciones

no

se

obtuvieron

los

resultados

esperados. Por el contrario agudizaron los existentes y las inversiones cayeron en saco roto. Han sido muy pocas las experiencias catastrales realizadas en La Paz y en El Alto, que dieron buenos resultados, económicos y de información para la planificación. Se ha demostrado claramente que el Catastro es un instrumento de desarrollo, pero que el mismo no pudo desarrollarse, avanzar y consolidarse por aspectos ya explicados,

que

deberían

ser

considerados,

analizados y resueltos profundamente, no solo por las 26

El Sistema de Autoavalúo de un carácter transitorio pasa a ser definitivo en contra de todo pronóstico legal, técnico y político, aspecto que aún no acaba de convencer a los estudiosos del

_______________________________________________________________________________________


autoridades nacionales y municipales, sino, también, por los organismos internacionales de desarrollo. También, se establece que, se carece de políticas catastrales que permitan un fortalecimiento y/o resurgimiento del sistema catastral. Las políticas orientadas únicamente al objetivo tributario mediante el Autoavalúo ha debilitado al Catastro porque lo estancó. 3) INSTITUCIONALIDAD.-

Se carece de una Ley de Catastro que regule y controle la actividad catastral en forma efectiva, moderna y concreta. No hay Normas y Reglamentos específicos

que

permitan

estandarizar

la

administración y mantenimiento catastral, en todo el país. Es necesario que la Ley determine claramente el campo de acción de las Instituciones relacionadas con el que hacer catastral

y evite la duplicidad de

funciones y la dispersión de esfuerzos. Durante las gestiones municipales desde 1985, la nominación política de funcionarios ejecutivos sin conocimiento

técnico

catastral,

ha

impedido

desarrollar nuevas técnicas y sistemas catastrales en los municipios de La Paz y El Alto. Dentro el periodo analizado 1985 – 1998, en ninguno de los dos municipios analizados se ha procedido a la designación de los Directores de Catastro por concurso de méritos o exámenes de competencia, todos han sido nombrados políticamente. catastro y que se ha convertido en un serio escollo para implementar Catastros modernizados y atomatizados. _______________________________________________________________________________________


4) AVANCES.Los avances logrados en el sistema catastral son muy reducidos, en el municipio de La Paz el desarrollo del catastro es mayor en relación con lo logrado en el catastro de El Alto. El Proyecto ILIS/SIFCA, duramente cuestionado, ha permitido a la DCUM contar con una herramienta gráfica–analítica, que actualmente es utilizada y esta siendo mejorada. El análisis muestra que ha sido muy dificil fortalecer y potenciar al catastro de La Paz y El Alto. El soporte financiero asignado por las autoridades municipales a las unidades de catastro es insuficiente y no responden a sus necesidades 5) PROBLEMAS.El actual sistema catastral es frágil y/o precario. Los bajos salarios de los funcionarios han contribuido notablemente a la instauración de una hermeneutica de trabajo que dio lugar a una práctica corrupta, los trámites seguían su curso si eran “reconocidos económicamente

de

manera

extra”

por

los

contribuyentes. Este sistema de trabajo en algunas gestiones tuvo carácter institucional debidamente avalado por sus autoridades municipales, con el errado concepto de democratizar los ingresos “extras” . Una de las principales restricciones de las oficinas de catastro de La Paz y El Alto ha sido el bajo presupuesto para financiar el gasto corriente del servicio. Sin embargo, pese a las limitaciones _______________________________________________________________________________________


Historia del Catastro en Bolivia

Recommend Documents