La Nueva Institucionalidad Social en los Municipios.
Lic. Leticia A. González Mar del Plata, agosto 2008
1
La nueva Institucionalidad Social en los Municipios
1. Introducción.
Cada modelo de intervención del Estado en la cuestión social roia de su !oca genera una "institucionalidad social#, entendida $ en los t!rminos de la CEPAL% CEPAL% como "el conjunto de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la ejecución y el financiamiento de las políticas sociales # o, &ien como "el "el conjunto de reglas de juego formales e informales – incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales- que enmarcan el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales” seg! seg!n n 'eetto ( Andrenacci.
Las ol)ticas sociales resonden ( re*le+an el entramado ol)tico, social e institucional de cada !oca ( las relaciones de oder ue las sustentan- dan cuen cuenta ta de los los ara aradi digm gmas as domi domina nant ntes es en rela relaci ción ón al rol rol del del Esta Estado do,, las las relaciones sociales, las instituciones de la ol)tica ( el go&ierno, ( el modelo de desarrollo nacional adotado.
La ist istor oria ia arge argent ntin ina a
erm ermit ite e
iden identi ti*i *ica carr
las las cues cuesti tion ones es soci social ales es
relevantes de cada !oca ( los distintos o&+etivos asignados a las ol)ticas sociales. Es as) como los go&iernos ( la sociedad an otorgado esacios de ma(or o menor centralidad a las asiraciones de inclusión o integración social, a las ol)ti ol)ticas cas esec esec)*i )*icas cas de atenci atención ón a los margin marginado ados, s, los o&res o&res,, los indige indigente ntes, s, los e/clu e/cluido idos s (, conse consecue cuente ntemen mente te an de*ini de*inido do las ol)tic ol)ticas as &licas ( la institucionalidad reuerida ara oerar so&re estos temas.
En este entramado, a( un rol r ol asignado a los municiios, a( un esacio de actuación de los go&iernos locales so&re los ro&lemas sociales de su territorio ( de su tiemo. 1
'eetto 1a&ian ( Andrenacci, Andrenacci, Luciano "Ciudadan)a ( caacidad estatal dilemas resentes en la reconstrucción de la ol)tica social argentina# en "Pro&lemas de la Pol)tica 3ocial en la Argentina Contemoránea#. Contemoránea#. Prometeo, Prometeo, 2004 2004
2
La nueva Institucionalidad Social en los Municipios
1. Introducción.
Cada modelo de intervención del Estado en la cuestión social roia de su !oca genera una "institucionalidad social#, entendida $ en los t!rminos de la CEPAL% CEPAL% como "el conjunto de organismos estatales encargados del diseño, la coordinación, la ejecución y el financiamiento de las políticas sociales # o, &ien como "el "el conjunto de reglas de juego formales e informales – incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales- que enmarcan el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales” seg! seg!n n 'eetto ( Andrenacci.
Las ol)ticas sociales resonden ( re*le+an el entramado ol)tico, social e institucional de cada !oca ( las relaciones de oder ue las sustentan- dan cuen cuenta ta de los los ara aradi digm gmas as domi domina nant ntes es en rela relaci ción ón al rol rol del del Esta Estado do,, las las relaciones sociales, las instituciones de la ol)tica ( el go&ierno, ( el modelo de desarrollo nacional adotado.
La ist istor oria ia arge argent ntin ina a
erm ermit ite e
iden identi ti*i *ica carr
las las cues cuesti tion ones es soci social ales es
relevantes de cada !oca ( los distintos o&+etivos asignados a las ol)ticas sociales. Es as) como los go&iernos ( la sociedad an otorgado esacios de ma(or o menor centralidad a las asiraciones de inclusión o integración social, a las ol)ti ol)ticas cas esec esec)*i )*icas cas de atenci atención ón a los margin marginado ados, s, los o&res o&res,, los indige indigente ntes, s, los e/clu e/cluido idos s (, conse consecue cuente ntemen mente te an de*ini de*inido do las ol)tic ol)ticas as &licas ( la institucionalidad reuerida ara oerar so&re estos temas.
En este entramado, a( un rol r ol asignado a los municiios, a( un esacio de actuación de los go&iernos locales so&re los ro&lemas sociales de su territorio ( de su tiemo. 1
'eetto 1a&ian ( Andrenacci, Andrenacci, Luciano "Ciudadan)a ( caacidad estatal dilemas resentes en la reconstrucción de la ol)tica social argentina# en "Pro&lemas de la Pol)tica 3ocial en la Argentina Contemoránea#. Contemoránea#. Prometeo, Prometeo, 2004 2004
2
Pero es este un esacio de actuación condicionado or la incidencia de las otras +urisdiccion +urisdicciones es de go&ierno go&ierno $nacional $nacional ( rovincia rovincial%, l%, la articiac articiación ión soci social al ( las las caa caaci cida dade des s inst instit ituc ucio iona nale les. s. 3o&r 3o&re e el anál anális isis is de esta estas s tres tres varia&les se centrará el resente tra&a+o a *in de indagar los rasgos de la actual institucionalidad social social en los municiios. municiios. 3e restará esecial esecial atención a las cuesti cuestione ones s a&orda a&ordadas das or las ol)ti ol)ticas cas social sociales es en los ltimo ltimos s a5os a5os (, en articular, la institucionalidad local reuerida ara su imlementación.
6n &rev &reve e reco recorr rrid ido o ist istór óric ico o acer acerca ca del del desa desarr rroll ollo o de las las ol) ol)tic ticas as soci social ales es en nues nuestr tro o a)s a)s ( del del rol rol ue ue les les *uer *uera a ( les les es asig asigna nado do a los los go&i go&ier erno nos s loca locale les s en la mate materi ria, a, ará arán n osi osi&l &le e delin delinea earr cuál cuáles es son son las las condicio icion nes
actuales
de
gestión ión
(
acia
dónde
avanza
la
nueva
institu itucionalid lidad so social en en lo los mu munici iciiios.
7ntere 7nteresa sa analiz analizar ar ( descri descri&ir &ir cómo cómo se an comor comortad tado o las varia& varia&les les se5aladas $ol)ticas &licas de las otras +urisdicciones, articiación social, ca caaci acidad dades
inst instit ituc uciiona onales les%
en
las las
ltim ltimas as
d!cad !cada as
del
sigl siglo o
, ,
art artic icul ular arme ment nte e en los los a5os a5os 9:0 9:0 cuan cuando do aar aarec ece e con con ma(o ma(orr clar clarid idad ad la recon*iguración del ael de los go&iernos locales en la gestión de las ol)ticas sociales ur&anas.
3e verá ue, con osterioridad al uie&re del modelo neoli&eral, ue se roduce con la crisis 200; %2002, a( un nuevo modo de gestionar la ol)tica social en los municiios ue no aca&a de de*inirse ni de cristalizar su nueva "institucionalidad#.
3e comenzará or realizar un &reve reaso de las ol)ticas sociales de Argentina desde mediados del siglo , su imacto en la l a estructura social ( en las condiciones de vida de la o&lación ( el rol ue le a corresondido a las instituciones sociales de los go&iernos locales en cada momento. 2. La Argentina “segura”
3
asington, en la d!cada de los 9:0.
Para el "stado liberal de rinciios del siglo , el orizonte a construir era el de la integración social. La educación &lica $ uesta en el centro de la ol)tica nacional a artir de la sanción de la le( ;?20 de educación laica, &lica ( gratuita % se constitu)a en la estrategia central ( relevante con el *in de *ortalecer la integración de una sociedad eterog!nea ( multicultural.
Este modelo nacional trazado mirando a Euroa, los avances sociales del em&rionario Estado de @ienestar ( las inciientes organizaciones ol)ticas ( gremiales de la !oca, gestaron un roceso ol)tico ( cultural ue ermitió arri&ar al "stado social de mitad de siglo.
3e con*igura entonces el ro(ecto nacional de "stado de #ienestar , sostenido so&re los e+es de la sustitución de imortaciones ( el crecimiento de la industria nacional, ue de*ine un modelo de intervención so&re la cuestión social centrado en el leno emleo, la seguridad social ( la alicación de mecanismos de distri&ución de la riueza.
La condición de tra&a+ador, el emleo esta&le, continuo ( *ormal ( los servicios sociales universales, garantiza&an a la o&lación tra&a+adora la satis*acción de necesidades ( e/ectativas culturalmente vigentes, mientras ue ermit)an avanzar en la con*ormación de una sociedad integrada, con movilidad social ascendente ( un e/tendido colectivo social %la clase media% cu(as autas de vida ( á&itos culturales sellaron las generaciones nacionales asta los a5os 9=0.
2
Daniel García Delgado, “Estado – Nación y la crisis del Modelo. El estrecho sendero”. Grupo Editorial Norma. 2!
4
2.1. La cuestión social en el Estado de Bienestar
Las ol)ticas sociales centrales de la versión argentina de Estado de @ienestar se sostuvieron so&re tres e+es ue ermitieron estructurar cierto euili&rio en la estrati*icación local
•
política laboral$ el e(nesianismo, era el sustento teórico del modelo social ue, sostenido so&re la idea del leno emleo ( el aumento de demanda ( consumo garantiza&a mediante el tra&a+o, la regulación de sus condiciones ( la legislación la&oral la condición de ciudadano ( la rotección social.
riesgos vitales Batención de la salud, accidentes de
tra&a+o, invalidez, desemleo, ve+ez ( muerte. Este sistema se sosten)a mediante aortes de los asalariados, el sector atronal ( el Estado con una lógica de solidaridad intergeneracional ue trascend)a el camo de la revisión social ara a&arcar otros ám&itos de una sociedad ue mostra&a indicadores sociales de e/tendida clase media ( donde la o&reza se circunscri&)a a cuestiones estructurales.
•
servicios
sociales universales$ sistemas
de salud
(
educación
universales ( gratuitos, *inanciados or el Estado, ue garantiza&an un um&ral m)nimo de acceso a condiciones de &ienestar, *acilita&an la movilidad social, Besecialmente a trav!s de la educación &lica en simultáneo con el dise5o de ol)ticas de acceso a la vivienda, crecimiento en las comunicaciones ( el transorte.
•
%olíticas asistenciales$ los asectos recedentes determinaron la minimización de la cuestión de atención a los o&res estructurales or arte de las instituciones del Estado. El conceto de "marginación#, ue se resigni*icara en los ám&itos acad!micos en la d!cada de los 9D0, descri&)a a los sectores de o&reza estructural ( la acción social &lica se limita&a a la atención de estos gruos o sectores articulares ni5os
5
u!r*anos, ersonas con discaacidades mentales severas, mu+eres solas, ersonas con di*icultades ara ingresar al sistema de rotección deendiente del salario. Estas ol)ticas no alcanzaron un amlio desarrollo en las estructuras estatales ( consist)an &ásicamente en la trans*erencia de
ingresos,
&ienes
o
servicios.
3i
&ien
*ueron
incororadas a la mirada estatal ( resigni*icadas a artir de la estatización de la 3ociedad de @ene*icencia ( la creación de la 1undación Eva Perón, las organizaciones eclesiales ( *ilantróicas continuaron con su activa articiación en la "atención a los o&res#
Para los a5os 9=0 la o&reza en Argentina alcanza&a al ,2F de la o&lación, la tasa de desemleo al 2,?F ? ( las instituciones ( actores de la ol)tica social ( del sector del tra&a+o se encontra&an en lena vigencia. El estado nacional marca&a una *uerte resencia en ol)ticas a&itacionales, educativas ( sanitarias ( la seguridad social se esta&lec)a or medio de la legislación la&oral, las negociaciones entre el sector del caital ( el tra&a+o ( las regulaciones estatales. El asecto central de la cuestión social de la !oca esta&a dada or la me+ora dentro de los esacios del tra&a+o, en una ugna lanteada entre las asociaciones gremiales ( atronales, con la resencia del Estado $ en sus ám&itos e+ecutivos ( legislativos% sellando el ám&ito ( el alcance de las negociaciones.
o era esta, sin dudas, una sociedad ideal, de eco se encuentra en esta etaa la g!nesis de la osterior evolución de las relaciones de oder ( de una matr)z de gestión de ol)ticas sociales altamente ermea&le a la in*luencia de las cororaciones ( las rácticas clientelares or so&re la noción de &ien comn. 3in em&argo, el con+unto de ol)ticas de orden interno ( un conte/to internacional *avora&le, *ueron *actores claves en la con*ormación de auella nación ue suo ser la más igualitaria de Am!rica Latina.
3
@arómetro de la
Cerrutti Marcela. El Pro&lema del
6
Es osi&le delimitar cuál era el camo esec)*ico de la ol)tica social en ese er)odoJ El modelo e(nesiano, otorga&a un esacio central a las ol)ticas esec)*icas del camo social o se im&rica&an en el con+unto de las ol)ticas &licas ue determina&an las condiciones de reroducción de la o&laciónJ Eran las ol)ticas de atención asistencial lo ue delimita&a el camo de la Pol)tica socialJ Las resuestas a estos interrogantes dar)an lugar a ro*undas ( de&atidas re*le/iones. 3in em&argo, areciera ue la escisión entre las ol)ticas macroeconómicas ( las sociales, ocurren en un er)odo istórico osterior a este modelo ue alcanzara el desarrollo nacional a artir de la sustitución de imortaciones ( el imulso de la industria nacional, el crecimiento de la o&lación asalariada ( la rotección social cuasi universal.
2.2. El rol de los municipios
Cuál era en esos tiemos el rol asignado a los municiiosJ 4 Es osi&le rese5ar ue se limita&a a la restación de servicios ur&anos &ásicos de igiene, alum&rado, mantenimiento vial, etc. En un modelo ue a sido caracterizado como de las tres @ "&ace, &om&ita ( &asura#, los go&iernos locales esta&an ensados ara administrar una organización restadora de servicios ( realizadora de alguna o&ra &lica. La omniresencia del go&ierno nacional en la regulación de la vida cotidiana de los ciudadanos ( el sistema institucional esta&lecido ermit)an a los go&iernos locales sostenerse en ese er*il
de
restador
de
servicios
&licos
vinculados
a
cuestiones
*undamentalmente ur&anas.
La institucionalidad social reuerida &asta&a con alguna deendencia de rango menor u&icada en alguna arte de la estructura orgánica ( ocuada de la atención social untual a los más o&res, con restaciones asistenciales esec)*icas. En su estructura interna, se o&serva
escasa
*ormalización
de
rocedimientos esec)*icos de gestión social or *uera de las reglamentaciones administrativas generales esta&lecidas or la legislación vigente. 5
os limitaremos a la condición de los municiios medianos ( grandes, es decir, auellos ue sueran la cantidad de 240.000 a&itantes, sin a&ordar la ro&lemática esec)*ica de las áreas metroolitanas.
7
La ersectiva de la !oca no o&serva&a la eterogeneidad ( comle+idad de los temas sociales ( or lo tanto los recursos umanos de estas áreas se limita&an a asistentes sociales, en el me+or de los casos. La tradición *ilantróica ( religiosa de la atención a los "desose)dos# se sosten)a como tras*ondo en la acción social ( esto no reuer)a $ ante los o+os de la sociedad civil ( ol)tica $ de un con+unto de sa&eres articulares +eraruizados.
3i &ien los a5os 9D0 ( 9=0 *ueron de alta tur&ulencia ( roducción en las discilinas sociales $ antroolog)a, sociolog)a, tra&a+o social $ el con+unto de nuevos conocimientos ( rácticas no tuvieron su correlato a nivel de la gestión social en las estructuras municiales.
En l)neas generales no se lantea&a la articiación ciudadana, los su+etos de la acción social eran individuales o *amiliares re*erenciados como "clientes", "usuarios# o "&ene*iciarios#. Las cuestiones de orden grual o colectivo eran a&ordadas or otro tio de organizaciones, desvinculadas de los ám&itos sociales del Estado local los sindicatos, las entidades vecinales de *omento, las em&lemáticas organizaciones de voluntariado, los artidos ol)ticos, las organizaciones ( movimientos religiosos, etc.
. La “d!cada in"ame” en pol#ticas sociales
La rutura de este modelo nacional se inicia con la dictadura militar de los 9=0 ( se ro*undiza con las ol)ticas neoli&erales de los 9:0.
En sinton)a con el auge del neoconservadurismo en los a)ses de occidente, con la ma(or interdeendencia entre los estados ue determina la glo&alización, Argentina adota las recetas del Consenso de >asington, un cmulo de medidas de orden macroeconómico ue auntan a corregir las *alencias asignadas al Estado de @ienestar. La rouesta tend)a a reconvertir una econom)a orientada al mercado interno, con alta intervención ( regulación &lica acia una de mercado, ue alentara la articiación rivada an en los ám&itos estrat!gicos de la econom)a ( la so&eran)a nacional. 8
Esta nueva era de ro*undos cam&ios ol)ticos económicos ( sociales signi*ica el uie&re del modelo industrialista $ desarrollista ( su reemlazo or un modelo de aertura, *le/i&ilidad ( desregulación ue *avoreciera la inserción de Argentina en el mundo glo&alizado.
La reconversión genera un imacto de trans*ormación a&arcativo de todas las dimensiones de la vida nacional, no solo en los ám&itos &licos sino tam&i!n en el estilo ( los modos de vida de la sociedad en su con+unto. El escenario social nacional se recon*igura a artir de un con+unto de medidas de orden económico ( ol)tico con incidencia en asectos culturales, sociales, organizacionales.
.1. La cuestión social para el Estado Neoli$eral
Las necesidades de re*ormas estructurales en el camo económico a *avor de del mercado tuvieron su correlato en la organización del Estado ( en la de*inición ( gestión de las ol)ticas sociales. Los rasgos de intervencionismo ad+udicados al Estado en la !oca del caitalismo social ( el artazgo e/resado or la oinión &lica en relación a los servicios oerados directamente desde el aarato &lico Ba lo ue contri&u(ó otencialmente una e*icaz cama5a de comunicación generaron un clima social ermea&le a la instalación de los cam&ios.
@a+o la consigna de modernización ( con la incororación de comonentes del gerenciamiento rivado a la administración &lica, la e*icacia ( e*iciencia como o&+etivos rivilegiados en la gestión se roducen los rocesos de 'e*orma del Estado 7 ( 77 ue uede caracterizarse como el trasaso "del Estado social al Estado m)nimo#, limitado a la gestión de cuestiones &ásicas ara garantizar la e/istencia del andamia+e +ur)dico institucional ( e/cluido de intervenir directamente de otros ám&itos de roducción ( restación de servicios.
9
El sistema de rotección social del Estado &ene*actor se desmantela al ritmo de la recon*iguración de una sociedad de mercado. La articiación rivada en ám&itos de la seguridad social, la salud ( la educación se dan simultáneamente con el deterioro de la cantidad ( calidad de las restaciones &licas ( con la disminución de la caacidad aduisitiva de las *amilias.
3e trata de una trans*ormación cultural signada or el cam&io de modelo &lico $estatal de solidaridades nacionales a uno individualista, vinculado al mercado, la sociedad civil ( la cometencia.
Este nuevo modelo ideológico $ ol)tico tiene su correlato en los o&+etivos, atri&utos, de*inición ( gestión de las ol)ticas &licas sociales ( da lugar a
nueva institucionalidad social, en simultáneo con una ro*unda
trans*ormación de la estructura social nacional.
Las consecuencias sociales de las re*ormas estructurales comenzaron a evidenciarse a oco de andar. El cam&io en el modelo de desarrollo tra+o aare+ada una nueva lógica de *uncionamiento en el sistema roductivo, otimizando la roductividad a artir del acicamiento de los costos del tra&a+o legitimado a artir de la desregulación legal de las relaciones la&orales.
Para el a5o ;::= los indicadores sociales comenzaron a mostrar un aumento creciente de la o&reza, la auerización ( el desemleo, *enómeno ue se evidencia&a tam&i!n en la vida cotidiana de l as ciudades.
La o&reza ur&ana trasasa entonces sus rasgos istóricos ( los márgenes de las cuestiones estructurales a&arcando a nuevos sectores sociales ( dando cuenta de una eterogeneidad ue no alcanza a ser comrendida en ese momento.
La cuestión social de la !oca estar)a determinada or el desemleo, la nueva o&reza ( la desigualdad, *rente a la cual se resenta un Estado corrido en su resonsa&ilidad de garantizar las condiciones ue convierten en ciudadanos a los o&ladores de una ación. La sueración de la o&reza ( la 10
me+ora en el gerenciamiento de la ol)tica social se convirtieron en *inalidades ( o&+etivos de la Pol)tica social.
.1.2 %asgos de la pol#tica social en los &'(
Hres rasgos centrales se destacan en el con+unto de modi*icaciones de la ol)tica social
%
la descentralización del gasto social en las rovincias ( municiios
%
la *ocalización en la o&reza ( gruos "vulnera&les#D
%
la articiación de organizaciones no gu&ernamentales
El cam&io de aradigma en las ol)ticas sociales construido durante los noventa resenta una serie de rasgos caracter)sticos de l a rotección social de carácter universalista a la *ocalización de la atención de los sectores vulnera&les Bmu+eres, ni5os, ancianos, de la lógica de derecos ciudadanos a la de satis*acción de necesidades &ásicas, de la matr)z estadoc!ntrica en la rovisión de servicios sociales al cuasi mercado, del acceso a &ienes ( servicios a la atención de los "ro&lemas sociales#, de la gestión ol)tica de lo "social# a la lógica de ro(ecto, de la egemon)a de la &urocracia a la contratación de consultor)as or ro(ectos, del *inanciamiento con reservas del Estado a la cooeración internacional, del Estado a la sociedad civil, de la solidaridad colectiva a la resonsa&ilización individual ( *amiliar de las carencias, de la omniresencia del go&ierno nacional a la "municialización de la crisis#.
.2. El rol de los municipios en los &'(
3in dudas *ueron las ciudades el escenario de mani*estación del crecimiento de la e/clusión, la imosi&ilidad de acceso a la rovisión de servicios sociales or o&reza ( desemleo ( de la rogresiva mani*estación 6
El conceto de "vulnera&ilidad# se utiliza como atri&uto o rasgo de determinadas ersonas o gruos sociales, a tener en cuenta en la lani*icación ( desarrollo de rogramas, or *uera del análisis de las condiciones e/ternas ue determinan la vulnera&ilidad. o son las ersonas ( gruos o&res vulnera&les or circunstancias naturales, las condiciones e/ternas generan esa condición.
11
de la insatis*acción social iniciada a mitad de d!cada, ue estalla en la crisis social e institucional 200; $ 2002.
La d!cada del noventa instala en un esacio +eraruizado de la organización del Estado en la gestión &lica a los go&iernos locales. Esta irrución de "lo local# como ám&ito rivilegiado de relaciones entre el aarato estatal ( la sociedad no es la resultante de un roceso lani*icado de descentralización sostenido en el rinciio de su&sidiariedad ( acoma5ado or *ortalecimiento de las caacidades institucionales ( las re*ormas normativas so&re incum&encias ( *unciones de los estados su&nacionales, sino or la delegación de *unciones ( desresonsa&ilización del go&ierno nacional en el acoma5amiento del ciclo de re*ormas estructurales.
Los esacios de las ciudades se convierten en el ám&ito natural de e/resión de rotestas ( reclamos or la ro*undización de la o&reza estructural ( articularmente, or la irrución de un *enómeno social asta entonces desconocido la denominada "nueva o&reza#, categor)a social ue descri&)a el *enómeno de auerización de los sectores de la tradicional clase media ur&ana.
@uena arte de las estrategias de gestión uestas en +uego o arendidas or los *uncionarios locales tuvieron ue ver con la caacidad de gerenciar el con*licto social en un marco de demandas crecientes ( recursos acotados.
El estilo de gestión, la agenda de los temas del go&ierno ( el rol de los intendentes ( *uncionarios municiales roio del modelo "tres @#, se re*ormulan a artir de la irrución de las demandas sociales en las uertas de los municiios. Mientras la agenda de las ol)ticas sociales nacionales se restring)a, la de los municiios se amlia&a, en un marco de crecientes rotestas sociales, uelgas, marcas, cortes de rutas ( mani*estaciones ermanentes del con*licto social en los esacios ur&anos. Las
acciones
de
go&ierno,
asta
entonces
centradas
casi
e/clusivamente en temas de ol)tica dom!stica, de&ieron amliarse al tratamiento de los
ro&lemas del desemleo, la o&reza e/tendida ( las 12
carencias sociales. La catación de recursos rogramáticos ( *inancieros de origen internacional, nacional o rovincial, ue sirvieran ara aliar las secuelas de la desestructuración social ( el des&orde de la caacidad instalada en las instituciones locales, asaron a *ormar arte de la rutina de los intendentes. La reivindicación del ám&ito local se instala en los de&ates acad!micos ( ol)ticos ( dan imulso a las rouestas del desarrollo local =, la econom)a social ( la lani*icación estrat!gica, ue aunta&an al redescu&rimiento de los recursos locales, el *ortalecimiento de caacidades, el crecimiento de consensos ( la gestión asociada entre sectores &licos ( rivados, como estrategias de sueración de los d!*icit del modelo de desarrollo nacional.
3e trata&a de la &sueda de erramientas ue otorgaran ma(or e*icacia en la gestión local ( de la reinvención de las osi&ilidades de desarrollo territorial, sin ma(or detenimiento en el análisis de las causas estructurales ue da&an origen a las condiciones del conte/to ni de la comle+idad ue aduiere la uesta en marca de rocesos de desarrollo.
En el men de las denominadas "&uenas rácticas# de escala local, aarecen
tam&i!n
nuevos
*ormatos
organizacionales
tendientes
al
*ortalecimiento de los recursos del territorio ga&inetes sociales como disositivos institucionales de articulación interna, corredores roductivos como estrategias regionales, redes de ciudades a nivel internacional.
1rente a este escenario de derrum&e de condiciones sociales, recursos escasos ( con*licto ermanente, los esuemas institucionales instalados ara una acción social limitada al tratamiento de los ro&lemas sociales residuales del sistema de seguridad social ( de sectores sociales esec)*icos, dan se5ales de agotamiento e incaacidad. La institucionalidad social de la !oca de&)a recrearse a la luz de las condiciones del conte/to ( del incremento de las cometencias delegadas. 7
El
13
3e trata&a de encontrar un nuevo *ormato ara la gestión local ue a&sor&iera los nuevos temas de la agenda social, incororara los nuevos actores, administrara el con*licto ara mantener la az social e interviniera so&re los ro&lemas sociales del medio.
Este nuevo modelo reuer)a no sólo del desliegue de estrategias acia el medio, sino tam&i!n de una reingenier)a al interior de la organización, oerando so&re la estructura, los rocedimientos, los modos de intervención ( los actores del sistema institucional.
Las áreas de desarrollo social municial aduieren rogresivamente ma(or rotagonismo en la gestión, acoma5adas $ con ma(or o menor resistencia or la desvinculación (a instalada de los asuntos de la econom)a ( el desarrollo roductivo con los sociales% or las inciientes áreas de roducción, surgidas o +eraruizadas or las rouestas vinculadas al desarrollo local.
Los rogramas sociales nacionales ( rovinciales a&)an acotado su camo de atención a cuestiones vinculadas a la carencia alimentaria o la ausencia de ingresos económicos. Los rogramas alimentarios ( de emleo transitorio ( los microemrendimientos se constitu)an en la o*erta central de la ol)tica social de la !oca. El Prani, el Plan Hra&a+ar, Pro(ecto Koven, El Plan ida, los comedores escolares ( el Programa @arrios @onaerenses a&arca&an casi la totalidad de la o*erta de recursos rogramáticos e/ternos de los ue od)a disoner un municiio de la Provincia de @uenos Aires ara atender las demandas sociales de su o&lación. Por *uera de ello, de acuerdo a ciertos criterios de elegi&ilidad, era osi&le la imlementación de algn rograma con *inanciamiento de los organismos internacionales de cr!dito. BPromin, or e+.
Los modelos de atención individual $ *amiliar ( de intervención comunitaria
ree/istentes de&ieron adecuarse a la lógica ( el discurso de
"rogramas, ro(ectos, restaciones, o&lación destinataria, alcance#, etc. La *ocalización como criterio de determinación de "o&lación &ene*iciaria#, las 14
condicionalidades e/igidas or los ro(ectos de *inanciamiento internacional ( el rango de resuestas "micro# ara ro&lemas "macro#, no sólo no resulta&an su*icientes ara la contención de la e/clusión social sino ue reuer)an del desarrollo de nuevas t!cnicas ( destrezas en los euios t!cnicos municiales, en instancias de caacitación no siemre revistas desde los organismos centrales.
El otro eco social signi*icativo de la !oca *ue la irrución de organizaciones sociales de diversas comosiciones ( agruamientos ue comenzaron a oerar en el escenario social.
A las tradicionales instituciones de voluntariado se sumaron numerosas organizaciones de carácter solidario o reivindicativo destacándose, or su actuación territorial, las organizaciones &arriales ( comunitarias de atención a comedores,
roeros
(
eue5os
emrendimientos
roductivos
(
los
movimientos de desocuados. Estos ltimos, surgidos en el esacio no ocuado or las organizaciones sindicales *rente a la !rdida de emleo de sus a*iliados, asumieron la reresentación de los sectores más a*ectados or la e/clusión ( adotaron la movilización ermanente ( la ocuación de la v)a &lica como estrategias de visi&ilidad social ( resión *rente a las autoridades.
El con+unto de nuevas ( "vie+as# organizaciones desarrollaron una intensa tarea social con la o&lación más a*ectada or la situación ( *ueron creciendo a nivel de reconocimiento social en un conte/to en el ue la administración &lica esta&a sosecada de corrución e ine*iciencia.
Esta circunstancia
originada
generalmente or
las
solidaridades
esontáneas de los gruos locales, *ue coincidente con el reuerimiento de los organismos internacionales de cr!dito de direccionar
las rouestas del
go&ierno nacional a las acciones de *ortalecimiento de la sociedad civil ( desarrollo de "caital social#, con lo cual, las "organizaciones del tercer sector# se constitu(en en actores +eraruizados de actuación a *avor de los más o&res.
15
La trans*erencia de recursos &licos acia estas organizaciones se constitu(ó en una ráctica casi a&itual en el desarrollo de ro(ectos, &ien sea or los rasgos de transarencia ( e*icacia en la administración ue se les atri&u)a o or la caacidad de resión ue e+erc)an ante los organismos o*iciales. El análisis de la caacidad instalada en estas organizaciones ara acerse cargo de las tareas delegadas o clientelares
en
su
interior,
*ueron
la reroducción de rácticas
de+adas
de
lado
*rente
a
los
condicionamientos e/istentes.
Las *iguras organizacionales ue los municiios intentaron ara ordenar la multilicidad de oeradores en el territorio ( en*rentar las condiciones de emergencia social giraron alrededor de los Conse+os de Concertación, Conse+os de Emergencia económico $ social, Mesas intersectoriales, etc.
3in retender a&ordar la ro*undidad de un roceso tur&ulento ( de mltiles acontecimientos, se resenta a continuación un esuema ue descri&e algunos de los *actores ue incidieron en la nueva matriz de gestión
)ondiciones del conte*to )ondiciones institucionales Matr#+ de gestión % crecimiento de la o&reza % cam&io en el er*il de los % modelos de intervención estructural ( aarición de la
inadecuados ara la nueva
*uncionarios de áreas sociales
nueva o&reza % e/resiones ermanentes del
realidad social % &a+a caacidad institucional
( roductivas % esacios asociativos inter%
con*licto social en los ám&itos
instalada marcos teóricos e
áreas Bga&inetes sociales (
&licos
instrumentales agotados,
de gestión asociada con la
rocedimientos &urocratizados,
sociedad civil BConse+os de
% limitaciones resuuestarias ara
Concertación, % readecuación de los euios
% irrución de nuevas ( "vie+as#
16
organizaciones ( movimientos
resonder a la demanda social ( a
de tra&a+o e incororación de
sociales con articiación activa
la adecuación del sistema
la interdiscilina en la ráctica
en la acción social local
institucional
institucional
% diversi*icación de la demanda ( amliación de la o&lación % Estado nacional retra)do en sus % relaciones inesta&les de acuerdo
% aduisición de nuevas
acciones
(
*inanciamiento +urisdicciones
l)neas
de $ con*licto con las organizaciones
a&ilidades de gestión
acia
las sociales
reueridas or el conte/to
rovinciales
(
Bgestión or rogramas,
municiales
mane+o de indicadores, t!cnicas de negociación ( mediación, mane+o de
% Pol)ticas sociales
% ausencia de acciones de
con*lictos % acercamiento entre las áreas
descentralizadas ( *ocalizadas
*ortalecimiento institucional or
de desarrollo social (
e/clusivamente en la o&lación
arte de las otras +urisdicciones del
roducción
en situación de o&reza (
go&ierno
"vulnera&ilidad# % Programas sociales de escaso
% &a+a caacidad de resuesta a la
% incororación a redes de
alcance limitados a la atención
diversi*icación de la demanda
ciudades internacionales BMercociudades, 'ed 6r $@al
de necesidades alimentarias o a la ausencia de ingresos económicos en las *amilias % acciones de *ortalecimiento
% deendencia de la o*erta
%inicio de los rocesos de
institucional destinadas
rogramática rovincial ( nacional,
desarrollo local, lani*icación
e/clusivamente acia las
con limitada autonom)a
estrat!gica e incororación de
organizaciones de la sociedad
rogramática roia
la econom)a social
civil
En s)ntesis, la "institucionalidad social en los municiios# durante la d!cada de los 9:0 $ articularmente en la segunda mitad de la d!cada % se aduiere or los es*uerzos de adatación realizado or los go&iernos locales ara dar resuesta a una realidad social signada or el aumento de o&reza, el desemleo, la rotesta ( el con*licto social, como roducto del ensa(o $ error ( en la &sueda de resonder a las mltiles demandas de la o&lación ( a sostener la az social en las ciudades.
Esta etaa conclu(e con la crisis institucional 200; % 2002 de+ando como saldo una nueva matr)z de .gestión, un redise5o institucional originado or la 17
necesidad de intervenir más o menos adecuadamente so&re circunstancias sociales desconocidas más ue como roducto aca&ado de un roceso de análisis ( re*ormulación organizacional.
,. El nuevo siglo
Para los a5os 200; $ 2002 una serie de *actores ol)ticos, económicos institucionales determinan la salida del ciclo neoli&eral, de+ando como saldo una sociedad con rasgos desconocidos ara el momento del "Estado social# una estructura social desigual ( *ragmentada, emo&recimiento generalizado de
la
o&lación,
desemleo,
aumento
de
las
ineuidades
sociales,
vulnera&ilidad, e/clusión social ( deterioro de las instituciones &licas de la ol)tica social.
La salida del modelo de converti&ilidad ( a+uste estructural roduce una crisis institucional ue se dimensiona en la sucesión de cinco residentes en los ltimos d)as del a5o 200; ( en la grave tensión social % e/resada en las movilizaciones masivas ( saueos %, ue usieran en riesgo la go&erna&ilidad ( la az social en todo el ám&ito nacional.
uevamente, las ciudades son escenarios rotagónicos del con*licto ( los go&iernos municiales actores centrales en la generación de condiciones de sosteni&ilidad de las instituciones democráticas. El malestar social del momento no se5ala&a a las autoridades municiales como resonsa&les de las condiciones ue llevaron al estallido, ero si las constitu)an en mediadores del con*licto ( resonsa&les, en el territorio, de satis*acer las demandas ( evitar eisodios de violencia.
Las osiciones asumidas or las autoridades municiales ( or los re*erentes sociales locales, arecieron mostrar en esos d)as la s)ntesis del largo roceso de relaciones transcurrido ( oner en acto el resultado de varios a5os de vaivenes entre el acuerdo ( el con*licto. En la ma(or)a de las ciudades, las acciones de cooeración ara el sostenimiento de la go&erna&ilidad revalecieron or so&re las di*erencias sectoriales ( las destrezas ( 18
caacidades aduiridas or el sistema &lico ara actuar en situaciones de emergencia se usieron en +uego ara una intervención ráida ( e*icaz.
Las medidas del go&ierno nacional asumido en el a5o 2002 usieron de mani*iesto, an en medio de la crisis, la decisión de ue&rar con el modelo de a+uste estructural ( con la *ragmentación de rogramas sociales *ocalizados.
La inclusión Bcomo conceto ue alud)a al regreso a la "vida social# ( al e+ercicio m)nimo de derecos de ciudadan)a de auellos sectores ue a&)an uedado *uera del sistema se convert)a en el orizonte de la ol)tica social.
Las rimeras medidas cuasi universales de contención, adotadas en la urgencia ue imon)a el clima social del momento, romov)an el acceso a &ienes ( servicios sociales ( la trans*erencia de ingresos a trav!s del Programa 'emediar ( del Plan Ke*as ( Ke*es de ogar
,.1. El rol de los municipios en la Argentina del nuevo siglo
La gestión social de las ciudades, durante el tenso er)odo de diciem&re de 200; asta ma(o de 200, *ue coarticiada entre el estado local ( las mltiles
organizaciones
(
re*erentes
sociales
involucrados
en
la
imlementación de un rograma ue alcanzó a ;.::0.=4 ersonas en el mes de ma(o de 200. 8
La situación de con*licto generalizado ( el rivilegio de la go&erna&ilidad rodu+eron el acicamiento de la agenda social local ( la restringieron a los temas alimentarios ( a los a+ustes en la imlementación del Programa Ke*as ( Ke*es de ogar
1uente Ministerio de Hra&a+o, Emleo ( 3eguridad 3ocial de la ación.
19
Conse+os Locales Económico $ 3ociales BCLE3 ( ara la distri&ución de la asistencia alimentaria acia las *amilias o los numerosos emrendimientos alimentarios surgidos en la crisis.
Las caacidades aduiridas or los go&iernos municiales, : durante el largo er)odo de administración de la crisis, se ver)an deslegadas tam&i!n en ese er)odo de transición, uedando registradas en la memoria institucional como *ortalezas ara la reconstrucción de la nueva "institucionalidad#, ue de&er)a oerarse una vez alcanzada la esta&ilidad institucional.
,. 2. - aora /u!0
A artir del a5o 200 se inicia en el a)s un nuevo ciclo. 3e recueran las condiciones de esta&ilidad institucional ( orden +ur)dico con la asunción de un go&ierno constitucional ue roone un nuevo modelo económico ( social.
Al ca&o de estos a5os, el cam&io de las condiciones de la econom)a internacional, la &sueda de nuevos modelos de desarrollo ue garanticen la go&erna&ilidad democrática en los a)ses de Latinoam!rica ( las ol)ticas &licas nacionales imlementadas, van roduciendo modi*icaciones en ositivo de los indicadores sociales de o&reza ( desemleo, los ue se muestran sensi&les al crecimiento económico ( a las ol)ticas activas de reinserción la&oral.
Para el rimer semestre del a5o 200=, el 7
Para Adriana Clemente, la *unción de e+ecutores del gasto social *ocalizado ermitió a los municiios
aduirir
e/eriencia en materia de dise5o ( e+ecución de rogramas sociales como as) tam&i!n
estrategias de articulación con las organizaciones sociales ara mantener niveles de go&erna&ilidad aceta&les en su territorio. Bo. cit ;0
.
7ndicadores nacionales ara el segundo trimestre de 200= desemleo 8,4 F, ogares &a+o L)nea de Po&reza ;,8 F, ogares &a+o L)nea de indigencia ?,4 F. 1uente EP. 77
20
3in dudas, se evidencian ol)ticas sociales más activas en las áreas de educación, tra&a+o, seguridad social, salud. El Ministerio de
&'as instituciones deben servir no sólo para resolver problemas coyunturales sino tambi(n para ayudar a construir una ciudadanía diferente, comprometida en la solución de los
problemas
comunes) 'as
políticas
sociales planteadas se
constituyeron y constituyen así en un factor clave) #uscamos que sean (ticas y justas, porque no e*iste oportunidad más importante que la de poder participar y comprometerse) +na comunidad activa y un "stado presente, tienen que caminar asociados, sin eludir responsabilidades, como sucedió en el modelo neoliberal, con políticas privatizadas, focalizadas y reduccionistas, que redujeron la política social a un plan enlatado, como pretendían mucos opinólogos y teóricos de la pobreza ”
&.emos puesto una bisagra frente a las !ltimas d(cadas”) &"mpezamos desde el inicio a construir una política social de derecos y de equidad territorial en el conte*to de la política nacional, integrando acciones con los diferentes actores sociales) 'e dijimos basta a esas soluciones coyunturales, provisorias y nos propusimos aprovecar los recursos e integrarlos en una política social construida en cada
lugar”
Las l)neas de acción del Ministerio se centran en tres lanes de alcance nacional ue concentran un imortante desliegue de recursos ( resencia territorial.
Plan acional de 3eguridad Alimentaria % Plan de
11
1ragmento del rólogo escrito or la Ministra Alicia Oircner en la u&licación "La @isagra# del Ministerio
de
21
En el discurso ( las roducciones documentales ela&orados or el Ministerio se encuentran concetos ue aluden a la construcción de ciudadan)a e integración social, como *inalidades de la nueva ol)tica social com&inados con o&+etivos de inclusión social, atención a la "o&lación vulnera&le# e integralidad e intervención territorial asociada como rasgos de gestión.
3in em&argo, so&re el e*ecto más negativo de la trans*ormación de la estructura social ocurrida en los 9:0 $ la desigualdad $ ( so&re la deuda social endiente % articularmente con las generaciones de ni5os ( +óvenes $ no se detectan ol)ticas de intervención activas, deli&eradas ( esec)*icas ue eviten la cristalización de un modo de organización social ue o&stru(e una ciudadan)a "ara todos#.
Las condiciones de vida de la o&lación, an me+oradas, resentan un d!*icit de carácter más estructural ( eterog!neo. 3e detectan una serie de *actores ue demuestran ue, a nivel glo&al, no solo no se a oerado so&re las causas estructurales ue originan estos *enómenos, sino ue se sostiene la o&reza or ingresos, la inseguridad social or recarización la&oral ( la imosi&ilidad de acceso a otros &ienes sociales Bseguridad, salud, vivienda, medio am&iente saluda&le, cultura, recreación
,.. La cuestión social en nuestros d#as
La nueva cuestión social en la sociedad argentina os crisis areciera estar determinada or la desigualdad, la *ragmentación social ( el desarrollo sin euidad.
1rente a ello, no se detecta una ol)tica social de carácter integral ( a&arcativa con ersonas, *amilias ( colectivos sociales, ue atiendan los d!*icit acarreados or la deuda social ( generen condiciones de euiaración de oortunidades ara el desarrollo ersonal ( colectivo, la integración social ( el e+ercicio de ciudadan)a "ara todos#. o se registra un de&ate a&ierto a escala nacional so&re ol)ticas alternativas, con rasgos de universalidad, ue roduzcan un soc de salida de las situaciones de indigencia. Como e+emlo, 22
vale destacar ue las rouestas de trans*erencia de ingresos más a&arcativas ue las e/istentes, tales como el ingreso ciudadano ara la in*ancia an ermanecido or a5os en el ám&ito legislativo sin reci&ir tratamiento.
La lógica de la inclusión Bdetectada más en las rácticas ue en el discurso de la ol)tica &lica ermanece como aradigma de la ol)tica social. Esto deriva en el sostenimiento de una mirada articularizada ( una intervención *ocalizada so&re un determinado gruo social, lo ue imresiona limitado ara alcanzar los o&+etivos de integración ( coesión social imrescindi&les ara la recueración de una sociedad integrada.
,.,. El rol de los municipios en la actualidad
En cuanto al ám&ito local, &ien sa&ida es la limitación estructural ara oerar so&re los *actores de la macroeconom)a ue inciden en el desarrollo ( la distri&ución del ingreso, como as) tam&i!n de las e/eriencias de crecimiento económico sin "derrame#. Ham&i!n ue las e/eriencias de desarrollo local ( laneamiento estrat!gico, an e/itosas, resentan resultados acotados si no se insertan en un modelo de escala regional ( nacional ue romueva el desarrollo euitativo.
23
*ormatos ( caracter)sticas ue las ro&lemáticas sociales aduieren en los diversos conte/tos locales.
A su vez, diversas organizaciones sociales ( ol)ticas oeran con "l)nea directa# con los estamentos rovinciales ( nacionales, sin mediación local, o&teniendo *inanciamiento ara ro(ectos con escasas ersectivas de sustenta&ilidad de mediano lazo, *ortalecidos en un modo de oerar so&re cuestiones micro ( de co(untura, a&solutamente leg)timos como accionar de una organización social, ero limitados como auesta de una ol)tica &lica articulada ue aunte a la creación de condiciones ermanentes de integración social.
Esta lógica de intervención en las ciudades no da muestras de una voluntad ol)tica de *ortalecimiento de la "institucionalidad social local# ue, a la vez ue reconozca las otencialidades ( caacidades e/istentes ( +eraruice el conocimiento ue los euios municiales tienen acerca de su realidad social, genere oortunidades de recrear las caacidades de gestión ( romueva el armado de una matr)z de actuación inter+urisdiccional de ol)tica social.
1rente a este modo de intervención, es necesario se5alar ue en los go&iernos municiales el de&ilitamiento institucional, la deendencia *inanciera, las limitaciones de las caacidades instaladas ( los controvertidos grados de resaldo comunitario con ue cuentan, condicionan las iniciativas ( osiciones ue
los
mismos
ueden
asumir
en
la
mesa
de
las
negociaciones
inter+urisdiccionales.
,.,.1. %asgos de la actuación social municipal
En s)ntesis, los diversos *actores de naturaleza ol)tica ue se sucedieron en Argentina desde los a5os noventa an determinado $ ( generalmente an determinan $unilateral ( ro*undamente el rol de los go&iernos locales en relación a las mani*estaciones de la cuestión social en sus territorios, distingui!ndose en este roceso tres momentos di*erenciados 24
%
el municiio como resonsa&le de la atención social de los sectores a*ectados or la trans*ormación de la estructura social derivada de la alicación del modelo neoli&eral conservador de desindustrialización, desregulación, aertura económica ( concentración de la riueza Bd!cada del 9:0
%
el municiio como recetor, rotagonista ( gerenciador del con*licto social e institucional en la crisis de go&erna&ilidad Ba5os 200; $ 2002
%
el municiio en la etaa de recueración institucional, la egemon)a del go&ierno nacional ( la cristalización de la sociedad *ragmentada
Este roceso de adatación ( readecuación casi constante de los go&iernos locales *rente a los tur&ulentos cam&ios del conte/to social e institucional no a sido sin costos en t!rminos de "institucionalidad#. El actual estado de situación da cuenta de una serie de rasgos de*icitarios ue limitan las osi&ilidades de una intervención social e*ectiva
•
desarticulación inter+urisdiccional ara oerar $ de manera coordinada or cometencias institucionales % so&re las causas estructurales de la o&reza ( el deterioro de las condiciones de vida
•
carencia de ersectiva ( o&+etivos integrales en la ol)tica social
•
descuido en la construcción consensos ( acuerdos ue otorguen legitimidad en la reresentación de intereses locales
•
ausencia de esacios institucionalizados ( e*ectivos de articulación intersectorial ( gestión asociada so&re los ro&lemas sociales
•
atomización de actores
•
de&ilidad en la iniciativa local ( deendencia de la o*erta rovincial ( nacional
•
limitaciones resuuestarias ara el *inanciamiento autónomo de rogramas sociales
•
ersectiva voluntarista de la acción social
•
reroducción de modelo de intervención del tercer sector en la ol)tica &lica
25
•
ausencia de resaldo legislativo
•
escasa +eraruización de los temas sociales en la agenda &lica local
•
suer*icialidad
en
los
diagnósticos
(
estrategias
ine*icaces
de
intervención •
desvalorización
de
los
reuerimientos
de
ro*esionalización
(
caacidades t!cnicas ara la gestión de los asuntos &licos de materia social •
des+eraruización de las necesidades de actualización ( caacitación ro*esional
•
escasa re*le/ión ( evaluación so&re las rácticas institucionales
•
desactualización de los marcos teóricos e instrumentales de los euios t!cnicos
•
*ragmentación de las intervenciones
•
ausencia de comunicación de las acciones de go&ierno
Hrans*ormar estos rasgos de carácter negativo acia su versión ositiva odr)a orientar la reconstrucción de la "institucionalidad#, en una tra(ectoria ue reuiere de altas dosis de creatividad e iniciativa ue consideren los indicios de esa nueva matr)z de gestión ( el con+unto de erramientas ue *aciliten esta nueva instancia de desarrollo institucional.
. El camino de la recuperación institucional
La nueva institucionalidad de&erá surgir de di*erentes intercam&ios ue, incororando los arendiza+es generados or la istoria reciente, los registros de la memoria institucional ( los avances teóricos, osi&iliten al menos es&ozar el nuevo modelo ue oriente las rácticas ( las decisiones ( ue ermita oerar con ma(ores márgenes de e*ectividad so&re los ro&lemas sociales.
26
En una reciente u&licación 1a&ián 'eetto;2 lantea ue el desa*)o ara alcanzar el desarrollo social de Am!rica Latina reuiere, al menos, de oerar trans*ormaciones en dos de sus comonentes sustanciales or un lado en las políticas p!blicas ( or otro, en
las distintas fuentes de bienestar Bacción
estatal, *amilia, mercado ( comunidad, rooniendo ue en el cruce de estas directrices se encuentra la ol)tica social.
Cierto es ue rovocar el con+unto de estas trans*ormaciones e/cede a&solutamente las osi&ilidades de intervención de los go&iernos municiales, aunue si, Bsiguiendo al mismo autor a( un esacio de intervención en los "cam&ios de alcance medio relacionados con la estructura institucional estatal#;, ue se entiende imrescindi&le ara oerar ol)ticas &licas con caacidad de incidir en la realidad cotidiana ( condiciones sociales de los a&itantes de una ciudad.
En esta l)nea, imresiona ue en el caso de los go&iernos municiales, se reuiere de un rimer aso de carácter netamente ol)tico oerar so&re la trans*ormación de dos comonentes sustantivos de la gestión social como son la iniciativa política y las capacidades t(cnicas$
•
Iniciativa pol#tica ara *i+ar agenda, de*inir rioridades, esta&lecer alianzas, lograr consensos, osicionar las decisiones locales, o&tener resaldos ol)ticos, +eraruizar las estructuras institucionales, estructurar mecanismos de articiación.
•
)apacidades t!cnicas3 ara realizar diagnósticos, esta&lecer l)neas de &ase locales, lani*icar racionalmente, de*inir o&+etivos, esta&lecer indicadores, dise5ar nuevos modelos, disositivos ( erramientas de intervención, desarrollar estrategias, evaluar acciones, imlementar registros institucionales.
12
"a#i$n %epetto. “Nue&a matri' socio(política, pro#lemas sociales y políticas p)#licas* +mrica -atina a inicios del iglo //0” en “De la 1o#re'a a la eclusión. 3ontinuidades y rupturas de la cuestión social en +mrica -atina”. Gon'alo ara&í 4editor5 Editorial 1rometeo. 26. 7! i#idem 13
27
En la interrelación de estos asectos se con*igura el cimiento de la construcción de la nueva institucionalidad la nueva matriz de intervención estatal, ue de&erá a&arcar inicialmente tres asectos centrales de los nuevos escenarios de gestión
a) Relaciones intersectoriales
%
Mecanismos
institucionali+ados
de coordinación
de car4cter
inter5urisdiccional o intraorgani+acional3 en el rimer caso, la *igura de las Mesas de Hra&a+o o Conse+os Locales de Pol)ticas 3ociales ueden convertirse en un mecanismo e*ectivo de intercam&io entre las diversas +urisdicciones de go&ierno con asiento en las ciudades, determinando coordinaciones ( comlementos de acciones ( recursos esta&lecidas en &ase a diagnósticos ( rioridades locales. En el caso de la coordinación entre áreas al interior de los e+ecutivos municiales, ser)a conveniente recuerar la *igura de Ga&inetes 3ociales, ue surgieran a *ines de los 9:0 ( no alcanzaran el grado de desarrollo su*iciente ara comro&ar su e*ectividad. 3i &ien el ncleo central de esta comosición se centra en las tradicionales áreas sociales Bdesarrollo social, educación, salud, la ersectiva integral de las ol)ticas sociales reuiere de la articiación de las áreas de roducción ( laneamiento ur&ano. %
6articipación e"ectiva de organi+aciones sociales3 es necesario reconvenir las condiciones de acción con+unta entre el Estado ( las organizaciones sociales, en un nuevo acto ue recuere la e/eriencia acumulada ( el conocimiento de la cotidianeidad social ue estas uedan aortar evitando coacciones, cometencias ( clientelismo.
28
de los movimientos de desocuados or las instancias de diálogo, negociación ( mirada de con+unto.
b) Jerarquización de la cuestión social en la agenda pública:
%
Legislación local de pol#ticas sociales3 la resentación de ro(ectos en los Conce+os
%
)onducción de procesos de desarrollo3 oner en acción de go&ierno la ersectiva integral del desarrollo resulta un contundente indicador de convicción ol)tica en escenarios de comle+os intereses en ugna. En este sentido, es osi&le ara los go&iernos locales liderar rocesos de desarrollo ue inclu(an crecimiento de roducto &ruto local, renta&ilidad emresaria, sustenta&ilidad am&iental ( me+ora de las condiciones de &ienestar del sector tra&a+o. La conducción ol)tica e institucional de rocesos
de
desarrollo
local
ue
com&inen
circunstancias *avora&les de conte/to con
convenientemente
*ortalezas territoriales
Bgeográ*icas, roductivas, institucionales, t!cnicas ( ro*esionales son en este sentido oortunidades ara la generación de emleo, articularmente de +óvenes. c) Readquisición de capacidades institucionales: %
6rioridades de gestión3 *i+ar ( comunicar los o&+etivos rioritarios ue estructuren la ol)tica del Estado en materia social. 3in descuidar las acciones de carácter asistencial ue atiendan a las situaciones de emergencia, es conveniente esta&lecer el orizonte de los o&+etivos sociales en la normativa internacional ( nacional vigente en el tema de derecos umanos. En este sentido, la Convención 7nternacional de
29
del estado, la sociedad civil ( las *amilias en la tarea de *acilitar el acceso a los derecos enunciados. Estructurar la gestión social en este marco $ or e+emlo % redundar)a en un roceso de desarrollo social a&arcativo no solo de la o&lación in*antil sino de la sociedad en su con+unto, en auello ue dec)a 1rancisco Honucci "lo ue es &ueno ara los ni5os, es &uenos ara todos# ;? %
Nuevos modelos de intervención3 en &ase a las de*iniciones de los esacios multiactorales Bga&inete social, conse+os locales, ( del esta&lecimiento de las rioridades de gestión, es necesario recrear los disositivos institucionales de intervención de los ám&itos centralizados ( descentralizados. En este sentido, en el marco de un lan integral de gestión es osi&le dise5ar ( e+ecutar un con+unto de rogramas ( ro(ectos ue concentren sin diversi*icar el con+unto de roósitos ( acciones, sin descuidar el carácter articiativo de los mismos. A nivel de imlementación, se estima conveniente la designación de euios interdiscilinarios resonsa&les desde el nivel central ( de euios descentralizados de gestión, insertos en esacios territoriales, resonsa&les oerativos de los ro(ectos ( del sostenimiento de las acciones de coordinación ( articulación con otros actores comunitarios.
%
Actuali+ación de e/uipos t!cnicos3 es este un asecto central en la readuisición de caacidades institucionales, no siemre tenido en cuenta or los resonsa&les de los estamentos &licos. Es necesario dotar a los euios t!cnicos sociales de nuevas erramientas e instrumentos de gestión ue les ermitan, en el marco de los lineamientos institucionales, interrogarse, analizar ( oerar de manera más e*icaz so&re las mani*estaciones ue asume la cuestión social en la vida cotidiana de la ciudad. 3e trata de generar incentivos ue motiven a la caacitación ermanente ( del desarrollo de convenios con ám&itos acad!micos ( organizacionales ue sistematicen acciones de *ormación ro*esional.
%
)omunicación institucional3 otro de los asectos centrales en la aduisición de legitimidades institucionales en &ase a la in*ormación de
14
1rancesco Honucci, "La Ciudad de los i5os. 6n uevo Modo de Pensar la ciudad#. Editorial Losada ;::D
30
las acciones de go&ierno. Las ciencias de la comunicación cuentan o( con una serie de estrategias de carácter intra ( e/trainstitucional caaces de suerar el oscurantismo en el ue se desarrolla la gestión social, *acilitar las acciones de control ciudadano, transarentar el uso de los &ienes ( *ondos &licos, evitar el clientelismo ( mantener resente en el con+unto de la sociedad las circunstancias de vida de uienes ermanecen en condiciones de e/clusión. Asimismo, acciones ( roductos de comunicación interna *acilitar)an la construcción colectiva de marcos de actuación ( ertenencia institucional.
7. )onclusiones.
3e a lanteado au) un análisis de las grandes l)neas en las ue transcurrió la gestión social de los Q:0 en las ciudades. Asimismo, se an delineado los e+es so&re los cuales construir una nueva matr)z de intervención, adecuada a una realidad di*erente.
La reconversión del rol de los municiios es o( un conceto suerado. Los go&iernos de las ciudades (a están reconvertidos, no son auellos ue se ocua&an de administrar servicios
ur&anos, sin imlicarse en los otros
asectos de la vida de sus a&itantes- ni tamoco auellos ue, or ensa(o o error, ac)an intentos de evitar su desestructuración económica ( social.
El escenario nacional da cuenta de ciudades ue an roducido e/eriencias e/itosas de desarrollo local e institucionalidad social ( muco a&rá ue tomar de esas e/eriencias, con atención a las diversidades regionales ( con la mirada atenta a los indicios de cam&io de una realidad nacional dinámica.
Los euios de go&ierno municiales tienen or delante el desa*)o de reconstruir una estrategia de desarrollo ara sus ciudades ue, sostenido en el crecimiento de los entramados roductivos e institucionales locales, a&arue ineludi&lemente las cuestiones ue acen a las condiciones de &ienestar de
31
sus ciudadanos ( a la calidad de sus instituciones, asectos imrescindi&les de la nueva etaa del desarrollo local.
7nsistimos en ue no se arecia en el escenario nacional este nuevo modelo ( ue, or el contrario, se erci&en nuevas amenazas en relación a la autonom)a de los go&iernos municiales, limitados % desde lo e/terno % or razones ol)ticas o *inancieras, su+etos a la acetación de una multilicidad de rogramas ine*icaces ara oerar so&re las verdaderas causas de la o&reza ( la e/clusión, ( $ desde lo interno $ or la cristalización del deterioro institucional.
La istórica tensión entre t!cnicos ( ol)ticos comienza a ser revisada desde
ersectivas
más
realistas
ue,
le+os
de
negar
tensiones
(
racionalidades en ugna, reconocen la necesidad de dotar de más t!cnica ( ro*esionalismo a las decisiones ol)ticas, as) como la ineludi&le oortunidad de o*recer alternativas de gestión via&les or arte de los euios t!cnicos a uienes tienen la resonsa&ilidad de go&ernar.
'esulta ara ello ineludi&le con*ormar o *ortalecer euios de go&ierno con solidez t!cnica, idoneidad ara la gestión &lica ( autonom)a ol)tica, caaces de sostener en la agenda ol)tica local e inter+urisdiccional los temas ue acen a la cuestión social de sus territorios.
Bi$liogra"#a3
% Andrenacci, Luciano Bcom)/ &%roblemas de la %olítica 0ocial en la 1rgentina 2ontemporánea” . 6niversidad acional de Gral. 3armiento (
Editorial
Prometeo, 2004
32
% @ertranou, Kulián $ Palacio, Kuan Manuel $ 3errano, Gerardo Bcom. &"n el %aís del no me 1cuerdo) 34es/ memoria institucional e istoria de la política social en la 1rgentina” . Editorial Prometeo, 200?. % Clemente, Adriana $ Girolami, Mónica, &5erritorio, "mergencia e 6ntervención 0ocial) +n modelo para desarmar)” Editorial Esacio, 200D % Cravacuore,
INDICE
33
La nueva Institucionalidad Social en los Municipios
64g. 1. Introducción.
2
2. La Argentina “segura”
,
2.1. La cuestión social en el Estado de Bienestar
2.2. El rol de los municipios
8
. La “d!cada in"ame” en pol#ticas sociales
9
.1. La cuestión social para el Estado Neoli$eral
'
.1.2 %asgos de la pol#tica social en los &'(
11
.2. El rol de los municipios en los &'(
12
,. El nuevo siglo
19
,.1. El rol de los municipios en la Argentina del nuevo siglo
1'
,. 2. - aora /u!0
2(
,.. La cuestión social en nuestros d#as
22
,.,. El rol de los municipios en la actualidad
2
,.,.1. %asgos de la actuación social municipal
2,
. El camino de la recuperación institucional
27
7. )onclusiones.
1
Bi$liogra"#a
34
