LIVRO - Cidadania Ambiental - Novos Direitos No Brasil - Solange Silva Snchez

Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil

USP – UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Reitor: Prof. Dr. Jacques Marcovitch Vice-Reitor: Prof. Dr. Adolpho José Melfi FFLCH – FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS Diretor: Prof. Dr. Francis Henrik Aubert Vice-Diretor: Prof. Dr. Renato da Silva Queiroz CONSELHO EDITORIAL ASSESSOR DA HUMANITAS Presidente: Prof. Dr. Milton Meira do Nascimento (Filosofia) Membros: Profª. Drª. Lourdes Sola (Ciências Sociais) Prof. Dr. Carlos Alberto Ribeiro de Moura (Filosofia) Profª. Drª. Sueli Angelo Furlan (Geografia) Prof. Dr. Elias Thomé Saliba (História) Profª. Drª. Beth Brait (Letras)

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Ç FFLCH/USP

Humanitas janeiro/2000

FFLCH

ISBN 85-86087-77-7

Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil Solange S. Silva-Sánchez

Ç FFLCH/USP

2000 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO • FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS

Copyright 2000 da Humanitas FFLCH/USP É proibida a reprodução parcial ou integral, sem autorização prévia dos detentores do copyright Serviço de Biblioteca e Documentação da FFLCH/USP Ficha catalográfica: Márcia Elisa Garcia de Grandi CRB 3608 S583

Silva-Sánchez, Solange S. Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil / Solange S. SilvaSánchez.- São Paulo : Humanitas / FFLCH / USP, 2000. 203 p. Originalmente apresentado como dissertação (mestrado) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas – Universidade de São Paulo. ISBN 85-86087-77-7 1.Meio ambiente 2. Cidadania 3. Política ambiental 4. Movimentos Sociais I. Título CDD 363.7 574.5 333.7

HUMANITAS FFLCH/USP e-mail: [email protected] Tel.: 818-4593 Editor Responsável Prof. Dr. Milton Meira do Nascimento Coordenação editorial e capa Walquir da Silva Diagramação e projeto gráfico Selma Mª. Consoli Jacintho Revisão Autora

Para Luis Enrique e Júlia

SUMÁRIO Prefácio _____________________________________________ 9 Agradecimentos ______________________________________ 11 Introdução __________________________________________ 13 Capítulo 1. Novos sujeitos de direito A natureza e as gerações futuras como sujeitos de direito ____ 25 Capítulo 2. Ambientalismo: a virtualidade do novo Ambientalismo e movimentos sociais ___________________ 47 Capítulo 3. Política ambiental no Brasil: da origem à consolidação A construção da cidadania ambiental ___________________ 65 Capítulo 4. Política ambiental no Brasil: avanços e retrocessos Da construção do discurso à crise ______________________ 99 Capítulo 5. Política ambiental no Brasil: a preparação da Conferência do Rio A esfera pública de negociações ______________________ 137 Capítulo 6. Os arcaísmos da política ambiental no Brasil Novo A farsa do governo Collor ___________________________ 157 Conclusão _________________________________________ 183 Bibliografia ________________________________________ 195


P REFÁCIO Friedrich Engels empreendeu em Dialética da Natureza a tentativa filosoficamente ousada de incorporar o meio ambiente – não era esse o termo dado à questão – ao movimento da história humana. Tal intento somente mereceu críticas e cerrada rejeição, mesmo no campo do marxismo. É certo que os termos formulados por Engels padeciam de mecanicismo, buscando transformar em oposições de contrários o evolucionismo darwinista. O darwinismo elaborou uma verdadeira semântica do pensamento científico no século XIX, que, em grande medida, segue vigente. Ressalte-se, portanto, em favor de Engels, que um texto canônico sofre, desfavoravelmente, interpretações que são descontextualizadas de seu sentido semântico à época de sua formulação; isto é verdade, também, em regra, no que se refere ao chamado “materialismo” da dupla fundadora do marxismo. Mais próximo de nós, nos anos 70, o relatório do Clube de Roma trouxe à tona, outra vez, as relações entre a sociedade e a natureza, mas de uma perspectiva nitidamente malthusiana: seria o não controlado crescimento da população mundial, o responsável direto pelo esgotamento dos recursos naturais não-renováveis, do que derivou a nova febre controlacionista à escala mundial; mas a crítica permanecia superficial e calava-se praticamente em torno das relações entre a forma capitalista de crescimento e a depredação do meio ambiente. Mais: a crítica conservadora naturalizava o crescimento populacional, operando teórica e praticamente como um racismo. Solange S. Silva-Sánchez nos apresenta neste livro, que se originou de sua dissertação de mestrado no Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Uni9

Solange S. Silva-Sánchez

versidade de São Paulo, a trajetória e as questões propostas pelo movimento ambientalista moderno – particularizando o caso brasileiro –, que tem a mesma ambição engelsiana de reintegrar a natureza no movimento da história, ao invés de tratá-la como simples resíduo passivo num caso, ou noutro como “força da natureza” no capítulo das grandes catástrofes. Essa é a perspectiva crítica do ambientalismo contemporâneo: não se trata, apenas, do mau uso da natureza, mas de algo intrínseco ao modo capitalista de produção – também copiado pelas desastradas experiências do que foi um dia o “socialismo real” –, cujo fundamento é a propriedade privada. Assim, a concepção de uma natureza fora da história não se refere, propriamente, à natureza, mas aos não-detentores da propriedade privada. O ambientalismo moderno e uma nova inspiração no campo do direito propõem em seu lugar os “direitos difusos”, em que o sujeito do direito é a própria cidadania, projetando, pois, tanto os direitos do presente, quanto os direitos do futuro – das gerações futuras – e os direitos do passado, vale dizer, o patrimônio universal. Marx e Engels – voilá – já haviam indicado a possibilidade dessa reintegração tanto em O Trabalho Alienado quanto em A Ideologia Alemã, ao estudarem a disjunção operada pelo trabalho alienado entre o “ser genérico” do homem, que inclui sua natureza, e o homem alienado. Nessa perspectiva, o socialismo será a re-criação do “ser genérico” na história e não um imaginário bom selvagem. Convido os leitores a essa leitura, com a radicalidade do novo entroncado na grande tradição. São Paulo, verão de 2000. Francisco de Oliveira

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A GRADECIMENTOS Originalmente apresentado como dissertação de Mestrado ao Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, este livro somente foi possível porque contou com a contribuição de muitas pessoas. Devo um agradecimento especial a minha orientadora Profa. Dra. Maria Célia Paoli, que me acompanhou com entusiasmo durante todo o processo de elaboração da pesquisa, estabelecendo um diálogo constante e amigo. Agradeço ao Prof. Dr. Francisco de Oliveira, cujas críticas e sugestões foram fundamentais e muito me auxiliaram a reflexão e análise teórica. À Profa. Dra. Arlete Moysés Rodrigues agradeço a leitura detalhada deste trabalho e os comentários estimulantes. Agradeço ao Prof. Dr. Laymert Garcia dos Santos a contribuição valiosa ainda no momento do exame de qualificação. Rubens Born, Carlos Aveline, Heitor Queiroz de Medeiros e João Paulo Capobianco, todos protagonistas do processo que tentei estudar, colaboraram fornecendo informações essenciais. Rubens Born, além de sua entrevista, possibilitou o acesso ao acervo da organização não governamental Vitae Civilis. Ali consultei documentos importantes elaborados pelo Fórum das Organizações Não Governamentais Brasileiras durante o período que antecedeu a Conferência do Rio e o Fórum Global. Carlos Aveline enviou-me de São Leopoldo, Rio Grande do Sul, os boletins produzidos pela União Protetora do Ambiente Natural-UPAN, material valioso e de consulta obrigatória. João Paulo Capobianco, ademais de sua entrevista, também forneceu-me documentos importantes. 11


Agradeço também a Mônica S. Botelho Padilha, amiga de longo tempo. Sua contribuição logo no início da pesquisa foi fundamental para que eu constituísse um acervo significativo de material jornalístico relativo ao período estudado. Já ao final do trabalho, sua leitura crítica e comentários instigantes foram-me muito importantes. A todos os amigos que participaram de alguma forma do percurso que resultou neste livro, ainda que não citados nominalmente, expresso um agradecimento especial. Aos meus pais, que me formaram para a vida, agradeço tudo. Luis Enrique Sánchez foi o companheiro de todas as horas, principal incentivador desta empreitada. Sua presença constante e carinhosa, a leitura crítica que fez das inúmeras versões do texto, além das sugestões sempre importantes, foram-me fundamentais ao longo de toda esta trajetória.

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I NTRODUÇÃO As últimas décadas registraram mudanças significativas na sociedade brasileira. O processo de democratizacão e o que vem sendo apontado como uma reconstrução da sociedade civil fundaram uma nova sociabilidade democrática e coletiva inédita na experiência histórica do país. Os sujeitos sociais que ocuparam a cena política nesse período, notadamente os novos movimentos sociais, provocaram uma revitalização da noção de direitos e cidadania. Esse processo mais amplo de construção democrática e da cidadania, da emergência de novos direitos, possibilitou a construção do que chamamos aqui de “cidadania ambiental”: uma cidadania referida a direitos coletivos, fundamentada em valores maximalistas e globalizantes, que traz, em última instância, a virtualidade do novo. O estudo da formação e consolidação de uma política ambiental no Brasil não pode desconsiderar esse processo. Parece impossível debruçar-se sobre o tema das conquistas na área ambiental apenas do ponto de vista do Estado, sem considerar o papel da sociedade civil. Qualquer tentativa nesse sentido não daria conta da complexidade do tema, já que a problemática ambiental envolve um vasto campo de conflitos, mobilizando diferentes sujeitos sociais em espaços sociais também diferenciados. A primeira geração de políticas ambientais foi elaborada e implementada por iniciativa e vontade do Estado, sem que houvesse uma base social demandatária explícita. Ao longo dos anos 70 e 80, verificamos a emergência de um novo interlocutor – o movimento ambientalista – que passou a explicitar de forma cada vez mais abrangente os conflitos ambientais na arena política, formulando reivindicações e colocando em discussão a ques13


tão de uma “cidadania ambiental”. É importante salientar que não foi nosso objetivo realizar uma análise sociológica do movimento ambientalista brasileiro, entendido em sentido amplo, incluindo as organizações não governamentais de caráter ambientalista. Tão somente procuramos, ao longo deste estudo, compreender como a atuação de certos sujeitos sociais organizados, notadamente os ambientalistas, possibilitou a formulação de uma cidadania ambiental e como estes sujeitos foram capazes de garantir seus direitos e conquistas diante de um novo governo que, em última instância, representava um retrocesso nesse campo. Neste sentido, o refencial teórico acerca dos movimentos sociais foi imprescíndivel. O campo de conflitos relativo à problemática ambiental, quer se refira à apropriação dos recursos naturais quer se refira à perspectiva da qualidade de vida, envolve uma diversidade de agentes (entre os quais os setores governamentais responsáveis pela elaboração e implementação das políticas, o movimento ambientalista, outros movimentos sociais que em certos momentos adquirem uma perspectiva ambientalista), e, enquanto prática democrática, permanece com uma temporalidade aberta, ampliando permanentemente a noção do direito a um meio ambiente saudável. Ademais, a reivindicação dos direitos ambientais tem uma significação que ultrapassa seu caráter imediato, pois testemunha uma nova sensibilidade social que remete ao direito a uma melhor qualidade de vida, garantida também às futuras gerações. As questões suscitadas por uma “cidadania ambiental” têm um potencial de transformação da sociedade, dos processos de socialização culturais e políticos e do modelo de desenvolvimento hegemônico. Neste estudo examinamos a fase posterior à formulação da Constituição de 1988 até as vésperas da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD, quando então já podemos falar da emergência de direitos relacionados ao meio ambiente ou da construção de uma “cidadania ambiental”. Este 14


é também o momento em que a sociedade brasileira parece coroar a transição democrática com a primeira eleição presidencial direta depois de mais de duas décadas de regime autoritário. Assim, foi fundamental reconstruir historicamente a gênese da política ambiental brasileira, localizada nos anos 30, o processo de reestruturação que esta política sofreu nas décadas seguintes até sua consolidação pela Constituição de 1988. O período que se iniciava posteriormente à promulgação da Constituição, a partir da eleição do novo Presidente da República, foi prontamente batizado de Brasil Novo. Não demorou, contudo, a revelar seus traços mais arcaicos, notadamente na tentativa de enfraquecer ou mesmo neutralizar os sujeitos e forças sociais organizadas, visando eliminar as arenas públicas de negociação. Na verdade, a própria chegada do novo Presidente ao poder deu-se sem uma base de sustentação junto a setores organizados da sociedade. Fernando Collor de Mello, que se apresentava como paladino da modernidade que se queria para o Brasil Novo, chegou à Presidência da República com um discurso voltado para o “povo”, os “descamisados”, passando ao largo daqueles setores modernos da sociedade brasileira. Collor chegou ao poder pela contra-mão da história que os novos sujeitos sociais haviam começado a construir; uma história fundada em uma nova sociabilidade democrática e coletiva. Neste sentido, a modernidade que Fernando Collor de Mello afirmava representar revelouse um simulacro. De outra parte, o Brasil seria palco de um dos mais importantes encontros internacionais já realizados no mundo: a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e DesenvolvimentoCNUMAD, ou Conferência do Rio. Um evento dessa magnitude – não apenas o evento em si, senão todo processo de preparação e negociação que o precedeu – atraiu os olhares da comunidade internacional para o Brasil e, particularmente, para o novo governo de Fernando Collor de Mello. A Conferência do Rio viria reunir representantes de mais de cento e oitenta países, sendo mais de cem che15


fes de Estado, cifras já então inéditas. Paralelalmente, foi realizada a Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ou Fórum Global, reunindo quase sete mil organizações não governamentais – ONG’s de todo o mundo, com cerca de vinte mil participantes. Com efeito, a participação da sociedade civil nesse processo foi extremamente significativa. Temos, portanto, dois fatos muito relevantes, com importantes repercussões tanto no plano nacional como internacional, que redobram o interesse em estudar particularizadamente a política ambiental brasileira nos anos iniciais da década de 90. A questão ambiental foi incorporada como um dos pontos centrais do programa de governo. Collor construiu um discurso marcadamente ambientalista e apresentava-se como um governante preocupado com os problemas ambientais do país. A apropriação do tema meio ambiente pelo discurso oficial tornou-se uma das medidas projetadas para manter a popularidade de Collor. De outra parte, a preocupação com os problemas ambientais possibilitava a construção de uma imagem positiva no cenário internacional: temas como preservação da Amazônia e defesa dos povos Yanomami sempre atraíram a atenção de outros países. Collor tinha consciência desse fato e pretendia tirar o máximo proveito da posição privilegiada do país, enquanto possuidor de importantes recursos naturais. Contudo, a apropriação do tema meio ambiente pelo discurso oficial e sua incorporação na estratégia política de Collor apenas dissimularam o fato de que a verdadeira política do governo voltada ao meio ambiente foi uma não-política. A atuação de Collor na área ambiental pretendeu, a maior parte do tempo, apenas gerar impactos. Muito dessa “política de impactos” representou um risco potencial de retrocesso em relação aos direitos já garantidos. No entanto, ainda que Collor portasse um “projeto destruidor” das forças organizadas da sociedade, os ambientalistas conseguiram garantir aquelas conquistas e manter a participação em importantes espaços de decisão. Em última instância, isto revela o fortalecimento e a maturidade 16


de certos setores modernos da sociedade brasileira, como o movimento ambientalista. É esta a hipótese fundamental deste trabalho, ou seja, a construção de uma cidadania ambiental somente foi possível pela ação de agentes sociais organizados e foram esses mesmos agentes que impediram um retrocesso da política ambiental, preservando os direitos e garantias já conquistados. Na ausência desses agentes as conquistas estariam fortemente ameaçadas. Embora este estudo considere a política ambiental desde os anos 30, é particularmente o início da década de 90 que nos interessa, desde a eleição de Collor até as vésperas da Conferência do Rio. Em outros termos, estamos considerando o momento posterior à promulgação da Constituição de 1988, notadamente um período de afirmação democrática, que para a área ambiental surgia como uma promessa de consolidação da “cidadania ambiental” conquistada nos anos anteriores, até o período preparatório da Conferência, quando o debate em torno do tema meio ambiente e desenvolvimento foi bastante intenso, proporcionando um momento extremamente rico, que explicitou ainda mais a dimensão do conflito social que permeia a problemática ambiental. Com efeito, a aproximação da Conferência do Rio, além de intensificar o debate ambiental, exigiu que os ambientalistas se organizassem através de uma estrutura até então inédita no país – o Fórum de Organizações Não Governamentais Brasileiras. O Fórum, de caráter pluralista e congregando entidades de defesa dos direitos indígenas, grupos feministas, movimentos populares, entidades sindicais, estaria voltado para a organização da Conferência da Sociedade Civil, mas teve uma participação efetiva no processo de discussão da política ambiental brasileira, tornando-se um dos principais interlocutores do governo. A realização da Conferência do Rio marca o apogeu de um processo de intensa participação e negociação públicas, delimitando, portanto, o período aqui examinado. Não se trata, contudo, de investigar a posição do Brasil na Conferência, sua atuação durante o processo de negociação internacional preparatório ao evento ou, ainda, o conteúdo do que foi decidido e depois transformado em convenções e documentos oficiais. 17


Nem tampouco as discussões paralelas do Fórum Global ou seus tratados e alianças, nem mesmo sua influência na Conferência oficial. Interessa-nos mais o diálogo, se assim podemos dizer, estabelecido entre o governo Collor e os ambientalistas, enquanto uma das forças organizadas e modernas da sociedade brasileira. É certo que é preciso considerar o contexto internacional – até porque em muitos casos ele é determinante – mas desde logo convém sublinhar que foram as relações políticas estabelecidas no plano nacional que conduziram nossa pesquisa. É também importante deixar claro que, embora o processo de “impeachment” do Presidente da República tenha coroado o aprendizado político da sociedade brasileira – ainda não concluído – mostrando que a construção de uma esfera pública no Brasil é possível e verdadeira, tampouco foi esse o objeto de nossa pesquisa. Não cabe no espaço deste estudo analisar detidamente toda o conjunto de acontecimentos políticos que levaram à destituição do Presidente, nem tampouco os fatos que se seguiram ao “impeachment”. Também não é nosso objeto de estudo o período pós-Conferência e o que alguns analistas têm chamado de um certo refluxo do movimento ambientalista como de resto de todas as questões ligadas ao tema meio ambiente. Parece-nos que essa assertiva é um tanto apressada, necessitando de uma melhor investigação. Parece certo, todavia, que estamos assistindo a uma fase de consolidação de algumas estruturas, que passa não só pela sua institucionalização, mas principalmente pela organização profissional de alguns grupos ambientalistas, não todos, porque a demanda ambientalista espontânea também é fundamental para a consolidação de uma cidadania que se quer ambiental. Não obstante o papel fundamental desempenhado pelo movimento ambientalista brasileiro na construção e conquista dos direitos ditos ambientais, não se pode desconsiderar o contexto externo, ou seja, a pressão da comunidade internacional, dos organismos financiadores, como o Banco Mundial, de alguns governos mais preocupados com a questão ambiental e a atuação decisiva das organi18


zações não governamentais de caráter ambientalista dos países desenvolvidos. Com efeito, o Brasil tem ocupado um lugar destacado no contexto intenacional, quase sempre devido a causas nada lisonjeiras, basta lembrarmos o assassinato de Chico Mendes e as altas taxas de desmatamento verificadas na Amazônia, motivo de grande preocupação internacional. Mas para além dessas peocupações específicas com a defesa do meio ambiente no Brasil – que sempre irão repercutir internamente no país – assistimos hoje à emergência de uma preocupação mais generalizada, ou globalizada se quisermos, que diz respeito não a este ou aquele país, mas ao sistemamundo. A problemática ambiental global está a colocar novas questões e novos desafios para a sociedade contemporânea; a novidade mais surpreendente, porém, é que essa problemática parece enunciar a emergência de dois novos sujeitos de direito: as gerações futuras e a própria natureza. Aceitando que este seja um problema fundamental de nosso tempo, consideramos importante iniciar nosso estudo discutindo teoricamente essas questões. Assim, o primeiro capítulo – Novos sujeitos de direito – pretende lançar à discussão a possibilidade de ser instituído um estatuto de sujeito de direito às gerações futuras e à natureza. A crise ambiental contemporânea coloca em risco a totalidade do mundo e, portanto, tem as características de um tema universal e global à semelhança dos direitos humanos. Daí uma possível aproximação entre as demandas ambientalistas e aquelas de defesa dos direitos humanos. O estatuto de sujeito de direito que se quer para as gerações futuras e para a natureza é parte de um projeto que aponta para o novo, para o contra-hegemônico. Nesse sentido, os novos movimentos sociais têm um papel privilegiado, pois são portadores de um projeto emancipatório e de transformação social. O movimento ambientalista, em particular, propõe um novo projeto de civilização, que garanta de fato uma participação democrática da sociedade no aproveitamento e manejo dos recursos naturais, assim como no processo de tomada de decisão para a escolha de novos estilos de vida e 19


construção de futuros possíveis. O capítulo 2 – Ambientalismo: a virtualidade do novo – situa o tema dos novos movimentos sociais em um contexto teórico-metodológico, discute as categorias analíticas que organizam a compreensão da ação coletiva, destacando o movimento ambientalista brasileiro, sua formação e transformação e seus efeitos sociais tanto no plano da cultura como no da política. A prática dos novos movimentos sociais possibilitou a redescoberta da noção de direitos e da própria noção de cidadania, que para a sociedade brasileira tem um significado muito importante. A partir daí é possível compreender como as lutas e reivindicações ambientalistas foram fundamentais na construção e consolidação de uma cidadania ambiental, ampliando os direitos a um meio ambiente saudável. A conquista desses direitos de modo algum encerra o campo de conflitos que se estabelece em torno do tema meio ambiente; ao contrário, este campo permanece aberto, num processo contínuo de formulação de novos direitos. Assim, a política ambiental brasileira, que nasce a partir do Estado, na década de 30, se transforma e se consolida a partir da própria sociedade: a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, trazendo instrumentos legais importantes como a avaliação de impacto ambiental e a audiência pública, a Lei dos Interesses Difusos e, finalmente, a Constituição de 1988... É desse longo processo de formação de uma cidadania ambiental, cujo protagonista foi o movimento ambientalista, que trata o capítulo 3 – Política ambiental no Brasil: da origem à consolidação. Finalmente os três últimos capítulos – Política ambiental no Brasil: avanços e retrocessos, Política ambiental no Brasil: a preparação da Conferência do Rio e Os arcaísmos da política ambiental no Brasil Novo – dão conta da especificidade do governo Collor, suas principais ações na área ambiental, a arena de negociações possível naquele momento e a atuação do Fórum de Organizações não Governamentais durante esse período. A coleta de dados, que a princípio seria apenas documental, revelou-se bastante complexa, já que os acontecimentos relativos à 20


política ambiental do governo Collor ocorriam simultaneamente à pesquisa. A pesquisa empírica envolveu uma ampla análise de material jornalístico da época. Envolveu, ainda, a leitura e análise de documentos oficiais, da legislação ambiental pertinente, dos projetos e programas elaborados pelo governo, além dos documentos, moções, textos de divulgação, jornais e boletins produzidos pelas organizações não governamentais reunidas no Fórum de ONG’s. Convém sublinhar que a produção desse material pelas ONG’s foi bastante intensa no período estudado. Ademais, foram realizadas entrevistas com algumas das principais lideranças ambientalistas do país, com presença marcante no debate político pré-Conferência do Rio. Estas entrevistas foram formuladas com o objetivo de complementar e aprofundar o material documental recolhido ao longo da pesquisa. No entanto, as entrevistas não foram transcritas; algumas referências e citações encontram-se, em geral, nas notas de rodapé ou inseridas no próprio texto. Utilizamos a técnica da entrevista livre, guiada, evidentemente, por um roteiro preestabelecido, pois entendemos que essa técnica amplia o campo do discurso, para além dos meros fatos e opiniões. O critério de escolha das entrevistas baseou-se na representatividade e participação desses sujeitos no cenário político brasileiro e no debate ambiental durante o período estudado. A seqüência e o desenvolvimento dos capítulos buscaram dar uma forma orgânica ao texto, articulando a discussão teórica com a apresentação dos resultados da pesquisa empírica, de modo a mostrar que é através da reivindicação e realização de novos direitos, através do processo de construção de uma nova cidadania, que se pode forjar uma nova sociabilidade ou, ainda, uma sociedade sustentável.

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C APÍTULO 1 N OVOS

SUJEITOS DE DIREITO


A

NATUREZA E AS GERAÇÕES FUTURAS

COMO SUJEITOS DE DIREITO

A problemática ambiental está no centro das preocupações da sociedade contemporânea. A complexidade que os problemas ambientais assumiram em nosso tempo e suas implicações em todas as dimensões do cotidiano fazem que seus contornos e limites escapem a objetivações mais apressadas. De qualquer modo, a crise ambiental que vivemos hoje decorre do esgotamento do modelo de desenvolvimento adotado pela sociedade, baseado em um alto dinamismo econômico, acompanhado de uma elevada desigualdade social. As mudanças climáticas, a destruição da camada de ozônio, a perda da biodiversidade, a poluição dos mares, estão no centro do debate ambiental mundial. É verdade que, de uma forma ou de outra, todas as dimensões da vida guardam vínculos com a problemática ambiental, desde a esfera da produção, da política, da economia até a esfera doméstica. Por outro lado, as questões ambientais têm um caráter globalizante e maximalista: são próprias de um mundo em largo processo de globalização e interdependência. A degradação do meio ambiente atinge a totalidade do mundo, ainda que de forma desigual – os problemas enfrentados pelos países desenvolvidos não são os mesmos, evidentemente, que aqueles verificados nos países pobres; o mesmo se passa em escala local. O traço mais surpreendente dessa problemática, todavia, é que ela enunciou a emergência de novos sujeitos de direito1 , até então desprovidos de um estatuto de direitos. 1

A noção de sujeito de direito tem sido amplamente trabalhada por José Geraldo de Sousa Júnior (a partir do trabalho pioneiro de Roberto Lyra Filho), ligado ao programa O direito 25


Quando a degradação do meio ambiente coloca em risco a totalidade do mundo, a própria natureza fica ameaçada. De outra parte, nossas gerações descendentes, aquelas que ainda estão por vir e, por isso, não podem decidir ou intervir no presente, também ficam ameaçadas. Ainda que necessária, a simples constatação dessa ameaça não modifica o rumo dos acontecimentos; a ameaça deve ser eliminada. Nesse sentido, o reconhecimento e legitimação de um novo estatuto de direito, que considere as gerações futuras e a própria natureza como sujeitos de direito, é decisivo em nosso tempo. O problema está a desafiar a imaginação política. Esse estatuto de direito poderá definir novas regras de reciprocidade, de responsabilidade, enfim uma nova sociabilidade mais responsável em relação à sociedade-mundo. O estatuto de sujeito de direito que se pretende para as gerações futuras e para a própria natureza implica, pois, a construção de uma cidadania de tipo novo. O conteúdo dessa cidadania será definido pela luta política e prática concreta; uma disputa histórica, que pressupõe a politização da relação sociedade-natureza. Apenas uma politização desse tipo pode garantir tal projeto, cujo objetivo fundamental é a extensão do conceito de cidadania para as futuras gerações e para a natureza. Mas como é possível atribuir direitos à natuachado na rua e à revista Direito e avesso. Este autor tem investigado e refletido sobre a atuação jurídica dos novos sujeitos coletivos de direito, o espaço político no qual se desenvolvem as práticas sociais que enunciam direitos novos e a própria natureza jurídica do sujeito coletivo. A afirmação teórica do sujeito coletivo de direito, na perspectiva desse autor, diz respeito aos novos movimentos sociais, enquanto uma coletividade que elabora uma identidade e um projeto coletivos de transformação social e cuja prática os coloca como sujeitos sem que teorias formuladas a priori os houvessem constituído ou designado. A prática destes novos sujeitos sociais coletivos estabelece novas configurações jurídicas, que questionam o monopólio estatal da produção do direito, valorizando o pluralismo jurídico. Cf., entre outros, José Geraldo de Sousa Júnior (1991) – Movimentos sociais – emergência de novos sujeitos: o sujeito coletivo de direito. In: E. L. de Arruda Jr. (org.) Lições de direito alternativo. São Paulo, Editora Acadêmica, p. 131-145. A noção de novos sujeitos de direito que estamos aqui utilizando parte desses pressupostos teóricos, mas pretende ir além, já que estamos tratando de novos sujeitos de direito que não podem decidir ou intervir no presente ou antes, são sujeitos de direito dos quais não se pode exigir deveres; o que há de novo nesta abordagem é a temporalidade da formulação desses novos direitos, ou seja, é a perspectiva do tempo futuro. 26


reza se dela não exigimos deveres? Como atribuir direitos a sujeitos que ainda estão por vir, não fazem parte, concretamente, do mundo em que vivemos? Esta noção de um novo estatuto de sujeito de direitos subverte a noção tradicional de cidadania. Num movimento simultâneo, testemunhamos amplas e complexas transformações de toda ordem e vimos emergir, em contrapartida, novos desafios e necessidades que estão a exigir respostas, quase sempre transbordantes dos limites do pensamento e da ação tradicionais. A noção de direito está intrinsecamente vinculada à noção de um sujeito de direito, noção que tem se ampliado progressivamente. A declaração dos direitos do homem e do cidadão possibilitou a todo homem, em geral, ter acesso ao estatuto de sujeito de direito. A consciência dos direitos é, de fato, melhor partilhada pelo conjunto da sociedade quando estes direitos são declarados, garantidos e visíveis pelas leis, ainda que não reduzidos à objetivação jurídica (Lefort, 1987). Ainda que a noção de sujeito de direito venha sendo ampliada, os paradigmas hegemônicos não podem atribuir esse status seja à natureza seja às futuras gerações. A problemática ambiental coloca, pois, novas questões para a sociedade contemporânea. Abre um campo para a construção de uma cidadania coletiva: um novo exercício de cidadania, que vai além das limitações da cidadania construída no marco liberal. O interesse de uma declaração de direitos ambientais, que inclua o direito das futuras gerações e da natureza, situa-se no campo dos valores, de uma nova ética, mas principalmente no campo de uma sociedade radicalmente democrática. À semelhança dos direitos humanos, os direitos ambientais têm as características de um tema universal e global. Assim, o direito a um meio ambiente seguro e saudável poderá vir a ser reconhecido como um direito universal, dado que há uma dimensão ambiental em várias questões relacionadas aos direitos humanos. Isto porque a defesa do meio ambiente e dos direitos humanos funda-se, igualmente, em valores maximalistas e globalizantes, donde a possibilidade de uma aproximação desses 27


temas. Alguns documentos já reconhecem esta relação. Veja-se, por exemplo, a Declaração dos Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou Étnicas, Religiosas e Lingüísticas, adotada pela ONU, em dezembro de 19922 . A própria declaração dos direitos do homem – Declaração dos Direitos Humanos de 1948 e outros documentos posteriores – guarda muitas conexões com o ambientalismo. Ademais, as conexões entre os direitos humanos e ambientais criam a possibilidade de uma aproximação mais efetiva entre o movimento de defesa dos direitos humanos e o movimento ambientalista. Existe um potencial de colaboração entre esses sujeitos, capaz de conduzir a humanidade a novas relações societais. Esse potencial de cooperação é mais forte em relação à proposição de um meio ambiente seguro e saudável, à concepção de que a humanidade é parte intrínseca da natureza, à defesa dos direitos de expressão e participação política, à vigência do poder da lei, à defesa dos povos indígenas e, finalmente, em relação à defesa do direito à educação, nutrição e justiça social (Viola e Nickel, 1994). É sabido que a constituição dos direitos humanos passou por um longo processo evolutivo, resultando em pelo menos três gerações de direitos (Lafer, 1988). Os assim chamados direitos de primeira geração são aqueles inerentes aos indivíduos, são considerados direitos naturais que precedem o contrato social. Os direitos de primeira geração fazem uma clara distinção entre Estado e não-Estado; são individuais quanto ao modo de exercício, por exemplo o direito à liberdade de opinião, e quanto ao sujeito de direito, já que os direitos do indivíduo têm como limite o reconhecimento do direito do outro. Os direitos de segunda geração buscam assegurar as condições para o pleno exercício dos direitos de primeira geração; 2

Em 1977, foi realizada na ONU, a primeira conferência sobre a discriminação das populações autóctones das Américas, quando foi lançada a idéia de uma declaração dos direitos dos povos autóctones do mundo ocidental. Em 1987, a ONU fez o primeiro projeto para essa declaração e, em dezembro de 1992, adotou a declaração em favor das minorias, cf. Rouland, N. – Le développement devrait-il tuer la culture? Le Monde Diplomatique, junho de 1993, p. 16-17. 28


trata-se dos direitos econômico-sociais e culturais. São direitos que ainda têm como titular o indivíduo, mas têm como sujeito passivo o Estado, pois é a coletividade que assume a responsabildade de responder por esses direitos. No processo de evolução dos direitos humanos, fala-se, mais contemporaneamente, dos direitos de terceira ou mesmo quarta geração. Aqui o titular dos direitos já não é mais o indivíduo na sua singularidade. Trata-se agora das coletividades: a nação, o povo, os grupos étnicos ou regionais, em última instância, a própria humanidade. São, portanto, direitos de titularidade coletiva. Entre os direitos de terceira geração destaca-se o direito à autodeterminação dos povos, consagrado no Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e, ainda, o direito à paz, o direito ao desenvolvimento, reivindicado pelos países do Terceiro Mundo no embate Norte-Sul, o reconhecimento dos fundos oceânicos como patrimônio da humanidade e, finalmente, o direito ao meio ambiente saudável. A passagem de uma titularidade individual para uma coletiva suscita alguns dilemas referidos ao relacionamento entre indivíduo e coletividade, devido, por exemplo, à imprecisão do próprio conceito de coletividade, dada a grande multiplicidade de grupos e a possibilidade de uns se sobreporem a outros, e aos direitos e deveres do indivíduo em relação à comunidade, já que deve haver uma certa complementariedade na dialética indivíduo-coletividade, nem sempre facilmente equacionada. Ademais, os direitos coletivos ancoram os interesses difusos, que têm criado uma dificuldade e gerado uma certa crise do direito tradicional, fundamentado na ideologia liberal e, portanto, centrado no indivíduo. Em outros termos, a racionalidade liberal-burguesa é restrita demais para os direitos coletivos e ampla demais para os direitos individuais. Alguns países já dispõem de leis ambientais que têm sido aplicadas na defesa dos chamados interesses difusos. Quando do grande acidente ocorrido com o petroleiro Exxon Valdez, no Alasca, a legislação americana permitiu aos tribunais que estabelecessem, além da 29


reparação do dano causado, uma vultosa indenização3. Os pescadores da região, cujos recursos foram diretamente atingidos, formam claramente uma coletividade afetada de modo negativo. Porém, os danos às aves, cujas imagens foram veiculadas de maneira dramática pela mídia de todo o mundo, e demais espécies da fauna da região, e de resto ao ecossistema como um todo, podem ser considerados danos à sociedade atual, à própria natureza e às gerações futuras, posto que a regeneração do ecossistema será de longo prazo e o desenvolvimento de qualquer espécie de vida na área estará comprometido por várias décadas. No Brasil, uma ação civil pública movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com base na Lei de Interesses Difusos4, contra a empresa multinacional Rhodia, resultou na condenação desta à obrigação de recuperar diversas áreas contaminadas por resíduos tóxicos, ali depositados por vários anos, clandestinamente. Neste caso, os moradores das áreas estavam expostos a riscos à saúde, causados por esses resíduos cancerígenos; contudo, a obrigação de recuperar as áreas contaminadas beneficiará um número indeterminado de pessoas, ou seja, todas aquelas que vierem futuramente a viver, ocupar ou transitar nessas áreas. Também o caso já clássico da “passarinhada do Embu” merece ser citado. Aqui o prefeito dessa cidade foi condenado, através de uma ação civil pública, por ter abatido ilegalmente, para posterior consumo, cerca de cinco mil aves. Não há uma pessoa ou um grupo social que possa ser identificado a priori como diretamente afetado pela matança5. A coletividade como um todo ou, mais provavelmente, a própria fauna são os titulares da ação (Milaré, 1990a). 3 4 5

The Economist, 3 de março de 1990, “Spill profit”. Lei no. 7.347, de 24 de julho de 1985, cf. capítulo 3. A ação civil pública assim se refere ao dano: “O dano cuja reparação se almeja com a presente ação é, a rigor, inestimável. A perda não foi apenas das cinco mil aves abatidas: elas deixaram de procriar, houve sem dúvida a perda de inúmeras ninhadas; acresce que algumas espécies de rolinhas e sabiás se encontram já em extinção no Brasil”. Em outra passagem a ação civil esclarece que “O interesse na preservação do ambiente, objeto do 30


Isto mostra que o próprio direito constituído tem admitido a ampliação do direito ambiental; não sem dificuldades, como se sabe. Os direitos ambientais, que têm necessariamente esse caráter coletivo e transcendem a singularidade do indivíduo, dizem respeito à noção de res communes omnium, e por isso têm traços fortemente democráticos. Os direitos humanos ditos de terceira geração apontam, portanto, para a formulação dos direitos ambientais, que considerem as gerações futuras e a própria natureza como sujeitos de direitos. Ainda que aqueles direitos estejam expressos em termos de sujeitos concretos, a possibilidade de garantir direitos de caráter coletivo já representa uma abertura para a elaboração de um novo estatuto de sujeitos de direitos. A partir do exposto e fazendo uma breve referência a Marshall (1967), poderíamos nos perguntar: seria o século XXI aquele destinado à formação e consolidação dos direitos ambientais? Segundo o clássico estudo de Marshall, a conquista dos direitos civis, políticos e sociais está associada a momentos diferentes da história; assim, a formação dos direitos civis está associada ao século XVIII, os direitos políticos, ao XIX e os direitos sociais ao século XX. Desse modo, o desenvolvimento da instituição cidadania coincide com o próprio desenvolvimento do capitalismo. Marshall faz notar a capacidade da cidadania, enquanto medida efetiva da igualdade, de crescer e florescer ao lado do desenvolvimento do capitalismo, que é o sistema, par excellence, da desigualdade. A problemática ambiental contemporânea revelou novos traços da desigualdade do sistema capitalista. Ao converter a natureza em condição de produção, promovendo a exploração dos recursos naturais de modo sem precedentes na história, o capitalismo ampliou as possibilidades e as formas de promover desigualdade. O empreendimento capitalista instaurou o processo de desenvolvimento do industrialismo, que, direito deduzido nesta demanda, inclui-se na categoria dos chamados interesses difusos ou supra-individuais: titular desse interesse não é uma só pessoa, ou um grupo restrito de pessoas, mas toda a coletividade” (grifos do autor). Cf. Milaré, 1990a. 31


associado à técnica e à ciência, transformou o mundo da natureza em um “ambiente criado” – ou, ainda, em uma “natureza socializada”. Do “meio ambiente criado” derivam sérios riscos ecológicos, marcadamente globalizados, desde a poluição dos mares, o efeito estufa, até a destruição de grandes áreas de floresta tropical – são as conseqüências da modernidade (Giddens, 1991). É interessante a observação de Giddens, segundo a qual tanto Marx como Durkheim e Weber viram as conseqüências degradantes do trabalho industrial moderno; todavia, não chegaram a prever o potencial destrutivo que o desenvolvimento das forças produtivas poderia ter em relação ao meio ambiente. Nesse sentido, Giddens ressalta que as “preocupações ecológicas nunca tiveram muito espaço nas tradições de pensamento incorporadas na sociologia, e não é surpreendente que os sociólogos hoje encontrem dificuldade em desenvolver uma avaliação sistemática delas”. A degradação ambiental, nas condições atuais da modernidade, tornou-se um “problema fundamental” como escreve Santos (1995a). As grandes turbulências, os equilíbrios instáveis e regulações precárias que marcam a modernidade, uma época em que as formas de regulação social são cada vez mais questionáveis e as formas de emancipação que lhes correspondem estão fragilizadas e desacreditadas, compõem uma situação complexa e desafiadora, ponto de partida para pensarmos as questões colocadas pela própria modernidade e seus “problemas fundamentais”. Por estas razões, Santos sugere que estamos entrando num período de “transição paradigmática”, seja no plano espistemológico (da ciência moderna para uma ciência pós-moderna), seja no plano societal (da sociedade capitalista para um outro tipo de forma societal). Entre os problemas fundamentais da modernidade, a degradação ambiental, juntamente com a explosão demográfica e a globalização da economia, refere-se diretamente ao que Santos nomeia de espaço-tempo mundial. Santos distingue seis espaços-tempo estruturais, ou “constelações de relações sociais”: espaço-tempo doméstico, espaços-tempo da produção, do mercado, da comunidade, da 32


cidadania e espaço-tempo mundial (Santos, 1995b). Cada um deles tem seus problemas fundamentais próprios; contudo, a problematicidade presente se dá pela conjunção entre eles e não por suas implicações em separado. Poderíamos acrescentar que a degradação ambiental, ainda que mais referida ao espaço-tempo mundial, perpassa todos os demais espaços-tempo, seja na forma da ausência do direito a um meio ambiente saudável, portanto referida ao espaço-tempo da cidadania, seja na forma de um ambiente de trabalho contaminado, neste caso referindo-se ao espaço-tempo da produção. O espaço-tempo mundial, tal como Santos o define, é o “espaço-tempo das relações sociais entre sociedades territoriais, nomeadamente entre Estado-Nação no interior do sistema mundial e da economia-mundo” (Santos, 1995a). A globalização da economia e das interações transnacionais tem conferido uma importância crescente a este espaço-tempo, cujo problema fundamental “é a crescente e presumivelmente irreversível polarização entre o Norte e o Sul, entre países centrais e periféricos do sistema mundial”. Nesta polarização, a degradação ambiental é uma das questões centrais, de caráter transnacional e, por isso, ressalta Santos, o seu enfrentamento tanto pode converter-se num problema global como ser a “plataforma para um exercício de solidariedade transnacional e intergeracional” entre o Norte e o Sul. O espaço-tempo mundial enfrenta uma situação dilemática em vários níveis: os benefícios gerados pelo modelo de desenvolvimento capitalista hegemônico se restrigem a uma pequena minoria da população mundial, mas os seus custos são compartilhados por uma maioria crescente; os principais problemas do sistema mundial são de caráter global e, portanto, exigem soluções globais, o que deve envolver uma solidariedade entre ricos e pobres e entre as gerações presentes para com as gerações futuras; ademais, a lógica dos processos políticos do sistema mundial é sempre de curto prazo e, sendo assim, não podem dar conta dos objetivos intergeracionais ou de longo prazo; por fim, ainda que os países centrais e as instituições 33


internacionais exijam dos países periféricos a adoção de regimes democráticos e de defesa dos direitos humanos, as relações que estabelecem com os países do Sul são cada vez menos democráticas, comprometendo, por vezes, a própria autonomia interna desses países. Ainda que nos interessem mais diretamente as relações estabelecidas no âmbito do espaço-tempo mundial, convém fazer uma referência ao espaço-tempo da produção. Segundo Santos, é aqui que se estabelecem as relações sociais básicas que “geram, legitimam e tornam inevitável a degradação do meio ambiente”, pois o espaço-tempo da produção caracteriza-se por uma dupla desigualdade de poder, “entre capitalistas e trabalhadores, por um lado, e entre ambos e a natureza, por outro”. O modelo de desenvolvimento capitalista converteu a força de trabalho em fator de produção e, ao mesmo tempo, converteu a natureza em condição da produção, intensificando ao máximo a exploração tanto da energia humana como dos recursos naturais. Como romper com essa situação dilemática? No entender de Santos, os movimentos sociais têm a possibilidade de se constituírem na “negação dialética” dessa situação. De fato, os movimentos sociais – o movimento ambientalista, o movimento feminista, movimento de direitos humanos, o movimento dos povos indígenas – emergem com um projeto emancipatório e de transformação social; algumas lutas conseguem dar uma dimensão transnacional a problemas também transnacionais – neste aspecto, o movimento ambientalista tem um papel central. Neste sentido, os movimentos sociais se inscrevem como sujeitos privilegiados no projeto utópico anunciado por Santos; um projeto que deve ter como objetivo “reiventar o futuro, abrir um novo horizonte de possibilidades, cartografado por alternativas radicais às que deixaram de o ser”. Eis, pois, a referida transição paradigmática: o paradigma dominante, a modernidade, está em crise e se coloca à nossa frente uma transição para novos paradigmas epistemológicos, 34


sociais, políticos e culturais. Trata-se de um projeto utópico concebido como “a exploração de novas possibilidades e vontades humanas, por via da oposição da imaginação à necessidade do que existe, só porque existe, em nome de algo radicalmente melhor que a humanidade tem direito de desejar e por que merece a pena lutar”. Para Santos, os movimentos sociais denunciam, com uma radicalidade sem precedentes, os excessos de regulação da modernidade; seu impacto reside especificamente na “tentativa de inverter o trânsito da modernidade para a regulação e para o excesso de regulação” e na “tentativa de procurar um novo equilíbrio entre subjetividade e cidadania”. Com efeito, os movimentos sociais constituem uma forma radical de crítica à regulação social do capitalismo; são movimentos emancipatórios que apontam para um campo de inovações e transformações sociais. A energia emancipatória dos movimentos sociais promove um alargamento do campo do político que ultrapassa o marco liberal da distinção entre Estado e sociedade civil. A politização do social, do cultural tem a virtualidade de abrir um largo campo para novos exercícios de cidadania. Nesta perspectiva, a utopia e os novos paradigmas emergentes a ela associados subvertem as combinações hegemônicas, deslocam a visão do centro para a margem, numa “arqueologia virtual” orientada “para o silêncio e os silenciamentos, para as tradições suprimidas, para as experiências subalternas, para a perspectiva das vítimas, para os oprimidos, para as margens, para a periferia, para as fronteiras, para o Sul do Norte, para a fome da fartura, para a miséria da opulência, para a tradição do que não foi deixado existir, para os começos antes de serem fins, para a inteligibilidade que nunca foi compreendida, para as línguas e estilos de vida proibidos, para o lixo intratável do bem-estar mercantil, para o suor inscrito no pronto-avestir lavado, para a natureza das toneladas de CO2 imponderavelmente leves no nossos ombros”. É neste sentido que Santos afirma somente ser possível pensar para além da modernidade a partir dela mesma, ou seja, a própria modernidade fornece elementos para a 35


construção do novo paradigma, ainda que seja a partir daquilo que está à margem. No campo do conhecimento, o novo paradigma pretende se constituir em uma alternativa à ciência moderna mecanicista, instrumental e utilitarista, que acabou por promover um “epistemicídio” ao não reconhecer e legitimar os conhecimentos e as práticas sociais não hegemônicos – as práticas de vida e conhecimento das minorias religiosas, sexuais, étnicas. O novo conhecimento é argumentativo e deve estar associado à construção de uma nova subjetividade que se reconheça nele e que seja marcadamente multidimensional. Ainda como outro paradigma emergente, Santos indica o paradigma eco-socialista. Em conflito aberto com o paradigma dominante designado capital-expansionista, o paradigma eco-socialista tem as seguintes características: “o desenvolvimento social afere-se pelo modo como são satisfeitas as necessidades humanas fundamentais e é tanto maior, a nível global, quanto mais diverso e menos desigual; a natureza é a segunda natureza da sociedade e, como tal, sem se confundir com ela, tão-pouco lhe é descontínua; deve haver um estrito equilíbrio entre três formas de propriedade: a individual, a comunitária, e a estatal; cada uma delas deve operar de modo a atingir os seus objetivos com o mínimo de controle do trabalho de outrem”. Novamente são os movimentos sociais os sujeitos privilegiados capazes de ativar este novo paradigma. No campo das relações de poder e da política, o paradigma emergente é o da democracia eco-socialista. Este paradigma emergente pressupõe uma tripla expansão da democracia: em primeiro lugar, no plano estrutural, ou seja, o novo paradigma apresenta-se como uma alternativa ao paradigma dominante da modernidade que privilegiou apenas a democracia representativa, tendo como matriz o Estado liberal que, ademais, pretende ter o monopólio do poder político, através da “obrigação vertical” entre Estado e cidadão; em segundo lugar, no plano escalar, isto é, o paradigma eco-socialista pretende instaurar a democracia nos vários espaços-tempo estruturais da sociedade, destruindo as múltiplas formas de 36


autoritarismo e transformando as relações de poder em “relações de partilha de autoridade”; finalmente, o novo paradigma expande a democracia para uma direção intergeracional, ou seja, o futuro deve ser pensado no presente e, nesse sentido, “as gerações futuras votam com igual peso que as gerações presentes”. Trata-se, portanto, de uma radicalização democrática em todas as esferas das relações societais, que pressupõe um enorme investimento em inovações institucionais e será tanto mais possível na medida em que as diferentes dimensões da subjetividade dos indivíduos e grupos sociais aderirem ao novo paradigma. Este novo tipo de democracia, pelo projeto utópico que representa, pressupõe, ainda, uma politização de todas as esferas da sociedade, inclusive a politização da relação natureza-sociedade. Aqui a conflitualidade entre o paradigma dominante e o paradigma da democracia ecosocialista se explicita fortemente: a politização da relação natureza-sociedade envolve a extensão do conceito de cidadania para a própria natureza. A extensão da cidadania à natureza, segundo Santos, significa “uma transformação radical da ética política da responsabilidade liberal, assente na reciprocidade entre direitos e deveres”. Isto vale igualmente quando consideramos as futuras gerações. Aqui podemos encontrar a chave para responder as nossas perguntas – como atribuir direitos à natureza e às gerações futuras se delas não exigimos deveres? Apenas com uma nova ética política, traçada para além do marco liberal, e com a politização da relação natureza-sociedade. O ambientalismo tem um papel fundamental nesse processo de politização: quando, através de suas lutas e demandas, o movimento ambientalista reivindica o estatuto de sujeito de direito para a natureza e as gerações futuras, está propondo o novo, o contra-hegemônico. Está apontando para uma nova relação societal, ainda que esteja nos marcos das relações sociais presentes. O ambientalismo representa, pois, uma nova utopia. A partir desse ponto de vista, um “contrato natural”, como o proposto por Serres (1991), também não se inscreveria nesse projeto utópico? Vejamos. 37


Para chegar a elaborar a proposta de um contrato natural, Serres parte da descrição de um quadro do famoso pintor espanhol Goya: “Dois inimigos brandindo bastões lutam, em areias movediças. Atento às táticas do outro, cada um responde golpe a golpe e dá a sua réplica à esquiva (...) A cada movimento, um buraco viscoso os engole de modo que eles se enterrem juntos, aos poucos. Em que ritmo? Depende de sua agressividade: quanto mais quente a luta, mais vivos e secos os movimentos que aceleram o enterramento gradual. Os beligerantes não adivinham o abismo em que se precipitam: ao contrário, de fora, nós o enxergamos muito bem (...) Quem vai morrer nos perguntamos? Quem vai ganhar, pensam eles e nos perguntamos mais ainda? Apostemos (...) Mas, numa terceira posição, exterior à contenda, percebemos um terceiro lugar, o pântano, onde a luta se encerra (...) Aqui, na mesma dúvida acerca dos duelistas, os apostadores arriscam perder juntos, como os lutadores, já que é mais provável que a terra absorva os últimos antes que eles próprios e os jogadores tenham liquidado sua conta”. Aqui, o mundo ainda aparece como ameaçador, podendo facilmente triunfar sobre os duelistas. “Sempre nos interessamos só pelo sangue derramado”, continua Serres, nunca se consideram os danos infligidos ao próprio mundo; entretanto, “as águas e o clima, o mundo silencioso, as coisas tácitas colocadas outrora como cenário em torno das representações comuns, tudo isso que jamais interessou a alguém, brutalmente, sem aviso, de agora em diante estorva as nossas tramóias”. A natureza reaparece em nossa cultura. As mudanças globais que hoje assistimos, observa Serres, transformam o vigor do mundo em precariedade e fragilidade, colocando-o na posição de vítima; o que se constata é que a totalidade da Terra está em risco: as mudanças climáticas, os problemas decorrentes da industrialização, da pobreza, das aglomerações urbanas levam à destruição do mundo e à extinção automática. As mudanças globais e os desequilíbrios do planeta apontam para riscos e perigos de uma escala de grandeza e complexidade que ainda não conhecemos. 38


E Serres levanta a questão: “(...) a partir de que limiar e de que data ou limite temporal aparece um risco maior? Na ignorância temporária de respostas para estas perguntas, a prudência – e os políticos – perguntam o que fazer? Quando fazer? Como e o que decidir?”. Então, sob a ameaça de uma “morte coletiva”, Serres anuncia a necessidade de um novo pacto; “um novo acordo prévio, que devemos fazer com o inimigo do mundo humano: o mundo tal como está. Guerra de todos contra tudo”. Neste ponto, os dois autores concordam acerca da avaliação da problemática ambiental de nossos dias: seja a partir da degradação ambiental como um “problema fundamental” da modernidade, seja como uma situação de risco imposta à “totalidade da Terra”, o que se discute é a necessidade de uma nova relação que imprima e legitime direitos até então não declarados. Se para Santos o que se impõe é a necessidade de um projeto utópico, capaz de “reinventar o futuro”, para Serres trata-se de rever o primitivo contrato social, que ignora e silencia sobre o mundo, e assinar um novo pacto: um contrato natural. Um contrato desse tipo nos levaria a considerar o ponto de vista do mundo em sua totalidade. Eis a natureza como sujeito de direito. Com efeito, um contrato natural, ou antes uma nova forma de relacionamento com o mundo, também é parte de um projeto utópico. Serres afirma que a declaração dos direitos do homem, pronunciada em nome da natureza humana, assim como o contrato social, silencia a respeito do mundo: o mundo é deixado de fora, “enorme coleção de coisas reduzidas ao estatuto de objetos passíveis de apropriação”, sem acesso a qualquer “dignidade jurídica”. Assim, ao contrato exclusivamente social deve-se juntar um contrato natural, fundado em uma relação de simbiose e reciprocidade, pois “o simbiota admite o direito do hospedeiro, enquanto o parasita – no estatuto atual – condena à morte aquele que pilha e que habita, sem tomar consciência de que no final condena-se a desaparecer”. 39


O empreendimento proposto, cuja meta é o planeta Terra, é essencialmente de longo prazo. Ocorre que as respostas e soluções propostas em nosso tempo são sempre de curto prazo. Cientistas, administradores e profissionais da mídia – os três poderes contemporâneos, segundo Serres – são todos homens das especializações e inabilitados para encontrar soluções razoáveis, “porque imersos no tempo breve de nossos poderes...”. Trata-se da situação dilemática analisada por Santos, ou seja, os principais problemas do sistema mundial são de caráter global e exigem soluções também globais e de longo prazo, mas a lógica dos processos políticos é sempre de curto prazo. Convém sublinhar que ao propor uma nova forma de relação com o mundo, Serres propõe que se esqueça a palavra meio ambiente, pois, do seu ponto de vista, ela supõe que os seres humanos estão instalados no centro do sistema, como “umbigos do universo, senhores possuidores da natureza”. É imperativo que se produza uma mudança de perspectiva, “é preciso colocar as coisas no centro e nós na periferia”. É verdade que o lugar do homem na natureza e seu relacionamento com o mundo natural, desde há muito faz parte do dilema humano. Em certa medida, o antropocentrismo sofreu abalos ao longo dos tempos. O predomínio do homem sobre o mundo da natureza deixou de ser uma meta incontestável do esforço humano; as formas como o homem racionalizou e questionou esse predomínio, a aceitação ou não do direito de explorar outras espécies animais ou mesmo vegetais, por exemplo, foram sendo redefinidas ao longo dos tempos (Thomas, 1989). Todavia, o dilema ainda permanece e há muito a ser mudado. Em última instância, contrato social e contrato natural são uma mesma lei, ambas se confundem com a Justiça, natural e humana. Ambas têm entre si “a mesma solidariedade daquela que liga os homens ao mundo e o mundo aos homens” (Serres, 1991) Trata-se, portanto, de construir uma nova relação societal, fundada em um tipo novo de cidadania, para além do marco liberal, estendendo o estatuto de sujeito de direito para a própria natureza e 40


para as gerações futuras. No entanto, como afirma Sachs (1993), “a solidariedade para com as gerações futuras só faz sentido como um complemento à solidariedade para com aquelas que hoje são marginalizadas: o Contrato Natural entre os Povos e a Terra é apenas um complemento ao Contrato Social entre os Povos”. Nesse sentido, a construção de uma nova cidadania depende da consciência do que ocorre hoje, do enfrentamento dos “problemas fundamentais” colocados pela modernidade. A ação que se quer emancipatória situa-se em um campo bastante concreto de problemas e conflitos. São os riscos e perigos do mundo moderno que fazem emergir a luta ambientalista e a reivindicação de novos direitos, que, em última instância, apontam para a construção de uma cidadania ambiental. Surge, portanto, uma nova agenda social e política, que passa a ocupar um lugar central e privilegiado neste final de século. A problemática ambiental enunciou a emergência de novos sujeitos de direito, representando, portanto, um alargamento do campo da cidadania. Essa cidadania de tipo novo requer uma nova proposta de sociabilidade, que transcende a relação entre o Estado e o indivíduo, incluindo de modo privilegiado a própria sociedade civil. Daí a importância e necessidade da constituição de sujeitos sociais ativos. Um momento fundamental do debate dessa nova agenda foi a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD e o encontro paralelo, denominado Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ou Fórum Global, realizados no Rio de Janeiro, em 1992. A Conferência do Rio e o Fórum Global reuniram representantes de cerca de cento e oitenta países, incluindo cerca de cento e cinco chefes de Estado, além de quase sete mil organizações não governamentais – ONGs de todo o mundo, com cerca de vinte mil participantes. A participação da sociedade civil nesse processo foi, portanto, extremamente significativa. Para além dos resultados práticos da Conferência, apenas a mobilização mundial em torno do evento já revela sua importância e magnitude. 41


A Conferência do Rio possibilitou a emergência de um espaço público de dimensão mundial, cujo principal ator, a “sociedade civil global”, começa a se mobilizar no sentido de buscar uma participação ativa nas decisões que interfiram na vida do planeta e, em última instância, de conquistar algo que já pode ser denominado uma “cidadania planetária” (Muçouçah, 1992). A Declaração do Rio, um dos principais documentos assinados durante a Conferência6 , definiu vinte e sete princípios, incorporando de forma simultânea os direitos ao desenvolvimento e a um meio ambiente saudável. O grande objetivo da Declaração do Rio é “estabelecer uma nova e eqüitativa parceria global, mediante a criação de novos níveis de cooperação entre Estados, setores sociais estratégicos e populações, visando acordos internacionais que respeitem os interesses de todos e protejam a integridade do sistema ambiental e o desenvolvimento global, reconhecendo a natureza integral e interdependente da Terra, nosso lar (...)”. O Fórum Global elaborou a Carta da Terra, definindo um conjunto de princípios para a proteção, restauração e manejo dos ecossistemas e para a promoção do desenvolvimento equitativo dos povos, além de um plano de ação, através do qual as organizações não governamentais se propõem a criar uma rede internacional de informações entre os signatários da Carta da Terra com o objetivo de divulgá-la. A Carta da Terra reconhece que “nós somos a Terra, os povos, as plantas e animais, gotas e oceanos, a respiração da floresta e o fluxo do mar. Nós honramos a Terra, como lar de todos os seres viventes. Nós estimamos a Terra, pela sua beleza e diversidade de vida. Nós louvamos a terra, pela sua capacidade de regeneração, sendo 6

Os outros documentos assinados durante a CNUMAD foram: Agenda 21, um programa de ação para o desenvolvimento sustentável, que inclui, entre outros temas, a questão da pobreza, habitação, saúde, transferência de tecnologias, desmatamentos, desertificação, mudanças climáticas, modelos de consumo; Convenção sobre Alterações Climáticas, com o objetivo de proteger a atmosfera e controlar a emissão de gases; Convenção sobre Biodiversidade, com o objetivo de promover a preservação e conservação da biodiversidade do planeta; Declaração sobre Florestas, com o objetivo de contribuir para a conservação e o desenvolvimento sustentável das florestas. 42


a base de toda a vida. Nós reconhecemos a especial posição dos povos indígenas da Terra, seus territórios e seus costumes, e sua singular afinidade com a terra. Nós reconhecemos que o sofrimento humano, pobreza e degradação da terra são causados pela desigualdade do poder. Nós aderimos a uma responsabilidade compartilhada de proteger e restaurar a Terra para permitir o uso sábio e equitativo dos recursos naturais, assim como realizar o equilíbrio ecológico e novos valores sociais, econômicos e espirituais. Em nossa inteira diversidade somos unidade. Nosso lar comum está crescentemente ameaçado”.

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C APÍTULO 2 A MBIENTALISMO : A VIRTUALIDADE DO NOVO


A MBIENTALISMO E MOVIMENTOS SOCIAIS

Desde logo é importante registrar as diferentes classificações utilizadas para designar os movimentos sociais que emergem da problemática ambiental; alguns autores adotam o termo movimento ecológico ou ecologismo, outros preferem movimento ambientalista ou ambientalismo. De um modo geral, movimento ecológico está mais associado a uma visão conservacionista, embora isto não seja regra; já o ambientalismo pretende incorporar um conjunto de condições sociais que permeiam a problemática ambiental. No Brasil, os próprios militantes destes movimentos se autodefinem, predominantemente, como ambientalistas; também o Fórum de ONG’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento acolheu este termo. Neste estudo adotaremos, portanto, o termo movimento ambientalista. São poucos os estudos sobre o movimento ambientalista no Brasil. Certamente as contribuições mais significativas foram dadas por Viola (1987), que faz uma abordagem do movimento ambientalista em âmbito nacional, e por Antuniassi et al. (1989), enfatizando o Estado de São Paulo, durante a década de oitenta. As análises desses autores partem por caminhos diferentes; a própria noção e a compreensão do movimento ambientalista são diferenciadas. Para Antuniassi et al., o movimento ambientalista é antes de tudo um movimento de classes médias urbanas, entendidas como agentes que se diferenciam a partir das novas formas de relações sociais de produção, constituindo os “intelectuais da organização”. Os autores fazem, a priori, uma distinção entre o movimento am47


bientalista rural e aquele cujas ações se desenvolvem no meio urbano; a partir dessa distinção, elegem o movimento ambientalista urbano como o único capaz de desenvolver “uma ação política tendo em vista uma transformação social a partir de uma revolução cultural”. As entidades e militantes voltados à questão ambiental são classificados como “ambientalistas” e “conservacionistas”, tendo em vista as visões de mundo e posturas políticas diferenciadas. Assim, “a característica básica da visão e práxis ambientalista é o fato de subordinar sua ação à consideração e respeito a uma ética (uma moral que tem por base uma concepção cosmológica específica)”. A ação de tendência ambientalista visa promover uma “conscientização ecológica” a partir de causas e valores mais gerais como a “defesa de um meio ambiente sadio e equilibrado, de mudanças dos valores éticos da sociedade em relação à natureza, do ecologismo-pacifismo, da preservação da vida e do patrimônio natural e cultural da Humanidade”. Já os conservacionistas têm uma visão referida a um plano histórico-cultural, a questão central é “reformular as práticas de usofruto dos bens naturais, através da utilização dos conhecimentos técnicocientíficos disponíveis, o que deverá garantir uma sobrevivência adequada do homem no planeta”. Os conservacionistas têm uma preocupação em criar uma infra-estrutura que permita desenvolver estudos e projetos sistematizados; consideram a possibilidade de contar com financiamentos do Estado e iniciativa privada para realização e divulgação de pesquisas, pareceres técnicos especializados, atividades de educação ambiental. Por outro lado, a corrente ambientalista está voltada a um “ativismo direto”, que garante o caráter autônomo de sua contestatação e a “autenticidade” de seus princípios. Não obstante as discordâncias, advertem os autores, “os ecologistas são zelosos na preservação da identidade do movimento que é dada por um conjunto de valores, por uma ideologia e práxis em que uma nova visão da relação ‘homem x natureza’ tem um papel central”. Ambos têm uma visão holística do mundo, que se contrapõe a uma visão segmentada e antropocêntrica. 48


Esta distinção proposta para o movimento ambientalista é bastante tênue e parece pouco esclarecedora. Os autores consideram que “a análise do discurso e atuação política mostra que o reformismo é um elemento preponderante da ideologia dos militantes do movimento ecológico. O discurso é francamente anti-capitalista (...) entretanto, nesse discurso não está presente a luta de classes”; consideram, ainda, que as “camadas médias” formam a “base social” do movimento, de modo que é preciso “apreender quais as condições que tem o movimento de exercer uma direção efetiva e legitimada ao nível da classe social que hoje constituiu a sua base, e potencialidade de vir a exercer uma direção efetiva e legitimada em relação à massa de trabalhadores”. Segundo os autores, é preciso “entender a capacidade do movimento de colocar os seus intelectuais como intelectuais orgânicos dos grupos subalternos e em que momentos históricos isto será possível”. Uma das conclusões desse estudo afirma que o movimento ambientalista conseguiu ser um dos espaços possíveis de oposição ao regime autoritário, reunindo, por conseguinte, vários setores das classes médias e sensibilizando a opinião pública em geral. Lemkow e Buttel (1983), estudando o movimento ambientalista nos Estados Unidos, concordam que sua composição social é dominada basicamente por segmentos das classes média e alta. A posição social de seus membros, afirmam os autores, é substancialmente mais elevada que a do cidadão comum; são indivíduos com educação superior, que ocupam cargos no mundo profissional e técnico, definindo um certo caráter elitista do movimento. Na perspectiva desses autores, a degradação do meio ambiente, enquanto tema inicial do movimento, afetava principalmente a classe trabalhadora (contaminação dos locais de trabalho). No entanto, o fenômeno da degradação ambiental sofreu mudanças qualitativas nas últimas décadas, isto é, surgiram novas formas de contaminação e degradação (agrotóxicos, efeito estufa, metais pesados, contaminação dos mananciais, etc.), ameaçando setores cada vez mais amplos da sociedade. As classes média e alta se mobilizaram de modo notável em torno dessas questões. 49


Estas análises deixam escapar a dimensão do conflito social que permeia a problemática ambiental. O estudo de Antuniassi et al., em particular, não suscita uma questão elementar que está referida aos efeitos e alcance político desses sujeitos sociais. Ora, os movimentos sociais em geral e o movimento ambientalista em particular colocam em questão o tipo de unidade que caracteriza estes sujeitos e as formas assumidas pelo conflito entre eles. Trata-se de estabelecer um novo estatuto do sujeito social, o que já não pode ser feito com os paradigmas sociológicos clássicos. As categorias sociológicas como classe trabalhadora, classe média, o próprio conceito de luta de classes e, neste caso, de intelectual orgânico, tornam-se insuficientes para entender a identidade global dos agentes sociais. Laclau (1986) observa que com os novos movimentos sociais tornou-se cada vez mais impossível identificar a área de emergência de qualquer conflito com a “unidade empírico-refencial do grupo”, ou seja, com um sistema ordenado e coerente de posições de sujeitos definido a priori. Assim, a posição do sujeito nas relações de produção e sua posição como consumidor, participante de um sistema político ou mesmo como morador de uma certa região não podem ser dadas aprioristicamente, antes constituem o “resultado de construções políticas complexas, baseadas na totalidade das relações sociais, e que não podem decorrer unilateralmente das relações de produção”. Neste sentido, não é possível lidar com o sujeito social como uma entidade unificada e homogênea, mas como uma pluralidade resultante das várias “formações discursivas”. Esta noção, conclui Laclau, requer o reconhecimento do sujeito como agente “descentralizado” e “destotalizado”. O sujeito social deve ser pensado enquanto uma pluralidade de posições, cujas conexões não são necessárias ou prévias, mas variáveis e “historicamente contigentes”. Já na análise de Viola (1987), o movimento ambientalista é marcado pelo seu caráter transclassista. O fenômeno do “ecologismo” é resultado da emergência de vários atores sociais com uma visão de mundo ambientalista; tal fenômeno é bastante complexo, conside50


rando que “há sinais de intercomunicação/aproximação entre indivíduos e grupos situados em distintos setores sócio-culturais”. Nesse sentido, Viola não considera o movimento ambientalista um movimento social stricto sensu, mas um movimento histórico justamente por ser multisetorial1. O movimento ambientalista, na concepção do autor, agrega quatro correntes de pensamento: os ecologistas realistas, os fundamentalistas, os ecocapitalistas e os ecosocialistas. Os ecologistas realistas preocupam-se com a formulação de um programa econômico capaz de ecologizar paulatinamente a sociedade, um programa rígido nos princípios, mas flexível na interação com a sociedade. Defendem um sistema sócio-econômico baseado na pequena propriedade ou cooperativa, na autogestão do sistema produtivo e no Estado de nível local. Esta corrente seria herdeira do socialismo utópico, do socialismo democrático, do liberalismo e Gandhismo. Com uma visão mais pessimista, o ecologismo fundamentalista está mais preocupado com a pureza do movimento, acredita na construção de uma sociedade alternativa, desconsiderando as possibilidades de uma transformação global. Os fundamentalistas são herdeiros do pensamento anarquista-niilista. A posição ecosocialista considera inviável uma ecologização do capitalismo e do socialismo real, pregando uma ruptura segundo um referencial normativo de estatização do sistema produtivo e do planejamento centralizado. Esta corrente ali-

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Segundo Viola e Leis (1991), o ambientalismo complexo-multisetorial é formado pelos seguintes atores: “(1) associações autodenominadas ambientalistas e o movimento ecológico stricto sensu; (2) setores ecologistas da comunidade científica presentes hoje nas universidades e institutos de pesquisa; (3) indivíduos coletivos formadores de opinião, que têm uma orientação ecologizante; (4) partidos verdes; (5) pequenos e médios empresários que incorporam a dimensão ecológica na sua racionalidade microeconômica; (6) grupos e redes orientados para o desenvolvimento do potencial humano; (7) a comunidade dos técnicos das agências estatais voltadas para a defesa do meio ambiente; (8) movimentos sociais que têm orientações valorativas e práticas ecologizantes; (9) setores minoritários ecologizados de macroestruturas: agências estatais, corporações multinacionais, partidos políticos, associações profissionais (sindicatos e outros), associações empresariais e organizações religiosas; (10) camponeses cujo modo de produção leva em conta a dimensão ecológica, seja por uma lógica histórico-tradicional, seja por um processo de aprendizado recente”. 51


menta-se do socialismo revolucionário-democrático. Finalmente, a posição ecocapitalista defende o mercado como alocador de recursos, disciplinado por um Estado “guardião ecológico” da sociedade; o Estado do Bem-Estar Social seria transformado no Estado do BemEstar Sócio-Ecológico. O ecocapitalismo é herdeiro da social-democracia, do liberalismo e do conservacionismo social. Esta tipificação proposta por Viola, ainda que facilite a compreensão do ponto de vista analítico, limita a compreensão da variedade de combinações heterodoxas resultantes do fenômeno do ambientalismo e do campo de conflitos subjacente. Para Viola e Leis (1991), o movimento ambientalista, enquanto movimento histórico, tem um potencial de “transformação civilizatória”, pois está baseado em um sistema de valores pós-materialista, sustentado no “equilíbrio ecológico, na justiça social, na não-violência ativa e na solidariedade com as gerações futuras”. Assim, à diferença de outros movimentos sociais, o “ecologismo” volta-se para valores universais, que ultrapassam as fronteiras de classe, raça, idade e sexo: “outros movimentos sociais (movimento operário, camponês) têm sua dinâmica de ação coletiva vinculada fundamentalmente a uma posição específica na estrutura produtiva da sociedade, ou no local de moradia (associações de moradores), ou em outras características marcantes, desde o ponto de vista cultural e biológico (feminismo, estudantil, minorias étnicas). Qualquer deles tem uma base social real e potencial de desenvolvimento que é sociologicamente delimitada, segundo uma situação específica na estrutura social. Apesar do caráter universalizante que, em muitas situações históricas adquire seu discurso, trata-se de movimentos com limites definidos quanto a potencial de incorporação, ainda que estes limites possam ser muito amplos em alguns casos (o movimento operário na fase de industrialização extensiva, o feminismo hoje, a metade da humanidade)” (Viola, 1987). Nesse sentido, o autor conclui que o movimento ambientalista constitui um novo paradigma, devido ao seu caráter reestruturador cultural e político. Os “movimentos eco52


lógicos” teriam sido os primeiros a incorporar a questão ambiental no seu trabalho; o movimento mais amplo em torno do ambientalismo, que permite considerá-lo como movimento histórico, ocorre com a emergência dos valores pós-materialistas e a percepção dos riscos ambientais globais durante a década de oitenta. Na mesma perspectiva, Leff (1988), em um estudo sobre o movimento ambientalista na América Latina, ressalta que o ambientalismo se inscreve em um processo de “resignificação” do mundo atual e, nesse sentido, propõe um novo projeto de civilização que implica a construção de uma nova racionalidade produtiva e uma nova cultura. As demandas ambientais colocam a questão da participação democrática da sociedade no aproveitamento e manejo dos recursos naturais, assim como no processo de tomada de decisão para a escolha de novos estilos de vida e construção de futuros possíveis sob os princípios da “independência política, eqüidade social, diversidade étnica, sustentabilidade ecológica, equilíbrio regional e autonomia cultural”. O autor observa que o movimento ambientalista coloca novos problemas metodológicos para a investigação sociológica, que deve transcender a uma classificação formal segundo as origens de classe, pois trata-se de um movimento “multidimensional”, com uma composição “pluriclassista”. Estes movimentos vão se configurando e adquirindo sua identidade através de práticas concretas de ação; muitas vezes, seus propósitos e reivindicações convergem e se somam a muitas causas de outros movimentos sociais. Segundo o autor, os atos e efeitos da mobilização e organização social podem ser considerados “ambientais”, quando internalizam um certo “paradigma ambiental”; sem esta perspectiva metodológica corre-se o risco de reduzir o campo de visibilidade do ambientalismo a apenas aqueles grupos que assim se autodenominam, perdendo-se de vista o caráter ambiental de outros grupos ou movimentos sociais. Sader (1992) também assinala que a temática ambiental tem várias formas de conexão com os problemas sociais, econômicos e culturais e, por isso, o movimento ambientalista sente-se “tentado” a 53


definir-se como movimento histórico, isto é, “como um novo ponto de partida, congruente com as condições históricas enfrentadas pela civilização no fim do século e do milênio”. O autor entende que o movimento ambientalista não tem um sujeito histórico ou social preciso, sendo isto uma vantagem, “um sinal de sua posição privilegiada de novo patamar”, a partir do qual é possível “repensar a trajetória da civilização”. Entretanto, Sader adverte que a existência de “sujeitos tão genéricos que se independentizem das relações de classe, das relações nacionais ou de hemisférios” (relações Norte e Sul), pode diluir o verdadeiro cenário político das lutas ambientais. É preciso considerar que na perspectiva do movimento histórico o conflito social não está nitidamente delineado na estrutura social, ou seja, o conflito atravessa os diversos setores da sociedade. Na verdade, a questão ambiental, pelos problemas que encerra, consegue circular e ter ressonância entre os diferentes grupos sociais, promovendo uma espécie de “consenso”, quanto à urgência de medidas que visem a preservação do meio ambiente, revelando uma certa transversalidade da questão ambiental. Ademais, a questão ambiental está diretamente referida à valorização da qualidade de vida, que incorpora as dimensões estética, espiritual e material. Daí a dificuldade de restringir a preocupação com o meio ambiente a um único agente social; os próprios movimentos sociais por moradia, saúde, os sindicatos quando tratam da questão das condições de trabalho, abordam essa problemática em vários momentos. A grande visibilidade do assunto contribui para que novos interlocutores participem do debate e, assim, interfiram na definição social de degradação e preservação ambiental. Com efeito, o que Viola denomina “ecologismo” refere-se a um campo muito vasto e complexo, desde a comunidade de técnicos das agências estatais até os partidos verdes. Este tipo de abordagem não permite isolar uma classe específica do fenômeno coletivo, já que a própria presença do conflito está diluída na estrutura social (Melucci, 1990). No entanto, é preciso remeter a questão a uma historicidade mais definida. Em vários momentos foi possível uma aproximação 54


de grupos situados em distintos setores sócio-culturais em torno da questão ambiental. Algumas lutas do movimento ambientalista, quando expressas na cena política, imediatamente atraem outros agentes sociais. Foi assim quando das lutas contra o desmatamento na Amazônia, contra a inundação das Sete Quedas, contra a instalação de usinas nucleares em Angra dos Reis. O movimento ambientalista conta com o apoio de grande parte da opinião pública e pode ser beneficiado por esta reserva de apoio para levar adiante suas iniciativas, mas, desde logo, não tem o caráter de movimento de massas. Durante a década de oitenta, um número significativo de organizações ambientalistas adquiriu um perfil profissional, trabalhando com um corpo técnico e administrativo, procurando captar recursos financeiros, e definindo mais precisamente a área de atuação. Na verdade, essa é uma tendência mais ampla, verificada também em outros países. A possibilidade de se referir a essas organizações como “movimento” é dada pelo interesse comum que une os seus membros, pelas ações traçadas para coordenar suas atividades e, principalmente, pelo fato de essas organizações se verem como parte do movimento ambientalista (Eyerman e Jamisom, 1989). Outra questão a ser considerada refere-se à formação de um partido verde oriundo do movimento ambientalista2. A proposta de um partido verde criou uma forte divisão no interior do movimento: parte considerável dos ambientalistas era contrária a sua criação, ainda que a idéia fosse criar um “partido-movimento”, combativo e sem organização rígida (Pádua, 1991). A idéia de um partido de “tipo novo” constituído a partir dos movimentos sociais, entre eles o mo2

A proposta surgiu em 1985, quando do processo Constituinte, e foi sustentada por um grupo minoritário do movimento. Inicialmente, o Partido Verde teve sua existência limitada ao Rio de Janeiro, adquirindo uma certa expressão nacional nas eleições municipais de 1988. Em 1990, o PV não conseguiu obter seu registro definitivo na Justiça Eleitoral, e não participou das eleições. Em março de 1992, o PV obteve esse registro, participando das eleições municipais e elegendo, apenas no Estado de São Paulo, três prefeitos e vinte e oito vereadores. Já nas eleições de 1994, foram eleitos pelo partido quatro deputados estaduais e um deputado federal. Atualmente, o PV está organizado em todos os estados (Marco Antônio Mroz, Secretário Estadual do PV em São Paulo, comunicação pessoal, 1996). 55


vimento ambientalista, é amplamente elaborada por Offe (1984). Na perspectiva desse autor, a forma política do partido competitivo, voltado para a conquista do poder governamental, perdeu o componente “movimento social”, dificultando a constituição de uma identidade coletiva. Assim, as ações coletivas não representáveis pela esfera política instituída originaram os movimentos sociais. Estes novos atores políticos caracterizam-se pela coincidência entre as manifestações políticas da vontade e horizontes da experiência vivida; todavia, sua ação estratégica é movida por recursos políticos recrutados em um campo delimitado por critérios particularistas. Para o autor, apenas a estrutura partidária é capaz de articular os movimentos sociais, preservando as especificidades, mas apresentando aos próprios atores um denominador comum. Os movimentos sociais vitalizariam o partido, sem negar a necessidade das formas institucionais de unificação de conflitos. Tal abordagem não acolhe o social como espaço privilegiado, ou antes, como a própria instância da política, mas considera, na verdade, que a ação social apenas se efetiva na esfera do Estado. É interessante a advertência de Durham (1984), no sentido de se evitar a noção de movimentos sociais como formas inferiores de mobilização, que devem evoluir para formas mais plenas e satisfatórias. Com efeito, os movimentos sociais são formas específicas de mobilização, com espaço próprio, diverso do espaço ocupado por partidos e sindicatos. Desde logo é preciso compreender que os movimentos sociais estabelecem uma nova relação com o político, ou seja, a política faz parte da sociabilidade e transcende a instituição do Estado; deixa de ser “feita” para ser “vivida” (Evers, 1983). O Estado deixa de ser o pressuposto da política. O registro efetivamente político desses sujeitos sociais localiza-se na própria reivindicação de direitos. Uma discussão necessária refere-se ao modo como as lutas coletivas por direitos se expressam no campo jurídico. Sobre esta questão, Santos (1990) assinala que a sociedade moderna tende a 56


privilegiar a negociação. As formas e meios de negociação ocorrem no campo político, que não se reduz ao campo do Estado, mas é definido por configurações de poderes criadas e recriadas nas relações sociais. O direito oficial negocia com os direitos emergentes das relações sociais, ainda que seja uma negociação autoritária porque feita a partir de um centro de poder hegemônico. Santos pensa a transformação social como um produto dessa negociação. A prática social é entendida como uma configuração de direitos, que operam em diferentes comunidades jurídicas, o que traduz uma pluralidade de ordens jurídicas que colocam em questão o monopólio estatal do direito. Esta concepção alarga o campo do jurídico, questiona, de modo decisivo, a conversão do direito e da legalidade estatais no único mecanismo de transformação social. Ao questionar o monopólio estatal da produção do direito, o direito revela-se como contextual, no sentido de que diferentes contextos sociais produzem direitos. Santos ressalta que na sociedade moderna, o contexto da cidadania é dominante, pois tem a prerrogativa de interferir nos demais contextos. Mas se os sujeitos de direitos vivem em diferentes comunidades jurídicas, organizadas em redes de legalidade às vezes paralelas, às vezes sobrepostas ou complementares e mesmo antagônicas, isto significa que os direitos não são sincrônicos, de modo que as configurações de sentidos jurídicos em ação nos diferentes contextos da prática social revelam uma “porosidade” das redes de juridicidade, que apontam para constantes “transições e transgressões”. Assim, Santos considera que a prática dos sujeitos coletivos é radical porque tem lugar nas diferentes configurações da legalidade; sua radicalidade se deve também ao fato de ser uma prática que não tem fim, ou seja, cada luta concreta é concebida como um fim em si mesmo. Ademais, ao privilegiarem a negociação em detrimento da ruptura, esses sujeitos coletivos constroem uma prática “pós-revolucionária”. A noção de direitos é fundamentada em uma ordem simbólica, que se coloca como uma via importante para a decodificação do 57


que vem a ser o novo espaço da política. Segundo Lefort (1987), “os direitos não se dissociam da consciência dos direitos” e esta consciência escapa a toda objetivação jurídica, à medida que novas exigências coletivas inserem novos direitos. A própria noção de democracia tem por referência a consciência de direitos; democracia entendida como espaço de conflitos, cuja resolução implica a criação de novos conflitos. Os direitos são postos como referência última, o que significa que a sua formulação contém a exigência de sua reformulação ou, nas palavras de Lefort, “os direitos adquiridos são necesariamente chamados a sustentar direitos novos”. Assim, os agentes sociais portadores de novas reivindicações definem novos direitos ao questionarem os direitos estabelecidos. Lefort ainda ressalta: “ora, ali onde o direito está em questão, a sociedade, entenda-se a ordem estabelecida, está em questão”. Quando desenvolve a noção de democracia por referência à consciência dos direitos, Lefort sugere que a democracia é infindável, porque o conflito também o é. A democracia é concebida, assim, como “re-invenção contínua da política”. Desde a legitimação das reivindicações à conquista dos direitos e a sua permanente reformulação, o que sobressai é a construção de uma história que continua aberta. Os conflitos, que constituem a especificidade das sociedades democráticas modernas, e as exigências coletivas de novos direitos testemunham a pluralidade, a fragmentação, a heterogeneidade dos processos de socialização. Chauí (1986), estabelecendo um diálogo com Lefort, assinala que as reivindicações democráticas elaboradas no campo do direito ampliam a questão da cidadania, fazendo-a passar de um plano político institucional ao da sociedade como um todo. Isto é particularmente importante em uma sociedade autoritária como a brasileira, estruturada de modo fortemente hierárquico, na qual o “Estado aparece como fundador do social” e as relações sociais se efetuam sob a forma de “tutela, favor e dependência”. Para Chauí, a sociedade brasileira conserva a cidadania como privilégio de classe; as leis não 58


definem direitos e deveres, mas antes são instrumentos de repressão e opressão, que visam garantir privilégios. Em uma sociedade assim constituída, não existem nem a idéia nem a prática da representação política e, conseqüentemente, a esfera pública nunca chega a constituir-se como pública. Ademais, as diferenças assimétricas são transformadas em desigualdades e estas em relações de mando e obediência. As lutas pela conquista da cidadania ocorrem em três níveis simultâneos e diferentes: ao nível do direito de representação política, dos direitos e liberdades civis e como questão de justiça social e econômica. O sentido de tais reivindicações é a inserção de novos direitos, os quais encerram uma dimensão simbólica constitutiva da própria sociedade. Em outros termos, a noção de direito “funda o imaginário político”, dando forma às práticas que contestam e inovam o poder e induzindo ao debate e à ação coletiva (Paoli, 1993). A prática dos novos movimentos sociais possibilitou a redescoberta da noção de direitos e da própria noção de cidadania. Paoli assinala que “emergindo de pontos diferenciados do espaço social, elaborando identidades e práticas culturais próprias, politizando radicalmente subjetividades coletivas, construindo formas pouco ortodoxas de organização, redefinindo hierarquias tradicionais e modificando a face local de cada espaço onde atuam”, estes novos sujeitos sociais fizeram emergir uma outra “encenação de sua dinâmica política”, possível apenas pela “inesperada revitalização da noção de direitos, coletivamente enunciados, em cada movimento social, como interpretação simbólica fundante de sua noção de poder”. A redescoberta da noção de direitos tem um significado histórico fundamental na sociedade brasileira. Segundo Paoli, a matriz da cidadania popular no Brasil se fez através da imposição da dimensão pública e de uma democracia social por um poder centralizado, que ao incorporar as reivindicações emergentes na forma de “direitos tutelados”, eliminou um espaço público em formação, nascido da própria sociedade. Assim, as leis trabalhistas, que surgem a partir 59


dos anos trinta, aparecem como “outorga do Estado” e é por esta via que os trabalhadores se tornam cidadãos. A cidadania tutelada tirou dos trabalhadores sua condição de atores coletivos, impediu o exercício coletivo de suas faculdades políticas e das iniciativas de participação e proposição de leis democráticas. Para Paoli, “a retomada destas faculdades políticas e destas iniciativas parecem ser o significado primordial dos atuais movimentos sociais”. Neste sentido, interessa menos a “contabilidade de seus ganhos e perdas” e a “crítica de suas utopias”, mas a possibilidade de construção de uma sociabilidade política transformada em relação aos padrões do passado, que pela primeira vez “ousa pensar e reconhecer uma dinâmica política não do Estado, mas da própria sociedade”. Trata-se, portanto, do “surgimento” da sociedade civil no Brasil, como defende Avritzer (1994). O autor associa o surgimento da sociedade civil brasileira a três fenômenos principais: o surgimento de atores modernos e democráticos; a recuperação da idéia de livre associação na relação Estado-sociedade; a constituição de estruturas legais e políticas, capazes de levar à institucionalização democrática dos interesses da sociedade civil. O surgimento desses novos atores faz parte de um longo processo ainda em curso. É interessante a associação que Avritzer faz entre o surgimento da sociedade civil brasileira e a “formação de uma esfera societária capaz de adquirir institucionalidade própria e no interior da qual as ações do Estado e dos atores econômicos vão ser julgadas de acordo com a compreensão que os atores sociais e políticos irão ter dos seus próprios interesses, assim como do interesse da sociedade como um todo”. Essa institucionalização das formas democráticas de ação guarda um potencial que pode ser utilizado em um permanente processo de “fiscalização” das práticas e do processo político em uma sociedade democrática. Um problema que ainda permanece, segundo o autor, diz respeito à possibilidade de consolidar uma esfera pluralista de generalização de interesses, no interior de uma sociedade ainda marcada pelo 60


particularismo das relações entre Estado e sociedade. Avritzer responde a esse problema ressaltando a necessidade de se constituir estruturas específicas, capazes de interferir nas formas de funcionamento das instituições estatais e, no seu interior, generalizar os interesses da sociedade. Seria uma forma de controle do Estado por parte da sociedade civil, através de um mecanismo que o autor chama de “implementação complexa”, ou seja: “uma forma de inovação institucional pela qual a efetividade do direito no Brasil passasse a contar com mecanismos próprios que levassem em conta o fato de que um conjunto de instituições existentes no país não apenas praticam atos contrários à legalidade vigente, como tem o conjunto de suas ações estruturadas em bases alternativas ao estado de direito”. A partir da inovação das formas de organização institucional, a sociedade civil brasileira pode ser capaz de enfrentar o problema da inefetividade do direito no Brasil e, ao mesmo tempo, capaz de lidar com o problema de sua permanência enquanto esfera responsável por renovar os potenciais do pluralismo e da cultura política democrática. A emergência da sociedade civil significa a emergência de espaços públicos democráticos, nos quais os conflitos sociais ganham visibilidade, as diferenças se expressam e as negociações são possíveis. A sociedade civil emergente, usando as palavras de Telles (1995), é “... uma sociedade na qual as relações sociais são mediadas pelo reconhecimento dos direitos e representação de interesses, de tal forma que se torne factível a construção de espaços públicos que confiram legitimidade aos conflitos e nos quais a medida de eqüidade e a regra de justiça venham a ser alvo do debate e de uma permanente negociação”. O surgimento do movimento ambientalista brasileiro faz parte, evidentemente, desse processo mais amplo de democratizacão e constituição de uma sociedade civil no Brasil. Suas lutas e práticas políticas integram um campo de reivindicações formuladas em termos de direitos coletivos, para além da defesa apenas dos direitos individuais. 61


A construção do que estamos chamando aqui de cidadania ambiental, refere-se, portanto, à construção de uma cidadania de caráter coletivo, fundada que está em uma luta marcada por valores maximalistas e globalizantes, que possibilita um novo exercício de cidadania, que vai além das limitações da cidadania construída no marco liberal. Ao considerar o campo de lutas e conflitos do movimento ambientalista, percebemos que a tônica de suas reivindicações tem sido o direito a um “meio ambiente ecologicamente equilibrado”. A reivindicação desse direito tem uma significação que ultrapassa seu caráter imediato, pois testemunha uma nova sensibilidade social que remete ao direito a uma melhor qualidade de vida, garantida também às futuras gerações. O sentido de tais reivindicações e a conquista de uma cidadania ambiental, de modo algum encerra o campo de conflitos que se estabelece em torno do tema meio ambiente. Ao contrário, este campo permanece com uma temporalidade aberta, pois enquanto prática democrática permanece desestabilizando e transformando os poderes instituídos, num processo contínuo de formulação de novos direitos. As questões colocadas pelo movimento ambientalista guardam, em última instância, um potencial de transformação da sociedade, dos processos de socialização culturais e políticos, da própria ordem estabelecida e do modelo de desenvolvimento hegemônico, pois propõem mudanças-chave na estrutura de produção e consumo. Com efeito, o ambientalismo se inscreve em um processo de “resignificação” do mundo atual, propõe uma nova ética de comportamento humano e uma recuperação dos interesses coletivos, revelando seu potencial transformador e seu caráter essencialmente democrático.

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P OLÍTICA

C APÍTULO 3 AMBIENTAL NO B RASIL :

DA ORIGEM À CONSOLIDAÇÃO

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A

CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA

AMBIENTAL

As sucessivas etapas da política ambiental brasileira vêm consolidando, ao menos formalmente, o direito a um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado, como expresso na Constituição Federal de 1988. Ao se sucederem, contudo, essas etapas não se substituem umas às outras, mas se sobrepõm, originando uma teia de leis e instituições que muitas vezes se contrapõem e se contradizem. Este capítulo pretende mostrar como, apesar das contradições do que se pode chamar “política ambiental brasileira” – e o fato de muitas leis estabelecedoras dessa política terem surgido durante regimes autoritários é apenas uma das contradições – a ampliação dos direitos a um meio ambiente saudável é característica marcante dessa política. Partindo de uma noção de meio ambiente essencialmente caracterizado como um provedor de recursos, chegou-se a um direito à qualidade do meio ambiente como o meio onde vivem não só os brasileiros de hoje, mas como meio de vida e fonte de recursos das gerações futuras. A gênese da política ambiental brasileira, entendida como aquela preocupada, explicitamente com a proteção, conservação e uso dos recursos ambientais, pode ser datada do primeiro governo de Vargas. A partir deste momento, a política ambiental sofreu alterações significativas, culminando com a promulgação da Constituição de 1988. Monosowski (1989) propõe uma categorização da política ambiental brasileira que compreende quatro abordagens estratégicas 65


básicas: a administração dos recursos naturais; o controle da poluição industrial; o planejamento territorial e a gestão integrada de recursos naturais. A periodização proposta por essa autora, assim como as linhas básicas de cada política, serão aqui adotadas. O início das ações governamentais no campo das políticas de meio ambiente corresponde à adoção, em 1934, do Código das Águas, do Código de Minas (que teve sua denominação alterada para Código de Mineração em 1967) e do Código Florestal, além da criação, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia e da legislação de proteção ao patrimônio histórico e artístico nacional. O Código das Águas definiu o direito de propriedade e os usos dos recursos hídricos para abastecimento, irrigação, uso industrial, navegação e produção de energia; definiu, ainda, as normas de proteção da quantidade e qualidade das águas territoriais. O Código Florestal estabeleceu critérios para a delimitação de áreas de preservação permanente, para a exploração de florestas e para supressão de vegetação. As florestas e vegetação foram classificadas como bens de interesse comum, submetidas a limitações quanto ao direito de propriedade; o Código Florestal também instituiu um conjunto de sanções penais. O Código de Mineração definiu critérios para a prospecção e exploração de jazidas e dissociou o direito de propriedade do solo do direito de exploração do subsolo. Em 1938, foi instituído o Código de Pesca, que declarou a fauna e flora das águas territoriais brasileiras pertencentes ao domínio público e fixou princípios e modalidades para a pesca1 . Atendendo ao segundo eixo dessa política ambiental – definição de áreas de preservação permanente – foram criados vários parques e reservas florestais, entre os quais os parques nacionais do 1

Para o Código das Águas ver Decreto no. 24.643, de 10/07/34; Lei no. 4.904, de 17/12/65 e Decreto no. 58.076, de 24/03/66. A versão original do Código Florestal (Decreto no. 23.793, de 23/01/34) foi alterada pela Lei no. 4.771, de 15/09/65. O Código de Minas, intituído pelo Decreto no. 24.642, de 10/07/34 foi alterado pelo Decreto no. 1.985, de 29/ 01/40, também substituído pelo Decreto-lei no. 227 de 28/02/67. Finalmente, o Código de Pesca teve sua versão original (Decreto no. 794, de 19/10/38) substituída pelo Decreto-lei no. 221, de 28/02/67. 66


Iguaçu e da Serra dos Órgãos, em 1939, e a Floresta Nacional de Araripe-Apodi, em 19462. De um modo geral, o primeiro momento da política ambiental brasileira foi marcado por duas preocupações básicas: a racionalização do uso e exploração dos recursos naturais e a definição de áreas de preservação permanente, estabelecendo, assim, alguns limites à propriedade privada. O principal objetivo dessa política foi regulamentar a apropriação dos recursos naturais em âmbito nacional. A política ambiental brasileira nasce de forma tímida, sob o regime de Vargas, marcada por características bastante peculiares: o Estado “administra” os recursos naturais, de modo a atender a indústria nascente; o Executivo concentra os instrumentos de controle e gestão de recursos; a sociedade está ausente no momento de elaboração das políticas ambientais. Uma política desse tipo apenas foi possível a partir dos anos 30, quando, de fato, o Estado assume um caráter articulador e regulador, que garante a efetivação de políticas de corte nacional. Na verdade, é durante os anos 30 que se constrói um arcabouço institucional básico do Estado brasileiro: forma-se uma burocracia capaz de centralizar e administrar as principais variáveis macroeconômicas, como câmbio, juros e salários; são formulados os primeiros planos para uma industrialização pesada, já com preocupações relativas à infra-estrutura energética e de transportes e são criadas as primeiras instâncias político-administrativas responsáveis pelas ações de coordenação e planejamento setorial. A formação desse arcabouço institucional permitiu ao Estado dar os primeiros passos na direção de um projeto de industrialização nacional, impulsionado sobretudo a 2

Nos anos subseqüentes, vários outros parques e reservas florestais foram criados dando continuidade à política de criação de unidades de conservação. Em 1959, foram criados o Parque Nacional de Aparados de Serra e o Parque Nacional do Araguaia; em 1961, os parques nacionais das Emas, Tocantins, Xingu, Caparaó, Sete Quedas e São Joaquim, além das reservas florestais de Jaru, Pedras Negras, Gurupi, Juruema, Rio Negro, Gorotire, Mundurucaia, Parimã e Tumucumaque. Diversas outras unidades de conservação foram criadas posteriormente. 67


partir dos anos 50. A industrialização brasileira foi resultado de um projeto desenvolvimentista, cuja estratégia envolvia a presença ativa do Estado como planejador, produtor de insumos e fornecedor de infra-estrutura básica, em síntese, uma ação intervencionista no campo econômico, quase sempre marcada por característas centralizadoras, conservadoras e autoritárias (Fiori,1995). Assim, durante o governo Vargas, e mesmo nos governos imediatamente subseqüentes, a formulação de uma política ambiental ocorreu mais como resultado das ações de um Estado centralizado, autoritário e desenvolvimentista, do que como resultado de pressões de forças sociais organizadas. Será esta a tônica da política ambiental brasileira até a década de 60. O governo Vargas eliminou a possibilidade de participação e a efetiva discussão sobre os direitos; eliminou, portanto, o espaço público, democrático. Os direitos e o cidadão foram tutelados pelo Estado; à consciência de cidadania soprepunha-se a “estadania”: o imaginário social fundava-se no Estado (Carvalho, 1990). Uma política ambiental frouxa no que se refere ao controle da poluição, sobretudo da poluição industrial, interessa diretamente ao regime autoritário de 64; a política desenvolvimentista, dava “boas vindas” às indústrias poluidoras, como forma de atrair grandes investimentos do capital internacional. A busca de uma legitimidade do regime, deslocada do plano político para o plano econômico, fez nascer uma política baseada nos chamados “projetos-impacto”. Com efeito, o regime se apóia em uma ideologia de Estado do “Brasilpotência”, que no plano simbólico permite guardar uma ilusão de consenso, ou seja, possibilita que as metas traçadas pelo regime sejam entendidas como “interesses gerais” da nação (Cardoso, 1975). Já no plano econômico a ideologia de um país-potência tem como pressuposto o desenvolvimento a qualquer custo, o que leva o governo federal a implantar grandes projetos hidrelétricos, incentivar projetos agropecuários, de exploração de recursos minerais sem considerar os impactos ambientais deles decorrentes. O Segundo Plano 68


Nacional de Desenvolvimento-PND expressa claramente a idéia de poluição como sinônimo de progresso, ressaltando a não validade de “qualquer colocação que limite o acesso dos países subdesenvolvidos ao estágio de sociedade industrializada, sob o pretexto de conter o avanço da poluição mundialmente”; no mesmo sentido, o plano adverte que “é necessário reconhecer que a poluição da pobreza – ou seja, a carência de requisitos básicos de saneamento e controle biológico, indispensáveis à saúde das populações de baixa renda – ainda constitui prioridade imperiosa”3. Finalmente, o plano ressalta que o Brasil “dispõe de maior flexibilidade, quanto à política de equilíbrio ecológico, do que a generalidade dos países desenvolvidos, por ainda dispor de amplas áreas não poluidas”4. De fato, o Estado burocrático-autoritário, como o instalado no Brasil com o golpe de 64, coloca como problema fundamental para sua sobrevivência e vitalidade, conseguir maiores fluxos de capital internacional (O’Donnel, 1987). O Estado se abre para esse capital de forma irrestrita, ao mesmo tempo em que demonstra um estranhamento frente ao conjunto da sociedade civil; há uma negação explícita do Estado enquanto lugar de representação e presença pública da sociedade civil. Os grandes projetos para o desenvolvimento do país são formulados e implementados como decisões privativas de uma tecnocracia que começa a se fortalecer dentro da estrutura autoritária do poder. Os planos e programas definidos por grupos restritos de técnicos e políticos, justificam-se quase sempre em nome daqueles que não estão participando do crescimento econômico, mas dele podem vir a beneficiar-se e, ainda, em nome de um suposto crescimento e fortalecimento nacional. A tese do crescimento a qualquer custo e de que a proteção do meio ambiente seria mais um obstáculo para os países em desenvolvimento foi defendida pelo governo brasileiro na Conferência das 3

4

É interessante notar que o discurso da esquerda, ainda que fundado em outros pressupostos, também sustentava a idéia da “poluição da pobreza”. Lei no. 6.151, de 04 de dezembro de 1974. 69


Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, em Estocolmo. O discurso do governo brasileiro pautava-se sobre uma pretensa “soberania nacional”, defendendo o crescimento econômico como única forma de alcançar um nível mínimo satisfatório para atender às necessidades sociais do país. Tal retórica foi duramente criticada por alguns setores de oposição ao regime autoritário. Por outro lado, Guimarães (1991), examinando as posições defendidas pelo governo brasileiro na Conferência de Estocolmo, afirma que o Brasil acabou por assumir uma posição de liderança em relação aos países do terceiro mundo. Ao defender que o desenvolvimento não deveria ser sacrificado em nome de um “meio ambiente limpo” e defendendo posições controversas a respeito de questões relacionadas ao controle populacional, à exaustão dos recursos naturais e ao controle da poluição, o Brasil teria sido o legítimo portador dos interesses do terceiro mundo. O próprio Secretário Geral da Conferência reconheceu o papel central do Brasil nas negociações entre os países participantes. Todavia, Guimarães observa que a posição defendida pelo Brasil na Conferência, baseada na conexão entre desenvolvimento e meio ambiente, não se realizava internamente no país. A Conferência de Estocolmo deu maior visibilidade ao tema “meio ambiente”. A partir da Conferência as questões ambientais começaram a ser veiculadas mais intensamente nos meios de comunicação de massa; o número de denúncias de degradação e destruição dos recursos naturais no país aumentou de modo significativo. Com efeito, os primeiros anos da década de setenta marcam o início do debate ambiental e sua inserção na arena política: o “meio ambiente” torna-se notícia; começam a surgir alguns grupos e associações voltados à problemática ambiental, como a Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural-AGAPAN e o “Movimento Arte e Pensamento Ecológico”, em São Paulo. Podemos situar o surgimento do movimento ambientalista brasileiro no início da década de 70. Viola (1987) distingue três períodos da história do movimento ambientalista no Brasil. Uma primeira 70


fase, chamada pelo autor de “ambientalista conservacionista”, de 1974 a 1981, é constituída por dois movimentos paralelos e autodefinidos como “apolíticos”: os movimentos de denúncia de degradação ambiental nas cidades e as comunidades alternativas rurais. Nesta fase, o movimento adquire identidade ao mesmo tempo em que se processa a conscientização de segmentos qualitativamente importantes da sociedade. Uma segunda fase, denominada por Viola de transição, vai de 1982 a 1985 e é marcada pela expansão quantitativa e qualitativa do movimento; ocorre uma mudança do padrão de atuação do movimento ambientalista, que passa a influenciar os processos decisórios relativos às políticas públicas. Finalmente, uma terceira fase, denominada “opção ecopolítica”, inicia-se em 1986, quando o movimento se auto-identifica como político e participa efetivamente do processo Constituinte. Desde logo, é preciso considerar que esta periodização, ainda que facilite a análise, não expressa a totalidade da prática do movimento ambientalista, menos ainda revela o seu verdadeiro significado. Se a prática do movimento pode ser diferenciada ao longo dos anos, o traço comum que a unifica é a busca do direito a um meio ambiente saudável. Entendemos que o movimento ambientalista, enquanto agente portador de novas reivindicações, esteve empenhado na construção de uma cidadania ambiental; seu potencial se inscreve na renovação de padrões sócio-culturais do cotidiano, no alargamento da esfera do político, na ampliação, enfim, da questão da cidadania. Isto perpassa todos os momentos da existência do movimento ambientalista. O ponto marcante do surgimento do movimento ambientalista brasileiro foi a criação, em 1971, da Associação Gaúcha de Proteção do Ambiente Natural-AGAPAN, fundada por José Lutzenberger, que lançaria, em 1980, o Manifesto Ecológico Brasileiro, uma das primeiras reflexões sistemáticas produzidas pelo movimento ambientalista. A AGAPAN foi a primeira associação desse tipo no país; até então existia apenas a Fundação Brasileira para a Conservação da 71


Natureza, fundada em 1958, no Rio de Janeiro, de caráter nitidamente conservacionista. A partir de 1974, com o início do processo de abertura do regime autoritário, novos grupos surgiram no país, desde aqueles voltados à luta contra a degradação ambiental em sentido estrito até aqueles que defendiam uma mudança nos valores culturais e nos comportamentos sociais. Em São Paulo, destaca-se o Movimento Arte e Pensamento Ecológico, que teve grande importância para a formação do movimento ambientalista nesse Estado. Ainda no âmbito de São Paulo, é importante destacar a luta do movimento ambientalista contra a construção do aeroporto metropolitano em Caucaia do Alto, município de Cotia, nos anos de 1977/78. Foi criada, então, a Comissão de Defesa do Patrimônio da ComunidadeCDPC. Nessa época, são registrados vários protestos contra a instalação da usina nuclear de Angra dos Reis, inclusive com a participação da Igreja Católica, representada por Dom Paulo Evaristo Arns, que passou a apoiar explicitamente a CDPC (Antuniassi et al., 1989). Em escala nacional, são registradas em 1979, várias manifestações em defesa da Amazônia, culminando com o Congresso Nacional em Defesa da Amazônia, realizado nesse mesmo ano nas dependências do Congresso Nacional. Tais manifestações criticavam os planos e programas de exploração da região, apresentados pelo governo militar, como os chamados “contratos de risco” para a exploração de madeira. Essas mobilizações tiveram um caráter ocasional, já que os vários comitês criados na época, dissolveram-se com o recuo do governo. Todavia, foi despertada uma preocupação mais voltada à defesa do meio ambiente principalmente nas agências estatais voltadas a essa questão, que então já haviam sido criadas com a finalidade explícita de zelar pela qualidade ambiental e não mais administrar o acesso aos recursos naturais, que era a principal função das instituições criadas pelo governo Vargas. De um modo geral, a principal estratégia do movimento ambientalista na década de 70, pautou-se na realização de seminários, conferências, buscando o apoio de cientistas, políticos e intelectuais. A troca de idéias entre os mili72


tantes e outros agentes sociais exerceu influência siginificativa nos rumos do movimento nessa década. No ano seguinte à Conferência de Estocolmo, havia sido criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente-SEMA5, vinculada ao Ministério do Interior, marcando uma nova fase da política ambiental brasileira, mais voltada ao controle da poluição industrial. Uma secretaria desse tipo atenderia, inclusive, uma “necessidade diplomática”, já que a posição do governo na Conferência de Estocolmo teria sido negativa para a imagem internacional do país (Monosowski, 1989). De um lado, a SEMA atenderia as exigências de alguns organismos internacionais para a aprovação de empréstimos destinados a grandes obras públicas, de outro, seria uma resposta às críticas de alguns setores preocupados com a proteção do meio ambiente no país. Além disso, a criação de um órgão com as características da SEMA estava em sintonia com a estratégia autoritário-tecnocrática de modernização do Estado, pautada em uma suposta eficiência técnica. Segundo Cardoso (1979), o regime burocrático-militar sofreu um processo de penetração, na cúpula governamental, da influência de um setor de técnicos e intelectuais: o “impulso de um pensamento racionalizador” contaminou a cúpula do Estado, promovendo uma “inovação interna” a partir do próprio governo. A então chamada “burocracia modernizante” passou a responder por um sistema brasileiro de planejamento, o que possibilitou a organização de uma estrutura voltada, entre outras atividades, ao gerenciamento dos recursos naturais, no plano nacional. Uma política pautada no planejamento se diferencia das ações voltadas apenas para uma administração dos recursos naturais como ocorria nos governos anteriores. Várias agências setoriais importantes haviam sido criadas desde o governo Vargas, passando a atuar, ainda que de forma indireta, na gestão dos recursos naturais. Para gerenciar a aplicação do Código das Águas e o programa de produção de energia elétrica foi criado o 5

Decreto no. 73.030, de 30 de outubro de 1973. 73


Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE). Para administrar a aplicação do Código Florestal foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), vinculado ao Ministério da Agricultura; o IBDF ainda seria responsável pela coordenação do uso racional e da proteção e conservação dos recursos naturais renováveis, incluindo a fauna terrestre. A Superintêndencia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), criada em 1962, integrada ao Ministério da Agricultura, deveria responder pela formulação e execução do Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca e pela fiscalização dessas atividades no mar territorial brasileiro, para o que contava com o apoio do Ministério da Marinha e da Aeronáutica. Convém mencionar, ainda, a criação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (atual Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural-IBPC), responsável pela transmissão e conservação de bens tombados, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgráriaINCRA e as diversas superintendências de desenvolvimento regionais, entre as quais a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia-SUDAM. Precedia a SUDAM, a Superintendência do Plano de Valorização da Amazônia-SPVEA, que tinha como funções básicas a elaboração qüinqüenal do Plano de Valorização Econômica da Amazônia – previsto como política de desenvolvimento para a região já na Constituição de 1946 – e o controle de sua execução (a mesma lei que criou a SUDAM, extinguiu a SPVEA6). Evidentemente, apenas o mecanismo de inovação interna não foi suficiente para gerar um “processo de planejamento”, ou seja, uma transferência de metas e de meios teoricamente selecionados para políticas efetivas, constantes e persistentes; contudo, Cardoso ressalta a enorme importância estratégica da formação de alguns núcleos sociais aglutinados em torno de valores como o reconhecimento da necessidade de planejar, formando “círculos de interessados” no planejamento, “que penetram amiúde, pelo mesmo processo 6

Lei no. 5.173, de 27 de outubro de 1966. 74


de cooptação e contaminação da cúpula administrativa, nos órgãos estaduais, regionais e nacionais de decisão econômica, de ação econômica direta e de administração, formando (...) ‘ilhas de racionalidade’”. É nesse contexto que podemos entender, a criação da SEMA e, posteriormente, de outras agências ambientais nas esferas estadual e municipal, possibilitando a emergência de um “ambientalismo de Estado”, fenômeno bastante significativo no Brasil. No entanto, a SEMA nasceu com pouca força e marginalizada no interior do aparelho estatal, situação semelhante à do setor responsável pelos Parques Nacionais do IBDF; essa marginalização política criou uma situação ambígua, de tal modo que “técnicos dessas entidades começaram a se aproximar da sociedade civil e a desenvolverem uma identidade ideológica ecologista, como forma de justificar a sua existência ‘ex parti populi’, já que não podiam fazê-lo ‘ex parti princes’” (Pádua, 1991). Em alguns estados onde o movimento ambientalista era pouco desenvolvido, os órgãos de meio ambiente chegaram a ocupar o espaço da “crítica ecológica”. Convém registrar que uma parte significativa de técnicos e dirigentes das agências de meio ambiente é ou foi ativista do movimento ambientalista (Viola, 1987). É certo que o ambientalismo de Estado foi importante para a formulação de políticas ambientais; contudo, a relação entre as agências ambientais estatais e as entidades ambientalistas não se deu sem conflitos. Em alguns casos até assumiu um caráter de cooperação, pois “a criação das agências significou um estímulo para a formação e desenvolvimento das associações; uma parte significativa dos técnicos e alguns dirigentes das agências são também ativistas nas entidades; as mobilizações e lutas das associações implicam um reforço da posição das agências na estrutura estatal (embora mantenham sempre seu caráter periférico), a atuação das entidades influencia de modo indireto a formulação e implementação da política ambiental; as agências e associações constituem minorias dentro da sociedade e do Estado, cujo sistema de valores é em grande medida oposto” (Viola e Leis, 1991). Por outro lado, os técnicos ligados às agências estatais de meio ambiente 75


não podem adotar uma posição muito radical a favor dos grupos ambientalistas, é preciso levar em conta as limitações dadas pela própria estrutura estatal. Esses técnicos atuam freqüentemente como intermediadores entre o movimento ambientalista e seus opositores. No entanto, até o início dos anos 80, o posicionamento do movimento ambientalista foi de confronto aberto com o Estado, inclusive com o que se denominou “ambientalismo de Estado”. A atuação da SEMA certamente contribuiu para esse posicionamento: as políticas ambientais implementadas foram bastante limitadas, visaram sobretudo reduzir as degradações ambientais que comprometessem as atividades produtivas. A SEMA esteve inicialmente subordinada ao Ministério do Interior, principal agente responsável pela implantação do modelo desenvolvimentista e dos grandes projetos de exploração dos recursos naturais, de modo que a atuação da Secretaria foi definida como prioridade secundária. O quadro técnico e o orçamento eram insuficientes, o que levou a uma defasagem entre as tarefas atribuídas à SEMA e os meios para realizá-las. Em suma, a SEMA nunca exerceu qualquer influência na formulação de políticas de planejamento, embora tenha representado uma “inovação tecnológica”, no que diz respeito à burocracia federal (Guimarães, 1991). É importante lembrar que as decisões relacionadas à política ambiental que de algum modo afetassem as atividades industriais de base, consideradas de “interesse e segurança nacional”, eram centralizadas na Presidência da República, retirando qualquer possibilidade de controle ambiental dos órgãos setoriais como a SEMA. Um exemplo ilustrativo é o caso de uma indústria localizada no município de Contagem, em Minas Gerais, que persistia no lançamento de poluentes sobre a cidade, obrigando o poder público municipal a ajuizar uma ação para fechá-la. Antes que isso ocorresse, foi editado um decreto-lei7, conferindo ao Executivo Federal exclusividade de fechamento de indústrias consideradas de segurança 7

Trata-se do Decreto-lei no. 1.413, de 14 de março de 1975. 76


nacional; as indústrias instaladas em Cubatão, também se enquadravam nessa categoria (Feldmann, 1986). Do mesmo modo, vários problemas denunciados pelo movimento ambientalista não foram considerados pelo órgão como, por exemplo, a degradação do solo por agrotóxicos e fertilizantes químicos denunciada por José Lutzenberger. À política de controle da poluição industrial segue-se o terceiro momento da política ambiental brasileira, marcado por uma preocupação mais voltada ao planejamento territorial. A ordenação ambiental do território adquire uma importância crescente frente ao processo de urbanização intensiva e ao crescimento acentuado das regiões metropolitanas. Assim, um novo conjunto de instrumentos de proteção ambiental começa a ser formulado8: leis metropolitanas de zoneamento industrial e de proteção de mananciais; planos de zoneamento de uso e ocupação do solo; planos de zoneamento para bacias hidrográficas. Como na fase anterior, as ações de controle estão voltadas para o setor privado; os projetos governamentais apenas são objeto de controle no caso de pressões externas exercidas por agências de financiamento internacional. As limitações da política ambiental formulada e implementada até esse momento estão relacionadas, em grande parte, às suas características e princípios fundamentais: o meio ambiente é considerado um recurso para o desenvolvimento; as estratégias adotadas atacam certos efeitos do modelo de desenvolvimento sem, contudo, questioná-lo; o espaço de intervenção é sempre fragmentado e descontínuo; as ações são imediatistas; os efeitos de longo prazo são relegados a segundo plano e a responsabilidade do controle é centralizada pelo Estado (Monosowski, 1989). 8

Um marco importante dessa fase foi a promulgação da Lei no. 6.766, de 19/12/79, que definiu as diretrizes de parcelamento do solo urbano e a Lei no. 6.803, de 02/07/80, que estabeleceu as diretrizes de zoneamento industrial e adotou o conceito da área crítica de poluição, introduzindo uma nova diferenciação espacial na legislação ambiental. Até então, o essencial da política ambiental se fazia através de uma partilha territorial que diferenciava as unidades de conservação do restante do território nacional. 77


O movimento ambientalista passa a participar, nesse momento, ainda que indiretamente, do processo político, indicando e apoiando candidatos nas eleições, comprometidos com a causa ambiental. Em 1982, foram eleitos três candidatos: Caio Lustosa, dirigente da AGAPAN, foi eleito vereador por Porto Alegre, Walter Lazzarini, deputado estadual por São Paulo, ambos do PMDB; Liszt Vieira foi eleito deputado estadual pelo PT do Rio de Janeiro. Em 1984, o movimento participa da campanha pelas eleições diretas para presidente. A partir desse envolvimento na campanha, o movimento ambientalista passa a organizar encontros regionais, que constituem um espaço de debates para a definição das prioridades de lutas nos âmbitos estaduais, as formas de relacionamento com as agências estatais e outros movimentos sociais e as formas de participação na elaboração da Constituição. É uma fase na qual o movimento passa a vincular a questão ambiental aos problemas políticos mais gerais e ao modelo de desenvolvimento adotado pela sociedade brasileira (Viola, 1987). O início desse processo de transição do movimento ambientalista coincide com a formulação da Política Nacional de Meio Ambiente, regulamentada em 1983. Fábio Feldmann, naquela época presidente da entidade ambientalista Oikos e candidato apoiado pelo movimento ambientalista de São Paulo à Assembléia Nacional Constituinte, já afirmava que a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente significava “uma verdadeira revolução legislativa na área ambiental”. Na verdade, a promulgação da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente9, marca uma nova fase da política ambiental brasileira, que se propõe realizar uma gestão integrada dos recursos naturais. Essa lei constitui uma primeira tentativa de sistematização da matéria ambiental no quadro jurídico-institucional. Segundo Machado 9

Lei no. 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto no. 88.351/83. Alterações posteriores foram efetuadas pela Lei no. 7.084, de 18 de julho de 1989 e pela Lei no. 8.808, de 12 de abril de 1990. 78


(1991), a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente é a primeira a definir legalmente o conceito de meio ambiente: “um conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida de todas as formas”, sendo considerado um “patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”. O principal objetivo dessa política é a “preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. A lei contempla instrumentos e estratégias para a implementação da política nacional de meio ambiente, destacando-se o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais, a pesquisa e a difusão de tecnologias voltadas para a melhoria da qualidade ambiental e as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental. Uma das estratégias mais importantes adotadas pela lei é a responsabilização do Estado em relação as suas próprias ações, ou seja, tanto as atividades privadas como as públicas devem ser desenvolvidas em conformidade com a lei ambiental; isto representou um avanço importante em relação às políticas anteriores. Vale traçar algumas considerações acerca da avaliação de impacto ambiental, um dos mais importantes instrumentos adotados pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente. A primeira avaliação de impacto ambiental realizada no Brasil data de 1972, quando do financiamento, pelo Banco Mundial, da barragem de Sobradinho. Vários projetos dependentes de financiamentos externos foram objeto de avaliação de impacto ambiental nos primeiros anos da década de oitenta, por exigência dos próprios organismos internacionais de financiamento. De um modo geral, as conclusões desses estudos não conseguiram prever satisfatoriamente os impactos e também não 79


foram considerados no processo decisório de implantação dos projetos. O regulamento pioneiro para o uso da avaliação de impacto ambiental no Brasil foi estabelecido em 1977, em âmbito estadual: o Estado do Rio de Janeiro autorizou a Comissão Estadual de Controle Ambiental a requerer, quando julgasse necessário, o Relatório de Impacto no Meio Ambiente-RIMA (Moreira, 1989). Em Minas Gerais, a partir de 1980, ficou facultado ao poder público exigir o relatório de impacto ambiental como requisito para o licenciamento de projetos10. Em âmbito federal, é importante citar que a lei de zoneamento industrial11 já previa “a realização de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto para a implantação de zonas de uso estritamente industrial que se destinem à localização de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, bem como às instalações nucleares e outras definidas em lei”. Através da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, foram criados o Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA e o Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA, constituído pelos órgãos e entidades responsáveis pela proteção e gestão da qualidade ambiental nas esferas federal, estadual e municipal e de órgãos da administração federal, cujas atividades estejam relacionadas à problemática ambiental. O SISNAMA tem como instância superior o CONAMA, órgão consultivo e deliberativo, vinculado à Presidência da República e responsável pela formulação das políticas ambientais. O CONAMA representa uma nova instância de decisões, sendo integrado, então, por cinqüenta e quatro membros, entre representantes do governo e da sociedade, ou seja, a participação pública nas decisões é contemplada, ainda que de forma limitada. O CONAMA está encarregado de “assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, 10

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No Rio de Janeiro, trata-se do Decreto-lei no. 1.637, de 21 de dezembro de 1977; em Minas Gerais, a Lei no. 7.772, de 08 de setembro de 1980. Lei no. 6.803, de 02 de julho de 1980. 80


sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida”12. É importante registrar que nesse momento são criados vários conselhos na esfera estadual, como o Conselho Estadual de Meio AmbienteCONSEMA, em São Paulo, e a Comissão de Política Ambiental de Minas Gerais-COPAM. De algum modo, essas instâncias criaram um espaço para a participação pública no processo de discussão e tomada de decisões relativas à política ambiental. A criação do CONAMA e os instrumentos de gestão ambiental marcam o caráter inovador da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, que pode ser considerada um ponto paradigmático na legislação ambiental brasileira. Outros dois instrumentos legais foram criados nesse período: a Resolução CONAMA no. 001, de janeiro de 1986 e a Lei no. 7.347, de 24 de julho de 1985. Esta última criou a ação civil pública de responsabilidade por prejuízos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, turístico e paisagístico; legitimou, ainda, a proposição de ações em defesa dos chamados interesses difusos, ou seja, a categoria de interesses pertinentes a toda a sociedade ou parte significativa dela. A Resolução CONAMA 001/8613 estabeleceu as diretrizes básicas para a elabora12

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A Lei no. 8.028/90 deu nova redação ao artigo 6o. da Lei no. 6.938/81, substituindo o Conselho Superior do Meio Ambiente, pela expressão Conselho de Governo. Convém esclarecer que a Lei no. 7.804/89 já havia alterado a redação da artigo 6o., item I da Lei 6.938/81, instituindo o Conselho Superior como Órgão Superior do Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA, “com a função de assistir o Presidente da República na formulação de diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais”. Originalmente, o artigo 6o., item I, da Lei 6.938/81 apresentava a seguinte redação: “Órgão Superior: o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – com a função de assistir o Presidente da República na formulação de diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente”. Portanto, com a alteração da redação o CONAMA deixou de ser o Órgão Superior do SISNAMA para ser o Órgão Consultivo e Deliberativo. Importa destacar alguns pontos da Resolução 001/86 do CONAMA: (a) o procedimento de avaliação de impactos ambientais envolve a preparação de dois relatórios: o Estudo de Impacto Ambiental-EIA e o Relatório de Impacto Ambiental-RIMA, que deve sintetizar as conclusões do EIA e ser redigido em linguagem acessível ao público; (b) o estudo deve ser feito por equipe multidisciplinar independente do proponente do projeto; (c) os custos dos estudos correm por conta do proponente; (d) pode ser promovida audiência pública; (e) o 81


ção dos estudos de impacto ambiental, representando um avanço importante na legislação ambiental brasileira. Essa Resolução prevê a possibilidade de realização de audiências públicas para a discussão de projetos com potencial de degradação ambiental. A lei da ação civil pública colocou uma grande dificuldade ao direito tradicional, fundamentado na ideologia liberal e, portanto, centrado no indivíduo. Ao discutir o significado dos interesses difusos no contexto do direito ambiental, Antunes (1992) ressalta a característica democrática dessa categoria de interesses e acrescenta que os aspectos políticos envolvidos na tutela dos bens jurídicos abrangidos pelos interesses difusos significam “uma mudança de rumo na doutrina tradicional e burguesa que, seguidamente, busca caracterizar o direito como um conhecimento meramente técnico”. Fuks (1992) assinala que o surgimento desse sujeito social não-determinado cria condições para a emergência de novas formas de sociabilidade, o que significa “que o status quo liberal, centrado no indivíduo e no mercado, torna-se vulnerável, cedendo espaço aos ideais originários da convivência republicana, de acordo com os quais a atividade política, entendida como empenho coletivo de realização de interesses públicos, constitui o eixo de estruturação da vida social”. Na opinião de alguns juristas, a ação civil pública representou um avanço dos mais importantes ocorridos nos últimos anos para a defesa do meio ambiente, uma “extraordinária transformação” no plano da legitimação das associações que defendem o meio ambiente (Freitas e Freitas, 1991). A Lei da Política Nacional de Meio Ambiente já havia estudo deve contemplar todas as alternativas tecnológicas e locacionais do empreendimento, inclusive a alternativa de não se executar o projeto; (f) o estudo deve definir a área de influência direta ou indireta do projeto, considerando, no mínimo, a bacia hidrográfica na qual se localiza; (g) deve ser elaborado um diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, contemplando a descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, de modo a caracterizar a situação da área antes da implantação do empreendimento; (h) os impactos ambientais devem ser identificados e avaliados de maneira sistemática tanto para a fase de implantação quanto para a operação; (i) o estudo deve considerar a distribuição dos ônus e benefícios sociais do projeto; (j) deve levar em conta os planos e programas governamentais existentes ou propostos na área de influência e sua compatibilidade; (l) devem ser propostas medidas mitigadoras para os impactos negativos; (m) deve ser elaborado um plano de monitoramento dos impactos. 82


concedido legitimação ao Ministério Público para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente; contudo, essa lei de 1981 não legitimou as associações como autoras da ação civil. A nova lei definiu dois requisitos: que a associação esteja constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que tenha entre suas finalidades institucionais a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico e paisagístico. Entretanto, não é estritamente necessário que conste do estatuto da entidade as suas finalidades tal como expresso na lei; Machado (1987) esclarece que “importa, sobretudo, que a associação defenda valores nos quais se incluam aqueles mencionados na lei. Por exemplo: se disser o estatuto que uma associação de moradores de quarteirão ou do bairro visa defender a qualidade da vida dos habitantes, aí está inserida a noção de meio ambiente. Da mesma forma, se uma associação contiver em seu ato constitutivo como finalidade de valorizar a cultura regional, é de ser legitimada para defender o patrimônio histórico e paisagístico”. Ademais, na ação civil pública não há adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, o que possibilita à associação prosseguir com a ação ainda que não disponha de fundos para custeá-la. É importante salientar que não se trata aqui de ressarcir as vítimas pessoais de uma agressão ambiental, mas de tentar recompor bens e interesses de caráter público, supra-individual; são direitos, bens e interesses que dizem respeito a uma pluralidade de pessoas, à coletividade. O Ministério Público do Estado de São Paulo foi o primeiro a organizar uma estrutura adequada para tratar de questões ambientais: em todas as comarcas foram criadas Curadorias de Proteção ao Meio Ambiente, articuladas pela Coordenadoria das Curadorias de Meio Ambiente. Assim, desde 1985, passou a existir a figura do Curador de Meio Ambiente nas cidades de maior porte do Estado de São Paulo. Até 1990, o Ministério Público de São Paulo registrava trezentas e cinqüenta ações civis públicas propostas, das quais cerca de vinte já estavam com julgamento definitivo e algumas com execução concluída. Cerca de 83


setencentos e noventa processos investigatórios estavam em andamento, entre inquéritos civis e peças informativas (Milaré, 1990b). Até os primeiros meses de 1992, apenas o Ministério Público de São Paulo havia iniciado cerca de 96,5% das ações civis públicas; este número é muito siginificativo e levanta algumas questões importantes acerca da própria concepção de interesses difusos e, sobretudo, acerca do uso da ação civil pública pela sociedade. Fuks (s/d), analisando o uso da ação civil pública no Estado do Rio de Janeiro, apresenta dados semelhantes. Assim como ocorre no Estado de São Paulo, é o Ministério Público o principal agente das ações de proteção ambiental no Rio de Janeiro: das cento e uma ações movidas desde 1985, o Ministério Público é autor de oitenta e quatro delas; somadas as ações movidas pelas agências governamentais e pelo poder executivo, a ação direta do Estado corresponde a noventa por cento dessas ações judiciais. Diante desse quadro, Fuks reconhece uma certa passividade da sociedade civil em relação à proteção judicial do meio ambiente, já que sua ação se restringe ao encaminhamento de denúncias e outros procedimentos secundários, o que, na sua opinião, é um “papel menor”. Ao fim, é o Ministério Público que decide sobre a procedência das denúncias e sobre o ritmo dos processos. Segundo o autor, a emergência dos interesses difusos “corresponde à tentativa de dar visibilidade e legitimidade jurídica a um sujeito coletivo ‘invisível’, pois os sujeitos desses interesses são sempre virtuais – um espaço vazio a ser ocupado por qualquer membro da sociedade”. Mas, afinal, quem são os atores e de que forma participam das ações de proteção ao meio ambiente? A partir dos dados revelados pela pesquisa, Fuks conclui que “o discurso que supõe ser a própria coletividade, enquanto portadora do ‘interesse público primário’, o sujeito interessado na proteção do meio ambiente torna-se vulnerável quando confrontado com a observação empírica”, ou seja, a prática do uso dos chamados interesses difusos “tem um caráter mais restrito do que sua concepção teórica”. Fuks aponta três princi84


pais aspectos relacionados a essa questão: uma ausência de mobilização da sociedade civil pela defesa judicial dos interesses difusos; quando há mobilização, ela é mais significativa nos setores de maior poder aquisitivo; finalmente, os interesses relacionados à proteção ambiental nem sempre têm caráter universal, já que freqüentemente estão “mesclados” com interesses de grupos específicos. Algumas hipóteses são levantadas para tentar explicar esta situação: pode haver um desconhecimento por parte da sociedade sobre seus próprios interesses e direitos; o caráter difuso desses interesses pode gerar obstáculos ao uso da ação civil; o caráter “latente” dos conflitos ambientais pode não adquirir um perfil de conflito jurídico; ou ainda, um determinado grupo social apenas age em favor de um “bem público” quando a ação resulta em benefícios restritos ao próprio grupo. Haveria, portanto, uma defasagem entre o campo da doutrina jurídica e o contexto em que se faz uso dos instrumentos jurídicos, de tal modo que “a vocação ‘universal’ dos ‘interesses difusos’ não se realiza na prática judicial”. Fuks considera que esta situação pode ser explicada pela desigualdade e carência de recursos organizacionais da sociedade brasileira e pelo fato de que o meio ambiente ainda não é um valor compartilhado de forma “difusa” pelo conjunto da sociedade. De qualquer modo, a ação civil pública ainda é um instrumento novo no campo legal brasileiro e, nesse contexto, não deixa de ser importante a iniciativa do Ministério Público na proposição das ações. O alargamento do campo de ação de um Ministério Público independente certamente é um caminho importante para promover um enforcement dos direitos ambientais e também sociais, o que não substitui, todavia, a necessidade de incrementar a participação da sociedade civil. É preciso considerar ainda que o acesso à justiça, de um modo geral, permanece limitado pelos custos e morosidade do sistema; ademais, o sistema judiciário brasileiro tem um caráter elitista e obsoleto (Fernandes, 1994). 85


A ação civil pública é resultado de um longo processo de redemocratização do país. Apesar dos problemas envolvidos no uso desse instrumento legal, é inegável que a ação civil pública acabou por reforçar a noção de res communes omnium dos bens ambientais, que prevalece, inclusive, sobre a sua conotação de res publica. Daí o forte traço democrático da lei e a valorização da participação popular na gestão de problemas que poderiam ser considerados apenas como competência do Estado. Já a Resolução CONAMA 001/86, que estabeleceu as diretrizes básicas para a elaboração dos estudos de impacto ambiental, reafirmou o direito do cidadão receber informações acerca de projetos que possam comprometer a qualidade ambiental. Ao prever a realização de audiências públicas, este dispositivo legal garantiu a participação da sociedade nas discussões de projetos com potencial de degradação ambiental. Posteriormente, a Resolução CONAMA 00914, de 03 dezembro de 1987, disciplinou essa matéria, prevendo a obrigatoriedade da realização de audiências públicas quando requeridas por entidade civil, pelo Ministério Público ou cinqüenta ou mais cidadãos. A audiência pública constitui um espaço de negociação social no processo de tomada de decisão, possibilitando uma “gestão democrática do meio ambiente” (Sánchez, 1993). O autor destaca quatro papéis complementares da avaliação de impacto ambiental: instrumento de ajuda à decisão; instrumento de concepção de projetos e planejamento, ou seja, a avaliação de impactos deve incitar os proponentes a conceber projetos ambientalmente menos agressivos e não apenas julgar se os impactos são aceitáveis ou não; instrumento de negociação social, fornecendo a base informacional da negociação e as condições para que esta ocorra; e instrumento de gestão ambiental. Outra questão a ser considerada é que a avaliação de impacto ambiental, além de incorporar aspectos técnico-científicos, envolve 14

Embora essa Resolução tenha sido aprovada em 1987, apenas em julho de 1990 foi publicada no Diário Oficial. O longo tempo de espera para a publicação certamente não foi gratuito, dado o caráter democrático da proposta. 86


circunstâncias políticas: a vertente técnico-científica está expressa nos estudos de impacto ambiental através de metodologias empregadas, das técnicas, pesquisas e dados vinculados à identificação, previsão e avaliação de impactos nas diferentes fases do projeto, e do estudo de alternativas; a vertente político-institucional refere-se aos procedimentos administrativos e ao amparo legal e burocrático que regulam os estudos de impacto ambiental (Moreira, 1989). Também este instrumento legal causa um certa perplexidade ao direito liberal tradicional: enquanto o positivismo jurídico busca a certeza e a regularidade, a avaliação de impacto ambiental leva em consideração a diversidade de circunstâncias e aspectos particulares e concretos, que não podem ser conhecidos antecipadamente; as questões ambientais, e a própria avaliação de impacto ambiental, não podem ser reduzidos à instrumentalidade do direito tradicional. A consolidação dos avanços da política ambiental ocorre com a promulgação da Constituição de 1988, que vai situar o direito ao meio ambiente no mesmo nível dos direitos e garantias fundamentais, ao estabelecer que “todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo para as presentes e futuras gerações”. No processo de discussão e elaboração da Constituição, o movimento ambientalista, enquanto um novo sujeito social, foi efetivamente portador de novas reivindicações e, nesse sentido, definiu novos direitos, ampliando a questão da cidadania: o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado representa, evidentemente, a luta por uma melhor qualidade de vida. A participação do movimento ambientalista no processo Constitutinte inicia-se já a partir de 1984. No ano seguinte, os ambientalistas criam, no Rio de Janeiro, a Coordenadoria Interestadual Ecologista para a Constituinte-CIEC, com representantes do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. A proposta era “ecologizar a Constituinte”. Ainda em maio 87


de 1986, foi realizado o I Encontro Nacional de Entidades Ambientalistas Autonômas, em Belo Horizonte, também para discutir propostas para a Constituinte; nesse encontro além dos estados do sul e sudeste, participaram, pela primeira vez, as associações do norte, nordeste e centro-oeste. Também foram organizadas “listas verdes” com indicação de candidatos de diversos partidos políticos ligados ao movimento ambientalista ou simpatizantes com a questão ambiental. As propostas elaboradas pelo movimento durante o debate Constituinte foram bastante amplas, abrangendo desde a educação ambiental generalizada até a determinação da função ecológica da propriedade. Tais propostas coincidiram, em grande parte, com reivindicações de diversos segmentos sociais organizados da sociedade. Com efeito, durante toda a década de oitenta, o movimento ambientalista estabeleceu um diálogo com muitas associações de moradores, com o sindicalismo operário, com o estudantado universitário, movimento dos sem-terra, dos atingidos por grandes barragens, de modo que a opinião pública sofreu uma mudança qualitativa, passando a considerar o movimento com maior seriedade (Viola, 1987). Por outro lado, é importante considerar que a própria problemática sócio-ambiental brasileira aproxima as propostas desses diferentes grupos sociais a tal ponto que não é possível restringir a luta e as conquistas na área ambiental apenas ao movimento ambientalista: a atuação do ambientalismo de Estado, a apropriação da temática por entidades sociais de um modo geral e mesmo as mobilizações ocasionais foram fundamentais em todo o processo. Minc (1987) elencou algumas dessas propostas, transcritas a seguir de modo resumido: – o desenvolvimento econômico deve atender à expectativa de justiça social e de preservação do equilíbrio ecológico, ou seja, do ecodesenvolvimento; – a Constituição, em matéria ambiental, deve corresponder ao erguimento de uma paliçada defensiva dos indivíduos e associações perante o poder econômico e o poder de Estado; 88


– a Constituição deve explicitar: (a) o direito de todo cidadão gozar de um ambiente sadio e equilibrado, desfrutando de qualidade de vida; ao cidadão deve ser assegurada a tutela sobre seu patrimônio ambiental; (b) a concessão de recursos, créditos e incentivos deve ser condicionada aos estudos prévios de impactos sócio-ambientais; (c) a preservação e manejo de recursos ambientais deve ter utilidade pública e interesse social; – as políticas nacionais de pesquisa científica e tecnológica devem estar dirigidas à produção de tecnologias ecologicamente seguras; – descentralização do controle e gestão ambiental; a União edita as normas gerais, mas os estados devem ter a competência de adequar essas normas às potencialidades regionais e os municípios devem ter poder de prévia análise de eventuais impactos no solo, no ar e nas águas; – que seja prevista na Constituição a forma plebiscitária de consulta para os grandes projetos ou programas que atinjam significativamente a qualidade de vida das populações regionais; – que seja assegurada às entidades de defesa do meio ambiente não governamentais, a paridade em todos os órgãos colegiados ambientais oficiais em relação aos representantes do Estado; – definição precisa para os delitos ecológicos; – obrigatoriedade de informação regular à população de todas as repercussões ambientais e das penalidades impostas aos agressores; – estabelecimento de limites ao direito de propriedade, restringindo seu uso às normas e condições estabelecidas para a garantia do patrimônio ambiental da sociedade; – reorganização do sistema nacional de contabilidade de forma a que sejam computados os custos ambientais inerentes às grandes obras e projetos; – estabelecimento de taxas para o uso do meio ambiente, destinadas ao fundo de depreciação. 89


A Constituição brasileira atendeu, por um lado, várias dessas reivindicações e, por outro, consolidou os princípios já adotados pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente; também incorporou novas estratégias como a caracterização da floresta Amazônica como patrimônio nacional. De um modo geral, a Constituição guarda um caráter conservacionista, mantendo um diacronismo em relação às políticas de desenvolvimento e as políticas ambientais. Por outro lado, a problemática ambiental aparece implicitamente em capítulos que tratam do uso de recursos naturais (solo, energia, mineração, programa nuclear, propriedade fundiária). Ademais, a proteção ambiental foi incluída como critério para a definição social da propriedade e, por conseguinte, para a desapropriação. A questão da propriedade privada também foi colocada em pauta quando se considerou o meio ambiente como “patrimônio público”, um bem que pertence a todos. Até então, os bens naturais eram considerados bens da União, o que não garantia sua proteção, pois ou acabavam sendo privatizados, ou transformados de modo inadequado pelo próprio Estado. Assim, ao mesmo tempo que a Constituição consagra o direito à propriedade, impõe restrições, no sentido de uma crescente “desprivatização” da propriedade. A Constituição ainda estabeleceu a competência concorrente entre União, Estado e municípios para legislar sobre o meio ambiente, e a competência comum para executar a legislação. Outro aspecto inovador a ser considerado é que a Constituição, ao impor ao poder público e à coletividade de um modo geral o dever de defender o meio ambiente, fragmentou, em certo sentido, o monopólio do Estado, ou seja, o dever do Estado no que se refere à proteção do meio ambiente está distribuído no texto constitucional. Por fim, a nova Lei colocou entre as finalidades da ação popular a defesa do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural e atribuiu ao Ministério Público a função de promover a proteção do meio ambiente através do inquérito civil e da ação civil pública. A formulação de leis constitucionais mais preocupadas com a defesa do meio ambiente, prevendo inclusive a participação da so90


ciedade civil no processo de tomada de decisão, parece ser uma tendência mundial, observada também em países em desenvolvimento. Merece destaque, neste particular, a Constituição da Colômbia, promulgada em 1991. A Constituição colombiana é bastante avançada no que se refere ao reconhecimento dos direitos e garantias dos povos indígenas e populações negras e também em relação aos usos dos recursos naturais do país. Dois princípios gerais sobressaem nesse texto constitucional: o reconhecimento da nação colombiana como uma sociedade cultural e etnicamente diversa e o reconhecimento do território nacional como um país de muitas regiões. Além do ordenamento do território indígena, a Constituição reconheceu o direito de propriedade coletiva das comunidades negras e a capacidade desses grupos para intervir, de forma ativa, nas decisões sobre manejo e aproveitamento dos recursos naturais de seus territórios (Sánchez et al.,1993). Outro momento muito significativo do movimento ambientalista brasileiro refere-se à mobilização contra a pavimentação da rodovia BR-364 no Acre, em 1987, liderada por Chico Mendes. Já em 1985-86, estabeleceu-se uma aliança entre organizações ambientalistas norte-americanas e populações locais: estavam envolvidos na luta o Conselho Nacional dos Seringueiros, organizações indígenas da área de influência do projeto, o Instituto de Estudos Amazônicos, a Associação Brasileira de Antropologia, o Environmental Defense Fund e o National Wildlife Federation. As pressões exercidas pelas organizações não governamentais, sobretudo aquelas internacionais, sobre o Banco Mundial resultaram na suspensão dos financiamentos destinados ao projeto e no início de um complexo processo de negociação, envolvendo o movimento ambientalista, técnicos do Bird e o governo brasileiro15. Na segunda metade da década de 80, o número de grupos ambientalistas aumentou: de quatrocentos em 1985, para cerca de 15

Durante o governo Collor o projeto de pavimentação e prolongamento dessa rodovia voltou a ocupar espaço nos meios de comunicação, através de declarações do Secretário interino de meio ambiente, José Goldemberg. 91


setecentos em 1989. Um número significativo de novas organizações surgiu com um perfil profissional: corpo técnico e administrativo, captação de recursos financeiros, definição precisa de área de atuação. Exemplos desse tipo são a Fundação S.O.S. Mata Atlântica, Fundação Biodiversitas, Funatura (Viola, 1992a). Em outubro de 1988, o governo federal criou o programa “Nossa Natureza”16 com o objetivo de reformular a legislação ambiental e apresentar uma série de diretrizes para a proteção do meio ambiente – principalmente para a região amazônica. Apenas em abril do ano seguinte, o programa foi apresentado oficialmente, com a assinatura de vários decretos e divulgação de projetos de lei. O programa “Nossa Natureza” previa a regulamentação de algumas atividades, entre as quais a exploração e comercialização de madeira, o garimpo, o uso de agrotóxicos. Entre as medidas anunciadas, as mais significativas foram a suspensão dos incentivos fiscais e créditos oficiais para projetos de desenvolvimento e a criação do Conselho Superior de Meio Ambiente, que mereceu críticas do movimento ambientalista, pois não previa a participação da sociedade civil, além de se sobrepor ao CONAMA. Vale notar que a elaboração do programa “Nossa Natureza” não contou com a participação dos ambientalistas; antes foi coordenada pelos militares. Na verdade, o programa pretendeu apenas ser uma resposta rápida às críticas que o governo vinha sofrendo da comunidade internacional, sobretudo em relação ao desmatamento na Amazônia; a posição de alguns países chegou, inclusive, a comprometer a liberação de empréstimos para o Brasil. No início de 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA17, que fundiu em sua estrutura a SEMA, IBDF, SUDEPE e SUDHEVEA, organismos com atribuições, finalidades e culturas organizacionais diferentes. O IBAMA foi criado com o objetivo de coordenar, no pla16 17

O programa “Nossa Natureza” foi criado pelo Decreto no. 96.944, de 12 de outubro de 1988. O IBAMA foi criado pela Lei no. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989. 92


no federal, a política nacional de meio ambiente, aplicar a legislação em vigor e atuar, em caráter supletivo, nos estados onde os órgãos ambientais não estivessem cumprindo suas funções. O IBAMA também tem a função de atuar como secretaria executiva do CONAMA. Nessa mesma época, havia sido formado um grupo de trabalho sob responsabilidade da SEMA, com o objetivo de desenvolver um mecanismo financeiro de apoio à institucionalização de órgãos e políticas ambientais no país. Com a extinção daquela secretaria, a coordenação do grupo foi transferida para o IBAMA. No ano seguinte, o governo brasileiro assinou um acordo de empréstimo com o Banco Mundial para a implementação do Programa Nacional de Meio Ambiente-PNMA. O orçamento do PNMA foi aprovado em janeiro de 1990, entretanto, a falta de consolidação da estrutura do IBAMA, então recém criado, e o não atendimento das metas previstas devido à indisponibilidade de dotações orçamentárias, impediu a solicitação de recursos, atrasando todo o cronograma de implantação do PNMA. O acordo de empréstimo somente foi considerado em vigor pelo Banco Mundial a partir de dezembro daquele ano18. Inicialmente, o PNMA estava programado para ter duração de três anos, com possibilidade de prorrogação, ficando sua execução a cargo do IBAMA. Posteriormente, o cronograma financeiro foi alterado e o prazo de implementação do PNMA foi estendido. O PNMA assentava-se sobre três eixos básicos: o desenvolvimento institucional, prevendo o fortalecimento do IBAMA e dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA; a melhoria e preservação das unidades de conservação já existentes e a criação de novas unidades representativas dos principais ecossistemas do país; o gerenciamento e fiscalização de ecossistemas ameaçados como o Pantanal, Mata Atlântica e Zona Costeira (World Bank, 1990).

18

O empréstimo envolvia US$ 117 milhões do Banco Mundial, US$ 16,3 milhões da Alemanha e US$ 33 milhões do governo brasileiro a título de contrapartida. 93


Ainda em 1989, foi criado o Fundo Nacional do Meio Ambiente-FNMA19, um dos componentes do programa “Nossa Natureza”. O FNMA tem como objetivo desenvolver projetos que visem ao uso sustentável dos recursos naturais, de modo a garantir a melhoria ou recuperação da qualidade de vida no país. Nesse sentido, o FNMA está voltado, prioritariamente, para as unidades de conservação; pesquisa e desenvolvimento tecnológico; educação ambiental; manejo florestal; desenvolvimento institucional e controle ambiental. Inicialmente, não foi prevista a participação da sociedade civil no gerenciamento do Fundo; o movimento ambientalista exerceu forte pressão junto aos órgãos do governo federal e, em setembro de 1989, foi assinado um decreto20 que garantiu a representação de entidades ambientalistas no Comitê Deliberativo do Fundo. Os recursos que compõem o FNMA são provenientes de doações de pessoas físicas ou jurídicas nacionais ou internacionais, além de acordos bilaterais. A década de oitenta encerra-se, assim, com importantes conquistas no campo ambiental. Na interpretação de Wandesforde-Smith e Moreira (1985), o processo de discussão e implementação efetiva de uma política ambiental foi menos resultado de pressões populares do que uma estratégia burocrática de certos setores do governo, no sentido de sistematizar uma série de normas, estratégias e instrumentos relacionados à matéria ambiental e, ainda, dar uma resposta às agências de financiamento e outros organismos internacionais. No mesmo sentido, Monosowski (1989) afirma que a constituição e evolução da política ambiental correspondem às “diferentes concepções de meio ambiente e seu papel em relação às estratégias de desenvolvimento econômico adotadas pelo Estado”. Essas proposições 19

20

O Fundo Nacional do Meio Ambiente-FNMA foi criado pela Lei no. 7.797, de 10 de julho de 1989, regulamentado pelo Decreto no. 98.161, de 21 de setembro de 1989 e, posteriormente, pelo Decreto no. 99.249, de 11 de maio de 1990. Decreto regulamentador no. 98.161, de 21 de setembro de 1989. Este decreto estabeleceu que o Conselho Deliberativo do Fundo seria composto por cinco representantes de Secretaria de Planejamento e Coordenação-Seplan, cinco representantes do IBAMA e três representantes de entidades ambientalistas. 94


guardam, evidentemente, a sua validade; contudo, não podemos desconsiderar o importante papel desempenhado pelo movimento ambientalista ao longo do processo de elaboração e implementação da fase mais recente da política ambiental, sobretudo no momento de elaboração da Constituição Federal, construindo o que se poderia chamar de uma cidadania ambiental ou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Na verdade, a construção de uma cidadania ambiental faz parte de um processo mais amplo de reconstrução da sociedade civil brasileira, a partir da emergência de setores organizados, capazes de intervir e participar dos rumos e processos de decisão política. Uma sociedade que começa a ser capaz de reivindicar seus direitos e exigir que sejam cumpridos, inclusive no campo ambiental. As demandas ambientalistas, em particular, inseriram no debate político a questão da participação democrática da sociedade no processo de decisão acerca da apropriação dos recursos naturais e da formulação de políticas que garantam a qualidade de vida. A entrada do movimento ambientalista na cena política brasileira, que se iniciou, principalmente, a partir da Conferência de Estocolmo, teve sempre por referência a inserção de novos direitos. Nesse sentido, a política ambiental brasileira, que nasceu nos anos 30 e consolidou-se a partir dos anos 60, sofreu uma profunda reestruturação ao longo da década de 8021. Se, inicialmente, essa política foi implantada mais como resultado das ações de um Estado autoritário e centralizador e, depois, foi subordinada aos imperativos da política econômica e da tecnocracia estatal, a sua consolidação foi resultado da pressão direta de forças sociais organizadas. A década de 80 colocou em pauta a questão da democratização, sendo um momento de intensa mobilização dos chamados novos movimen21

Desde então, a política ambiental brasileira não sofreu alterações significativas; cabe destacar, no entanto, a promulgação da chamada lei de crimes ambientais, Lei n. 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, que também gerou um importante debate público. 95


tos sociais; ao final da década, a promulgação da Constituição garantiu uma série de novos direitos, situando o direito ao meio ambiente no mesmo nível dos direitos e garantias fundamentais. A nova sociabilidade construída ao longo dos anos setenta e oitenta, a partir da presença de novos e importantes sujeitos na cena política brasileira, tornou possível uma participação efetiva da sociedade civil organizada na esfera pública de negociações, inclusive no campo das políticas ambientais. Nesse sentido, os primeiros anos da década de noventa, período denominado “Brasil Novo”, são extremamente significativos e reveladores. A aproximação da Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e DesenvolvimentoCNUMAD, que o Brasil viria sediar em 1992, estimulou ainda mais o debate e as negociações políticas acerca das questões ambientais, sobretudo com a participação do Fórum das Organizações Não Governamentais Brasileiras Preparatório para a Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criado em junho de 1990. Será este o tema do próximo capítulo. Contudo, é importante registrar desde já, que a realização da Conferência do Rio e do Fórum Global de ONG’s representou um momento único de encontro de governantes e ambientalistas de todo mundo; um momento que, de alguma forma, sinalizava para um projeto utópico de construção de uma nova sociedade. Ou, como disse um importante ambientalista brasileiro, poucos meses antes da Conferência do Rio22, surgiu “um movimento mundial de cidadãos (...) A humanidade está entrando em assembléia geral. Vai ser uma assembléia linda – e longa”.

22

Por Carlos Aveline, presidente da União Protetora do Ambiente Natural-UPAN; extraído do boletim informativo da UPAN, março de 1992. 96


P OLÍTICA

C APÍTULO 4 AMBIENTAL NO B RASIL :

AVANÇOS E RETROCESSOS

97


DA

CONSTRUÇÃO DO DISCURSO

À CRISE

A política ambiental implementada durante o governo Collor – março de 1990 a outubro de 1992 – ficou marcada por suas ambigüidades e assentada sobre contradições. O novo governo foi instalado em um ano de inflexão da problemática ambiental no Brasil, em função do processo de preparação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD, ou Conferência do Rio, realizada em junho de 1992, no Rio de Janeiro. A influência desse processo, cujo princípio fundamental foi a necessidade de pensar as relações entre desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente, foi marcante no discurso do Estado brasileiro. A discussão ambiental foi incorporada pelo novo governo a partir de uma perspectiva neoliberal1; serviu como um dos pilares na construção de um discurso com forte apelo à questão da modernidade, que Collor afirmava representar. Ademais, o tema meio ambiente serviu muito bem à estratégia de abertura econômica do país ao mercado externo, tanto para a busca de novos investimentos pri1

Em linhas gerais, o ideário neoliberal funda-se no pressuposto do Estado mínimo, privilegia a iniciativa privada, a livre concorrência e as leis do mercado; mercantiliza as relações sociais. Em suma, reduz o social ao econômico. O ideário neoliberal ganha contornos diferenciados de acordo com os diversos contextos sócio-políticos. Assim, nos países desenvolvidos, o neoliberalismo ganhou força enquanto reação à política do Estado do Bem-Estar Social, responsabilizada, em grande parte, pelo déficit fiscal daqueles países. Já nos países em desenvolvimento, cujas políticas sociais não foram capazes de garantir um desenvolvimento econômico e social mínimo, o neoliberalismo está atrelado à política formulada pelos organimos financeiros internacionais, que têm exigido destes países, além da abertura de sua economia, a redução do tamanho do Estado. 99


vados, quanto para a obtenção de financiamentos ditos ambientais. O governo procurou, em um primeiro momento, tranqüilizar os países da Europa e os Estados Unidos acerca dos problemas de degradação ambiental no país, notadamente os desmatamentos na Amazônia; nomeou um ambientalista reconhecido internacionalmente para integrar a equipe de governo; agilizou a política de demarcação de terras indígenas e reforçou o poder de fiscalização de órgãos como o IBAMA. Apesar destas iniciativas, várias ações do governo na área ambiental representaram um risco potencial de retrocesso em relação aos direitos já garantidos. No entanto, a comunidade ambientalista conseguiu garantir aquelas conquistas e manter a participação em importantes espaços de decisão. A realização da Conferência do Rio e, principalmente, o fato de que o país seria o anfitrião do evento, foram decisivos para a construção do discurso e da imagem de um governo preocupado com a preservação do meio ambiente. Na verdade, a decisão de sediar a Conferência do Rio fora tomada ainda no governo anterior, tornando-se, portanto, uma herança e um desafio para o novo governo; algo que não poderia ser desconsiderado, mas antes, tomado como uma prioridade, em razão da qual toda uma estratégia deveria ser elaborada. Por outro lado, não se limitou apenas a este fato a preocupação com a questão ambiental que o novo governo procurou demonstrar. Ainda durante o período eleitoral, os ambientalistas enviaram para todos os candidatos à Presidência da República, um documento conhecido como “Plataforma ambiental mínima para os presidenciáveis”2. Tal documento foi resultado de um esforço dos ambientalistas, no sentido de levantar questões ligadas à problemática ambiental, consideradas fundamentais, e reunir opiniões, pareceres e propostas não apenas das entidades ambientalistas, mas também de 2

Fundação S.O.S. Mata Atlântica (ed.) (1989). Plataforma ambiental mínima para os presidenciáveis. São Paulo, 25p. 100


cientistas, especialistas e técnicos da área ambiental, inclusive especialistas de agências governamentais, que poderiam, de alguma forma, contribuir para o debate. A Comissão de Meio Ambiente e Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados e a Fundação S.O.S Mata Atlântica coordenaram os trabalhos. Segundo os ambientalistas, os presidenciáveis não estavam tratando a questão ambiental com a seriedade necessária; os programas de governo demonstravam falta de conhecimento do assunto e uma falta de compreensão da articulação entre “a degradação ambiental e o modelo econômico predatório em execução no Brasil”. Durante os meses de setembro e outubro de 1989, foram realizados vários encontros regionais – que reuniram cerca de quinhentos representantes de entidades ambientalistas de todo o país – e uma reunião em Brasília, com o objetivo de concluir o documento. Ao final desse processo de intensa discussão, foram relacionadas cento e trinta e três medidas, que os ambientalistas consideravam necessárias para reverter o quadro de degradação ambiental do país. Destas, treze foram selecionadas e reunidas, então, em uma plataforma mínima, elaborada em forma de questionário (os candidatos deveriam responder sim ou não às questões propostas). Também foi elaborada uma estratégia de divulgação do documento nos principais meios de comunicação. O documento foi encaminhado aos presidenciáveis, juntamente com uma carta que solicitava uma resposta quanto à concordância ou não da implantação das medidas já nos primeiros dias de governo. As treze medidas propostas, que deveriam ser aplicadas imediatamente, eram as seguintes: “criar o Ministério do Meio Ambiente; sustar o pagamento do serviço da dívida externa brasileira, investindo os recursos correspondentes na recuperação do ambiente degradado e na assistência às populações afetadas; ampliar a cooperação e ratificar os acordos e tratados internacionais de proteção ao meio ambiente vigentes; cancelar o acordo nuclear Brasil-Alemanha; desativar o projeto Aramar; promover a revisão do Programa Nuclear Brasileiro, colocando-o sob controle civil e sujeitando-o à apro101


vação do Congresso Nacional, após amplo debate com a população brasileira; declarar moratória a novos empreendimentos na Amazônia até que esteja concluído e aprovado pelo Congresso Nacional, o zoneamento ecológico e econômico da região; promover a revisão da matriz energética brasileira, com a reavaliação do programa 2010; implantar amplo programa de conservação do solo e controle da desertificação; assegurar a demarcação das terras indígenas e a retirada de garimpeiros e demais invasores; ampliar os programas de ciências e tecnologias para pesquisa básica dos ecossistemas brasileiros, bem como os estudos de tecnologias adequadas ao desenvolvimento ecologicamente sustentado do país; destinar recursos necessários à ampliação dos programas de controle e prevenção de poluição, prioritariamente nas regiões metropolitanas; destinar recursos para a implantação definitiva do Sistema Nacional de Parques e outras unidades de conservação”3. Nem todos os candidatos responderam aos ambientalistas4. De qualquer modo, as respostas foram divulgadas pela grande imprensa. Collor foi um dos que respondeu, quase sempre concordando com os ambientalistas. Das treze reivindicações apresentadas, Collor respondeu não à criação do Ministério do Meio Ambiente e à proposta de sustar o pagamento da dívida externa; absteve-se em relação ao cancelamento do acordo nuclear Brasil-Alemanha, à desativação do projeto Aramar e à declaração imediata de moratória a novos empreendimentos na Amazônia. Em carta encaminhada às entidades ambientalistas, chegou a dizer que pretendia ouvir a so3

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Além da carta ao candidato e do questionário com as treze reivindicações, a “Plataforma ambiental mínima para os presidenciáveis” apresentava capítulos específicos sobre prioridades institucionais, consolidação da legislação ambiental, prevenção e controle da poluição, proteção dos recursos naturais, proteção dos grandes ecossistemas, políticas integradas de governo, política indigenista, relações internacionais e informação e participação dos cidadãos. De acordo com um boletim especial da S.O.S. Mata Atlântica, responderam ao questionário os candidatos Fernando Gabeira, Fernando Collor de Mello, Luis Inácio Lula da Silva e Mário Covas. As assessorias de Ulysses Guimarães e Brizola alegaram falta de tempo dos candidatos; Paulo Maluf não concordou com a forma das respostas (“sim”, “não” ou “abstenção”). Outros candidatos não se manifestaram. 102


ciedade civil e prometeu “recollorir de verde o que foi feito cinza pelo capitalismo selvagem...”. Assim, os ambientalistas já se apresentavam como interlocutores importantes antes mesmo que o processo eleitoral estivesse terminado, dando provas de sua maturidade e capacidade de articulação política, características que seriam marcantes durante todo o período que haveria de vir. Um dos principais interlocutores do governo foi o Fórum das Organizações Não Governamentais Brasileiras Preparatório para a Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criado em junho de 1990. Desde o início, o Fórum manteve um caráter pluralista, congregando entidades de defesa dos direitos indígenas, grupos feministas, movimentos populares, entidades sindicais: “o Fórum não é exclusivamente ambientalista. Para a superação dos problemas ambientais é necessária a articulação de todos os setores que buscam os mesmos objetivos. Sendo assim, o Fórum é aberto à participação de todas as ONG’s e entidades da sociedade civil que tenham uma prática voltada à recuperação, proteção e melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida e que sejam reconhecidamente independentes em relação ao modelo de desenvolvimento atual e sejam aprovadas pelo Fórum”5. O Fórum mantevese para além da realização da Conferência do Rio, tornando-se um novo sujeito político coletivo, fundamental no processo de discussão da política ambiental brasileira6. Ao assumir a presidência, Collor realizou uma reformulação da estrutura institucional do governo, extinguindo vários ministérios e agências estatais e criando uma nova estrutura ministerial, além de secretarias governamentais7, entre as quais a Secretaria de Meio 5 6

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Documento final do III Encontro Nacional, Brasília, outubro de 1990. A partir de 1992, o Fórum passou a denominar-se Fórum Brasileiro de ONG’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Lei no. 8.028, de 12 de abril de 1990; dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios e Decreto no. 99.244, de 10 de maio de 1990; dispõe sobre a reorganização e o funcionamento dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios. 103


Ambiente da Presidência da República-Semam/PR. O cenário foi estrategicamente montado: desde a criação de uma estrutura institucional, até a escolha dos nomes que iriam responder pela política ambiental. A reforma implementada, ao reduzir o número de ministérios, pretendeu criar uma estrutura mais compacta; todavia, acabou por centralizar, na figura do presidente, uma série de decisões importantes. Assim, à Presidência da República estavam diretamente vinculadas, entre outras, a Secretaria da Administração Federal, dos Assuntos Estratégicos, da Ciência e Tecnologia, além da própria Secretaria de Meio Ambiente, todas definidas como órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente da República8. A estrutura básica da Semam/PR era constituída pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente, pelo Departamento de Planejamento e Coordenação da Política Ambiental, Departamento Técnico-Científico e de Cooperação, Comitê do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Entre as atribuições e competências da Semam/ PR destacavam-se: planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades relativas à Política Nacional do Meio Ambiente; propor ao Conselho Nacional de Meio Ambiente o estabelecimento de normas e padrões gerais relativos à preservação e conservação do meio ambiente; gerir a aplicação do Fundo Nacional do Meio Ambiente e promover a educação ambiental e a formação da consciência coletiva de conservação e de valorização da natureza, com vistas à melhoria da qualidade de vida. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA estava vinculado à Semam/PR. 8

Entre os diversos órgãos e entidades ligados à Presidência da República, destacamos: Secretaria da Administração Federal, Secretaria de Assuntos Estratégicos, Estado Maior das Forças Armadas, Consultoria Geral da República, Secretarias da Cultura, da Ciência e Tecnologia, do Desenvolvimento Regional, dos Desportos, do Meio Ambiente, Comissão Nacional de Energia Nuclear, Conselho Nacional de Desenvolvimento, Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE, Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia-SUDAM, Superintendência da Zona Franca de Manaus-SUFRAMA, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA, além de vários fundos especiais entre os quais o Fundo Nacional de Meio Ambiente. 104


Para ocupar a Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República-Semam/PR, foi escolhido o ambientalista José Lutzenberger. Um dos fundadores da Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural-AGAPAN, uma das primeiras associações ambientalistas a surgir no Brasil, Lutzenberger lançou em 1980, o Manifesto Ecológico Brasileiro. A escolha de um ambientalista histórico foi estratégica: agradou, a um só tempo, setores do ambientalismo nacional e internacional e as agências de financiamentos e investimentos na área de meio ambiente. Alguém como ele credenciaria definitivamente o país a sediar a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD. As organizações não governamentais internacionais receberam com surpresa a indicação e imediatamente manifestaram apoio ao novo Secretário. Uma importante ONG americana convocou a comunidade ambientalista internacional a expressar, vigorosa e rapidamente, apoio a Lutzenberger, embora reconhecendo que sua nomeação decorresse, em parte, de uma estratégia do novo Presidente para melhorar a imagem do país. Os ambientalistas reconheciam que o novo Secretário iria enfrentar grupos e interesses muito poderosos e, caso não contasse com o apoio do Presidente, demitindo-se em poucos meses, deveria, igualmente, ter o apoio da comunidade ambientalista9. Se, por um lado, havia a disposição de integrar à equipe de governo um ambientalista histórico, por outro, a estrutura institucional foi montada de modo a concentrar na Secretaria de Assuntos Estratégicos-SAE o verdadeiro poder de decisão em termos de política ambiental. Com efeito, a SAE, juntamente com o Itamaraty, representou o país durante as reuniões preparatórias da Conferência do Rio, muitas vezes defendendo posições abertamente contrárias àquelas defendidas pelo Secretário Nacional de Meio Ambiente. Foi necessário apenas um breve período frente à Semam para que Lut9

Rich, B. e Schwartzman, S. (1990). Support Jose Lutzenberger as Secretary of Environment in Brazil. The Ecologist, 20 (3): 119. 105


zenberger manifestasse as divergências e contradições em relação aos setores mais conservadores do governo. A mesma lei que reformulou a estrutura institucional governamental também criou o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes para o meio ambiente. Na verdade, o Conselho de Governo apenas substituiu o Conselho Superior de Meio Ambiente, criado no final do governo Sarney com o programa “Nossa Natureza”10. Na prática, este Conselho, e agora o Conselho de Governo, que não contava com representantes da sociedade civil, colocava-se acima do CONAMA, órgão de caráter democrático. O papel do Conselho de Governo e o conseqüente enfraquecimento do CONAMA estiveram na pauta de discussões e reivindicações dos ambientalistas durante todo o governo Collor. No plano plurianual do governo Collor11, a reformulação da estrutura institucional, que definiu o Conselho de Governo como órgão superior do Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA e criou a Secretaria de Meio Ambiente, foi apresentada como uma demonstração da preocupação com a política ambiental, considerada pelo plano como prioridade do governo. Além disso, o plano orientava todos os órgãos da administração pública federal a “incorporar a preocupação ecológica ao planejamento e à ação, definindo prioridades, diretrizes e metas ambientais em suas respectivas áreas”. De acordo com o plano plurianual, a preservação ambiental seria o “resultado do esforço conjunto das forças produtivas e das organizações científicas, políticas e culturais”, nesse sentido, o governo deveria promover “a integração das ações federais com as das áreas estadual e municipal, bem como com instituições não governamentais, reconhecendo o legítimo papel de fiscalização de entidades e 10 11

Cf. nota 12 do capítulo 3. Lei no. 8.173, de 30 de janeiro de 1991, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o qüinqüênio 1991/1995 e dá outras providências. Publicada no Diário Oficial da União em 31 de janeiro de 1991. 106


grupos ambientalistas organizados”. A política ambiental brasileira, ainda segundo o plano, deve “contemplar uma transformação cultural ampla, para que a Sociedade incorpore a nova visão de crescimento condicionada pela preservação do meio ambiente”. Os objetivos e as diretrizes definidos no plano plurianual para a política de meio ambiente não apenas foram desconsiderados, como estiveram em permanente contradição com as ações efetivas do governo Collor nessa área, como veremos adiante. O projeto que talvez tenha consumido mais esforços do governo foi o Plano para Preservação das Florestas Brasileiras. A proposta para a elaboração de um plano desse tipo surgiu em um encontro do grupo dos sete países mais industrializados, G-7, realizado em 1990, em Houston, nos Estados Unidos. Naquela ocasião o G-7 elaborou uma declaração sobre meio ambiente e solicitou ao Brasil a apresentação de um plano de proteção ambiental. A necessidade de financiar e desenvolver projetos visando o meio ambiente global já vinha se colocando na pauta de discussões do G-7 há algum tempo12. Na verdade, os crescentes problemas relacionados com as mudanças climáticas (efeito estufa), colocaram as florestas brasileiras, particularmente a floresta amazônica, no centro das preocupações internacionais, o que explica a proposta do G-7 ao Brasil. Assim, em dezembro de 1990, o governo brasileiro apresentava uma primeira versão do plano13, elaborado por uma comissão interministerial, composta por representantes da Semam/PR, IBAMA, Ministérios da Economia, Relações Exteriores e Infra-Estrutura, Secretarias de Desenvolvimento Regional, Ciência e Tecnologia e Assuntos Estratégicos, em conjunto com o Banco Mundial e uma comissão da Comunidade Européia. Em abril do ano seguinte, estava pronto o Programa Piloto para a Conservação das Florestas Tropicais do Brasil, apresentado ao G-7 em julho de 1991, em Londres. O 12 13

The first green summit. The Economist, July 15 1989, 11-12 p. Gazeta Mercantil, 07 de dezembro de 1990, “Brasil apresenta ao Bird plano de preservação da floresta Amazônica”. 107


Programa Piloto, voltado mais especificamente para a Amazônia, definia quatro prioridades: melhoria da capacidade das instituições ambientais do governo; projetos de conservação de florestas, parques nacionais e demarcação de terras indígenas; fortalecimento da pesquisa científica do Instituto de Pesquisa da Amazônia-INPA e do Museu Goeldi, no Estado do Pará; apoio a projetos comunitários para a proteção das florestas. O programa foi considerado inovador, pois deveria incentivar a participação da sociedade, através das organizações não governamentais (World Bank, 1991). Ainda que a proposta tenha sido uma iniciativa do próprio G-7, houve resistência de alguns países em conceder os recursos, pois viam com certa apreensão a tarefa colocada ao Brasil de administrar um projeto de grandes dimensões; existia, ainda, a preocupação com a burocracia brasileira e a falta de agilidade do governo. Por outro lado, o governo praticamente excluiu a participação do movimento ambientalista do gerenciamento dos recursos, o que gerou críticas e até a contestação da legitimidade do Programa Piloto14. Os setores ambientalistas manifestaram-se imediatamente, alegando que o plano fora concebido sem uma consulta a representantes da sociedade civil, especialmente o movimento ambientalista, além de conter propostas que não garantiam a preservação ambiental na região amazônica. Uma entidade ambientalista do Pará – Sociedade de Preservação aos Recursos Naturais e Culturais da Amazônia-Sopren – chegou a enviar carta ao presidente Collor, afirmando que o Programa Piloto constituía uma “ameaça de internacionalização da Amazônia em troca da dívida externa brasileira” e, ainda, uma tentativa de “vender a Amazônia para as superpotências”15. As duas únicas reuniões realizadas entre governo e ONG’s foram convocadas de forma desorganizada e sem critérios claros, o 14

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Fagá, F. S. Projeto enviado ao G-7 fortalece e amplia programas comunitários. Gazeta Mercantil, 11 de julho de 1991, p. 15. O Liberal, 21 de março de 1991, “Sopren manda telex para Presidente”; “Programa ecológico do governo ameaça a Amazônia, diz Vianna”. 108


que resultou em uma participação inexpressiva de cerca de doze entidades16. As críticas referiam-se, ademais, à provável incapacidade operacional de um órgão como o IBAMA para gerenciar uma verba estimada em US$ 1,5 bilhão. As ONG’s internacionais manifestaram apoio aos ambientalistas brasileiros; várias entidades ligadas à questão indígena fizeram críticas ao governo, chegando a divulgar uma “Declaração Indígena contra o Plano-Piloto”, assinada por diversos grupos17. A pressão dos ambientalistas brasileiros e das ONG’s internacionais fez com que as negociações com o Banco Mundial chegassem a ser suspensas diante das resistências do governo brasileiro em aceitar a participação das ONG’s18. Assim, a versão do Programa apresentada em Londres, em julho de 1991, foi recusada pelos organismos internacionais. Apenas em dezembro, cinco meses mais tarde, parte dos recursos previstos foi liberada, de modo a viabilizar uma fase preliminar do projeto. A liberação dos recursos foi considerada uma vitória no meio governamental brasileiro; um verdadeiro “endosso que o Grupo dos Sete países mais ricos fez da política do presidente Collor”19. Para a fase preliminar do Programa Piloto, prevista para ter duração de três anos, o G-7 liberou recursos no valor de US$ 250 milhões (o programa todo deveria envolver US$ 1,5 bilhão); o financiamento apresentava condições bastante satisfatórias de pagamento, juros de 4,5% ao ano, prazo de vinte anos para o pagamento, com carência de cinco anos. A Alemanha foi o principal agente financiador. Os repasses seriam efetuados de três formas: (a) doações compondo um fundo central20 (Rain Forest Trust Fund), criado 16

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Capobianco, J. P. O Programa Piloto para a conservação da Amazônia. Gazeta Mercantil, 16 de julho de 1991. Dantas, F. Entidades ambientalistas dizem que plano foi feito sem participação da sociedade. Gazeta Mercantil, 02 de julho de 1991. O Estado de São Paulo, 09 de maio de 1992, “Suspensas as negociações com o BIRD sobre a Amazônia”, p.13. Souza, C. US$ 33 milhões para as florestas. Gazeta Mercantil, 10 de dezembro de 1991, p. 17. As contribuições da CEE, Alemanha e Inglaterra totalizavam recursos de US$ 37,5 milhões até dezembro de 1991. A partir de 1992 e 1993, Japão, Países Baixos, Itália, Canadá e EUA 109


oficialmente pelo Banco Mundial em março de 1992; (b) alocação de recursos de doações, co-financiamento bilateral e cooperação técnica através de mecanismos bilaterais já operados pelo Brasil com os países participantes do programa; (c) contrapartida brasileira de dez por cento do total alocado pelos países participantes. Oficialmente, o Programa Piloto para Conservação das Florestas Tropicais do Brasil foi criado por decreto presidencial, em junho de 199221 . O mesmo decreto criou uma comissão de coordenação do programa, formada por representantes do governo e por duas entidades não governamentais, além de representantes da sociedade civil, escolhidos pelas próprias entidades, com mandato de três anos; criou, ainda, secretarias técnicas, responsáveis pela implementação de cada projeto do programa, que também contavam com representantes de ONG’s. Essa coordenação tinha a atribuição de aprovar os projetos em conformidade com as concepções básicas do programa definidas em reunião realizada em Genebra, em 1991. Constavam do Programa Piloto três subprogramas ditos estruturais e um subprograma chamado demonstrativo. O primeiro subprograma estrutural estava voltado aos recursos naturais, envolvendo cinco projetos específicos (zoneamento ecológico-econômico, monitoramento e vigilância, fiscalização e controle, fortalecimento institucional de agências estaduais de meio ambiente e educação ambiental); o segundo subprograma estrutural destinava-se às unidades de conservação e manejo dos recursos naturais, envolvendo outros cinco projetos (implantação e operação de parques e reservas, florestas nacionais e reservas extrativistas, reservas indígenas, manejo de recursos naturais e reabilitação de áreas degradadas); finalmente, o terceiro subprograma estrutural referia-se à ciência e tecnologia e compreendia os projetos de pesquisa sobre desenvolvimento sustentável e criação de centros de excelência. O subprograma demonstrativo preten-

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elevaram o valor do Fundo para US$ 58,1 milhões e, em fevereiro de 1994, o valor total dos recursos do programa chegava a US$ 311,1 milhões. Decreto no. 563, publicado no Diário Oficial da União em 08 de junho de 1992. 110


dia contemplar a participação da sociedade civil (comunidades locais, seringueiros, ONG’s, comunidades indígenas, entre outros)22. Os programas e projetos ambientais brasileiros passaram a contar também com financiamentos do Global Environmental Facility-GEF (Fundo para o Meio Ambiente Mundial). O GEF, criado em novembro de 1990, recebe contribuições de vários países para projetos específicos, voltados ao problema do aquecimento global, à destruição da camada de ozônio, à proteção da biodiversidade e águas internacionais. A gestão dos recursos do GEF é de responsabilidade do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD, Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA e Banco Mundial. No início o Brasil participava do GEF com três projetos: investimentos na área de biodiversidade, com objetivo de apoiar o Programa Nacional de Meio Ambiente-PNMA acerca do fortalecimento do sistema de unidades de conservação23; assistência técnica para um projeto de conservação e desenvolvimento sustentável na Amazônia e uma pesquisa para utilização de gás de biomassa, ambos coordenados pelo PNUD. O movimento ambientalista sempre manifestou sua desconfiança em relação à gestão dos recursos financeiros internacionais pelo governo brasileiro. Diante do anúncio de doação de recursos por parte do governo alemão (cerca de US$ 150 milhões), a reação dos ambientalistas foi imediata: entregaram uma carta, assinada por mais de trinta entidades, diretamente ao chanceler da Alemanha, Helmut Kohl, durante sua visita à Amazônia24. Nesta carta, os ambientalistas afirmavam que não havia qualquer processo formal de 22

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Dentro do subprograma demonstrativo foram criados o Grupo de Trabalho AmazônicoGTA e a Comissão da Mata Atlântica-CMA, formados por representantes de organizações não governamentais. Com a criação do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, em 1994, esses recursos deveriam ser aplicados na elaboração do Programa Nacional de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica-PROBIO, diminuindo a ênfase nos projetos de proteção das unidades de conservação. O Estado de São Paulo, 26 de outubro de 1991, “Ambientalistas vão a Kohl levar documento”; p 9. Jornal Zero Hora, 27 de outubro de 1991, “Ambientalistas querem 111


consulta às ONG’s brasileiras sobre o destino dos recursos, em suas palavras: “nada nos assegura que a Amazônia e a Mata Atlântica serão, efetivamente, beneficiadas com os recursos colocados à disposição do governo brasileiro”. Os ambientalistas justificavam suas preocupações alegando que o Fundo Nacional de Meio Ambiente tivera seus recursos reduzidos; que as unidades de conservação e as reservas extrativistas não recebiam apoio nem a devida regularização fundiária; que as comunidades indígenas viviam uma situação crítica, desassistidas pelo poder público; que havia corrupção e desvio de recursos públicos em todos os níveis do governo e, finalmente, que o Programa Nacional de Meio Ambiente, financiado pelo Banco Mundial, não estava sendo bem gerenciado, levando o país a pagar juros sobre os recursos liberados e não utilizados. Diante de tais preocupações, de uma política ambiental não democrática e insatisfatoriamente administrada, os ambientalistas propunham, na carta, que o governo alemão repassasse diretamente às organizações não governamentais os recursos destinados ao Brasil, através de um Fundo Social Verde, que seria então criado e gerenciado pela sociedade civil, “capacitado a fazer chegar ao conjunto da sociedade os benefícios inerentes a projetos que tragam, efetivamente, o qualificativo de sustentáveis, do ponto de vista social e ambiental”. No que se refere à legislação ambiental, o governo Collor tentou criar um fato de grande impacto às vésperas da Conferência do Rio, apresentando um anteprojeto de consolidação das leis ambientais brasileiras. Elaborado pela Semam e publicado no Diário Oficial da União em fevereiro de 1992, o anteprojeto recebeu duras críticas da sociedade civil e conseguiu o repúdio do próprio Secretário de Meio Ambiente, José Lutzenberger. Ainda que se tratasse de um projeto de consolidação e, portanto, com função apenas de reunir leis administrar recursos alemães”. Folha de São Paulo, 28 de outubro de 1991, “Ecologistas querem repasse direto de verbas”, p 1-8. 112


esparsas em um único diploma legal, o texto proposto incorporou resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA, regras previstas apenas em portarias expedidas por órgãos do poder executivo, além de introduzir algumas inovações como o seguro ambiental obrigatório, o que levou alguns juristas a afirmarem que se tratava de um verdadeiro Código de Meio Ambiente. A justificativa governamental para a proposição do projeto era a dificuldade que uma legislação ambiental esparsa representava para os cidadãos. O governo havia dado o prazo de um mês para o encaminhamento de propostas que poderiam compor o texto final a ser enviado por Collor ao Congresso Nacional em regime de urgência. Algumas semanas após a publicação do anteprojeto no Diário Oficial, foi realizada em São Paulo uma audiência pública, promovida pela Coordenadoria das Curadorias de Meio Ambiente do Mistério Público do Estado de São Paulo. Vários problemas foram, então, levantados: o Ministério Público, que nos últimos anos desempenhara um papel relevante nas disputas ambientais, havia recebido uma única referência entre os quatrocentos e sete artigos do anteprojeto; por outro lado, o IBAMA havia sido citado em mais de cem artigos, recebendo inúmeras incumbências que desconsideravam o princípio constitucional de que todos os níveis de governo são responsáveis pela tutela do meio ambiente. Ademais, o anteprojeto violava inúmeros artigos da Constituição Federal25; centralizava poderes no âmbito do governo federal e implicava uma ampla revogação da legislação existente, ameaçando várias conquistas e avanços na área ambiental. A audiência pública resultou em uma moção de repúdio ao anteprojeto, encaminhada à Semam, que definia como inaceitável a proposta de lei não apenas pelo prazo exígüo para a apresentação de críticas e sugestões, mas também porque o país ficaria “inteiramente desamparado”, já que seriam revogados inúmeros de25

Ao fazer uma intervenção durante a audiência pública, Helita Barreira Custódio observou que o anteprojeto violava os seguintes artigos da Constituição Federal: art. 18, art. 23, art. 24, art. 174, art. 215, art. 216, art. 225. 113


cretos e leis editados nas três últimas décadas. A moção exigia que fossem incorporados à nova lei os principais avanços da Conferência do Rio e que fosse formada uma comissão nacional para reelaboração do anteprojeto26. Vários parlamentares e entidades ambientalistas assinaram a moção de repúdio; foram apresentadas mais de mil emendas ao anteprojeto, envolvendo temas polêmicos e exigindo a prorrogação do prazo para a participação da sociedade nas discussões. Em abril de 1992, quase dois meses depois da publicação em Diário Oficial, o governo desistiu de enviar o anteprojeto ao Congresso, sob o argumento de que já não havia tempo suficiente para concluir os trabalhos27. No lugar da nova lei, o governo resolveu publicar uma coletânea de toda a legislação ambiental brasileira. A política indigenista foi um dos pontos centrais na estratégia de “marketing ecológico” do governo Collor. Inicialmente, as ações governamentais foram marcadas por um continuísmo em relação aos governos anteriores. Apenas a partir do segundo ano começou a ser esboçada uma política voltada para essa área. Algumas ações livraram o governo da inércia inicial, como a nova sistemática para demarcação das terras indígenas, adotada a partir de fevereiro de 1991, a nomeação de um sertanista para a presidência da FUNAI e a demarcação do território Yanomami. Este último ponto praticamente polarizou o debate durante os primeiros dois anos de governo: de um lado, os grupos e associações brasileiras e internacionais de apoio aos índios, de outro, os militares, que viam na questão indígena um pretexto para que grupos com vínculos internacionais tivessem força para impor ao Estado brasileiro uma soberania restrita. As primeiras ações do governo tentaram criar a impressão de que estava sendo estabelecido um fluxo efetivo de regularização das terras indígenas. Em julho de 1990, foi criado um grupo de trabalho interministerial com atribuição de estudar e propor medidas que ga-

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Marques, R. Repúdio à proposta de Lei Ambiental. Jornal da Tarde, 12 de março de 1992. Pires, E. Adiado projeto de lei ambiental. O Estado de São Paulo, 15 de abril de 1992, p.12. 114


rantissem a “preservação e defesa dos direitos e interesses das populações indígenas em todos os seus aspectos”28. Várias organizações não governamentais com notável atuação na luta pelos direitos indígenas contestaram as conclusões do relatório final elaborado por aquele grupo de trabalho29. As principais críticas referiam-se à forma restrita e sumária de convocação e participação da sociedade civil nas discussões e à proposta da nova sistemática de demarcação das áreas indígenas, que previa um momento, durante a tramitação do processo, para a manifestação de interesses contrários à demarcação. Essa nova sistemática administrativa de identificação e demarcação de terras foi instituída em fevereiro do ano seguinte, em conjunto com a assinatura de cinco decretos que transferiram as principais atribuições da FUNAI para diversos ministérios e secretarias do governo. A FUNAI ficou limitada a instituir, analisar e emitir parecer técnico conclusivo sobre os processos de demarcação, cabendo ao Ministro da Justiça a decisão política de emitir uma portaria, de modo a reconhecer os limites da área indígena para posterior demarcação física. Até então, a demarcação das terras indígenas era definida nas órbitas dos órgãos de segurança militar, resultando, em quase todos os casos, na redução das áreas. A nova sistemática previu a anuência dos povos indígenas sobre os limites propostos, mas manteve a possibilidade de manifestação dos interesses contrários. Ademais, o novo modelo concentrou poderes excessivos nas mãos do Ministro da Justiça, restando à FUNAI apenas o estudo dos aspectos jurídicos e fundiários sem qualquer poder de decisão. Por outro lado, o número de áreas indígenas demarcadas foi bastante significativo em comparação aos governos anteriores. Entre 28 29

Decreto n. 99.405, de julho de 1990. A nota contestando o relatório do grupo de trabalho interministerial, divulgada em novembro de 1990, foi assinada por dez organizações não-governamentais: União das Nações Indígenas-UNI, Centro Ecumênico de Documentação e Informação-CEDI, Centro de Trabalho Indigenista-CTI, Núcleo de Direitos Indígenas-NDI, Comissão Pró-Índio de São Paulo-CPI-SP, Centro Mari de Educação Indígena-USP, Projeto Kaiowá/Ñandeva-PKN, Comissão pela Criação do Parque Yanomami-CCPY, Instituto de Antropologia e Meio Ambiente-IAMÁ e Fundação Mata Virgem. 115


1987 e 1990, foram demarcadas apenas oito áreas indígenas, localizadas fora da faixa de fronteira, sendo a maioria de pequena extensão territorial. Tais demarcações foram resultado da pressão dos próprios índios, de organizações de apoio e dos bancos multilaterais, que financiavam projetos como o Polonoroeste e o Projeto Grande Carajás. Esses números, pouco expressivos, devem-se, em grande parte, à interferência direta do Conselho de Segurança Nacional, a partir de 1987, no processo de decisão política de demarcação, numa tentativa de isolar os grupos de pressão. No mesmo período foram homologadas30 cinqüenta e oito áreas, das quais trinta e três foram resultado da fragmentação do território Yanomami e das terras dos povos do alto rio Negro; daquele total, trinta e cinco foram homologadas com base em processos de demarcação iniciados no governo Sarney (Villas Boas, 1991). Durante o governo Collor, foram demarcadas cinqüenta e duas áreas; cento e dezoito foram homologadas, das quais seis tiveram como base processos de delimitação iniciados nesse mesmo governo31. Entre essas áreas está incluído o território Yanomami, com mais de nove milhões de hectares. Evidentemente, apenas os dados quantitativos não podem fundamentar uma avaliação e análise da política indigenista implementada nesse período, mas revelam um certo empenho do governo em agilizar o processo de tomada de decisão em relação às áreas indíge30

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O processo de reconhecimento oficial das terras indígenas envolve várias fases: identificação, delimitação, homologação e regularização. Depois de identificadas, as áreas são delimitadas, ou seja, são reconhecidas como de ocupação dos índios, através de decreto presidencial ou portaria interministerial. Um decreto presidencial homologa a demarcação física das áreas, realizada pela FUNAI. Finalmente, são consideradas regularizadas as áreas que já tenham tido sua demarcação homologada e estejam registradas no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca e no Serviço de Patrimônio da União, cf. CEDI, 1991. As cinqüenta e duas áreas delimitadas totalizam 15.977.700 hectares; as áreas homologadas correspondem a 26.405.700 hectares. As áreas delimitadas, demarcadas e homologadas com processos iniciados no governo Collor correspondem a 9.816.563 hectares. Os dados parciais referentes ao governo Itamar Franco estão distantes de atingir esses números: até fevereiro de 1994, haviam sido delimitadas trinta e quatro áreas e homologadas dezesseis, 7.241.711 hectares e 5.411.760 hectares, respectivamente. Estas informações foram fornecidas pelo banco de dados do Centro de Documentação e Informação-CEDI, em fevereiro de 1994. 116


nas, inclusive áreas bastante polêmicas, como o território Yanomami. Neste caso particular, Collor revogou um decreto assinado no governo anterior, que havia subdividido o território Yanomami em dezenove áreas descontínuas, entrecortadas por “florestas nacionais”, uma figura jurídica que permite a exploração dos recursos naturais. Na época, a decisão de criar “ilhas” Yanomami, gerou protestos por parte de grupos brasileiros e internacionais ligados à questão indígena. Os antropólogos alertavam que essa decisão colocaria em risco a sobrevivência daqueles povos, já que as áreas descontínuas não poderiam assegurar o funcionamento do seu sistema produtivo, baseado na caça-coleta e agricultura itinerante. A redução de 30% do território tornaria a densidade demográfica das “ilhas” quatro vezes mais elevada que a densidade média da totalidade do território tradicional Yanomami. A decisão do governo federal de fragmentar aquela área indígena agradou sobretudo aos militares, que viam o território Yanomami como um enclave por demais perigoso em se tratando de uma área de fronteira. Segundo o ponto de vista militar, as organizações não governamentais brasileiras e internacionais ligadas à questão indígena estariam trabalhando para a internacionalização da Amazônia. Por tudo isso, a decisão de revogar o decreto que homologou as dezenove “ilhas” Yanomami causou furor entre os militares e uma surpresa agradável entre os indigenistas. Do mesmo modo, a nomeação de um sertanista para a presidência da FUNAI, Sidney Possuelo, não foi bem recebida pelos setores militares mais radicais do Exército. Desde o final dos anos oitenta, a FUNAI vinha confirmando sua vinculação aos desígnos do Conselho de Segurança Nacional; as pressões sobre o órgão foram responsáveis pela passagem de quatro presidentes em um curto espaço de tempo. Ainda no início do governo Collor, eram os militares que comandavam a FUNAI. A nomeação de um sertanista em julho de 1991, agradou indigenistas, antropólogos e demais aliados da causa indígena no país e no exterior. A posição pró-índio, associada à propaganda positiva veiculada internaci117


onalmente, indicava que a gestão de Sidney Possuelo terminaria imediatamemte após a Conferência do Rio. Sua nomeação teria o mesmo objetivo que a escolha de José Lutzenberger: construir uma imagem satisfatória do Brasil diante da sociedade internacional, inclusive para garantir recursos futuros que supostamente seriam investidos na área ambiental. As pressões dos setores militares conseguiram adiar por vários meses a promulgação do decreto que homologaria a nova demarcação do território Yanomami. Além dos militares, governadores da região, setores madeireiros, da mineração e garimpo exerciam pressão contra a demarcação. Os militares apresentaram, inclusive, uma proposta de criação de uma “zona de segurança”, com setenta quilômetros de extensão, entre a área Yanomami e a Venezuela. Essa área, sob controle militar, significaria uma redução de cerca de dois milhões de hectares do território indígena. Apenas em novembro de 1991, foi assinada a portaria reconhecendo a demarcação das áreas Yanomami; apesar da oposição dos setores militares, o discurso oficial insistia em um “sólido consenso no âmbito do poder Executivo”, fundamentando a decisão tomada. Transformada em grande evento, a demarcação teve uma significativa repercussão internacional, atingindo os objetivos do governo e servindo muito bem ao discurso ambientalista sustentado por Collor, durante a Conferência do Rio. Por outro lado, a política de demarcação de terras indígenas esteve praticamente desvinculada de uma política indigenista mais ampla e consistente. Os grupos de apoio aos povos indígenas denunciavam, às vésperas da Conferência, a total paralisia da FUNAI e o colapso das rotinas assistencialistas de responsabilidade de vários ministérios e secretarias: além da insuficiência de recursos, havia uma total falta de entrosamento entre a FUNAI e esses órgãos. O governo não criou uma infra-estrutura permanente, inclusive na área sanitária, nem destinou uma verba especificada no orçamento da União para a implantação efetiva de uma política voltada à questão indígena. 118


Ao mesmo tempo em que há um registro de avanços importantes no campo das demarcações das áreas indígenas, o governo retoma as discussões do projeto de prolongamento da rodovia BR-364 até o oceano Pacífico, atravessando o Peru. A BR-364, ligando Cuiabá – Porto Velho – Rio Branco, foi a primeira grande rodovia pavimentada da Amazônia, sendo um dos pontos centrais do programa de desenvolvimento regional brasileiro, implementado pelo regime militar. A construção da rodovia Cuiabá – Porto Velho foi iniciada durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-60), mas já havia sido prevista nos anos quarenta. Os impactos sócio-ambientais gerados pela rodovia foram muito significativos, notadamente a interferência com os povos indígenas. O financiamento do Banco Mundial havia sido duramente criticado por Lutzenberger32 e, juntamente com um projeto hidroelétrico na Índia e um projeto de colonização na Indonésia, representou a base para a crítica ambientalista às políticas do Banco Mundial, o que acabou resultando, mais tarde, em mudanças nas políticas e procedimentos do Banco. A rodovia cortou inúmeras áreas, incentivando invasões e facilitando a instalação de madeireiras, garimpos e atividades agropecuárias. Tais invasões acentuaram os conflitos entre índios e grandes grupos econômicos e mesmo entre índios e colonos desfavorecidos. O projeto da rodovia não considerou medidas ambientais de garantia às terras e à própria sobrevivência dos índios, às reservas florestais e ao extrativismo amazônico (Leonel, 1992). O prolongamento da rodovia BR-364 poderia agravar ainda mais essa situação, o que causou uma reação contrária imediata do movimento ambientalista33. Ainda no plano interno, o governo Collor restabeleceu a política de incentivos fiscais para a Amazônia – suspensos desde 1989, com o 32

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Lutzenberger, J. (1985). The World Bank’s Polonoroeste Project – a social and environmental catastrophe. The Ecologist, 15 (1/2): 69-72. Mais tarde, José Goldemberg, ocupando interinamente a Secretaria de Meio Ambiente em substituição a José Lutzenberger, declarava-se favorável ao prolongamento da BR-364 em nome do desenvolvimento da região. Cf. entrevista ao Jornal do Brasil, em 13 de abril de 1992, Caderno Ecologia, p. 3. É bastante interessante e oportuno citar o comentário de L. E. Sánchez às declarações de Goldemberg, publicado no mesmo jornal alguns dias depois. Segundo Sánchez, ao afirmar ser favorável ao prolongamento da BR-364, o Secretário 119


programa “Nossa Natureza” – assumindo uma posição abertamente contrária àquela defendida pelo movimento ambientalista. Assim, a partir do exercício financeiro de 1991, as pessoas jurídicas poderiam optar pela aplicação de parcelas do Imposto sobre a Renda devido, no Fundo de Investimentos da Amazônia-FINAM e, ainda, no Fundo de Investimentos do Nordeste-FINOR e no Fundo de Recuperação Econômica do Espírito Santo34. A nova legislação atribuiu competência aos conselhos deliberativos das superintendências de desenvolvimento regional para aprovar os projetos “merecedores das aplicações de recursos”, desde que estivessem de acordo com os planos regionais de desenvolvimento. Ora, sabe-se que a política de incentivos fiscais implementada durante o regime militar foi responsável, em grande parte, por sérios danos ao meio ambiente, pelo aumento dos conflitos fundiários e por colocar em risco a sobrevivência de vários povos indígenas. Ianni (1986) já ressaltara que a política governamental de incentivos fiscais para a Amazônia modificou profundamente a estrutura econômica da região. O autor aponta resumidamente as mudanças mais notáveis produzidas pela implementação dos incentivos fiscais e pelas políticas de desenvolvimento associadas: “Em primeiro lugar, dinamizaram-se e diversificaram-se as atividades produtivas. Em segundo lugar, desenvolveu-se bastante o sistema creditício, público e privado. Em terceiro, dinamizou-se e ampliou-se a administração pública federal na região. Em quarto, desenvolveu-se e agravou-se a luta pela terra, luta essa que envolve, entre outros elementos: o poder público (federal, estadual, territorial e municipal); grandes e médias empresas agropecuárias e de mineração; posseiros, ou antigos siti-

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Goldemberg estaria exprimindo “posturas apriorísticas”, desconsiderando o dispositivo constitucional, como de resto toda a legislação federal, que determina a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra com potencial de degradação ambiental. Em última instância, a declaração do Secretário poderia levar a sociedade a pensar que o referido estudo não teria outro objetivo que o de justificar uma decisão já tomada, compromentendo a credibilidade desse importante instrumento da política ambiental brasileira. Cf. Jornal do Brasil, 20 de abril de 1992, caderno Ecologia, p. 2. Os incentivos fiscais foram restabelecidos pela Lei no. 8.167, de 16 de janeiro de 1991, regulamentada pelo Decreto no. 101, de 17 de abril de 1991. 120


antes e grupos indígenas. Em quinto, recolocou-se a secular problemática indígena, seja quanto à defesa da sua cultura e terra, seja no que se refere à proletarização da sua mão-de-obra. Em sexto, criaram-se núcleos coloniais, com a finalidade de constituir reservas de mão-de-obra para empreendimentos públicos e privados. Em sétimo lugar, reformulou-se amplamente a significação geopolítica da região amazônica, tanto no que diz respeito aos problemas da ‘defesa nacional’, como no que se refere aos problemas da ‘segurança interna’”. Já Almeida (1989), citando um estudo realizado pelo IPEA em 1985, revela que dos 674 projetos aprovados pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia-SUDAM até setembro de 1985, concentrados basicamente em Mato Grosso e Pará, 53 foram cancelados, 527 encontravam-se em fase de implantação e apenas 94 estavam implantados; destes, apenas uma pequena parcela estava em funcionamento. As razões que explicariam tal situação seriam o desrespeito às recomendações técnicas e as práticas de desmatamento, levando à degradação dos solos, além da má utilização dos recursos públicos. Esse quadro dá a dimensão das implicações resultantes do processo que se operou na Amazônia e que, agora, poderia tomar novo impulso com o restabelecimento da política de incentivos fiscais. Mahar (1989) acrescenta, ainda, que a maioria dos projetos aprovados pela SUDAM referia-se à pecuária, que se tornou uma das principais causas de desmatamento, notadamente no sul do Pará e norte do Mato Grosso. Esses projetos absorveram cerca de 44% dos fundos de crédito; apesar do grande subsídio concedido, apenas 92 projetos conseguiram certificado de conclusão fornecido pela SUDAM. Em seu estudo, Mahar conclui que a disponibilidade de subsídios facilitou a aquisição e desmatamento de grandes extensões de terra na Amazônia, particularmente durante a última metade dos anos setenta e deformou ainda mais a distribuição de riqueza na região, pois o título de propriedade da terra era considerado prérequisito para a obtenção de créditos, o que reduziu as chances dos 121


sem-terra obterem os títulos de propriedade. Entre as suas recomendações para uma política adequada para a Amazônia está incluída a eliminação dos incentivos fiscais, sobretudo para projetos pecuários; todavia, Mahar já apontara as dificuldades que envolveriam uma ação desse tipo num futuro próximo, devido aos interesses regionais e mesmo locais que consideram os incentivos uma importante fonte de investimento de capital na região. Nesse sentido, a volta dos incentivos fiscais foi considerada um retrocesso em termos de política ambiental; tanto que em junho do mesmo ano, pressionado pelo movimento ambientalista, Collor assinou um decreto35 revendo a concessão de incentivos frente às questões ambientais e estabelecendo novas condições operacionais dos fundos de investimentos. A nova regra vetou os incentivos para aqueles empreendimentos que envolvessem desmatamento de áreas de floresta primária e destruição de ecossistemas primários e estabeleceu que os projetos incentivados seriam orientados pelo Zoneamento Ecológico-Econômico36, devendo respeitar os dispositivos de preservação ambiental e considerar a existência ou não de conflitos sociais. É interessante notar que houve uma certa tendência à descentralização, já que vários órgãos do governo deveriam ser ouvidos previamente: a Secretaria de Assuntos Estratégicos, a Secretaria de Meio Ambiente, IBAMA, INCRA e FUNAI. Por fim, e mais significativo, os empreendimentos ficaram sujeitos à suspensão de seu funcionamento e cancelamento dos recursos financeiros correspondentes em casos de “comprovada transgressão da legislação de proteção ambiental em vigor”. Para tanto, foi atribuída aos órgãos ambientais dos estados e, em caráter supletivo, ao IBAMA a responsabilidade de realizar vistorias técnicas periódicas para avaliação dos impactos ambientais dos empreendimentos incentivados.

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Decreto no. 153, de 25 de junho de 1991. O Zoneamento Ecológico-Econômico foi iniciado durante o governo Collor; todavia, ainda não foi concluído. 122


É interessante sublinhar que a mais importante agência de financiamento de projetos do governo, o Banco de Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES, já estava impedida de financiar projetos que não estivessem de acordo com a legislação ambiental, desde a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente37. Na verdade, o BNDES já havia introduzido a variável ambiental no processo de avaliação e seleção de projetos há algum tempo (Fonseca, 1993). Em 1976, essa agência já mantinha um convênio com a Secretaria Especial de Meio Ambiente-SEMA, vinculando os financiamentos à proposição de diretrizes de controle ambiental por parte das empresas beneficiadas. Em 1986, o BNDES criou um programa específico para o meio ambiente e, posteriormente, criou o Departamento de Meio AmbienteDEMAM, ligado ao Gabinete da Presidência, com o objetivo de aprofundar a adoção da avaliação de impacto ambiental dos projetos de desenvolvimento. Em seu Plano Estratégico 1991-1994, o BNDES estabeleceu como linhas de ação, um Programa de Conservação do Meio Ambiente, destinado a projetos de empresas voltados à preservação e conservação ambiental, além de um programa específico para tratamento de resíduos sólidos urbanos. O Plano previa, ainda, a análise e acompanhamento de projetos financiados, exigindo o cumprimento da legislação ambiental e realizando uma classificação em categorias diferenciadas de acordo com a natureza e magnitude dos impactos ambientais gerados. É interessante notar que entre os itens financiáveis pelo BNDES estão a própria elaboração do Estudo de Impacto Ambiental-EIA e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental-RIMA, a análise de riscos e auditorias ambientais. Segundo o próprio BNDES, entre 1986 e abril de 1994, os desembolsos de financiamentos para a área ambiental somaram US$ 1 bilhão, sendo que US$ 878 milhões foram feitos a partir de 199038. 37

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Lei no. 6.938, de 31/08/81 e Decreto no. 99.274, de 06/07/90, que condicionam o apoio e concessão de créditos de instituições financeiras oficiais ao cumprimento da legislação ambiental. Gazeta Mercantil, 06 de junho de 1994, “US$ 1 bilhão em projetos de preservação”, p.1, encarte sobre meio ambiente. 123


De um modo geral, a política traçada para a Amazônia gerou diversas polêmicas e conflitos no interior do governo, envolvendo o próprio Secretario Nacional do Meio Ambiente, José Lutzenberger. Na verdade, desde que assumiu a Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República, Lutzenberger ficou praticamente isolado dentro do governo; não obstante esse isolamento, exerceu uma pressão pessoal sobre Collor em relação a vários assuntos polêmicos, como no caso da demarcação da área indígena Yanomami, o que lhe valeu sérios atritos com os setores militares. Para esses setores, o Secretário Nacional do Meio Ambiente representava um agente do imperialismo, favorável à internacionalização da Amazônia, uma vez que se posicionava contrário a projetos como o Calha Norte, ao prolongamento da BR-364, além de defender enfaticamente a necessidade de uma política efetiva para a demarcação das terras indígenas. Na perspectiva dos militares, aos quais se associaram governadores e políticos amazônicos, a posição do Secretário seria abertamente contrária ao desenvolvimento da região. Em setembro de 1991, o chefe do Estado Maior do Comando Militar da Amazônia tornou público o embate travado com os setores ambientalistas representados no governo39. Lutzenberger foi convocado para depor na Comissão Parlamentar de Inquérito-CPI sobre a internacionalização da Amazônia40, ao mesmo tempo em que parlamentares tentavam desqualificar seu discurso (Coutinho, 1992). Mais tarde, o deputado federal Fábio Feldmann afirmaria que essa CPI serviu apenas para legitimar as teses geopolíticas da Escola Superior de Guerra-ESG, representando interesses políticos e econômicos dos setores mais conservadores da sociedade brasileira41. 39

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O Estado de São Paulo, 05 de setembro de 1991, “Militares reagem irritados a críticas de Lutzenberger”. O Estado de São Paulo, 06 de setembro de 1991, “Governo desiste de ter embaixador na Eco-92”. Feldmann, F.; Freitas, L. e Angerami, T., A CPI do ridículo. Folha de São Paulo, 10 de dezembro de 1991, p.3. 124


A declaração definitiva sobre a posição dos militares partiu do ex-ministro do Exército, Leônidas Pires Gonçalves, ao chamar Lutzenberger de “internacionalista apátrida”42, manifestando “o mesmo ódio que sentia pelo líder comunista Luís Carlos Prestes”43. O debate, nesse momento, concentrou-se sobre um novo mito, construído a partir de pressupostos formulados no passado, mas incorporando novas temáticas, ou por outra, nos novos tempos, tratou-se de “ecologizar” a ameaça imperialista, patrocinada, agora, pelo movimento ambientalista, com Lutzenberger à frente. Criou-se, portanto, o “mito da internacionalização da Amazônia”. Os militares entraram no debate ambiental com um discurso inteiramente apoiado em ideais nacionalistas. A intervenção militar na Amazônia nunca foi descartada; a pressão de alguns setores ambientalistas no sentido de fixar limites à soberania nacional, visando a proteção dos povos indígenas e a preservação dos ecossistemas locais, apenas reforçou tal intenção. Além disso, a uma soberania dita restrita vieram associar-se alguns “sinais” do interesse estrangeiro na Amazônia: pedidos reiterados dos Estados Unidos para que suas Forças Armadas participassem de exercícios na região e a crescente participação dessas tropas no combate ao narcotráfico na fronteira com a Colômbia. No discurso militar, a Amazônia surge como um possível cenário de guerra. Em um documento intitulado “Estrutura do Poder Nacional para o Ano 2001”, a Escola Superior de Guerra-ESG alertava sobre uma “permanente tentativa externa de internacionalizar partes da Amazônia a começar pelos enclaves indígenas, utilizados pelas ONG’s como pontas de lança nas questões da Amazônia...”. O comandante militar da Amazônia à época, general Antenor de Santa Cruz Abreu, fez uma interessante declaração aos parlamentares das comissões de defesa nacional da Câmara e do Senado, afirmando que o Exército iria transformar a Amazô42

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Folha de São Paulo, 12 de outubro de 1991, “Lutzenberger é ‘internacionalista e apátrida’, declara Leônidas”, p. 1-9. O Estado de São Paulo, 11 de outubro de 1991, “Leônidas declara seu ódio a Lutzenberger”. 125


nia “num novo Vietnã”, caso houvesse alguma iniciativa concreta de internacionalizar a região44. A retórica nacionalista conseguiu aglutinar, a um só tempo, militares, empresários, fazendeiros e parte do próprio movimento ambientalista; a possibilidade de uma ingerência externa levou alguns políticos a afirmarem que o meio ambiente havia se transformado em uma “questão de segurança nacional” e os empresários a declararem que a proteção ambiental deveria “conciliar-se com as imposições da soberania nacional”. O expoente desse movimento nacionalista era, sem dúvida, o governador do Amazonas, Gilberto Mestrinho, que às vésperas da Conferência do Rio relançou o apelo a “Amazônia é nossa”, encontrando imediatamente apoio de militares e políticos da região45. De outra parte, Lutzenberger afirmava que os “demagogos da internacionalização da Amazônia”, estes sim, estariam “a serviço do neocolonialismo”, ao defenderem “mais desenvolvimento sem definir exatamente este termo”; insistia, ainda, na necessidade de uma visão holística para compreender os problemas da região46. Entre os ambientalistas, as denúncias de que a Amazônia já estaria “internacionalizada” apareciam ao lado de críticas aos países industrializados que viam a região apenas como um “santuário de bichos e árvores”47. Durante o VI Encontro Nacional do Fórum de ONG’s, realizado em setembro de 1991, os ambientalistas criticaram as posições dos militares e dos políticos nacionalistas, através de uma nota pública intitulada Pela Defesa Democrática da Amazô44

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Carta Política. Elementos para decisão política e econômica. Instituto de Pesquisa SocialIPS, no. 22, 1991. Godin, A. e Ribeiro, E. Nacionalismo ganha força na Amazônia, Folha de São Paulo, 23 de setembro de 1991. Lutzenberger, J. Internacionalizar a Amazônia? Gazeta Mercantil, 09 de novembro de 1991. Declaração de um dos coordenadores da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia-Coiab, Manuel Moura Fairm. A Sociedade de Preservação dos Recursos Naturais da Amazônia manifestava posição semelhante; seu presidente chegou a afirmar que a proposta que o governo brasileiro defenderia na Conferência do Rio poderia criar “condições para a internacionalização”. Cf. Godin, A. e Ribeiro, E. Nacionalismo ganha força na Amazônia, Folha de São Paulo, 23 de setembro de 1991. 126


nia48. Com este documento, os ambientalistas pretendiam “erguer o nível dos argumentos, evitar críticas superficiais e examinar claramente os fatos” acerca da polêmica da internacionalização da Amazônia. Ressaltavam que “o processo de entrega da Amazônia brasileira foi decisivamente impulsionado durante o regime militar” e que pesavam sobre os ambientalistas “acusações sem fundamentos”. Por fim, o documento apontava para a “necessidade de democratização da Amazônia a todos os níveis: econômico, político, social e cultural”. No entanto, a perspectiva da ampliar a participação das Forças Armadas na Amazônia, como forma de garantir a “segurança nacional”, não encontrou eco suficiente junto ao governo. O governo retirou, inclusive, o status do projeto Calha Norte, que passou a ser considerado como fator de segurança fronteiriça e não mais como projeto de ocupação da região, deixando de ser o ponto central da política para a Amazônia, como o fora no governo Sarney. O governo pretendia criar uma nova imagem da política traçada para a Amazônia a tal ponto que Collor chegou a fazer um lançamento simbólico de duas pás de cal no local destinado à realização de testes nucleares na serra do Cachimbo, em setembro de 1990. Com um gesto eloqüente como esse, Collor pretendeu demonstrar sua preocupação com a política nuclear brasileira e também o esforço do governo no sentido de desmilitarizar a região. Por outro lado, o debate entre os nacionalistas desenvolvimentistas e os preservacionistas estava gerando uma falta de unidade no discurso que o governo apresentaria na Conferência do Rio. Assim, os representantes do governo responsáveis pela preparação da Conferência, passaram a fazer contatos mais freqüentes e sistemáticos sobretudo com os governadores dos estados da Amazônia, a fim de definir uma posição menos polêmica no interior do governo. 48

Fórum de ONG’s Brasileiras Preparatório para a Conferência da Sociedade Civil sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nota pública pela defesa democrática da Amazônia. São Paulo, 29 de setembro de 1991. Veja ainda Fagá, F. S. Fórum de ambientalistas lança campanha em defesa da Amazônia. Gazeta Mercantil, 1o. de outubro de 1991. 127


As divergências entre o Secretário de Meio Ambiente e os setores mais conservadores do governo foram intensificadas à medida que se aproximava a Conferência do Rio. Durante o encontro internacional da quarta sessão do Comitê Preparatório da Conferência (Prepcom), Lutzenberger fez denúncias contra o IBAMA, órgão subordinado a sua pasta. Dizendo-se impotente para controlar a corrupção naquele órgão, Lutzenberger acusou o IBAMA de ser uma “sucursal das madeireiras”49. As acusações contra o IBAMA geraram um desentendimento entre o Secretário e o presidente do órgão, Eduardo Martins; houve, inclusive, uma movimentação dos funcionários no sentido de processar Lutzenberger por suas declarações50. A própria Câmara dos Deputados exigiu explicações do Secretário51. No mesmo sentido, Lutzenberger declarou temer que o dinheiro enviado ao Brasil para projetos de preservação ambiental “acabasse nas mãos da corrupção”52, o que acentuou ainda mais seu isolamento no governo, criando expectativas em torno da sua saída53. A demissão partiu do próprio presidente Collor, sob o argumento de que era necessário assegurar “um só pensamento e ação na área da proteção ao ambiente”54. José Goldemberg, então Ministro da Educação, assumiu interinamente a Semam, até a realização da Conferência. O novo Secretário foi apresentado como profissional da área e “ecologista histórico”; para a maioria do movimento ambientalista, entretanto, Goldemberg não passava de um defensor da energia nu49

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Leite, M. IBAMA é acusado de servir a madeireiras. Folha de São Paulo, 18 de março de 1992, p. 3-1. Nogueira, R. e Krieger, G. Collor impõe trégua entre Secretário e IBAMA. Folha de São Paulo, 20 de março de 1992, p.3-3. Folha de São Paulo, 21 de março de 1992, “Câmara convoca Lutzenberger a explicar acusações contra IBAMA”. Leite, M. Lutzenberger teme corrupção “verde”. Folha de São Paulo, 13 de março de 1992, p. 3-1. Nogueira, R. Isolado, Lutzenberger deve se demitir. Folha de São Paulo, 19 de março de 1992, p. 3-1. Folha de São Paulo, 22 de março de 1992, “Lutzenberger é demitido a dois meses da Eco92”, p. 3-1. 128


clear55. Durante o regime militar, José Goldemberg, em conjunto com outros físicos nucleares, defendeu a expansão do programa nuclear brasileiro. Para o renomado cientista, a questão nuclear era parte da lógica modernizadora; inclusive, Goldemberg era contrário à assinatura, pelo Brasil, do Tratado de Não Proliferação de Armas Atômicas. Ainda que existissem divergências em relação à implementação de programas, seu discurso desenvolvimentista ajustava-se ao mito do Brasil-potência e aos princípios de segurança e soberania nacional, sustentados pelo regime (Teixeira, 1988). Agora, assumindo a Semam às vésperas do Conferência do Rio, o discurso desenvolvimentista de Goldemberg, apenas aparentemente renovado, estaria mais afinado com o discurso “modernizante” de Collor. A direção do IBAMA foi entregue a Maria Tereza Pádua, na época presidente da organização não governamental Funatura, considerada conservadora por parte do movimento ambientalista56. Assim, tentou-se manter a imagem de uma equipe competente, moderada e reconhecida no exterior. No mesmo sentido, Goldemberg traria à política ambiental uma aura de cientificidade, visto que se tratava de um pesquisador renomado; incrementaria a proposição de uma política fundada na modernidade, em oposição a seu antecessor, que, segundo seus críticos, pregava uma visão romântica da natureza, colocando-se contrário ao progresso e ao desenvolvimento. A mudança de secretário conseguiu tranqüilizar os setores do ambientalismo internacional e agradar aos setores mais conservadores da política nacional. Ao assumir a Semam, Goldemberg procurou abrir um diálogo com os grupos ambientalistas, ressaltando, todavia, que as decisões acerca da política ambiental estavam restritas ao âmbito governamental57. Goldemberg chegou a chocar a co55

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Nogueira, R. e Quaglio, S. Moderados assumem área ambiental. Folha de São Paulo, 23 de março de 1992, p. 3-1. Maria Tereza Pádua era muito próxima a Goldemberg, com quem já havia trabalhado quando este presidiu a Companhia Energética de São Paulo-CESP, durante o governo Montoro (1983-1986). Doré, A. Goldemberg reabre diálogo com grupos ambientalistas. Gazeta Mercantil, 16 de abril de 1992 e Stezel, R. Governo brasileiro sai em busca de dinheiro para realização do Fórum Global. Gazeta Mercantil, 24 de abril de 1992. 129


munidade científica, reunida no Fórum de Ciência e Cultura, realizado às vésperas da Conferência do Rio, ao afirmar ser inteiramente favorável ao direito de patentes sobre técnicas e produtos que resultem da exploração da biodiversidade, posição defendida pelos EUA e Japão58. Sua posição desagradou, inclusive, à diplomacia brasileira59. É possível afirmar que Lutzenberger tenha exercido mais o papel de embaixador da questão ambiental; o fato de ter alguma dificuldade para articular apoio dentro do governo, levou vários representantes do movimento ambientalista a considerar que se tratava da “pessoa certa no lugar errado”. Apesar do conhecimento e da experiência em relação à questão ambiental, sua gestão à frente da Semam não foi bem sucedida: as taxas de desmatamento na Amazônia voltaram a aumentar durante o ano de 1991, superando a área registrada no ano anterior; Lutzenberger não conseguiu aprovar a lei de agrotóxicos, tema central das lutas travadas desde o início de sua militância, quando, como agrônomo, criticara o modelo agrícola adotado no Rio Grande do Sul, onde as monoculturas extensivas degradavam o solo, poluiam os mananciais pela utilização de agrotóxicos e eram responsáveis pelo agravamento da problemática social no campo. Nos anos 80, Lutzenberger havia se empenhado muito pela aprovação de uma lei que disciplinasse o uso de agrotóxicos naquele Estado. A demissão preocupou e surpreendeu algumas organizações ambientalistas internacionais, levando-as a divulgarem uma nota de apoio ao ex-Secretário, ressaltando a “perda de um notável ecologista, cujo trabalho proeminente mudando atitudes em relação ao meio ambiente e desenvolvimento é internacionalmente reconhecido”60. 58

59

60

Folha de São Paulo, 02 de junho de 1992, “Goldemberg apóia EUA e critica tratado de preservação das espécies”, p. 1-9. França, M. S. J. Discurso de Goldemberg desagrada diplomatas. O Estado de São Paulo, 3 de junho de 1992, p. 4. Folha de São Paulo, 27 de março de 1992, “ONG’s se solidarizam com Lutzenberger”, p. 1-7. 130


Suas declarações acerca da suposta corrupção que envolveria os recursos dos países ricos e agências financiadoras, alocados para projetos ambientais, também tiveram grande repercussão internacional, sendo lembradas, inclusive, por ambientalistas que criticavam os chamados “fundos verdes”. De acordo com essa crítica, os fundos destinados a projetos ambientais estariam sendo definidos de modo pouco democrático e ainda estariam vinculados aos interesses e imposições dos países financiadores61. A indicação de Lutzenberger para a Semam havia contado com o apoio dos ambientalistas; todavia, já no início do governo Collor, alguns setores do movimento entendiam que essa escolha tinha o claro objetivo de servir à construção de uma imagem satisfatória do governo brasileiro no cenário internacional62. Mas, para além da construção dessa imagem, a nomeação de José Lutzenberger significou um reconhecimento de fato do movimento ambientalista brasileiro, ainda que ele não tenha sido o interlocutor que o movimento esperava. Com efeito, já nos primeiros três meses de governo, cerca de vinte importantes entidades ambientalistas entregaram ao presidente Collor um documento protestando contra o comportamento do então Secretário, que não possibilitava o diálogo, voltando-se apenas aos “estrangeiros e entidades do norte do país, esquecendo-se das nacionais”63.

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63

Tickell, O. and Hildyard, N. (1992). Green dollars, green menace. The Ecologist, 22 (3): 82-83. Vários editorais de jornais e boletins do movimento ambientalista trataram dessa questão, referindo-se a José Lutzenberger como o “abre-te sésamo” do governo junto às fontes de financiamento internacionais (editorial do jornal Folha Ambiental, Grupo Ambientalista da Bahia-GAMBÁ, março/abril de 1990), ou “garoto propaganda verde do governo” (Jornal Porantim, Conselho Indigenista Missionário-CIMI, maio de 1990), ou, ainda, ressaltando o uso do prestígio de Lutzenberger para “aplacar as iras internacionais” (editorial do jornal Viva Alternativa, junho/julho de 1990, Brasília-DF). O Estado de São Paulo, 05 de junho de 1990. “Collor recebe críticas no dia do meio ambiente”, p. 13; Jornal Novo Hamburgo (São Leopoldo-RS), 06 de junho de 1990. “Ambientalistas criticam Lutzenberger”, contracapa. 131


Por ocasião da demissão de Lutzenberger, um dos coordenadores do Fórum de ONG’s, também representante do Brasil no International Facilitating Committee, comitê de ONG’s responsável pela organização da Conferência da Sociedade Civil, afirmou que sua saída tornaria mais clara a relação entre as ONG’s brasileiras e o governo, pois muito freqüentemente Lutzenberger falava por si mesmo e não representava a posição oficial do governo brasileiro, confundindo seus interlocutores64. Por outro lado, Lutzenberger, ainda na posição de Secretário de governo, foi bastante ousado ao declarar, durante a quarta sessão do Prepcom, em Nova Iorque, que o IBAMA seria um órgão corrupto, uma “sucursal das madeireiras”. Lutzenberger fez esta declaração em um dos mais importantes centros decisórios da Conferência do Rio, na presença de representantes de vários países e da imprensa internacional. Com uma atitude dessas, Lutzenberger acabou por representar o próprio anti-governo. Estava, portanto, muito longe de exercer a tarefa que lhe fora confiada pelo presidente Collor. De qualquer modo, a demissão de Lutzenberger tornou explícita a real correlação de forças na área ambiental do governo e o peso considerável dado aos setores militares e à própria Secretaria de Assuntos Estratégicos-SAE. O movimento ambientalista, através do Fórum de ONG’s, reunido em abril, por ocasião de seu IV Encontro Nacional, ainda sob o impacto dos acontecimentos recentes envolvendo Lutzenberger, denunciou aquela situação, exingindo o afastamento da SAE e dos setores militares, como forma de “desmilitarizar” a política ambiental nacional65. No documento então aprovado, o Fórum destacava o fato de a SAE ter assumido, já em março de 1990, a Secretaria Executiva do Conselho de Governo, com um importante papel na definição da política ambiental brasileira, destaca64

65

Earth Summit Times, 23 de março de 1992. “Lutzenberger’s last word”, cf. entrevista feita com Rubens Born, um dos coordenadores do Fórum Brasileiro de ONG’s. Quando da aprovação desse documento, o Fórum reunia 595 ONG’s. 132


va, ainda, que o programa nuclear estava sendo implementado por diferentes setores das Forças Armadas, sob coordenação também da SAE; tudo isso ao lado de um grave processo de sucateamento dos órgãos federais de meio ambiente, praticamente imobilizados pela falta de recursos. O documento terminava afirmando que “é preciso desmilitarizar a política ambiental de nosso país, e submetê-la ao controle e à participação da ampla sociedade civil brasileira, onde o Fórum de ONG’s está inserido”. A participação pública e o debate democrático eram reivindicações permanentes dos ambientalistas.

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A

C APÍTULO 5 P OLÍTICA AMBIENTAL NO B RASIL : PREPARAÇÃO DA C ONFERÊNCIA DO R IO


A

ESFERA PÚBLICA

DE NEGOCIAÇÕES

A preparação da participação do Brasil na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ficou a cargo da CIMA-Comissão Interministerial de Meio Ambiente, criada em abril de 19901, pelo presidente Collor. A CIMA foi presidida pelo então Ministro das Relações Exteriores, Francisco Rezek. Além dessa comissão, o governo criou um Grupo de Trabalho NacionalGTN, presidido pelo Secretário da Administração, Carlos Garcia, encarregado de organizar toda a logística do evento. O encontro paralelo à conferência oficial – Conferência da Sociedade Civil Global sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ou Fórum Global Rio’92 – promovido por entidades da sociedade civil nacional e internacional, foi coordenado pelo Fórum de ONG’s Brasileiras (hoje Fórum Brasileiro de ONG’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento), criado em junho de 1990, e pelo International Facilitating Committee-IFC. O Fórum de ONG’s montou uma complexa estrutura organizacional, composta por uma Assembléia Geral, uma Coordenação Nacional, uma Secretaria Executiva e vários grupos de trabalho. A Assembléia Geral do Fórum, instância máxima de decisão, era composta por todas as organizações participantes e reunia-se periodicamente durante os encontros nacionais para deliberar sobre as grandes linhas e formas de atuação do Fórum. A Coordenação 1

A Comissão Interministerial para a Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CIMA foi criada pelo Decreto no. 99.221, de 26/04/90. 137


Nacional, composta por entidades eleitas pela Assembléia Geral2, deveria encaminhar e coordenar as ações do Fórum, representandoo perante outras institutições e articulando a viabilização, inclusive financeira, dos eventos simultâneos à Conferência do Rio. A Secretaria Executiva, formada por organizações integrantes da Coordenação Nacional, foi criada para encaminhar as questões administrativas, financeiras e operacionais. Finalmente, os grupos de trabalho eram constituídos por ONG’s do Fórum e, quando necessário, por profissionais contratados como consultores. Esses grupos de trabalho eram responsáveis pela reflexão e discussão de temas que iriam integrar o relatório nacional alternativo da sociedade civil. O Fórum ainda abriu dois escritórios, no Rio de Janeiro e em São Paulo, com funções específicas como estabelecer contatos com outros segmentos da sociedade (movimento sindical, organizações internacionais, cientistas, etc.), divulgação dos eventos paralelos e produção de boletins informativos. O I Encontro Nacional, que aprovou a criação do Fórum, ocorreu em junho de 1990, e contou com a participação de trinta e nove entidades. O Encontro seguinte, realizado no final de julho do mesmo ano, em Nova Friburgo, Rio de Janeiro, já contava com a participação de sessenta e cinco entidades. Naquela ocasião foram indicados os representantes do Fórum junto ao International Facilitating 2

A Coordenação Nacional, eleita no IV Encontro, com mandato até julho de 1992, foi constituída por vinte e seis entidades: Centro Ecumênico de Documentação e InformaçãoCEDI; Fundação S.O.S Mata Atlântica; Comissão Regional dos Atingidos por BarragensCrab; Comitê Internacional – 500 Anos de Resistência; Federação das Associações de Moradores do Estado do Rio de Janeiro-Famerj; Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas-Ibase; União Protetora do Ambiente Natural-Upan; Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional-Fase; Conselho Nacional de Seringueiros-CNS; Secretaria Executiva das Entidades Ambientalistas do Nordeste-Sean; Fórum do Centro-Oeste; Assembléia Permanente de Entidades de Defesa do Meio Ambiente-Apedema/SP; Fórum de ONG’s Catarinense; Fórum Mineiro para a Conferência de 92; Instituto de Pesquisa das Culturas Negras-IPCN; União da Juventude Socialista-UJS; Fundação Rio Parnaíba-Furpa; Fórum Permanente de Debates da Amazônia; Central Única dos Trabalhadores-CUT; Assessoria e Serviços a Projetos de Agricultura Alternativa; Fórum Estadual de ONG’s da Bahia-Fórum BA; Instituto de Estudos da Religião-ISER; Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores-Caatinga; Fórum Rio; Movimento de Mulheres. Integravam a Secretaria Executiva: S.O.S Mata Atlântica; Ibase; Fase; CUT; Upan; Fórum da Bahia; CEDI. 138


Committee-IFC. O III Encontro Nacional foi realizado em Brasíla, em outubro de 1990, com a presença de cento e sessenta entidades; nessa ocasião foi aprovada a ampliação da Coordenação Nacional, que deixou de ter um caráter provisório. O IV e o V Encontros Nacionais foram realizados em abril e junho de 1991, nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente. O Fórum já contava, então, com a participação de cerca de trezentas entidades. Em setembro do mesmo ano, ocorreu, em São Paulo, o VI Encontro Nacional; neste momento, o número de entidades inscritas no Fórum chegava a novecentas e setenta. No VII Encontro, realizado em dezembro, na cidade de Recife, o principal tema de discussão foi a versão inicial do relatório nacional da sociedade civil, que estava sendo elaborado. Essa versão foi levada a uma Conferência de ONG’s, realizada em Paris, ainda em dezembro daquele ano, que tratou de definir as estratégias da sociedade civil para a Conferência do Rio. Finalmente, o VIII Encontro Nacional do Fórum de ONG’s, último a ser realizado antes da Conferência, ocorreu em Belo Horizonte, em abril de 1992, quando foi apresentada a versão final do “relatório paralelo”3. A experiência adquirida ao longo de todo o processo de preparação da Conferência da Sociedade Civil, sobretudo a aproximação com outros movimentos sociais, foi fundamental para o movimento ambientalista. Na verdade, esta era uma preocupação antiga 3

Pouco tempo depois da Conferência do Rio, mais de cento e cinqüenta ONG’s, reunidas no IX Encontro Nacional, votaram pela continuidade do Fórum, que passou a ser denominado Fórum Brasileiro de ONG’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. O Fórum teve sua estrutura reduzida e a Coordenação Nacional, substituída por um Comitê Facilitador, composto por sete entidades. Após a Conferência do Rio, seguiuse um período de desmobilização do Fórum, devido a vários fatores, como a falta de recursos, de apoio político de ONG’s de grande porte e mesmo de um objetivo mais definido, como o fora a preparação da Conferência e do Fórum Global. Foram realizados outros dois encontros nacionais, em 1993 e 1994, e o Fórum voltou a ter uma Coordenação Nacional, além de uma Secretaria Executiva, sediada em Brasília, junto ao Instituto Sociedade População e Natureza-ISPN. Apesar dessa desmobilização, o Fórum manteve um espaço de interlocução com o governo federal e, sobretudo, com organizações internacionais. Mais recentemente, o Fórum vem realizando um esforço para recuperar a mobilização que marcou os primeiros anos de sua criação (Kátia Drager Maia, representante da Secretaria Executiva do Fórum, comunicação pessoal, 1996). 139


de alguns setores do movimento ambientalista, que consideravam o isolamento em relação a outros movimentos sociais um risco, podendo levar a um distanciamento da realidade do país4. Até então, os ambientalistas tinham como instância máxima do movimento o Encontro Nacional de Entidades Ambientalistas Autonômas-ENEA, cuja primeira reunião havia sido realizada em 1986, durante o processo Constituinte. A Organização das Nações Unidas, de sua parte, criou o Comitê Preparatório, conhecido como Prepcom, aberto aos países-membros, com participação de organizações não governamentais. O Prepcom realizou quatro reuniões: em Nairóbi, em agosto de 1990; Genebra, em março e agosto de 1991 e Nova Iorque, em março de 1992. Embora as ONG’s brasileiras participassem das reuniões do Prepcom, não conseguiram ter representantes na comissão brasileira responsável por definir a posição do país na Conferência do Rio, comissão essa formada principalmente por diplomatas do Itamaraty e funcionários da SAE. Desse modo, as ONG’s não participavam das reuniões internas da comissão, nem de reuniões bilaterais, em que países discutiam assuntos importantes, muitas vezes definindo posições que posteriormente seriam apresentadas nas reuniões do plenário do Prepcom. Em geral, os outros países, sobretudo os desenvolvidos, tinham representantes da sociedade civil nas suas comissões governamentais; assim, as ONG’s brasileiras acabavam, muitas vezes, dependendo de informações das ONG’s de outros países até mesmo para conhecer a posição de seu próprio governo. Esta dependência, além de prejudicar o trabalho dos brasileiros e de dificultar a tomada de decisões, contribuia para reforçar um tipo novo de colonialismo, agora da parte das ONG’s do Norte em relação às do Sul. O risco que esse novo colonialismo representava para a cons4

Esta questão foi levantada por um importante ambientalista, ao comentar o Encontro dos Povos Indígenas no Xingú, realizado em Altamira-PA, em 1989. Cf. Capobianco, J. P. (1989). O movimento ecológico e o exercício da cidadania. Revista São Paulo em perspectiva, 3(4):13-17. 140


trução de alianças entre ONG’s dos países ricos e pobres foi sempre uma preocupação dos ambientalistas brasileiros5. As reuniões e negociações estabelecidas ao longo de todo o processo do Prepcom ficaram basicamente sob coordenação do Itamaraty e da SAE; a Semam manteve-se em uma posição enfraquecida, com pouco poder de decisão. No entanto, o Itamaraty assumiu uma posição conservadora e, em várias situações, tratou a questão ambiental como um problema de segurança nacional. No processo de preparação da Conferência, durante as reuniões do Prepcom, o Brasil não conseguiu se definir como uma liderança dos países em desenvolvimento. Quanto à CIMA, suas principais atribuições referiam-se à elaboração de um relatório que refletisse as experiências e perspectivas sobre meio ambiente e desenvolvimento no país. As ONG’s brasileiras reivindicaram a participação nos trabalhos do governo, que somente foi aprovada em janeiro de 1991: o Fórum deveria escolher uma única entidade para representá-lo, a qual, no entanto, não teria direito a voto6. Em julho do mesmo ano, foi divulgado um relatório preliminar intitulado Subsídios técnicos para a elaboração do relatório nacional do Brasil para a CNUMAD, contando com a participação de mais de setenta consultores com reconhecida atuação na área ambiental. A nota introdutória ao relatório preliminar ressaltava que a sua divulgação e análise pela sociedade civil, marcava o início de uma nova etapa no processo de preparação da Conferência do Rio: “trata-se, portanto, de um exercício de amplitude sem precedentes, de profunda reflexão nacional sobre a evolução do tratamento do tema meio ambiente e desenvolvimento nos últimos vinte anos. O texto que, nesse momento, se coloca como base inicial dessa reflexão nacional, de maneira alguma condiciona a versão final do 5

6

Cf. Born, R. H. (1992). New alliances and the UNCED process: a Brazilian point of view. In: Concordare, The International Environmental Negotiation Network, n.1, p.1-2. Gazeta Mercantil, 09 de janeiro de 1991. “Aprovada a participação das ONG’s em 92"; p.23. 141


documento a ser encaminhada ao Comitê Preparatório da Conferência em agosto de 1991”. O Fórum de ONG’s reivindicou a publicação do relatório no Diário Oficial da União e a incorporação das contribuições da sociedade civil, retiradas de uma audiência pública que deveria ser realizada7. A Coordenação Nacional do Fórum criticou a versão preliminar, alegando falta de compromisso e de soluções adequadas ao quadro social e ambiental do país8. O Fórum criticou, sobretudo, o conceito de desenvolvimento sustentável adotado e o pouco tempo deixado para o debate público; contudo, reconheceu a validade do documento como uma contribuição inicial à discussão: “o relatório tem, portanto, grande valor como elemento de discussão da nossa realidade, especialmente quando comparado a outros documentos (...) Ele é importante não só pelo que ele fala, mas também pelo que cala”9. A divulgação do relatório foi, de fato, uma conquista do movimento ambientalista, que mais uma vez tornou público o debate e ampliou a possibilidade de participação democrática de setores da sociedade civil. Por outro lado, a audiência pública promovida pelo governo para debater o relatório não teve qualquer caráter democrático. Realizada na primeira semana de agosto de 1991, a audiência foi transmitida pela Embratel para várias cidades do país; as críticas e sugestões seriam enviadas a Brasília por telex. Esta forma de realizar a audiência pública foi duramente criticada; em São Paulo, por exemplo, ambientalistas e membros do governo estadual ligados às agências ambientais, inclusive o próprio Secretário de Meio Ambiente, Alaor Caffé, protestaram ao final da transmissão, colocando uma 7

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Scharf, R. Ambientalistas querem ter poder de pressão na Conferência de 92. Gazeta Mercantil, 09 de abril de 1991, p. 23. Valla, M. A. Entidades fazem críticas à versão do relatório. Gazeta Mercantil, 05 de dezembro de 1991, p. 17. Aveline, C. C. (1991). Um comentário sobre o relatório nacional do Brasil à UNCED-92; versão preliminar. Produzido para a Coordenação Nacional do Fórum de ONG’s – 92, 17p. (mimeo). 142


mordaça, de modo a representar a impossibilidade de uma participação efetiva no processo de discussão. A versão final do relatório da CIMA, intitulada O desafio do desenvolvimento sustentável (Brasil, 1991), foi divulgada em setembro de 1991. Centrando-se, basicamente, no contraste entre a situação dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, o relatório desloca, a princípio, o eixo da discussão para a responsabilidade daqueles países: “embora tanto o governo quanto a sociedade reconheçam a existência de sérios problemas ambientais, existe consenso de que são os países industrializados os principais responsáveis pela gravidade dos problemas em escala mundial. É, pois, natural supor que o mundo desenvolvido promova e financie a despoluição do planeta”. O relatório ressalta, ainda, que “a constatação de que tanto os países do Norte como os do Sul sofrem os impactos da crise ambiental não implica a existência de responsabilidades comuns a respeito das possíveis alternativas de solução. A maioria dos problemas considerados globais, tais como a chuva ácida, o ‘efeito estufa’ ou a destruição da camada de ozônio, são da responsabilidade quase exclusiva dos países desenvolvidos. Além de sofrerem os efeitos negativos desses problemas, sem usufruir do benefício do desenvolvimento, os países do Sul são convocados a compartilhar tanto a responsabilidade quanto o custo das medidas para a atenuação da crise”. No contexto interno, o relatório reconhece que os problemas ambientais no Brasil traduzem “iniqüidades de caráter social e político (...), assim como decorrem de distorções estruturais da economia”. Contudo, segundo o texto oficial, o Brasil estaria iniciando “um processo de mudança para um novo padrão de desenvolvimento, depositando grande confiança no avanço científico e tecnológico, que, incorporado ao processo produtivo, traz grandes vantagens para o meio ambiente”. Por outro lado, o relatório conclui que para os países em desenvolvimento, “é sombria a perspectiva colocada pelo cenário de sistemas tecnológicos inacessíveis”, o que evidencia a necessidade de um “esforço concentrado para o desenvolvimento de tecnologias 143


avançadas e não agressivas ao meio ambiente e de compromissos internacionais no sentido de facilitar o acesso a tecnologias desenvolvidas nos países industrializados”. Subjacente a essa tese, o relatório tentou garantir uma boa posição do país, em função do seu estoque de recursos naturais: o patrimônio natural brasileiro foi tomado como uma nova moeda para futuras negociações que envolvessem financiamentos externos. Assim, os créditos em termos de recursos naturais estariam contrapostos aos débitos sociais, justificando investimentos destinados à infra-estrutura básica e preservação ambiental no país. Não obstante as críticas e tentativas de interferência na elaboração do documento oficial que seria apresentado na Conferência do Rio, o Fórum de ONG’s decidiu elaborar o seu próprio relatório que expressaria, então, o olhar do movimento ambientalista sobre a temática da Conferência. O “documento paralelo” guarda um tom bastante crítico, além de explicitar o papel dos movimentos sociais nos novos projetos propostos como alternativa ao atual modelo de desenvolvimento. As diretrizes gerais do documento foram sendo estabelecidas ao longo dos vários encontros organizados pelo Fórum. Vários grupos de trabalho foram criados, voltados a temas gerais e específicos. Já em dezembro de 1991, durante o VII Encontro Nacional, realizado em Recife, foi apresentada uma versão preliminar do relatório; a versão final foi divulgada em abril de 1992, no VIII Encontro Nacional, em Belo Horizonte. Toda a produção foi submetida ao debate coletivo, de modo que um número significativo de entidades participou, direta ou indiretamente, da elaboração do texto. A “construção” do relatório foi, portanto, essencialmente democrática. Nos termos do próprio relatório: “nada mais rico que um processo de preparação de um relatório que consiga envolver duas ou três centenas de entidades, como foi o caso. (...) Pela primeira vez, um conjunto de entidades brasileiras, tão diferenciadas em seus propósitos e na sua composição, se uniu em torno de um projeto comum. Suas conclusões não poderão, portanto, ser ignoradas” (Fórum de ONG’s Brasileiras, 1992). 144


Ao decidir pela elaboração do relatório, o Fórum definiu previamente qual deveria ser o seu perfil político. Assim, o texto deveria privilegiar a análise e o estudo das causas de degradação ambiental, apresentando os vínculos com um certo modelo de desenvolvimento; sem ser apenas técnico, o relatório deveria apontar soluções sócio-ambientais, considerando a profunda conexão entre os problemas sociais e ambientais. Em linhas gerais, o relatório apóiase menos em um diagnóstico, do que em uma crítica ao atual modelo de desenvolvimento. Já na apresentação, o Fórum questiona o conceito de desenvolvimento sustentável tal como proposto no documento Nosso Futuro Comum, publicado pela Comissão das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (WCDE, 1987). Segundo o Fórum, aquele documento “aposta no mesmo modelo de desenvolvimento que está na raiz dos problemas sociais e ambientais que constata. Alinhado à concepção liberal de um mundo organizado com base nas relações de ajuda e cooperação, exclui de sua análise os mecanismos de dominação que produzem as disparidades constatadas”. A partir dessas considerações o Fórum entende que “o marco diferencial de um modelo alternativo é aquele que atenda de fato às necessidades da sociedade civil democrática, garantindo uma ordem social justa, o respeito à vida e o reconhecimento dos direitos sociais. Só com esses parâmetros é possível lutar por novos estilos de vida, pela reorientação dos atuais níveis de consumo e produção em termos globais, sem reeditar as mesmas bases que sustentam o atual modelo de sujeição e exploração das forças humanas e naturais”. Nesse sentido, o Fórum afirma que é a “sustentabilidade democrática” que se coloca como parâmetro para um projeto de sociedade, o que significa relativizar o campo da economia, sempre privilegiado na definição de sustentabilidade: “os custos não devem ser considerados apenas em moeda, dentro da lógica da acumulação, mas avaliados do ponto de vista daquilo que se está disposto a pagar, em termos de mudança dos padrões de consumo e redistribuição de oportunidades para viabilizar uma sociedade mais equânime e menos predatória”. 145


Diferentemente do documento oficial, o relatório do Fórum vai além da constatação das causas da crise sócio-ambiental do país e faz uma série de propostas, entre as quais a redefinição do papel do Brasil no contexto internacional; a realização de uma auditoria sobre a origem da dívida externa; a implantação de um novo padrão energético, com a descentralização da produção, democratização do consumo e uso de fontes alternativas; reforma agrária; redefinição do modelo industrial, incentivando a indústria de bens de consumo popular; reforma urbana assentada na função social da propriedade, no direito à cidadania e gestão democrática da cidade; democratização dos meios de comunicação; demarcação das terras indígenas; combate ao racismo. Por fim, o relatório conclui que a viabilidade desse novo modelo de desenvolvimento – ainda que possa parecer utópico, mas considerando que “a utopia é elemento fundamental, capaz de remeter o pensamento e a ação para além do paradigma econômico-materialista” – pressupõe a construção de uma nova ética, compartilhada pelos indivíduos, grupos sociais, nações e governos e fundada em uma série de princípios como a totalidade homem-natureza, os valores universais que priorizam a solidariedade global e os interesses da espécie humana a longo prazo. Também o sindicalismo passou, gradativamente, a participar do debate ambiental. A atuação de Chico Mendes, e dos seringueiros de um modo geral, é um dos marcos mais importantes na luta sindical com uma perspectiva ambiental. Em um primeiro momento, as discussões do sindicalismo estiveram relacionadas ao próprio ambiente de trabalho, sobretudo nos setores altamente poluidores como o siderúrgico e o petroquímico. Em seguida, as preocupações extrapolaram o espaço da fábrica. Já em 1988, trabalhadores de uma indústria petroquímica, localizada na Grande São Paulo, criaram uma subcomissão de meio ambiente junto à Comissão Interna para Prevenção de Acidentes-CIPA. Os trabalhadores passaram a discutir questões ligadas à contaminação por substâncias tóxicas dentro e fora da fábrica, forçando a revisão de algumas operações e instala146


ções. Alguns meses depois, a própria empresa criou um setor de meio ambiente. No mesmo sentido o sindicato dos químicos da região do ABC paulista, passou a acompanhar, a partir de 1989, o problema de um rio da região contaminado por mercúrio. Em Tocantins, quatro sindicatos de trabalhadores rurais se associaram para desenvolver um programa de educação ambiental, através de debates sobre a preservação e recomposição da mata; além disso, esses sindicatos passaram a beneficiar e comercializar produtos da floresta em conjunto com órgãos de pesquisa10. Em agosto de 1990, a Central Única dos Trabalhadores-CUT criou a Comissão Nacional de Meio Ambiente-CNMA, subordinada à Secretaria de Políticas Sociais. Tal comissão passou a realizar debates internos, elaborou uma série de textos de interesse dos trabalhadores sobre meio ambiente e saúde, riscos nos locais de trabalho, desenvolvimento econômico e meio ambiente, entre outros. Além disso, essa comissão organizou dois seminários sobre sindicalismo, desenvolvimento e meio ambiente. Desse trabalho resultou o documento Sindicalismo e meio ambiente, apresentado no 4o. Congresso Nacional-Concut, realizado em setembro de 1991. O 4o. Concut estabeleceu uma série de recomendações em torno da questão meio ambiente e desenvolvimento: fomentar a criação de comissões de trabalho sobre meio ambiente nos sindicatos, criar comissões de meio ambiente em todas as CUT’s estaduais, atuar em conjunto com os movimentos sociais no sentido de elaborar propostas visando garantir uma melhor qualidade de vida para o conjunto dos trabalhadores. A CUT passou a publicar a revista Sindicalismo e meio ambiente, tratando de temas como lixo nuclear, legislação ambiental, condições ambientais nos locais de trabalho. No primeiro número dessa revista, a CUT reconhecia que “os sindicalistas cutistas devem ter claro que incorporar a questão do meio ambiente em suas lutas não 10

Nazário, M. L. Meio ambiente entra na pauta de reivindicações dos trabalhadores urbanos e rurais. Jornal do Brasil, 09 de setembro de 1991, Suplemento Ecologia. 147


significa apenas assumir um debate a mais, mas sim defender formas concretas de reconhecer e reivindicar qualidade de vida. E, dessa forma, definir o modelo de desenvolvimento que a classe trabalhadora quer para si”. A Força Sindical realizou em outubro do mesmo ano, a Conferência Eco-Sindical, visando a participação na Conferência do Rio. A CUT, entretanto, teve uma participação mais atuante, passando a integrar o Fórum de ONG’s, a partir de seu V Encontro Nacional e, posteriormente, assumindo a Secretaria Executiva do Fórum. Em um documento intitulado Eco 92: de que lado ficará o movimento sindical?, produzido pela Comissão Nacional de Meio Ambiente-CNMA da CUT, são discutidas três alternativas de posicionamento para o movimento sindical diante da realização da Conferência do Rio: a primeira seria simplesmente ignorar o evento “sob o argumento de que os assuntos a serem tratados na Conferência não lhe dizem respeito”. Assumindo tal postura, adverte o documento, “o movimento sindical estará deixando nas mãos dos governos e setores empresariais a decisão sobre o alcance das alterações a serem introduzidas no atual modelo de desenvolvimento”. A segunda alternativa seria intervir no debate “mantendo-se dentro dos limites dos interesses corporativos dos trabalhadores...”. Nesse caso, bastaria apresentar reivindicações relativas ao ambiente de trabalho, ao salário e emprego, atitude mais freqüente entre os sindicalistas dos países desenvolvidos e que não chega “a romper com os valores fundamentais que sustentam o modelo de desenvolvimento vigente”, ao contrário, prioriza as reivindicações imediatas. Essa postura tem colocado, muitas vezes, o sindicalismo em confronto com o movimento ambientalista. A terceira posição possível ao movimento sindical seria a de “crítica radical ao atual modelo de desenvolvimento, exigindo a sua completa transformação no sentido proposto pelas ONG’s que não desvinculam as questões ambientais das questões sociais”. Tal postura implica, necessariamente, “transcender os interesses corporativos dos trabalhadores, negando na prática a sua mera condição 148


de instrumentos do processo produtivo e levando-os a assumir o caráter de cidadãos e seres planetários”. O documento conclui afirmando que ao assumir a terceira posição o movimento sindical estaria credenciado a desenvolver o “papel de vanguarda social” no processo de transformação do atual modelo de desenvolvimento11. Nesse momento, também o empresariado passou a integrar o debate ambiental. Em janeiro de 1991, alguns setores começaram a se articular no sentido de preparar sua participação na Conferência do Rio, criando um grupo de trabalho e organizando inúmeros seminários e conferências12. Além disso, o empresariado brasileiro passou a integrar o Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável-Cedes (Business Council for Sustainable Development-BCSD), entidade formada por empresários de destaque de vários países. O setor empresarial, formulou um discurso bastante particular acerca da questão ambiental, apropriando-se rapidamente do conceito de desenvolvimento sustentável. O próprio representante do Cedes no Brasil, o empresário Márcio Fortes, chegou a declarar que o desenvolvimento sustentável representava uma nova ordem econômica, um caminho para a compatibilização entre crescimento econômico e proteção ambiental, cuja base seria o “mercado livre”13. De um ponto de vista empresarial, portanto, o desenvolvimento sustentável seria uma forma de “gerar a máxima receita de um dado estoque de ativos sem esgotar a base de capital”14. Também nesse momento, foi realizada a II Conferência Internacional da Indústria sobre Controle do Meio Ambiente-WICEM. Organizada pela Câmara 11

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Comissão Nacional de Meio Ambiente da Central Única dos Trabalhadores-CUT (s/d). Eco 92: de que lado ficará o movimento sindical. Mimeo. A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo-FIESP organizou, em janeiro de 1991, o seminário “Meio ambiente: o empresário e o Nosso Futuro Comum”; cf. Scharf, R. Empresários se organizam para a Conferência da ONU. Gazeta Mercantil, 30 de janeiro de 1991, p.12. Belchior, F. Empresários sugerem mudanças no modelo econômico latino-americano. Gazeta Mercantil, 18 de julho de 1991, p.17. Os empresários latino-americanos membros do Cedes elaboraram o Guia para o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento: uma visão empresarial. Camargo, T. Defesa do ambiente é um bom negócio. Gazeta Mercantil, 07 de março de 1991, p. 21. 149


Internacional de Comércio em cooperação com o Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas. O II WICEM reuniu em Roterdã, mais de setecentos e cinqüenta executivos dos setores privado e governamental, além de algumas ONG’s. Nos documentos finais do encontro, o desenvolvimento sustentável é tratado como um “objetivo internacional essencial”, que exige “crescimento econômico real” como forma de “dar respostas aos problemas ambientais, reduzindo a pobreza e o crescimento populacional”. Nessa perspectiva, o livre comércio é “condição crucial” para o desenvolvimento sustentável: o “crescimento econômico no mundo desenvolvido depende em larga medida da ampliação do acesso ao mercado dos países industriais”15. A ampliação do debate e a incorporação da perspectiva ambiental no discurso e na prática destes sujeitos sociais revelam o fortalecimento e maturidade de certos setores modernos da sociedade brasileira e, sobretudo, revelam a capacidade de suas representações institucionais para reivindicar o direito de participação na esfera pública de negociações em torno da problemática ambiental. Apesar das tentativas do governo Collor de desconsiderar estes setores, e até mesmo enfraquecer as forças sociais organizadas, em momentos decisivos da discussão dos rumos da política ambiental brasileira, os ambientalistas garantiram um espaço de participação e intervenção nessa esfera; garantiram, assim, a continuidade do processo de construção de uma cidadania ambiental e de uma história que permanece com uma temporalidade aberta, num processo contínuo de formulação de novos direitos.

15

Gazeta Mercantil, 15 de abril de 1991, “Íntegra das resoluções do encontro de Roterdã”, p. 19. 150


C APÍTULO 6 OS

ARCAÍSMOS DA POLÍTICA

AMBIENTAL NO

151

BRASIL

NOVO


A

FARSA DO GOVERNO

COLLOR

O período correspondente ao governo Collor foi extremamente rico para o debate ambiental, menos pelas ações implementadas do que pela possibilidade de explicitar na arena política a complexidade do conflito social que permeia a problemática ambiental. Ademais, a atuação do Estado, como um dos agentes envolvidos nesse debate, revelou aspectos importantes do projeto político que se pretendia para o país. Às vésperas da realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-CNUMAD, Collor tratou de incorporar a questão ambiental como um dos pontos centrais de seu programa de governo, construindo um discurso marcadamente ambientalista. Contudo, a apropriação do tema meio ambiente pelo discurso oficial e sua incorporação à estratégia política apenas dissimularam o fato de que a verdadeira política do governo voltada ao meio ambiente foi não ter uma política. Com efeito, o modo como Collor tratou a questão ambiental, como de resto todas as demais, revela o quanto agiu no sentido de negar a política. As ações do governo na área ambiental sempre foram tratadas a partir de uma publicidade exagerada, de um planejado “marketing verde”. Por outro lado, as contradições e ambigüidades que marcaram todo o período merecem uma análise mais cuidadosa e não permitem conclusões apressadas. De qualquer forma, a “teatralização” que Collor fez do político e do social, transformando, por vezes, o Estado em um “Estado-espetáculo”, foi a forma mais extrema de negação da política e do debate político (Ribeiro, 1994). A posição do governo Collor diante das questões ambientais se diferenciou muito daquela de governos anteriores. Viola (1992b) 153


chega a destacar uma certa “sensibilidade ambiental” do governo Collor, ao analisar os impactos do ambientalismo na política mundial. Viola propõe uma classificação baseada em duas linhas de clivagem na dinâmica política internacional. A primeira seria representada pelas forças nacionalistas, com interesses voltados para o Estado-Nação, e pelas forças globalistas, com orientação localizada na escala mundial. A segunda linha de clivagem coloca em oposição as forças que assumem a proteção ao meio ambiente como uma dimensão fundamental, os chamados ambientalistas, com as forças indiferentes ou contrárias a essa questão, ou seja, os não ambientalistas. A partir da combinação entre essas duas linhas, Viola diferencia quatro grandes forças atuantes no sistema mundial: nacionalistas, globalistas, ambientalistas-nacionalistas e ambientalistas-globalistas. Os setores nacionalistas têm uma orientação fortemente protecionista, defendem forças armadas poderosas e reforçam o poder do Estado-Nação, entidade superior da ordem internacional. Já os globalistas defendem economias abertas ao mercado mundial e privilegiam o papel das organizações internacionais como a ONU. Os ambientalistas-nacionalistas defendem a idéia de desenvolvimento sustentável apenas em escala nacional, enquanto que os ambientalistas-globalistas preconizam uma reforma profunda na ordem internacional, como forma de viabilizar a proteção ambiental nos espaços nacionais. São favoráveis à transferência de novas tecnologias por parte dos países ricos e ao estabelecimento de uma autoridade supranacional para lidar com questões ambientais globais. Evidentemente, existem variantes diferenciadas em cada setor, com posições heterogêneas, que vão desde liberais até radicais. No caso brasileiro, haveria, segundo o autor, uma “retórica ambientalista-globalista combinada com uma estrutura estatal em que predominam o nacionalismo (declinante) e o globalismo (ascendente)”. Teria ocorrido uma mudança no governo brasileiro do “nacionalismo de Sarney ao globalismo com sensibilidade ambiental de Collor”. O que explica essa alteração? Como foi, efetivamente, as154


sumida a questão ambiental no governo Collor? Qual “discurso ambiental” foi utilizado? É evidente que houve mudanças significativas de postura do governo brasileiro face às questões ambientais pelo menos desde o fim do governo Sarney, como se verifica no Programa “Nossa Natureza”. Além disso, Collor assumiu o governo num momento de crescimento de uma “segunda onda ambientalista” mundial. A primeira havia ocorrido no final dos anos 60 e tivera um caráter marcadamente instituinte, tendo levado à criação de leis como o National Environment Policy Act dos Estados Unidos (1969), instituições nacionais como a Environmental Protection Agency-EPA americana (1970) e instituições internacionais como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA (1972), criado por ocasião da Conferência de Estocolmo. No final dos anos 80, após um período de relativo refluxo, a maré ambientalista tornou a subir, agora em um mundo muito mais globalizado, com problemas de destruição da camada de ozônio, aquecimento global e perda da biodiversidade. Na construção de um “discurso ambientalista”, Collor fez uma apropriação do conceito de desenvolvimento sustentável. Apropriado, reapropriado, mitificado e mistificado, tal conceito tornou-se resposta, no discurso oficial, às demandas sociais relacionadas à problemática ambiental, sempre servindo como argumento em favor do crescimento econômico em detrimento da preservação ambiental. O conceito de desenvolvimento sustentável tratou de imprimir a imagem de um notável e estranho consenso, que, na verdade, não existia dentro do governo, em termos de política ambiental. Esse conceito acabou por assumir sentidos variados, segundo a retórica dos diferentes sujeitos sociais: ora desenvolvimento sustentável significava uma proteção ao “verde” sem compromisso com a problemática social, ora tratava-se de um desenvolvimento que poderia garantir a “sustentabilidade das taxas de lucro”. Ou, ainda, o termo poderia servir apenas como introdução aos documentos oficiais, visando a 155


obtenção de empréstimos e financiamentos de agências internacionais. Na abertura da Conferência do Rio, Collor chegou a dizer, em referência ao desenvolvimento sustentável, que o Brasil seria um exemplo: “...tem muito desenvolvimento a conquistar e muita natureza a conservar”1. É certo que a noção de desenvolvimento sustentável tal como foi apropriada pelo dircurso oficial estava longe de ser aquela defendida pelos ambientalistas. O conceito de desenvolvimento sustentável foi introduzido no debate político a partir da divulgação do Relatório Nosso Futuro Comum ou Relatório Brundtland, como ficou conhecido. Esse relatório foi resultado dos trabalhos desenvolvidos pela Comissão das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, criada em 1983, e presidida pela Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. O Relatório Brundtland tem como pressuposto a possibilidade de conciliação entre crescimento econômico e preservação do meio ambiente, através do desenvolvimento sustentável, definido como aquele que “atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras também atenderem as suas”. Trata-se de um “processo de mudança, no qual a exploração dos recursos, a orientação dos investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional estão de acordo com as necessidades atuais e futuras”. Em última instância, o desenvolvimento sustentável, é “uma correção, uma retomada do crescimento, alterando a qualidade do desenvolvimento”. A via para alcançar o desenvolvimento sustentável seria um sistema econômico mundial de “cooperação integrada”, onde as multinacionais “têm importante papel a desempenhar” (WCED, 1987). As análises e propostas do Relatório Brundtland expressam uma confiança exacerbada no avanço tecnológico, além de considerar a pobreza como causa primordial da degradação ambiental. Al1

Discurso de Fernando Collor na abertura da Conferência do Rio. O Estado de São Paulo, 4 de junho de 1992, p.6. 156


guns críticos avaliam que o relatório aproxima-se da posição neoclássica da economia, ao depositar nas forças de mercado, ainda que de forma não explícita, as soluções para os problemas ambientais. A concepção subjacente ao conceito de desenvolvimento sustentável, tal como expresso no Relatório Brundtland, seria a do ecocapitalismo: “um conjunto de mecanismos de ajustamento que resgata a funcionalidade da sociedade capitalista, ora naturalizada como paradigma da sociedade moderna (...) um conjunto de medidas, em prol do capitalismo verde” (Herculano, 1992). Em uma crítica mais abrangente e muito bem fundamentada, Sachs (1988), um dos principais teóricos do ecodesenvolvimento, afirma que o relatório é “desprovido de memória, passa rapidamente sobre a história desses últimos quinze anos (...) A Comissão quis passar em revista um número excessivamente grande de problemas (...) o que conduziu (...) a repetir generalidades bem conhecidas e a manter-se à superfície das coisas. Por outro lado, nenhum esforço sistemático foi feito para apresentar e avaliar as experiências de um outro desenvolvimento socialmente útil, ecologicamente prudente e economicamente viável que surge cá e lá nos interstícios dos sistemas sócio-políticos globalmente dedicados ao crescimento selvagem e ao lucro econômico a curto prazo. Isto teria permitido introduzir a problemática do papel e dos limites do desenvolvimento local (...) do papel dos atores sociais e mais particularmente dos movimentos ecológicos. A ausência de uma análise aprofundada desses movimentos aparece como uma enorme lacuna do relatório”. Embora longa a citação é importante. Para tentar compreender o discurso ambientalista produzido por Collor e a atuação de seu governo em relação à política ambiental, é preciso recuperar o contexto no qual se deu a chegada de Fernando Collor de Mello ao poder, para o que a análise de Oliveira (1992a) é fundamental. A vitória de Collor nas eleições de 1989 foi resultado de um momento muito particular do cenário político brasileiro. Os três últimos anos do governo militar, cujo presidente era João Figueiredo, já anunciavam um “interregno de vacilações e du157


biedades”, produzindo uma crise de credibilidade do Estado, das instituições políticas e dos próprios políticos, além de uma grave crise de acumulação e da capacidade do Estado proporcionar previsibilidade à economia, papel que o Estado brasileiro sempre desempenhou. O regime democrático instaurado com a Nova República teria a responsabilidade de resolver a crise econômica herdada dos governos militares; ao fracassar nessa tarefa, a Nova República reforçou o descrédito da política. Nesse sentido, o novo regime deslocou o eixo da crise econômica para uma crise geral do Estado, das instituições e do próprio governo, num movimento de “politização da economia”. Oliveira salienta que apesar da proximidade das primeiras eleições diretas depois do regime militar, a configuração da crise não possibilitava a emergência de candidaturas que se apoiassem em torno da agregação de interesses, mas antes preparava o caminho para uma campanha e um candidato “messiânicos”. Com efeito, Oliveira afirma que Collor foi representativo de um messianismo político urbano, diferenciado de uma personalidade populista, posto que não interpelava a radicalidade das massas e não tinha um forte apelo de classe, ainda que genérico (ademais, o populismo já havia sofrido uma grande derrota com o golpe de 64). Tratava-se, de fato, de um “messias”, com todas as características desse tipo de personalidade: “a personalidade messiânica cria fanáticos e não organiza, e embora sua durabilidade na política seja diversa, historicamente falando, ela é, mais costumeiramente, episódica e frágil, deixando poucos traços posteriores”. Inteiramente diversa, portanto, do líder carismático de Max Weber. Tratava-se, pois, de um “herói-salvador” (Velho, 1990). O discurso de Collor incidiu sobre os pontos centrais da crise brasileira: o sistema político partidário, a corrupção, os problemas sociais, entendidos como decorrentes da ineficácia do Estado e não como produto da desigualdade da distribuição de renda. Como bem observa Oliveira, Collor “mobilizou toda a frustração, todo o ressentimento, todas as carências, no ponto do ‘olho de furacão’ da crise” (grifos do autor). Além disso, Collor procurou afastar-se e dis158


tinguir-se dos políticos e das próprias organizações empresariais, “criando em torno dele e sobre ele, a aura de um isolado cavaleiro andante, contra tudo e contra todos”. Sua candidatura não se sustentava sobre qualquer setor organizado ou específico da sociedade, seu discurso era voltado para o “povo”, os “descamisados”; os próprios setores representativos do grande capital não confiavam inteiramente em Collor, ante a sua qualidade de “messias”. Assim, Collor chegou ao poder sem uma base de sustentação dos setores organizados da sociedade; estava realmente isolado no centro do governo. Em uma passagem síntese, Oliveira assim se refere à instalação do governo Collor: “deu-se a emergência do tempo messiânico (um tempo que) opõe-se a qualquer outra temporalidade, de forma radical. Ele é, de uma só vez, promessa infinita e indefinida; um raio que pode abater-se de repente, sem aviso, apocalipticamente; sempre anunciado, não tem data nem minuto marcados. E sua chegada é o ‘dies irae’ da vingança, que é também o dia da justiça”. O conjunto de forças políticas que elegeu Fernando Collor de Mello era bastante diversificado: de um lado, as parcelas mais pobres da população – os “descamisados” – que representaram o maior número de votos; de outro lado, algumas frações das classes médias, preocupadas com a possibilidade de sua proletarização; complementou, ainda, o conjunto, o grande bloco formado pelas burguesias, que não chegavam a constituir uma unidade e nem confiavam inteiramente em Collor. A grande burguesia associou-se a Collor apenas no segundo turno da campanha eleitoral; foi uma associação estratégica, tendo em vista que o candidato oponente, Luiz Ignácio Lula da Silva, era o representante da esquerda e dos setores organizados e modernos da sociedade brasileira. A falta de unidade dessas forças políticas – como “um espelho partido” e depois rejuntado no momento da vitória eleitoral – e, principalmente, a ausência de uma base de sustentação dos setores organizados da sociedade representavam um problema de governabilidade para Collor, desde dificuldades para montar um plano de governo até para indicar ministros (Oliveira, 1990). 159


Instituído o novo governo, toda a orientação política foi marcadamente privatizante, no exato sentido de uma privatização do público sem a correspondente publicização do privado. Oliveira (1992a) argumenta que essa orientação esteve presente em todas as áreas de atuação governamental, notadamente nas táticas e estratégias de política econômica do Plano Collor, que previa a transferência para o setor privado de todo patrimônio público representado pelas estatais. Não se tratava simplesmente de uma política de privatização, mas de utilização de recursos públicos para constituir um novo bloco de capitais privados. Oliveira ainda destaca o mesmo sentido privatizante na área da cultura, com uma “rendição incondicional à ‘indústria cultural’’’, baseada no completo desmonte de inúmeras instituições estatais, além do fim dos subsídios para o setor. Essa orientação privatizante também se deu num outro sentido, apontado por Chauí2 já nos primeiros meses do novo governo: a indiferenciação entre o público e o privado. Assim, o Plano Collor teria sido “a mais violenta incursão na vida privada dos cidadãos, esfacelou-lhes o cotidiano e apagou as fronteiras entre o Estado e a sociedade civil (...) A indistinção entre o público e o privado significa a destruição da esfera democrática dos sentidos dos direitos civis, sociais e políticos, das garantias da cidadania sob o vendaval dos interesses presidenciais”. Em outro momento, Chauí (1992) acrescenta: “... o deslizamento contínuo do privado para o público e do público para o privado é constitutivo da política despótica e da impossibilidade de traçar fronteiras entre a esfera ética das virtudes e a esfera política dos valores cívicos”. A política despótica dispensa instituições mediadoras das relações políticas. Ocorre uma personalização do poder e o corpo político transforma-se em “corpo místico-político” do governante. Assim, “a política se privatiza: a vida privada do governante ocupa toda a cena pública e, como o antigo imperador romano, seus gostos 2

Chauí, M. Arcaísmos do Brasil Novo. Folha de São Paulo, 29 de maio de 1990, p. 1-3. 160


e preferências à mesa, na cama, na praça desportiva, em sua biblioteca, com seus animais de estimação e sua família são cotidianamente exibidos para o julgamento fascinado dos cidadãos”. A construção do espaço público exige, portanto, que se desfaça a corporificação do poder político e que se rompa com a identificação que a sociedade estabelece com o governante. Através da criação de instituições políticas mediadoras, rompe-se com o “imaginário messiânico da salvação e o imaginário feudal da proteção”. Mas ao neoliberalismo interessa a perda das fronteiras entre o público e o privado, mais do que isso: interessa a passagem do espaço público à condição de marketing e a passagem do espaço privado à cena política. Ainda numa outra perspectiva, Ribeiro (1994) destaca que, ao “teatralizar a política” ou ao tratar a “política como espetáculo”, reduzindo os cidadãos a meros espectadores, o governante nega seu compromisso com o bem comum, com a res publica, esquece, ademais, o público pelo publicitário, podendo se apropriar da coisa pública para fins privados. Tal como se passou com Collor. A estratégia de Collor visava acabar, ou no mínimo enfraquecer, as formas e forças sociais organizadas da sociedade e as arenas emergentes de negociação. As tentativas nesse sentido foram mais notáveis em relação aos trabalhadores e ao novo sindicalismo, representado pela CUT. De fato, as iniciativas de Collor (as medidas contra o funcionalismo público, a tentativa de revisão da legislação trabalhista, a proposta de privatização da Previdência Social), a par com sua política recessiva, colocaram as centrais sindicais na defensiva. A estratégia de eliminar os setores organizados da sociedade de todo e qualquer processo de negociação também é ressaltada por Schneider (1992), ao analisar o programa de privatização do governo. Segundo esse autor, ainda que Collor tivesse popularizado uma visão negativa do Estado, através de um discurso anti-Estado, tornando, assim, 161


o liberalismo “mais aceitável”, o programa de privatização não fez parte de uma estratégia política que visasse garantir o apoio do Congresso e de possíveis grupos sociais pró-privatização. Collor e sua equipe do BNDES, cuja experiência e conhecimento acumulados durante a década de oitenta em matéria de privatização fizeram com que se tornasse o executor do programa, tentaram isolar e despolitizar as ações nesse campo. É certo que o programa de privatização procurou se conformar à opinião de setores da elite, que, além de manter um certo consenso a favor da privatização, priorizavam alguns setores que deveriam passar à iniciativa privada (setores do aço, comércio internacional, informática). É sintomático que nas primeiras semanas de governo, Collor tenha extinguido a Siderbrás (holding estatal do aço), a Portobrás (holding ligada à administração de portos) e a Interbrás (comércio internacional). Schneider observa, todavia, que se o programa de privatização se moldou à opinião das elites foi menos para incorporar sua participação no processo, do que para evitar um possível confronto. Ademais, Collor centralizou as decisões e passou a legislar através de decretos, excluindo a participação do Congresso e a possibilidade de negociações. Assim, vários aspectos do programa de privatização tentaram impedir a participação, o confronto e a política de um modo geral; Collor dispensou a participação direta, alienou o Congresso e os setores organizados, demonstrando uma verdadeira “aversão tecnocrática ou neoliberal à política de negociação”. Em suma, a privatização foi tomada como “reforma técnica”, mantida à margem da política. Na mesma perspectiva, Oliveira (1992a) avalia que o programa “messiânico” de Collor entrou em choque com uma sociabilidade construída ao longo dos anos setenta e oitenta a partir da presença de novos e importantes sujeitos na cena política (a nova classe operária e o novo sindicalismo; a própria classe média); a destruição dessa sociabilidade exigiu a eliminação de um campo de negociação ocupado por sujeitos representativos de diversos grupos da sociedade organizada. As próprias características do Plano Collor de estabilização econômica eram marcadamente “totalitárias”, na medida em 162


que “atropelaram” as instituições da vida política e civil, negando qualquer forma de representação e mediação da sociedade. O plano não reconheceu a diversidade de posições das “alteridades sociais e políticas” e a sua capacidade de negociar, ceder, até mesmo impor, em alguns casos, mas sobretudo participar de um debate em uma arena democrática. Ao negar a capacidade e o poder de representatividade de sujeitos sociais e políticos na sociedade, a “modernidade” apregoada por Collor foi, utilizando novamente as palavras de Oliveira, na “contramão das virtualidades postas pela própria complexidade do capitalismo contemporâneo no Brasil...”. O programa econômico do governo Collor, fundado na lógica neoliberal e privatizante, envolvia, entre um sem número de medidas, a abertura comercial, a liberalização de preços, a livre negociação salarial, priorizando o mercado como orientação e caminho para uma integração econômica internacional. Imediatamente após a posse do novo governo, o plano, então implementado, produziu um radical aperto monetário com redução da liquidez, através do seqüestro e congelamento dos ativos financeiros. Ao lado de um programa de privatizações das empresas estatais, com a instituição dos certificados de privatização – que, em última instância, deixou aos bancos o controle do processo de privatização – buscou-se a total abertura ao capital estrangeiro. A par dessas medidas foi iniciada uma reforma administrativa com o objetivo de demitir uma parcela significativa do funcionalismo público. É interessante lembrar que no período imediatamente posterior à eleição, o programa econômico de Collor ainda estava por ser decifrado e causava grande expectativa diante da profunda crise que o país atravessava; mas Collor se apresentava como detentor de todas as soluções para essa crise ou, ainda, como um “boxeador confiante entrando no ringue...” (Goldenstein, 1990). Em sua análise, Oliveira (1992a) examina a inconsistência do plano econômico de Collor a partir de dois aspectos principais. O primeiro refere-se à contradição entre a sua “temporalidade messiâ163


nica” e a “temporalidade societal”: aquela requer um sucesso imediato, esta tem ritmos diferenciados e, portanto, longos, traduzindo os interesses dos vários grupos que compõem a sociedade. A contradição se expressa na medida em que as ações econômicas “messiânicas” não podem reestruturar relações societais, cuja temporalidade é de longo prazo. A única temporalidade que pode ser mortalmente atingida e reprimida pela intervenção messiânica é a do salário; a temporalidade do capital é de longo prazo, cumulativa, enquanto a temporalidade dos assalariados é mais imediata (embora a temporalidade do regime de assalariamento também seja longa). O segundo aspecto refere-se à inadequação entre as condições concretas da economia brasileira e a base teórico-metodológica do plano, originariamente neoclássica e monetarista. A teoria monetária não reconhece a qualidade diversa dos portadores de valores, fetichiza ao máximo a moeda; assim, a teoria do plano choca-se com as desigualdades da sociedade brasileira, que faz “uns sujeitos e outros objetos da política econômica”. Nesse sentido, a adoção do modelo neoclássico e monetarista é, segundo Oliveira, intrinsecamente autoritária e socialmente perversa. Ainda em relação ao plano econômico, Fiori (1993) distingue dois momentos político-econômicos diferenciados, embora mantendo a mesma concepção estratégica. O primeiro momento o autor denomina “jacobino” e se estende de março de 1990 a abril de 1991, quando a economia foi conduzida pela ministra Zélia Cardoso de Mello. Essa fase é marcada pelas medidas de impacto e pelas freqüentes alterações das regras econômicas conduzidas por uma equipe de “technopols” voluntaristas e autonomizados em relação aos demais setores da sociedade. O segundo momento, denominado “girondino”, vai de abril de 1991 a setembro de 1992, sob o comando do ministro Marcílio Marques Moreira, contrário às medidas heterodoxas da primeira fase e favorável à renegociação da dívida externa. Em ambos os casos a política econômica fracassou e o país enfrentou a mais séria recessão econômica desde os anos 30, com queda do PIB e das 164


taxas de investimento, aumento da dívida pública, perdas reais do salário, aumento da taxa de desemprego e da concentração de renda. Do mesmo modo, o corte dos gastos públicos agravou as condições dos serviços públicos básicos, notadamente os serviços sociais. A política econômica do governo também causou impactos ambientais, com o aumento das culturas de exportação na região dos cerrados, a redução do preço da borracha nacional3, comprometendo as reservas extrativistas da Amazônia, os baixos investimentos em serviços de água e esgoto; a política recessiva contribuiu de modo significativo para o aumento dos níveis de degradação ambiental (Acselrad, 1992). As características gerais do governo Collor, traçadas nas análises precedentes, tiveram reflexos, evidentemente, na condução de sua política ambiental. Apesar de todo “discurso ambientalista”, a política do governo voltada a essa área foi não ter uma política. As ações nesse campo pretenderam, a maior parte do tempo, apenas gerar impactos4. Ora, uma “política de impactos”, como já observou Oliveira, tem fôlego curto e não pode se converter em uma política de governo propriamente dita. O que de fato importava a Collor era garantir uma posição satisfatória até a realização da Conferência do Rio, mesmo que isso implicasse a eliminação de uma possível arena de negociações com os setores organizados da sociedade. Entretanto, a constituição e consolidação de um Fórum Nacional de ONG’s e o papel que este desempenhou revelam o fortalecimento e maturidade de certos setores modernos da sociedade brasileira e, sobretudo, revelam a capacidade de suas representações institucionais para reivindicar o direito de participação na esfera pública de negociações. O próprio CONAMA, apesar de ter sofrido um esvaziamento e enfraquecimento político desde o primeiro ano do governo, foi um 3

4

A queda no preço da borracha praticamente inviabilizou a atividade extrativa na floresta, levando o Conselho Nacional dos Seringueiros-CNS a afirmar que as experiências promissoras de manejo sustentável da floresta estavam seriamente ameaçadas. Quando era conhecido como o “caçador de marajás” de Alagoas, Collor já se destacava por suas medidas de impacto e pouca consistência jurídica. 165


espaço de intenso debate e negociação política. Com a criação do Conselho de Governo, órgão hierarquicamente superior ao CONAMA e que não previa a participação de representantes da sociedade civil, importantes decisões acerca da política ambiental ficaram centralizadas na Secretaria de Assuntos Estratégicos-SAE, que funcionava como secretaria executiva daquele Conselho. Ademais, os representantes governamentais no CONAMA eram sistematicamente substituídos, o que comprometia a continuidade dos trabalhos e debates, além de dificultar o andamento das negociações entre ambientalistas e governo. A rotatividade dos representantes do governo também fez com que os ambientalistas se tornassem a memória do CONAMA. Os ambientalistas, por outro lado, procuraram prestigiar o CONAMA. Na eleição para escolha de seus representantes, realizada entre janeiro e fevereiro de 1992, houve uma grande adesão: em algumas regiões, o número de entidades que votaram superou o número daquelas que estavam cadastradas no CONAMA e, portanto, aptas a votar. Na região Norte, por exemplo, votaram sessenta e duas entidades ambientalistas, enquanto que o número de entidades aptas a votar era de treze5 . Vale dizer que a representação dos ambientalistas no CONAMA é regionalizada e decidida por eleição direta. O Presidente da República, por sua vez, pode fazer três indicações, prerrogativa que Collor transferiu a Lutzenberger que acabou por indicar outros três representantes do setor ambientalista. O fato é que Collor incorporou a questão ambiental na estratégia política global de seu governo como uma das medidas projetadas para manter sua popularidade. A apropriação do tema meio ambiente pelo discurso oficial e sua incorporação na estratégia política de Collor podem, em alguma medida, revelar aspectos de seu projeto político e o apoio de que necessitava para implementá-lo. Por outro lado, a preocupação com os problemas ambientais possibilitava a 5

Estes dados, apresentados em dossiê organizado pelo IBAMA, constam do boletim informativo da União Protetora do Ambiente Natural-UPAN, de março de 1992. 166


construção de uma imagem positiva no cenário externo. Os temas sócio-ambientais foram escolhidos em função da atração que exerciam no contexto internacional: povos Yanomami, preservação da Amazônia, etc. A orientação explícita de sua política externa era a de se identificar com os países industrializados, desvinculando-se da posição de país de Terceiro Mundo. Nesse sentido, tanto José Lutzenberger como José Goldemberg acabaram por avalizar o governo, independente até de suas realizações efetivas. Ocorre que entre a imagem externa e as realizações internas há que se registrar uma grande distância. O governo não priorizou as iniciativas e demandas da comunidade ambientalista nacional; a questão ambiental não foi assimilada como parte da questão do desenvolvimento e da problemática social; os órgãos ambientais, como o IBAMA, permaneceram com uma ação tradicional em termos de fiscalização, notadamente das práticas de desmatamento e conservação; nenhuma política verdadeiramente inovadora foi desencadeada. O crescente debate acerca dos problemas ambientais globais colocou o Brasil no centro das preocupações internacionais; Collor tinha consciência desse fato e pretendia tirar o máximo proveito da posição privilegiada do país, enquanto possuidor de importantes recursos naturais. Vários autores têm considerado essa questão. Em artigo que descreve a participação do Brasil na negociação do capítulo financeiro da Agenda 216, Ricúpero (1993), então embaixador em Washington, sublinha que “dentre as mudanças recentes no panorama internacional uma das poucas que trabalha em nosso favor é a súbita emergência de um tema como o ambiental onde o Brasil, ao lado de sérias vulnerabilidades (a repercussão do desmatamento da Amazônia), dispõe de cartas preciosas como o fato de deter o maior patrimônio de biodiversidade, de ser o dono da maior floresta tropical existente”. 6

A Agenda 21, um dos principais documentos assinados durante a Conferência do Rio, constitui um programa de ação para o desenvolvimento sustentável, que inclui, entre outros temas, a questão da pobreza, habitação, saúde, transferência de tecnologias, desmatamentos, desertificação, mudanças climáticas, modelos de consumo. 167


A mesma análise é compartilhada por outro embaixador em uma obra em que vários autores são chamados a discutir o futuro do Brasil na última década deste século. Aqui o embaixador Marcílio Marques Moreira – que mais tarde seria o ministro da Economia de Collor – observa que o Brasil deveria dar uma resposta adequada às mudanças em curso mundialmente, como forma de garantir uma inserção soberana e moderna no novo cenário mundial (Moreira, 1992). Nesse sentido, o Brasil teria que “vencer muitos constrangimentos internos” e “tirar partido de seus patrimônios inexplorados”. Está-se fazendo referência, evidentemente, ao patrimônio ecológico. Moreira destaca a posição estratégica desse patrimônio, num momento em que as vantagens comparativas em termos de abundância de matéria-prima e mão-de-obra barata são subtraídas pelo avanço tecnológico; assim, “urge preservá-lo, para poder desenvolvê-lo e urge desenvolvê-lo, para poder preservá-lo. É patrimônio cujas cotas estão em ascensão – e são cobiçadas! – na bolsa mundial de valores”. Em outro artigo desse mesmo livro Chipman (1992), do Instituto Internacional de Estudos Estratégicos de Londres, lembra que já no final dos anos oitenta, o desmatamento na Amazônia interferiu nas políticas de empréstimo da Comunidade Econômica Européia, do Banco Mundial e mesmo de instituições privadas, levando o presidente Sarney a criticar o que chamou de “imperialismo verde”. Esse mesmo autor afirma que a política internacional para os países latino-americanos deverá desenvolver-se e implementar-se em torno dos temas dívida externa, drogas e meio ambiente: o fim da guerra fria e, portanto, a transformação do cenário político internacional alterou, em grande medida, a importância geopolítica dos países latino-americanos, estabelecendo uma “nova agenda”, cujos itens passam pela questão da consolidação da democracia, pela chamada guerra das drogas e, ainda, pela questão da preservação do meio ambiente. Em se tratando da questão ambiental, o Brasil terá sua política interna observada “muito de perto” pelos Estados Unidos e outros países industrializados, pelo modo como as decisões internas possam afe168


tar a percepção desses países acerca de possíveis danos ao meio ambiente global. Chipman ainda sublinha que “para esses países sobre os quais os EUA vão concentrar sua atenção devido aos itens da assim chamada ‘nova agenda’, será cada vez mais necessário desenvolver políticas sustentáveis internamente que previnam políticas americanas potencialmente indesejáveis, acomodando, ao mesmo tempo, os interesses americanos convenientes”. Assim, “também o Brasil poderá ver-se na situação de desenvolver uma política na Amazônia que vá ao encontro de um interesse generalizado pela proteção ao meio ambiente, mas que ao mesmo tempo seja conduzida em harmonia com as necessidades e perspectivas brasileiras”. Responder a esse item da “nova agenda” significa, em certo sentido, criar condições para integrar-se a uma ordem internacional em evolução. Santos (1994), ao comentar esta mesma obra, destaca que a questão da floresta Amazônica, apesar da grande interferência que poderá exercer nas relações internacionais do Brasil nos anos 90, é praticamente inexistente nos debates nacionais; os cientistas e políticos brasileiros parecem ignorar a importância do problema ambiental. Santos ressalta que sobretudo a biodiversidade da Amazônia tornou-se um “trunfo” importante, abrindo um novo espaço para o país nas relações internacionais; contudo, adverte que a crise ambiental e o desenvolvimento da biotecnologia colocam o país em uma “encruzilhada”: a biodiversidade amazônica poderá ser tanto uma oportunidade como um problema. Durante a década de oitenta, a questão da biodiversidade esteve vinculada ao desmatamento, particularmente na Amazônia; com o desenvolvimento da biotecnologia, tornou-se possível transformar a biodiversidade em matéria-prima, ou seja, os valores ambientais tornaram-se valores econômicos em potencial, de modo que as florestas tropicais, e a Amazônia em particular, despertaram o interesse das grandes corporações transnacionais. Coloca-se, nesse momento, o problema das patentes e da propriedade industrial. Os países desenvolvidos sustentam que a biodiversidade 169


é um “patrimônio global” e, portanto, o acesso aos recursos genéticos deve ser livre. É preciso não esquecer que foi o próprio Collor que enviou ao Congresso Nacional, imediatamente após o encerramento da Conferência do Rio, o projeto de lei de propriedade industrial e de patentes – Lei das Patentes. Esse projeto atendia aos interesses dos EUA e contrariava todos os esforços realizados pelos diplomatas do Itamaraty, durante as negociações da Convenção de Biodiversidade. Nas reuniões preparatórias à Conferência do Rio, o Brasil defendeu a necessidade de um acesso regulamentado por acordo, respeitado o direito soberano do Estado detentor dos recursos genéticos; em outros termos, o acesso aos recursos da biodiversidade deveria ter como contrapartida a transferência de novas tecnologias, em especial a biotecnologia. Foram estes os aspectos contemplados pela Convenção de Biodiversidade assinada durante a Conferência do Rio. Resta lembrar que, naquele momento, os Estados Unidos não aderiram à Convenção, pois entenderam que a questão da propriedade industrial é inegociável. Nesse sentido, a problemática da biodiversidade e, particularmente, a complexa questão da Amazônia são temas prioritários na agenda política nacional. Ademais, a questão da Amazônia pode ser reveladora de uma profunda crise do Estado brasileiro (Oliveira, 1994). A estratégia do regime militar traçada para a Amazônia, traduzida no princípio de “integrar para não entregar” e ancorada na convergência da geopolítica com a doutrina de segurança nacional, resultou em situações de significativa degradação ambiental e extrema exploração humana na região. Esse processo, que Oliveira define como “intervenção-reconquista” da Amazônia, é marcado por uma imensa desproporcionalidade de forças: de um lado, todo o conjunto de atores locais; de outro, atores representantes do grande capital estatal, multinacional e nacional. Aqueles ainda presos à prática da acumulação primitiva; estes, à lógica do lucro e da mercadoria, decorrendo daí um radical conflito entre “diferentes temporalidades e 170


concepções axiológicas”, cuja conseqüência é a destruição das temporalidades locais, o que siginifica degradação ambiental e genocídio, e mesmo epistemicídio (Santos, 1995a). Essa incapacidade, histórica e profundamente enraizada, do Estado brasileiro em tratar democraticamente as diferenças culturais presentes em seu território, coloca em questão o próprio conceito e a prática do Estado-Nação. O processo de “intervenção-reconquista” da Amazônia seria desvelador de uma crise do Estado brasileiro, porque, para além do regime militar, permanece a forma autoritária de intervenção na Amazônia – agora potencialmente mais dramática, em razão da questão da biodiversidade e do que ela pode representar para o Brasil na sua inserção no cenário político contemporâneo. Permanece uma certa rationale, como escreve Oliveira, que não é apenas formal, mas derivada da violência das próprias relações sociais, cujas formas de apropriação dos recursos têm, na maior parte das vezes, um caráter de ilegalidade, de apropriação livre, sem o estatuto de mercadoria (evasão fiscal, todas as formas de contrabando, tráfico de drogas). Em uma palavra, a crise do Estado brasileiro decorre de sua incapacidade regulatória e a questão da Amazônia seria emblemática disso. No caso da Amazônia, conforme afirma Oliveira, “...o monopólio legal da violência transformou-se no acobertamento de todas as violências privadas...” e a questão que decorre daí é se o Estado brasileiro quer e dispõe dos meios para controlar toda situação de exploração humana e de degradação do meio ambiente da região e se quer renunciar à exploração das riquezas da Amazônia, o que não parece plausível para o autor. O assassinato de Chico Mendes se inscreve nesse contexto da violência privada exercida na região Amazônica. Nesse caso o Estado continua praticamente ausente. Não obstante os esforços do governo Collor para usufruir da posição de destaque que o país ocupava no cenário internacional, em razão da riqueza de seus recursos naturais e da preocupação em preservá-los, notadamente a Amazônia, os investimentos e financiamentos obtidos para implementação de projetos ambientais não lo171


graram sucesso. A instabilidade institucional dos órgãos responsáveis pela formulação e implementação das políticas ambientais foi marcante durante o governo Collor e prosseguiu após sua saída: apenas no período de 1990/1994, o IBAMA passou por nada menos que nove presidentes (apenas durante o governo Collor foram seis presidentes); a estrutura da Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República foi extinta em outubro de 1992, dando lugar ao Ministério do Meio Ambiente, que, por sua vez, foi substituído pelo Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal (a Secretaria, depois Ministério, teve seis titulares desde 1992)7. Segundo Ros Filho (1994), essa instabilidade, associada à baixa capacidade dos órgãos ambientais na execução de projetos técnicos, tem comprometido enormemente a capacidade de implementação dos financiamentos e investimentos destinados à área ambiental no Brasil. Analisando os principais projetos e programas de financiamento do setor de meio ambiente, Ros Filho destaca o problema do desperdício de recursos e a incapacidade governamental de planejar e aplicar empréstimos de fontes externas. Assim, o Progama Nacional de Meio Ambiente-PNMA, por exemplo, que recebe recursos do Banco Mundial, havia gasto somente 9,4% de seus recursos até julho de 1993; os juros referentes à taxa de compromisso (juros pagos pela não utilização de recursos contratados), chegavam a US$ 800 mil no final de 1993. Além disso, as distorções na prática de correção das dotações orçamentárias acabaram por deteriorar os valores reais, previstos no orçamento, em relação à moeda externa. O autor lembra que a Constituição estabelece que o Orçamento da União é unificado e deve prever todas as receitas e fontes de ingresso de recursos do governo federal, as despesas e fontes de financiamento; os recursos externos são convertidos em moeda nacional, com base em uma estimativa do valor médio do dólar norte-americano, valor que é man7

As trocas de nomes continuaram nos governos subseqüentes e até dentro de um mesmo período governamental. Atualmente, denomina-se Ministério do Meio Ambiente. 172


tido durante todo o exercício fiscal. Assim, os US$ 55,7 milhões destinados ao PNMA, em janeiro de 1992, quando convertidos à taxa de câmbio média de dezembro do mesmo ano, representavam US$ 11,6 milhões, apenas 20,6% do valor previsto inicialmente. Em relação ao Fundo Nacional de Meio Ambiente-FNMA, Ros Filho apresenta os seguintes dados: em 1990, foram aprovados dezessete projetos; contudo, devido ao atraso na liberação dos recursos, apenas onze foram implementados; no ano seguinte, foram aprovados oitenta projetos e sessenta e quatro executados; do orçamento do FNMA previsto para 1993, apenas 62% dos recursos foram utilizados8. No caso do Programa Piloto para Conservação das Florestas Tropicais, inteiramente elaborado durante o governo Collor, os dados não são diferentes: no final do segundo ano do programa, os projetos selecionados não haviam iniciado sua execução e nem sido contratados com o Banco Mundial. Em meados de 1994, não havia sido realizado qualquer desembolso de recursos do Programa Piloto: dos doze projetos previstos, três estavam em fase de negociação, um estava sendo avaliado, quatro estavam em fase de elaboração e os demais, em estágio de concepção básica. Por outro lado, o governo brasileiro já registrava uma despesa de um milhão de dólares na preparação de projetos; recursos de contrapartida estavam sendo liberados antecipadamente e algumas atividades preliminares, incluindo missões do Banco Mundial ao Brasil, já haviam consumido US$ 1,2 milhão do próprio programa. Os mesmos resultados foram apresentados em julho de 1994, no Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo, por aquele que foi o principal coordenador das negociações de financiamento ambiental do governo, Sérgio Amaral, que ainda atribuiu parte das responsabilidades ao próprio 8

Em 1990, os recursos totalizaram US$ 1.481.891,00, dos quais 70% foram repassados para órgãos federais, 24% para órgãos estaduais e 5% para ONG’s; em 1991, os recursos chegaram a US$ 2.847.789,89, sendo 33% destinados a ONG’s e 67% a órgãos federais e estaduais (Ros Filho, 1994). 173


Banco Mundial pelas constantes mudanças de orientação, interferência no planejamento e execução dos projetos e, ainda, uma certa dificuldade do Banco em desenvolver pequenos projetos com participação da sociedade, como no caso do Programa Piloto9. Mas não foi apenas a implementação dos financiamentos e investimentos externos destinados à área ambiental que não se realizou satisfatoriamente. No plano dos recursos internos, ou seja, do orçamento do próprio governo, os problemas de implementação também foram notáveis. Um estudo realizado pela organização não governamental Instituto de Estudos Sócio-Econômicos-INESC, sobre o orçamento público federal, procurou demonstrar que em algumas áreas, entre as quais a de meio ambiente, o governo não gastou nem o que foi autorizado em Lei Orçamentária, ou seja, não houve um compromisso efetivo com a implementação de certas políticas públicas (Junqueira, 1995). Assim, em relação ao meio ambiente, o estudo demonstra que o ano de 1991, particularmente, apresentou um baixo percentual de realização da despesa aprovada no Orçamento. O estudo ainda acrescenta que, à exceção daquele ano, os percentuais de realização das despesas nos outros períodos estudados foram mais significativos10. No grupo de políticas de meio ambiente foram selecionados três suprogramas para um estudo mais detalhado: “proteção à fauna e à flora”; “controle da poluição”, e “levantamento do meio ambiente”. 9

10

Nessa ocasião, Sérgio Amaral apresentou dados relativos ao GEF e ao PNMA. Quanto ao GEF, foram apresentados sete projetos em 1993, sem que os recursos tivessem sido liberados (US$ 30 milhões aprovados em 1991). No caso do PNMA, apenas US$ 20,5 milhões de um total de US$ 117 milhões, prometidos pelo Banco Mundial, haviam sido liberados. Os recursos que deveriam entrar no país através da conversão da dívida externa não foram viabilizados, o Brasil demorou a realizar as operações e os títulos da dívida sofreram uma valorização no mercado. Por fim, grande parte dos empréstimos concedidos ao país não se concretizou porque o Tesouro não autorizou as contrapartidas do governo brasileiro. Cf. Fagá, F. S. Projetos ambientais sofrem ameaça pela demora na negociação de crédito. Gazeta Mercantil, 14 de julho de 1994. O estudo do INESC considerou os exercícios fiscais de 1989, primeiro ano após a promulgação da Constituição Federal; 1991, primeiro ano do governo Collor e 1993, primeiro ano do governo Itamar Franco. 174


Em relação ao suprograma “proteção à fauna e à flora”, o percentual de realização de despesas foi muito baixo, em torno de 35%, sobretudo se comparado aos outros anos estudados – 100% em 1989 e 72% em 1993. Do mesmo modo, o percentual de execução do subprograma “controle da poluição” foi muito baixo em 1991, 37%, enquanto que em 1989 e 1993, os percentuais foram de 100% e 60%, respectivamente. Ainda em relação a este subprograma, o estudo verificou uma tendência à diminuição dos recursos entre os anos de 1989 e 1991, seguida de uma estabilização entre 1991 e 1993. Finalmente em relação ao subprograma “levantamento do meio ambiente”, verificou-se que os percentuais de realização da despesa orçamentária foram reduzidos principalmente em 1991 e 1993, 55% e 45%, respectivamente; apenas em 1989 esse percentual foi mais elevado, ficando em torno de 98% (o zoneamento ecológico-econômico integra este subprograma). O conteúdo dos três subprogramas estudados variou a cada ano; todavia, as atividades de Coordenação e Manutenção do Sistema Nacional do Meio Ambiente e o Monitoramento Ambiental da Amazônia, ambas integrantes do subprograma “levantamento do meio ambiente”, mantiveram-se durante todo o período. É possível que o ano fiscal de 1992, não contemplado pelo estudo, guarde algumas diferenças em relação ao ano anterior, em conseqüência da realização da Conferência do Rio. Entretanto, os dados referentes a 1991 são suficientes para demonstrar o fraco empenho do governo Collor em aplicar corretamente os recursos previstos no Orçamento da União. Além disso, os dados revelam uma notável descontinuidade dos percentuais de execução orçamentária nos diferentes governos considerados. Vale lembrar que o Orçamento aprovado pelo Congresso fixa e autoriza os limites possíveis para os gastos do governo, que, por sua vez, não é obrigado a gastar até o limite fixado. Ocorre que esta forma de administrar o Orçamento da União possibilita a manipulação das estimativas referentes à despesa e receita, de modo que várias ações previstas no Orçamento nem chegam a ser concretizadas. 175


A análise desses dados permite afirmar que, de um lado, não há um compromisso efetivo com a implementação de certas políticas públicas, o que ocorre também na área ambiental, quando apenas a apresentação de números e cifras vultosas, por parte do governo, não garante sua aplicação e efetividade. Por outro lado, há uma incapacidade governamental para planejar e aplicar os recursos provenientes de fontes externas, ou antes, existe uma baixa capacidade de execução de projetos técnicos por parte dos órgãos governamentais, inclusive na área ambiental. Isto associa-se à fragmentação políticoinstitucional e à dispersão da responsabilidade e competência pelo gerenciamento da política ambiental, evidenciando uma verdadeira disputa intragovernamental nessa e em outras áreas da política pública. No caso particular da política ambiental, a Semam, que entre as suas atribuições deveria planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades relativas à Política Nacional do Meio Ambiente, propor normas e padrões gerais relativos à preservação e conservação do meio ambiente, e, ainda, gerir a aplicação do Fundo Nacional do Meio Ambiente, esteve enfraquecida durante todo o período Collor, sem qualquer poder de influência sobre outros órgãos, cujas políticas e projetos representassem algum impacto sobre o meio ambiente; a Semam limitou-se, portanto, a ações de fiscalização de certas atividades poluidoras e de práticas de desmatamento na Amazônia. Projetos importantes como o zoneamento ecológico-econômico, o diagnóstico ambiental da Amazônia Legal e a política nuclear estavam fora do alcance da Semam; estes últimos, em particular, ficaram sob responsabilidade da SAE. Fazia parte, ainda, do programa de trabalho da SAE o Sistema de Proteção da Amazônia11, que deveria assegurar: a proteção do meio ambiente e das comunidades indígenas, sobretudo na faixa de fronteira norte, a preservação dos recursos minerais, a coibição do narcotráfico, a proteção à navegação aé11

O programa de trabalho da SAE, no qual se inclui o Sistema de Proteção da Amazônia, consta no Orçamento da União de 1992, Lei no. 8.409, de 28 de fevereiro de 1992. 176


rea; valendo-se, para isso, das informações básicas que seriam geradas pelo Sistema de Vigilância da Amazônia. O mesmo se passou com outras políticas, como as ações de recuperação de áreas degradadas, atribuição da Secretaria de Desenvolvimento Regional, ou ainda a política de saneamento básico, competência do Ministério de Ação Social. Ora, uma estrutura marcada pela fragmentação e independência das ações governamentais, por vezes até contraditórias, pela disputa de competências, se não promove, ao menos facilita, a omissão do governo em relação à implementação de uma política ambiental efetiva e consistente. É evidente que os problemas aqui apontados não são característicos apenas do governo Collor; todavia, não houve tentativas efetivas no sentido de enfrentá-los ou minimizá-los, ao contrário, a orientação e estratégias políticas adotadas, quase sempre potencializaram esses problemas – isto é particularmente notável no processo de desmonte e sucateamento do setor público, resultado da chamada reforma administrativa e institucional, quando inúmeras agências públicas de certa importância foram reduzidas ou mesmo eliminadas. De qualquer modo, são problemas de caráter estrutural, que não se limitam a este ou aquele governo, antes, decorrem da própria crise do Estado e da falência do setor público; uma crise que acabou por erodir a capacidade gestora do Estado brasileiro. Com efeito, a profunda crise que atravessa o Estado no Brasil, cujos sintomas já se manifestavam na década de setenta e se agravaram no anos oitenta, levou a uma desaceleração do crescimento e a uma recessão sem precedentes, que acabou por atrofiar “os mecanismos estatais de decisão e sustenção de políticas de longo prazo”, além de desencadear uma crise de “ingovernabilidade acompanhada de inevitável desarticulação administrativa do Estado” (Fiori, 1995) (grifos do autor). Fiori aponta estes traços da crise e inscreve sua origem no próprio esgotamento do modelo desenvolvimentista que o Estado brasileiro sustentou por mais de três décadas. De acordo com Fiori, este modelo esteve assentado sobre uma política de inter177


vencionismo econômico e uma regulação social baseada em uma gestão centralista e conservadora dos conflitos políticos. O Estado desenvolvimentista teve um papel decisivo no crescimento econômico nos anos trinta, e alcançou seu pleno sucesso a partir dos anos cinqüenta, com a política de industrialização acelerada. Nos anos de regime militar, o projeto desenvolvimentista nacional chegou a sua potência máxima, apoiado na ideologia da segurança nacional. A trajetória desenvolvimentista foi marcada pela constante situação de arrocho salarial, crescimento exponencial da desigualdade social, impotência fiscal e financeira do Estado, expansão continuada da inflação e instabilidade institucional, tornando permanente a inconstância da política macroeconômica. Mas Fiori adverte que o Estado conseguiu contornar as contradições do modelo desenvolvimentista pela possibilidade de crescimento econômico continuado e pelo exercício autoritário do poder durante vários anos. Por outro lado, a prolongada crise dos anos oitenta, levou o esgotamento do projeto desenvolvimentista brasileiro ao seu limite; nesse sentido, o endividamento externo e interno do Estado, o descontrole das finanças públicas, resultado de um processo de estatização da dívida e dos prejuízos e da privatização dos lucros, revelam a própria falência do poder público. É oportuno mencionar que o Estado no Brasil sempre forneceu uma certa previsibilidade à economia, desempenhando o papel de agente financiador e articulador do processo de acumulação de capital. A crise solapou essa capacidade do Estado, interrompendo a continuidade do processo. O período mais agudo do colapso do modelo desenvolvimentista brasileiro é também o momento mais intenso de democratização do país; é o momento de consolidação de importantes conquistas no campo dos direitos sociais e também ambientais. É exatamente durante a década de oitenta, que a política de meio ambiente se consolida, primeiro com a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 e, depois, com a Constituição de 1988. É o momento, enfim, da conquista de uma cidadania ambiental. 178


Nesse sentido, os primeiros anos da década de noventa são fundamentais para a efetiva implementação da legislação e da política ambiental brasileiras. Os direitos foram garantidos nas leis e na própria Constituição, mas o que parece certo é que essa legislação é muito mais avançada do que a própria capacidade do Estado para implementá-la. Ora, se há uma crise que torna o Estado impotente e incapaz de gerir políticas públicas de longo prazo, isto ainda é mais dramático quando se toma a questão ambiental em particular: a conquista de uma cidadania ambiental, fundada em direitos extremamente avançados, marca de modo emblemático a incapacidade do Estado em implementar suas políticas. A política ambiental, por sua própria natureza, é necessariamente de longo prazo, o que explicita ainda mais a dificuldade do Estado nessa área. Fernando Collor de Mello era um representante legítimo desse Estado falido. A própria crise do Estado brasileiro engendrou as condições sociais, políticas e econômicas necessárias para a chegada de Collor ao poder, ou por outra, o novo presidente, enquanto um outsider das alianças políticas tradicionais ou ainda um antiestablishment, nos termos de Oliveira, foi um importante indicativo do caráter da crise política e econômica do Estado, do esgotamento de um ciclo da história brasileira e de um certo padrão de crescimento capitalista. Daí a impotância de situar o “fenômeno Collor” na perspectiva da crise do Estado brasileiro. Ainda que Collor não tenha iniciado sua campanha à Presidência da República com uma plataforma neoliberal – o discurso messiânico inicial insistia na crise do Estado, na sua incapacidade e ineficácia – foi por esta via que tratou de governar o país. A estratégia de Collor, fundada na lógica neoliberal e privatizante, marcada pelos traços de seu messianismo político, era implantar um projeto de Estado mínimo, na verdade, uma confusão entre o que seria uma reforma estatal e a mera redução e sucateamento do setor público. Collor reduziu o social ao econômico; buscou a abertura indiscriminada da economia para o capital estrangeiro; tentou implementar uma 179


política de privatização das empresas estatais, como forma de resolver o déficit público; e, finalmente, tentou eliminar as arenas de negociação emergentes na sociedade brasileira. A via neoliberal pode resultar em uma destruição caótica do Estado, que não aponta para a superação da crise. Ao contrário, a busca de soluções passa por um Estado forte e nacional, o que não significa um Estado centralista e autoritário. A reorganização econômica e administrativa é importante, mas é ainda mais fundamental a participação democrática da sociedade civil em uma permanente arena pública de negociações. Não obstante o “projeto destruidor” de Collor, foram os setores organizados da sociedade civil que demonstraram capacidade para promover uma profunda transformação no cenário político brasileiro, uma completa inversão de rota, sem precedentes na história política do país. A nova sociabilidade construída ao longo das últimas décadas, a partir de novos sujeitos sociais – os novos movimentos sociais, o novo sindicalismo, a classe trabalhadora, a classe média – tornou mais complexa a relação entre Estado e sociedade, construiu uma esfera pública democrática e, sobretudo, deu maior visibilidade às fronteiras entre a esfera privada e a coisa pública, e a uma noção plural de bem público. Donde o inevitável apelo a formas mais democráticas, responsáveis, transparentes e éticas de condução da política. Os novos sujeitos sociais formaram uma esfera societária capaz de adquirir institucionalidade própria, que pode julgar as ações do Estado, de acordo com a compreensão que os atores sociais e políticos têm dos seus próprios interesses e dos interesses da sociedade como um todo. Do mesmo modo que esses sujeitos foram capazes de reivindicar e fazer valer seus direitos, num processo contínuo de construção de um novo país, também foram capazes de exigir um novo padrão ético para a política brasileira. Nesse contexto, o impeachment de Collor foi antes de tudo uma exigência cidadã.

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C ONCLUSÃO

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Ao longo deste estudo procuramos demonstrar como o tema meio ambiente ganhou centralidade no debate público contemporâneo, revelando um campo de conflitos amplo e complexo, que tem mobilizado diferentes sujeitos sociais em espaços sociais também diferenciados. Podemos mesmo afirmar que o conflito que permeia a questão ambiental é multifacetado, ainda não de todo conhecido e, principalmente, não aponta para um futuro determinado a priori. Esta conflituosidade está presente em todas as dimensões da vida social e se define como um problema teórico, político e histórico que não pode ser compreendido através de uma teoria unitária ou pré-definida; trata-se, com efeito, de um conflito em permanente elaboração, com conseqüências e possibilidades indefinidas. Este campo de conflitos se mantém aberto, não tem uma temporalidade definida, sobretudo porque aponta para novos direitos, que estão em permanente reformulação. Daí porque essas peculiaridades conferem ao conflito que se forma em torno da questão ambiental uma vitalidade única. O que sobressai, em última instância, é a construção de uma história que continua aberta e sujeita a indeterminações. Os espaços sociais nos quais se dá o conflito em torno do tema meio ambiente são permanentemente ocupados por novos atores. No entanto, tem sido o movimento ambientalista – entendido em sentido amplo, o que inclui as organizações não governamentais de caráter ambientalista – o portador de novos direitos. A atuação desses sujeitos foi fundamental para a construção de uma política ambiental brasileira. O impacto na cultura e na agenda política do país transcende a própria trajetória desses sujeitos. Assim, não se trata de 183


contabilizar os ganhos e perdas, fracassos ou sucessos, desse processo; até uma certa descontinuidade de ação desses sujeitos pode ser mais aparente do que real, já que sua prática aponta para transformações no contexto político, social e cultural, fixando seus objetivos e reivindicações de modo permanente na agenda política contemporânea. Ao tratar da política de meio ambiente no Brasil, sua formulação e consolidação, foi preciso conhecer o campo de conflitos então instaurado, os atores que passaram a ocupar a arena de negociações e a emergência de novos direitos. Qualquer tentativa de realizar uma tipologia social desse conflito e dos atores nele envolvidos não daria conta de sua complexidade. Isto é ainda mais significativo quando tomamos o início da década de noventa, durante o governo Collor. Ali o conflito em torno do tema meio ambiente revelou-se complexo e extremamente vigoroso. As contradições e ambigüidades que marcaram as ações do governo nessa área, a participação dos mais diferentes sujeitos na arena pública de debates, a intensa atuação dos setores ambientalistas, não apenas no plano do discurso, mas sobretudo da ação, formando uma complexa rede de comunicação entre as várias entidades ambientalistas e entre estas e outros movimentos sociais, todo esse conjunto de acontecimentos marcou de modo significativo o campo de conflitos que aqui procuramos compreender. De um modo geral, as perspectivas de abordagem do tema meio ambiente têm mudado muito ao longo dos últimos anos, desde a Conferência de Estocolmo, em 1972, até a Conferência do Rio, em 1992, cujo princípio fundamental foi a necessidade de se pensar as relações entre desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente. De qualquer maneira, a problemática ambiental trouxe um conjunto de novas questões, que estão a desafiar nossa imaginação política. O fio condutor desse debate, contudo, parece ser a amplição do direito a um meio ambiente saudável. O reconhecimento de um direito desse tipo pressupõe a noção de uma cidadania coletiva, formulada para além do marco liberal. 184


A problemática ambiental fez surgir uma nova agenda social e política, que passou a ocupar um lugar privilegiado neste final de século. O traço mais surpreendente dessa problemática, todavia, é que ela enunciou a emergência de novos sujeitos de direito, até então desprovidos de um estatuto de direitos. O reconhecimento e legitimação desse novo estatuto, que considere as gerações futuras e a própria natureza como sujeitos de direito, parece ser decisivo em nosso tempo. Todavia, são sujeitos que não podem decidir ou intervir no presente, ou antes, são sujeitos de direito dos quais não se pode exigir deveres. Isto tem gerado uma dificuldade para o direito tradicional, fundamentado na ideologia liberal e, portanto, centrado no indivíduo. Por outro lado, os direitos relacionados ao meio ambiente têm as características de um tema universal e global, fundamse em valores maximalistas e globalizantes e, assim, caminham no sentido de adquirirem um status de direito universal, à semelhança dos direitos humanos. O novo estatuto de direito que se pretende representa um alargamento do campo da cidadania; requer uma nova proposta de sociabilidade, que transcende a relação entre o Estado e o indivíduo, incluindo de modo privilegiado a própria sociedade civil. Nessa perspectiva, os movimentos sociais se inscrevem como sujeitos fundamentais do processo, pois constituem uma forma radical de crítica à regulação social do capitalismo; são movimentos emancipatórios que apontam para um campo de inovações e transformações sociais. O movimento ambientalista, em particular, através de suas lutas e reivindicações, tem colocado a questão da participação democrática da sociedade no aproveitamento e manejo dos recursos naturais, assim como no processo de tomada de decisão para a escolha de novos estilos de vida e construção de futuros possíveis, sob os princípios da sustentabilidade ecológica, eqüidade social, diversidade étnica, autonomia política e cultural. Em vários momentos as práticas de ação do movimento ambientalista, seus propósitos e reivindicações, convergem para causas de outros movimentos sociais. 185


Podemos situar o nascimento do movimento ambientalista brasileiro no início dos anos 70, como parte do processo mais amplo de democratizacão e constituição de uma sociedade civil no Brasil. A emergência de novos sujeitos sociais modernos e democráticos – os novos movimentos sociais, o novo sindicalismo, a classe trabalhadora, a própria classe média – possibilitou a construção de uma nova sociabilidade, tornando mais complexa a relação entre Estado e sociedade, proporcionando uma maior visibilidade às fronteiras entre a esfera privada e a coisa pública. Entendemos, concordando com vários autores com os quais dialogamos ao longo deste estudo, que o registro efetivamente político dos movimentos sociais localiza-se na própria reivindicação de direitos, o que permitiu que esses sujeitos estabelecessem uma nova relação com o político: a política passa a fazer parte da própria sociabilidade e, nesse sentido, transcende a instituição do Estado, que deixa de ser o pressuposto da política. Em última instância, a prática dos chamados novos movimentos sociais possibilitou a redescoberta da noção de direitos e da própria noção de cidadania – o que tem um significado histórico fundamental para sociedade brasileira. Ao considerar o campo de lutas e conflitos do movimento ambientalista, percebemos que a tônica de suas reivindicações tem sido o direito a um “meio ambiente ecologicamente equilibrado”. A reivindicação desse direito tem uma significação que ultrapassa seu caráter imediato, pois testemunha uma nova sensibilidade social que remete ao direito a uma melhor qualidade de vida, garantida também às futuras gerações. Durante os primeiros anos da década de 90, período central de nossa pesquisa, a atuação desses sujeitos impediu um retrocesso da política ambiental brasileira, preservando os direitos e garantias conquistados notadamente ao logo da década de 80. Com efeito, a consolidação de uma política de meio ambiente no Brasil está vinculada às lutas e práticas políticas do movimento ambientalista, cujas reivindicações integram um campo de direitos formulados em termos 186


de direitos coletivos, possibilitando a emergência do que denominamos aqui cidadania ambiental. Vimos que a política ambiental brasileira começou a ser formulada durante os anos 30, mais como resultado das ações de um Estado autoritário e centralizador para, em seguida, subordinar-se aos imperativos da política econômica desenvolvimentista e da tecnocracia estatal do regime militar. A sua consolidação, entretanto, foi resultado da pressão de forças sociais organizadas. A demanda e as reivindicações ambientalistas, que então se formavam, possibilitaram a formulação da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, trazendo instrumentos legais importantes e inovadores como a avaliação de impacto ambiental e a audiência pública, além da criação da Lei dos Interesses Difusos, um instrumento legal extremamente moderno e democrático. A década de 80 colocou em pauta a questão da democratização, sendo um momento de intensa mobilização dos chamados novos movimentos sociais; ao final da década, a promulgação da Constituição garantiu uma série de novos direitos, situando o direito ao meio ambiente no mesmo nível dos direitos e garantias fundamentais. A década de 90 enunciou-se como uma grande promessa de consolidação democrática. Pela primeira vez depois de mais de duas décadas de regime autoritário chega ao poder um presidente democraticamente eleito. Mais do que isto, chega ao poder um presidente que acreditava representar a própria modernidade, com a qual mudaria o perfil do país. No entanto, as ambigüidades e contradições que caracterizariam todo o governo Collor tornaram este período bastante particular na história recente do país. Um político com traços marcadamente messiânicos, obstinado no ideal de governar sozinho, apostando na fragmentação dos setores organizados da sociedade: estes traços caracterizaram o personalismo de Fernando Collor de Mello e seu propósito de manter-se marginal em relação às forças organizadas da sociedade civil e mesmo ao sistema partidário. O caráter ambigüo e contraditório do governo já se expressava no descompas187


so entre a proposta de implantação de uma política neoliberal, fundada na “regulação” das leis exclusivas do mercado, e o personalismo político do Presidente da República, que concentrava em suas mãos o poder de decisão, numa espécie de autocracia presidencial, revelando o lado arcaico do “Brasil Novo”. Na área da política ambiental não foi diferente. Também esta área foi marcada por ambigüidades e contradições. A análise desse período e das iniciativas do governo em relação à política de meio ambiente revelou um risco potencial de retrocesso em relação aos direitos anteriormente conquistados. Ademais, a política de impactos, ou “espasmódica”, que marcou as ações na área ambiental durante esse período, revelou-se uma não-política. Em certo sentido podemos falar de um desgoverno na área da política de meio ambiente. As propostas e projetos que, de alguma forma, representassem riscos a conquistas anteriores ou retrocessos significativos eram rapidamente confrontados e acabavam por não se sustentar. Os ambientalistas fizeram valer seus interesses e reivindicações menos por uma abertura democrática por parte do governo ou, ainda, por uma democratização do diálogo, mas principalmente porque souberam ocupar o espaço deixado vago pelo governo na área da política ambiental. De outra parte, os ambientalistas brasileiros passaram por um aprendizado social sem precedentes, quando da preparação da Conferência do Rio e do Fórum Global, aproximando-se de outros movimentos populares, incorporando, assim, a dimensão social em suas lutas e projetos. Além de intensificar o debate sobre meio ambiente e desenvolvimento, todo o período preparatório da Conferência exigiu que os ambientalistas se organizassem por meio de uma estrutura até então inédita no país – o Fórum de Organizações Não Governamentais Brasileiras. Desde o início, o Fórum manteve um caráter pluralista, reunindo entidades de defesa dos direitos indígenas, grupos feministas, movimentos populares, entidades sindicais, tornando-se um novo sujeito político coletivo, fundamental no proces188


so de discussão da política ambiental brasileira, notadamente durante o governo Collor. Esses setores mostraram ter capacidade e maturidade para permanecer no debate político nacional e internacional, enfrentando problemáticas cada vez mais complexas. Constituíramse em sujeitos sociais em condições de assumir um papel destacado nesse debate e também no processo decisório, pois já mostraram que não são atores apenas no plano do discurso, senão também das práticas concretas de ação. O processo de aprendizado social e maturidade política então adquirida, permitiu que durante o governo Collor, diante da possibilidade de um verdadeiro retrocesso da política ambiental brasileira, os ambientalistas, como de resto todos os setores sociais organizados em torno do Fórum de Organizações Não Governamentais, se firmassem como sujeitos fundamentais na esfera pública de negociação e decisão. Parafraseando uma importante liderança ambientalista nacional, podemos afirmar que os ambientalistas fizeram “coisas” nunca antes feitas. De fato, houve uma participação bastante efetiva: os ambientalistas estiveram presentes nos debates mais polêmicos, souberam articular apoios de outros grupos da sociedade civil, conseguiram um espaço significativo na mídia nacional e mesmo internacional. Enfim, foram notadamente hábeis para manter o tema meio ambiente em grande evidência na arena política, preservando direitos e espaços de participação e decisão. Ao mesmo tempo em que negava a esfera pública de debates e negociações e a participação democrática dos setores organizados da sociedade civil, Collor evitava o confronto aberto nas questões ambientais, numa tentativa de manter uma imagem satisfatória no cenário internacional. A preocupação em manter a imagem de governante zeloso com a proteção do meio ambiente e estadista com sensibilidade para a questão ambiental, definiu a própria pauta dos temas prioritários do governo, escolhidos sempre em função da atração que exerciam no contexto internacional (povos Yanomami, preservação da Amazônia). Também a nomeação de um ambientalista 189


histórico para ocupar a Secretaria de Meio Ambiente-Semam cumpriu, em parte, esse objetivo. É certo que a escolha de Lutzenberger significou um reconhecimento do movimento ambientalista, mas o que parecia ser uma oportunidade para ampliar sua participação e interferência nas decisões governamentais, acabou por ser um obstáculo a mais. Em várias ocasiões, Lutzenberger falava por si mesmo, deixando de representar a opinião da maioria dos ambientalistas e, nesse sentido, não foi o interlocutor que o movimento e as ONG’s ambientalistas esperavam. Na verdade, é possível afirmar que o fato de Collor ter convidado um ambientalista histórico para ocupar a Semam, possibilitou ao governo neutralizar, pelo menos em um primeiro momento, algumas formas de pressão e reivindicações, até mesmo em decorrência da perplexidade e expectiva que se formaram em torno dessa nomeação. O governo Collor não inovou, propriamente, nada. Nada de efetivamente novo ocorreu, nem mesmo um avanço na forma e eficácia de implementação dos princípios traçados pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente de 1981. Os dados relativos aos programas ditos ambientais demonstraram o fraco empenho do governo em aplicar corretamente os recursos previstos no Orçamento da União. Além disso, a estrutura institucional fragmentada e a falta de unidade das ações governamentais comprometeram seriamente a implementação de uma política ambiental efetiva e consistente. Mas, como vimos, é preciso situar o governo Collor na perspectiva da crise do Estado brasileiro, que acabou por erodir a capacidade estatal de regular as políticas públicas, inclusive a política ambiental. Esta crise, que acreditamos ter sua origem no próprio esgotamento do modelo desenvolvimentista sustentado por várias décadas, tornou o Estado incapaz e impotente para gerir políticas de longo prazo, característica intrínseca da política ambiental. Em uma palavra, analisando todo o processo de formação e consolidação da política ambiental brasileira, verificamos que essa política é muito mais avançada do que a própria capacidade do Estado para implementá-la. 190


Embora estes problemas tenham um caráter estrutural, foram potencializados durante o governo Collor e, somados à estratégia neoliberal e às tentativas de eliminar as arenas emergentes de participação, representaram uma ameaça aos direitos e garantias já conquistados no campo ambiental, ao que certos setores organizados da sociedade civil, notadamente os ambientalistas, responderam com uma atuação firme, impedindo retrocessos e garantindo a continuidade do processo de consolidação de uma cidadania ambiental. Uma cidadania de tipo novo, que requer uma nova proposta de sociabilidade e pressupõe a politização da relação sociedade-natureza. Apenas assim será possível estender o conceito de cidadania para as gerações futuras e para a própria natureza, definindo um novo estatuto de sujeitos de direito. A temporalidade da formulação desses novos direitos é inteiramente diversa, diz respeito à perspectiva do tempo futuro e inscreve-se como parte de um projeto verdadeiramente utópico.

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Ficha técnica Divulgação Foto da capa

Humanitas Livraria – FFLCH/USP Luis Enrique Sánchez

Mancha

10,5 x 19 cm

Formato

14 x 21 cm

Tipologia Papel

Times New Roman 11 e Souvenir Lt BT 18 miolo: off-set 75 g/m2 capa: cartão branco 180 g/m2

Impressão da capa Impressão e acabamento Número de páginas Tiragem

Quadricromia Anna Blume Editora Comunicação Ltda. 204 1000 exemplares 203

LIVRO - Cidadania Ambiental - Novos Direitos No Brasil - Solange Silva Snchez

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