Cuprins Introducere.....................................................................................................................................3 Capitolul I- Noţiuni fundamentale privind serviciul public......................................................5
1.1. Noţiunea de serviciu public .................................................................................................7 1.2. Tipologia şi clasificarea serviciilor publice........................................................................10 1.3. Serviciul public in perioada interbelică...............................................................................11 1.4. Înfiinţarea şi desfinţarea serviciilor publice........................................................................15 1.5. Forme de gestiune a serviciilor publice...............................................................................29 1.6. Agenţi prestatori de servicii publice de interes local..........................................................22 Capitolul II- Principiile serviciilor publice................................................................................28
2.1. Principii de organizare şi funcţionare a serviciilor publice.................................................29 2.1.1. Principiul eficienţei şi eficacităţii.................................................................................30 2.1.2. Principiul echităţii (principiul egalităţii de tratament al utilizatorilor) .......................32 2.1.3. Principiul descentralizării.............................................................................................34 2.1.4. Principiul continuităţii serviciului public.....................................................................34 2.1.5. Principiul mutabilităţii (adaptabilitatea) serviciului public .........................................36 2.1.6. Principiul neutralităţii...................................................................................................36 2.1.7. Principiul cuantificării..................................................................................................37 Capitolul III- Principiul continuităţii serviciului public..........................................................37
3.1. Conturarea principiului continuităţii în doctrina franceză..................................................37 3.2. Importanţa continuităţii serviciului public..........................................................................38 3.3. Consecinţele principiului continuităţii................................................................................40 3.3.1. Interdicţia dreptului la grevă........................................................................................40 3.3.2. Teoria impreviziunii.....................................................................................................43 3.4. Tipuri de servicii vitale ce impu prestarea lor în regim de continuitate..............................44 Capitolul IV. Principiul continuităţii serviciului public în legislaţia României.....................45
4.1. Conturarea principiului continuităţii în legislaţia serviciilor publice vitale........................45 4.1.1. Legea nr. 325-2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică...........45 4.1.2. Legea nr. 241-2006 privind serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare.....46
1
4.2. Prezentarea cadrului legislativ al Legii nr. 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuităţii asistenţei medicale primare prin centrele de permanenţă......................................47 4.2.1. Definirea centrelor de permanenţă...............................................................................47 4.2.2. Asigurarea continuităţii serviciului de asistenţă medicală primară..............................48 Studiu de caz.................................................................................................................................50 Concluzii.......................................................................................................................................55 Bibliografie...................................................................................................................................57
2
Introducere
Serviciul public reprezintă o structură organizatorică ce este înfiinţată prin lege, de către stat, judeţ sau municipii, oraşe sau comune sau de către particulari ce are rolul de a satisface în mod continuu şi permanent interesele unei comunităţi. Principiul continuităţii serviciului public reprezintă unul din cele mai importante principii ce stau la baza serviciilor publice deoarece satisfacerea interesului general nu se poate face în mod discontinuu acest fapt conducând la grave tulburări în rândul colectivităţii locale. Principiul continuităţii are rolul de a sublinia că serviciile publice nu au scopul de a satisface anumite nevoi trecătoare ale cetăţenilor ci din contră au rolul de a satisface nevoi permanente fără de care o societate ar funcţiona cu dificultăţi. Alegerea temei de licenţă a fot determinată de atenţia care mi-a fost atrasă de anumite aspecte ale continuităţii serviciilor publice din diferite domenii. Se întâmplă deseori în România ca acest principiu să fie încălcat datorită birocraţiei, a lipsei resursei financiare sau a personalului angajat. 3
În realizarea lucrării am pornit prin a explica noţiunile de serviciu public, tipologia şi principiile acesteia dar şi prin a contura importanţa acestora în rândul cetăţenilor. Obiectivul lucrării este acela de a evidenţia necesitatea respectării principiul continuităţii în funcţionarea serviciilor publice şi lipsa de interes care este acordată acestui principiu în anumite domenii. Pentru început am conturat câteva definiţii ale noţiunii de serviciu public din prisma mai multor autori, urmând să evidenţiez clasificarea acestora. Treptat, am menţionat tipurile de servicii publice şi formele acestora de gestiune. În această primă partea a lucrării am încercat să definesc şi actorii implicaţi în procesul serviciului public rolul acestora fiind de asemenea unul major. În partea a doua a lucrării am explicat principiile serviciilor publice urmând să mă axez în partea a treia pe principiul continuităţii şi pe câteva aspecte legate de conturarea sa în doctrina franceză, interdicţia dreptului la greva şi teoria impreviziunii. De asemenea am enumerat tipurile de servicii vitale pentru societate. Am menţionat câteva legi care subliniează acest principiu în textul lor, oprindu-mă la Legea nr. 263 din 16 iunie 2004 cu privire la asigurarea continuităţii asistenţei medicale primare prin centrele de permanenţă. În scopul oferirii de răspunsuri legate de continuitatea serviciului public în România, am întreprins o cercetare legată de serviciul medical şi despre continuitatea acestuia. Astfel am început prin a contura căteva aspecte legate de continuitate ca dimensiune a calităţii vieţii şi situaţia sistemului sanitar înainte de anii 1990. Am menţionat noutăţile pe care reforma din anul 1997 le-a adus acestui sistem şi de asemenea am evidenţiat necesitatea respectării dreptului la un serviciu medical permanent. Continuitatea serviciului medical în România este un drept care până la ora actuală nu este respectat în totalitate, în mare parte din lipsa de fonduri, personal medical specializat sau a birocraţiei.
4
Capitolul I :Noţiuni fundamentale privind serviciul public
1.1.
Noţiunea de serviciu public
5
Noţiunea de admnistraţie publică este una complexă şi a fost definită de-a lungul timpului de mai mulţi autori de specialitate sau teoreticieni, astfel că există numeroase definiţii ale conceptului de administratie publică. Antonie Iorgovan defineşte administraţia publică ca fiind “ o categorie de autoritate publică, care potrivit Constituţiei şi legilor este chemată să execute legea, sau, în limitele legii să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogativele specifice puterii publice.” Astfel spus noţiunea de admnistraţie publică nu se rezumă doar la activitatea de control, ordin şi decizie ci şi la cea de prestare a serviciilor publice pentru satisfacerea cerinţelor colectivităţii umane. Etimologic cuvântul “serviciu” provine din francezul “service” sau latinescul “servitum” şi reprezintă acţiunea, faptul de a servi, munca prestată în folosul sau interesul cuiva. Conform definiţiei din Dicţionarul Explicativ al limbii romane, putem afirma că termenul de serviciu poate fi definit ca o obligaţie, îndatorire sau servirea unei persoane sau a unui scop.1 De asemenea serviciul poate fi conturat drept activitatea umană, cu caracter specializat, ce are drept rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Serviciile se clasifică astfel: a.
Servicii productive, definite ca fiind activităţi prin care se creează sau se adaugă valoarea
produselor sau care ajută la menţinerea şi conservarea valorii de întrebuinţare a acestora cum sunt: cercetarea ştiinţifică, ambalarea şi depozitarea produselor, curăţătoriile şi spălătoriile chimice, repararea şi întreţinerea locuinţelor. b.
Servicii neproductive, definite ca activităţi depuse în ramurile de servire social-culturală,
sanitară, etc. utile societăţii, dar care nu creează venit naţional.2 Acesta prezintă anumite trăsături caracteristice ce ajută, pe de o parte, la identificarea lor, iar pe de altă parte constituie criteriul de delimitare faţă de celelalte domenii ale activităţii social-economice. Sfera serviciilor este caracterizată ca fiind largă si eterogenă, astfel incât aceste trăsături nu se regăsesc în totalitatea lor în fiecare tip de serviciu. 1
Academia Română, Dicționarul explicativ al limbii române, ediția a III-a, 2009, revăzută si adaugită, Editura Univers Enciclopedic., p. 854 2 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p.64-65. 6
Potrivit teoriei economice, serviciile prezintă următoarele trăsături: 1.
Forma nematerială: S-a constatat că majoritatea serviciilor nu se concretizează în bunuri materiale şi devin
forme ale unor activităţi sau faze ale unor procese economico-sociale. Există totusi servicii ce au expresie materială dar îmbracă o formă specială şi au o existenţă de sine stătătoare ( de exemplu: benzi magnetice, discuri, softuri, etc.) . Acest tip de servicii în literatura de specialitate sunt cunoscute sub denumirea de serviciile invizibile. 2.
Intangibilitatea serviciilor Această trăsătăra a serviciilor exprimă faptul că „acestea nu pot fi văzute, prestate,
simţite, auzite sau mirosite înainte de a fi cumpărate”.3 Datorită intangibilităţii, calitatea unui serviciu este dificil de evaluat înaintea cumpărării lui de către client, producerea şi consumul având loc de regulă simultan. În vederea satisfacerii cerinţelor clientului, prestatorul unui serviciu public trebuie să conceapă un serviciu adecvat. Principiul intangibilităţii determină de asemenea perisabilitatea serviciilor, astfel stocarea sau depozitarea lor nu este posibilă. În momentul producerii lor ele se consumă. 3.
Variabilitatea serviciilor Constă în faptul că serviciile publice diferă de la un prestator la altul. Înainte de a lua o
decizie finală consumatorii se documentează cu privire la prestator. În concluzie „cu cât serviciul este oferit în locuri sau prin intermediul unor agenţi diferiţi, cu atât serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor şi cu atât riscul de nonconformitate este mai mare.”4 4.
3 4
Inseparabilitaea în timp şi în spaţiu a serviciilor.
Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediţia a III-a, Ed. Teora, Bucureşti, 2003, în Matei L., 2004. p. 636 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.11 7
Această caracteristică se concretizează prin faptul că prestarea serviciului se va face o dată cu consumul. Se remarcă astfel că un serviciu nu poate exista fără prestatorul lui şi calitatea serviciului este inseparabilă de calitatea prestatorului. 5.
Absenţa proprietăţii. Presupune că în urma prestării serviciului consumatorul nu va obţine un transfer de
proprietate, cum s-ar fi întâmplat în cazul achiziţionării unui bun tangibil.
1.2.
Tipologia serviciilor Există o serie de modalităţi prin care se pot ordona serviciile. Astfel, în funcţie de natura
relaţiilor de piaţă serviciile se împart în: a.
Serviciile comerciale (market) ce sunt caracterizate prin acele activităţi ce fac obiectul
vânzării şi cumpărării pe piaţă şi sunt produse de unităţi ale căror venituri provin în mare parte din vânzarea producţiei de proprii de servicii. Serviciile necomerciale (non-market). Mai sunt considerate ca şi servicii rezistente la comparare şi sunt repartizate prin mecanisme din afara pieţei. Din această categorie fac parte b.
„serviciile colective furnizate populaţiei sau unor grupe particulare de gospodării cu titlu gratuit sau cvasigratuit de către administraţia publică şi instituţiile nonprofit, cum sunt serviciile de sănătate, învăţământ, asistenţă socială şi consumul colectiv guvernamental”5 În funcţie de beneficiarul lor serviciile se împart în: 1.
Servicii intermediare prin care se susţine producţia de bunuri şi nu pot fi excluse din acest
produs, cum ar fi : stocarea, depozitarea, transportul. 2.
Servicii finale care se adresează consumului direct al populaţiei. În funcţie de localizarea geografică acestea pot fi:
1. 5
Servicii interne- acele servicii ce sunt furnizate pe teritoriul statului.
Ibidem 4, p.13 8
2.
Servicii externe- serviciile a căror furnizare se face în afara graniţelor statului. Un alt criteriu de clasificare îl reprezintă funcţiile economice îndeplinite:
1.
Servicii de distribuţie: comerţ, transport.
2.
Servicii de producţie: asigurări, finanţe.
3.
Servicii sociale: educaţie, sănătate. Servicii personale: servicii hoteliere, asistenţă personală.
4.
Clasificarea Internaţională Tip Industrii a activităţilor economice (CITI) a fost elaborată în anul 1948 sub egida O.N.U a fost cea care a asigurat un cadru unitar cercetării acestui sector pe plan internaţional. CITI (1989) este o clasificare de tip piramidal, structurată pe patru niveluri simbolizate cu litere si numere, astfel: a)
Categorii, codificate prin litere;
b)
Diviziuni, codificate prin două cifre arabe;
c)
Grupe, codificate prin trei cifre arabe;
d)
Clase, codificate prin patru cifre arabe.6
Astfel, serviciile sunt clasificate în următoarele categorii: G. Comerţ cu ridicata şi cu amănuntul, reparaţii de autovehicule, motociclete şi bunuri personale casnice; H. Hoteluri şi restaurante; I. Transporturi, depozitare şi comunicaţii; J. Activităţi de intermediere financiară; K. Activităţi imobiliare, de închiriere şi de servicii pentru întreprinderi; 6
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 70. 9
L. Administraţie publică şi apărare; asigurările sociale obligatorii; M. Învăţământ; N. Sănătate şi asistenţă socială; O. Alte activităţi colective, sociale şi personale; P. Gospodării care folosesc personal casnic; Q. Organizaţii extrateritoriale.7 Din punctul de vedere al nevoilor satisfăcute, se identifică: 1.
Servicii private.
2.
Servicii publice. Serviciile private sunt acele servicii ce se axează pe satisfacerea unor nevoi individuale,
servicii ce fac obiectul unei renumeraţii, servicii specifice unui anumit individ sau grup. Aceste servicii sunt furnizate de organisme private dar cu trecerea timpului sectorul privat a început să furnizeze şi servicii publice. În vederea satisfacerii intereselor generale ale unei colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate) , administraţia înfiinţează servicii administrative ce au rolul de a satisface cerinţele membrilor. Acest tip de servicii poartă denumirea de servicii publice. Serviciile publice constituie o parte importantă din viaţa de zi cu zi a fiecăruia dintre noi, dezvoltarea lor având o influenţă directă asupra nivelului de trai al populaţiei. În mod cert serviciile publice sunt organizate pentru a satisface nevoile oamenilor; la srcinea oricărui serviciu public se găseşte o nevoie recunoscută de colectivitate pe care iniţiativa privată nu o satisface, nevoie care poate fi legată şi de garantarea libertăţilor fundamentale. De-a lungul timpului au fost conturate o serie de definiţii ale noţiunii de serviciu public.
7
Grigorescu C., Mihai Şt., Dezvoltarea şi specializarea serviciilor, Ed. Academiei Române, Bucureşti 1992, p. 1012. 10
Economiştii suţin că serviciul public reprezintă o structură organizatorică fundamentată de către stat, judeţ sau municipii, oraş sau comună, având anumite atribuţii ce sunt exercitate cu ajutorul unui personal specializat şi dotat cu mijloace financiare şi materiale cu scopul realizării în mod permanent şi continuu a unor interese comune ale colectivităţii. Leon Duguit definea serviciul public ca fiind „ activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi.”
8
Acesta considera că serviciul public
întruneşte 3 elemente: 1.
O misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2.
Un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune;
3.
Un număr de bunuri şi fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni. 9 În România potrivit profesorului Paul Negulesc serviciul public „este un organism
administrativ, creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimonial general al Administraţiunii publice creatoare; pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativă privată nu ar putea sa îi dea decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă. 10 Sintetizând putem spune că serviciile publice sunt considerate ca fiind o structură organizatorică înfiinţată prin lege, dotată cu atribuţii şi personal specializat pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese ale membrilor societăţii. Din definiţie decurg cele două sensuri ale serviciului public: cel organic indică realizatorul activităţii de interes public ce poate fi reprezentat de un organism sau o persoană juridical publică sau privată; şi cel material prin care se desemnează activitatea desfăşurată de realizator.11 Pentru a identifica un serviciu public este necesar să fie luate în considerare 3 elemente: 8
Leon Duguit,Revue de droit public et de la sciene politique en France, Paris, 1907, p.417 Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p, 416. 10 Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol I, Editura a IV a, Mârvan, Bucuresti, 1934, p.123 11 Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2004., p.31 9
11
a.
Elementul material. Serviciul public este o activitate ce are scopul de a satisface interesul
general. b.
Elementul voluntarist sau intenţia puterii publice. Fără manifestarea intenţiei de asumare
a acestei activităţi de interes general a puterii publice serviciul public nu va exista. c.
Elemental formal. Activitatea de interes general este supusă unui regim juridic.
1.3.
Serviciul public în perioada interbelică În perioada interbelică pe fondul dezvoltării economice a apărut ca o necesitate, o nouă
definiţie a serviciilor publice, societatea cerând servicii variate, flexibile şi operative. Datorită faptului că statul şi instituţiile sale nu mai puteau face faţă cerinţelor sociale, o parte din serviciile publice au ajuns să fie prestate de către persoane private. Astfel prin intermediul unei noi definiţii s-a dorit o delimtare între părţiile de interes general şi cele de interes particular accentuând faptul că obiectul major al statului este acela al interesului general şi nu al obţinerii profitului. În anul 1964 Laubodere susţinea că: „ Serviciul public este activitatea de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul administraţiei.” Aşadar un serviciu public „ poate fi realizat şi de către o persoană privată dar pastrează anumite caractere care îl diferenţiaza de cel organizat de administraţia publică.”12 În România au fost conturate mai multe definiţii ale termenului de serviciu public, precum : „activitate a autorităţii publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu” 13sau ca „ un organism administrativ, creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimonial general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter
12 13
Tiberiu Pavelescu, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Sietch, Craiova, 2007. Tarangul E.D., Tratat de Drept administrativ român, Cernăuţi, Ed. Glasul Bucovinei, 1944, p.124 12
general, caruia iniţiativele private nu ar putea să-i dea decât o satisfac ție incompletă iș intermintentă.”14 Din această definiţie subliniem faptul că un serviciu public fie al statului, judeţului sau comunei însuşeşte următoarele trăsaturi: a.
Nevoile publice ale statului, judeţului sau comunei sunt realizate din bugetul acestor
instituţii; b. Există un singur şef pentru activitatea serviciului, funcţionarii serviciului fiind supuşi ierarhiei administrative; c.
Orice lucrare realizată de către serviciul public se va supune condiţiilor generale de
întreprindere şi lucrări publice. d.
Serviciul public va trebui sa funcţioneze regulat şi continuu;
e.
Serviciul public este creat pentru satisfacerea unor interese de ordin general.
Clasificarea serviciilor publice
Din punctul de vedere al administraţiei publice serviciile pot fi: a.
Servicii publice cu caracter exclusiv administrativ ce nu pot fi incredinţate şi realizate de
către alte persoane cum ar fi: starea civilă, autorizarea construcţiilor sau licenţierea transporturilor, autoritatea tutelară, protecţia civilă. b.
Servicii publice ce pot fi realizate de către alte persoane: iluminatul stradal, serviciile de
salubritate. În plan tipologic serviciile publice pot fi:
14
Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV-a, Mârvan, Bucureşti, 1934, p. 123. 13
a.
Servicii publice descentralizate ce sunt subordonate ierarhic ministerelor sau altor
instituţii guvernamentale care se organizează la nivelul administrativ-teritorial. Acestea se organizeză şi funcţioneză ca unităţi de învăţământ, sănătate, cultură, ecologie. b.
Servicii publice locale. Aceste servicii au scopul de a administra bunurile de utilitate
publică sau de a furniza bunuri de necesitate generală şi prestare a unor activităţi de interes general. Serviciile publice locale sunt orgnizate de autorităţile publice locale. c.
Servicii publice statale ce presupun activităţi organizate de puterea politică pentru
producerea bunurilor de utilitate publică şi pentru asigurarea serviciilor de interes general cum ar fi: învăţământ, protecţie socială, apărare. Autorii de specialitate au făcut o primă distincţie între serviciul public de legiferare, judiciar şi cel administrativ. Serviciul public de legiferare presupune adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementează raporturile sociale la nivelul ţării. Este realizat de către Parlament. Serviciul public judiciar este realizat de către instanţele judecătoreşti ce au ca scop soluţionarea conflictelor juridice şi sancţionarea celor care încalcă legea. Serviciile publice administrative asigură executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională şi asigură desfăşurarea activităţilor pentru toate domeniile.15 După finanţarea bugetară avem: - servicii publice finanţate din bugetul statului; - servicii publice finanţate din surse extrabugetare; - servicii publice finanţate din combinaţii bugetare şi extrabugetare; - servicii publice finanţate din activitate proprie. După nivelul de realizare acestea se împart în:16
15 16
Ioan Alexandru si colectivul, Drept administrativ, Editura Economică, București, 2003, p.108 Ioan Alexandru, Lucica Matei, Servicii publice, Editura Economică, București, 2000, p.91. 14
- servicii publice naţionale ce sunt organizate pentru întreaga ţară; - servicii publice locale care sunt create la nivel local în vederea satisfacerii cerinţelor colectivităţii din respectiva unitate administrativă teritorială. După modul de cooperare la satisfacerea interesului public:17 - servicii publice ce sunt realizate fară implicarea altor persoane din rândul beneficiarilor. Aceste servicii au scop satisfacerea directă şi individuală. - servicii publice ce sunt prestate cu participarea indirectă a altor persoane; - servicii publice la realizarea cărora sunt implicate şi persoane din afară. După forma de proprietate serviciile publice pot fi: - servicii publice monopolizate prestate doar de acele instituţii administrative ce deţin monopolul asupra activităţii respective; - servicii pubice furnizate de către administraţia publică în paralel cu persoanele particulare autorizate; - servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autorităţi a administraţiei publice. După modul de organizare: - autorităţi administrative (ministere, departamente, direcţii, oficii, servicii din primării şi consiliile judeţene); - instituţii publice (şcoli, universităţi); - regii autonome de interes public; - asociaţii şi fundaţii.18
17
Armenia Androniceanu, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, Bucureşti, 1994, p. 299. 18 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 24 15
După importanţa socială:19 - servicii publice vitale (alimentarea de apă, canalizare, distribuţie energică). - servicii publice facultative(amenajarea de parcuri de distracţie, centre de informare). După modul în care se realizează interesul general: - servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor; - servicii publice care oferă avantajele particularilor în mod indirect; - servicii publice destinate colectivităţilor în ansamblu. După gradul de cuprindere, distingem: - servicii de importanţă naţională, organizate la scara întregului teritoriu. - servicii locale, organizate la scara colectivităţilor teritoriale, judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale.20 Potrivit Legii serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 326 din 28.06.2001 serviciile publice sunt clasificate astfel: - servicii publice de gospodărie comunală - servicii scoase din subordinea autorităţilor publice centrale şi constituite ca structuri autonome gestionare, atribuindu-li-se patrimoniu propriu în unitatea administrativ-teritorială respectivă; - servicii publice de gospodărie comunală furnizate/prestate- ansamblu de activităţi şi acţiuni de interes public, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale la realizarea lucrărilor necesare în gospodăria comunală; - alimentare cu apă - totalitatea activităţilor şi lucrărilor efectuate în scopul captării, tratării, transportării, înmagazinării şi distribuirii apei potabile către utilizatori;
19
Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 12 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abălu ță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003, p. 44 20
16
- alimentare cu energie termică - totalitatea activităţilor şi lucrărilor efectuate în scopul producerii, transportării, transformării şi distribuirii energiei termice către utilizatori; - canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale- totalitatea activităţilor şi lucrărilor efectuate în scopul colectării, transportării, epurării şi evacuării apelor uzate şi pluviale într-un receptor natural; - salubrizarea, înverzirea localităţilor - totalitatea activităţilor şi lucrărilor de colectare, transportare, sortare, prelucrare, tratare, valorificare, neutralizare(incinerare) şi depozitare a deşeurilor menajere, precum şi măturatul, spălatul şi stropitul străzilor, înverzirea lor, lucrărilor de dezinfecţie, deratizare şi ecarisaj; - asigurarea cu transport public local - totalitatea activităţilor efectuate în vederea realizării, la nivel local, a transportului în comun de persoane; - administrarea fondului locativ public şi privat - activitate de gospodărire alocuinţelor, avînd drept obiect administrarea, închirierea, repararea şi reabilitarea fondului locativ public şi privat, inclusiv alocarea şi valorificarea investiţiilor în acest domeniu; - administrarea domeniului public- totalitatea activităţilor cuprinzînd construcţia, modernizarea şi întreţinerea străzilor, drumurilor, pieţelor publice, târgurilor, oboarelor, podurilor, viaductelor, pasajelor pentru transport şi pietonale, organizarea circulaţiei rutiere şi pietonale, introducerea unor sisteme moderne de semnalizare şi dirijare a circulaţiei rutiere, asigurarea iluminării localităţilor, întreţinerea zonelor verzi, grădinilor publice şi scuarurilor, terenurilor şi sălilor de sport şi cabinetelor de fizioterapie de pe lângă acestea, locurilor de agrement, deszăpezirea drumurilor şi trotuarelor, amenajarea pârtiilor şi instalaţiilor de schiere, locurilor de afişaj şi publicitate, întreţinerea reţelelor de cabluri, întreţinerea staţiilor de transport auto, hotelurilor, monumentelor, înfiinţarea şi întreţinerea menajeriilor, asigurarea funcţionării băilor publice etc.; - sisteme publice de gospodărie comunală - ansamblu de construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări specifice, prin intermediul cărora se asigură administrarea, întreţinerea în condiţii de bună funcţionare şi eficienţa tuturor componentelor domeniului locativ-comunal; 17
- operatori- agenţi economici autorizaţi să furnizeze/presteze servicii publice de gospodărie comunală în condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei publice locale, în temeiul prezentei legi; - utilizatori- persoane fizice şi juridice care folosesc serviciile publice de gospodărie comunală furnizate/prestate pentru necesităţi proprii şi publice pebaze contractuale; - intermediari specializaţi- instituţii financiare, întreprinderi municipale sau private care deţin autorizaţii pentru perceperea plăţilor pentru serviciile publice de gospodărie comunală furnizate/prestate şi satisfac următoarelecondiţii: a) efectuează decontările la timp şi asigură calitatea acestora (numărul maxim de facturi cu greşeli nu va depăşi 3% din numărul facturilor prelucrate); b) asigură transparenţa necesară în alcătuirea facturilor ; c) oferă confort maxim utilizatorilor (posibilitatea achitării în rate, descifrarea calculului efectuat etc.); d) prezintă operatorilor în termen informaţii privind calcularea plăţilor.
1.4.
Înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp o sarcină exclusivă a
autorităţilor statale în statele democratice dar şi în cele totalitare, însă din motive diferite. Statul capitalist avea drept scop principal satisfacerea nevoilor cu caracter general a cetăţenilor la un nivel cât mai ridicat cu ajutorul organismelor publice şi private, pe când statul comunist nu dorea ca agenţii privaţi să aibă această competenţă.21 Necesitatea înfiinţării unui număr tot mai mare de servicii publice, care să satisfacă interesele publice ale cetăţenilor a apărut ca urmare a evoluţiei vieţii în statele democratice.
21
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 90 18
Actualmente, statul este cel care deţine monopolul asupra serviciilor publice considerate de interes naţional „pe care le înfiinţează şi le coordonează centralizat, cum sunt: poliţia, starea civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, etc. Este vorba, în special, de crearea acelor servicii care afectează libertăţile fundamentale ale cetăţenilor sau care presupun apariţia unor categorii de instituţii publice.”22 Înfiinţarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autorităţilor administrative autonome, autorităţilor locale şi celorlalte autorităţi publice care au ca atribuţii definirea interesului public.
1.
Constituţia Constituţiile diferitelor ţări din Europa datează din perioade diferite, astfel că se pot
distinge împrejurări diferite: - constituţiile anterioare primului război mondial pun accent pe reglementarea funcţionării serviciilor publice. Se precizează în ele în principal categoriile de autorităţi publice locale (exemplu: Austria, Finlanda şi Irlanda). - constituţiile posterioare celui de-al doilea război mondial unde „sunt marcate de ideologia intervenţionismului economic şi social şi recunoaşterea drepturilor cetăţenilor, altfel spus a activităţilor pe care cetăţenii sunt în drept să le solicite autorităţilor publice spre a fi furnizate.”23 Sunt încadrate în această categorie activităţi educative, sociale sau sanitare ce sunt asigurate conform unor Constituţii de către stat. Un bun exemplu pentru aceste drepturi ale cetăţenilor îl reprezintă preambulul Constituţiei franceze din 27 octombrie 1946, a cărui valoare constituţională a fost confirmată de Constituţia din 4 octombrie 1958: “Toate bunurile, toate întreprinderile a căror exploatare are
22
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003, p.53 23 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA,2008, p. 41 19
caracteristicile unui serviciu public naţional sau ale unui monopol trebuie să devină proprietatea colectivităţii”. Constituţia Spaniei din 1979 reprezintă un alt exemplu deosebit al acestor drepturi fundamentale (educaţie, securitate socială, sănătate, locuinţe etc.). În titlul VII intitulat “Economie şi finanţe” apare noţiunea de serviciu esenţial. Există reglementări cu privire la serviciul public de apărare, poştale, telegrafice, justiţie etc. Constituţia Germaniei din 1949 face referiri la servicii publice îndeosebi în partea I, intitulată “Drepturile fundamentale”, fiind reglementate servicii de educaţie. Există de asemenea reglementări cu privire la serviciul public de justiţie, apărare, poştă şi telecomunicaţii.24 La articolul 120 din Constituţia României se stabileşte că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. Marea Britanie reprezintă singura ţară din Europa ce nu are o Constituţie, singurele documente ce stau la baza ordinii constituţionale fiind cutumele şi o serie de texte fondatoare. Datorită acestui fapt serviciile publice nu sunt reglementate.
2.
Legislaţia Prin legislaţie se organizează serviciile publice în cea mai mare parte a ţărilor europene,
existând legi care „determină înfiinţarea serviciilor publice sau care determină regimul după care sunt organizate şi funcţionează sau modalităţile de control.”25 Anumite acte normative din România sugerează prin titlul lor că reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice (exemple: Ordonanţa Guvernului României nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, Ordonanţa Guvernului României nr. 84/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, 24
http://www.cadranpolitic.ro Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice,SNSPA, 2008, p. 41
25
20
Ordonanţa Guvernului României nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare sau Ordonanţa Guvernului României nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de călători.) 3.
Alte surse ce conduc la înfiinţarea sau la organizarea serviciilor publice Organizarea serviciilor publice nu presupune întotdeauna o bază legislativă, în multe ţări
punându-se accent pe libertatea acordată colectivităţilor locale pentru asigurarea serviciilor pentru societate. Autorităţiile publice sunt cele care decid organizarea sau înfiinţarea unor servicii publice, fără ca acest fapt să fie prevăzut în lege sau în Constituţie. Spre exemplu, în Franţa datorită faptului că „anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivităţile locale sunt autorizate să creeze noi activităţi publice în condiţii precizate de jurisprudenţa jurisdicţiilor competente: Consiliul Constituţional pentru legi, Consiliul de Stat şi jurisdicţiile administrative pentru reglementările statului şi deciziile colectivităţilor locale, cu condiţia ca aceste intervenţii să fie motivate de un interes naţional sau local şi de situaţii particulare.”26 Conform Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, în România înfiinţarea serviciilor publice de interes judeţean sau local se face prin hotărâre de către consiliul judeţean sau local. Se prevede astfel în art 8 că „serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se organizează de către consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune”.27 Pentru a ne afla în prezenţa unui serviciu public, acesta trebuie sa fie organizat de către o autoritate publică. Organizarea constă în stabilirea unor reguli de funcţionare, în controlul asupra condiţiilor de exercitare asupra dreptului de exploatare şi atribuirea acestui drept. Părţile implicate în organizarea şi funcţionarea serviciilor publice sunt: a.
26 27
Administraţia publică centrală :
Ibidem 25, p.42 Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001, 21
-
este cea care stabileşte politica naţională în domeniu, organizează serviciile publice la nivel naţional, furnizează servicii publice la nivel central şi elaborează standarde generale de evaluare a performanţelor serviciilor publice.
b.
-
Administraţia publică locală: stabileşte de asemenea politica locală în domeniu, furnizează servicii publice locale la nivel local, asigură finanţarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprobă tarife pentru unele servicii şi monitorizează modul în care este asigurat serviciul public în conformitate cu normele legale şi principiile şi regulile specifice.28
c.
Prestatorii de servicii au obligaţia de:
- a respecta legislaţia în vigoare; - a răspunde la solicitările beneficiarilor; - a asigură serviciile la standardele stabilite de administraţia publică şi respectă obligaţiile contractuale; - a informa beneficiarii cu privire la drepturile şi obligaţiile acestora în raport cu serviciul public; - dezvolta serviciile în vederea creşterii performanţelor acestora. d. Consumatori: - sunt cei care respectă legislaţia în vigoare, se informează cu privire la noile reglementări şi se pot implica în furnizarea serviciilor publice. e. Mass-media: - este mijlocul prin care sunt informaţi cetăţeni, administraţia centrală şi locală şi prestatori. Pentru a putea înfiinţa servicii publice colectivităţile locale trebuie să respecte anumite reguli impuse de lege:
28
http://www.cadranpolitic.ro/?p=2504 22
- o primă regulă pentru a fi posibilă înfiinţarea unui serviciu public de interes local: trebuie ţinut cont de limitele impuse de lege; - autorităţile administraţiei locale au dreptul de a desfăşura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea că răspunderea revine primarului în calitatea sa de reprezentant al statului.29 - trebuie respectate cele trei restricţii impuse de lege: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea şi funcţionarea în baza unui regulament emis de administraţie, controlul modului în care îşi realizează prerogativele.
Desfiinţarea serviciilor publice Pentru a fi desfiinţat un serviciu public se va proceda la fel ca la înfiinţarea lui. Spre exemplu, dacă acesta a fost înfiinţat prin hotărârea unui consiliu local se va desfiinţa tot printr-o hotărâre a aceluiaşi consiliu local. Cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public sunt: inoportunitatea, lipsa resurselor financiare necesare pentru subvenţionare, reorganizarea administrativă.30 1.5.
Forme de gestiune a serviciilor publice
Termenul de gestiune constă în administrarea patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către către reprezentantul ei sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti dintr-o societate comercială sau instituţie.31 În literatura de specialitate sunt identificate următoarele forme de gestionare a serviciilor publice:32 29
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003. 54 30 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p 93. 31 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 40 32 Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III, Bucureşti, 1993, p. 69. 23
a.
Administrarea prin regii autonome sau instituţii publice;
b.
Contractul de concesionare;
c.
Locaţia de gestiune;
d.
Contractul de inchiriere;
e. Contractul civil; f. Contractul co mercial. Autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public poate alege să îl gestioneze ea însăşi folosindu-se de propriul personal şi propriile bunuri. Acest procedeu poartă denumirea de gestiune directă sau gestiune în regie. Formele gestiunii directe sunt: regia directă, regia depersonalizată, regia autonomă. În general autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public va încrdinţa gestiunea unei întreprinderi publice sau private, păstrându-şi în acelaşi timp controlul asupra acesteia. 33 Această situaţie poartă denumirea de gestiune delegată sau gestiune indirectă. În cazul acestui tip de gestiune, autoritatea publică are scopul de a stabili obiectivul general al întreprinderii ce constă în serviciile cu care aceasta este însărcinată. De asemenea aceasta trebuie să fixeze obligaţii precise prin care se va asigura acest serviciu. Delegarea se realizează printr-o procedură unilaterală, în cadrul careia se fixează prin lege sau regulament misiunea şi obligaţiile. Un exemplu îl poate reprezenta întreprinderea publică unde misiunea şi obligaţiile sunt stabilite prin textul legislativ de înfiinţare. A doua modalitatea prin care se poate realiza delegarea este prin procedura contractuală ce constă în faptul că misiunea şi obligaţiile trebuie să fie integrate într-o convenţie ce se va încheia între colectivitatea publică şi întreprinderea însărcinată cu prestarea serviciului. Convenţiile de serviciu public, se disting în funcţie de natura obligaţiilor autorităţilor şi operatorilor şi după modul de remunerare a acestora.34
33 34
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 47 Ibidem 33, p.48 24
O primă modalitate o reprezintă cazul în care operatorul efectuează activitatea cu care este însărcinat asumându-şi un risc. Autoritatea publică îi încredinţează asigurarea unui serviciu, dar nu îl remunerează direct, acest lucru realizându-se prin exploatare, prin perceperea de redevenţe de la utilizatori.35 În acest caz există două modalităţi: a.
Operatorul realizează atât asigurarea serviciului cât şi cadrul necesar. Această procedură
poartă denumirea de concensiune. b.
Autoritatea publică pune la dispoziţie lucrările necesare funcţionării serviciului iar
operatorul plăteşte o redevenţă. Acestă tehnică este denumită „affermage” dar nu se deosebeşte de concesiune. O diferenţă majoră între concesiune şi „affermage” o constituie perioada contractului, aceasta fiind mai mare pentru concesiune. O a doua modalitate de delegare presupune ca operatorul să fie renumerat direct de către colectivitatea publică. A treia modalitate de gestiune este gestiunea semidirectă care constă în procesul de administrare mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie directă alături de prestarea unei părţi a serviciului public de către o întreprindere exterioară (din sectorul privat).36 În România gestiunea se organizează în următoarele două modalităţi: a.
Gestiunea directă;
b.
Gestiunea delegată. Gestiunea directă presupune ca autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de
dezvoltare comunitară, după caz să îşi asume în calitate de operator toate atribuţiile şi responsabilităţile ce le revin potrivit textului legii. Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă unuia sau mai multor
35 36
Ibidem 33, p.48 Ibidem 35,p.49 25
operatori toate sarcinile şi responsabilităţile cu privire la furnizarea sau prestarea serviciilor de utilităţi publice. 1.6.
Agenţii prestatori de servicii publice de interes local
Printre agenţii prestatori de servicii publice de interes local se numeră: autorităţi ale administraţiei publice locale, instituţii publice, regii autonome, societăţi comerciale, asociaţii şi fundaţii. Prin intermediul acestui criteriu se evidenţiază aspectele comune acestor forme de organizare dar şi ce le este specific din punct de vedere juridic, economic sau administrativ, acest fapt prezentând importanţă atât pentru practicienii din administraţia publică cât şi pentru teoreticienii din diferite domenii.
I.
Autorităţi ale administraţiei publice locale
Sensul noţiunii de serviciu public local este acela de activitate sau organism specializat, organizate de autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe, municipii şi judeţe, în scopul de a satisface cu caracter de permanenţă interesul general, în regim de putere publică.37 Sub aspectul obligativităţii organizării lor se disting două categorii: -servicii obligatorii – acestea sunt organizate în temeiul legii. -servicii facultative – legislaţia permite autorităţilor publice locale să organizeze aceste servicii ţinând cont de condiţiile fiecărei colectivităţi locale. Art. 68 din Legea 215/2001 precizează faptul că primarul „conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de stare civilă şi de autoritate tutelară”. 38
37 38
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 132 Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001 26
În Legea nr 326/2001 art. 2 se menţionează faptul că serviciile de gospodărie comunală se înfiinţează prin hotărârea consiliului local în gestiune directă sau în gestiune delegată. Pe de altă parte serviciile de stare civilă şi autoritate tutelară sunt obligatorii pentru toate autorităţile admnistraţiei publice locale. Serviciile publice al căror obiect de activitate îl constituie stabilirea şi colectarea impozitelor şi taxelor locale sunt obligatorii pentru toate autorit ăţile administraţiei publice locale, nici această activitate neputând fi încredinţată particularilor.39 Având în vedere principiul autonomiei locale şi descentralizării, sfera acestor servicii se măreşte ajungându-se astfel să includă şi serviciile comunitare pentru evidenţa persoanelor, eliberarea paşapoartelor, situaţii de urgenţă. Sunt considerate servicii publice facultative cele a căror înfiinţare este hotărâtă de către autorităţile administraţiei publice locale în funcţie de resursele disponibile în fiecare colectivitate locală. Gradul de civilizaţie şi bunăstare este dat de diversitatea şi numărul serviciilor publice, autoritatea administraţiei publice având rolul de a găsi cât mai multe resurse pentru a gestiona serviciile publice locale. Serviciile publice locale asigurate de autorităţile admnistraţiei publice locale sau compartimentele de specialitate din cadrul acestora( departamente, direcţii, servicii, birouri) se particularizează prin următoarele elemente:40 a.
Înfiinţarea lor se face în baza legii, a unei ordonanţe sau a unei hotărâri de guvern, prin
hotărârea consiliului local sau judeţean; b. c.
Au drept scop satisfacerea interesului general al statului şi al colectivităţii locale; Prin intermediul bugetelor locale şi prin venituri proprii se asigură mijloacele financiare
necesare bunei funcţionări a serviciului public; d. e.
În general activitatea se desfăşoară la cerere sau din oficiu în mod gratuit; Personalul trebuie să aibă pregătire de specialitate în domeniul respectiv, pe criterii de
competenţă profesională; 39 40
Ibidem 37, pag 133 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 133 27
f.
Activitatea se va desfăşura în mod continuu pe tot parcusul anului iar programul va fi
adus la cunoştinţa publicului; g.
Actele administrative vor fi supuse unui control de legalitate prin intermediul instanţelor
specializate de contencios administrativ; h.
Toţi utilizatorii vor fi trataţi în mod egal, fără niciun fel de discriminare.
Serviciile publice de interes general sunt prestate de serviciile descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ teritoriale( spre exemplu: direcţii, inspecţii, inspectorate organizate la nivel judeţean). Înfiinţarea lor se va face prin lege sau hotărâre de guvern, cu personalitate juridică. Cei care le conduc vor fi numiţi de către ministerul de resort, cu avizul consultativ al prefectului. II.
Instituţii publice Termenul de instituţie provine din latinescul „«institutio» – aşezământ, întemeiere,
înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare, deprindere”41 Instituţia publică este o persoană juridică de drept public, fiind creată de către stat sau autorităţile administraţiei publice locale ce are drept scop satisfacerea unui anumit interes general. Aşadar instituţia publică are un patrimoniu, de buget, venituri şi cheltuieli şi de asemenea pot încheia contracte. În sens restrâns, sunt instituţii publice numai persoanele juridice înfiinţate prin acte de putere sau de dispoziţie ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial.42 Caracteristicile instituţiilor publice sunt: Înfiinţarea, organizarea şi desfiinţarea se face prin lege de către Parlament, Guvern. Ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale dar şi de către a.
consiliile judeţene şi locale; 41 42
Zamfir C., Vlăsceanu I., Dicţionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureşti, p. 30. Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.50 28
b.
Au ca scop satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter socio-cultural,
ale cetăţenilor. c.
Bugetul administraţiei centrale de stat sau bugetele locale sunt cele care asigură
mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii. d.
Activitatea lor este desfăşurată gratuit sau cu plată;
e.
Personalul angajat este specializat în serviciul public în care activează;
f.
Activitatea se desfăşoară în mod permanent. Coordonarea şi conducerea instituţiilor publice de interes publice de interes local se poate
face în doua moduri:43 a.
Prin intermediul reprezentanţiilor consiliului local sau judeţean în organul de conducere
al instituţiei( consiliul administraţiei, consiliul director). Beneficiul acestei modalităţi este acela că reprezentanţii colectivităţii locale pe de o parte transmit în mod operativ hotărârile consiliului care privesc instituţia, iar pe de altă parte informează aleşii locali cu privire la problemele instituţiei. b.
Prin contractul de management încheiat cu conducătorul instituţiei publice. În acest
contract se includ clauze privind răspunderea, eficacitatea activităţii sau progamul minimal de realizat. Instituţiile publice au aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei publice. Există două categorii de instituţii publice care oferă servicii publice comunitare: prima categorie o reprezintă serviciile care trebuie organizate obligatoriu, în temeiul legii, iar cea de-a doua categorie constă în servicii publice facultative organizate în funcţie de interesul local şi de resursele disponibile. În zilele noastre tendinţa autorităţilor publice este de a înfiinţa instituţii publice cu caracter administrativ ce au sarcini industriale sau comerciale: agenţii, asciaţii, camere. Acest 43
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 134 29
fapt este datorat unor cauze cum ar fi: capacitatea unor instituţii comerciale de a se organiza mai bine şi de a funcţiona mai eficient decât instituţiile administrative, posibilitatea de a sustrage normele de drept administrativ ce încorsetează activitatea economica şi insuficienţa resurselor necesare funcţionării instituţiilor publice administrative.
III.
Regiile autonome Primele regii din România au apărut la sfârşitul secolului XIX-lea fiind influenţate de
modelul european. În trecut regiile purtau denumiri de regii directe, regii publice sau regii administrative, ele fiind înfiinţate de către stat, judeţ, oraş sau comună prin intermediul organelor administraţiei publice. Prin legea din 16 martie 1929 privind organizarea pe baze comerciale a întreprinderilor publice, acestea au devenit regii comerciale deoarece erau ineficiente. Cu trecerea timpului s-a constat că nici aceste regii comerciale nu erau benefice ajungându-se chiar la crearea unei categorii de favorizaţi politici- membrii consiliilor de administraţie sau a consiliului superior al administraţiilor întreprinderilor şi avuţiilor publicecare percepeau 1% din veniturile tuturor regiilor.44 Potrivit Legii nr.15/1990 privind transformarea întreprinderilor de stat în societăţi comerciale regiile autonome sunt agenţi economici reorganizaţi. În art.3 alin. (7) se definesc regiile autonome ca fiind persoane juridice a căror organizare şi funcţionare se bazează pe principiul gestiunii economice şi autonomiei financiare. Art. 2 precizează că acestea se înfiinţează prin hotărârea guvernului sau a consiliilor locale sau judeţene, în funcţie de interesul naţional sau local al acestora. În actul de înfiinţare sunt cuprinse următoarele elemente: obiectul de activitate, denumirea, sediul, patrimoniul. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome în vederea eficientizării lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea 44
Ibidem 43, p.136 30
bunurilor din domeniul public, precum şi pentru reglementarea raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice şi regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numărul şi obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmând ca, pentru activităţi ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale să organizeze fie societăţi comerciale, fie servicii publice.45 Prin adoptarea O.U.G. nr.30/1997 se preciza că regiile autonome urmau să fie supuse organizării, având prioritate regiile care prestează servicii de utilitate publică şi inregistrează pierderi. De asemenea regiile autonome care nu erau supuse procesului lichidării trebuiau transformate în societăţi comerciale pe acţiuni. În urma acestui act normativ o serie de regii autonome din oraşe şi municipii au fost transformate în societăţi comerciale ce urmau să funcţioneze pe baza principiilor economiei de piaţă. În prezent numărul regiilor de interes local este foarte redus funcţionând doar în câteva municipii mari şi la nivel judeţean.
IV.
Societăţile comerciale O penultimă categorie de agenţi economici prin care se realizează servicii publice de
interes local o reprezintă societăţile comerciale. Societăţile comerciale pe acţiuni sau cu răspundere limitată sunt agenţi economici prin intermediul cărora se realizează servicii publice. Particularităţile acestor societăţi comerciale sunt următoarele: a.
Se înfiinţează prin decizia administrativă a consiliului local sau judeţean numită hotărâre,
în care trebuie să se stipuleze, în mod obligatoriu următoarele elemente: forma juridică, obiectul de activitate, denumirea şi sediul principal, capitalul social subscris şi structura acestuia, modul de constituire a societăţii.46 b.
Actul constitutiv al societăţii, contractul de societate şi/sau statul trebuie aprobate tot prin
hotărârea consiliului local sau judeţean. Regulile şi dispoziţiile care reglementează funcţionarea 45 46
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 51 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 138 31
societăţii comerciale sunt stabilite de către autoritatea administraţiei publice sub autoritatea căreia se află societatea comercială. c.
Directorul general sau directorul în adunarea generală a acţionarilor este numit de către
autoritatea administraţiei publice locale. d.
Scopul acestor societăţi comerciale prestatoare de servicii publice este de a satisface un
interes general şi nu de a obţine un profit cât mai mare. Spre deosebire de instituţiile publice activitatea societăţii comerciale desfăşoară contra cost astfel acestea îşi asigură resursele financiare pentru a funcţiona. Avantajele furnizării serviciilor publice prin intermediul societăţilor comerciale sunt următoarele: a.
Prin intermediul resurselor sectorului privat se vor asigura investiţii;
b.
Mai mare eficienţă şi eficacitate în paralel cu reducerea costurilor, datorită existenţei într-
un mediu concurenţial; c.
O mai mare flexibilitate şi responsabilitate.
V.
Agenţiile economice specializate Agenţiile economice specializate sunt înfiinţate de autorităţi publice şi asigură
funcţionarea serviciilor publice. Înfiinţarea lor se face pe baza legislaţiei privind autorităţile publice şi cea care vizează societăţile comerciale. Asfel pot exista societăţi pe acţiuni cu un singur acţionar sau mai există cazul autorităţior publice care deţin votul de aur( dreptul de veto indiferent de numărul de acţiuni deţinute). De asemenea, există posibilitatea ca autoritatea publică să-şi desemneze reprezentanţii în consiliul de administraţie (indiferent dacă deţin acţiuni sau nu). Prin actul de înfiinţare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridică, organul de conducere, procedura de adoptare a 32
deciziilor, capitalul şi diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj şi soluţionare a litigiilor, clauze de încetare a activităţii.47 Agenţiile sunt specializate într-un anumit domeniu de activitate( energie termică, drumuri, canalizări, gaze) şi se înfiinţează pentru realizarea unor lucrări de interes public.
Capitolul II- Principiile serviciilor publice
2.1. 47
Principii de organizare şi functionare a serviciilor publice
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA,2008, p. 52 33
Managementul serviciilor publice are la bază o serie de principii şi reguli de organizare şi funcţionare. Aceste principii reprezintă temelia pentru înfiinţarea serviciilor publice indiferent de natura şi modul lor de gestiune. Printre principiile fundamentale se numără: principiul eficienţei, principiul eficacităţii şi principiul descentralizării.
2.1.1.
Principiul eficienţei şi eficacităţii
Principiul eficienţei presupune că toate cheltuielile necesare se suportă din bugetul local, adică din taxele şi impozitele cetăţenilor.48 Astfel administraţia are scopul de a găsi un raport favorabil între costuri şi cantitatea/ calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Principiul eficienţei constituie un instrument necesar la etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare utilizate în vederea funcţionării serviciilor publice. Eficienţa presupune obţinerea de rezultate maxime cu eforturi minime. Datorită faptului că eficienţa are drept obiectiv principal satisfacerea cât mai completă a nevoilor societăţii se ajunge de multe ori în cazul în care cheltuielile bugetului local nu sunt îndeajunse pentru satisfacerea acestor nevoi. Este preferabil totuşi ca administraţia să încerce satisfacerea interesului public chiar dacă prin aceasta se va ajunge la formarea unor datorii deoarece rolul ei principal este acela de a asigura o desfăşurare normală a vieţii publice. Prin această măsură administraţia va demonstra că utilizarea banului public a fost una eficientă şi nu una ineficace. Administraţia locală de asemenea va avea rolul de a sprijini prestatorii de servicii publice. Astfel ea îşi va asuma obligaţia „de a acorda prioritate unui agent economic prestator de servicii fără de alt agent economic în vederea acordării de licenţe, concesiuni, autorizaţii.”49 S-a demonstrat că eficienţa se măsoară prin compararea (raportarea) rezultatelor (ieşirilor) cu eforturile (intrări).50
48
Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administrației publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p.17 49 Ibidem 48, p.17 50 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 95 34
Eficacitatea are drept obiectiv obţinerea de rezultate cât mai apropiate de obiectivele propuse. Administraţia prin intermediul eficacităţii se angajează să satisfacă necesităţile sociale cât mai complet, oferindu-i cetaţeanului servicii publice diversificate acest lucru presupunând un echilibru între eficienţă şi eficacitate. În vederea eficientizării şi eficacităţii serviciilor publice s-au luat o serie de măsuri cum ar fi: a.
Consacrarea legală a principiului autonomiei locale, potrivit căruia fiecare colectivitate
locală îşi organizează serviciile publice necesare şi oportune; b.
Finanţarea serviciilor publice prin modalităţi diferite, surse bugetare, extrabugetare şi/ sau
mixte (bugetare şi venituri proprii); c.
Transformarea regiilor autonome, în marea lor majoritate prestatoare de servicii publice care
şi-au dovedit din plin neviabilitatea, în societăţi comerciale; d. Privatizarea unor servicii publice cum ar fi colect area deseurilor menajere, transportul în comun; e.
Concesionarea unor servicii publice unor agenţi privaţi (persoane fizice sau juridice).51
2.1.2.
Principiul echităţii (principiul egalităţii de tratament al utilizatorilor)
Principiul echităţii (egalităţii) prestărilor de servicii, este un corolar al principiului egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa legii şi, ca atare, toţi cetăţenii trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de serviciile publice. Principiul egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciului public reprezintă o consecinţă necesară şi evidentă a principiului de egalitate în faţa legii consacrat prin Declaraţia drepturilor omului la 1789.
51
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 97 35
Curtea Constituţională a României a decis în mod constant că principiul egalităţii în faţa legii, consacrat de art. 16 din Constituţie, presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci,dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite.52 Principiul echităţii porneşte de la ideea că într-un stat democratic toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii şi au aceleaşi drepturi şi obligaţii, astfel fiecare individ dintr-o ţară trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de serviciile publice oferite de stat sau de autorităţile administraţiei publice locale. Egalitatea beneficiarilor în raport cu serviciile publice trebuie privită sub un dublu aspect, 53
astfel: a.
Marea majoritate a serviciilor publice au fost prestate în general fără bani de către
organizaţiile publice; b. Cel de al doilea aspect face referire egalitatea de tratament a beneficiarilor atunci când serviciul public este prestat în mod oneros. Serviciile publice din cultură, sănătate, învăţământ, artă sau asistenţă socială fac parte din prima categorie. Finanţarea acestor servicii este asigurată de la bugetul de stat sau bugetele locale, scopul lor fiind acela de satisfacere a nevoilor generale ale membrilor societăţii. Datorită fapului că resursele bugetare sunt restrânse, statul şi colectivităţile locale nu reuşesc întotdeauna să asigure servicii publice adecvate. Consumatorii plătesc aceleaşi tarife pentru serviciile publice prestate în mod oneros indiferent de calitatea serviciului respectiv sau starea materiala a cetăţeanului ( exemple : eliberarea de buletine, paşapoarte, gospodărie comunală). Acest principiu se aplică atât agenţilor serviciilor publice cât şi utilizatorilor serviciilor publice. Principiul echităţii are două consecinţe pentru operatorii de servicii:
52 53
Matei Lucica, Management Public, editia a II-a, editura Economica, 2006, p.97 Ibidem 51, p.98 36
- aceştia au obligaţia de a asigura serviciul pentru toţi utilizatorii sau pentru un număr cât mai mare; - sunt obligaţi să practice un preţ de bază uniform şi rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor. 54 Agenţii serviciilor publice sunt supuşi aceloraşi reguli în ceea ce priveşte derularea 55
carierei lor sau accesul la posturi. Se garantează aşadar prin acest principiu accesul legal la posturile publice şi nu permite discriminarea de ordin religios, filozofic, politic sau rasial. Beneficiarii serviciilor publice se bucură de aceleaşi reguli. Administraţia publică nu are dreptul să ofere unor cetăţeni mai multe utilităţi publice decât altora. Discrepanţele care totuşi apar nu fac obiectul administraţiei ci a unor probleme din reţelele tehnice sau organizatorice. De exemplu, datorită unor condiţii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuţie a energiei termice, de alimentare cu apă, nu pot fi furnizate în mod egal. Pentru ca acest principiu să fie aplicat cât mai corect administraţia trebuie să recurgă sistematic la concurenţă şi să asigure transparenţa pentru furnizorii de servicii publice. Cele trei elemente amintite - obiective,mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanţei.
2.1.3. Principiul descentralizării serviciilor publice Principiul descentralizării serviciilor publice este prevăzut atât în Constituţia României dar şi în Legea Administraţiei Publice Locale (art. 1) şi constă prin depl asarea centrului de greutate al serviciilor publice de la “centru” către comunităţile teritoriale. Există o serie de acte normative care consacră acest principiu. Aşadar, art. 119 din Constituţie, art. 2 din Legea nr. 215/ 2001 privind administraţia publică locală, Legea nr. 199/ 1997 pentru ractificarea Cartei europene a autonomiei locale, 54
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.43 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003., p.78 55
37
adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, prevăd descentralizarea serviciilor publice, care se manifestă prin deplasarea serviciilor publice de la centru către comunităţile locale.56 Principiul descentralizării serviciilor publice constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale”57 Ţinând cont de sensul formal, descentralizarea este ceea care permite serviciilor publice să se administreze singure dar sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare .58 Dacă se ţine cont de obiectivul organizării serviciilor publice se deduce faptul că descentralizarea va trebui să realizeze în primul rând acest obiectiv şi în al doilea rând să înfăptuiască organizarea administrativ-teritorială, aceasta din urmă nefiind prioritară. Descentralizarea reprezintă o acţiune complexă de aceea trebuie să se ţină cont de gradul de specializare al acestora şi de necesitatea continuităţii lor. Astfel, chiar dacă s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraţia locală nu va fi capabilă să realizeze acest fapt datorită lipsei specialiştilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comună să-şi înfiinţeze un post de radio fără electronişti sau redactori, o şcoală fără profesori sau un spital fără medici.59 În literatura de specialitate se precizează că prin descentralizarea tehnică se oferă personalitate jurdică serviciului public. În unele studii de specialitate
60
, pe lângă descentralizarea politică, administrativă şi
bugetară, se vorbeşte despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piaţa. Dezangajarea la piaţa a fost definită ca fiind încredinţarea anumitor funcţii ale unei persoane publice, unor instituţii private sau non-guvernamentale, în vederea interesului public şi
56
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 99 Alexandru, Ioan; Matei, Lucica. Servicii publice: abordare juridico-administrativa, management, marketing. Bucuresti: Editura Economica, 2000, p. 99 58 Debbasch C., Institutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160. 59 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003., p. 79 60 Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare – The UNDP role în decentralization and local governance, New York 2000, p. 29. 57
38
cu participarea persoanei publice. Acest proced eu reprezintă subcontractarea
serviciilor,
61
dereglementarea sau privatizarea integrală.
În funcţie de evoluţia istorică şi politică dintr-o ţară s-a constat că gradul de descentralizare diferă. În America Latină şi în numeroase ţări în curs de dezvoltare, centralismul este o tradiţie care îşi găseşte rădăcinile în lunga perioadă de administraţie colonială.
62
Spre
exemplu, în Africa sau în alte regiuni sub dezvoltate din punct de vedere al sectorului privat, statul a fost cel care şi-a asumat o mare parte din sarciniile de orientare a economiei şi de asigurare de servicii publice. În anii ’80 Banca Mondială şi FMI au considerat această masură ca fiind coruptă deoarece puterea se concentra într-o mică elită urbană. Descentralizarea serviciilor publice a fost luată în vedere de către România în mod permanent după anul 1990 luându-se o serie de reglementări. Pentru ca serviciile publice să fie prestate în condiţii de eficienţă, este necesar ca administraţia publică să aplice anumite reguli, între care amintim: regula continuităţii; regula adaptării sau flexibilităţii; regula cuantificării.63 În concluzie, observăm că descentralizarea unui serviciu public constă în dreptul conferit de puterea centrală autorităţilor administraţiei publice locale de a înfiinţa şi organiza aceste servicii pe plan local, conducătorii acestora fiind numiţi de către autoritatea deliberativă a administraţiei publice locale.64
2.1.4.
Principiul continuităţii serviciului public
În doctrină se susţine că este cel mai important principiu care guvernează serviciul public, ca o consecinţă firească a permanenţei statului şi a necesităţii de a asigura satisfacerea nevoilor de interes general fără întreruperi.65 61
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 46 Stein E., Fiscal decentralisation and government în Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95. 63 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003., p.79 64 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 100 65 G. Dupuis, J.M. Guedon, Droit administratif, Paris, 1991, p. 444 62
39
Aşadar întreruperea serviciilor publice conduce la o dereglare şi la o primejduire a vieţii publice. Operatorul ce furnizează serviciul public are datoria de a-şi organiza activitatea în aşa fel încât să nu existe întreruperi. Este necesar ca serviciul public să funcţioneze constant şi regulat. În acest sens administraţia are obligaţia de a face stocuri de materii prime şi energie, de a pregăti forme alternative de satisfacere a nevoilor comunităţii în cazuri excepţionale pentru a premedita pericolul prestaţiei din alte cauze. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie să fie asigurate în mod continuu şi uneori în mod permanent. De exemplu, spitalele şi serviciile de pază contra incendiilor trebuie să funcţioneze non-stop, în timp ce serviciul stării civile este continuu, fără a fi însă permanent.66 Principiul continuităţii nu trebuie absolutizat pe considerentul că, o dată înfiinţat, un serviciu public este veşnic.67 Dacă se ajunge în situaţia în care acest serviciu nu îşi mai justifică funcţionarea poate fi desfiinţat, în condiţiile prevăzute de lege.
2.1.5.
Principiul mutabilităţii (adaptabilitatea) serviciului public
Pornind de la ipoteza că nevoia socială este în continuă creştere atât cantitativ cât şi calitativ rezultă că orice serviciu public trebuie să se adapteze la aceste noi cerinţe prompt şi eficient. Adaptarea serviciului public la nevoia socială se realizează prin “Statutul de organizare şi funcţionare” a prestatorului de servicii: regie autonomă, societate comercială, instituţie publică etc.68 Autorităţile administraţiei publice locale sunt cele care stabilesc înfiinţarea serviciului public şi de asemenea, acestea restrâng sau modifică obiectul de activitate ale serviciilor publice. serviciile publice create de administraţie rămân sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare şi funcţionare a lor.69 66
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003., p. 79 67 Ibidem 64, p 95 68 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abăluță, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, București, 2003., p.80 69 Ibidem 67, p. 101. 40
Principiul mutabilităţii obligă operatorii să aibă în vedere două aspecte: a.
Să identifice aşteptările utilizatorilor;
b.
Să asigure îmbunătăţirea continuă a serviciului public. În cazul persoanelor juridice ce nu se află sub autoritatea administraţiei locale şi au în
competenţa lor prestări de servicii trebuie să se ţină seamă de condiţiile contractuale. În aceste condiţii administraţia trebuie să prevadă prin contract condiţii obligatorii pentru prestator, precum şi posibilitatea adaptabilităţii serviciului la nevoia socială.70 Aceste clauze nu încalcă principiul libertăţii de voinţă al părţilor contractante. Principiul mutabilităţii presupune şi adaptarea serviciului public la evoluţia tehnologică. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt două aspecte importante : În ce măsură sunt
încorporate noile tehnologii în furnizarea serviciului public în vederea creşterii performanţelor acestora? şi În ce măsură noile tehnologii determină apariţia unor servicii publice?71 Răspunsul la prima întrebare este dat de către literatura de specialitate, autorii susţinând că viteza de inerţie a noilor tehnologi este mai mică în sectorul public decât în cel privat. Prin apariţia noilor tehnologii s-au dezvoltat şi noi nevoi sociale aşadar colectivităţile locale au fost nevoite să creeze ca servicii publice activităţi create de progresul tehnic ce aveau drept scop întărirea propriilor autorităţi, asigurarea dezvoltării economice. În etapa actuală de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor să se elibereze de puterea publică pentru anumite tipuri de prestaţii deoarece anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice şi dezvoltate ca servicii publice, pot să iasă treptat de sub tutela publică pentru a fi furnizate într-un univers concurenţial.72 În România agenţii prestatori de servicii au încercat să se adapteze în perioada de tranziţie şi reformă economică prin următoarele ţinte: a.
Degravarea bugetului de stat şi a bugetelor locale de cheltuieli făcute cu regiile
autonome; b. Creearea unui climat concurenţial pe piaţa serviciilor publice; 70
Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administrației publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p. 19 71 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 44 72 Ibidem 71, p.46 41
c.
Cresterea calităţii serviciilor prestate. 73
2.2.6. Principiul neutralităţii
Principiul neutralităţii are drept scop satisfacerea interesului general şi nu a celui particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice şi din caracterul egalitar al administraţiei publice, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincţie de srcine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna şi pretutindeni aplicabil.74
2.2.7. Principiul cuantificării Acest principiu are două sensuri: în primul rând acest principiu implementează o evaluare obiectivă a măsurii în care serviciul public satisface necesităţile beneficiarilor, acest lucru conducând la o estimare rapidă a activităţii serviciului şi în al doilea rând asigură transparenţa faţă de consumatori şi echitatea în furnizare. Cuantificarea serviciilor publice de asemenea permite fundamentarea
procesului
decizional la nivel macro, precum şi la nivel microeconomic, la nivel naţional şi local.75 Pe lângă aceste principii mai putem menţiona principiul legalităţii şi principiul dezvoltării durabile. Legalitatea constituie acel principiu fundamental căruia i se subordonează administraţia publică şi stă la baza procesului administrativ. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică şi presupune că acţiunea administraţiei să ţină seama de două elemente: obligaţia de conformare faţă de lege şi obligaţia de iniţiativă pentru a asigura aplicarea legii. 73
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 103 Alexandru, Ioan; Matei, Lucica. Servicii publice: abordare juridico-administrativa, management, marketing. Bucuresti: Editura Economica, 2000, p. 133 75 Ibidem 56, p. 104 74
42
Principiul dezvoltării durabile a fost proclamat în cadrul „Declaraţiei de la Rio” semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992.76 Potrivit acestei Declaraţii dreptul la dezvoltare trebuie conceput în aşa fel încât să satisfacă echitabil nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”.
Capitolul III – Principiul continuităţii serviciului public
76
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 47 43
3.1.
Conturarea principiului continuitatii in doctrina franceză Majoritatea statelor europene au adoptat concepţia franceză asupra serviciilor publice. În
Franţa, noţiunea de serviciu public se conturează pe baza unei decizii a Tribunalului de Conflicte din 1873, decizia Blanco 77, prin care tribunalul consacra pentru prima dată răspunderea statului pentru prejudicii cauzate de serviciile publice şi se stabileşte competenţa sa în astfel de litigii. Prin Decizia Blanc o se consacră pentru prima dată auton omia dreptului administrativ, prin identificarea posibilitatea de a pune în discuţie responsabilitatea statului pentru pagubele cauzate de diferite activităţi. În Franţa, conceptul de serviciu public a evoluat o dată cu dezvoltarea administraţiei publice,caracteristice fiind două fenomene: a.
proliferarea de servicii publice are un obiect economic, cum ar fi servicii publice
industriale şi comerciale; b.
dezvoltarea participării particularilor la sarcinile de interes general (gestiunea serviciilor
publice de persoane private este ilustrată celmai bine de concesiunea serviciilor publice). În prezent noţiunea de serviciu public în dreptul francez se află într-un declin evident, provocat de divergenţe mari între teoria abstractă a serviciului public şi dreptul pozitiv jurisdicţional. În consecinţă, doctrina franceză, respingând astazi teoria serviciului public, încearcă să pună în locul acesteia fie noţiunea de utilitate publică, fie de noţiunea de interes general.78 Continuitatea serviciului public este recunoscută pentru prima dată ca având valoare constituţională prin Decizia Consiliului Constituţional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispoziţiilor Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio şi televiziune în cazul încetării activităţii.
77
Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, în vârstă de 5 ani şi jumătate, mergea pe un drum public, în faţa unui depozit de tutun, exploatat în regie de către Stat, fiind lovită de un vagon împins din interior, fapt ce i-a provocat răni puternice. Tatăl său, Jean Blanco, a chemat în faţa tribunalului civil din Bordeaux muncitorii Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum şi Statul, reprezentat de prefect, considerând acest accident imputabil muncitorilor şi Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajaţii săi. 78 André de Laubadére, Jean Claude-Venezia, Yves Gaudament, Traité de droit administratif, Tome 1, Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999, p. 46 44
Potrivit acestei decizii se afirmă că deşi principiul continuităţii este recunoscut ca fiind un principiu constituţional are anumite limite. Astfel legiuitorul este însărcinat să asigure un echilibru între interesele profersionale şi cele generale. S-au stabilit limitări şi condiţionări în exercitarea acestui drept. Asemenea restricţionări variază ca întindere şi, adeseori, cele mai multe vizează anumite categorii de lucrători datorită statutului lor (servicii publice), atribuţiilor pe care le îndeplinesc (servicii esenţiale), rangului lor ierarhic (staff-ul managerial) ori altor combinaţii între acestea. În unele state, nu există dispoziţii legale cu privire la acest subiect, aspect care generează interpretări diferite ale autorităţilor publice naţionale, anume cele care interzic, respectiv recunosc tacit dreptul la grevă. Mai mult, funcţionarii publici din anumite state europene sunt guvernaţi, în ansamblul lor, printr-o legislaţie specială, care defineşte, printre altele, şi condiţiile exercitării dreptului la grevă.79
3.2.
Importanţa continuităţii serviciului public
Înfiinţarea unui serviciu public constituie conştientizarea autorităţilor publice a unei nevoi sociale. Aşadar acestea acceptă să asigure pe viitor satisfacerea acestei nevoi, mergând pe considerentul că aceasta prezintă un caracter imperios necesar în plan naţional sau local, după caz. În consecinţă este de neconceput ca serviciul public să funcţioneze cu întrerupere, el trebuind să funcţioneze în mod continuu.80 Aşa cum am arătat mai sus principiul continuităţii este considerat în doctrină ca fiind cel mai important principiu şi se bazează pe ideea că preluarea unei activităţi de către autorităţile administraţiei publice implică existenţa unei nevoi sociale ce trebuie satisfacută.Continuitatea serviciului impune ca serviciul să funcţioneze şi să nu cunoască întreruperi brutale.
79
http://www.umk.ro/fr/buletin-stiintific-cercetare/arhiva-buletinstiintific/156-buletin-stiintific-nr-18-2009/264certain-aspects-regarding-the-right-of-public-servants-in-the-european-union-to-strike-positive-statutory-regulationof-the-right-to-strike-in-romanian-law-.html 80 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p.94 45
Există o serie de servicii publice care prin natura interesului public asigurat nu se pot întrerupe fără riscul de a pune în pericol însăşi viaţa publică ( asigurarea cu apă a cetăţenilor, căldură).81 De aceea este necesară prestarea încontinuu a acestor servicii vitale pentru orice comunitate. Este neapărat ca unele servicii public să funcţioneze în mod permanent. Spre exemplu, serviciile publice spitaliceşti, poliţia, apa, serviciile de luptă contra incendiilor trebuie să funcţioneze zi şi noaptea. De asemenea, sunt servicii publice ce funcţionează în mod continuu dar nu sunt permanente. Serviciile publice din următoarele domenii îşi desfăşoară activitatea în mod continuu: a.
Apa (furnizarea apei şi apa reziduală);
b.
Armata;
c.
Asistenţă socială;
d.
Deşeurile menajere (gestionarea lor);
e.
Electricitatea (furnizarea de energie electrică);
f.
Gazul natural (furnizarea de gaze naturale);
g. h.
Poliţia; Pompierii;
i.
Protecţia consumatorilor;
j.
Radioul (canalele de radio) naţional;
k.
Sănătatea (asistenţa sanitară);
l.
Telecomunicaţiile;
m.
Televiziunea naţională;
n.
Transportul public; În concluzie principiul continuităţii impune autorităţilor publice obligaţia de a asigura
funcţionarea regulată a serviciilor publice, care are semnificaţia de a asigura utilizatorilor accesul liber şi egal la serviciul public, după un program adus la cunoştiinţa publicului.82 81
Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administrației publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p. 20 82 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p 98 46
3.3.
Consecinţele principiului continuităţii În practică au existat o serie de consecinţe ale principiului continuităţii printre care
amintim: a.
Interdicţia dreptului la grevă;
b. Teoria impreviziunii; c.
Prin intermediul principiului continuităţii se explică de ce un guvern demisionar sau, în
general o autoritate a administraţiei publice a cărei mandat expiră, continuă să se ocupe de soluţionarea afacerilor curente.83
3.3.1.
Interdicţia dreptului la grevă
Principiul continuităţii a justificat o lungă perioadă de timp interdicţia sau limitarea dreptului la grevă în funcţia publică şi de asemenea, a explicat existenţa unei legislaţii îngrăditoare în domeniu. În unele categorii de servicii publice, agenţilor prestatori li s-a interzis chiar dreptul la grevă. Marea Britanie este ţara în care nu se regăseşte nicio reglementare cu privire la nivelul minim în serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legală generală a recurgerii la grevă şi rechiziţia.84 În Germania salariaţii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de muncă de drept privat, pot face grevă cu condi ția să nu aducă prejudicii intereselor cetă țenilor și să se asigure că sunt luate măsuri pentru acest fapt. În Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea între exercitarea dreptului la grevă în serviciile publice esenţiale şi ocrotirea drepturilor persoanelor protejate
83 84
Ibidem 82, p. 95 Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 43 47
prin Constituţie. În acest scop, în această lege sunt enunţate regulile ce trebuie respectate în caz de conflict colectiv pentru „a asigura realitatea conţinutului esenţial al drepturilor stabilite”.85 Constituția Spaniei optează pentru continuitatea serviciului public esen țial pentru comunitate. În Portugalia prin Legea din 1977 asupra dreptului de grevă s-a schimbat regimul acesteia şi în particular a introdus măsuri specifice în serviciile care asigură nevoile sociale absolut necesare. În România potrivit art. 30 din Legea nr. 188/1999: „Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii. Funcţionarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu şi alte drepturi salariale pe durata grevei”.86 Iniţial, legea prevedea exerciţiul dreptului la grevă „cu respectarea continuităţii şi celerităţii serviciului public”, text eliminat prin Legea nr. 251/2006. În literatura juridică s-a considerat că ar fi fost mai oportun să se menţină o atare circumstanţiere a dreptului la grevă, cel puţin în ceea ce priveşte continuitatea. Într-adevăr, continuitatea este considerată o trăsătură de bază a serviciului public, ea neputând fi afectată nici pe timpul grevei.87 Art. 41 din Legea nr. 168/1999 prevede că o grevă poate fi declan șată doar dacă se ține cont de două condi ții: a. doar după ce au fost uti lizate toate posibilită țile de solu ționare a conflictului de interese prin modalitățile prevăzute de lege; b. după ce au fost avizați conducătorii unității de către organizatori cu 48 de ore, se poate declanșa grevă. Una dintre problemele cele mai importante care însoţesc orice analiză a dreptului la grevă o constituie limitele exercitării acestuia. În sistemul nostru de drept, funcţionarii publici beneficiază, ca regulă, de dreptul la grevă. De un atare drept beneficiază şi 56 funcţionari 85
Dragoș Dincă, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 43 Legea nr. 188/1999, 08.12.1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29.05.2007. 87 șț țautorită ilor i institu iilor publice, Revista Raluca Dumitriu, Particularități ale dialogului social în cadrul Transilvanăde Ştiinţe Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60 86
48
publici parlamentari (în temeiul art. 35 alin. 2 din Legea nr. 7/2006).88 Consacrarea dreptului la grevă drept normă generală în materia funcţionarilor publici, merge dincolo de impunerea constituţională89 şi chiar de limitele impuse de jurisprudenţa Comitetului pentru Libertate sindicală a Organizaţiei Internaţionale a Muncii. Comitetul pentru Libertate Sindicală sus ține că func ționarii publici care exercită autoritatea în numele statului pot avea dreptu l la grevă restric ționat. Există sisteme de drept în care dreptul la grevă este chiar restricționat. Câteva exemple le constituie țări precum n Belgia, Danemarca, Germania şi Portugalia. Cu toate aceste, legiuitorul român a optat pentru a consacra un drept la grevă mai larg în cuprinsul art. 30 din Legea nr. 188/1999 decât acela la care l-ar fi obligat Constituţia şi Convenţiile Organizaţiei Internaţionale a Muncii. Cu timp ul s-a renun țat la condiţia asigurării celerităţii şi continuităţii serviciului public. S-a considerat că exerciţiul dreptului la negocieri colective şi a celui la asociere sindicală(ambele consacrate constituţional, de această dată nu numai pentru salariaţi) capătă mai mult sens şi substanţă în prezenţa dreptului la grevă.90 Printre excep țiile dreptului la grevă al func ționarilor publici se numără iș cazul polițiștilor. Potrivit art. 45 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului le este interzis să declare sau să participe la greve. Curtea Constituţională a statuat în sensul constituţionalităţii acestui text,91 pornind de la faptul că art. 43 alin. 1 din Constituţie consacră dreptul la grevă numai pentru salariaţi, fără să facă referire expresă la funcţionarii publici, precum şi de la aprecierea că această categorie de personal (poliţiştii) îşi desfăşoară activitatea în sprijinul persoanelor, al comunităţii şi al instituţiilor statutului, activitatea lor putând fi subsumată conceptului de „servicii esenţiale”. În dreptul comparat, posibilitatea poliţiştilor de a declanşa greva este foarte diferit reglementată. Astfel, în ţări ca Irlanda, Marea Britanie, Bulgaria, Ungaria, Germania, Franţa sau Polonia, poliţiştilor le este interzis dreptul la grevă.92 Este permisă condi ționat greva poli ți știlor în state precum Belgia sau Olanda iar în Austria dreptul la grevă al acestora nu este restricționat 88
șț țautorită ilor i institu iilor publice, Revista Raluca Dumitriu, Particularități ale dialogului social în cadrul Transilvanăde Ştiinţe Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60 89 Constituţia consacră în art. 43 alin. 1 doar dreptul salariaţilor la grevă. 90 Ibidem 88, p. 41-60 91 Prin Decizia nr. 1225/2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 100 din 8 februarie 2008. 92 Ibidem 88
49
deloc. Dincolo de interdicţia grevei pentru aceste categorii de funcţionari publici, tuturor funcţionarilor publici le este interzisă declanşarea grevei cât timp un acord colectiv este în fiinţă.93 3.3.2. Teoria impreviziunii Pe baza principiului continuită ții s-a formulat în jurispuden ță teoria impreviziunii potrivit căreia este necesară continuitatea prestării serviciului public chiar și în cazul unor dificultăți financiare neprevăzute de către conce sionar. Modificarea unui contract în dreptul civil poat e fi doar rezultatul voin ței exprese a părților. Intervenția cazului de forță majoră sau a cazului fortuit are drept efect imediat suspendarea, întreruperea executării contractului de către partea care este împiedicată să- și îndeplinească obligațiile sale, datorită apari ției împrejurărilor exterioare și mai presus de voința lor și care nu puteau fi prevăzute.
Teoria impreviziunii din dreptul administrativ are doua forme: a.
Teoria hazardului (riscului economic) sau teoria impreviziunii propriu-zise;
b. Teoria hazardului administrativ. Teoria impreviziunuii a fost conturată în timpul primului război mondial, în Franța, fiind una din cele mai importante teorii din dreptul administrativ. Izvorul acestei teorii l-a constituit Decizia Consiliului de Stat francez din 30 martie 1916, în cauza Campagnie General d’eclairage de Bordeaux. Astfel Consiliul de Stat francez a soluționat cererea Companiei generale de iluminat din Bordeaux privind posibilitatea majorării tarifelor pentru prestările de servicii de iluminat cu gaz, datorită cre șterii pre țului cărbunelui, ca urmare a războiului. Concedentul a trebuit să suporte cre șterea pre țului cărbunelui ( materie
93
șț țautorită ilor i institu iilor publice, Revista Raluca Dumitriu, Particularități ale dialogului social în cadrul Transilvanăde Ştiinţe Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60
50
primă pentru fabricarea gazului) pentru a putea asigura continuitatea serviciului public de iluminat.94 Astfel, concedentul este obligat să ajute financiar cocontractantul să- și execute datoriile contractuale, atunci când apare un eveniment neprevăzut și străin de voin ța păr ților ce pertubă executarea contractului. Trăsătura fundamentală a impreviziunii o reprezintă imposibilitatea părţilor de a prevedea, la încheierea contractului, apariţia unor evenimente care să afecteze echilibrul financiar al acestuia. Un exemplu poate fi urcarea preţului avut în vedere la încheierea contractului, ca urmare a apariţiei unor situaţii imprevizibile. Situațiile imprevizibile pot fi naturale fi naturale ca, de exemplu, seisme, inundaţii, perioade îndelungate de secetă, toate fiind susceptibile să ridice costurile prestaţiilor ce revin contractantului sau să determine scăderea cifrei de afaceri. De asemenea, aceste cauze pot fi generate de fapta omului sau exterioare voinţei părţilor, cum este, spre exemplu, starea de război.95 Pentru a exista impreviziunea trebuie îndeplinite trei condiții: a. Existența unui contract administrativ deja încheiat; b. Să intervină un eveniment imprevizibil ce nu putea fi prevăzut de părți la incheierea contractului de concesiune. c. E necesar ca evenimentul să fie independent de voin ța păr ților. Efectele impreviziunii
Starea de impreviziune îl obligă pe concensionar la continuarea executării contractului și nu îl absolvă pe acesta de îndatoririile sale. Obligaţiei acestuia de a continua, pe timpul acţiunii evenimentului imprevizibil, executarea contractului, îi corespunde, dreptul corelativ al acestuia 94
Belecciu Liliana, Contractul de concesiune. Chisinau, 2007, disponibil la http://www.scribd.com/doc/51597328/liliana-belecciu-thesis-contractul-de-concesiune 95 Ibidem 94 51
de a percepe şi de a obţine o indemnizaţie
96
cu titlu de impreviziune, de la autoritatea publică
concedentă, care are obligaţia de a asigura continuitatea serviciului public.97 3.4.
Tipuri de servicii vitale ce impun prestarea lor în regim de continuitate
În analiza continuităţii se pleacă de la faptul că serviciul public satisface un interes general calificat, imperios necesar pentru populaţie. De aceea, funcţionarea continuă a serviciului public se impune.98 Legea mai precizează că dreptul la grevă în sfera serviciilor de utilităţi publice vitale, precum alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate, salubrizarea, alimentarea cu energie termică, iluminatul public şi transportul public, este supus restricţiilor aplicabile ramurilor de activitate în care nu se poate declara greva cu întrerupere totală a activităţii. Tipuri de servicii vitale: -
Canalizare;
-
Alimentare cu apă;
-
Transport public;
-
Iluminat public;
-
Alimentare cu energie termică;
-
Serviciul medical;
-
Serviciul de pompieri;
-
Salubrizarea;
-
Alimentarea cu gaze naturale.
96
Astfel s-a admis, în Franţa, de către Consiliul de Stat, în 1916, o indemnizaţie pentru compania de gaz din Gournaz; înRomânia s-a admis, de la 1919, sporirea taxelor la tramvai. 97 Ibidem 95 98 Oroveanu, Mihai T., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1994, p. 299. 52
53
Capitolul IV: Principiul continuită ții serviciului public în legisla ția României
4.1.
Conturarea principiului continuită ții în legisla ția serviciilor publice vitale Fiind unul dintre cele mai importante principii ale serviciului public, principiul
continuității este stipulat în textul legisla ției serviciilor publice vitale. Prin această măsură se recunoaște necesitatea func ționării continuue a anumitor servicii astfel încât să nu se creeze tulburări grave în societate.
4.1.1.
Legea nr. 325/2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică
Legea reglementează desfășurarea activităților specifice serviciilor publice de alimentare cu energie termică utilizată pentru încălzirea și prepararea apei calde de consum, resp ectiv producerea, transportul în vederea utilizării optime a resurselor de energie și cu respectarea normelor de protecție a mediului. 99 În art.4 al prezen tei legi sunt specificate obiectivele acesteia printre care se numeră și asigurarea continuității serviciului public de alimentare cu energie termică iar în art. 12 se menționează că în cazul în care se rezilieaz ă contractul de delegare a gestiu nii, operatorul are 99
Legea nr. 325 din 14 iulie 2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică, publicată în Monitorul Oficial 651 din 27 iulie 2006 54
obligația de a asigura continuitatea serviciului public de alimentare cu energie termică pe o perioadă determinată urmând a fi stabilită de autoritatea administrației publice locale sau de asociația de dezvoltare comunitară, după caz, cu c ondi ția, să nu depă șească 12 luni. 4.1.2. Legea nr. 241/2006 privind serviciului public de alimentare cu apa si de canalizare
Serviciul public de alimentare cu apă și de canalizare face parte din categoria serviciilor publice vitale legea nr. 325/2006 fiind cea care îi stabilește cadrul juridic unitar privind înființarea, organizarea, gestionarea, finan țarea, exploatarea, monitorizarea
și
controlul
funcționării. Prevederile acestei legi se aplică serviciului public de alimentare cu apa și de canalizare al comunelor, oraselor și municipiilor, indiferent de mărimea acestora. 100 Acest serviciu are drept scop asi gurarea alimentării cu apă, canal izarea și epurarea apelor uzate pentru to ți utilizatorii de pe teritoriul localităților prin intermediul autorită ții administra ției publice locale. Art. 7 al legii prevede principiile după care se organizează și func ționează serviciul de alimentare cu apă și canalizare, printre care se numără și principiul continuității. În art. 11 este stipulat faptul că pentru asigurarea continuită ții serviciului și func ționării sistemului de alimentare cu apă și de canalizare înțcondi ș ții de siguran ț a i la parametrii ceru i prin normele și prescripțiile tehnice, autoritățiile administra ț iei publice ș ț locale i asocia iile de dezvoltare comunitară au datoria de a planifica și urmări excu ția lucrărilor de investi ții. În vederea realizării acestui scop se vor întocmi programe directoare privind obiectivele de investiții, bazate pe planificarea multianuală ț ș aț investi iilor i inându-se seama de etapele procesului bugetar, în conformitate cu reglementările legale.
100
101
Legea 241 din 22 iunie 2006 privind serviciul de apă și de canalizare, publicată în Monitorul Oficial 562 din 29 iunie 2006 101 Ibidem 100 55
4.2. Prezentarea cadrului legislativ al Legii nr. 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuității asistenței medicale primare prin centrele de permanen ță.
Serviciul public de sănătate constă în efortu l organizat al societă ții în vederea protejării și promovării sănătă ții popula ției, având drept principal obiectiv atât prevenirea îmbolnăvirilor țț ț ș ț este recunoscut prin Constitu ie i cât și îmbunătă irea calită ii vie ii. accesul la acest serviciu este un drept de care trebuie să beneficieze to ți cetă țenii unui stat.
Este o necesitate ca acest serviciu să func ționeze în mod continuu, întreruperea lui putând cauza grave tulburări la nivelul popula ției. În vederea acestui fapt Parlamentul României a adoptat la data de 16 iunie 2004 Legea nr. 263 privind asigurarea continuită ții asisten ței medicale primare prin centrele de permanen ță. Prezenta lege reglementează asigurarea continuită ții asisten ței medicale primare a colectivităților locale arondate, denumite în continuare centre de permanen ță. 102
4.2.1 Definirea centrelor de permanen ță
Centrele de permanență reprezintă forme de organizare a activită ții medicale în sistemul sanitar, fixe sau mobile ce nu au personalitate juridică. Acestea func ționeză în afara programului de activitate a cabinetului medicinei de familie stabilit și prevăzut în contractul de furnizare de servicii medicale în asiste n ța medicală primară încheiat cu casa de asigurări de sănătate. Centrele de permanență fixe sunt unită ți sanitare cu sediul stabil ce nu au personalitate juridică, în cadrul cărora se asigura continuitatea asistenței medicale primare în regim de gardă pentru pacienții din zona arondată astfel:
102
Legea 263 din 16 iunie 2004 privi nd asigurarea continuită ții asisten ței medicale primare prin centrele de permanență, publicată în Monitorul Oficial nr.568 din data de 28.06.2004, moficată și completată prin Ordonanța nr.11/2008 56
- la sediul centrelor de permanen ță; - la sed iul centrelor de pe rmanen ță, precum ș i la domiciliul ț țpacien ilor, în sit ua ia în ca re acestea au la dispoziție autospeciale de consultații la domiciliu. Centrele de permanență mobile sunt forme de organizare a activită ții medicale în cadrul cărora se asigu ra continuitatea asisten ței medicale primare în regim de gardă pentru pacien ții din zona arondată, prin103deplasarea medicului de familie la domiciliul pacientului, cu autospeciale de consultatii la domiciliu.
Centrele de perma nen ță
sunt organizate în condiţiile prevăzute de lege şi care asigură
continuitatea asistenţei medicale primare. Acestea se înfiin țează în zone izolate sau greu accesibile sau în localitățile ce nu dispun de mijloace pentru asigurarea continuită ții serviciului medical.
4.2.2. Asigurarea continuității serviciului de asisten ță medicală primară
În vederea asigurării continuită ții acestui serviciu medicii de familie asocia ți din mai multe localită ți în ce ntre de permanen ță vor func ționa în regim de cam eră de gar dă, în conformitate cu reglementările legale în vigoare și vor rezolva situa țiile de urgen ță acordând solicitanților din teritoriu servicii medicale de bază. Se va mai asigura continuitatea serviciului de asisten ță prin intermediul medicii de familie care domiciliază în localitatea respectivă în zonele în care nu există posibilitatea asocierii medicilor în vederea organizării unui centru de permanen ță, precum localită ți izolate, greu accesibile, cu un număr mic de locuitori și cu număr redus de medici.104 E necesar ca aceste centre de permanen ță să func ționeze cu un număr de minim 5 medici de familie care să î și desfă șoară activitatea în cabinetele medicale din teritoriul arondat centrului respectiv. Dacă există situa ții în care med icii de familie nu pot fi asig ura ți din unitățile administrativ-teritoriale respective pot participa la asociere medici din unitățile școlare 103 104
si/sau de la unitățile administrativ-teritoriale, altele decat cele arondate centrului.
Ibidem 102 Ibidem 102 57
Obligația medicilor de familie ț as ocia i în ț ce ntre ș de pe rmanen ă este de a afi a la cabinetul medical individual date despre: 1. Centrul de permanen ță care asigură rezolvarea situa țiilor de urgen ță în afara programului de activitate; 2. Numărul de telefon al centrului de permanen ță; 3. Programul mediciilor asocia ți; 4. Numărul de telefon al substa ției serviciului jude țean de ambulan ță. În cazul în care nu există spa țiu disponibil pentru înfiin țarea unui centru de permanen ță independent, se va asigura rezolvarea situa țiilor de urgen ță în afara programului de activitate prin rotație de către medicii de familie asociați în acest scop, la sediul fiecărui cabinet individual. Continuitatea, una dintre cele mai importante dimensiuni ale calită ții serviciilor medicale, constă în capacitatea de a furniza servicii de înaltă calitate și ingrijiri în mod neîntrerupt. Astfel asigurarea continuității asistenței medicale reprezintă un fapt indispensabil.
Studiu de caz privind continuitatea serviciului medical în România
58
Continuitatea, una dintre dimensiunile calităţii serviciilor medicale, reprezintă capacitatea de a furniza îngrijiri sau servicii neîntrerupt, în mod coordonat. În toate specialităţile medicale există trei tipuri de continuitate: informaţională, a managementului bolii şi relaţională. 105 Continuitatea informațională reprezintă înscrisuri medicale cum ar fi: biletul de internare în spital eliberat de medicul de familie, scrisoarea medicală. Managementul bolii este dreptul pacientului de a primi îngrijiri medicale permanente până la îmbunătățirea stării de sănătate sau până la vindecare. Continuitatea relațională constă în relația medic-pacient. Sănătatea populației din România reprezintă nu numai o problemă de asisten ță medicală ci și una de politică guvernemantală. Sistemul sanitar român până în anul 1990 s-a caracterizat prin lipsa resurselor necesare oferirii unui serviciu de înaltă calitate și în mod permanent. Spitalele din România la vreme a respectivă se aflau în deficit de personal specializat și aparatură pentru laboratoare. Reforma sistemului sanitar a fost luată în calcul o dată cu căderea regimului comunist. În anul 1997 a fost adoptată Legea Asigurărilor de Sănătate care înlocuia vechiul sistem cu unul nou în care sist emul de finan țare era bazat pe impozitarea separată pe statutul de plată( ca asigurare socială) și administrată de către fonduri sanitare regionale( județene). Reforma în sistemul sanitar a adus de asemenea și alte elemente noi cum ar fi: introducerea medicului de familie și schimbarea sistemului de fonduri. În România în prezent dreptul la ocrotirea sănătă ții este asigurat prin Constitu ție. Principiile sistemului de sănătate sunt: solidaritatea, libertatea alegerii de către asigurat al furnizorului de sănătate, asigurarea calității și continuită ții serviciilor, respectarea pacientului și garantarea confiden țialită ții actului medical.
În anul 2005 Guvernul a adoptat 14 acte normative de reglementarea în domeniul sanitar printre care Legea Farmaciei, Legea Spitalelor, Legea privind programele naționale de sănătate. 105
Antoneata Drăgoescu, studiu privind continuitatea, ca dimensiune a calității serviciilor medicale la nivelul secțiilor de medicină internă din spitalele orăsăne ști, sursa , AMT, vol. II, nr 1., 2011, p.8 59
În urma acest ei reforme s-a decis construirea a 28 de spitale noi(20 de spitale jude țene de urgență și 8 spitale reg ionale de urgen ță). Prin acest proces de modernizare Ministerul Sănătății Publice a avut ca pri ncipal scop cre șterea accesului popula ției la servicii medicale performante și permanente ce au rolul de a acoperi nevoile acestuia și să se ridice la standarde europene. Modificările aduse de aceste reforme nu au rezolvat toate problemele din domeniul sănătății. România se confruntă și în prezent cu problema asigurării continuită ții serviciului medical în principal datorită lipsei de fonduri, personal calificat și de utilizarea mai eficientă a resurselor. Alocarea de resurse financiarea între anii 1990-2005 a fost deficitară în sistemul de sănătate în compara ție cu necesită țile acesteia. Dotarea la nivelul unită ților sanitare cu aparatură medicală modernă a fost făcută la nivel slab. De asemenea salariile mici acordate personalului angajat au condus la o migrare a acestuia către alte state europene. Implicit acest fapt a avut efecte asupra calită ții serviciilor medicale de care a beneficiat popula ția. Imaginea pe care a avut-o personalul medical asupra condi țiilor de muncă pe care le oferă sistemul și insatisfacția financiară a determinat personalul medical să perceapă extra-plă ți pentru a presta actul medical. Astfel s-a ajuns la situația în care populația săracă să considere drept necesară plata suplimenară. Este încălcat a șadar atât principiul echită ții cât și cel al continuității, elementul financiar reprezentând un obstacol în îndeplinirea acestor principii. În afara problemelor legate de resursele financiare mai există și alte cauze ce conduc la limitarea echității, calită șț ii i accesibilită ț ii serviciului cu efect asupra întârzierii rezolvării problemelor de sănătate ale populației. Conform unui studiu realizat de ICCV și Facultatea de Sociologie106 în România au fost segmente de populație defavorizate din punct de vedere social și economic:
106
Ioan Mărginean, Polarizarea serviciilor de sănătate și educație ca sursă a sărăcirii în viitor, 2003., disponibil la http://www.revistacalitateavietii.ro/2005/CV-3-4-05/11.pdf 60
a. Un segment din popula ție care este neasigurat datorită neplă ții contribu ției la asigurările de sănătate sau are un acces limitat datorită veniturilor insuficiente pentru costurile medicale. b. Un segment din populație chiar dacă este asigurat nu reușește să acceseze complet serviciile medicale, în special cele preventive datorită unei educații insuficiente. c.
Un segment din popula ție de și este asigurat nu poate beneficia de serviciile medicale
necesare, datorită inexisten ței sau insuficien ței furnizorilor în aria geografică de domiciliu. Regula continuității în acest caz este încalcată existând astfel zone geog rafice în care serviciul medical nu este asigurat permanent, popula ția fiind nevoită să se deplaseze către alte unită ți medicale. Timpul utilizat în vederea transportului conduce la o deteriorare a stării pacientului. Accesul populației la serviciile medicale se face în prezent prin plata unei cotiza ții lunare. Există unele cazuri în care segmente de popula ție nu beneficiază decât de servicii medicale de urgență deoarece nu sunt asigurate. Se încadrează în aceste categorii persoanele cu un venit mic din mediul urban sau rural( familii care î și ob țin subzisten ța din agricultură), liber profesioniști, persoane ce nu sunt încadrate pe piața muncii. Deși sunt asigurate, multe persoane pe fondul insuficien ței financiare au acces limitat la asistențaș medicală. Acestea nu î i permitț efectuarea ț unor co-plă i în vederea achizi ionării de medicamente sau achitarea unor costuri de transport în situa ția în care nu au nicio unitate sanitară specializată în zona de domiciliu.
Percepţia populaţiei asupra accesului la asistenţa medicală secundară şi terţiară. Următoarele aspecte reprezintă sau nu o problemă, în privinţa accesului la serviciile medicale oferite de alte instituţii decât medicul de familie?
Posibilitatea de transport până la instituție Costultransportului
Răspuns Da
Da% din
Da % din populaţia
% din total
populaţia
din rural
populaţie 25
din urban 17
31 61
21
34 45
Programul medicilor Timpul de a șteptare Atitudineacadrelormedicale Costul consultației, al tratamentului Faptulcătrebuiesădaubani,cadouri altele
25 38 22 52 39
22 41 26 56 39
7
28 37 19 48 39
7
7
Sursa: Barometrul de opinie privind serviciile de sănătate, realizat în rândul populaţiei din România,2003, Centrul pentru politici şi servicii de sănătate.
Conform studiului o mare parte din populație nu este informată cu privire la drepturile și obligațiile privind asigurarea medicală. Există de asemenea diferen țe majore înt re med iul urban și cel rural în privin aț infrastructurii. În anumite zone rurale popula ția nu are acces la dispensare pentru servicii medicale primare, sau dacă aceste disp ensare există nu au medic i permanen ți care să asigure continuitatea serviciului medical sau nu au dotări adecvate și moderne. Astfel de zone sunt în necesitate mai mare pentru funcționarea permanentă a acestui serviciu public. Numărul medicilor atrași de aceste zone defavorizate este tot mai mic. Există în acest sens discrepan țe majore între ț jude ș ele sărace i bogate, ș ș în ce ea ce p rive te medicii i de asemenea fondurile provenite din colectarea caselor de asigurări din jude țele sărace sunt mult mai mici. Insuficien ța financiarăa conduce la o scădere a calită ții serviciului public medical, locuitorii nefiind trata ți corespunzător sau la timp. În vederea ameliorării acestei situa ții au fost constituite centrele de permanen ță. Asigurarea asistenței medicale în centrele de permanen ță este o necesitatea în mediu l rural unde acoperirea cu asistență medicală este deficitară. Aceste cen tre au fost înfiin țate și datorită faptului că Ministerul Sănătă ții a decis închiderea a zeci de spitale din țară. Această decizia a generat nemul țumiri în rân dul cetățenilor care auț fo st nevoi i sășfac ă naveta ț în alte ora e pentru a fi con sulta i de un m edic. Unele spitale au fost închise permanent, în timp ce altele așteaptă avizul pentru a fi transformate în centre de permanen ță sau în azile de bătrâni.
62
Un caz co ncret îl repr ezintă cele două centre de permanen ță din jude țul Timi ș, unde unitățile sanitare Buziaș și Ciacova au fost închise. Astfel centrul de sănătate din Ciacova a fost transformat în centru de permanen ță. De asemenea spitalul din Buzia ș a devenit punct de lucru pentru Urgențe. Spitalul deservea aproximativ 20.000 ș de persoane ș ș din ora ul Buzia
i din
satele și comunele apropiate. Potrivit ziarului Opinia Timișoarei 107 primarul din localitate a declarat următoarele: „ S-a ț închis doar Centrul de Sănătate, nu și punctul de lucru al Urgen elor, care are gardă permanentă. La etaj am deschis o Policlinică.”
Astfel, deși au fost desființate cele două spitale, popula ției i-a fost respectat dreptul la un serviciu medical continuu. Singurul dezavantaj este că cetățenii comunelor și satelor nu dispun în localitatea lor de un centru de permanen ță. În anul 2011 Ministerul Sănătă ții a alocat 21 de milioane pentru func ționarea centrelor de permanență. Cele mai multe centre dețpermanen șă auț fo st deschise în jude ul Boto ani (7) și
Satu Mare(6). În Teleorman au fost în fiin țate 4 cent re în timp ce în jude țele Hunedoara,
Bra ș șov i Vâlcea au fost organizate șcâteșț3. În Mure , Gala i i Sălaj câte 2, iar în Giurgiu, Brăila, Cluj, Argeș si Bihor câte 1. În România există până acum 100 de cent re de permanen ță în care acti vează 775 de medici. Urmează să se mai înfiin țeze încă 60. Au fost suplimentate și veniturile medicilor și a asisten ților medicali care asigură continuitatea asistenței medicale primare în regim de gardă. Centrele de pe rmanen țță func ionează între șorele ș 18:00 i 07:00 i de asemenea în fiecare week-end și de sărbătorile legale există personal non-stop. Aceste centre vin cu o noutate în privința pacien ț ilor tratând țatât ș asigura ț ii cât i neasigura ii sistemului de asigurari de sănătate și tratamentele de urgen ță se oferă în mod gratuit.
Înființarea centrelor de permanen ță în vederea asigurării continuită ții serviciilor medicale este o solu ție ce nu ț a func ționat în toate jude ț ele. Dacă în anumite jude e activitatea
107
http://www.opiniatimisoarei.ro 63
centrelor de permanență a reprezentat un succes altele au ajuns să fie închise sau să func ționeze doar pe hârtie. Un astfel de exemplu îl reprezintă centrul de permanen ță de la Bălce ști care a fost închis în câteva zile de la înfiin țarea sa. Acesta deservea o popula ție de 45.200 locuitori și a fost înființat la data de 1.06.2011 în acte, fiind suspendat la căteva zile Centrul de per manen ță Bălce ști fig urează pe har tă ca centru de permanen ță fix, în localitatea Băl cești apar ținând primăriei. Rolul aces tuia era de a deservi 14 localită ți din mediul rural. Primăria din ora ș a achizi ționat în acest sens aparatură în valoare de 4 miliarde de lei vechi, prin Banca Mondială și de asemenea, a investit 6 miliarde de lei vechi în reabilitarea clădirii. Pa șii pentru deschiderea acestui centru au fost parcur și, s-au ob ținut toate avizele de funcționare dar func ționarea lui a fos t blocată de ordonan ța ce prevedea blocarea angajărilor. Astfel s-a ajuns ca înființarea centrului să fie suspendată din lipsa personalului specializat. Populația celor 14 localită ți a fost nevoită să se adreseze centrului de permanen ță din Galicea și al celui din Băile Govora. Până în prezent centrul de la Bălce ști nu a fost deschis cetățenilor din această localitate, fiindu-le încalcat dreptul la un serviciu medical permanent. Un al doilea caz îl repr ezintă centrele de permanen ță din Bistri ța Năsăud. La aceas tă situație s-a ajuns datoriă faptului că medicii și asistentele medicale nu și-au mai primit salariile de câteva luni de zile și sunt hotărâ ți să demisioneze. În acest caz locuitorii din zona rurală a județului vor rămâne din nou fără asistență medicală. Dar continuitatea serviciului medical nu reprezintă doar existența unor spitale sau centre de permanență. Ea mai constă și în acordarea tratamentului necesar bolnavului atâta vreme cât acesta este asigurat. Un caz concret îl reprezintă Ștefan Panai țescu, românul care a decedat deoarece statul român nu i-a recunoscut acestuia dreptul la tratament gratuit. În anul 2002 instan țele din România au recunoscut dreptul lui Panai țescu la medicamente și accesul prioritar la servicii medicale pentru că se încadra în categoria persoanelor persecutate etnic între anii 1940-1945. În anul 2005 acesta a fost diagno sticat cu cancer, fiind operat. În urma opera ției pacientul a fost tratat numai cu vitamine și o solu ție standard de și statul era obligat să îi as igure tratamentul. 64
Acestuia îi este sugerat să plătească tratamentul din venituri proprii astfel fiindu-i încălcat dreptul asigurării continuității serviciului medical. În anul 2005 Ștefan Panai țescu a dat în judecată sistemul de sănătate român pentru rambursarea cheltuielilor făcute și pentru asigurarea tratamentului. Dar instan țele se opun executării deciziei instanței. În decizia pronunțată pe 10 aprilie, la Strasbourg, CEDO reaminte ște faptul că, potrivit art.2 din Conven ție-dreptul ț la via ă,ț statele au obliga ț ia nu doar de a se ab ine de a provocarea intenționată a mor ții unei per soane, ci sunt ob ligate totodată, să ia toate măsurile necesare pentru protejarea vieții persoanelor aflate sub jurisdicția lor.108 Astfel Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis că statul român trebuie să plătească 20.000 de euro daune materiale în cazul lui Ștefan Panaițescu care a murit în anul 2006 din cauza autorităților care nu au recunoscut dreptul acestuia la tratament gratuit.109 Pentru îmbunătățirea sistemului de sănătate în România sunt necesare o serie de politic i care să țintească prin implicare financiară crescută, rezolvarea principalelor puncte slabe ale stării de sănătate. Continuitatea serviciului medical este o dimensiune a calită ții serviciului ce nu trebuie ignorată. Delăsarea sau ignoran ța poate conduce la grave tulburări în rândul popula ției. Accesul nelimitat la serviciul medical reprezintă un drept al cetă țeanului ce nu poate fi amânat sau încălcat. Asigurarea con tinuității asisten ței med icale pri mare prin centrele de permanen ță a reprezentat o solu ție optimă în speci al pentru zonele rurale unde pop ula ția nu benef icia de asistență medicală permanentă. În opinia mea acest drept va fi pe deplin respectat în momentul în care fiecare zonă urbană sau rurală va beneficia de un spital sau cel pu țin de un centru de permanen ță
108
http://asdcdo.org/blog/?p=585 http://www.adevarul.ro/adevarul_europa/CEDO-sistemul_sanitar-cancer-spitale_Romania-CNASasigurari_de_sanatate-dreptul_la_viata-drepturile_omului-tratament_medical_UE-StrasbourgAdevarul_europa_0_680332128.html 109
65
Concluzii
Prin înființarea unui serviciu public, autorită țile publice recunosc existen ța unei anumite nevoi a cetățenilor și prin urmare asigură satisfacerea acesteia în mod permanent.
66
În doctrina de specialitate se sus ține că prin cipiul continuită ții este unu l din cele mai importante principii deoarece acesta conduce la satisfacerea fără întreruperi a nevoii sociale. În România i s-a dat valoare constitu țională pentru prima dată în anul 1979 prin tr-o decizie, urmând ca în anul 1981 să fie recunoscut și de Tribunalul de Mare Instanță. În lucrarea de fa ță mi-am propus să conturez ș i să țexțemplific importan a func ionării acestui principiu pentru cetățenii unui stat. Societatea are nevoie ca într-un serviciu public vital să nu existe dereglări și func ționarea acestuia să fie permanentă. În partea teoretică am pornit de la defini țiile clasice ale no țiunii de serviciu public și am continuat prin a explica principiile unui serviciu public oprindu-mă prin a analiza principiul continuității serviciului public. Studiul de caz con ține o analiză a aspectelor sistemului sanitar din România și o prezentare a principiului continuității a serviciului medical. Am început prin a explica cele trei tipuri de continuitate: informațională, rela țională și cea a managementului bolii. În continuarea studiului am prezentat ce modificări au adus reformele din sistemul sanitar si cum au afectat acestea continuitatea serviciului medical. M-am folosit în acest scop și de un studiu efectuat de către Facultatea de Sociologie și ICCV cu privire la segmentele de popula ție defavorizate din punct de vedere socia l și economic. În urma acestuia am putut obse rva că reformele din acest sistem nu au adus modificări majore și că popula ția de și în multe cazuri este asigurată nu poate benefi cia de servicii medicale deoarece nu există sau sunt insuf icien ți furnizori în aria de domiciliu. Am sesizat de asemenea, că există o diferen ță majoră între zonele de mediu urban și cele de mediul rural, cele din urmă fiind defavorizate. Aici popula ția nu dispune de un serviciu medical permanent din cauza lipsei dispensarelor sau a personalului medical specializat care este tot mai pu țin atras de aces te zone. De aseme nea un alt fac tor ce a condus la înfiin țarea centrelor de per manen ță a fost ț d esfiin area a zec ț i de sp itale ț din ară. Astfel, popula ia din zonele rurale, în special, s-a vazut nevoită să apeleze la serviciile medicale oferite de alte localități. Lipsa unui servi ciu medical în zona geografică de locuire poate reprezenta în multe cazuri un dezavantaj, starea pacientului fiind posibil să se agraveze datorită timpului utilizat 67
pentru transport. Asigurarea continuității serviciului medical reprezintă un drept al populației ce trebuie respectat. Ca o solu ție la aceaste probleme actuale în anul 2011 au fos t înfiin țate 11 centre de permnență ce au rolul de a asigura continuitatea serviciului medical. Deși aceste centre au reprezentat o solu ție optimă pentru anumite zone înfiin țarea lor reprezentând un succes, în altele acestea au e șuat datorită lipsei de fonduri, a birocra ției sau a personalului specializat. De asemenea multe din spitalele desfiin țate nu au fost transformate în centre pentru bătrâni sau centre de permanență datorită faptului că nu au primit avizele nici până în prezent. Așadar zone din țară sunt în continuare lipsite de un serviciu medical permanent. Există cazuri de centre de perm anen ță care la câteva luni de la deschidere au fost desființate datorită lipsei resursei financiare. Medicii de familie care î și prestau serviciile medicale în centrele de permanență au demisionat nesatisfăcu ți de salariu. În opinia mea sistemul sanitar din România este în continuare un sistem ce necesită o nouă reformă și acordarea unor fonduri financiare pentru a putea motiva personalul medical financiar și pentru a asigura continuitatea serviciului prin spitale sau centre de permanență. Astfel problemele legate de asigurarea func ționării permanente a servciului medical în România nu sunt pe deplin satisfăcute.
68
Bibliografie Academia Română, Dicționarul explicativ al limbii române, ediția aIIIa, revizuită și adăugită, editura Universul Enciclopedic, 2009. Alexandru, Ioan și Matei Lucica, Servicii publice, editura Economică, București, 2000. Alexandru, Ioan și Matei Lucica, Servicii publice: abordarea juridico-administrativ.
Management. Marketing, editura Economică, București, 2000. Alexandru, Ioan și colectivul, Drept administrativ, editura Economică, București, 2003. Androniceau, Antonia, Management public, editura Economică, București, 1999. Belecciu, Liliana, Contractul de concesiune, Chișinău, 2007. Debbasch, Charles, Institutions Administratives, Paris, 1972 Dincă, Dragoș, Managementul serviciilor publice, Snspa, 2008. Drăgoescu, Antoneata, Studiu privind continuitatea, ca dimensiune a calită ții serviciilor
medicale la nivelul secțiilor de medicină internă din spitalele orăsăne ști, București, 2011. Dumitriu, Raluca, Particularități ale dialogului în cadrulș autorită țț ilor i institu iilor publice, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 3 (27)/2010
69
De Laubadére, André și Claude-Venezia, Jean și Gaudament, Yves, Traité de droit
administratif, Tome 1, Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999 Duguit, Leon, Les transformations de droit public, Paris, 1913. Dupuis, G. și J.M. Guedan, Droit administratif, Paris, 1991. Grigorescu, Constantin și Mihai, Ștefan, Dezvoltarea și specializarea serviciului, editura Academiei Române, București, 1992 Kotler, Philip, Managementul marketingului, ediția aIIIa, editura Teora, 2003. Iordan, Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucuresti, 2003. Iorgovan, Anton, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucure ști, 1996 Iorgovan, Anton, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Proarcadia, vol. III, Bucure ști, 2003. Matei Lucica, Management Public, ediţia a II-a, Editura Economică, 2006. Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2004. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura a IV a, Mârvan, Bucure ști, 1934. Oroveanu, Mihai, Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, București, 1994. Parlagi Anton, Plumb Ioan, Managementul administrației publice locale - Serviciile publice, Editura Economică, București, 2001 Parlagi, Anton, Margareta Csotea, Ioan Plumb, Radu Dobrescu, Managementul administrației
publice, Servicii publice, editura Economică, 1999. Pavelescu Tiberiu, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Sitech, Craiova, 2007. Plumb Ion, Androniceanu Armenia, Managementul serviciilor publice , Editura ASE, Bucure ști, 2003
Programul Națiunilor Unite pentru dezvoltare, New York, 2000.
70
Revue de droit public et de la sciene politique en France, Paris, 1907 Stein, Ernesto Hugo, Fiscal descentralisation and government in Latin America, 1998 Tarangul Erast Diti, Tratat de drept administrativ român, Cernăuți, Editura Glasul Bucovinei, 1944. Zamfir Cătălin , Vlăsceanu Lazăr, Dicționar de sociologie, Editura Babel, Bucure ști.
Legea nr. 188/1999, 08.12.1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29.05.2007. Legea nr. 325 din 14 iulie 2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică, publicată în Monitorul Oficial 651 din 27 iulie 2006. Legea 241 din 22 iunie 2006 privind serviciul de apă și de canalizare, publicată în Monitorul Oficial 562 din 29 iunie 2006. Legea 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuită ții asisten ței medicale primare prin centrele de permanență, publicată în Monitorul Oficial nr.568 din data de 28.06.2004, moficată și completată prin Ordonan ța nr.11/2008.
Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001. Decizia nr. 1225/2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 100 din 8 februarie 2008. www.cadranpolitic.ro http://www.opiniatimisoarei.ro
http://www.umk.ro/fr/buletin-stiintific-cercetare/arhiva-buletinstiintific/156-buletin-stiintific-nr-18-2009/264certain-aspects-regarding-the-right-of-public-servants-in-the-european-union-to-strike-positive-statutory-regulationof-the-right-to-strike-in-romanian-law-.html http://www.revistacalitateavietii.ro/2005/CV-3-4-05/11.pdf http://asdcdo.org/blog/?p=585
71
http://www.adevarul.ro/adevarul_europa/CEDO-sistemul_sanitar-cancerspitale_Romania-CNAS-asigurari_de_sanatate-dreptul_la_viata-drepturile_omuluitratament_medical_UE-Strasbourg-Adevarul_europa_0_680332128.html
72
