Pengantar
Seperti telah diterangkan di muka, undang-undang dasar antara lain merupakan pencatatan (registrasi) pembagian kekuasaan di dalam suatu negara. Dalam Bab ini soal pembagian pembagian kekuasaan akan dibahas lebih jauh. Secara visual nampaklah nampaklah bahwa kekuasaan dapat dibagi dengan dua dua cara : a. secara vertikal , aitu pembagian kekuasaan menurut tingkatna dan dalam hal ini ang dimaksud ialah pembagian kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan. !arl ". #riedrich memakai istilah pembagian kekuasaan secara teritorial (territorial division o$ power). %embagian kekuasaan ini dengan dengan jelas jelas dapat dapat kita kita saksik saksikan an kalau kalau kita kita bandin bandingka gkan n antara antara negara negara kesatuan, negara $ederal, serta kon$ederasi. b. secara horizontal , aitu pembagian kekuasaan menurut $ungsina secara hori&ontal. %embagian ini menunjukkan pembedaan antara $ungsi-$ungsi pemerintahan ang bersi$at legislati$, eksekuti$, dan udikati$ ang lebih dikena dikenall sebaga sebagaii 'rias 'rias %olitik %olitikaa atau atau pembag pembagian ian kekuas kekuasaan aan divis division ion o$ powers).
Perbandingan Konfederasi, Konfederasi, Negara Kesatuan, dan Negara Federal
%embag %embagian ian kekuas kekuasaan aan menuru menurutt tingka tingkatt dapat dapat dinama dinamakan kan pembag pembagian ian kekuasaan secara vertikal, aitu pembagian kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan atau dapat juga dinamakan pembagian kekuasaan secara territorial misaln misalnaa antara antara pemeri pemerintah ntah pusat pusat dan pemeri pemerintah ntah daerah daerah dalam dalam suatu suatu negara negara kesatu kesatuan, an, atau atau antara antara pemeri pemerintah ntah $ederal $ederal dan pemerin pemerintah tah negara negara bagian bagian suatu suatu negara $ederal. %embagian kekuasaan semacam ini terutama banak menangkut persoalan $ederalisme. %ersoalan si$at kesatuan atau si$at $ederal dari sesuatu negara sungguh merupakan bagian dari suatu persoalan ang lebih besar, aitu persoal-ltegrasi dari golongan-golongan ang berada dalam sesuatu wilaah. ntegrasi itu dapat diselenggarakan secara minimal (aitu dalam suatu kon$ederasi) atau dapat pula diselenggarakan secara maksimal (aitu dalam suatu negara kesatuan.) Di dalam dalam teori teori kenega kenegaraan raan persoa persoalan lan tersebu tersebutt menan menangku gkutt persoal persoalan an mengenai bentuk negara, dan persoalan negara bersusun (Samenges Staten atau Staten Statenver verbin bindun dungen gen)) aitu aitu khusus khususna na mengen mengenai ai $edera $ederasi si kon$ed kon$ederas erasi. i. *ans *ans +
elsen dalam buku eneral 'heor o$ aw and State makai istilah $orms o$ organi&ati organi&ation on baik untuk $ederasi dan kon$ederati$ kon$ederati$ maupun negara kesatuan kesatuan ang desentralistis. Bentuk-bentuk tersebut akan diuraikan satu per satu dan sejauh mungkin akan diperbandingkan sama lain.
♦ Konfederasi Menurut L. Oppenheim:
Konfederasi terdiri dari beberapa negara yang berdaulat penuh yang untuk untuk mempertahan mempertahankan kan kemerdekaan kemerdekaan ekstern dan intern, bersatu atas dasar perjanjian perjanjian internasion internasional al yang diakui diakui dengan dengan menyelengga menyelenggarakan rakan bebera beberapa pa alat alat perlen perlengka gkapan pan tersend tersendiri iri yang yang mempun mempunyai yai kekuas kekuasaan aan tertentu terhadap negara anggota konfederasi, tetapi tidak terhadap war ga negara negara-negara itu (A confederacy consists of a number of full sovereign states linked together for the maintenance of their external and internal independence by a recognized international treaty into a union with organs of its own, which are vested with a certain power over the members-states, but not over the citizens of these states! ekuasaan alat bersama itu sangat terbatas dan hana mencakup soalan persoalan ang telah ditentukan. /egara-negara ang tergab dalam kon$ederasi itu tetap merdeka dan berdaulat, sehingga kon$ederasi itu sendiri pada hakikatna bukanlah merupakan negara, baik ditinjau sudut ilmu politik maupun dari sudut hukum internasional. eanggotaan tu negara dalam suatu kon$ederasi tidaklah menghi menghilan langka gkan n ataupun ataupun mengur mengurang angii kedaula kedaulatan tann naa sebaga sebagaii negara negara anggot anggotaa kon$ed kon$ederas erasii itu. itu. 0palag 0palagii terliha terlihatt bahwa bahwa kelang kelangsun sungan gan hidup hidup kon$ed kon$ederas erasii itu tergantung sama sekali pada inginan ataupun kesukarelaan negara-negara peserta serta kenataan bahwa kon$ederasi itu pada umumna dibentuk untuk maksudmaksud tentu saja ang umumna terletak di bidang politik luar negeri dan perta$i an bersama. esemua hal tersebut menunjukkan lemahna kon$ederasi sebagai suatu ikatan kenegaraan dan merupakan ikatan tanpa kedaulatan. 1isalna saja menurut 0rticles o$ the !on$ederation (0merika) ang berlaku sebelum 2ndang-2ndang Dasar Dasar 0merik 0merikaa Serikat Serikat,, !ongre !ongress ss 0merik 0merikaa berhak berhak minta minta dari dari negaranegara-neg negara ara
3
peserta on$ederasi pasukan bersenjata dan uang untuk perluan bersama serta mengadakan perjanjian internasional. 'etapi alat perlengkapan bersama itu tidak mempunai wewenang untuk memaksakan ketaatan dari negara-negara anggota kon$ederasi itu. 0lat perlengkapan bersama itu hana berhubungan dengan pemerintah dari negara-negara anggota kon$ederasi, tetapi hubunganna dengan warga negara anggota kon$ederasi itu bersi$at tidak langsung. 0tau, dengan kata lain, keputusan-keputusan dari alat perlengkapan bersama itu hana mengikat pemerintah dari negara Banggota kon$ederasi dan secara tidak langsung mengikat pula penduduk wilaah masing-masing anggota kon$ederasi. 0gar dapat berlaku di wilaah negara anggota kon$ederasi, aitu dapat langsung mengikat pendudukna, maka iperlulah keputusan itu terlebih dahulu dituangkan dalam suatu peraturan perundang-undangan nasional dari negara peserta kon$ederasi.
4 /egara esatuan 1enurut !.#. Strong:5/egara kesatuan ialah bentuk negara di mana wewenang legislati$ tertinggi dipusatkan dalam satu badan legislati$ nasional6pusat.57 ekuasaan terletak pada pemerintah pusat dan tidak pada pemerintah daerah. %emerintah pusat mempunai wewenang untuk menerahkan sebagian ke-kuasaanna kepada daerah berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem desentralisasi), tetapi pada tahap terakhir kekuasaan tertinggi tetap di tangan pemerintah pusat. "adi kedaulatanna, baik kedaulatan ke dalam maupun kedaulatan ke luar, sepenuhna terletak pada pemerintah pusat. Dengan demikian ang menjadi hakikat negara kesatuan ialah bahwa kedaulatanna tidak terbagi, atau dengan kata lain kekuasaan pemerintah pusat tidak dibatasi, karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui badan legislati$ lain selain dari badan legislati$ pusat. "adi adana kewenangan untuk membuat peraturan bagi daerahna sendiri itu tidaklah berarti bahwa pemerintah daerah itu berdaulat, sebab pengawasan kekuasaan tertinggi masih tetap terletak di tangan pemerintah pusat. !.#. Strong, akhirna sampai pa kesimpulan bahwa ada dua ciri mutlak ang melekat pada negara kesatu aitu: 5(+) 0dana supremasi dari dewan perwakilan rakat pusat, dan 'idak adana badan-badan lainna ang berdaulat.5 Dengan demikian para warga negarana dalam negara kesatuan itu hana terasa
8
adana pemerintah saja. Dan bila dibandingkan dengan $ederasi dan kon$ederasi, maka negara kesatuan itu merupakan bentuk negara di mana ikatan serta integrasi paling kokoh.
♦ Negara Federal
0da pendapat ang mengemukakan bahwa agak sukar merumuskan $ed lisme itu, karena ia merupakan bentuk pertengahan antara negara kesat dan kon$ederasi. 'etapi menurut !.#. Strong salah satu ciri negara $ederal ialah bahwa ia mencoba menesuaikan dua konsep ang sebenarna tentangan, aitu kedaulatan negara $ederal dalam keseluruhanna dan daulatan negara bagian. %enelenggaraan kedaulatan ke luar dari neg negara bagian diserahkan sama sekali kepada pemerintah $ederal, sedang kedaulatan ke dalam dibatasi. Sekalipun terdapat banak perbedaan antara negara $ederal sama lain, tetapi ada satu prinsip ang dipegang teguh, aitu bah soal-soal ang menangkut negara dalam keseluruhanna diserahkan pada kekuasaan $ederal. Dalam hal-hal tertentu, misalna mengada perjanjian internasional atau mencetak uang, pemerintah $ederal be dari negara bagian dan dalam bidang itu pemerintah $ederal mempun kekuasaan ang tertinggi. 'etapi untuk soal-soal ang menangkut negara bagian belaka dan ang tidak termasuk kepentingan nasional, diserah kepada kekuasaan negara negara bagian. "adi, dalam soal-soal semacam pemerintah negara bagian adalah bebas dari pemerintah $ederal7 misal soal kebudaaan, kesehatan, dan sebagaina. 1aka dari itu menurut . 9heare dalam bukuna #ederal overnment: 5%rinsip $ederal ialah bahwa kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga pemerintah $ederal dan pemerintah negara bagian dalam bidang-bidang tertentu adalah bebas satu sama lain. 1isalna dalam soal hubungan luar negeri dan soal mencetak incah $ederal sama sekali bebas dari campur tangan pemeri-bagian7 sedangkan dalam soal kebudaaan, kesehatan, dan pemerintah negara bagian biasana bebas dengan tidak ada dari pemerintah $ederal, 'etapi dalam beberapa hal warga negara merasa adana dua kekuasaan, aalam beberapa hal itu ia harus menaati dua pemerintahan. seorang 0merika ang tinggal di negara bagian !ali$ornia ha-pajak baik kepada pemerintah negara
bagian !ali$ornia mau-pemerintah $ederal. !ontoh lain ialah bidang pendidikan ang dkirus oleh negara bagian. alau negara bagian menerima subsidi r;tah $ederal, maka sekolah-sekolah itu harus juga tunduk kepada aturan pemerintah $ederal, di samping harus tunduk kepada pe-negara bagian. "adi, pada pokokna, ciri terpenting dari $ederal to-0a kekuasaan pemerintah dibagi antara kekuasaan $ederal dan negara bagian. rcuk membentuk suatu negara $ederal menurut !.#. Strong diperlukan aarat, aitu: 5(+) 0dana perasaan sebangsa di antara kesatuan politik ang hendak membentuk $ederasi itu, dan (3) einginan k $cesatuankesatuan politik ang hendak mengadakan $ederasi untuk cadakan ikatan terbatas, oleh karena apabila kesatuan-kesatuan politik menghendaki persatuan, maka bukan $ederasilah ang akan dibentuk, binan negara-kesatuan.5 Sekarang bagaimanakah kalau kita bandingkan antara kon$ederasi dan suatu $ederasi< Dalam mencari perbedaan antara $ederasi dan kon$ederasi, eorge "ellinek mencari ukuran perbedaan pada soal di mana letak kedaulatanna. Dalam hal kon$ederasi, kedaulatan terletak pada masing-masing negara anggota peserta kon$ederasi, sedangkan pada $ederasi letak lulatan itu pada $ederasi itu sendiri dan bukan pada negara bagian. *al dapat ini sesuai benar dengan pendapat =dward 1. Sait dalam buku 9*tocal nstitutions: 0 %re$ace ang mengemukakan bahwa: 5/egara-negara iparg menjadi anggota suatu kon$ederasi tetap merdeka sepenuhna atau berdaulat, sedangkan negara-negara tergabung dalam suatu $ederasi kehilangar daulatanna (State entering a con$ederac pre their $ull independence or sovereignt) and ( states entering a $ederation lose it). 0kan
tetapi
>.
ranenburg
berkeberatan
pendapat
tersebut.
Dikemukakanna bahwa p ngertian kedaulatan itu tidak dapat dipakai sebagai ukuran perbedaan, karena pengertianna tetania berapa kali berubah. 1ula-mula kedaulatan kekuasaan absolut, kekuasaan tertinggi dan terbagi-bagi. emudian kedaulatan mempunai arti ang relati$, dalam arti kekuasaan tertinggi mengenai beberapa hal dan dengan demikian terbagi-bagi. 1enurut >. ranenburg perbedaan antara kon$ederasi dengan $ederasi harus didasarkan atas hal apakah warga negara dari negara ba itu langsung terikat atau tidak oleh peraturan peraturan organ pusat jawabanna 5a5, maka bentuk itu adalah $ederasi,
?
sedangkan kalau peraturan organ pusat itu tidak dapat mengikat langsung penduduk wilaah tana, maka gabungan kenegaraan itu adalah kon$ederasi. 1engenai
perbedaan
antara
$ederasi
dengan
negara
kesatuan,
>.ranenburg mengemukakan dua kriteria berdasarkan hukum positi$ berikut: a. /egara bagian sesuatu $ederasi memiliki pouvoir constituant, akni wewenang membentuk undang-undang dasar sendiri serta wewenang mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka dan batas-batas konstitusi $ederal, sedangkan dalam negara kesatuan organisasi bagian negara (aitu pemerintah daerah) secara garis besarna telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat7 b. Dalam negara $ederal, wewenang membentuk undang-undang pusat untuk mengatur hal-hal tertentu telah terperinci satu per satu dalam konstitusi $ederal, sedangkan dalam negara kesatuan wewenang pembentukan undang-undang pusat ditetapkan dalam suatu rumusan umum dan wewenang pembentukan undang-undang rendahan (lokal) rung pada badan pembentuk undang-undang pusat itu. %erbedaan ini oleh #. sjwara dalam bukuna %engantar llmu %olitik dilu-7gai berikut7 Dalam negara $ederal wewenang legislati$ terbagi bagian, akni antara badan legislati$ pusat ($ederal) dan badan %dari negara-negara bagian, sedangkan dalam negara kesatuan wewenang legislati$ berada dalam tangan badan legislati$ pusat, sedangkan kekuasaan badan legislati$ rendahan (lokal) didasarkan atas penentuan dari badan legislati$ pusat itu dalam bentuk undang-undang organik. 'etapi menurut *ans elsen: "atam negara federal tidak hanya wewenang legislatif saja yang dibagi # antara negara federal dan negara-negara bagian, akan tetapi juga wewenang eksekutif dan administratif (#n the federal state it is not only the legislative competence that is devided between the federation and the component
states, but also the
judicial and the administrative
competence$ Ditinjau dari segi integrasi antara kesatuan-kesatuan politik ang bergabung itu, maka negara kesatuan integrasina lebih kokoh daripada dalam negara $ederal. Bila ditinjau dari sudut kenegaraan dan sudut hukum, perbedaan antara negara $ederal dengan negara kesatuan (ang didesentralisasi) hana @
perbedaan nisbi (relati$) saja. *ans elsen mengemukakan dalam hubungan ini bahwa:5%erbedaan
antara
negara
$ederal
dengan
/egara
kesatuan
ang
didesentralisir itu hanalah perbedaan dalam tingkat desentralisasi (Anl the degree o$ decentrali&ation distinguishes a unitar state :ed into autonomous provinces $rom a $ederal state)C5 'etapi bila ditinjau dari sudut politik maka terdapatlah perbedaan prinsipiil antara $ederasi dengan negara kesatuan. =. 2trecht dalam hubungan ini mengemukakan bahwa pada permulaan perkembangan kenegaraan, perlulah adana sentralisasi kekuasaan supaa kekuatan-kekuatan ang bertujuan akan meruntuhkan kesatuan ang baru dicapai itu dapat dilenapkan. 0pabila kemudian ternata kekuatan-kekuatan tersebut tidak ada lagi-jadi hidup negara ang baru itu tidak terancam lagi oleh kekuatan-kekuatan ang bertujuan meruntuhkan kesatuan maka sentralisasi itu dapat dijadikan desentralisasi, bahkan lebih jauh lagi: suatu desentralisasi ang bersi$at $ederasi. 1enurut =dward 1. Sait dan beberapa ahli lainna, negara $ederal dad negara kesatuan merupakan dua tara$ terakhir dari suatu pertumbuhan biologis. %ertumbuhan ini dimulai dan juga diakhiri oleh negara kesatuan. 1isalna suatu negara kesatuan ang kecil dapat mengadakan persekutuar dengan negara lain untuk keperluan pertahanan tanpa adana suatu badan bersama ang tetap. alau kerja sama itu ternata memuaskan dan bidaal kerja sama itu hendak diperluas, maka kedua negara itu dapat mengadakan kon$ederasi. Dalam kon$ederasi biasana ada satu badan khusus untuk menelenggarakan kerja sama dalam bidang-bidang ang telah ditetac-kan (misalna bidang pertahanan, perdagangan, dan sebagaina), tetapi badan itu tidak dapat memaksa negara anggota untuk menaati perjanjian-perjanjian ang telah dibuat oleh negara anggota itu. Satu langkah lebih lanjut lagi ialah jika kedua negara itu merasa perlu untuk bergabung men-jadi suatu negara $ederal dengan mengadakan $ederasi. "adi, dua negara itu menjadi satu negara tapi kedudukan ang dulu sebagai dua negara ang berdaulat masih terlihat dalam keseimbangan kekuasaan antara badan-ba-dan pemerintah $ederal dan badan-badan pemerintah negara bagian. Dan kalau kerja sama semacam itu masih dianggap kurang erat, maka negara $ederal itu dapat diubah menjadi negara kesatuan. Dan menurut 0.. Dice : apabila $ederalisme itu
E
berhasil baik, maka umumna merupakan suatu tahap ke arah terbentukna negara kesatuan7 atau, dengan kata lain, $ederalisme itu cenderung untuk menjadi unitarisme. %ertumbuhan seperti diuraikan tadi tidaklah selalu terjadi tetap sekurangkurangna
merupakan
suatu
kecenderungan.
0dapun
sebab-sebab
ang
mendorong manusia untuk bersatu seperti ang diuraikan tadi ialah $aktor-$aktor persamaan ras, bahasa, agama, lembaga-lemba-ga politik, atau perkembangan sejarah. 'etapi dorongan untuk bersatu lebih besar lagi kalau ada bahaa dari luar atau ada harapan untuk dapat memperbesar kemakmuran. "adi, pada umumna, suatu pemerintah ang bersi$at intensi$ biasana merupakan akibat tekanan dari luar ang bersi$at intensi$ pula. Aleh karena itu, tidaklah dapat dikatakan bahwa /egara kesatuan misalna lebih baik ataupun lebih buruk daripada $ederasi. Sebab kedua bentuk negara itu kita jumpai dalam dunia dewasa ini maupun dalam lintasan sejarah dunia. "adi, apakah $ederasi ataukah kesatuan ang cocok untuk suatu negara terten-islah dihubungkan dengan kondisi dan situasi dari negara ang gkutan itu sendiri. 0khirna harus dikemukakan beberapa bentuk organisasi internasional nasih merupakan pertanaan ke dalam bentuk manakah hendakna dimasukkan. 2ntuk menebutkan beberapa contoh saja: British !ommonwealth o$ /ations, eague o$ /ations, dan 2nited /ations Argani&ation. British !ommonwealth o$ /ations bukan merupakan kon$ederasi, bukan pula $ederasi, apalagi negara kesatuan. Fang jelas ia merupakan penggabungan secara be-dari beberapa negara berdaulat (bekas jajahan nggris) dengan suatu historis ang khas dalam sejarah ketatanegaraan nggris, ikatan ang bersi$at psikologis dan adat daripada bersi$at uridis. *al serupa berlaku pula bagi eague o$ /ation dan 2nited /ations Argani&ation. eduana tidak merupakan super state, bukan pula merupakan $ederasi, dan masih merupakan pertanaan apakah dapat disebut sebagai derasi dalam arti uridis. irana lebih tepat apabila kedua organisasi internasional itu dianggap sebagai ikatan korporati$ untuk menciptakan keseimbangan kekekuasaan dengan tujuan mempertahankan perdamaian dunia pan keamanan internasional.
G
Dewasa ini rupana ada kecenderungan untuk beranggapan bahwa bentuk kon$ederasi sudah tidak memadai lagi. 2ntuk mengambil beberapa contoh: 1aphilindo dan 0S=0/ dianggap bukan merupakan kon$ederasi, tetapi lebih dianggap sebagai kerja sama regional (regional cooperation) ang terutama bergerak di bidang ekonomi dan kebudaaan. Sedangkan di bidang keamanan dan pertahanan bersama telah timbul beberapa pak-ta militer (misalna: S=0'A, /0'A, %akta 9arsawa) ang kesemuana juga sukan merupakan kon$ederasi. Bagi organisasi internasianal tersebut agak-na perumusan uridis, apakah merupakan kon$ederasi ataukah tidak, tidaklah relevan. ebih tepat kirana untuk melihat persoalan tersebut sebagai persoalan integrasi karena adana kepentingankepentingan bersama seperti telah dikemukakan oleh =dward 1. Sait.
♦ Beberapa Contoh ntegrasi dalam !e"arah
+. Amerika : Dalam abad ke-+G ada +8 negara ang berdaulat7 kemud bersekutu dalam perang melawan nggris, dan dalam tahun +EG+-+E mengadakan kon$ederasi7 mulai tahun +EGH merupakan neg $ederal. 3. %erman: Sebelum masa /apoleon ada lebih atas +II negara "erman daulat ang dulu merupakan /egara >omawi Suci. /apoleon memerangi jumlah negara menjadi 8H. Sikap diktatorialna menebabkan timbulna perasaan nasionalisme.
Sesudah
/apoleon
jatuh,
8H
negara
mengadakan
kon$ederasi pada tahun +G+? dan kemudian pada tahun +G@E menjadi negara $ederal. >epublik "erman dengan 2ndang-2ndang Dasar 9eimar (+H+H) bersi$at $ederal, tetapi kekuasaan pemerintah sangat besar sedangkan
kekuasaan
negara
bagian
sangat
dibatasi.
kemudian
meniadakan bentuk $ederal dan praktis menjadikan "erman negara kesatuan. "adi, di sini kita lihat lingkaran tertutup. Sekarang "erman Barat maupun "erman 'imur kembali berbentuk $ederal. 8. &elanda: %ada tahun +?EH mulai dengan kon$ederasi ang lemah 2nited %rovinces o$ the /etherlands, ang terdiri atas tujuh provinsi akhirna menjadi negara kesatuan.
♦ Beberapa Ma#am Negara Federal
H
Boleh dikatakan bahwa tidak ada dua negara $ederal ang sama. 1 !.#. Strong, perbedaan-perbedaan itu terdapat dalam dua hal: .
!ara bagaimana kekuasaan dibagi antara pemerintah $ederal dan
.
pemerintah negara-negara bagian. Badan mana ang mempunai wewenang untuk menelesaikan perselisihan ang timbul antara pemerintah $ederal dan pemerintah negara bagian. Berkaitan dengan poin pertama dapat dijabarkan sebagai berikut : alau
antara pemerintah $ederal dan pemerintah negara bagian diadakan pembagian tugas ang terperinci secara materiil (materiele taakverdeling), pembagian kekuasaan dalam negara $ederal dapat dilakukan cara, tergantung di mana letakna dana kekuasaan (reserve o$ powers) a. 2ndang-undang dasar merinci satu per satu kekuasaan pemerintah $eJderal (misalna kekuasaan untuk mengurus soal hubungan luar negeri, mencetak uang dan sebagaina), sedangkan sisa kekuasaan ang tidak terperinci diserahkan kepada negara-negara bagian. Sisa kekuasaan ini dinamakan reserve o$ powers atau dana kekuasaan. /egara $ederal semacam ini dianggap lebih sempurna si$at $ederalna daripada negara $ederal di mana dana kekuasaanna terletak pada pemerintah $ederal, sebab maksud dari merinci kekuasaan itu justru untuk membatasi kekuasaan. "adi, dalam hal ini perincian dari kekuasaan pemerintah $ederal dimaksudkan untuk membatasi kekuasaan pemerintah $ederal dan memperkuat kekuasaan negara-negara bagian. !ontoh: 0merika Serikat, 0ustralia, 2ni Soviet, dan >S. b. 2ndang-undang dasar merinci satu per satu kekuasaan pemerintah negaranegara bagian, sedangkan dana kekuasaan diserahkan kepada pemerintah $ederal. /egara $ederal semacam ini dianggap kurang sempurna si$at $ederalna daripada penjelasan pada a) tersebut di atas, karena dianggap bahwa maksud dari perincian kekuasaan negara bagian adalah untuk membatasi kekuasaan negara bagian dan memperkuat kekuasaan $ederal. !ontoh: anada, ndia. Berkaitan dengan poin kedua dapat dijabarkan sebagai berikut: 9ewenang untuk memutuskan persoalan kompetensi antara pemerintah $ederal dan
+I
pemerintah negara bagian dapat diberikan kepada dua badan, mahkamah agung $ederal atau dewan perwakilan rakat $ederal. 7 alau wewenang itu terletak pada mahkamah agung $ederal, maka negara $ederal semacam itu dianggap lebih sempurna si$at $ederalna. !ontoh: 0merika Serikat, 0ustralia, b)
alau
wewenang itu terletak pada dewan perwakilan rakat $ederal, maka negara $ederal semacam itu dianggap kurang sempurna si$at $ederalna. !ontoh: Swiss.
♦ Federalisme di $meri%a !eri%at
Bentuk negara 0merika Serikat umumna dianggap sebagai $ederalisme ang paling sempurna. la mempunai ciri-ciri $ederalis kuat, aitu (+) dana kekuasaan terletak di negara-negara bagian (3) kedudukan 1ahkamah 0gung #ederal sebagai pena$sir utama dari undang-undang dasar daiam memutuskan masalah kompetensi antara berbagai tingkat pemerintahan. "adi, pembagian kekuasaan menurut tingkat adalah paling sempurna. Di samping itu, dianggap bahwa pembagian kekuasaan menurut 'rias %olitika juga ang paling sempurna, dalam arti paling mendekati konsep seperti ang diajukan oleh 1ontesKuieu. %embagian kekuasaan berdasarkan 'rias %olitika dimaksudkan untuk lebih membatasi kekuasaan pemerintah $edeal terutama dalam hubunganna dengan badan legislati$ dan badan udikati$. Si$at $ederalna juga nampak dalam susunan badan legislati$ :5 (!ongress) ang terdiri atas dua majelis, aitu *ouse o$ >epresentatives !S Senat. Senat, di mana semua negara bagian mendapat perwakilan ang sama, sangat berkuasa, lebih berkuasa daripada *ouse o$ >epresentative Senatlah ang berwenang untuk menetujui perjanjian internasional sm pengangkatan penting seperti hakim agung dan duta besar. agi pula masa jabatan anggota Senat adalah enam tahun, sedangkan anggota *ouse >epresentatives hana dua tahun. 2ndang-undang dasar menetapkan adana suatu pengadilan $ederal ang berhak mengadili semua persoalan konstitusional. 1ahkamah 0gung $ederal merupakan pengadilan tinggi untuk menelesaikan persoalan konstitusional. Dalam praktik 1ahkamah 0gung merupakan pena$sir utama dari undang-undang dasar dan dengan demikian lebih kuat kedudukanna daripada badan legislati$ atau badan eksekuti$.
++
Dalam anggapan para penusun 2ndang-2ndang Dasar 0merika mekekuasaan pemerintah $ederal seharusna sangat terbatas7 tetapi persaingan sejarah telah memutuskan lain. %ertama, perang saudara (!ivil C?@+-+G@?) telah menunjuk secara tegas bahwa tidak mungkin suatu negara bagian melepaskan diri dari $ederasi. edua, pada abad ke-3I ada gejala universal bahwa pemerintah pusat tambah hari tambah luas rangka asaanna untuk dapat menanggulangi permasalahan-permasalahan omi dan politik ang dihadapkan kepadana. 0merika Serikat tidak luput dari gejala ini. %erkembangan ini terjadi secara jelas semasa pemerintahan %residen >oservelt (+H88-+H?). >oosevelt mengambil alih pimpinan /egara waktu terjadi Ldepression5atau ang di sini terkenal dengan istilah LmalaiseM. 2ntuk mengatasi krisis ekonomi >oosevelt menelenggaral an suatu rencana pembangunan besar besaran di bidang perindustrian, pertanian, dan pekerjaan umum, ang dinamakan /ew Deal. %embangunan ang menelan biaa jhesar sekali sangat memengaruhi kehidupan ekonomi dan sosial baik di pusat maupun di negara bagian. Beberapa kalangan, termasuk maoritas gota 1ahkamah 0gung, tidak menetujui kebijaksanaan >oosevelt ini, karena dengan demikian dikhawatirkan pemerintah $ederal terlalu banak mencampuri urusan negara bagian serta melanggar hak-hak negara-negara bagian. Dalam tahun +H8? dan +H8@ 1ahkamah 0gung memakai wewenangna
untuk menatakan
bahwa
beberapa
undang-undang, aitu
0gricultural 0djustment 0ct dan /ational ndustrial >ecover 0ct, tidak sesuai :engan undang-undang dasar (unconstitutional). %residen >oosevelt mencoba meningkirkan hakim-hakim agung ang sudah lanjut usiana melalui suatu rancangan undang-undang ang memberi wewenang kepada presiden untuk mengangkat hakim tambahan kalau seorang hakim agung pada umur EI tahun tidak mengundurkan diri. 0kan tetapi rancangan undang-undang ini ditolak oleh Senat karena dianggap terlalu menimpang dari ketentuan-ketentuan undangundang dasar. Sekalipun demikian beberapa hakim secara sukarela mengundurkan diri karena lanjut usiana, dan hal ini memberi kesempatan kepada %residen >oosevelt untuk menggantina dengan hakim-hakim ang lebih bersimpati dengan politikna. 'idak lama kemudian 0merika Serikat terlibat dalam %erang Dunia sehingga dalam keadaan darurat ini dengan sendirina kekuasaan
+3
pemerintah pusat bertambah. Semua kejadian ini telah memperkuat kedudukan pemerintah deral terhadap negara-negara bagian. 'endensi ini pada dewasa ini tid berkurang.
♦ Federalisme di &ni !o'iet
%rinsip $ederalisme ternata ada dalam susunan badan legislati$na, Sov 'ertinggi, ang terdiri atas dua majelis aitu: !ouncil o$ the 2nion dan !our o$ /ationalities ang khusus memberi perwakilan kepada negara-negara bagian 2ni Soviet. /egara ini terdiri atas +? negara bagian (2nion >epubln dan beberapa daerah otonom. (Data 2ndang-2ndang Dasar +H8@ diset +@ negara bagian, tetapi dalam tahun +H?@ menjadi +?). Dalam !ouncil /ationalities setiap negara bagian mempunai 3? wakil, sedangkan daerah-daerah otonom juga mempunai sejumlah wakil tertentu. Dilihat dari sudut dana kekuasaan, $ederalisme 2ni Soviet secara $or bersi$at sempurna dalam arti bahwa menurut 2ndang-2ndang Dasar + kekuasaan pemerintah $ederal diperinci, sedangkan dana kekuasaan letak pada negara bagian. 'etapi ditentukan juga bahwa undang-undang dasar negara-negara bagian harus sesuai dengan 2ndang-2ndang Dasar Soviet. Suatu perbedaan ang besar dengan $ederalisme di negara-negara Barat ialah bahwa beberapa negara bagian, menurut dua amandemen tahun +H, diberi wewenang untuk mengurus hubungan luar negerina sendi dan mempunai angkatan bersenjata sendiri. Sebagai akibatna, dua negara bagian, aitu 2kraina dan Belo->ussia, memperoleh kedudukan dalam %B? sekalipun sebenarna mereka bukan negara berdaulat, tetapi negara bag belaka.
♦ Federalisme di ndonesia ()epubli% ndonesia !eri%at, *esember +-$gustus +/01.
>epublik ndonesia Serikat terdiri atas +? negara bagian (disebut daerah bagian) ang secara $ormal berkedudukan 5saling sama martabat5 (eKual status) dan 5saling sama hak5 (eKual rights). Secara $ormal pula bentuk $ederal bersi$at sempurna, karena:
+8
+) ekuasaan pemerintah $ederal diperinci satu per satu, dan dana kekuasaan terletak pada negara-negara bagian (2ndang-2ndang Dasar %asal ?+). 3) Dalam hal timbulna pertentangan antara undang-undang $ederal dan undang-undang
negara
bagian,
maka
1ahkamah 0gung
#ederal
mempunai wewenang untuk menelesaikanna dan keputusanna mengikat kedua belah pihak (2ndang-2ndang Dasar %asal G). 'etapi, di samping itu, pemerintah $ederal mempunai suatu kekuasaan ang tidak terdapat dalam negara-negara $ederal lainna, aitu wewenang untuk memeriksa undang-undang dasar negara bagian sebelum dapat disahkan sebagai 2ndang-2ndang Dasar negara bagian. Selain dari itu, dalam praktik ternata bahwa negara $ederal, di samping negara bagian >epublik ndonesia (>) ang berpusat di Fogakarta, memainkan peranan ang dominan terhadap negaranegara bagian lainna. "adi sama sekali tidak sama martabatna. Dan memang bukan maksudna untuk memberi kekuasaan kepada negara bagian, karena bentuk $ederal ini hana dianggap sebagai suatu adempau&e, saat bernapas, dalam perjuangan kita untuk menelenggarakan terwujudna negara kesatuan ang merdeka. Dan ternata nana dalam waktu delapan bulan saja bentuk $ederal sudah dibatalkan dan dalam bulan 0gustus +H?I diganti dengan bentuk negara kesatuan.
♦ Per%embangan Konsep 2rias Politi%a: Pemisahan Ke%uasaan Men"adi Pembagian Ke%uasaan
%embagian
kekuasaan
secara hori&ontal,
seperti
di muka sudah
disinggung, adalah pembagian kekuasaan menurut $ungsina dan ini ada hubunganna dengan doktrin 'rias %olitika. 'rias %olitika adalah anggapan bahwa kekuasaan negara terdiri atas tiga macam kekuasaan: %ertama, kekuasaan legislati$ atau kekuasaan membuat undang-undang (dalam peristilahan baru sering disebut rulemaking $unction)7 kedua, kekuasaan eksekuti$ atau kekuasaan melaksanakan undang-undang (dalam peristilahan baru sering disebut rule application $unction)7 ketiga, kekuasaan udikati$ atau kekuasaan mengadili atas pelanggaran undang-undang (dalam peristilahan baru sering disebut rule adjudication $unction). 'rias %olitika adalah suatu prinsip normati$ bahwa kekuasaankekuasaan $unctions) ini sebaikna tidak diserahkan kepada orar ang sama +
untuk mencegah penalahgunaan kekuasaan oleh pihak ar berkuasa. Dengan demikian diharapkan hak-hak asasi warga negara lebih terjamin. Doktrin ini untuk pertama kali dikemukakan oleh "ohn c (+@83-+EI) dan 1ontesKuieu (+@GH-+E??) dan pada tara$ itu dita$sirkan : bagai pemisahan kekuasaan (separation o$ powers). #ilsu$ nggris "ohn c mengemukakan konsep ini dalam bukuna ang berjudul 'wo 'reatises !ivil overnment (+@HI) ang ditulisna sebagai kritik atas kekuasaar at lut dari raja-raja Stuart serta untuk membenarkan >evolusi emilang tahun +@GG ('he lorious >evolution o$ +@GG) ang telah dimenangkan oleh %arle nggris. 1enurut ocke kekuasaan negara dibagi dalam tiga kekuasaan, aitu : kekuasaan legislati$, kekuasaan eksekuti$, kekuasaan $ederati$, ang masing-masing ter satu sama lain. ekuasaan legislati$ ialah ke saan membuat peraturan dan undang-undang kekuasaan eksekuti$ ialah kekuasaan melaksani-undang-undang dan di dalamna termasuk kekuasaan mengadili (ocke memandang mengadili itu sebagai uitvoering, aitu termasuk pelaksanaan undang-undang), dan kekuasaan $ederati$ ialah kekuasaan ang meliputi segala tindakan untuk menjaga keamanan negara dalam hubungan dengan negara lain seperti membuat aliansi dan sebagaina (dewasa ini disebut hubungan luar negeri). Beberapa puluh tahun kemudian, pada tahun +EG, $ilsu$ %rancis 1ontesKuieu memperkembangkan lebih lanjut pemikiran ocke ini dalam bukuna C=sprit des ois ('he Spirit o$ the aws). arena melihat si$at despotis dari raja-raja Bourbon, ia ingin menusun suatu sistem pemerintahan di mana warga negarana merasa lebih terjamin hakna. Dalam uraianna ia membagi kekuasaan pemerintahan dalam tiga cabang, aitu kekuasaan legislati$, kekuasaan eksekuti$, dan kekuasaan udikati$. 1enurutna ketiga jenis kekuasaan itu haruslah terpisah satu sama lain, baik mengenai tugas ($ungsi) maupun mengenai alat perlengkapan (organ) ang meneleng-garakanna. 'erutama adana kebebasan badan udikati$ ang ditekankan oleh 1ontesKuieu, karena di sinilah letakna kemerdekaan individu dan hak asasi manusia itu dijamin dan dipertaruhkan. ekuasaan legislati$ menurutna adalah kekuasaan untuk membuat undang-undang, kekuasaan eksekuti$ meliputi penelenggaraan undang-undang (tetapi oleh 1ontesJKuieu diutamakan tindakan di bidang politik luar negeri),
+?
sedangkan kekuaJsaan udikati$ adalah kekuasaan mengadili atas pelanggaran undang-undang. "adi, berbeda dengan "ohn ocke ang memasukkan kekuasaan udikati$ ke dalam kekuasaan eksekuti$, 1ontesKuieu memandang kekuasaan pengadilan (udikati$) itu sebagai kekuasaan ang berdiri sendiri. *al ini disebabkan karena dalam pekerjaanna sehari-hari sebagai seorang hakim, 1ontesKuieu mengetahui bahwa kekuasaan eksekuti$ itu berlainan dengan kekuasaan pengadilan. Sebalikna oleh 1ontesKuieu kekuasaan hubungan luar negeri ang disebut "ohn ocke sebagai kekuasaan $ederati$, dimasukkan ke dalam kekuasaan eksekuti$. Aleh 1ontesKuieu dikemukakan bahwa kemerdekaan hana dapat dijamin jika ketiga $ungsi tersebut tidak dipegang oleh satu orang atau badan, tetapi oleh ketiga orang atau badan ang terpisah. Dikatakan olehna: 5alau kekuasaan legislati$ dan kekuasaan eksekuti$ disatukan dalam satu orang atau dalam satu badan penguasa, maka tak akan ada kemerdekaan. 0kan merupakan malapetaka kalau seandaina satu orang atau satu badan, apakah terdiri dari kaum bangsawan ataukah dari rakat jelata, diserahi mene-lenggarakan ketiga-tiga kekuasaan itu, akni kekuasaan membuat undang-undang, menelenggarakan keputusankeputusan umum, dan mengadili persoalan-persoalan antara individu-individu.5 %okokna 1ontesKuieu dengan teorina itu menginginkan jaminan bagi kemerdekaan individu terha-dap tindakan sewenang-wenang dari penguasa. Dan hal itu, menurut pan-danganna, hana mungkin tercapai, jika diadakan pemisahan mutlak antara ketiga kekuasaan tersebut. Doktrin 1ontesKuieu banak memengaruhi orang 0merika pada masa undang-undang dasarna dirumuskan, sehingga dokumen itu dianggap ang paling banak mencerminkan 'rias %olitika dalam konsep aslina. 1isalna, presiden 0merika tidak dapat dijatuhkan oleh !ongress selama masa jabatan empat tahun. Di lain pihak, !ongress tidak dapat dibubarkan oleh presiden. %residen maupun menteri tidak boleh merangkap menjadi anggota !ongress. dan presiden tidak dapat membimbing !ongress seperti perdana menteri nggris. Begitu pula badan udikati$, terutama 1ahkamah 0gung, mempuna kedudukan ang bebas, oleh karena para hakim 1ahkamah 0gung, sekali diangkat oleh
+@
presiden dan selama berkelakuan baik, memegang jabatanna seumur hidup atau sampai saatna mengundurkan diri secara sukarela. 0kan tetapi, sekalipun ketiga kekuasaan sudah dipisah satu sama lain sesempurna mungkin, namun para %enusun 2ndang-2ndang Dasar 0merika Serikat masih juga menganggap perlu untuk menjamin bahwa masing-ma-sing kekuasaan tidak akan melampaui batas kekuasaanna. 1aka dari itu dicoba untuk membendung kecenderungan ini dengan mengadakan suatu sistem pengawasan dan keseimbangan (checks and balances) di mana setiap cabang kekuasaan dapat mengawasi dan mengimbangi cabang kekuasaan lainna. Dalam rangka checks and balances ini presiden diberi wewenang untuk memveto rancangan undang-undang ang telah diterima oleh !ongress, akan tetapi di pihak lain veto ini dapat dibatalkan oleh !ongress dengan dukungan 368 suara dari kedua 1ajelis. 1ahkamah 0gung mengadakan check terhadap badan eksekuti$ dan badan legislati$ melalui hak uji (judicial review). Di lain pihak, *akim 0gung ang telah diangkat oleh badan eksekuti$ seumur hidup dapat dihentikan oleh !ongress kalau ternata telah melakukan tindakan kri-minal. Begitu pula %residen dapat dN-impeach oleh badan itu. %residen boleh menandatangani perjanjian internasional, tetapi baru dianggap sah jika Se-nat juga mendukungna. Begitu pula untuk pengangkatan jabatan-jabatan ang termasuk wewenang %residen, seperti hakim agung dan duta besar, diperlukan persetujuan dari Senat. Sebalikna, menatakan perang (suatu tindakan eksekuti$) hana boleh diselenggarakan oleh !ongress. "adi, sistem checks and balances ini, ang mengakibatkan satu cabang kekuasaan dalam batas-batas tertentu dapat turut campur dalam tindakan cabang kekuasaan lain, tidak dimaksud untuk memperbesar e$isiensi kerja (seperti ang dilihat di nggris dalam $ungsi dari kekuasaan eksekuti$ dan legislati$), tetapi untuk membatasi kekuasaan dari setiap cabang kekuasaan secara lebih e$ekti$. "uga di negara-negara benua =ropa Barat seperti "erman dan negeri Belanda, doktrin 'rias %olitika memainkan peranan ang penting dan teruta-ma telah memengaruhi perumusan-perumusan mengenai /egara *ukum lasik dari sarjana-sarjana hukum seperti ant dan #ichte. Di negara-negara ini pun kita melihat bahwa anggota kabinet biasana tidak boleh merangkap menjadi anggota
+E
badan legislati$, dan kalaupun seorang anggota dewan perwakilan rakat menjadi menteri, maka ia harus meletakkan jabatan sebagai wakil rakat. Sebagai menteri ia hana diperbolehkan bicara dalam dewan perwakilan rakat sebagai wakil pemerintah,
untuk memberi penjelasan
mengenai
kebijaksanaan
kabinet,
rancangan anggaran belanja atau rancangan undang-undang lainna. 0kan tetapi justru di nggris, ang menurut 1ontesKuieu merupakan suri tauladan dari sistem pemerintahan berdasarkan 'rias %olitika, sama sekali tidak ada pemisahan kekuasaan, malahan terlihat adana suatu penjalinan ang erat antara badan eksekuti$ dan badan legislati$. %erdana menteri serta kebanakan menteri berasal dari 1ajelis >endah dan turut dalam perdebatan dalam majelis itu. %erdana menteri mengetuai kabinet ang terdiri dari teman separtai dan sekaligus memberi bimbingan kepada dewan perwakilan rakat dalam menelenggarakan tugasna sehari-hari, misalna dalam soal menentukan prioritas pembahasan rancangan undang-undang dan sebagaina. Sebalikna nasib kabinet bergantung pada dewan perwakilan rakat, sebab jika kehilangan dukungan dalam badan itu, kabinet harus mengundurkan diri. Sekalipun demikian, perdana menteri dapat membubarkan dewan perwakilan rakat dan mengadakan pemilihan umum baru sebe-lum berakhirna masa jabatan dewan perwakilan rakat. *ubungan timbal balik ang terjalin demikian memerlukan suatu kerja sama ang baik antar a kedua badan ini, dan ide mengenai 'rias %olitika dalam pengertian aslina sudah kabur. Dari contoh-contoh ang tersebut tadi, jelaslah bahwa pelaksanaan konsep 'rias %olitika dalam konsep aslina, baik di dalam negara ang di-anggap paling banak mempertahankan asas 'rias %olitika seperti 0merika Serikat, maupun dalam negara ang menelenggarakanna secara terbatas seperti di nggris, sukar sekali diselenggarakan dalam praktik. 1ungkin dapat dilaksanakan dalam /egara *ukum lasik abad ke-+H seperti pernah digambarkan oleh ant dan #ichte, ang tugasna tidak lain dari mempertahankan dan melindungi ketertiban sosial dan ekonomi berdasarkan asas laisse& $aire, laissed alter. Aleh ant dan #ichte tiap campur tangan negara dalam perekonomian dan segi-segi lain kehidupan sosial tidak dibe-narkan staatsonthouding), oleh karena pemerintah hana dianggap sebaga 5%enjaga 1alam5 semata-mata.
+G
0kan tetapi dalam negara abad ke-3I, apalagi dalam negara ang se-dang berkembang di mana kehidupan ekonomi dan sosial telah menjadi demikian kompleksna serta badan eksekuti$ mengatur hampir semua aspek kehidupan masarakat, 'rias %olitika dalam arti 5pemisahan kekuasaan5 tidak dapat dipertahankan
lagi.
Dengan
berkembangna
konsep
mengenai
/egara
esejahteraan (9el$are State) di mana pemerintah bertanggung jawab atas kesejahteraan seluruh rakat, dan karena itu harus menelenggarakan perencanaan perkembangan ekonomi dan sosial secara meneluruh, maka $ungsi kenegaraan sudah jauh melebihi tiga macam $ungsi ang disebut oleh 1ontesKuieu. agi pula tidak dapat lagi diterima sebagai asas bahwa tiap badan kenegaraan itu hana dapat diserahi satu $ungsi tertentu saja, seperti ang dibaangkan oleh 1ontesKuieu. 1isalna saja, badan eksekuti$ tidak hana bertindak sebagai pelaksana undang-undang ang diterima oleh dewan perwakilan rakat, tetapi ia bergerak secara akti$ di bidang legislati$ sendiri (misalna dengan menusun rancangan undang-undang, membuat %enetapan %residen, %eraturan 1enteri, dan sebagaina). %emerintah juga berkecimpung di bidang udikati$ (misalna di ndonesia dalam sengketa perumahan, dalam kon$lik-kon$lik pajak). Begitu pula dalam mena$sirkan undang-undang, pemerintah juga 5membuat5 undang-undang. Aleh karena keadaan ang tersebut di atas, maka ada kecenderungan untuk mena$sirkan 'rias %olitika tidak lagi sebagai 5pemisahan kekuasaan5 (separation o$ powers), tetapi sebagai 5pembagian kekuasaan5 (division o$ powers) ang diartikan bahwa hana $ungsi pokoklah ang dibedakan menurut si$at-na serta diserahkan kepada badan ang berbeda (distinct hands), tetapi untuk selebihna kerja sama di antara $ungsi-$ungsi tersebut tetap diperlukan untuk kelancaran organisasi. alau dalam negara-negara demokratis konsep 'rias %olitika sebagai sistem pembagian kekuasaan dalam garis besarna diterima sebagai suatu usaha untuk
membendung
kecenderungan
lembaga-lembaga
kenegaraan
untuk
melampaui batas-batas kekuasaanna dan bertindak sewenang-we-nang, maka konsep 'rias %olitika dalam negara-negara komunis ditolak. ata 0ndrei F.shinsk dalam 'he aw o$ the Soviet S$a$e: 5%artai komunis menolak asas
+H
'rias %olitika ang borjuis itu5 ('he 0ll-2nion !ommunist %art >ejects the Bourgeois %rinciple o$ separation o$ %owersF?. *al ini dilakukan berdasarkan pandangan bahwa sumber kekuasaan adalah di tangan rakat dan bahwa rakat mempunai suatu 5kemauan ang tunggal dan luhur5. emauan ang tunggal ini tercermin dan terwujud dalam dewan perwakilan rakat. Diang-gap bahwa melaksanakan doktrin 'rias %olitika mengekang kekuasaan rakat ang berdaulat, dan ini dianggap tidak demokratis. Sesuai dengan anggapan ini, maka secara $ormal dewan perwakilan rakat di 2ni Soviet (Soviet 'ertinggi) merupakan alat kekuasaan ang tertinggi (highest organ o$ state power) ang tidak hana memiliki kekuasaan legislati$, akan tetapi juga kekuasaan eksekuti$ dan udikati$. Dan oleh karena peranan badan perwakilan rakat ang ditonjolkan, seolah-olah badan itulah ang memiliki segala kekuasaan, maka sistem pemerintahan ini sering dinamakan assembl government. 0kan tetapi, sebenarna pemusatan kekuasaan dalam satu badan itu hana semu saja, sebab dalam kenataanna Soviet 'ertinggi di 2ni Soviet hana bersidang beberapa hari dalam satu tahun dan mendelegasikan kekuasaanna kepada bermacam-macam badan, aitu kepada %residium Soviet 'ertinggi (untuk kekuasaan legislati$), kepada dewan menteri (untuk kekuasaan eksekuti$), dan kepada badan-badan peradilan (untuk kekuasaan udikati$). Di samping itu tidak boleh dilupakan bahwa sebenarna di tangan %artai omunislah kekuasaan ang sebenarna dipusatkan dan bahwa pada tahap terakhir %artai omunislah ang mena$sirkan serta menentukan apakah ang dimaksud dengan 5kemauan rakat ang tunggal dan luhur5 itu.
♦ 2rias Politi%a di ndonesia
etiga undang-undang
dasar
di ndonesia
tidak
secara eksplisit
mengatakan bahwa doktrin 'rias %olitika dianut, tetapi karena ketiga undangundang dasar menelami jiwa dari demokrasi konstitusional, maka dapat disimpulkan bahwa ndonesia menganut 'rias %olitika dalam arti pembagian kekuasaan. *al ini jelasdari pembagian Babdalam 2ndang-2ndang Dasar +H?. 1isalna Bab tentang ekuasaan %emerintah /egara, Bab tentang Dewan
3I
%erwakilan >akat, dan Bab O tentang ekuasaan ehakiman. ekuasaan legislati$ dijalankan oleh %residen bersama-sama dengan Dewan %erwakilan >akat. ekuasaan eksekuti$ dijalankan oleh %residen dibantu oleh menterimenteri, sedangkan kekuasaan udikati$ dijalankan oleh 1ahkamah 0gung dan ain-lain badan kehakiman. Aleh karena sistem pemerintahanna adalah presidensial, maka kabinet tidak bertanggung jawab kepada Dewan %erwakilan >akat dan oleh karena itu tidak dapat dijatuhkan oleh Dewan %erwakilan >akat dalam masa jabatan-na. Sebalikna, %residen juga tidak dapat membubarkan Dewan %erwakilan >akat sebagaimana halna dalam sistem parlementer di ndia dan nggris. %residen sebagai penelenggara pemerintah negara ang tertinggi tunduk dan bertanggung jawab
kepada
1ajelis
%ermusawaratan
>akat,
di
mana
ia
menjadi
mandatarisna. %ara menteri tidak dibenarkan menjabat anggota Dewan %erwakilan >akat. "adi, pada garis besarna, ciri-ciri 'rias %olitika dalam arti pembagian kekuasaan terlihat dalam sistem ketatanegaraan ndonesia. 0kan tetapi dalam masa Demokrasi 'erpimpin ada usaha untuk meninggalkan gagasan 'rias %olitika. %emikiran ini jelas dari ucapan-ucapan presiden ndonesia masa itu, r. Soekarno, antara lain pada upacara pelantikan menteri kehakiman pada +3 Desember +H@8 ang menatakan bahwa 5setelah kita kembali ke 2ndang-2ndang Dasar +H?, 'rias %olitika kita tinggalkan sebab asalna datang dari sumber-sumber liberalisme5.+@ %enolakan asas 'rias %olitika selanjutna dituang dalam bentuk ang lebih resmi, aitu dalam 2ndang-undang /o. +H 'ahun +H@ 'entang etentuan-etentuan %okok ekuasaan ehakiman, di mana %enjelasan 2mum berbuni: 5'rias %olitika tidak mempunai tempat sama sekali dalam hukum nasional ndonesia. %residen6%emimpin Besar >evolusi harus dapat melakukan campur tangan atau turun tangan dalam pengadilan, aitu dalam hal-hal ang tertentu5. "elaslah bahwa 2ndang-undang ini sangat bertentangan dengan %enjelasan 2ndang-2ndang Dasar +H? sebelum diamandemen (mengenai %asal 3 dan %asal 3?) ang mengatakan bahwa 5ekuasaan kehakiman ialah kekuasaan ang merdeka, artina terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah5. %enolakan asas 'rias %olitika juga kelihatan dalam kedudukan anggota dewan pimpinan Dewan
3+
%erwakilan >akat otong >oong dan 1ajelis %ermusawaratan >akat Sementara ang diberi kedudukan sebagai menteri, sehingga dengan demikian kedudukan anggota pimpinan ini menjadi kabur, karena selain menjadi bagian dari badan legislati$, juga menjadi bagian dari badan eksekuti$. "uga jabatan etua 1ahkamah 0gung diberi status menteri dan dengan demikian ia juga menjadi pembantu presiden di samping bagian dari badan udikati$. Dalam masa Arde Baru kepincangan-kepincangan ini telah diluruskan kembali7 2ndang-undang /o. +H 'ahun +H@ telah dicabut dan diganti dengan 2ndang-undang /o. + 'ahun +HEI. Dalam undang-undang ini istilah 'rias %olitika tidak disebut secara eksplisit, tetapi prinsip kebebasan hakim telah dihidupkan kembali. Dari 2ndang-undang /o. + 'ahun +HEI dapat ditarik kesimpulan bahwa kita pada garis besarna telah kembali ke asas 'rias %olitika dalam pengertian sebagai pembagian kekuasaan. Setelah tahun +HEI, pemerintahan Arde Baru menjadi semakin otoriter. Dalam kaitanna dengan prinsip pembagian kekusaan, %residen Soeharto tetap membedakan keberadaan lembaga eksekuti$, legislati$, dan udikati$. *ana saja, ang terjadi pada saat itu adalah ePecutive-heav di mana peran lembaga eksekuti$ sangat mendominasi, sedangkan peran dan $ungsi dari lembaga legislati$ dan udikati$ tidak berkembang sebagaimana mestina. =Pecutive-heav ini sejalan dengan semakin otoriterna %residen Soeharto sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Selama 83 tahun Arde Baru, Soeharto secara sistematis meminimalisir $ungsi dan peran lembaga-lembaga seperti 1%>, D%>, kehakiman, dan 1ahkamah 0gung untuk mengikuti kebijakan dan aturan ang ditetapkan olehna. Dengan kata lain, lembaga eksekuti$ ang dipimpin oleh %residen Soeharto menjelma menjadi kekuatan baru ang 5membawahkan5 lembaga legislati$ dan udikati$. ekuatan baru ang dibangun %residen Soeharto ini ditopang oleh birokrasi sipil dan militer dan olkar. Beberapa contoh pelaksanaan ePecutive-heav pada masa Arde Baru, misalna, %residen dapat dipilih kembali tanpa batas oleh 1%>. embaga legislati$ dan udikati$ tidak dapat melakukan check and balances terhadap lembaga eksekuti$. *al ini diperlihatkan misalna dengan D%> menetujui semua rancangan perundang-undangan ang diajukan oleh pemerintah.
33
Dengan kata lain, D%> jarang sekali menggunakan peranna sebagai partner pemerintah ang juga berhak mengajukan rancangan undang-undang. !hecP and balances juga tidak dapat dilakukan oleh lembaga udikati$7 lembaga peradilan dan kehakiman7 bahkan 1ahkamah 0gung seolah-olah berada dC bawah dan dikuasai oleh lembaga eksekuti$. 'umbangna Arde Baru pada tahun +HHG membawa banak perubahan terhadap pelaksanaan check and balances di ndonesia. Salah satu bentuk perubahan tersebut adalah penataan kembali peran dan $ungsi lembaga-lem-baga eksekuti$, legislati$, dan udikati$. =mpat amandemen 22D +H? ang telah dilakukan tahun +HHH, 3III, 3II+ dan 3II3 merupakan dasar hukum bagi pengembalian $ungsi pembagian kekuasaan 'rias %olitika dan pelaksanaan check and balances tersebut. Saangna, penataan peran dan $ungsi ini berakibat pada terjadina legislative-heav. 'iga pemerintahan pada masa re$ormasi B.". *abibie, 0bdurrahman 9ahid, dan 1egawati Soekarnoputri memperlihatkan pengurangan dominasi lembaga eksekuti$ dan peningkatan peran lembaga legislati$ dan udikati$. Sidang 2mum 1%> pada tahun +HHH mengeluarkan '0% untuk meng-amandemen pasal E 22D +H? tentang masa jabatan presiden dan wakil presiden. Bila sebelumna jabatan presiden dan wakil presiden tidak dibatasi (dalam arti dapat dipilih kembali tanpa batas waktu), berdasarkan amandemen pertama 22D +H?, presiden dan wakil presiden dibatasi jabatanna dalam waktu ? (lima) tahun dan hana dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan. eputusan 1%> untuk membatasi masa jabatan eksekuti$ memperlihatkan ber$ungsina kembali 1%> dalam memberikan dasar aturan bagi jalanna sebuah pemerintahan. *al ini juga berarti 1%> melakukan checkand balances agar eksekuti$ tidak menalahgunakan kekuasaan dan kewenangan ang dimilikina. Sementara itu untuk mengembalikan kekuasaan, kewenangan, peran dan $ungsi lembaga legislati$, amandemen kedua (0gustus 3III) dan ketiga (Aktober 3II+) 22D +H? mengamanatkan bahwa semua anggota 1%> haruslah dipilih melalui pemilihan umum. Selama ini pengangkatan anggota 1%> ini merupakan salah satu sumber masalah di mana anggota keluarga besar dan rekanan bisnis Soeharto, menteri-menteri di kabinet, dan militer dapat menjadi anggota 1%>.
38
Sistem kekeluargaan dan kekerabatan dalam 1%> menjadikan lembaga legislati$ ini tidak mampu memproduksi ketetap-an-ketetapan 1%> ang mengontrol jalanna eksekuti$. 1asih dalam kaitanna dengan mengembalikan kekuasaan, kewenangan, peran dan $ungsi lembaga legislati$, terutama amandemen ketiga 22D +H? mengamanatkan peningkatan kekuasaan D%> dalam pembuatan 22. D%> ang pada masa Arde Baru hana memberikan persetujuan terhadap >22 ang diajukan oleh pemerintah, pada masa re$ormasi ini D%> juga berhak 'iengajukan usul >22 dan >22 ini dibahas D%> bersama presiden untuk nendapat persetujuan bersama. Bertambahna peran D%> ini dapat dilihat pula pada tambahan pasal 3I aat ? di mana dinatakan bahwa >22 ang sudah disetujui bersama tapi tidak disahkan oleh %residen dalam waktu 8I hari sejak disetujui, dianggap sah menjadi 22 dan wajib diundangkan. 1eningkatna peran D%>, juga diikuti oleh meningkatna peran lembaga udikati$. Salah satu contoh meningkatna peran lembaga ini ialah dengan didirikanna 1ahkamah onstitusi (amandemen 22D keempat, 0gustus 3II3). embaga ini merupakan salah satu kekuasaan kehakiman di ndonesia ang berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir ang keputusanna bersi$at $inal untuk menguji 22 terhadap 22D. %eran ang memperlihatkan peningkatan kewenangan lembaga ini adalah 1ahkamah onstitusi wajib memberi putusan atas pendapat D%> mengenai dugaan pelanggaran oleh presiden dan6atau wakil presiden menurut 22D +H?. Dengan begitu, kewenangan check and balances dikembalikan kepada lembaga ini.
♦ Kesimpulan
3
ekuasaan dapat dibagi dengan dua cara : a). secara vertikal, aitu pembagian kekuasaan menurut tingkatna dan dalam hal ini ang dimaksud ialah pembagian kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan. b).secara hori&ontal, aitu pembagian kekuasaan menurut $ungsina secara hori&ontal. %embagian ini menunjukkan pembedaan antara $ungsi-$ungsi pemerintahan ang bersi$at legislati$, eksekuti$, dan udikati$ ang lebih dikenal sebagai 'rias %olitika atau pembagian kekuasaan division o$ powers). ekuasaan alat bersama itu sangat terbatas dan hana mencakup soalan persoalan ang telah ditentukan. /egara-negara ang tergab dalam kon$ederasi itu tetap merdeka dan berdaulat, sehingga kon$ederasi itu sendiri pada hakikatna bukanlah merupakan negara, baik ditinjau sudut ilmu politik maupun dari sudut hukum internasional. %ada /egara esatuan, %emerintah pusat mempunai wewenang untuk menerahkan sebagian ke-kuasaanna kepada daerah berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem desentralisasi), tetapi pada tahap terakhir kekuasaan tertinggi tetap di tangan pemerintah pusat. "adi kedaulatanna, baik kedaulatan ke dalam maupun kedaulatan ke luar, sepenuhna terletak pada pemerintah pusat. %rinsip $ederal ialah bahwa kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga pemerintah $ederal dan pemerintah negara bagian dalam bidang-bidang tertentu adalah bebas satu sama lain. %erbedaan antara $ederasi dengan negara kesatuan, >.ranenburg mengemukakan dua kriteria berdasarkan hukum positi$ berikut : a)./egara bagian sesuatu $ederasi memiliki pouvoir constituant, akni wewenang membentuk undang-undang dasar sendiri serta wewenang mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka dan batas-batas konstitusi $ederal, sedangkan dalam negara kesatuan organisasi bagian negara (aitu pemerintah daerah) secara garis besarna telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat7 b). Dalam negara $ederal, wewenang membentuk undang-undang pusat untuk mengatur hal-hal tertentu telah terperinci satu per satu dalam konstitusi $ederal, sedangkan dalam negara kesatuan wewenang pembentukan undang-undang pusat ditetapkan dalam suatu
3?
rumusan umum dan wewenang pembentukan undang-undang rendahan (lokal) rung pada badan pembentuk undang-undang pusat itu. 'rias %olitika tidak lagi sebagai 5pemisahan kekuasaan5 (separation o$ powers), tetapi sebagai 5pembagian kekuasaan5 (division o$ powers) ang diartikan bahwa hana $ungsi pokoklah ang dibedakan menurut si$at-na serta diserahkan kepada badan ang berbeda (distinct hands), tetapi untuk selebihna kerja sama di antara $ungsi-$ungsi tersebut tetap diperlukan untuk kelancaran organisasi. 'iga pemerintahan pada masa re$ormasi B.". *abibie, 0bdurrahman 9ahid, dan 1egawati Soekarnoputri memperlihatkan pengurangan dominasi lembaga eksekuti$ dan peningkatan peran lembaga legislati$ dan udikati$. =mpat amandemen 22D +H? ang telah dilakukan tahun +HHH, 3III, 3II+ dan 3II3 merupakan dasar hukum bagi pengembalian $ungsi pembagian kekuasaan 'rias %olitika dan pelaksanaan check and balances tersebut.
3@
*$F2$) P&!2$K$
Budiardjo, %ro$. 1iriam. LDasar-dasar lmu %olitikM, =disi >evisi, "akarta : %'.ramedia %ustaka 2tama, 3I+8
3E
