PENYUSUNAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA
PENDAHULUAN 1. Latar Belakang Masalah
Menyadari akan kebutuhan pelaksanaan di pemerintahan yang mengarah pada upaya mensejahterakan masyarakat maka oleh pemerintah, kemudian merevisi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, juga Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Konsekuensi logis dari pelaksanaan kedua undang-undang ini memberikan pengaruh perubahan terhadap tata laksana manajemen keuangan di daerah baik dari proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Perubahan tersebut yaitu perlu p erlu dilakukan budgeting reform atau reformasi anggaran. Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari pendekatan anggaran tradisional ke pendekatan baru yang dikenal dengan anggaran kinerja. Anggaran tradisional didominasi dengan penyusunan anggaran yang bersifat line-item line-item dan incrementism incrementism yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, akibatnya tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru. Pemerintah atasan selalu dominan perananya terhadap pemerintah di daerah yang ditandai den gan adanya petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis dari pemerintah pusat. Anggaran kinerja merupakan sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah ya g berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut mencerminkan efisiensi, efektivitas pelayanan kepada publik yang berorientasi kepada kepentingan publik. Artinya peran pemerintah daerah sudah tidak lagi merupakan alat kepentingan pemerintah pusat tetapi untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah. Untuk dapat membuat APBD berbasis kinerja pemda harus memiliki perencanaan strategik. Perencanaan strategik disusun secara obyektif dan melibatkan seluruh komponen di dalam pemerintahan. Dengan adanya sistem tersebut pemda akan dapat mengukur kinerja keuangannya yang tercermin dalam APBD. Salah satu aspek yang diukur dalam penilaian kerja pemerintah daerah adalah aspek keuangan berupa anggaran berbasis kinerja. Untuk melakukan suatu pengukuran kinerja perlu ditetapkan indikator-indikator terlebih dahulu antara lain
indikator masukan berupa dana, sumber daya manusia, dan metode kerja. Agar input dapat diinformasikan dengan akurat dalam suatu anggaran,maka perlu dilakukan penilaian terhadap kewajarannya. Dalam menilai kewajaran input dengan keluaran yang dihasilkan peran Analisa Standar Belanja (ASB) sangat diperlukan. ASB adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya yang digunakan untuk melaksanakan suatu kegiatan. Untuk memenuhi pelaksanaan otonomi di bidang keuangan dengan terbitnya berbagai peraturan pemerintah yang baru, diperlukan sumber daya manusia yang mampu untuk menyusun APBD berbasis kinerja. Menyadari akan keterbatasan daerah dalam hal sumber daya manusia yang mampu untuk menyusun anggaran berbasis kinerja seperti apa yang diharapkan tersebut maka diperlukannya suatu mekanisme penyusunan anggaran yang dapat membantu pemerintah daerah dalam penyusunan APBD sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Rumusan Masalah
a.
Hal-hal apa saja yang perlu diperhatikan dala m menyusun anggaran berbasis kinerja dan bagaimana metode penyusunan anggaran berbasis kinerja?
b. Apa saja yang menjadi keunggulan dan kelemahan dari anggaran berbasis kinerja? c.
Bagaimana sistem anggaran berbasis kinerja dan elemen-elemen apa saja yang harus diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja?
PEMBAHASAN Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistematis menunjukan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran
pemerintah
dikembangkan
pengendaalian
keuangan,
rencana
untuk
manajemen,
melayani prioritas
berbagai dar
tujuan
penggunaan
termasuk dana
dan
pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawab an untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah.
1. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja
Anggaran kinerja adalah perencanaan kinerja tahunan secara terintegrasi yang menunjukan hubungan antara tingkat pendanaan program dan hasil yang diinginkan dari program tersebut. Anggaran dengan pendekatan kinerja merupakan suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Anggaran kinerja yang efektif lebih dari sebuah objek anggaran program atau organisasi dengan outcome yang telah diantisipasi. Hal ini akan menjelaskan hubungan biaya dengan hasil (result ). Ini merupakan kunci dalam penanganan program secara efektif. Sebagai variasi antara perencanaan dan kejadian sebenarnya, manajer dapat menentukan inputinput resource dan bagaimana input-input tersebut berhubungan dengan outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi program. Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah atau lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan rencana operasional dari perencanaan strategik dan anggaran tahunan merupakan komponen dalam penganggaran berbasisi kinerja. Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah: o
Tujuan yang telah disepakati dan ukuran pencapaiannya.
o
Pengumpulan informasi yang sistematis atas relisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan pretasinya. Penyediaan informasi secara terus-menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, pemrograman, penganggaran dan evaluasi. Kondisi yang harus dipersiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja:
o
Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi
o
Fokus penyempurnaan administrasi secara terus-menerus.
o
Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang, waktu, dan orang).
o
Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas.
o
Keinginan yang kuat untuk berhasil.
2. Ciri-ciri anggaran berbasis kinerja:
Anggaran berbasis kinerja memilikin ciri-ciri antara lain: 1. Secara umum sistem ini mengandung tiga unsur pokok yaitu: a.
Pengeluaran pemerintah diklasifikasikan menurut program dan kegiatan. b. Pengukuran hasil kerja (Performance Measurement). c.
Pelaporan program (Program Reporting).
2. Titik perhatian lebih ditekankan pada pengukuran hasil kerja, bukan pada pengawasan. 3. Setiap kegiatan harus dilihat dari sisi efisiensi dan memaksimalkan output. 4.
Bertujuan untuk menghasilkan informasi biaya dan hasil kerja yang dapat digunakan untuk penyusunan target dan evaluasi pelaksanaan kerja.
5. Keterkaitan yang erat antara tujuan, sasaran dan proses penganggaran
3. Keunggulan dan kelemahan dari anggaran berbasis kinerja
Kunggulan anggaran berbasis kinerja: 1. Memungkinkan pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan. 2. Merangsang partisipasi dan memotivasi satuan kerja melalui proses pengusulan dan penilaian anggaran yang bersifat faktual. 3. Membantu fungsi perencanaan dan mempertajam pembuatan keputusan pada semua tingkat. 4. Memungkinkan alokasi dana secara optimal dengan didasarkan efisiensi satuan kerja. 5. Menghindari pemborosan. 6. Dapat digunakan untuk mengukur keberhasilan setiap satuan,lebih efektif dalam mencapai sasaran.
Kelemahan anggaran berbasis kinerja: 1. Tidak semua kegiatan dapat distandarisasikan. 2. Tidak semua hasil kerja dapat diukur secara ku antitatif.
3. Tidak ada kejelasan mengenai siapa pengambil keputusan dan siapa yang menanggung beban atas keputusan.
4. Karakteristik Anggaran berbasis kinerja
APBD dengan pendekatan kinerja harus memuat beberapa hal: 1. Sasaran yang diharapkan menurut fungsi belanja. 2.
Standar pelayanan yang diharapkan dan perkiraan biaya satuan komponen kegiatan yang bersangkutan.
3.
Persentase dari jumlah pendapatan APBD yang mendanai pengeluaran administrasi umum, operasi, dan pemeliharan serta belanja modal atau pembangunan.
5. Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja:
Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja ada hal yang perlu diperhatikan yaitu prinsip prinsip penganggaran, aktivitas semua dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja, peranan legislatif, siklus perencanaan anggaran daerah, struktur APBD, dan penggunaan anggaran berbasis kinerja.
Prinsip-prinsip penganggaran
ransi dan akuntabilitas anggaran APBD harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh dari masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang dianggarkan. Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup masyarakat. anggaran Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum atau tidak tersedia anggarannya dalam APBD atau perubahan APBD. n anggaran
Pemerintah daerah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan karena pendapatan daerah pada hakekatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat. si dan efektivitas anggaran Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat dipertanggung jawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan untuk kepentingan masyarakat. dengan pendekatan kinerja APBD disusun dengan pendekatan kinerja yaitu mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output/outcome) dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang ditetapkan. Selain prinsip-prinsip secara umum seperti apa yang telah diuraikan di atas, UndangUndang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan kunci tentang penganggaran sebagai berikut: 1. Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah. Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien. 2. Penerapan anggaran secara terpadu Dengan pendekatan ini, semua kegiatan instansi pemerintah disusun secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja.
3. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja. Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan
efektifitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah.
Aktivitas Utama dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja
Aktivitas Utama dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja adalah mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome
yang
diharapkan.
Sedangkan
proses
pengambilan
keputusannya melibatkan setiap level dari manajemen pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan tersebut akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.
Peranan Legislatif dalam Penyusunan Anggaran
Alokasi anggaran setiap program di masing-masing unit kerja pada akhirnya sangat dipengaruhi oleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif. Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan setelah melalui koordinasi diantara bagian dalam lembaga legislatif dan eksekutif. Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya analisa standar belanja, alokasi anggaran menjadi lebih rasional. Berdasarkan kesepakatan tersebut pada akhirnya akan ditetapkanlah Perda APBD.
Siklus Perencanaan Anggaran Daerah
Perencanaan anggaran daerah secara keseluruhan yang mencakup penyusunan kebijakan umum APBD sampai dengan disusunnya rancangan APBD terdiri dari beberapa tahapan proses perencanaan anggaran daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 serta Undang-Undang Nomor 32 dan 33 Tahun 2004, tahapan tersebut adalah sebagai berikut: 1.
Pemerintah daerah menyampaikan kebijakan umum APBD tahun anggaran berikutnya sebagai landasan penyusunan rancangan APBD paling lambat pada pertengahan bulan Juni tahun berjalan. Kebijakan umum APBD tersebut berpedoman pada RKPD. Proses penyusunan RKPD tersebut dilakukan antara lain dengan melaksanakan musyawarah perencanaan pembangunan yang selain diikuti oleh unsur-unsur pemerintahan juga mengikutsertakan dan atau menyerap aspirasi masyarakat terkait antara lain asosiasi profesi, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, pemuka adat, pemuka agama, dan kalangan dunia usaha.
2.
DPRD kemudian membahas kebijakan umum APBD yang disampaikan oleh pemerintah daerah dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD tahunan anggaran berikutnya.
3.
Berdasarkan kebijakan umum APBD yang telah disepakati dengan DPRD pemerintah daerah bersama DPRD membahas prioritas dan plafon anggaran sementara untuk dijadikan acuan bagi setiap SKPD.
4.
Kepala SKPD selaku pengguna anggaran menyusun RKA-SKPD tahun berikutnya dengan mengacu pada prioritas dan plafon anggaran sementara yang telah ditetapkan oleh pemerintah daerah bersama DPRD.
5.
RKA-SKPD tersebut kemudian disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD.
6.
Hasil pembahasan RKA-SKPD disampaikan kepada pejabat pengelola keuangan daerah sebagai bahan penyusunan rancangan perda tentang APBD tahun berikutn ya.
7.
Pemerintah daearah meng ajukan rancangan perda tentang APBD disertai dengan penjelasan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPRD pada minggu pertama bulan Oktoberb tahun sebelumnya.
8.
Pengambilan keputusan oleh DPRD mengenai rancangan perda tentang APBD dilakukan selambat-lambatnya satu bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.
Siklus APBD
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan Standar Akuntansi Pemerintahan, struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari: Anggaran pendapatan, Anggaran belanja, Transfer, dan Pembiayaan.
6. Penggunaan Analisis Standar Belanja dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja.
Salah satu hal yang harus dipertimbangkan dalam penetapan belanja daerah sebagimana disebutkan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 167 (3) adalah Analisa Standar Belanja (ASB). Alokasi belanja ke dalam aktivitas untuk menghasilakan output seringkali tanpa alasan dan justifikasi yang kuat. ASB mendorong penetapan biaya dan pengalokasian anggaran kepada setiap aktivitas unit kerja menjadi lebih logis dan mendorong dicapainya efisiensi secara terus-menerus karena adanya pembandingan biaya per unit setiap output dan diperoleh praktik parktik terbaik dalam desain aktivitas. Dalam membuat ASB terdapat beberapa pertimbangan yang dapat dipergunakan yaitu:
o
Pemulihan biaya
o
Keputusan-keputusan pada tingkat penyediaan jasa
o
Keputusan-keputusan berdasarkan benefit atau cost.
o
Keputusan investasi
7. Metode penyusunan anggaran berbasis kinerja
Pengelolaan anggaran daerah telah menjadi perhatian utama bagi para pengambil keputusan dipemerintahan, baik ditingkat pusat maupun daerah. Sejauh ini perundang-undangan dan produk hukum telah dikeluarkan dan diberlakukan dalam upaya untuk menciptakan sistem pengelolaan anggaran yang mampu memenuhi berbagai tuntutan dan kebutuhan masyarakat, yaitu terbentuknya semangat desentralisasi, demokratisasi, transparasi, akuntabilitas dalam proses penyelenggaraan pemerintahan pada umumnya dan proses pengelolaan keuangan daerah pada umumnya. Untuk menghasilkan penyelenggaraan anggaran daerah yang efektif dan efisien, tahap persiapan atau perencanaan anggaran merupakan salah satu faktor penting dan menentukan dan keseluruhan siklus anggaran daerah. Namun demikian tahap persiapan atau perencanaan anggaran harus diakui memang hanyalah salah satu tahap penting dalam keseluruhan siklus atau proses anggaran daerah. Dengan kata lain, sebaik apa pun perencanaan yang telah disusun oleh pemerintah daerah tidak akan memberikan ari apa-apa manakala dalam tahap pelaksanaan dan tahap pengendaliannya tidak berjalan dengan secara tidak baik. Anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan amanat rakyat kepada pemerintah daerah untuk mewujudkan aspirasi dan kebutuhan mereka. Anggaran merupakan refleksi aspirasi dan kebutuhan masyarakat dalam satu tahun fiskal tertentu yang dinyatakan dalam satuan mata uang. Di sisi pemerintah daerah, perwujudan amanat rakyat ini dinyatakan dalam bentuk rencana kerja yang akan dilaksanakan pemerintah daerah dengan menggunakan sumber daya yang dimilikinya. Dengan demikian, penyusunan anggran daerah harus berorientasi pada kepentingan masyarakat atau publik. Sejalan dengan hal itu, pengelolaan anggaran daerah (APBD) di era reformasi ini, ditekankan perlunya perubahan paradigma yang mempertimbangkan hal berikut:
1.
Adanya keterkaitan yang erat dan jelas antara proses pengambilan keputusan politis DPRD, perencanaan operasional di eksekutif, dan penganggaran di masing-masing unit organisasi atau satuan kerja teknis
2. APBD harus berorientasi pada kepentingan publik. 3. APBD disusun berdasarkan pendekatan kinerja. 4. Didukung oleh sistem dan prosedur akuntansi yang memadai. 8. Sistem Anggaran Berbasis Kinerja
Sistem anggaran kinerja pada dasarnya mencakup dua hal yaitu struktur (bentuk dan susunan) anggaran, proses (mekanisme) penyusunan anggaran. a.
Struktur anggaran kinerja Struktur anggaran kinerja terdiri atas elemen-elemen pendapatan, belanja, dan pendanaan daerah yang memberikan gambaran antara lain mengenai:
Sasaran yang diharapkan menurut fungsi belanja.
Standar pelayanan yang diharapkan dan perkiraan biaya satuan komponen kegiatan yang bersangkutan.
Bagian APBD yang mendanai belanja administrasi umum, belanja operasi dan pemeliharaan dan belanja modal atau investasi untuk pelayanan publik dan aparatur.
b. Proses penyusunan anggaran kinerja Proses penyusunan anggaran kinerja meliputi beberapa tahap yaitu:
Penyusunan arah dan kebijakan umum APBD berdasarkan hasil penjaringan aspirasi masyarakat dan dokumen perencanaan daerah.
Berdasarkan arah dan kebijakan umum APBD dengan mempertimbangkan kondisi dan kemampuan daerah disusun strategi dan prioritas APBD.
Strategi dan prioritas APBD selanjutnya menjadi dasar penyusunan program dan kegiatan.
Anggaran disusun berdasarkan program dan kegiatan yang telah direncanakan.
KESIMPULAN
Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Dalam pencapaian akuntabilitas kinerja dan penilaian kinerja pemerintahan daerah maka penyusunan anggaran kinerja sangat diperlukan da lam penyusunan APBD. Penyusunan anggaran berbasis kinerja akan memberikan penetapan ukuran atau indikator keberhasilan dalam pencapaian sasaran dan tujuan dari suatu organisasi pemerintahan daerah sesuai visi, misi dan tujuannya yang telah ditetapkan. Mekanisme penganggaran yang baik melalui siklus perencanaan anggaran dan penyesuaiannya terhadap struktur APBD merupakan proses yang harus diperhatikan dalam penyusunan anggaran serta diperlukan kerjasama yang baik antara para legislatif dan birokrasi. Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan pada pencapaian hasil (outcome/output ) dengan tidak menyampingkan prinsip-prinsip anggaran yakni transparansi dan akuntabilitas anggaran, disiplin anggaran, keadilan anggaran, efisiensi dan efektifitas anggaran. Penggunaan Analisa Standar Belanja (ASB) oleh pemerintah daerah akan meminimalkan penyerapan APBD dan mendorong penetapan biaya dan pengalokasian anggaran kepada setiap unit kerja menjadi lebih logis dan pencapaian efisiensi secara terus-menerus karena adanya perbandingan biaya per unit output juga diperoleh praktik-praktik terbaik dalam desain aktivitas. Untuk menghasilkan penyelenggaraan anggaran daerah yang efektif dan efisien, tahap persiapan atau perencanaan anggaran merupakan salah satu faktor penting dan menentukan dan keseluruhan siklus anggaran daerah.
DAFTAR PUSTAKA
Bastian, Indra. 2006, Sistem Perencanaan dan Penganggaran Pemerintahan Daerah di Indonesia, Penerbit Salemba Empat, Jakarta.
Halim, Abdul dkk. 2007, Pengelolaan Keuangan Daerah, Penerbit Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN, Yogyakarta.
