El quinquenio perdido Crecimiento con exclusión
Perú Hoy
El quinquenio perdido Crecimiento con exclusión
Santiago Alfaro Enrique Amayo Z. Eduardo Ballón E. Felipe Bedoya Teresa Cabrera Edgardo Cruzado Luis Chirinos Jennie Dador Mariel García Martin Garro
Raúl Mauro Carlos Monge Modesto Montoya Juan Narváez Cosmin Olteanu Erick Pajares Jorge Rodríguez S. Jean-Michel Servet Vicente Sotelo Eduardo Toche
Claudia Viale
desco
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2011
Código 13980 Perú Hoy, El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión. Lima: desco, 2011. 368 p. Elecciones presidenciales / Regionalización / Partidos políticos / Política exterior / Educación / Género / Empleo / Pobreza / Economía / Medio ambiente / Alan García Pérez / Perú
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición. Corrección de estilo: León Portocarrero Coordinación: Mónica Pradel S. Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568 Foto de carátula: Andina - Sepres Fotos interiores: Mario Zolezzi / Andina - Sepres ISBN: 978-612-4043-31-4 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2011-08334 Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina ©
desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2011
Contenido
Presentación
9
Parte I Política y gobernabilidad Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario Eduardo Ballón E.
17
La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance? Teresa Cabrera
37
La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio Luis Chirinos
59
Política exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos Eduardo Toche
83
Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador Enrique Amayo Z.
101
Parte II Sociedad y democracia Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
125
Auditoría de género 2006 - 2011 Jennie Dador
147
De los sueños y otros demonios: la política cultural del segundo alanismo Santiago Alfaro
163
Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los límites del modelo de Alan García Mariel García
183
Ciencia, tecnología e innovación. Propuestas para salir del cuarto mundo científico y tecnológico Modesto Montoya
205
Parte III Economía y gestión de recursos Empleo, pobreza y democracia: el eslabón escondido Raúl Mauro
229
Política fiscal y pereza gubernamental Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
251
La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal Juan Narváez
265
Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet
283
Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya
305
Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de políticas y prospectiva estratégica Erick Pajares
333
Notas sobre los autores
361
Presentación Un quinquenio perdido. Parece una afirmación exagerada pero no lo es. A pesar de los indicadores económicos, se percibe que una inmejorable oportunidad para encaminar al país hacia el desarrollo sostenible y consolidar la democracia, fue desperdiciada. Alan García vuelve a ser el protagonista de un gobierno fallido. Evidentemente, el escenario del segundo gobierno de García es diferente al primero, los actores son otros y los dramas son distintos, pero la sensación de un tiempo que debió ser mejor aprovechado es la misma. En el 2006, Alan García asumió una nueva gestión en medio de grandes expectativas. El gobierno que terminaba de Alejandro Toledo presentaba un balance con varios aspectos positivos considerando la debacle que significó el régimen fujimontesinista para el país. El contexto internacional ofrecía un panorama aún más favorable para seguir impulsando el modelo de crecimiento económico. Sin embargo, los resultados de la segunda vuelta de entonces, expresaron claramente la necesidad de introducir reajustes importantes en la gestión de ese crecimiento, para incluir a más sectores y más peruanos y peruanas. Así, Alan García recibió un país con una dinámica económica en marcha, un entorno favorable y una agenda
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El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión
de acción. Una gestión equilibrada de estos elementos debió colocar al país en una posición expectante de desarrollo. Pero la gestión no fue equilibrada, y ahora se tiene una agenda donde las luces de alerta de ayer son ruidosas alarmas el día de hoy. En este sentido, se dejó pasar un periodo de gobierno sin abordar pendientes importantes poniendo los avances logrados en una situación de riesgo. Dominado, quizá, por el temor de repetir la desastrosa experiencia de su gobierno anterior, García optó por dejar de lado la agenda que reclamaba su atención y acomodarse a la inercia del crecimiento económico, aferrándose a sus lineamientos más rígidos. Esta decisión quedó expresa de manera transparente en sus sucesivos artículos sobre «el perro del hortelano», orientados a justificar sus políticas y a descalificar a todos aquellos que no pensaban como él. Con esta apuesta inicial, se entiende mejor la actitud adoptada frente a los conflictos sociales que representan, en la mayoría de los casos, la punta del iceberg de las condiciones imperantes de desigualdad y exclusión en el país. En este terreno, prevaleció la parálisis determinada por la esperanza en que los conflictos se «solucionen» mediante negociaciones tardías y puntuales, recurriendo a la represión y a su judicialización ante el fracaso de estas, y la consiguiente radicalización de las protestas. Bagua, Puno y Huancavelica, son apenas parte de los ejemplos de una política del gobierno que se va. El desdén por escuchar las voces y los reclamos de amplios sectores de la sociedad nacional se expresó también en el escaso interés por impulsar la descentralización. Las tensiones y pugnas por la redistribución de funciones y recursos que caracterizaron los primeros años del proceso, y que permitieron avanzar en las transferencias, fueron reemplazadas por las postergaciones, las dilaciones y
Presentación
11
los intentos groseros por recentralizar atribuciones y capacidades de decisión. El gobierno aprista mostró un alto grado de desconfianza a toda iniciativa que buscara fortalecer la descentralización. Simultáneamente un nuevo término, «faenón», se incorporaba al léxico cotidiano como sinónimo de corrupción. Los constantes y escandalosos casos de tráfico de influencias para beneficiarse ilícitamente de los recursos públicos, que vinculan al Partido Aprista Peruano (APRA), el partido de gobierno, tal como se quejaba recientemente un dirigente de ese partido con el término de marras, han terminado por ubicar a la corrupción como un sello distintivo del gobierno de Alan García. Probablemente lo que más indigna a la población es la habilidad aprista para enredar, silenciar, complicar o postergar cualquier investigación, cuando no, liberar o exonerar directamente a los implicados. Los afanes de Alan García por terminar su gobierno con una imagen positiva, que lo coloquen en el partidor de las elecciones generales del 2016, están naufragando en el medio de una agitación social que recuerda de manera violenta sus graves omisiones y faltas. Con seguridad, la imagen que perdure con mayor fuerza en la memoria de la gente, será la del presidente con su casco en una frenética sucesión de inauguraciones de obras sin concluir o sin equipar, y sin fecha de funcionamiento, totalmente ajeno a los incendios sociales surgidos a lo largo y ancho del país. Estos rasgos centrales de la gestión de García son abordados por la presente publicación. Los dieciséis artículos que la componen, intentan, en algunos casos, hacer un balance de un determinado tema, y buscan, en otros, destacar aspectos claves de las políticas implementadas por el gobierno. Como es costumbre, la serie Perú
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El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión
Hoy agrupa los artículos en tres grandes bloques. El primero se acerca al campo de la política y la gobernabilidad, comenzando con un artículo de Eduardo Ballón sobre el reciente proceso electoral, donde se resalta que si bien no se presentaron candidatos anti-sistema, los resultados expresan una clara demanda por cambios. El siguiente artículo, de Teresa Cabrera, ofrece a propósito de las elecciones una informada y reflexiva mirada de los vaivenes de los grupos y movimientos ubicados o reconocidos en un amplio espectro de izquierda. Dejando las elecciones, el texto de Luis Chirinos analiza la política del gobierno en el tema de regionalización, concluyendo que esta se ha caracterizado por medidas inconexas, resultados inocuos y la falta de una orientación programática. Seguido de ello, Eduardo Toche ensaya una mirada a la política exterior del régimen en los temas de seguridad y defensa. El bloque se cierra con un análisis de Enrique Amayo sobre los intereses del Brasil en el proceso que culminó con la firma del tratado de paz entre el Perú y Ecuador. El segundo bloque aborda temas vinculados a la sociedad y la democracia. Se inicia con un artículo de Jorge Rodríguez y Martín Garro, que analiza comparativamente los tipos de evaluación educativa y los efectos de sus resultados en los rendimientos educativos. Jennie Dador pasa revista a las acciones legales e institucionales que se han tomado para desmontar las «viejas estructuras patriarcales» que limitan el reconocimiento al derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación. Por su parte, Santiago Alfaro también discute lo institucional, pero en referencia a la política cultural del régimen. En su texto se recuerda que el Ministerio de Cultura fue creado por iniciativa de Alan García, sin un debate previo ni proyecto orgánico, mostrando cómo en este ministerio, así como en el
Presentación
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Instituto Nacional de Cultura, primó el conservadurismo y la falta de independencia de sus conductores. Mariel García destaca los rasgos autoritarios del régimen, señalando que el mercado aparece como el eje articulador de las normas de gestión y que el aparato estatal funciona a partir de constantes estados de excepción. El bloque se completa con un artículo de Modesto Montoya, que revela la escasa importancia brindada a los temas de innovación tecnológica, en contraste con las pretensiones de modernidad y desarrollo del país. El tercer bloque está dedicado a la economía y la gestión de los recursos. En el artículo inicial, Raúl Mauro llama la atención por el cada vez menor impacto que tienen en el debate interno los datos sobre pobreza y el interés aún menor por discutir cómo se calculan los mismos. Edgardo Cruzado y Vicente Sotelo describen el rumbo errático de la política fiscal del gobierno, mientras Juan Narváez explica en su texto que la formulación del presupuesto nacional se basó en un enfoque controlista, establecido justificadamente para una época de hiperinflación y desorden fiscal, pero que en el contexto actual obstaculiza la planificación, las políticas sectoriales y la coordinación intergubernamental. Desde una perspectiva internacional, el rumano Cosmin Olteanu y el francés Jean Michel Servet, alertan sobre los riesgos de los altos niveles de endeudamiento en el sector de las microfinanzas. El artículo de Monge, Viale y Bedoya, se ocupa de las industrias extractivas y su papel en el crecimiento económico del país, pero también del desencanto de la población. El bloque y el libro se cierran con un ensayo de Erick Pajares que muestra cómo la cuestión ambiental fue percibida por el gobierno como un obstáculo para la inversión.
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El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión
El repaso es incompleto pero suficiente para mostrar las principales características del régimen que gobernó el país en los últimos cinco años. Este deja una agenda no solo con problemas mayores a los que encontró, que afectan la propia viabilidad del modelo de crecimiento económico, sino que suponen también urgencias mayores. La irresponsabilidad gubernamental que observamos en los últimos meses al desatender reclamos y demandas, con un claro propósito de complicar el inicio del próximo gobierno, debe provocar la reflexión sobre el político con pretensiones de estadista que cree merecer una tercera oportunidad para gobernar los destinos del país. Lima, julio de 2011
Parte I Política y gobernabilidad
Enrique Amayo Z. Eduardo Ballón E. Teresa Cabrera Luis Chirinos Eduardo Toche
Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario Eduardo Ballón E.
El triunfo de Gana Perú y la elección de Ollanta Humala en las elecciones del 5 de junio pasado, abre las puertas a un nuevo escenario político en el país y supone una oportunidad para todos los sectores interesados en impulsar el cambio y la democratización social en el Perú. En un proceso electoral en el que ninguno de los candidatos representó una opción “anti-sistema”, la gente no votó a favor o en contra del modelo económico. Lo hizo mayoritariamente por una presencia más fuerte del Estado y por la redistribución de los beneficios del crecimiento, tanto en la primera vuelta como en la segunda ronda. Aunque esta apelación, con distintos tonos y acentos fue, de alguna manera, compartida por Ollanta Humala y Keiko Fujimori, es innegable que fue el primero quien apostó a lo largo de la campaña por el cambio1. Gana Perú basó su éxito en tres grandes ejes de campaña que la diferenciaron de todas las otras agrupaciones: (i) su énfasis en la lucha contra la corrupción, en un país en el que esta es percibida como el problema principal del Estado, como lo demuestran las encuestas que indican que el 80% de los ciudadanos consideran que este es corrupto o muy corrupto, y 70% entienden que los 1 Hay que precisar que en la primera vuelta, Gana Perú ganó en 120 provincias y quedó en segundo lugar en 58, mientras que Fuerza 2011, que hizo la misma apelación, obtuvo 44 provincias y quedó en segundo lugar en 58. Por lo menos 102 provincias, más del 50% del total, sostienen nuestra afirmación.
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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario
partidos tienen importante responsabilidad en dicha situación2; (ii) su anuncio de una reforma tributaria, que tiene como su punto central el incremento de los impuestos a las industrias extractivas y el acento en los tributos directos; y (iii) su compromiso con la redistribución del ingreso mediante la generación de empleo digno y políticas de mejoramiento de la calidad de la educación y la salud, combinadas con distintos programas sociales y previsionales. En otras palabras, una apuesta por más Estado, inclusión social y participación de la ciudadanía, y el fortalecimiento del mercado interno. En ese marco general, con ese discurso y con un candidato y una campaña que se diferenciaron de las demás por no caer en el juego de la política como espectáculo, impuesto por los distintos candidatos de la derecha y los grandes medios de comunicación, Gana Perú, en un escenario distinto al de 2006, reeditó la votación que obtuviera en aquella ocasión. Sin sumergirse en las contracampañas que agotaron a los otros competidores y certeramente asesorados en la construcción de una imagen de centro izquierda, por comunicadores brasileños vinculados al Partido de los Trabajadores (PT), lograron resolver las significativas resistencias que inicialmente generaba Humala y la sucesión de debilidades e improvisación que mostró el nacionalismo entre el 2006 y el 2011, lapso en el que no fue capaz de articular una organización nacional y ser oposición política real. El que el futuro mandatario no sea un radical, no debe llevarnos a menospreciar el resultado. El país ha votado por el cambio después de varias décadas. Lo ha hecho en un proceso fuertemente polarizado por los temores que este genera, en un momento en el que la historia de las luchas y demandas por la inclusión social y los derechos, se ha encontrado con la coyuntura. Se trata en 2
IPSOS Apoyo / Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) / Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética). VI Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción. Lima: IPSOS Apoyo, 2010.
Eduardo Ballón E.
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consecuencia de una oportunidad para el país, que se inscribe en el proceso mayor, contradictorio y desigual, que vive toda la región.
El resultado electoral Electoralmente hablando, la victoria de Gana Perú fue bastante clara, con una diferencia a favor de Ollanta Humala de 2.898%, en una segunda vuelta en la que de alguna manera se recompuso el bloque social y político que se articuló alrededor de la Marcha de los Cuatro Suyos, a excepción de Lourdes Flores y el Partido Popular Cristiano (PPC). El nacionalismo en estas elecciones participó en una agrupación mayor, Gana Perú, que incorporó inicialmente a un grupo de intelectuales y profesionales vinculados en el pasado a Izquierda Unida. Organizados en el colectivo Ciudadanos por el Cambio, en la segunda ronda se corrió exitosamente al centro político. Articuló un grupo amplio y plural de técnicos y profesionales, logró una alianza con sectores de la derecha liberal simbólicamente representados por Mario Vargas Llosa, contó con el respaldo activo pero silencioso de distintos núcleos de izquierda (Movimiento Nueva Izquierda, Partido Socialista, Partido Comunista Peruano, etc.) y finalmente amplió aún más su respaldo político con el apoyo de Acción Popular, Somos Perú y, más tardía y tibiamente, Perú Posible. Quizá lo más importante fue la adhesión de distintos colectivos sociales como la Coordinadora de Derechos Humanos, el grupo No a Keiko, Mujeres Dignidad, Mujeres por la Democracia y múltiples agrupaciones universitarias, entre otros, además de articulaciones de profesionales y artistas, así como plataformas de ONG, que se pronunciaron por la dignidad y en defensa de la vida, contra la candidatura fujimorista, ganado la batalla en las redes sociales, pero también saliendo a la calle, lo que a la postre fue muy importante.
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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario
Cuadro N° 1 Votación (votos válidos) de Ollanta Humala Provincias ganadas Región
2006 (2ª)
2011 (1ª)
2011 (2ª) 2006
2011 (1ª)
2011 (2ª)
Amazonas
77.1
41.0
58.5
6
3
4
Ancash
52.5
30.9
58.3
17
31
16
Apurímac
73,5
51.5
68.4
7
7
7
Arequipa
64.5
47.8
65.9
8
7
7
Ayacucho
83.4
58.04
72.1
11
11
11
Cajamarca
51.9
34.05
51.1
8
5
92
Callao
32.0
21.53
43.0
-
-
-
Cusco
73.0
62.6
77.0
13
13
13
Huancavelica
76.4
55.4
72.2
7
6
74
Huánuco
63.9
44.09
63.4
11
85
11
Ica
40.7
30.9
50.09
-
3
26
Junín
62.8
38.2
54.6
9
6
77
La Libertad
27.4
24.68
43.3
-
2
-9
Lambayeque
38.7
27.0110
47.9
-
2
-11
Lima
38.0
21.212
42.4
4
2
2
Loreto
52.7
29.213
56.5
5
2
514
Madre de Dios
59.3
51.2
66.2
2
3
3
Moquegua
53.4
47.7
66.7
2
3
3
Pasco
46.6
30.415
51.0
2
2
2
Piura
44.4
31.116
47.6
3
4
217
23
Eduardo Ballón E.
Puno
69.5
62.7
77.1
13
13
13
San Martín
58.7
36.08
52.1
10
7
818
Tacna
60.8
57.2
73.4
4
4
4
Tumbes
46.5
27.819
45.7
-
1
1
Ucayali
49.5
39.1
54.2
1
2
2
Total
47.6
31.69
51.44
143
120
139
13.90
12.13
16.9
Ausentismo
Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). 1 En la segunda ronda gana las provincias de Aija, Raimondi, Asunción, Bolognesi, Fitzcarrald, Huaraz, Huari, Luzuriaga, Pallasca, Pomabamba, Recuay y Siguas (12), donde ganó Perú Posible en primer vuelta. Obtiene también Huarmey que fuera ganada por Fuerza 2011 en la primera vuelta. 2 Gana las provincias de Celendín y Cutervo que ganó Perú Posible en la primera vuelta, así como las de San Miguel y San Pablo que ganara Fuerza 2011. 3 Pedro Pablo Kuczynski (PPK): 28.6% y Fuerza 2011: 21.8% 4 Ganó Huaytará que la obtuvo Fuerza 2011 en primera vuelta. 5 Perú Posible ganó las otras tres provincias. 6 Pierde la provincia de Palpa que ganó en primera vuelta. 7 Gana la provincia de Yauli que obtuvo PPK en primera vuelta. 8 Fuerza 2011: 28.5% 9 Pierde las provincias de Ascope y Virú que ganó en primera vuelta. 10 Fuerza 2011: 27.8% 11 Pierde las provincias de Chiclayo y Ferreñafe que ganó en primera vuelta. 12 PPK: 26.8% y Fuerza 2011: 22.7% 13 Perú Posible: 32.7% 14 Gana las provincias de Datem del Marañón, Maynas y Loreto que ganó en primera vuelta Perú Posible. 15 Fuerza 2011: 30.8% 16 Fuerza 2011: 32.03% 17 Pierde las provincias de Paita y Talara que ganó en primera vuelta. 18 Gana la provincia de San Martín que en la primera vuelta ganó Fuerza 2011. 19 Fuerza 2011: 35.5%
Regiones donde pierde Humala
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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario
El resultado electoral (ver cuadro N° 1), además de la recomposición del bloque social y político ya señalado, consagra el triunfo de la votación del interior del país sobre Lima3, a diferencia de lo que ocurriera el 2006. Humala en aquella ocasión resultó ganador en 16 regiones, mientras hoy lo hace en 19 (Ica, Pasco y Ucayali se suman a las de entonces), no obstante que disminuye el número de provincias ganadas, de 143 en esa ocasión, a 139 en esta oportunidad. Siendo cierto lo anterior, hay que resaltar que el resultado en Lima, donde Humala incrementó su votación entre la primera y la segunda vuelta en 166.38%, fue definitorio y mejoró su performance de 2006 en 4.5 puntos porcentuales. Complementariamente, en el resultado final, entre la primera y la segunda ronda, resultó particularmente significativo, por su peso electoral, su crecimiento en Ancash (99.61%), Callao (92.42%), Cajamarca (81.64%), Loreto (94.44%), La Libertad (84.14%) y Lambayeque (82.98%). Ello sin restarle méritos a su arrollador triunfo en el sur (por encima de 2/3 de los votos) y de su importante resultado en las regiones del centro y la selva, donde gana en todas ellas (ver cuadros N° 1 y N° 2). Hay que recordar además que entre la primera y la segunda vuelta, Gana Perú le arrebató a Fuerza 2011 Pasco y Cajamarca, además de ganar Loreto, que había votado por Alejandro Toledo. En el caso específico de la provincia de Lima (ver cuadro N° 3), Humala más que duplicó su votación entre la primera y la segunda ronda, pasando de 993 998 votos (20.4%), a 2 058 414 votos (42.11%). Si bien es evidente que creció electoralmente en toda la ciudad, en aquellos distritos en los que venció en la primera vuelta (Carabayllo, Comas, Independencia, El Agustino y San Juan de Lurigancho), su incremento fue menor, aunque casi dobló como tendencia la votación inicial, que siempre fue la más baja. 3
Recordemos que el 2000, fraude incluido, Fujimori obtuvo en Lima el 78.3% de los votos. El 2001, Toledo alcanzó el 52.2% y Alan García se aseguró la banda presidencial el 2006, conquistando el 61.9% del electorado limeño.
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Eduardo Ballón E.
Cuadro N° 2 Variación de la votación de Ollanta Humala en primera y segunda vuelta 2011 Región Amazonas Ancash
Votos totales 1ª vuelta
Votos totales 2ª vuelta
Porcentaje de incremento
58 275
92 458
58.66
160 841
321 047
99.61
Apurímac
76 198
104 067
36.57
Arequipa
348 717
485 130
39.12
Ayacucho
137 663
192 496
39.83
Cajamarca
181 247
329 209
81.64
Callao
112 051
215 606
92.42
Cusco
346 424
421 544
21.68
Huancavelica
84 191
124 099
47.40
Huánuco
123 278
184 763
49.88
Ica
130 689
206 837
58.27
Junín
213 959
324 978
51.89
La Libertad
201 029
370 172
84.14
Lambayeque
160 078
292 904
82.98
Lima
1 134 353
3 021 640
166.38
Loreto
99 744
193 941
94.44
Madre de Dios
26 132
37 007
41.62
Moquegua
46 437
65 028
40.03
Pasco
34 693
61 066
76.02
Piura
249 210
391 351
57.04
Puno
364 235
479 133
31.55
San Martín
111 844
184 557
65.01
Tacna
102 307
133 146
30.14
Tumbes
29 500
60 530
105.19
Ucayali
70 194
96 359
37.28
39 775
82 529
107.49
4 643 064
7 678 572
65.38
Votos exterior TOTAL
Elaboración propia en base a datos de la ONPE.
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Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario
En aquellos otros distritos, más ricos (La Molina, Miraflores, San Isidro, Surco, San Borja), triplicó la votación, mientras en los más populosos (Cercado, Breña, Rímac, Chorrillos, La Victoria y Surquillo), hizo lo propio, superando el 35% del total de los votos. Finalmente, en los distritos “clasemedieros” (San Miguel, Magdalena, Pueblo Libre, Jesús María y Barranco), también triplicó sus cifras, superando el 30% de los votos. Todo ello indica el alcance relativamente transversal que logró su votación en Lima, sin dejar de reconocer que Fujimori mostró una gran fortaleza en el estrato A y una bastante significativa en el E. Hay que señalar que en algunas regiones, el voto toledista se inclinó claramente por Ollanta (son los casos de Ancash, Cajamarca, Huanuco, La Libertad y Loreto); en otras, particularmente en la provincia de Lima y en varias de las grandes ciudades de la costa y Cusco, la movilización de distintas redes sociales y políticas jugó un rol especialmente significativo. Sin desconocer la importancia del respaldo tardío de Alejandro Toledo, es claro que parte importante de sus electores, independientemente de su liderazgo, votaron “naturalmente” por Humala. En esta línea de reflexión, hay que señalar que la polarización alentada por la derecha más dura, los poderes fácticos y los grandes medios de comunicación, sirvieron para que un sector del voto anti-fujimorista termine en la cuenta de Gana Perú. En el resultado final, influyeron también varios de los errores cometidos por Fuerza 2011 en los tramos finales de la campaña y la incontinencia verbal de algunas de sus figuras como Marta Chávez, Jorge Trelles y Rafael Rey, además del impacto que tuvo el recuerdo de la política de anticoncepción quirúrgica del gobierno de Alberto Fujimori. Esta buena performance alcanzó para pasar a segundo plano los límites internos del nacionalismo, que se evidenciaron en algunas regiones del país, especialmente en el norte (Piura, donde perdieron Paita y Talara; La Libertad, donde perdieron Ascope y Virú;
27
Eduardo Ballón E.
Cuadro N° 3 Provincia de Lima 2011 Votación distrital de Ollanta Humala Distrito Ancón Ate Barranco Breña Carabayllo Chaclacayo Chorrillos Cieneguilla Comas El Agustino Independencia Jesús María La Molina La Victoria Lima Lince Los Olivos Lurigancho Lurín Magdalena Miraflores Pachacamac Pucusana Pueblo Libre Puente Piedra Punta Hermosa Punta Negra Rímac San Bartolo San Borja San Isidro San Juan Lurigancho San Juan Miraflores San Luis San Martín San Miguel Santa Anita Santa María Santa Rosa Surco Surquillo Villa El Salvador Villa María del Triunfo Total
Primera vuelta 4193 69 855 3910 10 324 31 495 5936 30 594 2423 74 251 29 540 30 300 8057 10 028 29 005 44 241 6366 40 579 19 903 7211 4774 6425 8089 891 6734 31 287 493 566 23 652 611 6836 3087 130 776 54 468 7442 69 308 9763 33 130 97 1545 22 349 9415 54 255 49 254 993 458
Elaboración propia en base a datos de la ONPE.
Segunda Vuelta 7737 122 720 11 167 28 719 56 523 11 578 64 770 4787 142 734 53 171 60 283 26 158 30 640 63 697 100 087 20 220 92 436 36 885 13 602 14 385 22 072 14 710 2130 22 447 59 125 1152 1253 52 462 1279 22 920 10 827 240 808 104 411 17 767 152 247 29 996 61 780 259 2747 60 625 24 874 99 498 92 259 2 059 947
% de incremento 84.52% 75.68% 185.60% 178.18% 79.47% 95.05% 111.71% 97.57% 92.23% 80.00% 98.95% 224.66% 205.54% 119.61% 126.23% 217.62% 127.79% 85.32% 88.63% 201.32% 243.53% 81.85% 139.06% 233.34% 88.98% 133.67% 121.38% 121.81% 109.33% 235.28% 250.73% 84.14% 91.69% 138.74% 119.67% 207.24% 86.48% 167.01% 77.80% 171.26% 164.20% 83.39% 87.31% 107.35%
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Lambayeque, donde ocurrió lo propio en Chiclayo y Ferreñafe, además de Ica, donde perdieron en Nazca). En cualquier caso, hay que señalar que las cifras muestran que parte importante del voto aprista en el norte, terminó en manos de Fuerza 2011. Al respecto de las regiones con mayor conflictividad social, considerando tanto los conflictos activos como los latentes 4, es claro que la votación fue indistinta por las dos listas en competencia. Considerando las regiones con mayor número de conflictos, Fujimori gana en Lima (21) y en Piura (12), mientras Humala lo hace en Ancash (26), Puno (21) y Cusco (14). Más ajustadamente, observando únicamente los conflictos socioambientales referidos directamente a la minería (46 en el mes de abril), Fujimori gana en 18 de los distritos que figuran al centro de ellos, algunos tan emblemáticos como Tambogrande, Huancabamba y San Mateo, mientras que Humala hace lo propio en otros 28, como Carmen de la Frontera y San Ignacio. En relación a los niveles de pobreza y de presencia del Estado, y su influencia en la votación, encontramos que 10 de las 11 provincias con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) votaron significativamente por Humala en la segunda vuelta, mientras 7 de las 11 con menor Índice de Desarrollo del Estado (IDE) hicieron lo propio.
Los ganadores Es evidente que el gran vencedor es el presidente electo Ollanta Humala y con él, su esposa Nadine Heredia, cuya influencia en sus decisiones resulta indisimulable. El Partido Nacionalista (PN) que lideran es hasta hoy poco conocido. No obstante sus limitaciones –no lograron articular una oposición coherente y consistente al gobierno que termina– fue evidente su actividad y su peso 4 Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual, N° 86. Lima: Defensoría del Pueblo, 2011.
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relativo durante la campaña electoral. Ciudadanos por el Cambio, que impulsó la primera apertura de Humala y la creación de Gana Perú, por su parte contribuyó decisivamente con las propuestas de gobierno y poniendo la cara para el debate, especialmente en la primera vuelta, donde la lista congresal incorporó a algunas figuras provenientes de distintos núcleos de la vieja izquierda. En la segunda ronda electoral, más aún tras el triunfo y en el contexto de la transferencia de gobierno, este espacio se ha ampliado significativamente. Políticos, técnicos y profesionales de distintas agrupaciones –claramente Perú Posible, pero no es el único– aparecen vinculados y declarando desde ese espacio que es coordinado por el futuro mandatario, a través de sus operadores políticos de confianza, en un proceso en el que es claro que la última palabra la tiene el nuevo presidente. Más allá de las pugnas naturales por la organización del nuevo gobierno y del poder dentro de este, lo que se disputa son las grandes orientaciones que enmarcarán su gestión y desde las cuales se organizará la gestión que deberá responder a la denominada hoja de ruta, y los distintos compromisos que firmó y adquirió el candidato a lo largo de la campaña. El peso relativo que adquieran los distintos grupos será sin duda importante. Este será definido por Ollanta Humala y el grupo más directo con el que toma las decisiones, que es incluso menos conocido que el propio PN y su funcionamiento. El nuevo mandatario, cuyo pragmatismo ha sido bastante señalado a lo largo de toda su carrera política y del que dio muestras ostensibles en la campaña, tendrá el desafío enorme y la posibilidad de liderar un eventual proceso de reformas que le permitan al país avanzar en términos de su democratización, y de la inclusión social y los derechos que han negado sistemáticamente los últimos gobiernos.
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Los perdedores Como es obvio, hay grandes derrotados con este resultado. En primer lugar, Alan García y su pretensión de garantizar su camino al 2016. Una vez más “su” candidata resulta perdedora y a diferencia de otras ocasiones, se abre la posibilidad de cerrarle definitivamente su ansiado retorno al gobierno. De igual manera, los tradicionales partidos nacionales, con el Partido Aprista Peruano (APRA) a la cabeza, suicidada y asesinada por García, lo acompañan. Con ellos, el cardenal anaranjado y los sectores más reaccionarios de la Iglesia Católica, que actuaron desembozadamente. Así mismo, los grandes medios de comunicación y sus muchos rostros, adecuadamente vestidos de negro el 5 de junio pasado, se encuentran en esta lista, especialmente el grupo de El Comercio, en el que seguramente se vendrá una recomposición, más temprano que tarde. La derrota de Pedro Pablo Kuczynski (PPK)5, no nos equivoquemos, no es la del gran capital, que desde el primer momento empezó a presionar a Humala y sin duda buscará rodearlo y hacerlo funcional a sus intereses y comportamientos, que no han cambiado. Cierto es que los principales gremios empresariales y los distintos grupos económicos han sido golpeados. Todos se alinearon entusiastas con Keiko Fujimori y fueron parte del intento de demolición de Gana Perú. Consumado su tropiezo y basándose en el innegable poder que tienen, empezaron desde el primer momento sus presiones: a las exigencias por precisar los futuros “nombres” del nuevo gobierno, siguió la caída de la bolsa, el alza del dólar y siempre los medios de comunicación altisonantes, para rápidamente alinearse con el discurso de la inclusión, como 5
El papel de PPK es muy importante para entender el resultado final del proceso. Aunque ganó únicamente en tres provincias (Lima, Callao y Yauli) y quedó segundo en otras 9, entre las que destacan Arequipa, Huancayo y Tacna, es evidente que impidió un mejor resultado de Alejandro Toledo, quien en la primera vuelta triunfó en 28 provincias y quedó segundo en otras 23.
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lo vienen haciendo desde el 2006, buscando “rodear” al nuevo mandatario y a su grupo más cercano. También pierde la política exterior norteamericana, que en los últimos meses ha visto debilitarse su columna vertebral en la región, integrada por Colombia y Perú. La victoria de Humala, aunque nacionalista, no es la de un discurso antiimperialista, modifica el tablero de la política exterior en la región y puede fortalecer el liderazgo y el estilo brasileño, lo que tiene sus propios riesgos. En cualquier caso, el vecino del norte pierde un aliado incondicional y la posición que sentía fortalecida con la presencia de Sebastián Piñera en el gobierno chileno. El tema del fujimorismo hay que tomarlo con pinzas y mucha atención. Ciertamente ha sido golpeado en su pretensión inmediata y Alberto Fujimori es el derrotado inmediato mayor en este tinglado, porque su indulto parece alejarse. Sin embargo, hay varias cuestiones que no se pueden obviar. A lo largo de la campaña se evidenció que se trata de un partido político en un escenario sin partidos, que mantiene una estructura operativa en acción permanente, que tiene una base social “dura” de por lo menos el 20% del electorado, con buena parte de la cual (pobres y extremadamente pobres) mantiene relaciones clientelares. Ha conservado importantes operadores sociales y políticos (la mafia primigenia), tanto en distintos sectores del Estado (Poder Judicial e Interior, por ejemplo), cuanto de la sociedad, que facilitan y refuerzan su presencia que cubre casi todo el territorio nacional, manteniendo importantes bolsones incondicionales. A ello se suma su poder económico, su presencia en los medios de comunicación de masas y su importante vinculación con los poderes fácticos. Por si ello no fuera bastante, aunque sus pugnas tras el fracaso electoral no pueden disimularse, cuentan con la posibilidad del liderazgo de Keiko, que supone una renovación generacional dinástica, así como con una bancada congresal que los convierte en la principal fuerza opositora en un Congreso que se caracterizará
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por su fragmentación y por la significativa presencia de “invitados independientes” en todas las listas partidarias.
Los retos del próximo gobierno Así las cosas, es evidente que el nuevo gobierno deberá enfrentar distintos y difíciles retos en un escenario en el que será presionado permanentemente desde arriba y desde abajo. Desde arriba, el gran capital no le dará tregua en sus presiones y en su intención de subordinarlo a sus intereses. Desde abajo, la conflictividad social, en particular aquella ligada a las disputas por la minería y los recursos naturales, tampoco le dará tregua. Además, por si no fuera bastante, en los días que restan hasta el cambio de gobierno, no hay que olvidar a Alan García y su interminable capacidad de sorprender y de continuar dejando “bombas de tiempo”, y buscando soldar su alianza con el fujimorismo. Los desafíos del nuevo mandato son de distinta naturaleza y exigirán hilar fino y articular bien sus fuerzas. En el corto plazo está el tema de la gestión pública. Gana Perú requerirá, según sus propios números, cerca de 4000 funcionarios de confianza, para ocupar los casi 18 000 cargos de responsabilidad, en un Estado en el que trabaja alrededor del 7% de la Población Económicamente Activa (PEA), pagados a través de 428 reglas diferentes, con el 25% del presupuesto público6. En otras palabras, la gestión de un Estado, que en la práctica, más que transformar hay que crear. En segundo término y como telón de fondo, está la situación de la economía internacional. La crisis de esta, está aún lejos de tocar fondo y en ese escenario la posibilidad de hacer previsiones sobre el crecimiento económico en un país fuertemente dependiente de los precios internacionales, resulta cada vez más incierta. Más 6 Esparch, Nuria. «Construir el servicio civil (y no pedir nada a cambio)». Poder, N° 27. Lima: Gestión Medios Peruanos, 2011.
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difícil aún en un escenario en el que las expectativas están puestas en el aumento del gasto público y el incremento del consumo interno, que sin duda puede impactar en el alza de los precios domésticos de los productos, impactando en un mayor nivel de inflación. En esta perspectiva, considerando que el crecimiento de 2010 fue de 8.9% y que la tasa de inflación ya amenaza con pasar del 2.5% en lo que va del año, el asunto es para preocuparse. En tercer lugar, es evidente, como ya hemos dicho, que la conflictividad social no se detendrá. Puno, Huancavelica y Huancayo son los avisos recientes, pero atrás de ellos hay un largo etcétera de corto plazo, donde resaltan, entre otros, Tía María (Cocachacra, Arequipa) y el proyecto Inambari (Puno y Madre de Dios). Conflictos, que como en el caso de Puno, pueden demostrar dramáticamente las consecuencias de la ausencia de Estado y de la fragilidad y fragmentación de la sociedad civil, generando escenarios en los que pueden actuar sectores vinculados en el pasado con Sendero Luminoso, que tendrán que ser aislados y derrotados políticamente. En cuarto término está la cuestión del narcotráfico, donde todo indica que el país puede pasar a ser próximamente el principal productor de coca y cocaína, tras ser ya el primer exportador mundial de la segunda. Pero también están las expectativas y las demandas (recursos y competencias) de los distintos gobiernos subnacionales, que se evidenciarán más temprano que tarde. Todo ello sin olvidar los distintos compromisos asumidos en la campaña: el aumento del salario mínimo, Pensión 65, Cuna Más, Beca 18 y la ampliación de Juntos, así como el precio del gas, que tendrán que atenderse en un plazo perentorio. Atender estos y otros desafíos exigirá de mucha cohesión y de importante capacidad política. El discurso inaugural del presidente marcará seguramente el derrotero del nuevo gobierno. En el mismo se puede esperar que anuncie las columnas vertebrales de su gestión futura. La insistencia en la aprobación
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de la Ley de Consulta (bloqueada por el actual Ejecutivo); el incremento de la remuneración mínima; la definición de los mecanismos de coordinación intergubernamental para reorientar la descentralización y atender coordinadamente los desafíos de planeamiento, presupuestación, conflictividad social y ordenamiento territorial que tiene el Estado peruano; así como el anuncio de las principales orientaciones en la lucha contra la corrupción, están entre las posibilidades. Más profundamente, es de desear que se anuncie cómo se atenderá la relación con las industrias extractivas y la definición del aporte de sus sobreganancias. En cualquier caso, más allá de estos posibles anuncios, es claro que la nueva gestión será en sus primeros meses, que son los de definición de las relaciones entre Estado, sociedad y economía, un espacio de distintas disputas. La pugna por la inclusión social será inevitable en un gobierno que se ha comprometido a distintos programas sociales y a la mejora de la calidad y el acceso a la educación y la salud, que adquirirán sentido y sostenibilidad si se ligan al desarrollo, a la ampliación y fortalecimiento del mercado interno, y a la generación de empleo, en un contexto en el que hay que decidir si aquella es leída en términos de reconocimiento y afirmación de derechos, o deviene en la construcción de nuevas clientelas. Vinculada a la disputa anterior estará aquella otra por el tipo de Estado que necesitamos, en un gobierno que ha anunciado su reforma para garantizar su democratización y su efectividad en la provisión de servicios públicos, lo que plantea entre otras cuestiones el tema de la descentralización, hoy día bloqueada, y la relación con los distintos niveles de gobierno, pero más allá de ellos, distintas transformaciones igualmente significativas (Poder Judicial, Fuerzas Armadas, Congreso de la República, sistema de partidos, etc.). La lucha contra la corrupción, en un gobierno que hizo de esta una de sus principales banderas electorales, donde los
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temas de transparencia y rendición de cuentas (especialmente de participación y vigilancia), debieran suponer un espacio amplio para la acción y la presión, de ser el caso, será también parte de este campo. La cuestión ambiental y la imperiosa necesidad de consulta con las poblaciones afectadas por las inversiones extractivas que seguirán como parte del modelo, más ampliamente el tratamiento especial que demandan los pueblos indígenas, exigirán también definiciones frente a las cuales pugnarán intereses y visiones fuertemente diferenciadas. Sin ninguna duda, otro tanto ocurrirá con el tema de los derechos humanos y las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en lo que se refiere a las reparaciones, pero especialmente en las recomendaciones de política que se desprenden de ella. En síntesis, se instalará un nuevo gobierno en un escenario que tiene la marca fuerte de la oportunidad, de la posibilidad de cambio, que se muestra extremadamente difícil y lleno de desafíos, como consecuencia entre otras cosas de la incapacidad y el carácter excluyente de la gestión del presidente García, que hizo de su discurso del perro del hortelano un dogma de fe y el instrumento para justificar un gobierno que no fue capaz, a pesar de los recursos del crecimiento económico que lo acompañó, de avanzar en la construcción del Estado que requerimos, menos aún en la inclusión social que exigen legítimamente vastos sectores de la población.
La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance? Teresa Cabrera
nos enfrentamos a una historia elaborada asociando formas visibles susceptibles al sentido una a otra ¿no se nos ocurre algo mejor que contribuir con más imágenes? Mario Montalbetti
1 Ubicada en la órbita de quienes se plantean la vigencia de las ideas de izquierda en el país, varias veces he escuchado o leído de la necesidad de un “balance”. Una especie de gran ajuste de cuentas con la historia. Si bien este balance comprende factores complejos y varía dependiendo del momento en que se formule el pedido, puede afirmarse que los elementos fuertes se relacionan con la unidad (y su némesis el caudillismo/sectarismo), con la guerra interna (y la ambigüedad frente a la lucha armada) y, fundamentalmente, a la vinculación de las fuerzas de izquierda con los sectores a los que aspira representar, o en todo caso, a cuyos intereses pretende servir desde su discurso y práctica política. La limitación para este “ajuste de cuentas” es usualmente atribuida a la proximidad de la experiencia –que no histórica, vital– de los cuadros de la llamada “nueva izquierda” y de los dirigentes de los Partidos Comunistas (PC) en tanto protagonistas de las rupturas, entrampamientos e indefiniciones que impidieron reaccionar
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La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance?
al cambio de condiciones estructurales en el país, llevando a lo que se denominó la “derrota estratégica” vivida entre fines de los ochenta y el inicio de la ultima década del siglo pasado. Más que la necesaria distancia temporal –matemáticamente improbable–, lo que juega en contra de la “cabeza fría” para una mirada honesta del proceso, es la (legítima) continuidad de estos actores en la arena política, sea en los sucesivos y paralelos intentos de reagrupamiento (principalmente en Lima, especialmente de horizonte electoral), sea en la organización y agitación en espacios locales al interior del país (compitiendo en cancha chica con excamaradas pasados al credo fujimorista), o hasta en aquellos sectores que se decantaron por el proyecto propio ubicándolo en los márgenes de la gestión de la cosa pública, con un marcado acento tecnocrático. A esta “limitación” se suma ahora, con mucha nitidez, otra complicación: la participación de muchos de los interpelados en alianzas electorales que triunfaron en los recientes comicios locales y nacionales. Aunque con el acceso al poder la identidad de izquierda se desdibuje –sea porque la estrechez de la victoria fuerza acercamientos al centro o por el sinceramiento de su ubicación real en las alianzas de gobierno– lo cierto es que Fuerza Social (Fuerza Social, Movimiento Nueva Izquierda y los pequeños núcleos que integraron la alianza) y Gana Perú (Partido Nacionalista Peruano más las izquierdas sin el Movimiento Nueva Izquierda), empataron con lo que podríamos llamar un creciente sentido común antineoliberal1 y para bien o para mal, son identificados, fuera de sus enterados círculos próximos, como proyectos de cambio, 1
Comentando los resultados electorales municipales en Lima (distritos ricos votando por el Partido Popular Cristiano –PPC–, distritos populares por la alianza de izquierda), Pajuelo afirma: “la persistencia de un sustrato clasista que sigue permeando el funcionamiento del sistema político peruano (…) los datos electorales sugieren que las lógicas políticas en el Perú no se hallan totalmente desvinculadas de las líneas de diferenciación y desigualdad social producidas por dos décadas continuadas de transformación neoliberal”. Ver: Pajuelo, Ramón. «La invertebrada izquierda peruana y el escenario electoral». Argumentos, Lima, diciembre de 2010. http://www. revistargumentos.org.pe/index.php?fp_cont=920
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y vistos en el mapa de la región como la incorporación del Perú al variado menú de gobiernos progresistas “de izquierda”. Ni el más entusiasta podría hablar de un resurgimiento de la izquierda, pero evidentemente se trata de una nueva situación, tras veinte años de cerrada hegemonía de la derecha cultural y política. ¿Un balance del proceso político de la izquierda peruana tomará en este escenario otras características? ¿para quién es útil este “balance”? ¿es útil? ¿cuáles han sido los términos de ese asedio en la última década?
2 El que tiene una certeza solo sabe equivocarse La Bersuit
Mucha gente de mi generación –alrededor de la treintena, los criados con leche ENCI– sin experiencia continua de militancia en un partido, pero que se reconoce en una sensibilidad de izquierda, se formó en la política posfujimorista preguntándose ansiosamente por sus vínculos con la rica pero desdichada tradición izquierdista. De la camada anterior –la de las movilizaciones estudiantiles anti-fujimori– un sector (“manos blancas”) perdió rápidamente el filo y otro –básicamente alrededor de las universidades públicas– habiendo inscrito su oposición en un horizonte de cambio de modelo y no solo de régimen2, moviéndose en agrupamientos que se proponían como sujetos de renovación dentro de la izquierda, 2
Ver: Campana, Álvaro. «Las marchas de los que sobran: los sanmarquinos, las izquierdas y la lucha contra la dictadura fujimorista». alvaropampa.blogspot.com, Lima, julio de 2010. Allí se propone una “memoria subalterna” frente a la centralidad que a diez años de la Marcha de los Cuatro Suyos se otorgaba a los movimientos estudiantiles de las universidades privadas. Sobre la particularidad de la resistencia en las universidades públicas, es interesante revisar un texto de Aníbal Quijano: Quijano, Aníbal. «¿Dónde comienza la resistencia?». La República, Lima, 22 de junio de 1995.
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La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance?
estaban en cierta medida atrapados por el pasado3. La generación precedente, testigo de la debacle de Izquierda Unida y maniatada por la guerra y las políticas de pacificación, se había desvanecido como tal en la larga noche de los noventa: desapariciones, conversiones, vida privada, anti-política y eventualmente, un sólido desempeño profesional y espíritu crítico, civitas4, pero caracterizado por el escepticismo, hasta el cinismo, frente a la vida política. El nuevo siglo nos haría a todos testigos de los intentos, en cierta medida exitosos, de los cuadros de la “nueva izquierda” y los “cristianos de izquierda”, por “instalarse en la escena social con una agenda reformista”. La expresión, tan sucinta como amable, está tomada de un artículo reciente de Werner Jungbluth5. Mucho más duros son los términos usados por Aníbal Quijano, quien jalando agua para su molino –la colonialidad del poder–, se refiere a la “cooptación de la inteligencia crítica procedente de las viejas capas burguesas y sus capas medias asociadas, y que durante la crisis de los 60 del siglo anterior, gravitaron hacia la lucha de los trabajadores, se hicieron de izquierda y al final de 3 Por poner ejemplos representativos, mencionemos a grupos como Integración Estudiantil, que basa su capacidad de movilización y voluntad de poder en una mística marxista-leninista que fue (es) su fuerte y su techo; Juventud Popular, propuesta juvenilista de la órbita de Patria Roja PR), que tenía su esqueleto en el closet (el control de PR sobre la inmóvil Federación de Estudiantes del Perú-FEP); o el Colectivo Amauta, con un discurso de reafirmación socialista que cuestionaba la estructura ortodoxa de los partidos, pero que no terminó de definir su continuidad y ruptura respecto a su nostalgia guevarista. 4 “Es una historia de mierda, que se resuelve en irrelevancia “generacional” pero que al menos dejó en los sobrevivientes una práctica más o menos individualista, pero terca, de ciudadanía”. Así lo resume Eduardo Gonzáles (responsable de la juventud del Partido Unificado Mariateguista-PUM-libios antes de su ruptura) en una conversación virtual a propósito de las “generaciones”, suscitada bajo un artículo breve de Carlos León: León, Carlos. «La generación del 68 revisited». NoticiasSER.pe, Lima, 22 de junio de 2011, en donde ensaya una muy tímida reivindicación de la “nueva Izquierda” a partir de la trayectoria de personajes públicos, cuyos denominadores comunes son su origen de clase media limeña y su radicalización en las aulas de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en la segunda mitad de los 60. 5 Jungbluth, Werner. «El futuro (actual) de nuestra izquierda política». En: desco, ed. Perú Hoy. Desarrollo, democracia y otras fantasías. Lima: desco, 2010.
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los 70 emergieron como la capa dirigente de la Izquierda Unida, por un momento la más amplia coalición electoral liderada por las capas medias” 6. El inicio del siglo también nos hizo testigos de muy diversas iniciativas por extender un paraguas a los grupos izquierdistas, un “instrumento político” que respondiera al nuevo momento, empezando por definir el diálogo entre los viejos y persistentes PC, y con los movimientos regionales, que habían sido más efectivos como articuladores de la oposición en el último tramo del fujimorismo. Es el momento de la Coordinadora Nacional de Izquierda, de la “disyuntiva” entre el Movimiento Nueva Izquierda –MNI– (PC-Patria Roja) y el Frente Popular (PC-Unidad); del primer UPP; del paso de lo que fuera el Partido Unificado Mariateguista (PUM) al deslavado Partido Democrático Descentralista (PDD); y sus acercamientos –demasiado centristas para el ánimo imperante– al Partido por la Democracia Social-Compromiso Perú (el proto-Fuerza Social). En el medio, los roces tácticos entre los PC, la ventilación mediática de la interna del gremio magisterial y, de manera marginal, la ebullición de los pequeños núcleos con retórica de renovación y ánimo basista, que pugnaban por trascender su formato noventero (los “colectivos”) y pasar a un instrumento que permitiera articularse a “movimientos” y a demandas de tipo medioambiental, étnico y de politización de asuntos clásicamente entendidos como “privados” (como la orientación sexual)7.
6 Quijano, Aníbal. «El fujimorismo del gobierno de Alejandro Toledo». Observatorio Social de América Latina, N° 7. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2002, pp. 71-82. 7 En el caso del Movimiento Raíz, se proponía una crítica a las estructuras partidarias tradicionales, entre otras cosas, por su incapacidad por expresar y potenciar la diversidad que definía las luchas sociales emergentes, básicamente las ligadas a la defensa de recursos presionados por la transnacionalización del capital y a la reformulación de las identidades (locales, sexuales, étnicas). Esa búsqueda, infructuosa per se, fue definida como la necesidad de “un contrato moderno para una realidad posmoderna”.
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Si bien es un período más o menos optimista, en tanto dentro de la precariedad prevalecía la sensación de cierto pluralismo (y por tanto, de un margen para la competición y la disputa), el asunto del “balance político” aparece crecientemente como condición necesaria para la proximidad que se entiende necesaria en un contexto adverso, definido por la rapidez y contundencia con que el discurso de la “transición democrática” es hegemonizado por la derecha, más hábil para definir sus contenidos, al presentar como suficiente un paquete de reformas democráticas (recuperación de las instituciones, saneamiento de los organismos electorales, diseño de la descentralización), expulsando en la práctica resoluciones frente a demandas que suponían desmontajes más estructurales que, como es el caso de la legislación laboral, significaban menor consenso entre el arco de fuerzas políticas y poderes económicos que se reacomodaron con Valentín Paniagua y (se recontra acomodaron con) Alejandro Toledo, dibujando tempranamente el techo que tendrían en la agenda pública los debates a los que se había integrado la izquierda en la lucha por la recuperación de la democracia, en especial, el referido a la necesidad de dar de baja a la Constitución de 1993, para abrir paso a una asamblea constituyente que formulara el “nuevo pacto social”. Los términos del balance que ensombrecerán al diálogo en ese momento estarán básicamente centrados en el problema de los “liderazgos” –asunto fuertemente emparentado con el fracaso de la Izquierda Unida– y que naturalmente no encontrará en ese momento ninguna redefinición orgánica. En un lugar no por menos visible poco importante, el otro elemento en cuestión se refería al deslinde con la reivindicación retórica de la vía armada, que persistía en muchas organizaciones de horizonte marxista-leninista que “colocaron” su propia memoria de la guerra interna en sus espacios de trabajo y de cara a su periferia, en cierta medida a propósito de la apertura del proceso de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR).
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Al presentarse la CVR como una instancia sin resistencias públicas al interior del campo orgánico izquierdista, a diferencia de quienes se identificaban en el horizonte de las fuerzas alzadas en armas8, no se planteó la generación de memoria –una narración interesada de lo acontecido– como un campo de disputa, y por ende, como una tarea política para las izquierdas de cara a su periferia9. Mi impresión personal es que, frente al embate de la derecha, las fuerzas armadas, la Iglesia católica y el conservadurismo en general, se dio por descontada la legitimidad de la narración que proponía la CVR. El espanto ante las masacres y el pasmo moral frente a la constatación de que la guerra había afectado a los más indefensos, abrió campo para una sensibilidad en torno a la exclusión de las poblaciones andinas del proyecto nacional y a problemas como el “racismo en la sociedad peruana”, dando sustento además al latente discurso condenatorio de las fuerzas armadas. Pero todo ello, al no estar acompañado ni de discurso ni de trabajo político desde la izquierda, no tuvo un efecto práctico en las relaciones 8 Organizaciones de línea “acuerdista” asociadas al Partido Comunista-Sendero Luminoso (PCP-SL) también impulsaron una agenda reivindicativa en este sentido (la “verdad histórica” que habría sido ocultada por la pacificación). Pero estando al margen de los intentos de aproximación entre las izquierdas, centraron sus esfuerzos en el trabajo político en centros pre-universitarios y universidades públicas, logrando cierta efectividad en la generación de un sentido común condescendiente con el senderismo entendido como un proyecto que albergaría legítimos “deseos de cambio” y “justicia social”, proponiendo así la construcción de una memoria subalterna “arrasada” por la pacificación fujimorista y su narrativa de los “25 mil muertos” atribuidos a Sendero Luminoso y al Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA). 9 Aún muchos años después, los núcleos izquierdistas que se reconocen fuera de la órbita de los partidos, persistían en el reclamo: “… dialogar también, directamente, con las versiones silenciadas del conflicto (…) Hay que identificar las permanencias de las estructuras sociales y subjetivas de aquel periodo, cuyos ecos resuenan hoy en día, condicionando muchas veces nuestro propio activismo político. En suma, nos planteamos la necesidad urgente de hacer un balance integral desde una perspectiva socialista del conflicto armado”. Ver: Colectivo Sur-Arequipa. «Criterios sobre la Unidad de la izquierda autónoma». colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto de 2008. A mediados de 2009, el Colectivo Sur-Arequipa, hermano del ya extinto Movimiento Raíz, pasó a las filas de Tierra y Libertad.
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en los espacios inmediatos –barrios, universidades– donde la confrontación no era con la derecha, sino con quienes querían proponerse como “compañeros de ruta”. El que el trabajo político de la izquierda frente al proceso de memoria haya estado orientado a legitimar ante el conservadurismo y la opinión pública la validez de los hallazgos y conclusiones de la CVR, descuidando el posicionamiento de las diversas corrientes actuantes y afectadas por la guerra, dice mucho del sentido de ubicación política de las organizaciones de izquierda en contextos y auditorios concretos, especialmente los auditorios más jóvenes, que no sufrieron la guerra como un hecho político o una pugna militante, sino a lo sumo como un drama familiar, un problema de seguridad o un recorte a sus libertades ciudadanas (sentimientos en los que también se cebó el exitismo fujimorista).
3 Los resultados de los comicios nacionales de 2006 y el proceso que conduce a ellos, representarán la cancelación de las posibilidades de la izquierda organizada. Las cifras son contundentes. Las tres fuerzas políticas de izquierda (el MNI, el Partido Socialista y Concertación Descentralista, luego Fuerza Social) que postulan con inscripción y estructura propia, no alcanzarían a sumar ni el 1.5% ¿Qué había ocurrido? En un tardío movimiento de cintura, el Partido Democrático Descentralista (PDD) optó por la reinvención –casi reencauche– y pasó a llamarse Partido Socialista, apropiándose del símbolo del puño y la rosa. La renovación implicaba una mejor ubicación de cuadros intermedios con trabajo territorial en las “Limas”, una apertura más decidida al trabajo de memoria política y la diversidad sexual, y la capitalización de la presencia de sus socios en espacios de resonancia entre la gente más joven instruida en el rollo participacionista (p.e Villa El Salvador, Anta), que buscaban en la tradición
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cierta densidad sobre el desarrollo de las tesis sobre el poder local, en un momento en que los conflictos sociales ligados a la política extractiva se instalaban definitivamente en la agenda pública . La reinvención ofrecía, en apariencia, suficiente espacio para democratizar internamente el partido (léase jubilar a Javier Diez Canseco y neutralizar a Torres Lozada a.k.a “Toche”). Se generó entonces un centro de atracción para grupos dispersos y jóvenes estudiantes que se habían radicalizado lejos del registro economicista y m-l de las universidades públicas, y/o del “compromiso social” que rebosa en la movida cultural y en “la PUCP”. Muchos tantearon –aunque con talón mezquino– un posible factor de reordenamiento en Plaza Bolognesi y sucursales, pero la operación no prosperaría. Confirmando todas las reservas, los procesos internos se precipitarían hacia la definición electoral, postergando la construcción de partido y llevando al cuadro más visible, Javier Diez Canseco, a reventar su capital político como congresista crítico, para apenas seis meses después ser ninguneado en las urnas. Por el lado de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), el PC-Unidad cobraba la factura de sus vaivenes frente al gobierno de Alejandro Toledo (defensa de la institucionalidad democrática el 2001, soporte social indiferenciado al Alan García opositor el 200410). En el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP), el cuestionamiento largamente incubado a la hegemonía de Patria Roja (PR), brotó en esos adversos años allí donde más oneroso se hacía el enfrentamiento: al control vertical corporativo le saltaron –con ayudín desde el Ministerio de Educación– los SUTE-democráticos (“un maestro, un voto”) y la raíz maoísta produjo en Huancayo a su hijo negado: el maestro Robert Huaynalaya. La ruptura “por izquierda” del SUTEP empató con la ola represiva y de desprestigio del discurso sindical en que se embarcó el toledismo y contribuyó a la imagen 10
Un Alan García “de la patada” delante de la CGTP en el paro de julio de 2004.
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de la izquierda como anticuada, “ultrona” y proclive al conflicto estéril. Así, podría decirse que más allá de los factores “clásicos” (deslealtad, sectarismo, cuoteo, caudillismo, pragmatismo, etc.) que se citan, que suelen ser bastante autoreferenciales, contra la política de “frentes” que se habían planteado impulsar los PC, conspiró en cierta medida su propia práctica en la conducción de sus bastiones gremiales, restándole significativamente su atractivo público y el “carisma” necesario para que las periferias se cohesionen. El nacionalismo disruptivo de Ollanta Humala11, para fines de 2005, ya había generado su propio polo. Las reivindicaciones y las “banderas” del cambio social, así como el rechazo al modelo económico, son recolocadas en el escenario electoral a través de un mensaje elemental pero potente: la necesidad de imponer límites a “los inversionistas” (una operación del lenguaje: los capitalistas, el patrón, et al), denunciar a los “vendepatria” y recuperar la dignidad nacional. O sea, la actitud crítica atribuible clásicamente a la izquierda, pero teniendo como mira el Estado12 y realizada por un militar que reivindicaba el nacionalismo velasquista que el stablishment detesta con neurosis. De perfil a la izquierda 11 Ollanta Humala Tasso, presidente del Partido Nacionalista Peruano (PNP) y actual presidente electo del Perú. 12 El reviraje de las izquierdas peruanas –fuera de los PC claro está– hacia el Estado, es explicable por varios factores, pero me interesa resaltar apenas uno de ellos: el papel que cumplen los procesos de los países de la región, acompañados de diversos tipos de movilización popular y ruptura de “pactos de dominación” conservadores o abiertamente excluyentes. El ascenso de Lula da Silva, la victoria de Evo Morales, el afianzamiento de Hugo Chávez y el discurso que proponen desde el poder frente a los movimientos que les respaldan, alientan en el Perú la vía del Estado, incluso dentro de los agrupamientos críticos a la participación electoral. Ya no en el discurso fetiche de la “toma del poder” sino en sus posibilidades reales para la redistribución y el reconocimiento de nuevos contingentes políticos, no son pocos los jóvenes que se vinculan in situ, con pretextos académicos o directamente políticos, con los procesos de Ecuador, Bolivia y Venezuela, mientras por otro lado la élite izquierdista setentera nacional se lamenta frente a sus pares vecinos, que acceden al poder vía coaliciones por izquierda.
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organizada y rodeado por nuestro folklore político, el “nacionalismo” se había catapultado mediante una prédica radical sostenida por una amplia red de marginados (los “reservistas”, licenciados del ejército) que caló hondo. Su retórica reunía –menos estructurado y programático– aquello que la izquierda “renovada” había perdido: carácter confrontacional13. El arrastre popular que esto le otorgó fue el hoyo negro en la galaxia izquierdista. El 2006 confirma la incapacidad de las izquierdas orgánicas de presentarse como uno o varios proyectos que “desafían la narrativa dominante del desarrollo económico”14. Resumiendo: los desarrollos de la nueva izquierda sentían que “el pueblo” les sacaba la vuelta con Humala (y que sus amigos se iban con Humala), mientras que la vieja izquierda suponía que el nacionalismo requería de ellos su carta de ciudadanía política. Al final, quienes mejor provecho sacarían del paso por “frentes” y “coordinadoras” de izquierda serían los ocasionales Unión por el Perú (UPP), al ofrecer con menos remilgos la inscripción electoral que terminaría de dar forma al nacionalismo-2006, el que tras la derrota frente a un derechizado Alan García configuraría el nuevo mapa electoral: el nervioso sur andino y la desdeñosa capital que perdonaba los desmanes ochenteros del expresidente. 13 Como señala Adrianzén “mientras algunos sectores de la izquierda son incapaces de construir una identidad atrapados en modelos consensualistas, otros sectores se encuentran afincados en perspectivas teóricas que no empatan con el momento actual de la democracia como horizonte político incuestionable”. Adrianzén, Carlos Alberto. Izquierda y postpolítica en el Perú. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2009. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2008/gobpro/adrianz.pdf 14 Este es uno de los ejes fundantes que Poole y Rénique atribuyen a la conexión histórica entre el movimiento popular y las izquierdas en el Perú. Poole, Deborah y Rénique, Gerardo. «Movimiento popular, transición democrática y la caída de Fujimori», Ciberayllu, Lima, 2001. http://www.andes.missouri.edu/andes/Especiales/DPGR_CaidaFujimori.html Un sugerente aunque debatible texto cuyo principal mérito es el de permanecer lejano del extenuante código politológico.
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El carácter aluvional del nacionalismo (la marea jala de todo) primero y la virulencia de la segunda vuelta después, hizo que un importante sector de izquierdistas se proyectara marchando alrededor del nacionalismo. Se buscó entre el desusado repertorio una más definida retórica nacional-popular, mientras que ante el caso “Madre Mía” y el verticalismo del Partido Nacionalista Peruano (PNP), derechos humanos y valores democráticos se convirtieron en elementos de diferenciación en la izquierda, tensionados en realidad por sectores vinculados al movimiento de derechos humanos y la centro-izquierda, más proclives al juicio moral que a la demarcación de una frontera política. Si bien la adhesión al humalismo de personajes señeros como Carlos Tapia o Edmundo Murrugarra era cuestionada, no era en estricto sorprendente. Donde sí se produjeron algunas fisuras fue en un sector de la generación posfujimorista. Allí, resultaba que la lucha contra la impunidad, la búsqueda de justicia, la construcción de memoria y otras consignas bajo las cuales se conocieron o conectaron un amplio espectro de jóvenes educados en la avenida Universitaria (Lima), que salieron a relucir entre las resistencias que despertaba Humala, no eran parte de ningún consenso, como hasta entonces había parecido. La elección municipal de 2006 me permitió ver de cerca esta fisura. Un grupo “álter”, no partidarizado pero identificable entre los “colectivos” de izquierda (reunión de “ex” del Movimiento Raíz) que se movía entre las universidades limeñas, postuló como el componente joven en la lista que el PNP presentó a las municipales capitalinas, circulando por vía electrónica, pocos días antes de la elección, el pronunciamiento “Transformar Lima para Transformar el Perú”. Más que su propuesta programática para la ciudad, el texto significaba el sinceramiento de su relación con el nacionalismo tras una ardua campaña en la que eran resistidos por el propio aparato partidario, acompañando
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a un candidato sin muchas posibilidades (Gonzalo García) y en la precaria condición de “invitados”. Aunque el grupo estaba más identificado con el trabajo universitario en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es en la órbita PUCP –y el bullente mundito de opinión ilustrada potenciado por la oleada de “blogs” y comunicados virtuales– donde aparece contra ellos el reclamo ético, sea por su exilio hacia un proyecto amorfo o por no suscribir las acusaciones a Humala como perpetrador contra los derechos humanos. El resultado del drama fue que la cifra repartidora llevó a Marisa Glave, otrora presidenta de la Federación de Estudiantes de la Pontificia Universidad Católica del Perú (FEPUC), como única regidora de oposición a la Municipalidad de Lima, representando el voto nacionalista, aunque acabaría su período ya como dirigente del Movimiento Político Tierra y Libertad.
4 Con variada suerte en el resto del país y bastante golpeado por el madrugador transfuguismo en sus filas congresales, el PNP decide dejar de lado lo regional y local como espacio electoral, y se embarca en la domesticación del partido. Humala se vuelve una figura opaca que no articulará oposición frente al gobierno de García ni retomará diálogo con las izquierdas, aunque en sus orillas estas se avecinden. El camino al 2011 es historia conocida, pero muy reciente, por lo que manteniéndome en el propósito de este texto, me concentraré únicamente en las tensiones que en el campo de las izquierdas cuentan como parte del “balance necesario”. Algunos hechos ligados a la creación de un nuevo referente político, alternativo a la que se entendía como “la hora de Humala”, me parecen ilustrativos respecto a la idea de continuidad y ruptura en las izquierdas. En primer lugar, un acelerado, casi
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nervioso proceso de escisiones, primero por trasvase del Partido Socialista (PS) al Movimiento Tierra y Libertad (TyL), luego al interior de este último. En segundo lugar la aproximación entre fuerzas de distinto pelaje que en Lima da lugar a la plataforma de campaña que llevará a la izquierda a la Municipalidad de Lima. Montado sobre esta última experiencia, y en tercer lugar, la reunión y debate de los sectores jóvenes de los partidos y movimientos de Lima en torno a la “unidad”. En todos los casos, cabe preguntarse por los límites y alcances reales de los discursos de renovación al interior de las estructuras partidarias. La reconocida activista feminista Susel Paredes y el alcalde de Anta, Wilbert Rozas, elegidos en 2008 para la dirección partidaria del PS bajo el mecanismo de “un militante, un voto”, en setiembre de 2009 renunciaron a sus funciones para incorporarse, junto con un grupo importante de socialistas, a Tierra y Libertad, el movimiento identificado con Marco Arana, sacerdote que se enfrentó al poder de las mineras en Cajamarca y que asomaba como la carta que, proveniente de luchas emblemáticas, reunía las condiciones para aglutinar tras de sí a la izquierda socialista. En un documento olvidable que no he llegado a saber si circuló también impreso, la dirección política del PS declaraba su partida conformando el Movimiento Al Socialismo (MAS), que salvo que me falte información, duró lo que tardó la combi que los llevó de la Plaza Bolognesi al otro extremo de la avenida Alfonso Ugarte. No entraré en el detalle de los otros dos casos15, pues lo que interesa ahí es apenas recuperar la discusión de la “unidad” 15 Para una visión desde los actores, puede revisarse la compilación de textos aparecidos en la Revista Virtual Margen Izquierda, que reúne las desiguales impresiones de un grupo de militantes y activistas que participaron en la campaña electoral en Lima asociados a Fuerza Social, TyL o el MNI, y otros que en el mismo período trabajaron en intervención en espacios públicos denunciando actos de corrupción del gobierno de García, asociados al Partido Nacionalista o en opinión y seguimiento independiente del proceso a través de medios virtuales. A todos se les pidió opinión del proceso y responder una pregunta cruel: ¿qué es la izquierda moderna?
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y proponerla como un hito, aunque no haya sido visible ni pueda competir en interés frente a preocupaciones como la suerte que correrá la gestión de Lima, el gobierno regional de PR en Cajamarca o cómo se definirá el gabinete del nuevo gobierno, más aún con la notoria inclusión en el proceso de transferencia de profesionales asociados a la izquierda y cuadros de la izquierda que entró a Gana Perú. Entre octubre y diciembre de 2010, el MNI, las juventudes del PS y de FS, su equivalente en TyL, y colectivos que habían actuado en la campaña municipal, se auto-convocaron a debates públicos para revisar y confrontar sus posturas en torno a una eventual unidad, que en realidad estaba planteada como una petición de principio. La premisa de “no ganamos porque fuimos divididos” adquiría otro sentido en el balance de la elección de 2006 y la proyección del escenario de 2011. ¿Ese nosotros incluía al nacionalismo? El sorpresivo triunfo en Lima de “la confluencia” de casi toda la izquierda partidaria limeña –pero que contaba con significativo apoyo de bases nacionalistas–, produjo una de suerte de doble efecto en la psicología política de los dirigentes, operadores y bases de la izquierda: en FS –el sector más centrista del progresismo– y sectores afines (TyL), se llevó a un sobredimensionamiento de su propia potencia política, fortaleciendo la convicción del camino propio, que fue sistemáticamente alentada por los medios y líderes de opinión que buscaron –exitosamente– aislar a FS del resto de la izquierda. Para las otras fuerzas (MNI, PS, PC-Unidad) –que ya habían resuelto hace mucho tiempo su prioridad táctica con el nacionalismo–, la aparición de una nueva y exitosa fuerza electoral generó profunda desconfianza en tanto esta podría ”dividir” el “campo popular” y, en consecuencia, disputarle el espectro izquierdista a Humala.
http://es.scribd.com/doc/42208770/MARGEN-iZQUIERDA-1
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Así, el problema de la “unidad” entre la militancia joven respondía a varias líneas. Los sectores recostados en el nacionalismo dirigían su retórica a un “ahora o nunca” con el que pretendieron aislar a FS y TyL, mientras un sector de FS planteaba su campo de alianzas en función de “aislar a Ollanta Humala” (a confesión de parte, relevo de prueba). No obstante las convenidas pulsiones que corrían por debajo, pudo darse un debate que si bien no era nuevo, al menos cambiaba de protagonistas, con otros sentidos respecto a proyectos, diferencias y coincidencias en la cancha progresista. Conscientes de su protagonismo en la movilización electoral, lo más evidente entre las “jotas”16, salvo el MNI, era su disenso y su aparente poca incidencia en las decisiones de sus propias organizaciones (principalmente arreglos tácticos relacionados a ir o no con el nacionalismo). El problema de la renovación de las dirigencias no se presentaba tanto como una disputa de poder, sino como la imposibilidad de traducir la propia opinión y vivencia de los hechos en una línea partidaria. Finalmente, y a diferencia del proceso unitario de la izquierda en los 80, era evidente que el acercamiento que estaba en juego era el de “partidos” poco consolidados, aparatos en crisis y –en todos los casos– sin una mínima base social. La conformación de una coalición que diera sustento a procesos de democratización y cambio nunca apareció como objetivo. Mientras que el nacionalismo ha carecido de pulso y capacidad para dirigir un proceso de tales características, por el lado de FS el tema parece nunca haber estado en agenda, expresándose en sus acuerdos electorales (de “choque y fuga”). Proponerse como “izquierda capaz de gobernar” parece el único capital político que valora FS. Aún hay mucho que reparar respecto a su interna tras los tropezones con sus aliados en la Municipalidad Metropolitana de Lima, que además conllevaron efectos 16
Juventudes de los PC, del PS y de T y L.
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en el crecimiento y continuidad de TyL, y en la inscripción electoral del MNI. Así tenemos pues que la imagen de partido nuevo y unitario que FS desplegó durante la campaña municipal quedó fuertemente deteriorada. A la postre, en la segunda vuelta electoral de 2011, con el fujimorismo al frente, la resolución fue unánime, pero estos núcleos jóvenes no se expresaron como aparato en la organización de la movilización anti-fujimorista y las actividades de contra-campaña. TyL vió partir en Lima a su sector joven más “basista”, el PS se movía en la lógica de campaña de Gana Perú, mientras que el MNI actuó en ese ámbito con la reserva que suponía no participar del precario pacto electoral.
5 Luzcan airosos sus cráneos los convidados Sucios escarabajos atados a su memoria Blanca Varela
Dado que, gracias a las redes sociales virtuales y a los esfuerzos de comunicación de los partidos y núcleos por dichas vías, hay una mayor conciencia y circulación de opinión sobre las tareas de la izquierda17 en su relación con el nuevo gobierno, la construcción orgánica y asuntos por el estilo, yo aprovecharé estas líneas finales para dejar anotado que una reflexión sobre el proceso político de la izquierda –de la izquierda actuante que he tratado de presentar líneas arriba– para este período que se abre, sí debe 17 Ya en otro artículo, más bien breve, he sugerido una “agenda maximalista” de izquierda para los socialistas, vinculada a la baja de la Constitución del 93, la contra a la agenda ultra-conservadora, el debate sobre el desarrollo extractivista y el problema de la reconcentración de la tierra. Ver: Cabrera, Teresa. «La izquierda que la izquierda necesita». Margen Izquierda, n.º 1. Lima: Margen Izquierda, 2010, pp.38-41. www. revistamargenizquierda.blogspot.com
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incluir, además de la pregunta por la recuperación de una visión antagónica de la política18, el problema de la generación de hitos en la memoria popular, o si se quiere, en los amplios auditorios con los que dialoga y a los que intenta ofrecer representación política. En términos de Poole y Rénique: “en su discurso utópico la izquierda contemplaba un lugar para el movimiento popular tanto en la continua lucha en la construcción de una sociedad mejor y más justa, como en el orden democrático que resultaría de esa lucha”. Una pregunta tan o más importante que las que –para acercarnos y distanciarnos de la tradición– nos hemos planteado en la última década, podría formularse así: ¿qué papel le asigna (le ofrece) la izquierda hoy a las diversas fuerzas actuantes en el mundo del trabajo, en la organización barrial, en la “nueva ruralidad”, en la producción intelectual y cultural? ¿qué orden les propone? Como la recuperación de lo antagónico, este asunto es vital para la identidad. Un asunto vinculado a este, y punto final de este viaje, es el problema de los íconos, las señas que galvanizan los proyectos de izquierda19 con la trayectoria de los auditorios, las comunidades, los sujetos, los pueblos, más allá del desempeño electoral al que últimamente –en la popularización del discurso del “análisis político”– parece reducida la existencia de las izquierdas. Por contrariar, voy a poner ejemplos precisamente de las campañas. Dos personajes recurrentemente aludidos por quienes sea para 18
Atendiendo, además, a los alcances de esta en un contexto de producción intensiva de conflictos relacionados a la presión de territorios por recursos. 19 En esta apuesta, casi pulsión, se inscriben proyectos de realización y crítica cultural como los propuestos por el colectivo Taller de Artesanía Salvaje (TAS). Dos de ellos son particularmente ilustrativos de esta apuesta: la conmemoración de María Elena Moyano en un stencil cargado de potencia militante (megáfono en mano, puño en alto) en oposición a la versión dulcificada, maternal que ofrece el discurso oficial y la intervención al monumento de Juan Velasco Alvarado en Villa El Salvador, en la que los vecinos performaban su relación con la memoria, subiendo a tomarse fotos con la estatua tamaño natural del General, banda presidencial incluida. Ver: www. artesaniasalvaje.blogspot.com
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el nacionalismo (en nacionales y municipales de 2006), sea para Fuerza Social (en 2010) organizaban y participaban de las reuniones, asambleas, encuentros, articulaciones, componendas, visitas a plazas y mercados: el General Velasco y el Doctor Barrantes20, dos ilustres difuntos bien del siglo pasado. Esos son los símbolos políticos que flotan en el ambiente y, como he dicho, galvanizan la memoria del paso de “la izquierda” por el poder. Y no como personajes ilustres, sino como “momentos” a propósito de los cuales se generaron procesos –inacabados, defectuosos, contrahechos– en los que amplias redes sociales se movilizaron y se sintieron ubicadas, sea en la transformación de las relaciones del viejo orden pre-reforma agraria, sea en el discurso reivindicativo que ordenaba las relaciones entre el gobierno de la ciudad y los entonces “pueblos jóvenes”. Eso no tiene nada que ver con la superficialidad con la que, me parece, se trató recientemente la figura de Barrantes (“el vaso de leche”) o con la demonización conservadora que reza que con Velasco todo fue para atrás. Las cosas no son tan fáciles. Hay un sentido común invisibilizado, “subte”, que no tiene expresión ni en la política de izquierdas ni en los banalizados mensajes comunicativos del emprendedurismo o, para ir al otro extremo, las arengas que lanzan las sociedades de empresarios, tipo “tu lugar en el crecimiento económico que nos traen las inversiones”. Pero estamos hablando de cosas de hace cuarenta y de hace veinticinco años. ¿Nos preguntamos en la izquierda por la permanencia y caducidad de estas “marcas”? ¿en todo ese tiempo no hemos ofrecido otras? ¿cuánto tiempo más podremos aludirlas, sacarles provecho? La recuperación de nuestra rica y compleja iconografía nacional y popular es para la mayoría de las izquierdas una tarea desconocida, pero no es meramente 20
Juan Velasco Alvarado, presidente del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas entre 1968-1975 y Alfonso Barrantes Lingán, alcalde socialista de Lima entre 1984 y 1987, respectivamente.
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estética, mucho menos accesoria. Es fundamental en la generación de relaciones políticas. Siguiendo al Colectivo-Sur: “se trata de emprender un proyecto de memoria socialista y popular con íconos, símbolos, fechas y consignas, que sirvan de insumos para desarrollar una mística renovada, como sustento último del activismo y la militancia socialista. Hay que emprender un proyecto identitario que junto con la dimensión histórica contenga también una “dimensión utópica”, que a partir –pero no solo– de la memoria, recree el “mito” mariateguista, aquel que reconoce y valida como determinante la dimensión no racional de la voluntad y la acción política”21.
21 Ver en: Colectivo Sur-Arequipa. «Criterios sobre la Unidad de la izquierda autónoma». colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto de 2008.
La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio Luis Chirinos
Pocos consensos en el Perú son tan amplios como la necesidad y urgencia de la regionalización. Y sin embargo, pocos disensos hay tan profundos como el existente en torno de la estrategia a seguir. De hecho, el debate sobre descentralización desde la década de 1960 ha estado jalonado por este tema: las propuestas de regionalización transversal de Javier Pulgar Vidal y de regionalización geopolítica de Edgardo Mercado Jarrín, alimentaron por muchos años el debate de la Constitución de 1979, del Plan Nacional de Regionalización (1985) y la frustrada descentralización de 19891. La descentralización y la regionalización volvieron a aparecer en la transición democrática y fueron –una vez más– objeto del consenso político de partidos, instituciones y organizaciones sociales, que luego se expresó en la reforma de la Constitución y la reforma descentralista, en la que la regionalización fue –una vez más– un componente clave. Al cabo de casi una década, si bien hay avances en la descentralización, en materia de regionalización 1
Véase: Amat, Carlos y Bustamante, Luis. Lecturas sobre Regionalización. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), 1981. Incluye textos de Javier Pulgar Vidal y Edgardo Mercado Jarrín, y una diversidad de posiciones. La versión más completa de la propuesta de Mercado Jarrín puede verse en: Chávez, Jorge y Loayza, Francisco. «Fundamentos geopolíticos de la regionalización». En: Jorge Chávez y Francisco Loayza, ed. Regionalización: proyecto, debate y posibilidad. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 1983.
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arrastramos un déficit insalvable: el proceso nunca se restableció del golpe que significó el fracaso del referéndum de 20052. En 2006, cuando Alan García asumió la presidencia recibió una situación crítica. Se esperaba por ello que el nuevo gobierno tuviera propuestas para la profundización del proceso. Cinco años después, el panorama sigue crítico: no solo no se ha avanzado en la integración regional, sino que el gobierno no ha generado una estrategia integral, coherente y viable de regionalización. En el marco de esta hipótesis, este artículo evalúa algunos aspectos de la política de regionalización del gobierno en los últimos cinco años. En la primera parte, se discuten algunos elementos del marco legal de regionalización y la diversidad de sus dimensiones. Luego se analizarán dos áreas específicas: la asociatividad regional y municipal, y la integración regional y el Plan Nacional de Regionalización. Finalmente haremos un balance de la gestión del gobierno 2006-2011 y presentaremos algunas perspectivas para el quinquenio que se abre. A 10 años de iniciada, el escenario de la descentralización se ha ampliado: ya no se limita a lo que hace o deja de hacer el gobierno nacional, sino que también abarca el accionar de los gobiernos subnacionales y los procesos que desencadenan. Gran parte de lo relevante del proceso ocurre hoy en las regiones a partir de las dinámicas que impulsan los gobiernos regionales, las municipalidades y la sociedad civil. Por ello, el análisis pondrá especial énfasis en esta dimensión.
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Para un análisis del proceso de integración de 2005 y el referéndum véase: Chirinos, Luis. «Descentralización, integración territorial y democracia en el Perú». Seminario: Veinte años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Bogotá: Red de iniciativas para la gobernabilidad de la democracia y el desarrollo territorial (RINDE), 2007.
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Descentralización, regionalización y desarrollo La descentralización como reforma del Estado consiste en la redistribución del poder político, las funciones y competencias del gobierno y los recursos fiscales, hacia los gobiernos subnacionales con dos objetivos: la democratización del Estado y de sus relaciones con la sociedad, y el desarrollo integral, equitativo y sostenible. En el Perú, la descentralización y el desarrollo están ligadas a la necesidad de reformar la organización político territorial, que no corresponde a criterios que garanticen condiciones adecuadas: más aún, ésta ha sido factor crucial en el atraso, la exclusión y el centralismo. Por ello, es un amplio consenso que una descentralización que no comprenda la regionalización no tiene viabilidad3. La reforma constitucional redefinió la división político territorial. El art. 189 dice que “el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. El ámbito del nivel regional son las regiones y los departamentos”. Más adelante, el art. 190 indica que “las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles”. También estableció el procedimiento de integración: aprobación mediante referéndum, incentivos para estimular el cambio, y la facultad de los gobiernos regionales de crear mecanismos de coordinación mientras dure el proceso. Esos principios fueron desarrollados por la Ley de Bases de la Descentralización (LdBD), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley 28274 de Incentivos a la integración de regiones. 3
Raúl Lizárraga hace una formulación moderna de los problemas que sustentan la regionalización en: Lizárraga, Raúl. «Nuevo modelo de Estado y conformación de regiones: entre la esperanza y el desengaño». En: Francisco Guerra García, ed. El proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima, Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP), 2005. Véase especialmente pp. 105-107.
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La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio
La Constitución y el marco legal –hasta antes de la ley de incentivos– definieron la organización político territorial incluyendo a regiones y departamentos, asumiendo que no son antagónicos y que pueden coexistir4. Progresivamente, sin embargo, la legislación convirtió la integración regional en el prioritario (y casi único) objetivo de la regionalización. La LdBD puso plazo al referéndum, anunció la conformación de regiones y la integración pasó a ser obligatoria. De hecho, la importancia otorgada a la integración regional hizo perder de vista las otras dimensiones de la regionalización. El proceso se inició con la instalación de los gobiernos regionales en los departamentos. Ello ha sido graficado por algunos analistas diciendo que se puso la carreta delante de los bueyes. Una vez instalados los gobiernos regionales se desató una incontenible (y legítima) demanda de funciones y recursos económicos, que una vez transferidas, consolidó a los gobiernos regionales y generó resistencias a la integración. Esta decisión (estipulada en la Constitución) se explica por la necesidad del gobierno de legitimar la transición democrática y la descentralización con un hecho político clave: la instalación de los gobiernos regionales. ¿Era posible una situación distinta? Teóricamente sí, pero políticamente fue difícil por las condiciones de la transición. La ausencia de un plan de regionalización que orientara el proceso y sustentara su legitimidad en el debate amplio y el consenso, fue un serio problema. Si bien la LdBD dispuso que se hiciera un plan de regionalización, no lo puso como condición para iniciar el proceso. En 2003, el Consejo Nacional de la Descentralización (CND) publicó un “Plan Nacional de Organización Territorial 2004-2013”5, pero no promovió 4
El art. 24.1. de la LdBD dice que es función del Consejo Nacional de Descentralización: “promover la integración regional y su fortalecimiento.” 5 Véase el documento en: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013. Lima, GPC, 2003. Ambos planes fueron elaborado por el CND sin participación de las autoridades
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el debate y el tema desapareció de la escena. La ausencia del plan de regionalización hizo que el referéndum de octubre de 2005 se llevara a cabo en base a propuestas que carecieron de orientaciones programáticas, que debieron ser desarrollados por el plan. La regionalización, siendo condición crucial para los objetivos de la descentralización, es un tema complejo que abarca varias dimensiones interconectadas entre sí. En el Perú, el tema de la regionalización comprende: a) integración de departamentos para convertirse en regiones; b) integración de municipalidades provinciales y distritales; c) asociatividad intergubernamental de gobiernos regionales y de municipalidades, como estrategia para generar políticas de desarrollo y promover la integración territorial; d) saneamiento de la demarcación de departamentos, provincias y distritos; e) regímenes legales diferenciados para las municipalidades en función de sus particularidades y heterogeneidad; y f) promoción de políticas de ordenamiento territorial y zonificación ecológica económica. Este artículo solo aborda las tres primeras dimensiones, en la expectativa de hacer un balance del gobierno aprista.
Las promesas del gobierno aprista El gobierno presidido por Alan García planteó sus propuestas sobre descentralización y regionalización en el plan de gobierno, en el discurso de toma de posesión y en el “shock descentralista”, asumiendo en ellos varios compromisos: a) “gobernar con los presidentes regionales”6; b) relanzamiento y democratización de las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR); c) impulso a la integración regional y creación de una región piloto; y d) formular un Plan Nacional de Regionalización (PNR). subnacionales ni la sociedad civil. El plan fue retirado del portal web del CND por razones que no fueron explicadas y nunca más se supo de su destino. 6 Véase el discurso de toma de posesión del 28 de julio de 2006.
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“Gobernar con los presidentes regionales” “Gobernar con los presidentes regionales” en el marco de la regionalización tiene relación con una apuesta por construir una imagen compartida de la descentralización y una efectiva coordinación intergubernamental que la sustente. En esta lógica, era una vía privilegiada para construir el consenso sobre la regionalización. El presidente García se reunió hasta tres veces con los presidentes regionales, pero los resultados fueron infructuosos pues no se llegó a acuerdos viables. Después no hubo más reuniones y la relación con los gobiernos regionales tendió a ser bilateral. La propuesta no fue más que un mecanismo dilatorio para postergar las demandas de los gobiernos regionales. La Ley del Poder Ejecutivo (LOPE) de diciembre 2007 fue un paso clave pues creó el Concejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) como instancia de articulación de la normatividad y la acción de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, el CCI se reglamentó en 2009 y su formación terminó hace solo unas semanas. Es decir, que no funcionará en este gobierno, sino en el próximo. En ausencia de espacios de coordinación y frente a las constantes críticas del Ejecutivo, los gobiernos regionales crearon la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) como instancia de representación. Si bien la ANGR está aún en proceso de construcción, ha presentado algunas propuestas cruciales para avanzar en la descentralización7. Es previsible que en los años siguientes, el rol de la ANGR será cada vez más importante
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La propuesta más importante de la ANGR ha sido la Descentralización Fiscal en 2007. La iniciativa no ha tenido ninguna acogida ni en el Congreso ni en el Ejecutivo. La razón más probable es el escaso interés de ambos por revisar la legislación vigente. Véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación actual y propuesta de coparticipación tributaria. Lima, ANGR, 2009. La consultoría fue apoyada por USAID y la publicación contó con apoyo del Grupo Propuesta Ciudadana.
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y su capacidad de incidencia se incrementará a medida que se consolide el CCI. Visto en perspectiva, incumplir el compromiso presidencial de “gobernar con los presidentes regionales” significó la imposibilidad de construir un consenso político clave en torno de la descentralización y la regionalización.
Relanzamiento y democratización de las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR) El objetivo del relanzar y democratizar las JCIR fue potenciarlas como espacios de articulación y acción conjunta, y para impulsar la integración regional. Tras el fracaso del referéndum de 2005, las JCIR prácticamente desaparecieron: de las 11 JCIR reconocidas entre 2003 y 2005, solo subsistieron dos (INTERNOR y Macrosur). Ello en parte se explica por su escaso protagonismo en el referéndum: solo tres presentaron expedientes técnicos para el proceso8. La democratización de las JCIR consistió en la incorporación de las municipalidades provinciales a fin de ganar representatividad. La cuestión, sin embargo, es mucho más compleja que simplemente ampliar su membrecía: la clave es abrir espacios de coordinación entre gobiernos regionales y municipalidades provinciales, un tema ausente en la descentralización9. La Ley 28997 incorporó a las municipalidades provinciales en las JCIR pero no estableció mecanismos ni estímulos para asegurar su cumplimiento.
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Las tres JCIR fueron: a) Nor Centro Oriente (Áncash, Huánuco, Junín, Lima y Pasco); b) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y c) Apurímac-Cusco. También es preciso mencionar que solo cinco JCIR registradas tenían como objetivo explícito la conformación de región. 9 Hay normas como las del Plan de Desarrollo Concertado y de Presupuesto Participativo que plantean el tema de la coordinación regional-municipal, pero no tienen ningún cumplimiento ni vigencia real.
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Por ello su efecto ha sido nulo: salvo INTERNOR, ninguna JCIR las ha incorporado10. Esta tarea fue asumida por la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD-PCM), entidad cuyo principal encargo fue la transferencia de funciones y que carecía de poder político para ser interlocutor de los gobiernos regionales en esta materia. A pesar de ello, la SD-PCM ha apoyado dos JCIR: el Consejo Interregional Centro Sur –CENSUR– (Ayacucho, Huancavelica, Ica, Huánuco, Junín, Pasco, Apurímac y Lima) y el Consejo Interregional Amazónico –CIAM– (Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali), y ha dado capacitación y asistencia técnica a las JCIR, aunque de manera no sistemática. Empero subsiste el problema de fondo que es la debilidad de su orientación programática: más allá de las buenas intenciones, la ausencia del Plan Nacional de Regionalización (PNR) ha tenido un efecto negativo y ha reducido el impacto de la SD-PCM. La Ley 29379 (de junio de 2009) buscó crear condiciones para el fortalecimiento de las JCIR al incorporarlas al Sistema Nacional de Control, disponiendo además que el presupuesto incluya las contrapartidas para financiar sus proyectos aprobados por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), para convertirlos en sujetos de gasto público. Sin embargo, subsisten problemas que dificultan la legalidad de uso de recursos para la ejecución de proyectos. Evidencia del escaso interés del gobierno por fortalecer las JCIR (y las mancomunidades municipales), es que la Ley 29230 que busca impulsar la inversión pública regional con participación del sector privado, no las incluyó inicialmente. La Ley de Presupuesto 2010 corrigió esta situación al autorizar la ejecución de proyectos
10 En INTERNOR, las municipalidades provinciales forman un Consejo de Concertación.
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de las mancomunidades municipales y las JCIR, e indica que el reglamento de la ley regulará esta disposición11. Más significativas han sido las iniciativas de coordinación promovidas por los gobiernos regionales. INTERNOR y CIAM han consolidado una sola agencia interregional de fomento de la inversión privada. INTERNOR se ha asociado al gobierno nacional y está financiando un tramo de IIRSA Norte, mientras que CIAM ha creado un Fondo de Desarrollo de la Amazonía. Las JCIR han consolidado su Secretaría Técnica y sus grupos de trabajo, y se han articulado a instituciones de sociedad civil para la elaboración de estudios y la generación de información estratégica12. También hay experiencias de asociación en temas específicos: los gobiernos regionales de Lambayeque y Cajamarca tienen un convenio para implementar políticas comunes en los bosques húmedos que comparten. Quizás el aspecto más importante de estas experiencias es que han entendido que el proceso de integración es un camino complejo y de largo plazo. Por ello, manteniendo la integración regional como objetivo, su prioridad ha sido construir las bases para afrontar ese proceso13. En 2007, los gobiernos regionales de Amazonas, San Martín y La Libertad constituyeron una Mancomunidad Regional, y han solicitado su registro en la SD-PCM. Si bien la propuesta no es radicalmente diferente a la JCIR, implica la búsqueda de formas 11
Ley 29626. Vigésima disposición complementaria final. Un caso ilustrativo es CIAM que ha constituido su Secretaría Técnica integrando al Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP), que ha aportado en la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial de la Amazonía que está actualmente en debate público. El IIAP también ha elaborado un mapa de cadenas productivas de la Amazonía. En el caso de CENSUR se ha formulado un mapa de oportunidades de inversión. Para una información sistemática de lo avanzado por los gobiernos regionales véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima, ANGR, 2011. 13 Las páginas web de INTERNOR, CENSUR y CIAM tienen profusa información sobre sus objetivos, actividades y productos, así como estudios e informes relevantes para la coordinación interregional y la acción conjunta. 12
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innovadoras de asociación que no generen resistencia, así como de estructuras institucionales flexibles y dúctiles. Con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las mesas técnicas han elaborado una propuesta de integración y de acción conjunta en diversas áreas de gestión orientadas al desarrollo interregional. Sin embargo, como sostiene la ANGR, “la iniciativa no encuentra un marco normativo que la haga viable”14. La propuesta parece haberse legitimado y algunas regiones avanzan en ese camino. Por ejemplo, los gobiernos regionales de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han acordado constituir una mancomunidad con la finalidad de elaborar proyectos y acciones conjuntas15. También el gobierno regional de Arequipa aprobó las agendas de trabajo para crear un espacio de coordinación para la mancomunidad regional Ayacucho-Arequipa16. Los gobiernos regionales promotores de la iniciativa han elaborado un proyecto de ley para reconocer y legalizar esta forma asociativa. El balance de la política gubernamental en este tema indica que, a pesar de lo comprometido, el resultado evidencia que no identificó el camino adecuado para avanzar en el fortalecimiento de las JCIR. Ello contrasta con la dinámica que han impreso los gobiernos regionales a este proceso, a todas luces, más realista y positiva.
Mancomunidades municipales Si bien el plan de gobierno del Partido Aprista Peruano incluyó la mancomunidad municipal y el proyecto de ley fue presentado por el Congresista Eguren (de Unidad Nacional), su antecedente es la multiplicidad de asociaciones de municipalidades 14 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima, ANGR, 2011. 15 Janampa, Tycho. «Presidentes de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac crean Mancomunidad y exigen mayor presupuesto». Noticias SER, Lima, 15 de junio de 2011. www.ser.gob.pe 16 Ordenanza Regional 039-2011-GRA/CR Arequipa, 02 de junio de 2011.
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que surgieron desde 1980. La experiencia impulsada por las municipalidades rurales respondió a la necesidad de enfrentar sus limitaciones a través de la asociación para la defensa de sus intereses y la planificación del desarrollo17. Sobre esta base, la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) buscó colocar a las mancomunidades municipales en la agenda pública. La Ley 29029 (de mayo de 2007) definió la mancomunidad municipal como “el acuerdo voluntario de dos o más municipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios”. Para ello se requirió el acuerdo de constitución de los concejos municipales en base a un informe técnico de viabilidad y una organización en base a las normas del derecho civil; con ello adquirían personería jurídica propia. La ley previó un conjunto de incentivos que si bien no eran muy significativos, las colocaban en la agenda pública y abrían las posibilidades de incentivos adicionales18. Su efectividad, empero, dependía de contar con mecanismos legales que permitiera a las municipalidades aportar recursos a los proyectos. Por ello se dio al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) un plazo de 60 días para dictar las 17 Hubo casos muy interesantes de asociación de municipalidades de dos departamentos, como la Asociación de Municipalidades de la Cuenca de Santo Tomás (AMSAT) que asoció municipalidades provinciales y distritales de Cusco y Apurímac. Cabe mencionar que la experiencia de asociación municipal ha sido muy diversa y lamentablemente no hay una sistematización de dicha experiencia. 18 Los principales incentivos eran: a) prioridad en evaluación de proyectos por el SNIP; b) prioridad en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades; c) posibilidad de comprometer recursos para proyectos conjuntos; d) consideración de proyectos de las mancomunidades en los presupuestos participativos de los niveles de gobierno inmediatos superiores; e) prioridad y tasa preferencial en adquisición de equipos y maquinarias del Equipamiento Básico Municipal (PREBAM); f) asistencia técnica de las universidades y posibilidad que se financien con recursos de la regalía minera y el canon; g) prioridad en proyectos de cooperación internacional a través de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). Como se ve, por diversas razones los incentivos no son significativos, salvo quizá, la prioridad y tasa preferencial en adquisiciones al PREBAM.
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normas “que permitan a las municipalidades comprometer sus recursos para la ejecución de los proyectos u obras acordados por las mancomunidades que conforman”. Además, la ley misma debía reglamentarse debido a la generalidad de sus normas. El proceso de elaboración del reglamento fue largo, complejo y conflictivo. Hubo diversas iniciativas –entre ellas la de REMURPE– pero no hubo resultados. En el camino se propuso un cambio legal que introdujo modificaciones sustanciales. El objetivo de la Ley 29341 (de abril de 2009) fue incorporar las mancomunidades a la esfera estatal. En primer lugar, la SD-PCM asumió la verificación de los requisitos y el registro que les otorga personería jurídica de derecho público, por lo que se convierten en entidades públicas sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto y demás sistemas administrativos del Estado. En segundo lugar, dispuso que la SD-PCM determinará su “estructura básica”. En tercer lugar, condicionó los incentivos al registro e incluyó otro incentivo: la prioridad en la ponderación para el acceso a recursos del Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL). Finalmente, estableció el mecanismo de las transferencias financieras para viabilizar el aporte de las municipalidades y, en su caso, de los gobiernos regionales o municipalidades provinciales. El reglamento de la ley19 reguló los aspectos operativos del registro y funcionamiento, y estableció reglas de diverso tipo, incluyendo una tipología que distingue mancomunidades provinciales y distritales, que es irrelevante pues no tiene efectos legales. Un aspecto positivo es que les reconoció capacidad legal para recibir la transferencia de funciones exclusivas, compartidas y delegables de las municipalidades distritales y provinciales, gobiernos regionales, e incluso del gobierno nacional. Ello es importante pues les atribuye la posibilidad de ejercer funciones 19
Decreto Supremo 046-2010-PCM promulgado en abril de 2010.
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de un cuasi-gobierno que propicia una dinámica de coordinación intergubernamental. Su aspecto más negativo es el detallismo excesivo en la estructura orgánica que prácticamente las deja sin nada adicional que añadir en el estatuto20. Finalmente, establece un régimen económico complejo que de alguna manera busca facilitar su funcionamiento. El art. 21 dice que la mancomunidad “es una entidad pública de tratamiento especial, con autonomía presupuestal (…); y está sujeta a los sistemas de administración financiera del sector Público, acorde a sus especiales necesidades de funcionamiento que serán considerados en las disposiciones que emitirá el MEF”. No es una gran variación del régimen general pero abre la puerta a un régimen excepcional. Si bien quizás las mancomunidades tendrán dificultades al inicio, será importante el rol de la SD-PCM en construir capacidades de gestión, lo que además, redundará en beneficio de las municipalidades. El régimen legal de las mancomunidades se ha orientado a introducirlas dentro del ámbito público, limitando sus posibilidades de ser entidades flexibles y dinámicas, y sometiéndolas al control del Ejecutivo. Sin embargo, hay normas que abren perspectivas interesantes: la cuarta disposición del reglamento anuncia que “las entidades rectoras de los sistemas administrativos del Estado propondrán y/o aprobarán (…) las disposiciones que fuesen necesarias para considerar las especiales necesidades de funcionamiento de la mancomunidad municipal”. Un año después no se conoce ningún caso de este tipo, pero la posibilidad por lo menos está abierta, y plantea el reto de la iniciativa a las propias mancomunidades. El otro problema está en relación a la pobreza 20
El reglamento regula: el órgano directivo, los miembros, el consejo permanente, el presidente, el régimen de sesiones, convocatoria, oportunidad, quórum, gerente general y sus funciones, y la posibilidad de establecer otros órganos cuyos fines están predeterminados. Cabe mencionar que la SD-PCM en el afán de facilitar los procesos, elaboró los formatos respectivos y los aprobó, con lo que la mancomunidad no tiene sino que llenarlos. Las municipalidades socias no tienen por qué inventar o innovar nada. Todo está predeterminado.
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de los incentivos21 que suelen ser “prioridad” para conseguir algún beneficio, pero que nunca es asegurado como derecho o que nunca se reglamenta. En el Perú, aún estamos en una condición precaria en relación al uso de incentivos como instrumentos de cambios en los sistemas de gestión pública. Esta situación revela la incapacidad del Estado para entender la naturaleza particular de procesos estatales innovadores que se están generando en los gobiernos subnacionales, así como para crear fórmulas imaginativas que los incorporen a la legalidad, a partir de su propia naturaleza. Actualmente hay 68 mancomunidades municipales registra22 das , 75% de las cuales son distritales; estas también predominan en las mancomunidades mixtas. El otro rasgo es que se trata de municipalidades rurales en situación de pobreza: 66.6% de mancomunidades distritales son de Apurímac, Ayacucho, Puno, Piura, Cusco y Huancavelica. Cuadro Nº 1 Mancomunidades municipales por tipo y año de constitución Año
Distrital
Provincial
Mixta
Total
2008
23
-
3
26
2009
7
-
2
9
2010
3
-
1
4
2011
18
3
8
29
TOTAL
51
3
14
68
Fuente: SD-PCM y diario oficial El Peruano.
21 Como se menciona, los más significativos son: el acceso prioritario y con tasas preferenciales a la adquisición de equipos y maquinarias a través del PREBAM; y la prioridad en jerarquía y ponderación para el acceso a los recursos de FONIPREL. 22 La información oficial del registro de mancomunidades municipales en la web de la SD-PCM solo registra 39, y su última actualización es de enero de 2011. Para construir el registro he contado con la generosa colaboración del proyecto USAID Pro-Descentralización y se ha hecho una revisión de las normas legales en el diario oficial El Peruano.
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La evaluación del proceso indica que es el terreno donde más se ha avanzado, pero donde el factor dinámico han sido las municipalidades y no el gobierno. La situación se ha caracterizado por una tensión entre la propensión de las municipalidades distritales de las zonas rurales a asociarse para mejorar sus condiciones de acción y el intento del gobierno por generar un marco legal rígido que les ocasiona costos de acceso onerosos. Una tarea del próximo gobierno será reducir esa brecha y garantizar condiciones adecuadas para el logro de sus objetivos, e identificar su aporte a la regionalización.
Impulso a la integración regional y el Plan Nacional de Regionalización (PNR) El fracaso del referéndum demostró que la regionalización es una tarea más compleja de lo que se había pensado. El presidente García se comprometió a impulsar la regionalización promoviendo un marco legal que facilitara el proceso y a desarrollar una experiencia de región piloto que permita validar el modelo y resolver en la práctica los problemas que se fueran presentando. La primera medida fue la Ley 28977 (de abril de 2007) que redujo de 15% a 10% el requisito de firmas para la iniciativa ciudadana en la formación de regiones. La norma resultó inocua pues partió del supuesto equivocado que el monto de firmas era una barrera de acceso a la expresión ciudadana. Su impacto por ello ha sido nulo. La Ley 29379 (de junio de 2009) tuvo mayor impacto por tres razones. En primer lugar, porque estipuló que las propuestas de integración tendrán como documento orientador al PNR, el mismo que será elaborado por la SD-PCM en coordinación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y que será aprobado por decreto supremo23. Esta norma modificó 23
Modifica el art. 29, numeral 20.9 de la Ley de Bases de Descentralización 27783.
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la LdBD que dispuso su aprobación por ley, siendo un retroceso, porque cierra la posibilidad del debate público y abre la puerta de su baja legitimidad. La importancia del PNR exige una discusión amplia, democrática y abierta que sea expresión de un consenso nacional. En segundo lugar, porque elimina el plazo fijo para la conformación de regiones24 y establece que dos o más gobiernos regionales miembros de una JCIR podrán solicitar la convocatoria a referéndum, cuando consideren conveniente. La tercera razón es que, valorando la importancia de las JCIR, establece que estas podrán presentar iniciativas de integración. Lo que no queda claro es si la atribución es exclusiva de la JCIR o se mantiene la iniciativa de partidos políticos, ciudadanos y presidentes regionales. También surge una duda sobre el procedimiento: si bien se mantiene la exigencia del Expediente Técnico, ¿es posible presentar iniciativas cuando no hay todavía PNR, siendo este por mandato legal, el documento orientador al que deben sujetarse las propuestas? El tema no está claro, pero por fortuna, no es urgente. Empero, la norma no tocó un tema que si es urgente: la sujeción de la descentralización fiscal a la conformación de regiones que se retomó en 201025. Las reformas legales para flexibilizar la integración regional no atacaron los problemas centrales y han resultado inocuas. Pero tampoco el Ejecutivo mostró mayor interés en garantizar su cumplimiento. Más aún, ha abierto interrogantes sobre el modelo de integración regional. En otras palabras, no aportó a construir una política de regionalización. 24 Como establecía el marco legal de la conformación de regiones, debía haber referéndum de integración regional en 2009 y en 2013. 25 La Ley de Presupuesto 2010 estableció la Comisión Multisectorial de Descentralización Fiscal que ha planteado una propuesta. Sin embargo, hasta la fecha, el Ejecutivo no ha tomado al parecer, ninguna decisión. Es recomendable que no se repita el error anterior de aprobarlo por Decreto Legislativo. El Ejecutivo debe enviarlo para su debate y aprobación al Congreso, y que al mismo tiempo se promueva un debate público con participación de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil.
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La otra iniciativa del Ejecutivo fue la creación de la región piloto. El supuesto de la propuesta es que el éxito del piloto generaría un efecto de demostración que propiciaría la decisión de los gobiernos regionales a emprender el camino de la integración. El argumento sin embargo parece ingenuo: la región piloto carecía de marco legal e implicaba riesgo de inconstitucionalidad. A ello se agrega que viniendo del Ejecutivo, sería percibida como una imposición y no como iniciativa de la población involucrada. Además, los casos piloto tienen el riesgo que el Estado invierta todos los recursos imaginables para garantizar su éxito, lo que no puede garantizar para las eventuales réplicas, con lo que más que un piloto se convierte en caso excepcional. En los primeros años de gobierno se hicieron anuncios sobre el tema: se mencionaron departamentos que estaban dispuestos (San Martín y Amazonas), pero al cabo de cinco años, la región piloto pasó a engrosar el baúl de las iniciativas incumplidas e inviables. Más efectivo fue el papel de la SD-PCM apoyando las iniciativas de los gobiernos regionales. Desde 2007, trabajó, en coordinación con la Secretaría de Gestión Pública, en una iniciativa de los gobiernos regionales de Áncash, Huánuco y Ucayali, dando asistencia técnica para elaborar el expediente técnico de acuerdo a la Ley 2827426, el mismo que ha sido entregado en marzo de 2011 y será puesto a la decisión de los Consejos Regionales y Consejos de Coordinación Regional respectivos. Si bien no es seguro que la iniciativa prospere, es una experiencia interesante que debe ser sistematizada. Antes de tomar alguna medida sin embargo, harían bien los presidentes regionales en tener mayor claridad sobre el marco legal vigente. De otro lado, hay una cuestión estratégica en juego que tiene que ver con las prioridades 26 Asamblea Nacional de Gobiernos Nacionales (ANGR). Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima: ANGR, 2011. Es importante precisar que la experiencia se inició como una propuesta de “región piloto” encuadrándose dentro de la lógica de la iniciativa del presidente García.
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de la política de regionalización. El próximo gobierno deberá decidir entre priorizar la conformación de regiones o impulsar las mancomunidades municipales y JCIR, privilegiando la remoción de obstáculos y barreras a su accionar, especialmente en relación a la ejecución de gasto en proyectos conjuntos. Si bien no son opciones contradictorias, se trata de una cuestión estratégica que definirá el curso del proceso en los próximos años. Como hemos visto, la LdBD estipuló la elaboración de un Plan Nacional de Regionalización y de inversión descentralizada, pero no lo puso como referencia de las propuestas de integración regional27. Sin embargo, hasta 2006 no se había cumplido este mandato. La urgencia del PNR se hizo evidente tras el fracaso del referéndum de 2005. En ese contexto, el anuncio presidencial de un PNR fue visto como una saludable decisión de cara a los desafíos del proceso. Sin embargo, hasta 2009, el tema no estuvo en la agenda del gobierno, a pesar que desde la sociedad civil, especialistas, académicos y ONG plantearon el tema con creciente insistencia28. Con el ingreso de Yehude Simon a la PCM se retomó la iniciativa con la contratación de Macroconsult S.A. para elaborar las bases técnicas del PNR. En el proceso hubo diversas reuniones de consulta con organismos públicos e instituciones privadas, académicas y ONG que contribuyeron con aportes a la propuesta. El documento fue presentado a la SD-PCM en 2010 y varios meses después 27
Ni la LdBD, ni la Ley 28274, ni su reglamento se refieren al PNR como condición para el proceso de regionalización. La Directiva 003-CND-P-2004 de lineamientos y criterios para la formulación de los expedientes técnicos tampoco lo menciona, y más bien incluye al Plan Nacional de Descentralización (Resolución presidencial 162-CND-P2003) como norma a ser observada por los Expedientes Técnicos. 28 Es importante mencionar los aportes del Grupo Propuesta Ciudadana a través de diversos pronunciamientos (en: www.participaperu.org.pe) ; el proyecto USAID PERU ProDescentralización que publicó: Desafíos de la Integración Regional. Lima: USAID, 2009, donde se incluyó el estudio Hoja de ruta: formulación participativa de una propuesta de estrategia de regionalización. Importantes aportes también hicieron Francisco Santa Cruz y Efraín Gonzáles de Olarte.
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la PCM aprobó la constitución de un grupo de trabajo multisectorial como “espacio de diálogo y reflexión” para revisar la propuesta29. El grupo está conformado por funcionarios ministeriales de rango intermedio30, lo que indica que el resultado del trabajo no tendrá peso político. Sin embargo sorprende que no haya incluido a la Comisión de Descentralización del Congreso, cuyo presidente será un mero invitado, ni a otras organizaciones de la sociedad civil: la norma se limita a señalar que podrá solicitar su colaboración “de considerarlo necesario”. Es evidente que el gobierno ha optado explícitamente por no tomar decisión alguna en este tema. Una nota final: en relación a la integración municipal, el Congreso aprobó la Ley 29021 de fusión de municipalidades distritales (mayo 19 de 2007) en el marco de la Ley 27795 de Demarcación Territorial. Como tantas otras, esta ley estableció incentivos que son poco atractivos, imprecisos y de difícil acceso31, salvo algunos de carácter económico. La norma creó un mecanismo sui generis de mesas de diálogo de concertación y coordinación donde se toma el acuerdo de fusión que será acompañado por un expediente técnico sustentatorio y abre la posibilidad de que la iniciativa provenga de los alcaldes, el gobierno regional o la población organizada, aunque no establece mecanismos para procesarlas. A cuatro años de la ley, no ha habido ningún caso. Al parecer, ni la ley ni los incentivos fueron atractivos para las municipalidades, pero tampoco para el Ejecutivo que, hasta donde se conoce, no tomó acciones para su promoción. 29
Resolución Ministerial 361-2010-PCM de 2 de diciembre de 2010. Los miembros son: Secretario de Descentralización, que la preside; Director Ejecutivo de CEPLAN; y representantes de la Dirección General de Competitividad Agraria (MAG), Dirección General de infraestructura hidráulica (MAG), Dirección General de Ordenamiento Territorial (MINAM), Dirección General de Electricidad (MEM), Dirección de Caminos y Ferrocarriles (MTC), Dirección General de Urbanismo (MINVI) y de ANGR, AMPE Y REMURPE; y del Acuerdo Nacional. 31 El único incentivo interesante y atractivo es la percepción de 50% adicional al monto percibido por concepto de FONCOMUN en conjunto por las municipalidades fusionadas por 15 años, aunque bajo ciertas condiciones y con aplicación condicionada. 30
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Elementos para un balance La pregunta que se plantea es si el gobierno aprista ha tenido una política de regionalización. La respuesta es que más bien puede hablarse de acciones y medidas a menudo inconexas y carentes de orientación programática. Más fueron las promesas que los cumplimientos. Ello, que se ha expresado en normas y acciones con objetivos irrealistas o de escasa importancia de cara a la regionalización, o de dudoso fundamento legal, ha impedido que se avance críticamente en este terreno. Más aún, buena parte de la política gubernamental se ha orientado al control de las experiencias innovadoras de los gobiernos regionales y municipalidades, limitando su expansión y creatividad. Al cabo de cinco años hay muchas situaciones a medio avanzar o sobre las cuales se mantiene pendiente una decisión: el Plan Nacional de Regionalización, las medidas que debe tomar el MEF para remover las barreras a las JCIR y mancomunidades, y otras. Más importante en el período han sido los esfuerzos de los gobiernos regionales y municipales por coordinar, articular y promover políticas y proyectos conjuntos a través de fórmulas imaginativas e innovadoras que están abriendo nuevas fronteras a la descentralización. Su rol en la formación de mancomunidades y JCIR es muy importante, así como de sus organizaciones representativas: ANGR, REMURPE y AMPE. Esto muestra que la descentralización con sus problemas, aciertos y fracasos es un proceso que va sedimentando una nueva identidad en los gobiernos subnacionales. Un elemento crucial de la actual situación es que se ha desarrollado una nueva visión del proceso de regionalización: la convicción de que comprende mucho más que la integración territorial y que es un objetivo clave, pero que su construcción es de largo plazo y depende en gran medida de la existencia de condiciones políticas que hoy no existen, y que es preciso construir.
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En ese sentido hay una mayor comprensión de la articulación de la diversidad de temas que abarca y de su interacción. Hoy los gobiernos subnacionales están actuando en diversos frentes en el entendimiento que es una tarea de largo aliento y que la prioridad no es tanto integrar territorios, sino crear las condiciones para que las JCIR y mancomunidades generen la masa crítica de experiencias asociativas que permitan el surgimiento de coaliciones que lideren la conformación de regiones. El nuevo gobierno enfrenta grandes desafíos que deben superar el marasmo de la actual situación. Quiero mencionar tres que son cruciales. En primer lugar, la renovación del consenso descentralista y la formación de una coalición nacional (y coaliciones regionales) que lideren el proceso de regionalización articulado a la descentralización en su conjunto, y se exprese en una nueva institucionalidad y un nuevo estilo de conducción con participación de los tres niveles de gobierno. En segundo lugar, el diseño de una política coherente de regionalización cuya expresión es el Plan Nacional de Regionalización que debe ser objeto de un amplio y democrático debate para que sea expresión del consenso nacional. Finalmente, la necesidad de priorizar el apoyo a las experiencias de las regiones y municipalidades que se exprese en tres ejes: a) Estímulo a nuevas formas de asociación intergubernamental que sean real expresión de las exigencias del desarrollo de las regiones y municipios, lo que implica abandonar el intento de controlarlas a través de reglamentos por lo general engorrosos y a menudo sin efectividad. b) Remover las trabas y barreras de acceso que dificultan la viabilidad de las JCIR y mancomunidades municipales y regionales, de manera de garantizar mecanismos adecuados para el manejo responsable de los recursos en los proyectos y obras conjuntas que realicen.
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c) Avanzar críticamente en la reforma de los sistemas administrativos nacionales que se han convertido en obstáculos a la gestión regional y municipal, y particularmente a las experiencias asociativas. En ese camino, el impulso al sistema de gestión descentralizada debería incorporarse también a estas instancias.
Política exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos Eduardo Toche
Hacia el 2010, restando solo un año para que el presidente peruano Alan García termine su mandato, lo que había previsto como el fundamento de las relaciones exteriores de su gobierno –los aspectos comerciales–, ya había sido implementado mediante la firma de tratados de libre comercio. Fue entonces que la cancillería peruana empezó a generar directrices respecto a un nuevo eje, la política de cooperación, enfatizándola para el caso de las relaciones con los países hemisféricos. Inmediatamente surgieron las interrogantes respecto a cómo entendía el gobierno saliente la cooperación, sobre todo en los ámbitos de seguridad y defensa, porque, además de algunas declaraciones del ministro de Relaciones Exteriores, José Antonio García Belaunde, no se tiene entre manos referencias precisas al respecto. Así, el canciller considera que en los asuntos de paz y seguridad hemisféricas había intereses divergentes e interpretaciones diferentes, lo cual hace muy difícil armonizar posiciones. En ese sentido, la Cancillería considera que aún prevalece una visión tradicional sobre estos temas y, de otro lado, como el crecimiento económico ha sido sostenible en la región durante la última década, esta visión hace que se propenda al gasto en armas. Sin embargo, también ha sido enfática en señalar que las visiones geopolíticas, bajo la premisa del conflicto, están
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en retirada y son cada vez menos los estados y cancillerías que creen en esta perspectiva. De esta manera, la Cancillería cree que si el escenario latinoamericano se ha caracterizado por la sucesión entre la competencia y la cooperación entre los Estados, estima que actualmente el péndulo estaría en este último campo. Así, la tarea hacia adelante sería construir agendas viables, buscando centrarse en dimensiones en donde los acuerdos pueden facilitarse en tanto abordan una problemática común, siendo lo fundamental el énfasis que se ponga en algunos principios básicos que permitan fortalecer los mecanismos institucionales y los medios como, por ejemplo, el principio del respeto a la pluralidad, mediante el cual se pueden reconocer las dificultades comunes y se inhiba cualquier diferencia ideológica que pueda provocar enfrentamiento. No está demás recordar que este planteamiento de la Cancillería peruana guarda una íntima relación con las prioridades que estableció el gobierno del presidente García al iniciar el último año de su mandato. El 28 de julio de 2010, al exponer su mensaje a la nación, tuvo un capítulo dedicado a las relaciones internacionales que dio motivo a diversos comentarios, al señalar que “debemos tener en claro las prioridades; si nuestra Cancillería trabaja por eliminar o alejar las hipótesis de conflicto exterior, debemos entonces dar mayor prioridad a nuestros problemas internos”. En esa línea, el canciller García Belaunde, días después, afirmó que el presidente estaba resumiendo lo que ha sido la filosofía y el hilo conductor de la política exterior durante los últimos años, añadiendo que la manera como el Perú ha entendido la eliminación de las hipótesis de conflictos, ha sido optando por la integración1: “No necesariamente por la integración de los libros, de los textos clásicos que marcaron los intentos de la región en los 60, 1
Discurso del Canciller José A. García Belaunde por el Día del Ministerio de Relaciones Exteriores y Día del Diplomático. Oficina de Prensa y Difusión. Lima, 3 de agosto de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/mp_dis/mp_discur03.html
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en los 70, en los 80, sino una integración moderna, una integración que es válida, que es posible y que es conveniente hacer ahora”. De esta manera, para el canciller García Belaunde la integración se entiende como la construcción de relaciones óptimas con el Ecuador, Colombia y Brasil; “superar –como estamos superando– los desencuentros que eran más de ideología que de otra cosa, y que pudimos tener en algún momento con un país hermano y tan vinculado al Perú como Bolivia; y lograr finalmente encapsular la diferencia sobre el tema marítimo con Chile a través de la demanda incoada en la Corte Internacional de Justicia”. Todo ello se vio corroborado por las visitas de Estado que realizaron los presidentes de Bolivia, Chile y Ecuador a nuestro país, así como las realizadas por el presidente García a Ecuador y Chile. Al respecto, los analistas coinciden en afirmar que la relación con los vecinos se encamina hacia una nueva articulación estratégica. Sin embargo, las buenas voluntades, por decir lo menos, no superan las dificultades.
Cooperación sin espacios Un primer tema a considerar es la imprecisión con la que se refiere la Cancillería peruana al sistema hemisférico. Sobre esto, valga recordar que entre el 6 y 8 de junio de 2010, se llevó a cabo en Lima el Cuadragésimo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), cuya declaración final refirió a la paz, seguridad y cooperación en las Américas. La ocasión fue propicia para constatar la profunda crisis del sistema hemisférico que aún está bajo la conducción de la OEA. En efecto, siempre ha sido debatible la eficacia de los mandatos que se emanan desde esta instancia, más aún cuando debió cumplir roles protagónicos luego de haberse consensuado, a fines de los años 80, un modelo continental sobre la base del libre mercado y la consolidación
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de la democracia. No olvidemos el gran impulso que se dio a la política multilateral, vista entonces como el mecanismo idóneo para alinear a los países del continente. En esa línea, debe traerse a colación los sentidos que adquirió la política hemisférica cuando debió reorientar sus mecanismos de defensa y seguridad, en tanto la definición de campos que había propiciado la Guerra Fría al dejar de existir. A partir de ese momento, bajo el criterio de que “las democracias no se hacen la guerra” y al considerar que había desaparecido la amenaza mayor –el comunismo internacional–, se asumió que podrían liberarse recursos que se habían destinado a la defensa y seguridad para aplicarlos a las tareas del desarrollo, dejando provisiones para prevenir y eventualmente enfrentar amenazas tales como el narcotráfico, el crimen organizado, entre otros. Estas tendencias cambiaron radicalmente, como se recuerda, luego del 11 de setiembre de 2001. La vaga definición de “terrorismo” que el entonces presidente estadounidense George W. Bush dio como argumento para definir al “nuevo enemigo”, orientó los sentidos de la seguridad hemisférica, lo que se plasmaría desde Bridgetown, en junio de 2002, hacia adelante2. Pero habría que agregar que estos cambios empezaron a delinearse ya cuando en el contexto latinoamericano operaban variaciones sustanciales. Los cada vez más evidentes límites mostrados por el modelo que se auspiciaba desde Washington, habían alimentado críticas para, luego, promover la instalación de gobiernos que intentan 2
Durante la Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, 1998), se encomendó a la OEA, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, realizar un “análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio”. Este mandato fue reiterado en la Tercera Cumbre de las Américas (Quebec, 2001), decidiéndose la convocatoria de una Conferencia Especial sobre Seguridad, a realizarse en el 2004. Con los eventos del 11 de septiembre de 2001 se aceleraron los ritmos de trabajo, aprobándose en la Asamblea General de la OEA, en Barbados (2002), la Declaración de Bridgetown, sobre el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica.
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presentarse actualmente como alternativas ante la ausencia de resultados sociales, políticos y económicos del esquema imperante. Por otra parte, el multilateralismo fue dejado paulatinamente de lado por la potencia hemisférica, dando espacio cada vez más amplios al bilateralismo, lo que se reflejó cuando dejó de impulsar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y optó por los Tratados de Libre Comercio (TLC), reforzando así sus alianzas con los gobiernos aliados y tensiones con los regímenes considerados como “enemigos”. Más aún, los pobres resultados obtenidos en las últimas décadas también se reflejan en la órbita de la defensa y seguridad, en tanto se asumió que en el ordenamiento neoliberal debían de disminuir e incluso desaparecer las latencias conflictivas intrarregionales. Esto no ha sido así, y por el contrario, la reapertura de tensiones entre países del continente, e incluso otras de nuevo tipo, han venido suscitándose en los últimos años. Todo ello condujo a reflexionar sobre la posibilidad de buscar nuevas formas de integración que permitieran formar contextos más auspiciosos para hacer frente a la globalización. De esta manera, en la medida que las experiencias subregionales –como la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)– manifestaron sus debilidades, emergió la posibilidad de integraciones más amplias. Así empezó a plasmarse la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya novedad más importante radica en ser el primer intento al respecto, sin considerar a los Estados Unidos. Dadas las cosas de esta manera, la Declaración de Lima3 volvió a mostrar los problemas de siempre, es decir, la manifestación de voluntades que son acompañadas de escasos instrumentos para plasmarlas en realidades. Más aún, si bien en los considerandos se estimó que la seguridad es un componente importante para 3 Refiere al documento suscrito y aprobado por los Estados miembros de la OEA, en la XL Asamblea General, llevada a cabo en esa ciudad, en junio de 2010.
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el desarrollo, en la parte resolutiva no pudo identificarse siquiera un punto que formule la manera en cómo ambas dimensiones se integrarían. A pesar de estas dificultades, no dejó de ser loable el llamado para controlar armamentos, limitar las armas convencionales y evitar la proliferación de armas de destrucción en masa, en tanto estas acciones “permitirían dedicar un mayor número de recursos al desarrollo económico y social”. Sin embargo, lo que faltó decir fue que no hay relación directa entre menos gasto militar y mejores índices socioeconómicos. Incluso una afirmación en ese sentido reafirma la premisa de que la defensa y la seguridad están reñidas con el desarrollo, cuando debieran ser componentes fundamentales de este último. Otra cuestión a tomar en cuenta sería la indefinición de lo que se denominan “nuevas amenazas”. Al explicitarlas, dicho documento señaló al “terrorismo” como una de ellas, pero de manera tan vaga que este se convierte en un cliché que puede aplicarse a todo aquello que no comulga con los puntos de vista de la OEA. Valga para el caso de los deslizamientos que otros instrumentos –como el Plan Estratégico del Comando Sur– hacen de este término, para finalmente asignárselo sutilmente a regímenes que desde la perspectiva de Washington son “anti-democráticos”. Finalmente, el documento reafirma esa preocupante tendencia que busca diluir los ámbitos de la seguridad interior, seguridad exterior, e incluso seguridad ciudadana, para compactarlos en un solo gran paquete, lo cual propende a reafirmar la militarización del Estado. Un ejemplo de esto es la desconcertante inclusión de la corrupción como “amenaza”, no tanto porque no lo sea, sino porque está en el mismo plano que el terrorismo, el narcotráfico y otros, lo que conduciría a suponer que esta no está vinculada a la reforma profunda del aparato estatal y el establecimiento de equilibrios entre el poder económico y el político, sino como algo circunscrito al sector Defensa.
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Estos aspectos y otros más parecieran contradecir la perspectiva de cooperación que se auspicia desde el Perú. Para el caso, en la mencionada declaración no se evidencia una posición clara sobre los mecanismos multilaterales, en tanto su relativa frialdad ante la OEA, que no es acompañada por entusiasmos evidentes ante espacios como la UNASUR. Es cierto que el multilateralismo no es el único espacio para fomentar cooperación, pero su importancia es indudable. Por otro lado, como se ha señalado, el Perú se caracterizó por un alineamiento muy fuerte con los esquemas diseñados en Washington para el continente y con esa trayectoria lo menos que debió suponerse fue la necesidad de un periodo de tránsito para volcarse decisivamente hacia un esquema que, en el papel, aparece muy distanciado de los criterios que se implementaron con los TLC. Sin embargo, el entusiasmo mostrado en torno al posible bloque conformado por México, Colombia, Perú y Chile, con evidente auspicio estadounidense, parece que solo confirma un nuevo momento de la misma situación que impera hace más de dos décadas. En efecto, la denominada Alianza del Pacífico tiene el mismo perfil, aunque en formato reducido, de lo que fue el ALCA y es evidente que su conformación tiene como objetivo servir como un contrapeso a la creciente presencia de Brasil en el continente, así como la de China, actualmente el primer socio comercial de Brasil y Chile, y el segundo de Perú y Argentina. Eso hace que los puertos del Pacífico sean hoy más importantes que los del Atlántico, con lo que la geopolítica de la región sudamericana ha cambiado sus ejes de un océano al otro. De esta manera, el optimismo mostrado por la Cancillería peruana sobre el declive de las visiones geopolíticas en el continente sería bastante relativa, pues esta alianza en ciernes pondría de lado los actuales espacios de integración –como el MERCOSUR y la CAN– y, sobre todo, dejaría sin juego al Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), auspiciado por Brasil, el cual vislumbró
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esta nueva situación hace mucho tiempo. Por eso el gigante sudamericano tomó la iniciativa de crear la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) en el año 2000. Entonces, el Perú ha empezado a reformular sus planteamientos en función a su importante ubicación en la cuenca del Pacífico. En ese sentido, la política de integración con los países vecinos ha merecido especial dedicación y contiene novedades tanto en lo que refiere a los factores que la componían años atrás, cuando primaban situaciones de conflictividad latente –como por ejemplo con Ecuador– o permanente tensión y frialdad –como con Chile-, como en las bajas prioridades que había establecido el Perú en materia de integración hemisférica y subregional, hasta hace poco tiempo. A pesar de la particular especificidad que tiene cada uno de estos vínculos con los países vecinos, el hecho es que se sostienen sobre similares fundamentos (principios compartidos), instrumentos (integración fronteriza, económica y bursátil) y conciencia de la necesidad de cooperación en seguridad. En efecto, los documentos refrendados por el Perú durante los últimos años, como la Carta Democrática Interamericana, los tratados comerciales, entre otros, confirman que quienes los suscriben son Estados que se adhieren a la democracia representativa y a la economía social de mercado, es decir, los principios fundamentales sobre los cuales se levantó el Consenso de Washington. Sobre esa base se reitera la disposición a articular la integración con los países ribereños al océano Pacífico, los que, además de adscribir a similares principios, han firmado también acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Ello indica que a la condición de ribereño en esta parte del océano no está demás añadir esa cualidad económica para proceder a la denominada “integración profunda”. En este marco general se inscribe la integración bursátil entre Perú, México, Colombia y Chile, que requerirá, además de buena regulación, cimientos de coordinación y reglamentación superior que, sin llegar
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a la unión económica, se acerquen a los requerimientos elementales de un mercado común. En materia de seguridad, por otro lado, la heterogeneidad en el tipo de relación entre los cuatro países no puede diluirse si se tiene en cuenta su disímil fundamentación, circunstancias y problemáticas. La relación peruano-colombiana confirma una jerarquía estratégica superior derivada de la lucha conjunta contra el narcotráfico y el terrorismo, de la confianza derivada de ese emprendimiento y del intercambio de información consecuente. Ello no ocurre con Chile, pero, a pesar de la asimetría, de la divergencia histórica y de la controversia marítima, la relación bilateral parece haber reencontrado por el momento el camino institucional. Dadas las circunstancias, ello tiene un significado mayor para ambos Estados que debiera expresarse en una mejor gestión de las diferencias4. Por otro lado, con Ecuador, las relaciones se encuentran en el mejor nivel histórico, aun cuando algunos aspectos contemplados en el Tratado de Paz de 1998 –referidos a la libre navegación de embarcaciones ecuatorianas en el río Amazonas e instalación de infraestructura de servicios en las riberas de ese río– aún no se ejecutan. Finalmente, un enorme desafío hacia adelante para el Perú es la cuenca amazónica, en donde el aspecto fundamental es el equilibrio que deba lograrse entre la explotación de recursos naturales, estándares medioambientales y derechos reconocidos a la población nativa.
Disminución del gasto militar Un segundo tema a considerar sería la posición peruana sobre la disminución del gasto militar en la región, con lo cual evidencia 4
Ver Deustua, Alejandro. «La base oceánica de la integración vecinal y hemisférica». contexto.org, Lima, 3 de diciembre de 2010. http://www.contexto.org/ docs/2010/edit69.html;
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más claramente sus inconsistencias, en especial alrededor del asunto más delicado que tiene actualmente entre manos la Cancillería peruana: Chile. Las relaciones con ese país muestran actualmente una evidente disminución de la tensión que había estado rondando desde que el Perú decidió elevar su demanda marítima a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Sin embargo, esto no fue óbice para que los exponentes en Chile de una línea dura hayan estado intentando reinstalar las fricciones, con el propósito de distorsionar el procedimiento jurídico, presionar a su gobierno para enfriar las relaciones con el Perú y promover corrientes de opinión contrarias a la cooperación. En otras palabras, el objetivo sería evitar que el diferendo marítimo se desenvuelva, como manifiesta Perú, por “cuerdas separadas”, de manera tal que no comprometa los ámbitos de complementariedad que empiezan a instalarse, especialmente en la órbita comercial. Para el caso, el Perú estima que la activación de un procedimiento jurídico no puede ser vista como un acto inamistoso, más aún cuando ambos países se han adherido al uso de los instrumentos de solución pacífica de controversias en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Pero, según la posición de gran parte de los analistas peruanos, las señales emitidas por los mencionados sectores chilenos indican que su país debe afrontar el diferendo mediante una estrategia multidimensional, en cuya base reside un despliegue de poder5. Estos estrategas afirman que Chile debe plantearle al Perú un escenario de presión “local o general” para generarle un frente adicional al frágil escenario de seguridad interna y obligarlo a concluir que no podrá luchar en dos frentes simultáneos. Esa presión debía incluir todos los factores de poder, incluyendo el militar. Este escenario debía ser más hostil aun 5
Deustua, Alejandro. «Los halcones chilenos quieren tensión en el proceso jurídico». contexto.org, Lima, de 9 julio de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/ edit30.html
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si por presión “local” entendemos el ámbito fronterizo y por presión “general” la que moviliza todas las capacidades nacionales6. Puesta la cuestión en ese sentido, formular un campo de cooperación con el país vecino del sur exige acciones simultáneas en varios campos y, entre ellos, el convencimiento de que todos estemos comprometidos en la misma línea. Al respecto, un factor crucial es sin duda la manera como se formuló la memoria estatal-oficial peruana sobre la Guerra del Pacífico y cómo, bajo este marco, se levantaron los relatos institucionales, específicamente el de sus fuerzas armadas. También son importantes las memorias sociales que a pesar de las disyunciones entre ellas y con el relato oficial, mostraban un campo de coincidencias cuando de tipificar al enemigo se trataba. Entonces, en el Perú se pusieron en acción algunos factores cruciales para que las memorias sobre la Guerra del Pacífico mantengan un registro permanente caracterizado por una posición antagónicamente rígida ante Chile, que ha sido poco permeable a adecuaciones ante la dinámica cambiante que ha experimentado la sociedad peruana a lo largo de más de un siglo. ¿Por qué ha sucedido esto?, o planteada la pregunta de otra manera, ¿por qué la caracterización de Chile como agresor no ha sufrido mayor mella, a pesar de los profundos cambios que se han suscitado en el Perú, en otras dimensiones? El Perú presenta actualmente una fisonomía de país “en tránsito” y, por lo mismo, muchos de los criterios institucionales que se usaron para caracterizar las relaciones con los otros países, incluso en el pasado reciente, no resultan eficaces ni legítimos en la actualidad. Lo mismo podría decirse sobre su sociedad, la que en términos generales ha tenido una intensa movilidad social durante las últimas décadas, de manera tal que los actuales actores sociales guardan poca o ninguna relación con los que existían poco tiempo 6
Ídem.
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atrás, presentando no solo identidades frágiles sino una relación muy baja y distante con el Estado. De esta manera resulta difícil, al menos en teoría, aceptar que la difundida y firme imagen de agresor que tiene Chile entre los peruanos se deba fundamentalmente al discurso de un Estado que tiene crecientes problemas de legitimidad ante su población. Para el caso, algo muy ilustrativo es lo que reflejan las encuestas del Latinobarómetro7, en donde el Perú manifiesta una muy alta inconformidad con los resultados del sistema democrático y sus operadores, aun cuando manifiestan que es el mejor régimen político. Así, tendríamos que analizar si entre los impedimentos para “olvidar” el pasado también están las actitudes y gestos que en el imaginario de los peruanos simbolizan la política de Chile hacia el Perú. En efecto, con beneficio de inventario, todo hace suponer que no hay disonancia entre los objetivos de la política exterior chilena hacia el Perú y las manifestaciones que la acompañan. Al menos esa es la lectura de un país que siente haber incluso reclamado señales reconciliatorias que sugieran el reconocimiento de que hubo aspectos execrables en la victoria que no podían aceptarse, sin que la respuestas hayan sido las esperadas o incluso alimentando mayor belicosidad; y que todo ello no es sino reflejo de la forma como se conduce su Cancillería y la agresividad que manifiestan abiertamente sus militares cuando exponen sus planteamientos estratégicos o formulan sus argumentos para adquirir armas. En suma, la rigidez y persistencia de una memoria que relata la agresividad chilena tiene su contraparte en una memoria que se esfuerza en subrayar su condición de “país vencedor”, que también es poco permeable a los cambios y difícilmente adaptable a nuevos escenarios. En otras palabras, la hipótesis sería que la posición asumida por Chile ante Perú actualiza permanentemente 7
http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp
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la sensación de agravio que tomó forma con la derrota en la Guerra del Pacífico. Al respecto existen desde nuestra consideración al menos dos ámbitos en donde estas rigideces, que promueven incapacidad para el olvido, estarían otorgando una lectura cada vez menos funcional del pasado, en tanto entorpecen significativamente el aprovechamiento de oportunidades que seguramente están generándose hacia el futuro. Uno de ellos es que las relaciones bilaterales y los derroteros que le siguen son aún de una dimensión exclusivamente estatal, contrariando las tendencias predominantes que abogan por actorías múltiples en estos ámbitos. En otras palabras, estas están determinadas por las lógicas trazadas por los aparatos oficiales de uno y otro lado, y por lo mismo, han sido de alguna manera impermeables a los puntos de vista de otros sectores, ya sea de la sociedad civil o de la comunidad académica, por citar dos casos resaltantes desde los cuales se construyen visiones alternativas sobre lo que deberían ser nuestras relaciones. El otro ámbito a considerar sería la creciente importancia que viene teniendo el sector empresarial en las relaciones bilaterales, que se evidencia –además de la suscripción de un Tratado de Libre Comercio entre ambos países– en los altos niveles de inversión que colocan los chilenos en el Perú, la creciente presencia de los peruanos en territorio chileno, y lo que es más, las estrategias y acciones conjuntas que ya vienen realizando para actuar en el escenario del Asia Pacífico.
El combate contra las drogas Otro aspecto crucial que está en el centro mismo de la cooperación para la seguridad es la lucha antinarcóticos. Sobre este punto debe considerarse que más del 50% de la cooperación internacional que se origina en los Estados Unidos se destina a este rubro, y por lo
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mismo genera muchas condicionalidades en las relaciones entre los dos países, impidiéndole al Perú generar capacidad de verificación, monitoreo, transparencia y de rendición de cuentas, pues las rigideces que caracterizan esta cooperación restringen las capacidades del país para diseñar su propia estrategia antinarcóticos. Sin embargo, las críticas sobre esta situación ya no conciernen solamente a los aspectos operativos y sus resultados. Cada vez son más amplios los planteamientos que ubican los problemas de la lucha antinarcóticos en factores más estructurales, como por ejemplo el modelo económico neoliberal, auspiciado por los Estados Unidos, que ha favorecido –directa e indirectamente– el desarrollo y consolidación del narcotráfico, en tanto ha debilitado las capacidades de control por parte del Estado sobre los factores que actúan en esta actividad ilícita, permitido la concentración de tierras, facilitado la amplia disponibilidad de insumos químicos (que son de uso de la actividad minera), el crecimiento de la informalidad, entre otros8. Hacia el último tercio de 2010, cuando el contexto electoral para elegir autoridades locales, regionales y nacionales empezó a tomar forma, el narcotráfico y sus vinculaciones con el ámbito político si bien generaron alguna preocupación, no cuajaron en un debate abierto. Aun así han empezado a evidenciarse algunos estimados del movimiento que estaría produciendo el narcotráfico, en alrededor de mil millones de dólares anuales, mientras que para otros sería no menos de veintidós mil millones de dólares. Como puede comprenderse, la realidad debe estar en un punto entre estos dos lejanos montos, lo que obviamente hace imposible la implementación de alguna estrategia con objetivos claros. Junto a la producción de cocaína, el consumo viene presentándose como un problema cada vez más agudo. Según la Comisión 8 Centro de Investigación “Drogas y Derechos Humanos” (CIDDH). El éxito del modelo económico peruano, a cambio, el favorecimiento del narcotráfico. Lima: CIDDH, 2010.
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Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas9 (DEVIDA), el costo del consumo de la droga en el Perú supera los cuatrocientos millones de dólares al año, lo cual representa el 0.2% del Producto Bruto Interno (PBI). Asimismo, se menciona que el 4.6% de la población entre 12 a 64 años ha utilizado drogas ilegales en algún momento de su vida, siendo la marihuana y la cocaína las más usadas. En todo caso, lo cierto es que en los últimos años el negocio ilegal de la cocaína se ha incrementado en el Perú. En efecto, en el 2005 la extensión de los cultivos de coca en el Perú era de 48 200 hectáreas, y para el 2009 esta cifra subió a 59 900. En el 2010, el estimado fue de 62 296 hectáreas. Sobre la producción potencial de cocaína, en el 2006, al inicio del gobierno del presidente García, se calculaba unas 260 toneladas, número que subió a 317 el 2009, y sin haberse calculado aún lo que aconteció en el 2010. Entonces, a pesar de esta realidad, estando al final de la administración del presidente Alan García, no se tiene conocimiento de algún caso judicial emblemático por narcotráfico o lavado de activos que haya sido ganado por el Estado, tampoco se han reformado las leyes de pérdida de dominio y de combate a los insumos químicos (reiteradamente pedidas por el presidente de DEVIDA, Rómulo Pizarro), e incluso, para referir a lo más elemental del caso, no se han instalado las garitas requeridas de control de insumos en las rutas de transporte de droga. En otras palabras, lo que es indispensable para entablar el combate contra las drogas, no ha sido atendido. Es por ello que entre los expertos es unánime la percepción del fracaso de la lucha antidrogas y que además esto expone peligrosamente al país, pues podría acercarnos a lo que acontece en México. En efecto, si bien la Dirección Nacional Antidrogas (Dirandro) de la Policía Nacional10 estima que durante el año 2010 9
http://www.devida.gob.pe/Documentacion/documentosdisponibles/ Estudio%20Impacto%20Social%20Economico%20Peru%202010.pdf 10 http://www.pnp.gob.pe/direcciones/dirandro/logros.html
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hubo logros respecto al 2009, en lo que concierne a incautación de droga e insumos químicos, así como en la erradicación de plantaciones de cocales, son muchos los analistas que consideran estos “avances” como relativos, pues el panorama de los últimos tres años se mantiene casi invariable.
Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador* Enrique Amayo Z.
El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones críticas durante mis dos mandatos ocurrió cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Perú...1
I. Introducción Es conocido y difundido urbi et orbi por el mismo gobierno del Brasil, que él es el país líder de América del Sur. Eso es cada vez más evidente a partir de los dos mandatos presidenciales de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 y 1999-2002), reforzado luego por los dos mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (20032006 y 2007-2010). Un argumento frecuentemente utilizado para afirmar ese liderazgo, es que Brasil posee y exhibe, como ejemplo para sus pares * Una primera versión fue presentada en la sesión Int. 6566 «El tema democrático como instrumento de la política exterior. ¿Quién califica a quién?: algunos casos», del Congreso internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericano (LASA), realizado en Toronto, Canadá, entre el 6 y el 9 de octubre de 2010. Con la ayuda financiera de la Fundación para el Desarrollo de la Universidad del Estado de São Paulo (FUNDUNESP) el autor de este texto organizó esa sesión, en la que además de esa primera versión, fueron presentados otros dos artículos. 1 Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da política-A história que vivi. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. Las traducciones de idiomas diferentes del castellano son responsabilidad del autor.
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de América del Sur, una democracia madura. Algunas características de esa madurez serían que ese país respeta las reglas del juego democrático (lo que significaría posicionarse contra dictaduras), avanza en la socialización de la política ampliando espacios para la participación popular (incentivando consultas democráticas, aceptando los resultados electorales, etc.) y concilia con la división y equilibrio de poderes, así como otras diversas razones. La consistencia de ese argumento será visto a la luz del papel de la política externa de F.H. Cardoso en relación al Perú de Fujimori-Montesinos, a partir de las conversaciones de Brasilia relacionadas con el fin del conflicto con Ecuador, abarcando también el intento de Alberto Fujimori para reelegirse por tercera vez como presidente peruano. Y si bien eso ya forma parte de la historia, esta es “reciente”, y por lo tanto es posible evaluarla, tema principal de este artículo. En este texto se verá que en nombre de la Razón de Estado (defensa de los intereses a largo plazo del Brasil), F.H. Cardoso apoyó militantemente a A. Fujimori, y que este, en deuda con el presidente brasileño, pagó con concesiones. Lo que no estudia el presente artículo es el hecho que esa Razón de Estado obviamente continuó con los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) de Lula y de la presidenta actual Dilma Rousseff. Así tenemos que las aproximaciones al PT y al gobierno brasileño actual hechas por el presidente electo Ollanta Humala, no deben generar ningún tipo de deudas, ya que ellas, como lo hizo en su momento A. Fujimori, tarde o temprano tendrían que pagarse.
Contexto La frase citada al inicio del texto de F.H. Cardoso fue escrita en el capítulo 10 (Política externa: o papel e as viagens do Presidente) de su libro A Arte da política. A história que vivi, dedicado a su difunta esposa Ruth Cardoso y publicado pocos años después de dejar la
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presidencia de su país. Este libro es una especie de auto-evaluación política, especialmente de sus 8 años como presidente. Ese capítulo tiene 71 páginas (601 a 672) ocupando aproximadamente el 10% de ese libro grande (de 699 páginas, dividido en 10 capítulos, además de agradecimientos, introducción y palabras finales). Es el único capítulo que dedica a las relaciones externas del Brasil mientras él fue presidente. La frase está en el noveno sub-capítulo (Um quadro na parede do Torto - e Fujimori aceita a paz com Equador2) de ese capítulo dividido en 18 sub-capítulos. O sea, fue mencionada en el sub-capítulo que está justo en la mitad del capítulo ocupando casi 7 páginas. Por ello podemos decir que existe un antes y un después de esa frase. Esa es la razón por lo que vale citar partes de ese sub-capítulo in extenso. F.H. Cardoso inicia así el mencionado capítulo 10: Finalmente, en el nivel meramente político de la diplomacia presidencial actué siempre de acuerdo con nuestras prioridades en materia de política externa … Daré algunos ejemplos de esa actitud comenzando por América Latina. En nuestra región mi preocupación constante fue mantener buenas relaciones con todos los países y ayudar a mantener la paz y la democracia…3
De inmediato pasa a tocar tres casos, comenzando por Paraguay, narrando como colaboró en 1996 con el presidente Juan Carlos Wasmosy, cuando este despidió al general Lino Oviedo, quien era comandante del Ejército Paraguayo. Según la narrativa los canales usados por F.H. Cardoso permitieron que Oviedo pacíficamente aceptara asilo político en el Brasil. Posteriormente narra que en la crisis paraguaya de marzo de 1999, el presidente 2
A Granja do Torto es una de las dos residencias oficiales del Presidente de la República en Brasília. La otra es el Palácio da Alvorada donde normalmente reside. La primera sirve principalmente para reuniones inter-ministeriales y para recibir a jefes de Estado. 3 Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da política-A história que vivi. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. Como se verá después, los casos latinoamericanos que narró fueron cuatro.
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Raúl Cubas lo llamó por teléfono, y para evitar derramamiento de sangre paraguaya, terminó convenciendo a Cubas para que renuncie y acepte asilo en el Brasil. Después escribe sobre Venezuela: “en relación a Venezuela cuento un episodio ilustrativo de lo ya sabido: que Brasil defiende siempre el orden democrático”4. En esta parte cuenta que en 1992, siendo Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, enterado del intento de golpe de estado iniciado por el Coronel Hugo Chávez contra Carlos Andrés Pérez, él llamó por teléfono al presidente de Venezuela para “garantizarle nuestra solidaridad”5. Y continúa: casi 10 años después, ya como presidente del Brasil, recibió una llamada del presidente Chávez quien pedía ayuda porque confrontaba un golpe de estado, la atendió diciéndole que “daría instrucciones al canciller Celso Lafer, que participaba de la reunión del Grupo de Río en San José de Costa Rica, para instar a los países participantes a que públicamente repudiaran el golpe, lo que fue atendido de inmediato”6. Finaliza esa parte así: Podría extenderme en una serie de episodios para mostrar la disposición del Brasil para ayudar a construir la democracia en los países vecinos, sin participaciones facciosas. Igualmente, actuamos siempre de forma solidaria cuando ellos confrontaron dificultades financieras. Innúmeras veces intenté convencer al FMI y a Estados Unidos a ayudar a Argentina para que saliera de sus crisis… o a resolver problemas específicos cuando conflictos comerciales afectaban nuestras relaciones con los vecinos7.
Después inicia otro parágrafo: El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones críticas durante mis dos mandatos ocurrió cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Perú … que costó, intermitentemente, miles de vidas.
4 5 6 7
Ib. Ib. Ib. Ib.: 637.
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Un trabajo paciente para garantizar la paz, en la que estábamos envueltos Brasil, Chile, Argentina y Estados Unidos, pero que en su fase final se desarrolló principalmente en Brasil. Oímos a las dos partes por años, muchas veces, a altas horas de la noche, llegaban a Brasilia los presidentes, principalmente de Ecuador, con mapas de posiciones estratégicas en la mano, para discutir los términos de una negociación aceptable. Por el lado peruano traté siempre con el presidente Alberto Fujimori quien gobernó entre los años 1990 y 2000 parte de los cuales, lamentablemente, con poderes dictatoriales. Con el Ecuador fueron varios presidentes. Los que dedicaron más tiempo al asunto fueron Sixto Durán Ballén (1992-1996) y Jamil Mahuad Witt (1998-2000)8.
Posteriormente, en unas 20 líneas, hace un histórico de las relaciones entre el Perú y Ecuador desde la firma del Protocolo de Río de 1942 (posterior a la corta y violenta guerra de 1941 entre esos países), que fue rechazado por Ecuador, llevando a problemas que culminaron en una nueva y corta guerra contra el Perú en 1995. Esto último es esencial para la narrativa de F.H. Cardoso, pero que nunca menciona directamente, a pesar de haber estado muy bien informado ya que, según él, contaba con la “presencia de un representante directo mío en la zona de conflicto, el embajador Julio César Gomes dos Santos”. Después continúan otras 10 líneas donde F.H. Cardoso muestra que a pesar de todas las reuniones entre las partes, no se llegaba a ninguna solución al conflicto, hasta que: Cierta noche cenando con los dos presidentes [Fujimori y Mahuad] propuse que se construyera un parque ecológico binacional en un trecho de la selva en disputa … estábamos casi concordando, reunidos en una sala pequeña de la Granja do Torto [pero] surgió un nuevo problema: parte del futuro parque había sido usado como cementerio para algunos soldados ecuatorianos muertos en las batallas. Sugerí entonces que se abriera una carretera vinculando el cementerio con la frontera del Ecuador con acceso libre para los nacionales de aquel país. Fujimori aparentó que no aceptaría pero de repente giró su cabeza hacia un pequeño cuadro
8
Ib.: 638. Cursivas del autor.
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de pintura bucólica colgado en la pared… que mostraba un carretita jalada por un burro en un camino de tierra. Apuntando a ese camino dijo “solo si fuera de ese ancho. Por allí no pasan carros con tropas, imagino”. Esa actitud [de Fujimori] selló el acuerdo, firmado el 27 de octubre de 1998 en el Itamaraty frente a los reyes de España, del Secretario General de la OEA y de varios presidentes de países amigos … debido al papel desempeñado por el Brasil recibí las más altas condecoraciones y grandes homenajes de los gobiernos y congresos de esos dos países9.
Todo lo anterior forma parte del antes. El después tiene que ver con su política presidencial relacionada con la tercera elección de Alberto Fujimori. Terminado el parágrafo anterior casi de inmediato inicia otro: Años más tarde tuve que vérmelas con la repulsa continental a la tercera elección consecutiva de Fujimori. No fueron pocas las críticas que sufrí por la paciencia con que nuestra diplomacia manejó el problema. Hubo gran presión norteamericana y de innúmeras organizaciones de la sociedad civil internacional contra la aceptación del resultado electoral. Nuestro embajador en Lima José Viegas Filho (que más tarde el Presidente Lula nombraría como Ministro de Defensa) informaba minuciosamente a la cancillería brasileña de las sutilezas del caso. Una intervención externa contestando la legalidad del pleito …podría perjudicar nuestros intereses de largo plazo...10
Poco después agrega: Recuerdo que… cuando el futuro Presidente Alejandro Toledo era candidato con grandes posibilidades de victoria vino a visitarme a Brasilia acompañado de su esposa Eliane Karp y hubo algún malestar en nuestra conversación principalmente por obra de ella. ¿Cómo alguien con mis tradiciones democráticas (Toledo estudió en Stanford y me conocía de los tiempos en que dí clases en esa universidad) podía haber apoyado a Fujimori?. Ella reflejaba en su pregunta la opinión de muchos críticos de oposición a mi gobierno. Le dije que una cosa era mi actitud como 9 Ib. Cursivas del autor. El problema se debía a que el territorio que sirvió de cementerio era peruano. El pequeño camino resolvió el problema. Itamaraty es el nombre del palacio donde funciona el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil. 10 Ib.: 639. Cursivas del autor.
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intelectual, radicalmente demócrata y progresista, y otra mi conducta como jefe de Estado. No eran contradictorias…11
Dice posteriormente: “Es importante resaltar que no apoyamos ilegalidades en el Perú. Dimos, eso sí, un voto de confianza a los peruanos en la convicción de que ellos mismos sabrían como resolver sus cuestiones domésticas, lo que finalmente sucedió”12. Pocas líneas después termina esta parte relacionada con su papel en la tercera elección de Alberto Fujimori, así como el sub-capítulo. Vale mencionar que F.H. Cardoso al período de 4 años (desde 1998, cuando se dio la paz Perú - Ecuador, hasta 2001, cuando probablemente se llevó a cabo esa reunión con Alejandro Toledo y su esposa, ya que este fue presidente del Perú desde el 2001), le dedica 40 líneas. Líneas donde dice poco y no porque desconociera lo que pasaba en el Perú, pues, dice él mismo, su embajador en Lima lo informaba minuciosamente13 y, como veremos después, un enviado especial suyo también. Que diga poco no llamaría la atención si se trataran de 4 años normales pero no lo son. Como cualquier persona sabe, en esos 4 años ocurrieron los momentos más críticos de la joven democracia peruana y de los últimos 50 años de su historia, que generaron un fuerte impacto internacional. Llama la atención que F.H. Cardoso diga tan poco de un asunto que, de acuerdo con sus propias palabras, está directamente relacionado con un momento culminante de su diplomacia presidencial. Esta falta de memoria lleva a preguntarse el porqué de ese olvido. Lo contrario del olvido es la memoria. Eric Hobsbawm, ex director de tesis de doctorado del autor de este trabajo, en más de una oportunidad dijo que una de las principales tareas 11
Ídem. Op.cit. 13 F.H. Cardoso probablemente estaba informado más que lo normal ya que José Viegas Filho tiene vínculos especiales con el Perú, pues su esposa es la periodista peruana Erika Stockholm. 12
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del historiador es la de servir de “memoria de su tiempo”. Y este autor, también historiador, resumidamente reconstruirá la memoria de ese período.
Haciendo memoria14 El intento de Alberto Fujimori de tornarse presidente por un tercer período (lo que le habría dado un total de 15 años de poder en el Perú), se hizo casi realidad en gran parte gracias al apoyo militante, en todos los foros internacionales, del gobierno de F.H. Cardoso. Fue tan militante la posición del Brasil que consiguió, en la reunión de Quebec de la Organización de Estados Americanos (OEA) de 2000, convencer a la mayoría de los países latinoamericanos (incluyendo a México del último gobierno del Partido Revolucionario Institucional, a la Argentina de Menem, la Venezuela del bolivariano Chávez, Chile del “socialista” Lagos, etc.) a votar a favor de A. Fujimori, contra la oposición de casi toda la sociedad civil peruana y del gobierno de Estados Unidos (EE.UU.) de Bill Clinton. Parte de la prensa brasileña informó así: Desde comienzos de este año [2000], el gobierno brasileño ha sido el principal aliado de Fujimori, evitando que él fuera castigado por la OEA debido a supuestos fraudes cometidos para su ‘re-relección’. La posición
14 La memoria va a reconstruirse a partir de los siguientes artículos del autor: Amayo Zevallos, Enrique. «Por qué apoya Cardoso a Fujimori?. Fujimori y el Gobierno del Brasil». Socialismo y Participación, N° 88. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y Participación (CEDEP), 2000, pp. 17-24; «Depois de Montesinos, Fujimori: uma visão desde o Brasil». Cenários. Revista do Grupo de Estudos sobre Cultura e Desenvolvimento, N° 3-4. Campus de Araraquara – Universidad del Estado de São Paulo, 2001-2002, pp. 143-158; «Peru: sociedade, cultura e educação, 1945-2003. Ensaio de interpretação em perspectiva de longa duração». Os Países da Comunidade Andina de Naçõe, vol.2. Brasília: IPRI - Ministério de Relaciones Exteriores del Brasil, Brasília, 2004, pp.65- 99; y «O impacto da globalização na Amazônia e no Pacífico Sul-Americano». Globalização. Análise compereensiva a partir da perspectiva local e regional, Working Papers, N° 14. Tokio: Universidade Católica de Sophia, 2007, pp.141-189.
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del gobierno de FHC fue tomada basándose en dos argumentos. El primero era que el debilitamiento de Fujimori traería más inestabilidad a la región ya asolada por profundas crisis en otros países como en Colombia, dónde la guerrilla llevó ese país al caos. El segundo era de orden geopolítico: Fernando Henrique no quería que EUA -principal defensor del castigo a Fujimori- tuviera un papel preponderante en un asunto que tendría que ser resuelto por los países latino- americanos, teniendo al Brasil como líder15.
Para el reconocimiento del tercer período de A. Fujimori, el gobierno de F.H. Cardoso invocó a la estabilidad de América Latina, sugirió que EE.UU. no debería intervenir en asuntos regionales (sutilmente agitó el fantasma imperialista) y se empeñó en lograr ese reconocimiento obteniendo los votos de los países ya mencionados. El gobierno de Clinton criticó ese reconocimiento pero terminó votando por él. Así, la reunión de la OEA de Quebec, en nombre de la estabilidad, terminó legitimando el resultado de las elecciones. Ese reconocimiento a A. Fujimori por la OEA como presidente efectivo, fue saludado por el gobierno brasileño como una “victoria” contra el intervencionismo de EE.UU. en los asuntos latinoamericanos. Esa posición nunca tomó en cuenta que lo más importante de la lucha contra A. Fujimori fue hecha directamente por la sociedad civil peruana, con sus muertos heroicos, acompañada por una pequeña pero valiente prensa independiente (el gobierno de A. Fujimori sistemáticamente atacó y corrompió la mayoría de la prensa escrita y hablada). Al frente de esa lucha se había colocado Alejandro Toledo, quien no había reconocido el triunfo de A. Fujimori por considerarlo resultado de un fraude (en lo que coincidió con los más respetables organismos peruanos e internacionales especializados en vigilar la pureza de los procesos electorales). Aquí importa recordar algunos hechos. Ya presidente en dos ocasiones con mayoría absoluta en el congreso, A. Fujimori consiguió, desconociendo la Constitución 15 Folha de S. Paulo. «FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refúgio para Montesinos». 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.
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del Perú, ser candidato por tercera vez, teniendo como contrincante en esa ocasión a Alejandro Toledo. El 28 de junio de 2000 ocurrió la segunda vuelta electoral peruana; sus resultados no fueron aceptados por la oposición que los denunció como fraudulentos. Los principales testigos de la elección, presentes debido a exigencias de la oposición (observadores de la OEA, Instituto Carter y Transparencia Internacional), en sus informes calificaron los resultados como “viciados”. El gobierno de Bill Clinton dio indicios de que podría aceptar la opinión de los observadores de la OEA. El gobierno de F.H. Cardoso, en la reunión de Quebec, consiguió poner en segundo plano la opinión de esos observadores. Entre junio y julio de 2000 la sociedad civil organizada, partidos de oposición y especialmente Alejandro Toledo, intentaron evitar la toma del poder por parte de A. Fujimori. Para eso, el 28 de julio de 2000 (fecha de la entrega de mando) organizaron la movilización nacional llamada Los Cuatro Suyos, en la que participaron centenas de millares de personas de todo el país. El 28 de julio de 2000, ya con el aval de la OEA, por tercera vez A. Fujimori tomó el poder en medio de grandes movilizaciones en su contra. En circunstancias sospechosas cinco personas murieron quemadas cuando, según el Sistema de Inteligencia Nacional (SIN), intentaban incendiar un edificio público. El gobierno acusó a la oposición y especialmente a Alejandro Toledo como responsables de esos lamentables hechos16. 16
Vladimiro Montesinos, mentor y brazo derecho de Alberto Fujimori, era jefe del SIN de facto (nunca fue nombrado oficialmente). Ambos están presos en Lima desde hace algunos años, sometidos a juicios por haber cometido crímenes políticos y comunes: abuso de poder, enriquecimiento ilícito, asesinatos, robo, corrupción, chantaje, tráfico de drogas y armas, lavado de dinero, organización de escuadrones de la muerte, etc. Pueden recibir decenas de años de cárcel (hasta hoy Fujimori ya fue condenado a 25 años y Montesinos a casi 10). Uno de los crímenes de que se los acusa es que los servicios del SIN provocaron el incendio mencionado que mató a esas cinco personas: su objetivo era culpar a la oposición por ese crimen para desmoralizarla y quebrarla. El edificio incendiado quedó en escombros. Posteriormente fue destruido y transformado por la Ciudad de Lima en un parque público para honrar la memoria
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La dudosa forma como A. Fujimori llegó por tercera vez a la presidencia tuvo consecuencias, pues quedó fragilizado en el Congreso Nacional. Así, A. Fujimori necesitaba construir en el Congreso mayoría absoluta para, como en sus períodos anteriores, continuar con poderes ilimitados. En esas circunstancias, el 13 de setiembre de 2000, su brazo derecho, Vladimiro Montesinos Torres, fue filmado (y la oposición consiguió pasar ese film por televisión) pagando 15 mil dólares a un congresista de la oposición para obtener su voto: la mayoría absoluta se construía comprándola. Entonces V. Montesinos huyó a Panamá. En esa situación: La operación para que Panamá aceptara recibir a Vladimiro Montesinos fue comandada, en el campo externo, por el presidente Fernando Henrique Cardoso. La presidenta de Panamá Mireya Moscoso aceptó re-ver su posición de no conceder asilo al jefe informal del servicio de inteligencia peruano después de recibir una llamada telefónica de F.H. Cardoso, según investigó la Folha de S. Paulo... Desde comienzos de este año [2000], el gobierno brasileño ha sido el principal aliado de Fujimori, evitando que él fuera castigado por la OEA debido a supuestos fraudes cometidos para su ‘re-relección’...17
O sea, es lícito deducir que F.H.Cardoso participó personalmente apoyando tanto a A. Fujimori como a V. Montesinos. Aquí no va a profundizarse en las sistemáticas violaciones de la democracia peruana hecha por V. Montesinos, pero sí importa decir lo siguiente: la presidenta Moscoso aceptó el pedido de F.H. Cardoso dando asilo a V. Montesinos por 30 días. En esa situación, este terminó huyendo y despareciendo por meses. Pero el 23 de junio de 2001 el Federal Bureau of Investigation (FBI) descubrió que V. Montesinos, a través de intermediarios de esos mártires de la lucha democrática. Información excelente sobre ese tenebroso período de la historia peruana y latinoamericana puede encontrarse en el libro dedicado a V. Montesinos (también a A. Fujimori): Bowen, Sally y Holligan, Jane. El espía imperfecto - la telaraña siniestra de Vladimiro Montesinos. Lima: PEISA, 2003. 17 Folha de S. Paulo. «FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refúgio para Montesinos», 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.
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venezolanos, intentaba entrar en una de sus cuentas de Miami, donde tenía decenas de millones de dólares. Finalmente se hizo evidente que V. Montesinos vivía en Caracas “protegido” por figuras del entourage del presidente Chávez y probablemente por el propio presidente venezolano18. Para que no se tengan dudas del apoyo militante del gobierno de F.H. Cardoso al régimen de A. Fujimori, vale informar lo siguiente: debe tomarse en cuenta que en ese entonces A. Fujimori estaba en el poder intentando la presidencia por tercera vez. El 28 de junio de 2000, día de la segunda vuelta electoral peruana, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil (Itamaraty) condecoró con la Ordem do Cruzeiro do Sul a los Ministros de Fujimori: Alberto Bustamante y Efraín Goldemberg, y al Secretario de la Presidencia Edgar Mosquera19. El 31 de mayo de 2000 llegó a Lima Gilberto Vellosso, emisario especial de F.H. Cardoso, encargado de invitar a A. Fujimori a una reunión de Jefes de Estado de América del Sur que se realizaría en Brasilia, del 31 de agosto al 01 de setiembre de ese año20. Entonces Velloso declaró que: “la Reunión Cumbre sud-americana tiene por objetivo crear un ambiente propicio para la integración... es iniciativa del presidente [F.H. Cardoso] …reunir los 11 Jefes de Estado de América del Sur resulta indispensable ya que la prioridad del Brasil es mantener buenas relaciones con sus vecinos”21. El gobierno brasileño, a través de su embajador, estuvo presente en la ceremonia del Cuartel General del Ejército Peruano hecha para reconocer 18 Las relaciones de A. Fujimori y V. Montesinos con Hugo Chávez son exploradas en el libro citado de Bowen y Holligan. 19 O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000. 20 En esas fechas se reunieron en Brasilia los jefes de Estado del Brasil y de los otros 11 países independientes de América del Sur para anunciar otro proyecto integracionista grandioso: Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA); eso F. H. Cardoso lo recuerda en unas pocas líneas en el sub-capítulo A integração física da América do Sul - e a ALCA. Ver: Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da política-A história que vivi. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. 21 O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000.
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el tercer mandato de A. Fujimori: “la solemnidad llamó la atención de los analistas ya que ella normalmente es realizada después de la toma del cargo el 28 de julio. Diferente a ocasiones anteriores solo tres embajadores estuvieron presentes: del Brasil, Bolivia y Rusia” 22. F.H. Cardoso tenía tanto interés en los hechos electorales peruanos que, como ya fue visto, había enviado un representante que lo mantenía informado directamente y que estaba por encima del Embajador de Brasil en Lima. Esa fue la opinión del Diputado João Herrmann Neto (Presidente de la Comisión enviada por la Cámara de Diputados del Brasil a observar la segunda vuelta electoral peruana), expresada al presentar el informe de esa visita en el local de su partido (el Partido Popular Socialista), en São Paulo el 05 de junio de 2000. Conforme pasó el tiempo aumentó el apoyo del gobierno de F.H. Cardoso al gobierno peruano. Así tenemos que el 05 de julio de 2000 las ya mencionadas condecoraciones del Itamaraty fueron otorgadas también al Ministro del Interior, a los Comandantes del Ejército, Marina y Aviación, y a los parlamentarios Victor Joy Way y Oswaldo Sandoval23. En otras palabras: en medio de las críticas circunstancias determinadas por las fraudulentas elecciones peruanas, 10 notorios fujimoristas fueron premiados con las más altas distinciones que puede dar el Brasil24.Y ese gobierno también premió a Fujimori como puede deducirse de lo siguiente: La Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados del Brasil anuló la condecoración Orden de la Cruz del Sur que el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso había otorgado al ex- Presidente del Perú
22 O Estado de S. Paulo. 09 de junio de 2000. Cursivas del autor; la solemnidad fue realizada el día anterior, 8 de junio. 23 O Estado de S. Paulo. 08 de julio de 2000. 24 Vale la pena informar que actualmente varios de esos condecorados están presos acusados de haber cometido muchos crímenes graves y por eso responden ante los tribunales peruanos.
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Alberto Fujimori. Esa es la condecoración más importante dada por el Gobierno brasileño… 25
Por tanto, lo descrito anteriormente tiene que ser resultado de una opción. Eso puede concluirse también de las declaraciones del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de F.H. Cardoso, Luis Felipe Lampreia. Este manifestó que durante dos meses su gobierno participó de “manera discreta, característica brasileña, de conversaciones importantes”26 con todos los protagonistas de la crisis peruana. A esta altura cualquiera podría preguntarse: en ese largo tiempo ¿qué es lo que discretamente (o sea, a escondidas y calladamente) el gobierno brasileño negoció con A. Fujimori? Obsérvese que ese estilo “discreto” caía como anillo al dedo a A. Fujimori, quien reconocidamente, tiene en lo secreto y escondido sus marcas anti-democráticas preferidas, ya que le permitían no dar cuenta a nadie27.
25
O Estado de S. Paulo online. «Anulada condecoração que FHC [Fernando Henrique Cardoso] concedeu a Fujimori». 05 de junio de 2003; el año 2003 F.H.Cardoso ya no estaba en el poder. 26 O Estado de S. Paulo. 07 de junio de 2000. 27 A. Fujimori no tiene principios éticos. Eso está retratado en la forma como dejó de ser presidente del Perú: como Jefe de Estado de un país del Pacífico había asistido al Foro de Cooperación Asia - Pacífico. El 19 de noviembre de 2000 desde Tokio, lugar donde hizo escala regresando del Foro en Brunei, renunció a la presidencia enviando un fax. De inmediato Japón lo reconoció como ciudadano japonés y así, de acuerdo a las leyes japonesas, no podía ser deportado. El 20 de noviembre el Congreso Nacional (CN) del Perú no aceptó su renuncia pero le retiró poderes acusándolo de “incapacidad moral”. Al día siguiente el presidente del CN, Valentín Paniagua, fue elegido como Presidente da República de la Transición Democrática. Este organizaría una Comisión Especial para lograr la captura de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos. Con ese fin fue solicitada la colaboración de la INTERPOL quien lanzó una orden internacional de captura. A. Fujimori no podía salir del Japón pues sería preso. Finalmente, para continuar interviniendo en los asuntos peruanos, el 07 de noviembre de 2005 A. Fujimori llegó a Chile donde fue detenido por las autoridades de ese país. Se inició entonces un proceso de extradición en su contra. El 21 de setiembre de 2007 la Corte Suprema de Chile acogió la petición para extraditarlo. Ya en Lima, el 07 de abril de 2009, el expresidente fue condenado a 25 años de prisión.
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¿Por qué ese apoyo militante? La respuesta tiene que estar en lo que dice el mismo F.H. Cardoso: “en los intereses de largo plazo del Brasil” (o Razón de Estado). ¿Cuáles podrían ser esos intereses? El mencionado Hermann Neto declaró que el apoyo del Ejecutivo brasileño a A. Fujimori expresaba la búsqueda por la hegemonía sobre América del Sur: “estamos diciéndole a los EE.UU. ‘no necesitamos de su tutela para cuidar de lo que ocurre debajo de la línea del Ecuador’. Esa posición (del Brasil) en defensa de la no-intervención enfatiza su pretensión de hegemonía, garantizándose el apoyo del Perú y de otros países estratégicos como Chile, Colombia y Venezuela”. Y así concluyó: “desde el punto de vista de la democracia, Brasil irradia la debilidad de sus principios democráticos, subordinados a intereses económicos”28. Los intereses de largo plazo, además de ser hegemónicos (estratégicos), eran también económicos, como puede deducirse de lo siguiente: La ligazón fluvial entre Belém (Brasil) y Saramirizia, en el Perú, en sociedad con empresas privadas brasileñas, ya fue aprobada por los dos gobiernos, pero el proyecto está parado debido al conflicto en el Perú envolviendo la elección presidencial, de acuerdo a diplomáticos brasileños y peruanos29.
En el presente texto no se profundizará pero sí vale mencionar lo siguiente: la historia muestra que Brasil, desde tiempos coloniales, buscó acceso directo a los territorios sudamericanos que limitan con el Pacífico (el área más grande y dinámica de la economía mundial actual, la Economía del Pacífico)30. En relación 28
O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000. La posición de Hermann era compartida entonces por otros diputados, ver: O Estado de S. Paulo. «O Brasil e Fujimori». O Estado de S. Paulo, S. Paulo, 10 de junio de 2000. 29 O Estado de S. Paulo, 04 de junio de 2000. Cursivas del autor. 30 Estos asuntos han sido explorados por el autor en varios trabajos: Amayo Zevallos, Enrique. «La transoceánica Perú - Brasil: los contradictorios intereses de Estados Unidos y Japón». Revista Allpanchis, N° 45. Cuzco: Instituto de Pastoral Andina,1995, pp. 37-88; «Amazonia, MERCOSUR and the South American Regional Integration». En: Gary Prevost y Carlos Oliva Campos ed. The Bush Doutrine and Latin
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con eso: después de la mera observación de un mapa se hace evidente que el Perú, y eso es esencial en relación al Brasil, es el país más occidental de América del Sur. O sea, su posición en el Pacífico sudamericano es estratégica o la mejor por ser la menos distante en relación, por ejemplo, al Japón (centro de la Economía del Pacífico). De São Paulo, capital económica del Brasil, o de Belén y Manaus (ejes de de la Amazonía brasileña) podría llegarse con relativa facilidad hasta Saramirizia, puerto de la Amazonía peruana. Desde São Paulo por carretera (o ferrocarril) y después por barco, navegando por ríos del sistema amazónico; desde Belem y Manaos: navegando los ríos amazónicos. De Saramirizia (en línea recta, a unos 300 km del Pacífico), obligatoriamente se tiene que continuar por tierra cruzándose el punto más bajo de los Andes peruanos, el Paso de Porculla (2138 m) para, finalmente, llegar al lugar más occidental de América del Sur, Punta Balcón, lugar estratégico esencial del Pacífico sudamericano. Desde Saramirizia se recorrerían aproximadamente 600 km ya que es imposible ir en línea recta (en el camino están Los Andes). Punta Balcón (así como los cercanos Talara, Paita y Bayóvar) tienen condiciones naturales para la construcción de puertos para barcos de gran calado. Esos cuatro lugares pertenecen al Departamento de Piura, que es esencial para transformar al Perú en uno de los líderes mundiales en pesca. En el caso de Bayóvar, este tiene una de las reservas comprobadas más grandes del mundo en fosfatos (vitales para la agricultura mundial). Todo eso explica la importancia estratégica de esa región del norte peruano, a pesar de lo cual no se la consideró prioritaria ya que la carretera al Pacífico, que está casi lista31 (va desde Assis Brasil, Estado del Acre, hasta el America. New York: Palgrave McMillan, 2007; A Amazônia e o Pacífico Sul-Americano e sua importância para o Brasil. Sao Paulo: Cultura Acadêmica Editora, 2009; etc. 31 De los casi 500 proyectos de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana ( IIRSA), esta carretera es una de las poquísimas que dejó el papel para transformarse en realidad.
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Puerto de Ilo, en el sur peruano), está localizada a casi 1500 km de distancia. Y explica también la última cita de arriba que muestra que empresas brasileñas, desde los tiempos de F.H. Cardoso, comenzaron a envolverse en los negocios relacionados con su salida al Pacífico, lo que hace lógica la frase ya citada de Hermann Neto cuando declaró que su gobierno “irradia la debilidad de sus principios democráticos, subordinados a intereses económicos”. Esos intereses desde F.H. Cardoso crecieron tanto, que en el año 2010, según el periodista Marcos Sá Correa, estaba: … en marcha una invasión del Perú por parte de inversiones brasileñas en carreteras, pozos de gas y petróleo, explotación de metales preciosos, hidroeléctricas, hidrovías, líneas de transmisión eléctrica y oleoductos en un “paquete no anunciado oficialmente” que promete transformar ese filón de la Amazonía ajena en un productor casi pasivo “de energía y materias primas baratas, además de permitir acceso a puertos en el Pacífico.” El ataque económico está descrito, con gran acento de indignación, en el libro Amazonía Peruana en el 2021 de Marc Dourojeanni, Alberto Barandiarán y Diego Dourojeanni. El libro se basa en datos oficiales y prevee una “hecatombe biológica”… serán tres carreteras y dos ferrocarriles que ligarán Brasil al Pacífico peruano. Serán siete las hidroeléctricas brasileñas en el lado de allá. Una de ellas, la de Inambari, al costo de inundar 40 mil hectáreas. No se trata de un plan de desarrollo. Son solo propuestas impuestas por un acuerdo de cooperación, concebidas por empresas privadas, estatales y bancos que Brasil encabeza con el BNDES, FURNAS, Eletrobras y las constructoras OAS, Camargo Correa, Odebrecht, Andrade Gutiérrez, Queiroz Galvão…Hay una carretera prevista en una área que desparecerá bajo una hidroeléctrica. Sólo un detalle parece resguardado: “el interés de los inversores”….32
Todo eso fue iniciado por F.H. Cardoso y A. Fujimori, quienes mantenían relaciones excelentes. Por ejemplo, A. Fujimori, poco antes de la mencionada reunión de la OEA del 26 de junio de 2000, declaraba a la prensa brasileña: “tengo una relación muy 32 Sá Correa, Marcos. «Amazônia peruana é nossa». O Estado de S. Paulo, 23 de abril de 2010.
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estrecha con el presidente Fernando Henrique Cardoso, que se fortaleció durante el proceso de paz entre el Perú y Ecuador”33. Declaraciones como esa, como hemos visto, son reforzadas por las opiniones de F.H. Cardoso que mostramos anteriormente, pues ¿qué presidente peruano le dio las altas condecoraciones que él menciona con un tinte de orgullo? Así fueron defendidos los intereses de largo plazo del Brasil: obteniendo enormes ventajas del Perú, ya que F.H. Cardoso negoció con A. Fujimori, quien estaba en deuda con él. O sea: en deuda ya que el reconocimiento internacional obtenido para su tercer mandato fue obra del presidente brasileño. Así, ¿cómo se negoció? Obviamente que el presidente peruano frente a F.H. Cardoso negoció desde una posición obsecuente, lo que es peor que la fragilidad. ¿Qué daría en esas reuniones de meses, discretas y en las sombras? Todo lo que le pedían. Allí se inició lo que en la actualidad está transformándose cada vez más en realidad y que el periodista Marcos Sá Correa retrató muy bien.
Concluyendo De los escritos mencionados de F.H. Cardoso, puede decirse que él escribe para la historia usando el método de la memoria selectiva: recordando lo que le conviene y borrando lo que no le interesa. También es parte de su método colocarse siempre en la mejor luz, mostrando, por ejemplo, que él era el autor directo de todas las grandes ideas que terminaron generando el acuerdo entre Perú y Ecuador. Simultáneamente, en general, los personajes que él menciona están siempre girando a su sombra pidiendo ayuda (presidentes), como ayudantes (embajadores) o como exalumnos (sugiere que Alejandro Toledo fue su alumno en Standford).
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O Estado de S. Paulo, 16 de junio de 2000.
Enrique Amayo Z.
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De lo anterior también se deduce que la esposa de Alejandro Toledo tuvo razón al reclamar el apoyo de F.H. Cardoso brindado a A. Fujimori, quien se había transformado en un dictador, hecho que, como hemos visto, el mismo F.H. Cardoso reconoció al escribir que A. Fujimori gobernó con poderes dictatoriales. Además, como también ya mostramos, F.H. Cardoso dio ese apoyo no porque carecía de información, pues la tenía sistemáticamente enviada por su embajador en Lima (al que parece no haberle prestado mucha atención, ya que tenía su propio enviado con poderes especiales). Lo que explica ese apoyo fue la Razón de Estado expresada como defensa de los intereses de largo plazo del Brasil. El apoyo irrestricto a A. Fujimori prueba que F.H. Cardoso intervino en el Perú (asunto que criticaba a EE.UU.) no siendo verdad lo que él afirmó: que su gobierno siempre defendió el orden democrático. La democracia madura del Brasil es limitada. Lo prueba el hecho que en nombre de la defensa de sus intereses de largo plazo, el gobierno brasileño puede intervenir en los asuntos de otros países, incluso apoyando dictadores34.
34 Artículo escrito en la Ciudad de São Paulo en julio de 2010 y corregido en junio de 2011.
Parte II Sociedad y democracia
Santiago Alfaro Jennie Dador Mariel García Martín Garro Modesto Montoya Jorge Rodríguez S.
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
Una postura importante en la educación a nivel global es aquella que promueve una vinculación cada vez más estrecha de las decisiones que se toman a nivel de política educativa, con el uso de evidencias e información empírica como resultado de procesos de evaluación o investigación. Esta postura cuenta con una presencia creciente en los sistemas educativos latinoamericanos y tiene en la evaluación estandarizada del rendimiento escolar uno de los principales medios para la producción de la información necesaria en la toma de decisiones. En el Perú, la evaluación del rendimiento escolar está a cargo de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), unidad operativa del Ministerio de Educación (MINEDU) creada en 1996, pero que en 1994 inició la preparación de la primera evaluación en el marco de un acuerdo con el Banco Mundial, con fondos adicionales del Banco Interamericano de Desarrollo. El sistema peruano de evaluación del rendimiento se define como un sistema de “bajas implicancias” que utiliza los resultados de las pruebas para brindar información en la escuela (a directivos y docentes), a padres de familia e instancias intermedias del sector educación a nivel local y regional, con el propósito de tomar decisiones sobre los procesos de aprendizaje. Se trata de producir información y darle un uso formativo (como cambios en el currículo, capacitación docente u otras decisiones de mejora,
128
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
incluyendo los recursos necesarios para su implementación), sin mayores consecuencias para los principales actores educativos. En cambio, los sistemas de “altas implicancias” en América Latina (Chile, México, Costa Rica, República Dominicana, Estado de San Pablo en Brasil, entre los más representativos), utilizan los resultados de las pruebas para tomar decisiones con consecuencias directas sobre las escuelas, los docentes y los alumnos. El cuadro siguiente compara ambos tipos de sistemas. Cuadro Nº 1 Sistemas de evaluación del rendimiento de “bajas” y “altas” implicancias en América Latina Decisiones / Consecuencias*
Perú
Chile
México
San Pablo Brasil
Información a la escuela (directivos y docentes)
X
X
X
X
Información a instancias intermedias sectoriales
X
X
X
X
Información a padres de familia
X
X
Información a población / ranking de escuelas
X
X
Incentivos económicos a docentes
X
X
Programas focalizados de apoyo a escuelas
X
X
Promoción educativa de estudiantes
Bajas implicancias
X
Altas implicancias
* El cuadro muestra solo algunas de las consecuencias que se pueden identificar en los sistemas de evaluación del rendimiento en América Latina, siendo estas las más importantes en los sistemas considerados.
Como vemos en el cuadro, por ejemplo en el caso de Chile, los resultados de las evaluaciones se utilizan para tomar decisiones de información con propósitos formativos (“bajas implicancias”) y para sumar decisiones que suponen incentivos “por oferta”
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
129
a docentes (incentivos económicos a docentes de escuelas con desempeños de excelencia), y a escuelas (programas de apoyo focalizado a escuelas con menores rendimientos, como el p-900, programa que apoya a 900 escuelas pobres); o incentivos “por demanda” con la publicación de un ranking de escuelas que sirven como referente para las decisiones de matrícula de los padres. Esto último es especialmente efectivo en las escuelas municipales y privadas subvencionadas que reciben alumnos provenientes de familias beneficiarias de ese sistema. Otro tema que diferencia a ambos tipos de sistemas tiene que ver con las características metodológicas de las evaluaciones. Los sistemas de “altas implicancias” por lo general utilizan marcos de evaluación censales para alcanzar cobertura y acompañan la aplicación de las pruebas con otros instrumentos que permiten desarrollar estudios de “factores asociados” a los rendimientos, para asegurar así validez y confiabilidad en los resultados. Los sistemas de “bajas implicancias” por lo general trabajan solo con muestras y recogen información sobre “factores asociados” con distintos niveles de amplitud. ¿Cuáles son las principales características metodológicas de las evaluaciones que lleva a cabo la Unidad de Medición de la Calidad Educativa?, ¿qué resultados se puede obtener de ellas?, ¿cómo, en qué y con qué implicancias se usa esos resultados?, ¿qué es necesario cambiar o introducir en el sistema? Estas son algunas de las preguntas a las que vamos a dar respuesta en el desarrollo de este artículo.
Características metodológicas de las evaluaciones: avances y retrocesos La Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC) ha aplicado pruebas en 1996, 1998, 2001, 2004, y desde el 2006 cada año. Sin embargo, se puede decir que solo desde la Evaluación
130
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
Nacional (EN) 2001 se dieron los primeros pasos para que las pruebas utilizadas reúnan las condiciones técnicas necesarias para un análisis de comparación: definición detallada del objeto de evaluación, estabilidad de los ítems de contenidos y uso del “modelo de criterios” para el análisis de los resultados1. Adicionalmente, la EN 2001 incluyó la aplicación de instrumentos complementarios a las pruebas (encuestas a directores, docentes, padres de familia y alumnos) que permitían recolectar información acerca de las características de los alumnos –y sus familias–, los docentes y las escuelas, que podía ser utilizada para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los resultados obtenidos en las pruebas2. En las actuales EN se sigue utilizando los mismos formatos para las pruebas. Si bien los ítems de contenidos variaron mucho entre 2001 y 2004, estos tendieron a estabilizarse desde el 2006. También se ha mantenido desde esa época el “modelo de criterios” como pauta de análisis de los resultados. Desafortunadamente, mientras se consolidaban algunos avances, en simultáneo se tomaban decisiones que tendrían consecuencias graves en el debilitamiento del proceso en su conjunto. Una de esas decisiones desafortunadas fue la de suprimir desde
1 Una característica importante de estas pruebas y de las siguientes tiene que ver con el hecho que el objeto de la evaluación es definido con mucho nivel de detalle, desde la identificación de los contenidos del currículo a ser evaluados, hasta los procedimientos evaluativos utilizados en cada caso. Por otro lado, el paso de un “modelo de normas” a un “modelo de criterios” permite establecer de manera absoluta cuánto sabe cada alumno en relación con un nivel de logro mínimo aceptable (estándar) que aparece como un punto fijo en una escala. Este procedimiento facilita la presentación de resultados por su relación al estándar y las comparaciones entre individuos o grupos, incrementando radicalmente las posibilidades de análisis, comunicación y uso de resultados. 2 Un estudio importante sobre las EN 2001 y 2004 que describe las características técnicas de las pruebas utilizadas se encuentra en: Cueto, Santiago. Las evaluaciones nacionales e internacionales de rendimiento escolar en el Perú: balance y perspectivas. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2006.
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
131
la EN 2006 el levantamiento de información para establecer “factores asociados”3. En el gráfico Nº 1 se puede observar los resultados alcanzados por nuestros alumnos en las cuatro últimas evaluaciones para las áreas de comunicación (comprensión lectora) y matemática. Estos resultados corresponden a los porcentajes de alumnos que alcanzan el “nivel 2” de rendimiento4. En estos resultados son evidentes las mejoras de los rendimientos en los últimos años. Así, tenemos que en comunicación se pasa del 15.1% al 27.4% y en matemática del 7.1% al 13.9%. ¿Qué ha sucedido?, ¿qué factores explican estos logros? Según el Ministro de Educación, Víctor Raúl Díaz Chávez, la explicación se encuentra en “la implementación de la carrera pública magisterial”5. Sin embargo, no es posible establecer una asociación de este tipo sin contar con los datos necesarios. Es muy probable que la explicación real se encuentre en la acción simultánea de una multiplicidad de variables (dentro de ellas probablemente la carrera pública magisterial) ubicadas dentro y fuera de la escuela, de las que no se tiene mayor evidencia porque no se recogió información 3
Los estudios de “factores asociados” tienen como finalidad facilitar la comprensión del funcionamiento de los sistemas educativos locales o regionales, e identificar aspectos de la vida de las escuelas (“factores escolares” como el clima institucional, las expectativas sobre el aprendizaje, la dotación de materiales en medios pobres, o la experiencia y estabilidad de los equipos docentes) que según la investigación empírica hecha influyen positiva o negativamente sobre las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. En ese sentido, constituyen un valor agregado a las evaluaciones estandarizadas del rendimiento, evitando que las mismas se limiten a describir la situación en términos de aprendizajes, al sumar referentes de comparación y de análisis necesarios para una reflexión del por qué los resultados son lo que son, y qué tipo de intervenciones o políticas podrían ayudar a mejorarlos. 4 El rendimiento “nivel 2” corresponde a niños y niñas que terminado el 2do grado logran los aprendizajes esperados (en contenidos y competencias), en las áreas de comunicación y matemática de las EN. 5 Entrevista al Ministro de Educación Víctor Raúl Díaz Chávez. «Más escolares de primaria entienden lo que leen». Perú 21, Lima, 13 de abril de 2011.
132
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
Gráfico Nº 1 Rendimientos en comunicación y matemática en las cuatro últimas EN 100% 90% 80% 70% 60% Comprensión
50%
Matemática
40% 30% 20% 10% 0%
2007
2008
2009
2010
Fuente: Informes de resultados de las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) 2007, 2008, 2009 y 2010. Elaboración propia.
para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los resultados. Las actuales EN arrojan datos muy interesantes que se pueden observar por área, región o escuela. Incluso con ellos es posible hacer comparaciones o establecer tendencias si se los observa longitudinalmente, pero no se puede avanzar más allá de eso en términos de explicación. La supresión del levantamiento de datos para “factores asociados” limitó al extremo las posibilidades de uso de los resultados de las EN, ya sea que este uso se oriente por criterios académicos, como la producción de conocimiento en general, o por criterios pragmáticos, como la toma de decisiones a nivel de políticas públicas6. 6 En el estudio ya citado de Santiago Cueto sobre los resultados de la EN 2004 y los datos de factores asociados, se menciona que tal vez la variable de mayor
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
133
Con un marco metodológico como ese es inexplicable la decisión de pasar del uso de muestras a marcos censales y de aplicar pruebas anualmente, más aún si la UMC se define como un sistema de “bajas implicancias”. Sin estudios de “factores asociados”, hacer evaluaciones con más frecuencia (EN anual) a un mayor número de alumnos cada vez (censales), no ofrece mejores datos ni mayores posibilidades de uso de los resultados.
Implicancias de las evaluaciones nacionales Según el propio Marco de Trabajo de la Evaluación Censal de Estudiantes (2009), documento oficial de la UMC, los resultados de las EN deben servir para tomar decisiones de mejora de los procesos formativos, incluyendo aquellas que corresponden a la ejecución del gasto corriente en educación y de otras partidas presupuestales para programas específicos.
Implicancias en la escuela, los órganos intermedios y la familia El propósito de las evaluaciones del rendimiento educativo como las que realiza la UMC, no es establecer qué y cuánto saben los alumnos evaluados, o en qué escuelas o regiones se sabe más, sino utilizar esa información para identificar aquellos aspectos de la práctica docente (en lo disciplinar, lo pedagógico y lo profesional) que según los resultados en las escuelas aparecen como importancia en cuanto al ambiente escolar para explicar el rendimiento estudiantil sea el dominio que tengan los docentes de las competencias que deben enseñar. Al menos en esa muestra existía correlación positiva entre el dominio que el docente mostraba del contenido disciplinar y el rendimiento medio del aula a su cargo. Hubiese sido estratégico continuar con una línea de investigación en esa dirección, al menos como soporte de los procesos de selección de futuros docentes y la capacitación de los actuales.
134
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
deficitarios. Es decir, contar con marcos de información para que las distintas instancias involucradas puedan tomar las decisiones necesarias para mejorar las prácticas educativas, con sus consecuentes efectos en los aprendizajes y los rendimientos educativos. También es un propósito central de estas evaluaciones, según la propia UMC, brindar información detallada a los padres de familia sobre los resultados de sus hijos. La idea es que esta información sensibilice a los padres y los lleve a involucrarse en los procesos de aprendizaje, planteando alternativas de acompañamiento en casa que complementen el rol del docente en la escuela. A nivel de la escuela, la información producida por las EN debería permitir que cada docente elabore un “mapa” sobre su propia práctica, para identificar las competencias o contenidos que a la luz de los resultados del grupo de alumnos a su cargo se han trabajado de manera poco eficaz. Con esta información los docentes podrían tomar decisiones sobre aquellos temas o metodologías en los que deben complementar su formación, introducir cambios en la programación del currículo, acompañar a los alumnos con desempeños más pobres, u otras medidas que se consideren necesarias para asegurar las mejoras buscadas. Esta información agregada debería servir a los directivos de las escuelas para identificar necesidades de capacitación en los equipos docentes e iniciar las acciones necesarias para asegurar su cobertura, además de tomar otras decisiones para asegurar las mejores condiciones posibles para la práctica docente en cada caso. A nivel de los órganos intermedios (direcciones regionales de educación y unidades de gestión local del Ministerio de Educación), la información debería servir para tomar decisiones que hagan equitativas las condiciones básicas que se le brinda a cada escuela para el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje, principalmente aquellas decisiones que permitan enfocar esfuerzos y recursos en incrementar las oportunidades de capacitación
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
135
y de acompañamiento pedagógico para los equipos docentes de las escuelas con desempeños más pobres. Sin embargo, según una directiva de la UMC entrevistada7, el acceso de los padres a los resultados de las EN es muy limitado, el uso de esta información en la escuela es casi nulo y, si bien a nivel de los órganos intermedios el uso es más frecuente, la calidad del mismo varía en cada unidad de gestión dependiendo de las características de los equipos técnicos que se hayan conformado en las mismas. Muchas de estas unidades limitan el uso de la información a fundamentar decisiones sobre la capacitación docente, a justificar recursos adicionales (por lo general vía proyectos específicos) para el mismo fin, o para la adquisición de algún otro recurso. Es claro que la UMC no ha logrado estructurar los mecanismos necesarios para que los resultados de las EN sean aprovechados por los usuarios previstos o, lo que es lo mismo, los mecanismos que ya se utilizan son muy poco eficientes. Solo se tiene evidencia de una institución con presencia nacional como el Consejo Nacional de Educación que ha recogido estos resultados para proponer reformas en el sistema educativo. El resto corresponde a un uso académico (investigación) con poca o ninguna vinculación a los procesos de toma de decisiones.
Implicancias en la asignación del gasto público educativo Los datos del gasto público educativo regional para este artículo se obtienen de los gastos corrientes del sector Educación en el programa de educación básica de cada región, al momento del Presupuesto Institucional Modificado (PIM)8. Estos son los gastos 7
Entrevista con Liliana Miranda, Jefa de la UMC, febrero 2011. El presupuesto sectorial puede ser observado cada año en dos momentos: el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), que es el presupuesto asignado a principios de año y aprobado por ley, y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM), que es el presupuesto real que se termina ejecutando, y que en promedio es 8
136
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
ejecutados en los servicios educativos públicos: pago de personal, de pensiones y la adquisición de bienes y servicios prestados. No se incluye los gastos de capital (ejecución de obras y adquisición de bienes para el largo plazo), que es la otra categoría de gastos en el presupuesto institucional. El gasto público por alumno resulta de dividir el gasto público educativo (obtenido como se menciona), entre la matrícula de la educación básica pública en cada región. El cuadro Nº 2 presenta el gasto público por alumno en las regiones para los años 2009 y 2010, con la finalidad de hacer comparaciones y establecer niveles de variación en el presupuesto asignado a cada región. Lo primero que nos muestra el cuadro Nº 2 es el carácter inercial del presupuesto educativo regional, con un promedio de gasto por alumno que varía solo en +1.3% entre 2009 y 2010, para una matrícula con un crecimiento similar en el período. Por otro lado, a nivel de las regiones las variaciones presupuestales no son significativas tampoco. El 44% de las regiones muestra una variación de 3% (positiva o negativa) o menos, con pocos casos de variaciones positivas importantes como Apurímac, Amazonas, Cusco, Ayacucho y Puno, por encima del 8%. En términos del ranking del gasto por región, el cuadro nos dice que las posiciones cambian de un año a otro básicamente por pequeñas variaciones en aquellos presupuestos con montos muy cercanos, pero que hay grupos de regiones con integrantes que se mantienen fijos. En los años observados, las 10 regiones con mayor gasto y las 5 con menor gasto son las mismas, al margen de los cambios de posición.
25% mayor que el PIA en el nivel regional. El PIM es un referente presupuestal más cercano al gasto sectorial por año.
137
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
Cuadro Nº 2 Gasto público regional por alumno 2009 – 2010 (en miles de soles) Región
Gasto por alumno 2009
Ranking
Gasto por alumno 2010
Ranking
% de variación
Moquegua
1587
1
1701
1
+7.1
Tumbes
1334
2
1208
4
-9.4
Lima
1327
3
1355
3
+2.1
Tacna
1297
4
1388
2
+7.0
Arequipa
1232
5
1167
8
-5.2
Pasco
1118
6
1123
9
+0.4
Ancash
1096
7
1105
10
+0.8
Ayacucho
1087
8
1176
6
+8.1
Puno
1086
9
1175
7
+8.1
Apurímac
1065
10
1176
6
+10.4
Piura
1049
11
914
20
-12.8
Junín
1047
12
1084
11
+3.5
Madre de Dios
1045
13
1042
13
-0.2
Ica
1018
14
987
18
-3.0
Callao
1000
15
998
16
-0.2
Huancavelica
992
16
1044
12
+5.2
Cajamarca
989
17
1017
14
+2.8
La libertad
969
18
987
18
+1.8
San Martín
954
19
972
19
+1.8
Amazonas
914
20
1003
15
+9.7
Loreto
912
21
848
23
-7.0
Lambayeque
901
22
907
22
+0.6
Cusco
839
23
912
21
+8.7
Ucayali
832
24
735
25
-11.6
Huánuco
784
25
799
24
+1.9
Promedio
1059
1073
+1.3
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF) amigable – Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Elaboración propia.
138
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
Los datos también nos dicen que los presupuestos se estructuran de manera muy rígida, básicamente respondiendo a los montos del pago de personal necesario para atender la cobertura de la matrícula en cada región. No son presupuestos que den margen para implementar proyectos o programas diversificados, en la lógica de una gestión descentralizada en lo financiero y en lo pedagógico. Toda iniciativa para atender necesidades educativas puntuales en las regiones debe provenir de recursos no ordinarios de los fondos nacionales de inversión pública, o de recursos privados. En este punto, un tema clave tiene que ver con establecer si las decisiones sobre el gasto educativo regional responden en alguna medida a la información ofrecida por la UMC sobre los rendimientos educativos que se alcanza en las regiones. Para ello es necesario identificar los niveles de correlación entre el rendimiento educativo y el gasto por alumno, con la finalidad de saber si el gasto se ejecuta de manera que discrimine positivamente a aquellas regiones que han mostrado un rendimiento educativo bajo en las evaluaciones. La definición que utilizamos de rendimiento educativo se refiere al porcentaje de alumnos con rendimiento “nivel 2” en cada región. Sobre ese porcentaje se elabora un ranking de regiones donde la posición 21 corresponde al mayor porcentaje y la posición 1 al menor. Trabajamos con los datos de la EN 2008 y del PIM regional 2010, porque suponemos que el tiempo necesario para la elaboración del informe de resultados de una EN, su comunicación efectiva a distintos actores relevantes y la maduración de las condiciones para su uso por tomadores de decisiones clave, no es menor a 8 ó 10 meses. Si esto es así, los resultados de la EN 2008 recién pudieron ser utilizados en las decisiones sobre el presupuesto 2010.
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
139
La correlación que representa el gráfico Nº 2 es positiva al 0.557 (significativa al 1%), lo que nos permite llegar a dos conclusiones: la primera, que las regiones donde los alumnos alcanzan mejores resultados son aquellas en las cuales el Estado ha gastado más por alumno (Moquegua, Tacna, Lima), con excepciones como Tumbes o Apurímac, con gastos por encima del promedio y rendimientos bajos o muy bajos. En el sentido opuesto, los menores gastos coinciden con los más bajos rendimientos como en los casos de Ucayali, Huánuco o Loreto. La segunda conclusión es relativa al hecho que no ha habido discriminación positiva para concentrar mayores recursos en las regiones con rendimientos más bajos. Una situación así habría llevado a que, dependiendo de la cantidad de recursos asignados para estos casos, la correlación sea menos significativa, o que incluso se torne negativa. Si los resultados de las EN no son utilizados por los tomadores de decisiones en el gobierno central para asignar el gasto educativo regional, es bastante menos probable que las autoridades regionales los utilicen en focalizar recursos para atender situaciones críticas (por ejemplo, el poco dominio disciplinar y didáctico de los docentes en áreas estratégicas) o compensar desigualdades educativas entre grupos específicos (por ejemplo, alumnos con lengua materna indígena)9.
9
El estudio de Santiago Cueto sobre la EN 2004 identificó algunos grupos característicos con bajo rendimiento, como las niñas en matemáticas, los estudiantes que trabajan, aquellos que tienen lengua materna indígena, o los que tienen padres con escaso nivel educativo. Pero no se cuenta con evidencia de intervenciones específicas con financiamiento público que se orienten a atender esas desigualdades.
140
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
Ranking de rendimiento
Gráfico Nº 2* Ranking de rendimiento educativo10 y gasto por alumno en las regiones11
Gasto por alumno * El gráfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN 2008 no consigna datos de esas regiones.
Se tiene evidencia de grandes esfuerzos en varios gobiernos regionales por elaborar proyectos de inversión pública que permitan complementar los recursos ordinarios disponibles para la mejora de los servicios educativos en sus territorios. Estos esfuerzos son loables pero también son poco sostenibles. En la mayoría de los casos, las limitaciones técnicas de los equipos regionales en materia de educación constituyen una especie de “valla 10
lectora.
El rendimiento está referido a los resultados de la prueba de comprensión
11 Para la correlación entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza el coeficiente de Spearman.
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
141
muy alta” frente a las posibilidades de las regiones de conseguir financiamiento para sus iniciativas. En otros casos (una minoría) se logra el financiamiento, pero lo acotado de las iniciativas (casi siempre proyectos pequeños o muy específicos) y lo limitado de la cobertura temporal (2 ó 3 años), no permiten esperar acciones con efectos importantes.
Implicancias en el presupuesto por resultados El Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje (PELA) es parte del presupuesto por resultados, una política impulsada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) desde el 2007, que tiene como propósito hacer más eficiente el gasto público sectorial. Al ser un programa presupuestal estratégico, el PELA no es diseñado, implementado y evaluado por el MINEDU. Su gestión se comparte entre el MEF y los gobiernos regionales, instancias que tienen autonomía en la ejecución financiera (los recursos ingresan directamente al pliego de cada gobierno regional) y pedagógica. Si bien los resultados de las EN están previstos como la principal fuente de información del indicador de impacto del PELA12, los mismos datos no juegan un rol similar cuando se trata de las decisiones para asignar el presupuesto a las regiones. El cuadro Nº 3 nos permite ver que el presupuesto del PELA se incrementó en 41.9% (46 millones de soles) entre los años 2009 y 2010. Su participación como parte del presupuesto del Sub Programa de Educación Primaria también se incrementó de 14.3% a 20.2% en esos años.
12
Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC). Evaluación Censal de Estudiantes. Segundo y cuarto grado de primaria de IE EIB. Marco de trabajo. Lima: Ministerio de Educación, 2009.
142
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
Cuadro Nº 3 Presupuesto PELA 2009 – 2010 (en millones de soles) Programa
2009
%
2010
%
Sub Programa de Educación Primaria
765 311 701
100.0
771 461 339
100.0
PELA
110 098 938
14.3
156 249 071
20.2
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF) amigable – Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Elaboración propia.
El incremento respondió a 87 millones de soles aprobados para implementar la estrategia PELA regional integrada por cuatro componentes: equipo técnico regional (con locales, mobiliario, equipos y gastos de operación), acompañamiento pedagógico (visitas de acompañamiento, materiales para acompañantes, docentes y alumnos, gastos de operación), formación de acompañantes y docentes (talleres de capacitación, grupos de interaprendizaje y pasantías), y centro de recursos (mobiliario, equipos y gastos de operación). El eje de la estrategia PELA regional es la selección de las escuelas beneficiarias para el acompañamiento pedagógico. Era lógico esperar que se tomase en cuenta los resultados de las EN para la selección de aquellas escuelas con los más bajos rendimientos, al margen de la región a la que pertenezcan, como hubiese correspondido a los propósitos del programa. Sin embargo, como se puede observar en el gráfico Nº 3, los resultados de las EN no fueron la fuente principal en las decisiones de enfocar los recursos en algunas de las regiones (en la minoría de los casos) con desempeños muy pobres. El gráfico Nº 3 muestra que no existe correlación (-0.17) entre el rendimiento educativo y el presupuesto PELA. La correlación deseable tendría que ser negativa, en el sentido que a los menores
143
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
Ranking de rendimiento
Gráfico Nº 3*: Ranking de rendimiento educativo13 y presupuesto PELA regional14 (en millones de soles)
Gasto PELA * El gráfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN 2008 no consigna datos de esas regiones. Este tampoco incluye a Lima, que representa el 53% del presupuesto PELA de 2010, situación que llevaría a la distorsión del gráfico.
rendimientos debieran corresponder las mayores asignaciones de gasto y viceversa, mientras lo que se tiene es una nube dispersa que no sigue ningún patrón. Solo en los casos de Huánuco, Apurímac, Loreto y Cusco (en menor medida), responden a una aparente intención de enfocar recursos, mientras en la orilla opuesta, Ucayali, San Martín y Amazonas, con rendimientos igualmente bajos, reciben presupuestos muy reducidos. 13
lectora.
El rendimiento está referido a los resultados de la prueba de comprensión
14 Para la correlación entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza el coeficiente de Spearman.
144
Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
El gráfico nos permite observar también que regiones como Moquegua, Tacna o Arequipa, con los mayores gastos regionales por alumno y rendimientos dentro de los más altos, tienen participaciones porcentuales en el presupuesto relativamente mayores que regiones más pobres. Al parecer la gestión del PELA es otro caso en que termina primando el criterio convencional del porcentaje de escuelas con bajos rendimientos por región, que en último análisis lleva a una asignación de recursos que responde a la cantidad de escuelas en cada región. Ello, por supuesto, sin considerar el hecho que Lima concentra el 53.2% del presupuesto PELA total de 2010.
Reflexiones finales, a modo de recomendación Hace 10 años José Rodríguez y Santiago Cueto15 advertían, en relación al poco protagonismo de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), que es fundamental antes de realizar una evaluación tener claro qué se quiere saber y cómo se utilizarán los resultados en mejoras educativas, de modo que los datos producidos puedan seguir un plan definido. Sostenían que si no se tiene claridad en estos puntos no tiene sentido evaluar. ¿Qué tanto la UMC ha remontado estas limitaciones en los últimos 10 años? Creemos que han habido algunos avances y muchos retrocesos. Algunas reflexiones y recomendaciones para el futuro inmediato: • Se debe retomar el uso de muestras para la evaluación y la frecuencia de las aplicaciones a cada 3 años, por razones económicas y metodológicas. El uso de muestras arroja información muy confiable y es evidentemente un proceso menos costoso, más aún si el tiempo entre una y otra aplicación 15
Rodríguez, José y Cueto, Santiago. «¿Cuánto aprenden nuestros estudiantes? Presentación de la Evaluación Nacional de 2001». Crecer, nº 2. Lima: Ministerio de Educación (MINEDU) y Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2001.
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro
145
es de 3 ó 4 años. Esto es lo que comúnmente se utiliza en sistemas de “bajas implicancias”. •
Las razones metodológicas –que también tienen que ver con las económicas– se vinculan al hecho que evaluaciones más pequeñas y menos frecuentes permitirían reponer aplicaciones paralelas a las pruebas para realizar estudios de “factores asociados”. Los estudios de “factores asociados” incrementan significativamente el potencial de uso de la información producida. Por ejemplo, el estudio PISA 200016 (INCE / OCDE, 2001) demostró a través de un estudio de “factores asociados” paralelo a la aplicación de la prueba, que “el entorno familiar influye sobre el éxito educativo y que el estatus socio-económico puede reforzar sus efectos”. También logró identificar algunos “factores propios de la escuela”, como “el incremento del acceso a los recursos disponibles en las escuelas, más que incrementar recursos en sí”, “la capacitación del profesorado” y “la carga docente (número de alumnos por docente en la escuela), cuando la proporción es alta”; todos ellos con efectos importantes en los rendimientos y que tratados adecuadamente por los actores escolares pueden llevar a mejoras significativas en los mismos.
•
Se debe evaluar siempre en un grado definido, sea en el 2do grado, como se viene haciendo, o al final del nivel primario (6to grado), como se ha recomendado en algunos informes, en las áreas de Comunicación y Matemática. Esta recurrencia permitiría asegurar condiciones de comparación entre las evaluaciones, permitiendo la realización de estudios longitudinales para establecer cuánto han aprendido los alumnos en un período de tiempo definido. Este diferencial o valor agre16
INCE / Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA por sus siglas en ingles) 2000. Santiago de Chile: OCDE, 2001.
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Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
gado podría ser luego relacionado con las características de los centros educativos (al menos en aquellos casos relevantes), con la finalidad de establecer relaciones de causalidad que no se pueden alcanzar con solo las evaluaciones transversales. •
Se deben mejorar las condiciones de acceso y de uso de la información que se produce en las EN. Una idea clave en este tipo de experiencias es que no basta con informar los resultados de las evaluaciones, sino que es necesario generar los espacios de reflexión e intercambio entre los distintos actores escolares y educativos en el nivel institucional, local y regional, para que la información pueda ser efectivamente utilizada en programas de mejora. Una evaluación cuyos resultados no se comunican y no se usan sustentando decisiones o intervenciones de distinto tipo, es un ejercicio formal, estéril y muy costoso, frente a los beneficios que esta puede ofrecer.
•
Una vez mejoradas las características metodológicas de las EN y las condiciones para el uso de los resultados, se las debe articular con otras políticas públicas como la asignación de recursos públicos para la educación a nivel de las regiones, la focalización de recursos en grupos con desventaja educativa, o la selección de las escuelas para el acompañamiento pedagógico en el marco de la estrategia PELA regional.
•
Finalmente, es necesario conformar equipos con capacidades de aprender de las EN a nivel local y regional. El uso efectivo de los resultados de las EN pasa por ejecutar con eficacia acciones de comunicación, sensibilización y acompañamiento a actores diversos, tarea que solo se puede cumplir desde unidades locales y regionales con las capacidades necesarias.
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Contexto: país e institucionalidad El Estado peruano ha suscrito y ratificado distintos tratados internacionales sobre derechos humanos de las mujeres, tanto vinculantes como simples declaraciones políticas. De estos, son especialmente relevantes la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, así como la Plataforma de acción de la cuarta conferencia mundial sobre la mujer y las metas y objetivos de desarrollo del milenio. La firma de estos compromisos vinculantes se traduce en tres obligaciones básicas para el Estado peruano: a) Obligación de respetar: los Estados y cualquier autoridad pública o institución, deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos de las mujeres. Es decir, no deben violar sus derechos humanos, especialmente el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación. b) Obligación de proteger: los Estados deben prevenir las violaciones y de producirse, sancionarlas de manera efectiva. En ese sentido, el Estado tiene el deber de regular a actores no estatales.
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c) Obligación de garantizar: El Estado debe facilitar el acceso o proveer medidas para la plena realización de los derechos de las mujeres. Se trata entonces de generar condiciones para promover los cambios sistemáticos. El Perú reconoció por primera vez la igualdad entre los sexos y la des-oficialización de la religión católica en la Constitución Política de 1979. En adelante vimos caer parte del andamiaje de las viejas estructuras patriarcales reflejadas en las normas del derecho de familia, los códigos penales y las leyes laborales. Actualmente, el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación están consagrados en el inciso 2) artículo 2° de la Constitución Política. Como expresión de ello, el Decreto Supremo N°004-2008MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), precisa que los estatutos de todas las formas de organización jurídica sin fines de lucro deberán adecuarse a las normas de la Constitución y de la ley relativas a la igualdad jurídica del varón y la mujer, es decir, se acabó con la asociación entre mujeres y segunda categoría. En términos institucionales, el MIMDES, creado en 1996, es la instancia responsable al más alto nivel gubernamental de velar por la implementación de estos compromisos y de los planes de igualdad de oportunidades y contra la violencia hacia la mujer. Sin embargo, el presupuesto asignado al MIMDES representó apenas el 1.6%, el 0.5% y el 1.2% del presupuesto público de los años 2007, 2008 y 2009, respectivamente1. En el año 2007 se establecieron las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para todas las entidades y niveles del Gobierno Nacional2, entre ellas la obligatoriedad de incorporar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en sus políticas, planes nacionales y prácticas, así como en la contratación de funcionarios y cargos directivos, garantizando así el derecho a la 1
Andía, Betsabé. Presentación en el Seminario de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, 24 de noviembre de 2009. 2 Decreto Supremo 027-2007-PCM (Presidencia del Consejo de Ministros)
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no discriminación de las mujeres y la erradicación de la violencia familiar y sexual, pero sin los mecanismos adecuados de seguimiento. De igual manera, ese mismo año se modificó la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, señalando en su artículo 47 que en la evaluación de la ejecución presupuestal del sector público se debe incorporar el impacto en políticas de equidad de género. A lo largo de este quinquenio, se observa un crecimiento económico sostenido y el desarrollo de una serie de mecanismos institucionales y presupuestales destinados a facilitar el proceso de implementación de la Ley de igualdad de oportunidades entre mujeres y varones, aunque con limitaciones en el reconocimiento de la diversidad del sujeto mujer3, la asignación presupuestal y los enfoques de abordaje que ignoran la dimensión estructural de la desigualdad y la violencia de género, centrándose en la atención de sus consecuencias a nivel de las relaciones interpersonales. Se evidencia de esta manera la tendencia a atender esta problemática con políticas y programas hacia la mujer en tanto “grupo vulnerable”, focalizándose en las mujeres pobres y extremadamente pobres. Si bien es innegable que la desigualdad de género afecta más burdamente a las mujeres pobres, indígenas, afrodescendientes, y que viven en las zonas rurales, no se debe dejar fuera a las mujeres de clases medias y altas, cuya sola condición económica no las exime de la discriminación de género. Así, no es casual que en medio del crecimiento económico, la persistente desigualdad de género se exprese, según el informe de Social Watch de 2010, en la caída del Índice de la Brecha de Género al puesto que ocupaba el Perú en el año 20064. 3
En marzo de 2007 se aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades, Ley 28983, dejando fuera de su ámbito de protección la discriminación que sufren las mujeres lesbianas. 4 De acuerdo al Índice de Brecha de Genero de 2007 (participación de la mujer en la política, participación económica y oportunidades, logros educativos y salud, y sobrevivencia), publicado por el Foro Económico Mundial, el Perú ocupaba el puesto 48 de 160 países en términos de desigualdad de género. Desde entonces, la igualdad
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Violencia de género contra las mujeres La violencia contra la mujer es una vulneración de los derechos humanos, expresión del poder, dominio y control que se ejerce sobre sus cuerpos y vidas, y como tal restringe el goce de los derechos a la igualdad, la libertad, la autonomía y la integridad. Según datos de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES)5, en el Perú la prevalencia nacional de violencia física en las mujeres unidas es del 38.8% y de 68.4% la psicológica, es decir, una de las más altas en la región andina, después de Bolivia. Las mujeres del área urbana (39.3%) dijeron haber experimentado violencia física en una ligera mayor proporción que las del área rural (37.7%). En el caso de la selva y la sierra, este índice era de 42.3% y 40.9%, respectivamente. Por quintil de riqueza, el mayor porcentaje fue en las mujeres ubicadas en el quintil intermedio (43.9 por ciento). Así tenemos que la violencia contra las mujeres en el Perú es transversal a toda la sociedad. Como expresión extrema de esta violencia, en la última década se visibiliza el fenómeno del feminicidio, o asesinato de mujeres por razones de género. Los datos recogidos por el Ministerio Público a través de su Registro de Feminicidio6 permiten afirmar que en el 2009 y el 2010, hubieron 135 y 123 víctimas por esta causa, respectivamente. Ellas mueren principalmente a manos de los hombres con los que están unidas mejoró ligeramente (el Perú llegó al puesto 44 en el 2009) para empeorar en el 2010, al pasar al puesto 60 de un total de 134 países analizados. El país ha retrocedido al volver así al puesto que ocupaba en el año 2006. Ver: Villar, Eliana. Informe de seguimiento a los compromisos de acción adquiridos en la Plataforma de Acción de Beijing-Perú. Lima: Mesa de Género de la Cooperación Internacional (MESAGEN), 2010. 5 Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES). Continúa 2009. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Lima, mayo 2010. 6 El 20 de febrero 2009 se expide la Resolución Nº 216-2009-MP-FN que aprueba la directiva Nº 002-2009-MP-FN, que establece los procedimientos para la sistematización, procesamiento y análisis de los homicidios de mujeres en un contexto de violencia familiar.
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o con los que en algún momento estuvieron sentimentalmente vinculadas; mientras que ellos son asesinados durante un robo, un ajuste de cuentas o una venganza7. La respuesta de la administración de justicia, al no existir una figura penal autónoma que sancione esta clase de crímenes, se ha basado en la aplicación de las figuras penales del homicidio por emoción violenta o del parricidio. Como respuesta al problema de la violencia, el Estado peruano creó en el 2001 el Programa nacional de lucha contra la violencia familiar y sexual, encargado de diseñar y ejecutar, en el plano nacional, acciones y políticas de prevención, atención y apoyo a las víctimas. Sin embargo, una de sus limitaciones ha sido el considerarla solo como violencia familiar o doméstica, convirtiéndola en un asunto propio de las familias disfuncionales o pobres, equiparando las agresiones que sufren las mujeres con las que se dan contra los niños, o entre otros miembros del grupo familiar, lo que no refleja el espíritu de la Convención Belem do Pará, que en su artículo 1° define la violencia contra la mujer como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”8. Este enfoque centrado en el ámbito y grupo familiar, es una respuesta parcial del Estado, ya que coloca la vulnerabilidad de las mujeres en el contexto familiar sin identificar ni relacionar las múltiples manifestaciones de violencia, en lo privado y en lo público, como parte de un mismo fenómeno. Así por ejemplo, 7 Villanueva Flores, Rocío. El Registro de Feminicidio del Ministerio Público. EneroDiciembre 2009. Lima: Ministerio Público. Observatorio de Criminalidad, 2010. 8 La Comisión ha verificado que las leyes en general todavía se concentran primordialmente en la violencia doméstica e intrafamiliar, y no abarcan las diversas manifestaciones de violencia que se cometen contra las mujeres, así como los contextos en que tales hechos ocurren además del familiar. Ver: Organización de Estados Americanos (OEA). Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas. Washington D.C.: OEA, 2007.
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quedan al margen de esta protección las agresiones producidas por enamorados, amantes y tantas otras formas de relacionamiento afectivo y/o sexual, ya sean actuales o pasadas, distintas al matrimonio y las uniones de hecho, considerando que en el 11.9% de los feminicidios ocurridos durante el 2009, el victimario fue el enamorado o novio9. En este Programa se ubican los Centros Emergencia Mujer (CEM), que son servicios interdisciplinarios para la atención de víctimas. Actualmente existen 122 CEM, 75 de los cuales se crearon durante el quinquenio del presidente Alan García10. Solo el 18% se ubica en zonas rurales, aunque la atención se realiza desde la misma perspectiva urbana. El modelo original de los CEM es uno de convergencia multisectorial para que la víctima acceda a las distintas instancias desde un solo espacio: policía, medicina legal, fiscalía, justicia y recuperación de la salud. Sin embargo, debido a la debilidad en la rectoría, este circuito completo de atención solo existe en la sede central del MIMDES. En términos presupuestales, si bien se observa un incremento progresivo, este guarda relación con la ampliación de la cobertura de servicios y pago de planillas; sin embargo, apenas representa el 2.0% del presupuesto total del sector Mujer para el 2010.
9
Dato de Villanueva Flores, Rocío. El Registro de Feminicidio del Ministerio Público. Enero-Diciembre 2009. Lima: Ministerio Público. Observatorio de Criminalidad, 2010. 10 http://www.mimdes.gob.pe/cem/1468.html, visitada el 12 de octubre 2010.
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Cuadro Nº 1: Evolución del presupuesto del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) 2001-201111 (en millones de soles) Año PNCVS Sector Mujer %
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010*
7.1
6.9
7.9
10.0
8.8
10.6
11.0
12.8
17.0
31.0
471.9
514.5
939.4
1025.5
1197.8
1215.0
1111.6
904.7
1183.9
1547.1
1.5
1.3
0.8
1.0
0.7
0.9
1.0
1.4
1.4
2.0
Fuente: Portal del Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración propia. (*) Presupuesto Inicial de Apertura. (**) En trámite en el Congreso para su aprobación.
Asimismo, cabe mencionar que mediante la Ley N° 29465, Ley del Presupuesto del sector público para el año fiscal 2010, se dispuso el diseño del Programa estratégico de violencia familiar y sexual y seguridad alimentaria, el que nunca llegó a culminarse.
Retos: •
Creación de un Sistema Funcional contra la Violencia de Género. La desigualdad de género y la violencia contra la mujer constituyen problemas multidimensionales que requieren de una política pública intersectorial e intergubernamental, a fin de integrar todos los esfuerzos necesarios de las instancias sectoriales y de los poderes públicos (Ejecutivo, Judicial, Legislativo y organismos autónomos). Implica, además, responder al reto de la descentralización, que demanda obligaciones en los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), pero cuyas políticas deben tener ejes comunes. En ese sentido, en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, se requiere crear de manera expresa, mediante ley, el
11 http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/Navegar_3. aspx?y=2008&ap=ActProy, visitada el 9 de mayo de 2011.
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Sistema Funcional contra la Violencia de Género, encargando al MIMDES su rectoría. •
Los Sistemas Funcionales son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas, que requieren la participación de todas o varias entidades y poderes del Estado. En este caso el MIMDES sería la autoridad técnico-normativa a nivel nacional encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con su ámbito, coordinar su operación técnica y ser responsable de su correcto funcionamiento12.
•
Aprobar el proyecto 2906/2008-CR, que modifica los artículos 3º y 6º de la Ley 28592, Programa Integral de Reparaciones, a fin de garantizar que todas las víctimas de las distintas modalidades de violencia sexual tengan derecho a la reparación individual, y no solo las víctimas de violación.
•
En el campo de las reformas penales se requiere tipificar los delitos de violencia contra la mujer13 y feminicidio14; aprobar el proyecto de ley que prohíbe el ingreso o sanciona con la expulsión de la carrera pública magisterial a los docentes sentenciados por actos de violencia familiar, o por actos de acoso sexual15; y despenalizar el aborto en caso de embarazo por violación (artículo 120 del Código Penal).
12
Dador, Jennie. Violencia de Género. Aportes al Gobierno Peruano 2011-2016. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2011. 13 La Comisión revisora de la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar ha aprobado un proyecto de ley que tipifica la violencia familiar. En otras palabras, avanzó con la tipificación pero se mantiene el enfoque sesgado en lo familiar. 14 Proyectos: 3654/2009-CR; 3971/2010-CR; y 04119/2009-CR. 15 Proyecto N°4073-2009/CR.
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•
Se requiere que la Fiscalía de la Nación apruebe e implemente a nivel nacional el protocolo de evaluación del daño psíquico para víctimas de violencia familiar, sexual y de tortura.
•
Desarrollar la propuesta de ley de coordinación entre el derecho consuetudinario y la justicia formal, según el artículo 149 de la Constitución.
•
Incorporar la enseñanza obligatoria del curso de Derechos Humanos de las Mujeres en las instituciones de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, tanto en la escuela de oficiales como en la de sub-oficiales.
•
Incorporar al Sistema Integral de Salud (SIS), hoy Aseguramiento Universal de Salud (AUS), la recuperación de la salud física y atención de las secuelas psicológicas de las víctimas de violencia familiar y violación sexual, mediante la aprobación del dictamen N° 09-2007-2008/CSPFPD-CR (proyectos de ley Nº 157, 495 y 1149-2006/CR).
•
Desarrollar medidas para garantizar la información completa y oportuna, así como la entrega de Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) a las víctimas de violación sexual, en todos los servicios de salud y de atención a víctimas (CEM e Instituto de Medicina Legal).
•
Fortalecer la capacidad de respuesta de las comisarías: personal calificado en las escuelas de formación, dotación de recursos (infraestructura y logística), desarrollo de protocolos de atención y sistemas de registro.
•
Prevención de manera sostenida como parte de las acciones cotidianas de los distintos sectores del Estado y desarrollo de acciones dirigidas a la modificación de costumbres, prácticas y concepciones culturales que promueven y justifican la violencia contra la mujer, así como educar sobre nuevos modelos de masculinidad y feminidad.
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Autonomìa sexual y reproductiva El acceso y las posibilidades de uso de los métodos anticonceptivos son indispensables para que las mujeres participen en la vida económica, social y política del país, realicen sus aspiraciones reproductivas, si es que las tuvieran, y eviten la muerte materna. Según datos de la ENDES 200916, el 73.2% de mujeres en unión conyugal usaban algún método anticonceptivo, 74.6% en el área urbana y 70% en el área rural. En el último caso, si bien se observa un incremento en el uso de métodos, esto corresponde mayoritariamente a métodos tradicionales, lo que considerando las relaciones de género al interior de la familia y la alta prevalencia de la violencia en la pareja, deja a las mujeres del campo sin mucho margen de negociación. Para colmo, la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE), incorporada a los métodos anticonceptivos desde el año 2001, terminó siendo expulsada de la oferta estatal, pues en el 2009, producto de una serie de acciones legales, el Tribunal Constitucional ordenó al Ministerio de Salud que se abstenga de desarrollar como política pública la distribución gratuita a nivel nacional de la AOE17. Todo esto trae como consecuencia que todavía en el Perú la Tasa Global de Fecundidad deseada sea de 1.8 hijos en promedio por mujer, mientras que la Tasa Global de Fecundidad observada es de 2.6 hijos, es decir, cada mujer tiene todavía 0.8 hijos más de los realmente deseados. Las mayores brechas entre la fecundidad deseada y la observada se encuentran entre las mujeres sin educación, que tienen 2 hijos más de los deseados; las del quintil inferior, con 1.9 hijos más; y las mujeres que residen en el área rural, con 1.5. 16
Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES). Continua 2009. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Lima, mayo 2010. 17
EXP. Nº 02005-2009-PA/TC.
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Otro indicador clave para evaluar la salud sexual y reproductiva de un país es la tasa de muerte materna. Para el 2009 se tiene una tasa de 103 casos por 100 mil nacidos vivos, representando esta cifra una disminución del 44% respecto a lo registrado en la ENDES 2000 (185 por 1000 mil nacidos vivos). Sin embargo, esta cifra no guarda relación con nuestro estatus de país de renta media alta, sino que nos coloca en una realidad comparada a países como Haití y Bolivia. Además, muchas de esas muertes son prevenibles, como por ejemplo cuando se trata de las mujeres que mueren en el intento de desvincularse de una maternidad impuesta o no esperada, y llegan a los servicios de salud con abortos incompletos, donde son denunciadas. El aborto en condiciones clandestinas e inseguras es una realidad que afecta la vida y la salud de las mujeres, adolescentes y jóvenes. El único aborto legalmente permitido es el terapéutico, aunque se carece de un protocolo que garantice su correcta aplicación. El Estado peruano no ha cumplido con las recomendaciones formuladas por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, respecto al caso K.LL18. Otro grave problema que limita las posibilidades de desarrollo es el embarazo adolescente no planificado. Según datos de la ENDES 2008, no se aprecian cambios significativos en la fecundidad de las adolescentes en los últimos 6 años. La tasa nacional es de 13.7%, con una demanda insatisfecha de planificación familiar de 16.3%. El embarazo adolescente alcanza el 27.2% en la selva, el 15.3% en la sierra, el 11.2% en el resto de la costa, y el 81% en Lima Metropolitana. A pesar de ello subsisten las barreras legales que limitan el acceso de las/los adolescentes a los servicios de salud sexual y salud reproductiva. Un claro ejemplo de este caso es el artículo 173 del Código Penal que tipifica como delito de violación sexual 18
Siglas del nombre de la víctima.
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todo tipo de relaciones sexuales entre y con menores de 18 años, aunque sean consentidas. El embarazo es ahora la prueba y el principal mecanismo de detección del “delito”. Lamentablemente, pese a la situación descrita, en el Perú no existe una política seria de educación sexual y planificación familiar libre de prejuicios, en el marco de un Estado laico y democrático, que garantice la vigencia de los derechos humanos de las mujeres, especialmente la autonomía sexual y reproductiva, y el acceso a servicios e insumos.
Retos: •
Desarrollar estrategias regionales para hacer frente a la muerte materna, de manera especial para cerrar la brecha urbano/ rural.
•
Aprobar el protocolo para la atención del aborto terapéutico y capacitar al personal médico en los aspectos técnicos, y a todo el personal sanitario en los aspectos jurídicos (artículo 119 del Código Penal).
•
A nivel legislativo, se debe derogar la disposición (artículo 30 de la Ley General de Salud) que obliga a las/os médicas/ os a denunciar los abortos provocados que llegan a los servicios de salud, y se debe modificar también el artículo 173 del Código Penal, sobre la edad límite de la indemnidad sexual. La propuesta en este último punto debe considerar el límite de la indemnidad sexual en los 14 años, como tradicionalmente ha ocurrido en el Perú hasta el año 2006.
•
Las coberturas en salud no deben excluir causas de morbilidad y mortalidad de las mujeres, tales como la atención del aborto terapéutico y aborto incompleto, tratamiento del cáncer de cuello uterino y mamario; y la atención de las lesiones por violencia familiar y sexual.
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•
Restablecer la vigencia y distribución gratuita de la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE).
•
Garantizar a los y las adolescentes acceso a servicios de salud sexual y salud reproductiva diferenciados, así como a información e insumos anticonceptivos, sin autorización de sus progenitores.
•
Difusión de los derechos de las personas usuarias de los servicios de planificación familiar previstos en la Norma Técnica de Planificación Familiar (NTN° 032.MINSA/DGSP-V.01).
Para concluir, podríamos decir que todo lo descrito líneas arriba confirma para este quinquenio la aprobación de una serie de mecanismos e instrumentos para la gestión, aunque no necesariamente su implementación; así como la presencia de un modelo conservador en lo valórico y liberal en lo económico, con poco margen para la pluralidad, el debate y los distintos planes de vida que las mujeres quieran para sí.
De los sueños y otros demonios: la política cultural del segundo alanismo Santiago Alfaro
Hasta antes de la segunda guerra mundial, a nivel internacional las políticas culturales fueron una prolongación de las políticas de educación. Mediante organismos dispersos los Estados formulaban leyes, diseñaban programas e implementaban servicios, atendiendo campos puntuales del arte y el patrimonio. La construcción de naciones era la meta. La formación ética y estética de los ciudadanos, el método. A partir de las décadas de los años sesenta en Europa y la de los setenta en América Latina, paulatinamente la cultura adquiriría su propia autonomía dentro de la gestión pública. Bajo el amparo doctrinario de los derechos humanos, la incursión en el poder de múltiples corrientes pluralistas y la influencia de la United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), los Estados tendieron a reunir el conjunto de entes y funciones culturales bajo un mismo marco institucional. Lo hicieron otorgándole un rango ministerial u otro menor como el de una subsecretaría, consejo o instituto. Posteriormente, a nivel programático las políticas culturales transitaron hacia una segunda generación. En esta, a diferencia de la primera, el alcance de lo comprendido por cultura fue ampliado. Junto a la preocupación por los museos y las “bellas artes”, surgió el interés por las industrias culturales y el arte digital, la recuperación de espacios públicos y la salvaguardia
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De los sueños y otros demonios: la política cultural del segundo alanismo
del patrimonio inmaterial, así como del destino de los pueblos indígenas y las minorías étnicas. También merecieron mayor atención las conexiones de la cultura con otros campos de la vida social como la economía, el turismo y la comunicación, así como el impulso de estrategias orientadas a negociar el lugar de la cultura en los tratados de libre comercio, lograr un equilibrio entre los derechos de los autores y los consumidores, afianzar redes asociativas, motivar la circulación de creadores y creaciones, luchar contra el racismo y diseñar sistemas de financiamiento. Todo, enmarcado dentro de un enfoque que concibe la cultura como una dimensión del desarrollo. En el Perú, recién en el 2010 se optó por darle plena autonomía institucional a la cultura, al extraerla del sector educativo y situarla en el Consejo de Ministros, tal como ya lo habían hecho todos nuestros países vecinos. Sin embargo, la decisión no se tomó mediante un proceso de participación y consulta ciudadana como en el caso colombiano, o un amplio y largo debate como sucedió con la creación del Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes de Chile. Tuvo más bien su origen en una iniciativa individual del presidente, carente de un proyecto orgánico que la enmarcara y de una apuesta articulada por las políticas de segunda generación. La creación del Ministerio de Cultura fue, entonces, un hecho trascendente por sus consecuencias pero aislado por su causa. En general, el conservadurismo y personalismo caracterizaron tanto el acercamiento de Alan García a la cultura como el de sus dos delegados: Cecilia Bákula, última directora del Instituto Nacional de Cultura, y Juan Ossio, primer Ministro de Cultura. A continuación se evaluará la gestión de cada uno de ellos, partiendo desde su ubicación en la evolución de la institucionalidad cultural peruana y finalizando con los retos que motiva tanto la existencia del Ministerio de Cultura como la posibilidad de transitar hacia una segunda generación de políticas culturales. Para ello, se apelará a una noción restringida de política cultural:
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aquella que la define como una rama especializada de las acciones públicas, como lo son las del sector educación, salud o economía, orientada a canalizar la creatividad estética como los modos de vida colectivos1.
Memoria de nuestra institucionalidad centrífuga Los orígenes modernos de las políticas culturales se remontan al surgimiento de los Estados nacionales. A nivel mundial, estos establecieron como una de sus funciones el conservar y administrar el patrimonio cultural, constituido por el acervo de obras, monumentos y técnicas consideradas valiosas y legítimas. Para ello, en base a criterios paternalistas (no obligatorios), instituyeron archivos, museos, bibliotecas, escuelas y elencos artísticos. Todos fueron concebidos como dispositivos para la construcción de una memoria e identidad nacional normalmente ajustada a las versiones de las elites. En el Perú, salvo algunas incursiones de inclinación pluralista motivadas por el indigenismo de la “Patria Nueva” y el de mediados de siglo XX o el populismo corporativista del velascato, dicha política e institucionalidad cultural tuvo como mandato “extender” al conjunto de la población la “cultura ilustrada” o interpretaciones eurocéntricas de la herencia pre-hispánica, colonial y republicana.
1 Como sucede con el concepto de cultura, el de política cultural posee varios sentidos. Aparte de su comprensión como una tipo de política estatal, también es definido como la movilización de conflictos culturales desde los movimientos sociales (Sonia Álvarez, Arturo Escobar y Evelina Dagnino); un conjunto de intervenciones no solo públicas sino también civiles, privadas y comunitarias orientadas al desarrollo simbólico, satisfacción de necesidades culturales y la obtención de consensos para un tipo de orden o transformación social (Néstor García Canclini); o como la manipulación de tecnologías de la verdad para la construcción de sujetos cívicos (Toby Miller). Para un balance global de las distintas comprensiones de la política cultural, ver: Nivón, Eduardo. La política cultural. Temas, problemas y oportunidades. México: Conaculta, 2006.
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De los sueños y otros demonios: la política cultural del segundo alanismo
De esta manera, durante el protectorado del general San Martín se creó la Biblioteca Nacional (1821) y el Museo Nacional (1822). Más adelante, José Pardo fundó el Museo de Historia Nacional (1905), bajo la dependencia del Instituto Histórico del Perú, y este, a su vez, del Ministerio de Instrucción. En su segundo gobierno, Pardo instituyó la Escuela Nacional de Bellas Artes (1918). Por otro lado, Augusto B. Leguía creó la Sección de Asuntos Indígenas (1921) dentro del Ministerio de Fomento, el Museo Bolivariano (1924), el Museo de Arqueología (1924) y el Patronato Nacional de Arqueología (1929), primer organismo público encargado de la conservación del legado arqueológico nacional. Oscar R. Benavides hizo lo mismo en 1938 con la Orquesta Sinfónica Nacional, el Museo de Arqueología y Antropología, y el Consejo Nacional de Conservación y Restauración de Lugares Históricos. Por su parte, José Luis Bustamante y Rivero creó la Escuela Nacional de Arte Escénico en 1945, y un año después, continuó con el Conservatorio Nacional de Música, el Instituto Indigenista Peruano y el Museo de la Cultura Peruana. En medio de esta maraña institucional, se promulgó la Ley Orgánica de Educación (1941), creándose la Dirección de Educación Artística y Extensión Cultural dentro del organigrama del Ministerio de Educación, intento inicial de centralizar la gestión pública de la cultura. Luego, durante los mismos años en los que comenzaron a proliferar en el mundo los ministerios o consejos de cultura, las tareas relativas al campo artístico, y especialmente lo patrimonial, se unificaron finalmente bajo un mismo aparato burocrático a través de la Casa de la Cultura (1962) y el Instituto Nacional de Cultural (1971). Este último, organismo rector de las políticas culturales hasta el 2010 –a pesar de haberse constituido en un avance con relación al marco institucional anterior– careció siempre de poder. Su dependencia del sector educación y rango menor dentro de la estructura del Estado limitó las oportunidades para que sus
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directores negocien partidas presupuestales, incluso que las mantengan luego de ser asignadas. Los mismos motivos obstaculizaron también el establecimiento de metas estratégicas tanto dentro del sector cultural como con el resto de carteras ministeriales. Facilitaron, además, que el Instituto Nacional de Cultura (INC) cayera preso de los cacicazgos y cesarismos de turno, siendo sometido a innumerables reformas, acordes con el gusto y la conveniencia de cuanto ministro de educación, director general o gobierno, asumía el poder. Las reformas, a la larga, afectaron los alcances de sus funciones y competencias, motivando de nuevo la dispersión de las intervenciones del Estado en el campo cultural. Especialmente después de la reducción que sufrió en el desmantelamiento de 1984, la más radical de todas, el INC básicamente tuvo como misión velar por las distintas expresiones del patrimonio cultural y administrar los elencos artísticos. Como consecuencia de ello, en su arquitectura institucional se materializaron básicamente las políticas culturales de primera, no las de segunda generación.
Alan II: los sueños del patriarca Alan García heredó entonces un INC anacrónico y precario. A lo largo de su gobierno no hizo mucho por revertir esta situación. En su segunda administración no se apostó ni programática ni financieramente por el arte y la cultura. El presupuesto del INC, la Biblioteca Nacional o el Archivo General de la Nación, no aumentaron2. Tampoco se elaboraron lineamientos de política cultural para el quinquenio. Sí se creó el Ministerio de Cultura, pero 2 Entre el 2006 y el 2010 los recursos ordinarios del INC solo se incrementaron en aproximadamente 9 millones de soles, siendo de S/.39 millones en el 2010. Ese año, el 80% de su presupuesto total (S/.217 millones) provino de recursos directamente recaudados, esto es, de los servicios que ofrecía como el ingreso a museos o restos arqueológicos. En comparación, el presupuesto del Ministerio de Cultura del Ecuador fue en el 2010 de 26 millones de dólares, el doble de lo que le entregó el Estado al INC.
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incluso este giro institucional tan meritorio no vino acompañado de mayor presupuesto ni de un proyecto político para el sector. Las iniciativas presidenciales fueron más bien las que abundaron. Todas ellas realizadas sin consultar a los organismos competentes y/o haberlas planificado previamente. La Casa de la Literatura (2009), el convenio entre Radio Nacional y la Asociación Peruana de Autores y Compositores –APDAYC – (2009), el Ministerio de Cultura (2010) y el Gran Teatro Nacional (2011), son proyectos que nacieron de sueños palaciegos, no de evaluaciones técnicas, continuando una tendencia personalista manifestada también durante el primer gobierno aprista3. En aquella oportunidad, el Consejo de Integración Cultural Latinoamericana (CICLA), la Medalla de Artes, Ciencias y Letras Inca Garcilaso de la Vega , el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Concytec), entre otras acciones públicas, fueron promovidas directamente por Alan García, quien incluso creó una oficina de asuntos culturales dentro de la presidencia de la República para llevar a cabo sus propias prioridades. El problema, claro está, no son las obras mencionadas en sí mismas, sino el modelo de gestión pública que las engendraron. Uno en el que la voluntad del presidente prima sobre la de las instituciones especializadas; en el que se toman decisiones aisladas, fuera de una política orgánica sometida a planes y evaluaciones estratégicas; y en el que el incremento del prestigio personal a través del de la Nación es una motivación y no el desarrollo autónomo de los ciudadanos. Un modelo, en suma, megalómano más cercano al mecenazgo real del siglo XVIII, que a las políticas culturales contemporáneas. 3
En la inauguración de una de las obras mencionadas, García comenzó su discurso diciendo: “Hoy cumplo un viejo sueño que desde mi primera aventura presidencial estuvo siempre presente en mi voluntad, crear una Casa de la Literatura Peruana”. La alusión a sus sueños se repitió constantemente, tal como sucedió al justificar la construcción arbitraria del llamado Cristo de Pacífico.
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El mejor ejemplo de ello se expresa en el Gran Teatro Nacional. Los planos de su construcción fueron recibidos por la Directora del INC cuando ya estaban hechos. A pesar de que se diga lo contrario, no solo las empresas privadas han invertido en el proyecto, también el Estado, con más de 260 millones de soles (SNIP4 150803), extraídos del presupuesto del Ministerio de Educación. Y, cuando se ponga en funcionamiento, deberá generar sus propios ingresos porque no recibirá subvenciones, obligando a que sea gestionado en base a criterios orientados hacia la rentabilidad y no a la equidad o bienestar social. En otras palabras, el diseño del monumental edificio no surgió ni contempló la opinión de la entidad rectora de las políticas culturales en nuestro país. Su financiamiento sacrificó cuantiosos recursos que pudieron usarse para implementar otras prioridades a partir de la elaboración de planes estratégicos nacionales o para concretar obras de infraestructura que se necesitan con más urgencia, como el reclamado centro de convenciones capaz de albergar ferias de libros y de gastronomía. Ello, además, teniendo en cuenta que se acaba de reinaugurar un local del mismo perfil: el Teatro Municipal. Encima, el sacrificio del dinero de todos los peruanos no servirá para hacer accesible los servicios escénicos o promover la presentación de obras inclinadas hacia la innovación y el riesgo. Por el contrario, debido a los costos que demandará mantenerlo, será usado solo para la difusión de óperas, conciertos o piezas teatrales convencionales, capaces de atraer a públicos amplios; y lo disfrutarán principalmente quienes puedan pagar los altos precios que ineludiblemente deberán cobrarse para alcanzar el punto de equilibrio en las ventas. Si el objetivo del presidente, al menos de manera formal, fue democratizar la “alta cultura”, quizá logre exactamente lo contrario. 4
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
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El Gran Teatro Nacional es, en la práctica, la materialización de una opción preferencial del segundo alanismo por los que tienen más capital, expresada también en sus políticas culturales básicas o referidas al sustrato cultural, tal como las denomina Manuel Garretón5. Estas, a diferencia a las políticas sectoriales, no se orientan hacia el desarrollo de la creatividad estética sino al de los distintos modos de vida, al de las múltiples memorias, lenguajes, conocimientos e identidades colectivas de una sociedad. Alan García regresó al gobierno para expiar sus culpas estatistas, apelando a un modelo donde “salvo el crecimiento, todo es ilusión”. Por lo mismo, sus políticas culturales básicas siguieron una lógica en la que el respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, el reconocimiento de la dimensión cultural de la vida social o la construcción de una memoria a partir de la versión de las víctimas del conflicto armado interno, fueron concebidos como obstáculos para el “progreso”. La ideología del “perro del hortelano” no es otra cosa que un neoliberalismo asimilacionista, un paradigma de desarrollo economicista y monocultural. El decreto ley 1015 que facilitaba la venta de las tierras de las comunidades campesinas y nativas, las observaciones del Ejecutivo a la Ley de Consulta, la calificación de “animistas primitivos” a quienes reclaman que su opinión sea tomada en cuenta al concesionarse recursos naturales, la valla de la nota 14 que deben ahora afrontar los profesores bilingües, el descuido de las políticas de adecuación cultural en el sector salud, la reticencia inicial para construir un museo de la memoria, el minúsculo presupuesto designado para el pago de las reparaciones colectivas y el poco interés demostrado por la diversidad cultural cuando no se reduce a ser un recurso para el turismo, ejemplifican lo anterior. 5 Garretón, Manuel Antonio. «Las políticas culturales de los gobiernos democráticos en Chile». En: Antonio Canelas y Rubens Bayardo, ed. Políticas culturales en Ibero-América. Salvador: Universidade Federal da Bahia (EDUFBA), 2008. http://www.manuelantoniogarreton.cl/documentos/politicas28_07.pdf
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Si en las políticas culturales sectoriales Alan García siguió el ejemplo del monumentalismo de Manuel A. Odría, en las de sustrato su modelo fue el aristocratismo de Manuel Prado: interés en la libertad económica del gran capital, no en la libertad cultural del ciudadano.
Cecilia Bákula (2006-2010): el presidente tiene quien le escriba El personalismo y conservadurismo alanista tuvieron su correlato en Cecilia Bákula, aunque en distinto grado y naturaleza. El conservadurismo porque durante su gestión no se optó por innovar y ampliar los alcances del INC, sino por desarrollar una gestión rutinaria. Se operó continuando tanto la estructura orgánica como los programas de las direcciones (puesta en valor de sitios arqueológicos, defensa del patrimonio), proyectos especiales (Qhapaq Nan, Caral Supe) y proyectos de inversión (Museo Nacional Chavín, Museo Pachacamac) iniciados durante la dirección de Luis G. Lumbreras. Digamos, la creatividad y originalidad no fueron características emblemáticas de Cecilia Bákula en su faceta como funcionaria pública. Sin embargo, ello no implicó que dejara de establecer sus propias prioridades. Al cumplimiento de tres funciones, le puso más interés a: la defensa del patrimonio cultural; el registro, catalogación e inventario de bienes culturales; y la salvaguardia del patrimonio inmaterial. Entre los alcances de la primera se encuentran: la presentación de una lista roja de antigüedades peruanas en peligro, el fortalecimiento de las relaciones bilaterales con otros países para prevenir el tráfico ilícito, la repatriación y recuperación de centenares de bienes patrimoniales, y el desarrollo de campañas de sensibilización en torno a la protección del patrimonio cultural. En la segunda, se creó un sistema de registro informatizado de bienes muebles;
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organizó la información de las exposiciones de bienes muebles en el extranjero; y registró, solo en el 2009, 32 370 bienes. En la tercera, estaba a cargo de la Dirección de Registro y Estudio de la Cultura en el Perú Contemporáneo, una de las oficinas con mayores bríos en los tiempos de Bákula. Allí se llegó a realizar 20 proyectos de investigación a profundidad que derivaron en 8 libros, 8 CD y 32 documentales en videos; 30 exposiciones dedicadas al patrimonio inmaterial; 8 versiones de la Feria Ruraq Maki, orientada a la exposición y venta de piezas artesanales únicas; 58 declaraciones de expresiones representativas de nuestro patrimonio inmaterial; y la mejora de la infraestructura del Museo de la Cultura peruana, entidad que triplicó su número de visitas con relación al 2006. Pero no todo fue continuado y\o mejorado. Por el contrario, existieron iniciativas importantes de la gestión anterior que se abandonaron, como el Directorio Nacional de la Cultura y las Artes; la línea de publicaciones sobre gestión cultural; y el tratamiento en la Gaceta Cultural de temas novedosos. Al mismo tiempo, Cecilia Bákula imprimió su propio sello en áreas como el de las políticas laborales. Tal como lo manifestó al asumir el cargo, uno de sus principales objetivos fue “mejorar la calidad de la gestión en el sector” a través de la promoción de la “austeridad, moralidad y dedicación al trabajo”. Antes que en una mayor meritocracia e inversión en recursos humanos, ello se materializó en verticalismos, despidos y formalidades. Siguiendo el estilo de la primera directora del INC (Martha Hildebrandt), la última centralizó las decisiones y estableció un rígido control sobre todo el aparato burocrático. De este modo, despidió a cerca de 100 funcionarios y contrató, especialmente en el área administrativa, a miembros de Avanzada Católica, grupo religioso al que pertenece la historiadora6. Además, en lugar de 6 Ver: Patriau, Enrique. «Los cruzados de Bákula», La República, Lima, 27 de julio de 2008. Allí se detallan algunas denuncias por despidos arbitrarios y los efectos de
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promover capacidades en gestión cultural, Bákula se preocupó más por regular la vestimenta de los funcionarios, obligando al personal de los museos a solo portar “pantalones de drill color beige” y desechar los jeans. La templanza a nivel interno no se repitió a nivel externo. Bákula demostró tener reticencias a incidir en la opinión pública y liderar el sector. Su rol en el Proyecto Impulso lo ejemplifican. El Proyecto Impulso fue una iniciativa de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), por medio de la cual se donó un millón de euros con el fin de definir una política cultural que apoye y respalde los planes de desarrollo del país. La mitad de ese monto fue destinado a la puesta en valor del Museo de Sitio Julio C. Tello de Paracas, tarea efectivamente cumplida; 300 mil para desarrollar proyectos culturales en tres departamentos del país; y 200 mil para la realización de un proceso de consulta a la sociedad civil para elaborar propuestas de política cultural y organizar el I Congreso de Políticas Culturales, entre otras acciones. Para lo último se conformaron 8 grupos temáticos en los que participaron cerca de 72 personas. Durante casi un año se reunieron y elaboraron una serie de propuestas para presentarlas en el mencionado Congreso. El poco apoyo y liderazgo se manifestó a lo largo del proceso, pero particularmente en el momento más importante: en la implementación de las conclusiones. A pesar que Bákula se comprometió durante la clausura del evento a entregarle “esa misma noche” al presidente las propuestas sugeridas, ello nunca sucedió y los resultados del Proyecto terminaron encarpetados. Tan desapercibido pasó todo el proceso que el primer día en el que despachó Juan Ossio como Ministro de Cultura, casi dos años después, recién se enteró de su existencia. De esta manera, el gobierno peruano, por intermedio de la historiadora, malgastó la contratación de personal siguiendo criterios confesionales, como el veto a Gustavo Gutiérrez, inicialmente considerado para participar en un número de la Gaceta Cultural.
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200 mil euros de los contribuyentes españoles. Perdió también la oportunidad de replantear –en base a un enfoque de desarrollo– las relaciones entre el Estado y el sector cultural, históricamente quebrada. Ahora bien, el poco entusiasmo demostrado por liderar y representar los intereses de la sociedad civil estuvo acompañado de mucha resignación hacia la voluntad del presidente. A pesar de dirigir el órgano rector de las políticas culturales dentro del Ejecutivo, Alan García tomó varias decisiones trascendentes sin tomarla en cuenta. Esos fueron los casos de la creación del Ministerio de Cultura, la construcción del Gran Teatro Nacional y la formulación del Proyecto de Ley 3464, aquella infame iniciativa en la que se pretendía quitarle al INC la tutela del patrimonio cultural. Solo en este último caso ella emitió una opinión pública discrepante, aunque con su respectivo eufemismo: “no me estoy enfrentando al presidente, cuya majestad del cargo respeto”. Quizá por lo mismo, ante la justificación del jerarca a la censura de la muestra de Piero Quijano, no defendió a las funcionarias del INC acusadas de efectuarlo. Frente a los subordinados, drástica jerarquía. Frente a otra autoridad, marcada sumisión. Esa fue la lógica que la llevó a ser funcional al personalismo de García, quién finalmente reconoció su lealtad nombrándola representante del Perú frente a la Unesco.
Juan Ossio (2010-2011): el antropólogo en su laberinto En Juan Ossio, García encontró un funcionario ajustado también a su personalismo y conservadurismo pero con una visión sobre el sector más imprecisa. A diferencia de Bákula, el antropólogo no podía desplegar una gestión rutinaria. Debía montar un Ministerio en menos de un año, con el mismo presupuesto del INC y todas las implicancias administrativas y programáticas que ello tiene.
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Entre las administrativas estaba decidir si se incorporaba o no a las entidades culturales que quedaron fuera del Ministerio, como el Conacine y las Escuelas Artísticas. En ambos casos se procedió torpemente. El Decreto Supremo 001-2010 que incorporó al Ministerio a las Escuelas Artísticas, lo hizo por absorción y no por adscripción, quitándoles autonomía. Además, el mencionado Decreto fue promulgado sin haberlo consultado con los directores de las escuelas. Las movilizaciones y críticas públicas no se hicieron esperar, y frente al escándalo, el Ministro se vio obligado a derogar el primer decreto que emitió. Algo parecido ocurrió con la absorción del Conacine. Debido a la disposición, su consejo directivo perdió la facultad de poder tomar decisiones con carácter vinculante y el organismo se convirtió en una comisión. La situación no fue advertida al gremio cinematográfico previamente, ni se inicio una batalla legal para evitarlo, tomando en cuenta que el embrollo tuvo su origen en una discutible interpretación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Sí se procuró reducir el impacto de la medida pero en la práctica dicha institución ha sido estatizada, como no sucede con las de su tipo en otras partes del mundo. Dos casos más, aunque de distinta índole, desnudaron también una fragrante falta de criterio de Ossio como gestor cultural: el pintado de la fachada del Ministerio y la construcción del Cristo del Pacífico. En el primero no se respetó el diseño original del edificio, emblema de la arquitectura brutalista. Las críticas nuevamente lo obligaron a recular. En el segundo no sucedió lo mismo. A pesar de los cuestionamientos, el sueño del presidente fue cumplido basándose en un permiso concedido por del Ministerio de Cultura, que justificaba la construcción del Cristo en una zona de uso restringido, debido a que la obra es “compatible con el carácter histórico y patrimonial del área, toda vez que conmemora un acontecimiento histórico del país”.
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Argumento de plástico para un estatua del mismo material. Aquí el personalismo de García nuevamente fue secundado por una autoridad sin independencia. De esta manera, Ossio no solo renunció a cumplir con sus funciones básicas, el cuidado del patrimonio, sino también a sus propias consignas. Vale recordar que desde su designación como ministro criticó reiteradas veces a los alcaldes por hacer monumentos que “no tienen calidad estética, afean el paisaje” y se comprometió a intentar “poner freno a estas barbaridades”. La prebenda pudo más que los principios. A nivel programático, los logros y avances que puede exhibir el Ministerio en tiempos de Ossio, varían según los órganos de línea. La Dirección General de Patrimonio Cultural siguió con el trabajo rutinario que hacía el INC. Bernardo Roca Rey, viceministro de Cultura, se remitió a dejar la situación tal como estaba con Bákula y concentrarse en actividades de representación y relaciones públicas. Además impulsó aquello que encajaba en sus intereses: la Casa de la Gastronomía, la nominación de la cocina peruana frente a la Unesco y la coordinación con la Comisión de Alto Nivel para la celebración de los 100 años de Machu Picchu. En el caso del Viceministerio de Interculturalidad, el conservadurismo y la confusión reinaron. El conservadurismo porque lejos de constituirse en una institución capaz de luchar contra el racismo y velar por los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes, sus esfuerzos se concentraron en la organización de conmemoraciones y de espectáculos. Tokenismo pirotécnico antes que ejercicio de derechos: integración aparente por medio del reconocimiento de expresiones folclóricas, más que promoción de la Ley de Consulta o formulación de políticas sociales adecuadas culturalmente. A la ausencia de voluntad política del gobierno para defender los intereses y derechos de poblaciones históricamente discriminadas, se le sumó el diseño confuso del Viceministerio. Muchas de sus funciones son bastante vagas y generales. El Reglamento
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de Organización de Funciones (ROF) no corrigió el problema, agravándolo al crear la Dirección General de Inclusión de los Conocimientos Tradicionales, tarea también abordada por la Dirección de Patrimonio Inmaterial Contemporáneo. Por lo mismo, sin una adecuada reestructuración, incluso con apertura hacia la interculturalidad, en el futuro seguirá siendo como con José Carlos Vilcapoma: el viceministerio del festejo. En contraste a todo lo anterior, la Dirección de Industrias Culturales y Artes marcó la diferencia. Varios son los resultados que allí lograron alcanzarse. Entre ellos puede mencionarse la elaboración de objetivos y estrategias relativamente claras para el área; el diseño de un estudio de consumo cultural; la creación de un Atlas de infraestructura cultural y una web para difundir y levantar información sobre el sector cultural; el apoyo al Conacine con el fin de mejorar su web, capacitar a los cineastas regionales y a contratar un jurado internacional; y la formulación de un proyecto orientado a implementar una Red de Puntos de Cultura en el Perú desde el enfoque del arte para la transformación social. Sin duda esta fue la Dirección General más activa y encaminada. De hecho, también la única que estableció vínculos con las asociaciones y gremios artísticos por intermedio de su director, Daniel Alfaro. Algunos llegaron a ser bastante tensos, particularmente los establecidos con los cineastas. La disolución del Conacine y la mediación realizada durante el debate sobre la Ley Pro Cine fueron los motivos. En ambos casos la jefatura de Ossio se hizo extrañar. Podrán encontrarse muchos matices pero, en concreto, la gestión del primer Ministro de Cultura del Perú no significó para el cine un avance en su sistema de financiamiento, ni en su marco institucional. Lo mismo podría decirse del Ministerio en su conjunto.
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Hacia una nueva generación de políticas culturales En materia de políticas culturales, el Perú ocupa desde hace décadas, dentro de la región, el mismo lugar que la selección nacional en las eliminatorias para el mundial de fútbol. A pesar que su modelo personalista de gestión y pensamiento conversador no contribuyó significativamente a revertir esa situación, el segundo gobierno de Alan García le ha dejado al país un Ministerio con capacidades potenciales para hacerlo. Volverlas manifiestas demanda principalmente el diseño de un modelo sistémico de gestión pública que permita hacer sostenibles las políticas de segunda generación. En Colombia, ese modelo se expresó en la concepción del Ministerio de Cultura como la entidad rectora y coordinadora del Sistema Nacional de Cultura integrado por “el conjunto de instancias, espacios de participación y procesos de desarrollo institucional, planificación, financiación, formación, e información articulados entre sí, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales”7. Construir aquí un sistema con el perfil mencionado implica ponerle prioritariamente atención a cuatro dimensiones claves de la gestión pública, más allá de las particularidades sectoriales: 1. Descentralización. Implementar políticas de alcance nacional y, a la vez, garantizar la autonomía a nivel territorial, requiere descentralizar el Ministerio de Cultura de verdad, no como el INC. La redistribución equitativa del presupuesto y promoción de capacidades en gestión cultural son dos requisitos mínimos para ello. 2. Financiación. La Unesco recomienda que el presupuesto público destinado al campo cultural sea del 1% del Producto Bruto Interno. Aplicarla demandará el liderazgo de 7
Decreto 1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura.
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quien dirija el Ministerio pero también la búsqueda de otras fuentes de recursos. Gran Bretaña encontró una en la Lotería Nacional. Nosotros podríamos hacerlo en el impuesto a los Juegos de Casino. A la vez, es necesario constituir un sistema mixto de financiamiento, público y privado: más mecenazgo empresarial y fondos concursables. 3. Información. En los últimos cinco años, la implementación de sistemas de información se ha vuelto en un recurso ineludible para el diseño de políticas culturales. Brasil, Chile y México cuentan ya con Cuentas Satélites para la Cultura. Ese es el camino que nos toca seguir para profesionalizar la gestión pública, dotándola de estadísticas e investigaciones que la aproxime mejor a los fenómenos culturales. 4. Planificación. Por sí mismo, los documentos de planificación no son antídotos al personalismo inoculado en nuestra cultura política. Sin embargo, son una condición necesaria para formular políticas coherentes, orientar a los funcionarios públicos en el ejercicio de su trabajo y motivar la participación ciudadana. Formularlos, sector por sector, permitiría desarrollar un trabajo a largo plazo en base a consensos. El primer Ministerio de Cultura, como el nuestro, surgió de casualidad. Charles De Gaulle lo creo para ofrecerle al reconocido escritor André Malraux un lugar en el gobierno e incrementar su prestigio. A pesar del personalismo inicial, la iniciativa terminó siendo respaldada por la clase política, convirtiéndose en un momento fundacional para la política cultural, no solo francesa, sino para la del mundo entero. Priorizar el fortalecimiento de la institucionalidad del Ministerio mediante un modelo de gestión pública como el señalado, facilitaría que en nuestro país llegue a suceder algo parecido.
Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los límites del modelo de Alan García Mariel García
Mientras las múltiples pantallas mediáticas volcaron su atención a la competencia electoral presidencial, han transcurrido bajo la sombra los últimos meses del segundo gobierno de Alan García1. Gracias a esta “natural” cortina de humo electoral, sus acciones pasaron a un segundo plano desde una prensa que mayoritariamente se ha caracterizado, en estos cinco años, por no indagar demasiado en los temas de fondo de la política nacional. En estos meses hemos presenciado cómo, al igual que en el 2006, políticos, gremios empresariales y principales medios de comunicación han optado por representar a los principales candidatos de la contienda, Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko Fujimori (Fuerza 2011), como la elección entre un lado “bueno” o “correcto” y otro “malo” e “incorrecto”. Aunque no se trató de un bloque homogéneo, la mayoría de los grandes medios de comunicación se inclinaron a atacar a Humala y a apoyar a Fujimori, reflejando acomodos de grupos de poder más amplios. Una vez más se trataba de imponer el voto “responsable”, representado en el 2006 por Alan García frente a Ollanta Humala, a quien se le presentó como el candidato “anti-sistema” que amenazaba con el regreso de ideologías “trasnochadas” y “fracasadas”: el comunismo, el estatismo y la pérdida de libertades. Nuevamente 1
Este artículo fue terminado el 13 de junio 2011.
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nuestra democracia estaba en peligro y el crecimiento económico sostenido se encontraba al borde del abismo. “El Perú que avanza”, como reza el slogan del segundo gobierno aprista, enfrentaba una grave amenaza. Esta vez era Keiko Fujimori la llamada a defender el mantenimiento del estado actual de las cosas, desde un discurso que se presentaba como defensor de la libertad y la democracia. En este ensayo busco contrastar este discurso dominante en grupos de poder político y económico, y en determinados sectores sociales, desde su reflejo y su reproducción en los medios de comunicación, con ciertos aspectos de la realidad de la “democracia” que se ha defendido desde ellos a lo largo del segundo gobierno aprista. Sostengo que esta representación de la realidad, en la que existe un único camino correcto para que el Perú avance, se ha convertido con el paso del tiempo un sentido común entre elites políticas y económicas, y ciertos sectores sociales. Ello ha permitido que tras la formalidad de los aparatos democráticos, el gobierno opere políticamente desde un permanente “estado de excepción”, en el que el Ejecutivo dicta las leyes (decretos) y el Congreso tan solo se encarga de aprobarlas o vetarlas. No solo eso, desde el campo de lo simbólico, esta representación llevada a su máxima expresión por Alan García a través del discurso del “perro del hortelano”, ha permitido construir a todo aquel disconforme con el estado actual de las cosas como un enemigo. Se trata de un discurso que lejos de reducir brechas y acercar a los ciudadanos entre sí, ha reforzado jerarquías sociales, racismo y exclusión. Dicho de otra manera, considero que sin darnos cuenta, hemos vivido en un régimen de rasgos autoritarios, cuyo centro se ha estructurado a partir de los mandatos del mercado y en el que se ha tratado de censurar permanentemente a toda postura opuesta. Voy a dividir mi ensayo en tres partes. En la primera, revisaré brevemente el discurso del presidente García a partir de la exposición de los pilares de su pensamiento presentados en sus
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artículos acerca del “perro del hortelano”. En la segunda parte, mostraré el tipo de funcionamiento del gobierno al que este discurso dio sustento: uno en constante “estado de excepción”, que concentró los poderes en el Ejecutivo y llevó a cabo un manejo bastante discrecional del Estado. En tercer lugar, analizaré el tipo de gobernabilidad que produjo un gobierno como el actual. En concreto, propongo hacer un balance de algunos elementos de lo que fuera “el cambio responsable” de Alan García que hoy, con nuevo presidente electo, ha llegado a un punto de quiebre. Esta vez ganó el “Perú para todos” de Ollanta Humala, tema que seguro alimentará futuros ensayos.
El discurso del “perro del hortelano” y la ineficiencia del Estado A diferencia del llamado “giro progresista” que ha ido consolidándose en estos últimos cinco años en nuestra región, lo que hemos tenido en la política peruana hasta el cierre de este gobierno ha sido la vigencia del paradigma neoliberal. El propio Presidente de la República acuñó –por escrito– la más clara explicación de las particularidades de la aplicación de este modelo económico en el Perú, en lo que hoy se conoce como el discurso del “perro del hortelano”. El discurso del “perro del hortelano” fue configurado a partir de tres artículos de opinión escritos por Alan García, entre octubre de 2007 y marzo de 2008, que fueron publicados en entregas periódicas dominicales en el diario El Comercio2. El objetivo de esta 2 García, Alan. «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007. García, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007. García, Alan. «El perro del hortelano contra el pobre». El Comercio, Lima, 2 de marzo de 2008.
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producción intelectual era “destacar toda la riqueza que el país tiene, pero no utiliza por razones ideológicas o burocráticas”, y proponer una “receta” para resolver el problema3. Sus artículos giraron en torno a tres temas: la puesta en valor de los recursos económicos del país a través de la inversión de grandes capitales y regímenes de propiedad privada, el rol del Estado, y el rol de los actores que participan o no en este proceso. De acuerdo al dicho que proviene del dramaturgo español del siglo XVII, Lope de Vega, el “perro del hortelano” es el que no come ni deja comer. Así, en estos artículos, todo aquel que manifestase una postura crítica o diferente a este modelo fue convertido en un “perro del hortelano”, es decir, en un “enemigo de la democracia y el progreso del país”. Sabemos que estas no son ideas nuevas del presidente, pero lo que García logra es sellar, a través de la escritura, una nueva articulación de sentidos comunes presentes en nuestro imaginario social que permiten entender un momento determinado de la historia del país4. En este discurso el único sector exaltado resultó el empresariado local e internacional. Incluso el aparato estatal, en especial el Congreso y los gobiernos regionales, fueron duramente criticados: Muchas veces el Estado, las instituciones y las personas padecen de “patrimonialismo”. Es decir, de la voluntad de no ceder ningún espacio y reservar para sí, para el ministerio o para la empresa, todas las funciones, los trámites y las decisiones. Ocurre también cuando un grupo que captura el poder, una región o un municipio, decide gobernar solo y bloquea el aporte técnico y profesional de muchos otros ciudadanos.
3 En: García, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio, Lima, 4 de noviembre de 2007. 4 He estudiado el discurso del “perro del hortelano” en artículos anteriores, especialmente en: García Llorens, Mariel. «El discurso del perro del hortelano y las articulaciones actuales entre política y medios de comunicación en el Perú». En: Gonzalo Portocarrero, Juan Carlos Ubilluz y Víctor Vich, ed. Cultura Política en el Perú. Tradición Autoritaria y Democratización anómica. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2010.
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En este caso, el perro del hortelano dice: “Si no lo hago yo, nadie debe hacerlo”, y concluye: “Solo puede hacerlo la gente de mi propio equipo”5.
Parte de la “receta” de Alan García consistió entonces en “quitar al Estado la obsesión del control total”, “liberar los bienes que el Estado no usa ni trabaja”, “abrir a la producción y al trabajo las áreas sin uso que tiene el país” y, en términos generales, simplificar y facilitar la inversión6. Estas ideas se plasmaron domingo a domingo en El Comercio, diario que, ciertamente, ha jugado un rol importante en la legitimación de este discurso. El Comercio no solo publicó las ideas de García, sino que las ratificó desde su espacio editorial y las asumió luego como marco interpretativo de su cobertura periodística: En lo formal e ideológico, resulta gratificante asistir a lo que podríamos llamar una maduración doctrinal del pensamiento político del doctor García, matizado ahora de pragmático estadismo y acompañado de la correspondiente valentía para sustentar puntos de vista no siempre populares. Ya en la campaña electoral, tuvo que reconocer los graves errores de gestión de su primer gobierno, debidos tanto al ímpetu juvenil pero también a la adherencia a una línea partidaria ideológica trasnochada, en la que el Estado tenía un rol preeminente, con todos los perjuicios que ello trajo7.
Este conglomerado mediático coincidió con el presidente en que la tarea principal del Estado consistía en el impulso a la economía: “el Gobierno, sustentado sobre estas sólidas y maduras estructuras de pensamiento político, deberá asumir la responsabilidad de promover la inversión privada en el país, de forma generalizada”8. El diario coincidió también con el “diagnóstico social” de García: “claro que hay perros del hortelano añosos, pesimistas, antimineros y seudoambientalistas, pero sobre todo 5
Ibíd. Ibíd. 7 Editorial. «¿Cómo superar “el síndrome del perro del hortelano”?». El Comercio, Lima, 04 de noviembre de 2007. 8 Ibíd. 6
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de mentalidad regresiva y hasta desestabilizadora del sistema democrático. Y la manera de combatirlos es desenmascararlos y demostrar al país que el estatismo socialista es hambreador…”9. Resulta claro entonces cómo este discurso impulsado por el presidente hizo explícitos elementos racistas y reaccionarios ya presentes en el imaginario colectivo peruano, articulándolos a una concepción del Estado que limita su función a la administración del orden y de los recursos. Si bien esta representación recibió críticas de diversos sectores, fue también, como hemos visto, reproducida y legitimada por los medios de comunicación dominantes10. Se trató pues de un discurso del gobierno que sirvió como un importante encuadre (frame) para articular y mantener formas de razonamiento acerca de los asuntos públicos, y para crear tópicos de discusión que permearon los medios y la opinión pública11. Más importante aún: el discurso del “perro del hortelano” permeó los diferentes niveles del aparato estatal. Se trató de un discurso que fue asumido como correcto al margen de cualquier duda y en el que la democracia fue quedando reducida a lo que dictan el mercado y el saber tecnocrático.
El estado de excepción y la política del decretazo El discurso del “perro del hortelano” no solo ha permitido el posicionamiento de toda postura política crítica con el modelo neoliberal “a la criolla” como “antidemocrática” y el establecimiento de 9 Editorial. «El perro del hortelano y la lucha contra la pobreza». El Comercio, Lima, 9 de marzo de 2008. 10 Por medios de comunicación dominantes o prensa dominante me refiero al Grupo El Comercio (que entre otros medios es accionista mayoritario de América Televisión, el canal de señal abierta más visto en el país); el Grupo Epensa, que junto con el anterior concentra más del 80% de la lectoría de diarios nacional; y el Grupo RPP, segundo grupo mediático en importancia en el país luego de El Comercio. 11 Reese, Stephen. «Finding frames in a web of culture: the case of the War on Terror». En: Paul D’Angelo y Jim Kuypers ed. Doing News framing analysis. Empirical and theoretical perspectives. Nueva York: Routledge, 2010.
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fronteras identitarias con los enemigos del “progreso” (los perros del hortelano), más importante aún, este discurso ha servido de sustento y justificación de la acción política del Estado. Y, como veremos, solo ha sido la cara formal de un manejo bastante más discrecional que lo que anunciaba este discurso. En efecto, no solo se trató de las opiniones de corte autoritario o poco dialogante de un presidente. Estos artículos acompañaron una serie de reformas legales destinadas a fomentar la inversión de grandes capitales en el país. Específicamente, los artículos se publicaron en el contexto de la ratificación y adecuación normativa para la implementación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Para agilizar este proceso, el Congreso había delegado facultades legislativas al Ejecutivo. Con tales atribuciones, hacia la primera mitad de 2008, el Ejecutivo aprobó un total de 99 decretos legislativos supuestamente necesarios para dicho proceso12. Se trató entonces de un discurso que se tradujo en acciones políticas concretas: el discurso del “perro del hortelano” buscó legitimar una serie de medidas económicas que afectaron la vida del país. Siguiendo a Agambén, este discurso ha permitido generar (y reforzar) el marco para gobernar desde un permanente estado de excepción, en el que se suspende la ley para agilizar la actuación del Estado, teóricamente, a favor de la democracia. En el funcionamiento normal de una democracia es el Congreso el que dicta las leyes, pero en situaciones especiales, como las guerras o desastres naturales, este orden se suspende temporalmente y es el soberano quien concentra el poder y las decisiones. Sin embargo, hoy en día, una problemática estructural de las democracias liberales 12 El Ejecutivo tuvo un plazo de 180 días, desde el 1 de enero 2008, para dictar los decretos legislativos. En esos seis meses, el Congreso aprobó menos leyes que las generadas por el Ejecutivo. Es decir, el gobierno tuvo un mayor ejercicio legislativo que el Congreso, lo que da cuenta de la inversión de los papeles en la democracia actual. Fuente: «Los 102 decretos de Alan García». La República, Lima, 29 de junio de 2008. http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20080629/pasadas/15/13056
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en el mundo y en la que el Perú se encuentra inserto, consiste en que el estado de excepción “ha pasado a ser normal”13. La emergencia militar, frente a la cual fue concebido este mecanismo legal, ha cedido el puesto frente a la emergencia económica14. El poder de actuar en excepción se legitima desde la apelación abstracta a situaciones de grave peligro que provienen de todas partes y de manera permanente, y que generan contextos de miedo. ¿A qué miedo apela el discurso del “perro del hortelano”? Se trata del miedo a las crisis (al “estancamiento” de la economía) y a estar o no incluidos en el mercado global por mantener “prejuicios ideológicos” de los “perros del hortelano” anticapitalistas que impiden el avance del país. Así, en el caso de nuestro gobierno, tanto una crisis financiera como la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) son motivos de excepción a la división de poderes del Estado y la correspondiente concentración de funciones en el Ejecutivo, que se encarga ahora de dictar parte sustancial de la política económica. Como señala Munck, si entendemos que gobernar democráticamente es respetar la división de poderes y pesos y contrapesos que establecen las constituciones, es posible hablar entonces de un déficit democrático en algunos países de América Latina, pues el uso de facultades legislativas por los presidentes ha dejado de ser excepcional15. El “decretismo” se ha vuelto una práctica común, en particular en Venezuela y Perú, países en los que se utiliza un recurso excepcional para normar asuntos ordinarios que deberían ser canalizados mediante discusión y votación parlamentaria. En el caso de Perú, no se trata de una práctica novedosa del gobierno 13
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14
Agamben, Giorgio. Medios sin fin. Notas sobre la política. Valencia: Pre-Textos,
Agamben, Giorgio. Estado de excepción (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora, 2007. 15 Munck, Gerardo. «Repensando la cuestión democrática: La región andina en el nuevo siglo». En: Revista de Ciencia Política, vol. 30, N° 1. Santiago de Chile: Universidad Católica de Chile, 2010, pp. 149-161.
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de Alan García. Sin embargo, solo hasta noviembre de 2008, su gobierno había aprobado 244 decretos legislativos, número similar al total aprobado en los cinco años de la administración de Alejandro Toledo (el anterior presidente)16. La urgencia construida por el discurso del “perro del hortelano” no solo trajo decretos que regularon la política económica. Al paquete de decretos legislativos de adecuación al TLC con los Estados Unidos, han seguido diversas normas que han tratado de reglamentar desde el Ejecutivo políticas de justicia y derechos humanos, la regulación del uso de la fuerza por parte del Estado, la priorización de obras públicas, y hasta los aumentos de sueldos a las Fuerzas Armadas17. Es así que decretos supremos, decretos legislativos y decretos de urgencia han servido como herramientas claves de un manejo discrecional del Estado sin mayor visión a largo plazo18. Esta afirmación es fácilmente verificable si se contrasta con la asignación de recursos nacionales de inversión en sectores prioritarios (agricultura, transporte, energía, agua y saneamiento, salud y educación) a lo largo de este quinquenio aprista. Como muestra Von Hesse, el gobierno nacional no priorizó invertir en aquellas regiones con mayores déficits de atención en estos servicios
16
Ibíd. Algunos ejemplos: Decreto legislativo N° 1097 que regula la aplicación de normas procesales que implican violación de derechos humanos (El Peruano, 1 de setiembre de 2010), el cual fue luego observado y derogado 15 días después por el Congreso debido a la protesta de la opinión pública y los medios de comunicación. El Decreto de Urgencia N° 001-2011, que dicta disposiciones extraordinarias a ser aplicadas durante el año 2011, para facilitar la promoción de la inversión privada en determinados proyectos de inversión, asociaciones público-privadas y concesión de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos por parte del gobierno nacional (El Peruano, 18 de enero de 2011). Entre muchos otros, el Decreto de Urgencia que otorga una mejora salarial a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional (El Peruano, 14 de mayo de 2011). 18 Ver: Uceda, Ricardo. «La renuncia del año». En: Poder, Lima, 1 de junio de 2011. http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=5648 17
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básicos. Es decir, no se priorizó atacar las principales brechas de la pobreza en el país19. Por tanto, tenemos por un lado que el modelo del “Perú avanza” ha servido efectivamente para generar crecimiento económico. Pero, la otra cara de la moneda –un Estado gobernado desde la filosofía del “perro del hortelano”– ha generado una política financiera que evade los canales regulares de la administración pública y modifica unilateralmente las reglas de juego mediante decretos. Política que dista de ser “clara y predecible” y que ha sido, por lo demás, altamente ineficiente en acortar brechas en el país. ¿A quién beneficia un sistema así? El estado de excepción, cuyo espíritu constitucional es el de resolver, en salvaguarda de la democracia, situaciones que ponen en riesgo a toda la comunidad, ha sido utilizado para el beneficio de unos pocos que concentran mucho poder. Los roles se han invertido: el Ejecutivo legisla y la función del Congreso muchas veces se limita a aprobar o a vetar medidas de emergencia dictadas por este. El giro ideológico aquí presente consiste en que mientras se gobierna en la práctica desde la excepción, se exalta permanentemente la apelación al orden democrático y a las libertades, y quien critique este forma de gobernar por encima de la ley, es encuadrado inmediatamente como “anti-democrático”20.
19
Von Hesse, Milton. El boom de la inversión pública en el Perú: ¿existe la maldición de los recursos naturales? Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2011. 20 Como señala Agambén: “Esto significa que el principio democrático de la división de los poderes hoy se ha devaluado, y que el poder ejecutivo ha de hecho absorbido, al menos en parte, al poder legislativo. (…) En sentido técnico, la República ya no es más parlamentaria, sino gubernamental. Y es significativo que una transformación similar del orden constitucional (…), si bien es percibida perfectamente por juristas y políticos, permanezca totalmente inobservada por parte de los ciudadanos. Precisamente en el momento en que pretende dar lecciones de democracia a culturas y tradiciones diferentes, la cultura política de Occidente no se da cuenta de que ha perdido por completo el canon”. Agambén, Giorgio. Estado de excepción (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora, 2007.
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Esta configuración de las cosas, lejos de fortalecer la democracia, ha impulsado por un lado, un mayor ejercicio represivo por parte del Estado frente a quienes protestan, por otro lado medidas populistas para tener contentos a ciertos sectores y, en general, una política económica que parece haberse privatizado21.
El problema de la gobernabilidad y los peruanos del hortelano Llegamos entonces al tercer y último punto: la gobernabilidad del “perro del hortelano”. Por un lado, tenemos a élites políticas, grupos de poder económico y medios de comunicación dominantes, que han recibido de manera positiva la mayoría de las acciones políticas orientadas bajo los lineamientos de esa doctrina presidencial –y se han encargado también de reproducirla–. Y es que ese ha sido el “público objetivo” de este discurso, pues de otro modo no habría sido escrito en las páginas de El Comercio, sino anunciado en un mensaje presidencial de 28 de julio. García dio un mensaje claro: profundizar un modelo económico fructífero para sus negocios y eliminar las “trabas” para la inversión. La potencia de esta doctrina ha consistido en que ha jugado “en pared” con otros mensajes que han complementado su impacto. Así, la versión en “positivo” del discurso del “perro del hortelano” ha tenido diversas variantes. La principal ha sido sintetizada en el slogan de gobierno: “El Perú Avanza”. Machu Picchu como una de las 7 maravillas del mundo o el actual documental de la Marca Perú impulsado por Promperú, han sido algunos de sus
21
Como señala Durand: “el problema no es la relación pueblo-gobierno solamente, es la relación corporaciones –gobierno en un momento en que se han dictado normas que han salido de fuentes privadas. La política económica se ha privatizado”. En: Durand, Francisco. «Poderoso caballero». Quehacer, N° 175 . Lima: desco, 2009, pp. 36-48.
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muchos complementos en positivo22. Se trata entonces de una colección de representaciones de un Perú exitoso sin los peruanos del hortelano. Si consideramos las reacciones altamente racistas que han tenido ciertos sectores sociales acomodados frente a los resultados electorales actuales, es posible afirmar que ha sido un discurso bastante poderoso y efectivo en construir una determinada representación de la realidad. Paralelamente, tenemos que año tras año la manera en la que se ha desenvuelto este gobierno ha generado el estallido y crecimiento de la conflictividad social. Esta misma representación de un país que crece sin que ese crecimiento sea percibido por la mayoría de los ciudadanos, ha venido acumulando en otros sectores sociales –los peruanos del hortelano– un gran malestar social. En efecto, es en el actual gobierno de García (2006-2011) en el que la profundización de las reformas neoliberales iniciadas en la década del noventa por Alberto Fujimori, a la par de la institucionalización de la participación y de la descentralización –impulsadas por Alejandro Toledo (2001-2006) –, se han generado las mayores tensiones. En los casi 5 años de gobierno, no solo ha crecido el número de conflictos (de 84 en julio de 2006 a 227 en mayo de 2011), sino que la mayoría de ellos se encuentran activos (de 8% a 63% en el mismo periodo). Los llamados conflictos socioambientales, en torno al acceso y uso de los recursos naturales, y la distribución de sus beneficios, son los que más han crecido y se han mantenido a lo largo de este periodo, llegando a representar en promedio el 43% del total de conflictos (ver gráfico Nº 1)23. Como es sabido, ni el crecimiento económico sostenido se ha traducido en una reducción significativa de la pobreza ni de la desigualdad de oportunidades y de acceso a servicios de calidad 22 El video completo de Marca Perú: http://www.youtube.com/watch?v=lYL Q1az0GPI&feature=player_embedded 23 Fuente: Reportes de Conflictos de la Defensoría del Pueblo (julio 2006 - febrero 2011).
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para la mayoría de peruanos, ni la descentralización política ha indicado hasta el momento una real desconcentración del poder. Sabemos que las grandes decisiones de la política económica no pasan ni por los gobiernos regionales ni por la participación ciudadana. En consecuencia, todo ello ha generado un aumento del malestar y de la conflictividad social. Ciudadanos más empoderados y conscientes de sus derechos no han aportado a una mayor gobernabilidad en los términos planteados por este modelo (en tanto clima propicio para las inversiones), sino por el contrario, han devenido en una mayor oposición frente a los grandes proyectos de inversión (mineros, energéticos, hidrocarburíferos) en los que, en buena medida, se sustenta nuestra economía en crecimiento. Así tenemos que el centro de la política económica del actual gobierno ha sido justamente el centro del conflicto. Gráfico Nº 1: Conflictividad durante el gobierno de Alan García (julio 2006-mayo 2011) Evolución de conflictos sociales por estado 250
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200 185
150 100
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74
142 85
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Promedio de conflictos sociales por tipo 11 4
4
6
43
6 8 10 16 Socioambiental
Asuntos de gob. local
Asuntos de gob. nacional
Laborales
Comunales
Demarcación territorial
Electorales
Asuntos de gob. regional
Cultivo ilegal de coca
Otros
Fuente: Defensoría del Pueblo, reportes de conflictos sociales (julio 2006- mayo 2011). Elaboración propia.
Entre los cientos de protestas anuales de gremios de trabajadores, profesores, productores lecheros, azucareros y un largo etcétera, destacan algunos grandes conflictos que se organizan entorno a la oposición a la política económica del gobierno y al modelo de desarrollo actual. Voy a señalar tan solo algunos casos representativos. En primer lugar, un conflicto mencionado en el primer artículo del presidente: el caso Majaz en Piura24. Este conflicto en el que parte de la población de dos provincias (Huancabamba y Ayabaca) se oponen al proyecto minero Río Blanco, 24 Ver: García, Alan. «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007.
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se inició en el gobierno de Toledo, pero sigue activo hasta hoy. Este ha pasado por diversos estadíos: consulta vecinal en 2007, mesas de diálogo, enfrentamientos entre trabajadores de la mina y pobladores, grandes marchas. En todos ellos, sistemáticamente, el Ejecutivo ha tomado posición a favor de la empresa minera25. En segundo lugar, cabe señalar la mayor protesta de comunidades amazónicas, iniciada a mediados de 2008, en contra de un grupo de los decretos que regulaban la posesión y concesión de tierras, y los derechos de las comunidades sobre las mismas, que eran parte del paquete promulgado por el Ejecutivo para la adecuación al TLC con los Estados Unidos, señalado anteriormente. A pesar de que dos de los decretos legislativos (DL 1015 y DL 1073) fueron derogados, el gobierno optó luego por retrasar la discusión del resto de decretos cuestionados y este conflicto culminó con los sucesos ya conocidos del “Baguazo”, en junio de 2009 (enfrentamiento entre policías y nativos que terminó con un saldo oficial de 34 muertos). La comisión del Congreso que debía analizar estos sucesos terminó presentando cuatro informes distintos. Hace pocos días, el 9 de junio de 2011, el Congreso aprobó uno de los cuatro informes (el que fuera presentado en mayoría) y en el que solo se señalan responsabilidades políticas en los ministros y altos mandos del Estado. Las responsabilidades penales recaen solo en los indígenas que participaron en estos hechos y en las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que “azuzaron” la violencia26. Otro caso es el actual conflicto en Islay, Arequipa, en el que la población se opone al proyecto minero Tía María de Southern
25
He analizado este tema en un artículo anterior: García Llorens, Mariel. La democracia extractiva: Estado, corporaciones y comunidades en el caso Majaz. Informe final de beca CLACSO. Lima, 2010 (manuscrito). 26 «Pleno del Congreso aprobó informe en mayoría sobre los sucesos de Bagua». Fuente: Andina-Agencia Peruana de Noticias, 9 de junio de 2011.
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Peru. Este lleva ya meses sin solución y ha tenido diversos enfrentamientos en los que también han habido pérdidas humanas. Finalmente, tenemos el caso de la protesta en Puno, que al ser desatendida por el gobierno, a pesar de los múltiples intentos de diálogo de las comunidades tanto en Lima como en la zona en cuestión, ha devenido en un rechazo frontal a toda concesión minera y/o petrolera en la región, y también al desarrollo del proyecto hidroeléctrico de Inambari27. Así tenemos que en total, en lo que va del actual gobierno, han fallecido ya 42 personas en enfrentamientos con las fuerzas del orden. Si bien no se trata de bloques homogéneos y existen voces disonantes dentro de ella, la prensa dominante ha tenido patrones mediáticos recurrentes para cubrir las protestas sociales. En primer lugar, los conflictos han sido invisibilizados hasta el momento en el que ha estallado la violencia (producto a su vez de la invisibilización y desatención del propio Estado). En segundo lugar, los hechos se han tratado desde una lectura limeña y cercana al encuadre propuesto por el discurso del “perro del hortelano”. Los actores involucrados han sido presentados como irracionales y violentos, y además, en lugar de analizar las causas del conflicto, se ha priorizado sindicar supuestos culpables (que han sido siempre los mismos: partidarios de Ollanta Humala conectados con intereses extranjeros, posiblemente conexiones bolivianas y chavistas). Han importado sobre todo las pérdidas que los paros generaron en la economía en crecimiento, se criminalizó la protesta y se ha
27 Ver: Ccopari, Ruth y Huallpa, Eliana. «Hidroeléctrica Inambari y paro antiminero en Puno: Reuniones y primeros acuerdos». Noticias Ser, 13 de junio de 2011. http://www.noticiasser.pe/13/06/2011/puno/hidroelectrica-inambari-y-paroantiminero-en-puno-reuniones-y-primeros-acuerdos Ver: Ccopari, Ruth. «Puno: Pobladores de Chucuito - Juli, reinician huelga contra la minería». Noticias Ser, 8 de junio de 2011. http://www.noticiasser.pe/08/06/2011/ puno/puno-reinician-huelga-indefinida
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defendido por sobre todas las cosas el principio de autoridad y el orden democrático28.
En resumidas cuentas, la imagen de país impulsada por el propio gobierno y las élites políticas, económicas y mediá-
ticas, ha permitido seguir argumentando que se trata de grupos “atrasados” que no comprenden los beneficios del modelo. Mientras tanto, consecuentemente con dicha representación, se ha postergado por ya más de dos años la discusión y reglamentación de la Ley de Consulta Previa a las comunidades indígenas en el Congreso, reclamo compartido en todas estas protestas, previsto en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
A modo de conclusión. Comunidades de empresarios y comunidades campesinas y nativas A lo largo de estas páginas he tratado de mostrar cómo el gobierno de Alan García ha cristalizado y puesto en evidencia de manera muy clara cómo el Estado se ha puesto al servicio de los poderosos y en contra de sus ciudadanos. Las comunidades de empresarios han importado más que las comunidades nativas, agricultores, ganaderos, el grupo genérico conformado por los “pobres”, y sectores muy abandonados como el de los profesores, los doctores, y un largo etcétera. La respuesta desde los sectores no representados en este “Perú que avanza” ha llevado a una escalada de la conflictividad. El desacuerdo ha sido mostrado cada vez de manera más violenta. De Majaz, pasando por Bagua y hasta Tía María, la respuesta del Estado ha escalado también en su manejo represivo y violento. Por su parte, los medios de comunicación, que fueron en su momento de mayor gloria un “cuarto poder” que mediaba 28
Ver por ejemplo: Vilca, Paulo. «Echando leña al fuego: los medios de la capital y las movilizaciones en Puno». Antiprensa, 29 Mayo de 2011. http://www.antiprensa. pe/echando-lena-al-fuego-los-medios-de-la-capital-y-las-movilizaciones-en-puno/
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entre el Estado y otros poderes, y los ciudadanos, defendiendo sus derechos y denunciando injusticias perpetradas contra ellos, han tomado también partido defendiendo sus propios intereses empresariales. Como señala Ramonet, los medios transformados en grandes conglomerados mediáticos, y no solo aquí sino en todo el mundo, son ahora un “cuarto poder” que junto con los otros poderes económicos y políticos, en lugar de defender a los ciudadanos, los aplasta (muchas veces en nombre de la libertad de expresión)29. Cabe entonces preguntarse: ¿cómo se ha podido sostener por tanto tiempo un modelo de desarrollo que no acorta significativamente las brechas de desigualdad, que mantiene altos niveles de pobreza paralelos a un sostenido crecimiento económico, y que es permanentemente confrontado por diversos conflictos sociales? Este modelo se ha podido sostener principalmente porque pocos actores concentran mucho poder y son estos actores los que controlan también el acceso a los principales espacios de producción del discurso: los medios de comunicación. El modelo actual, más allá del uso de aparatos normativos y coercitivos por parte del Estado, se sostiene, sobre todo, porque existe una representación dominante en el aparato Ejecutivo, las élites económicas y en buena parte de los ciudadanos “incluidos”, en que la economía se ha vuelto la “ley de la realidad”30. Tenemos pues que la política se ha subordinado a lo que dicta la economía. Entonces, cinco años después ya sabemos cuál era el “cambio responsable” del Alanismo del siglo XXI: un discurso de corte autoritario de defensa de la inversión privada como único camino correcto para el desarrollo del país, con un alto componente Ramonet, Ignacio. «El quinto poder». Le monde diplomatique, Santiago de Chile, octubre 2003. Consultado el 25 de abril de 2011. http://www.lemondediplomatique. cl/El-quinto-poder.html 30 Badiou, Alain. «Movimiento social y representación política». Acontecimiento, N° 19-20. Buenos Aires: 2000. 29
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discriminatorio y racista. En la práctica, la aplicación de este modelo no ha sido tan solemne como sus palabras: ha demostrado ser ineficiente y discrecional en el gasto en inversión pública, y ha hecho evidente la falta de planeamiento a largo plazo. Todo ello complementado con medidas populistas, obras centralistas (el tren eléctrico, la renovación del estadio nacional, la Costa Verde) y la desatención de las desigualdades persistentes en el país. Vistas así las cosas, no había que temer al fantasma de Hugo Chávez, personaje que las élites políticas y económicas alzaron en torno a Ollanta Humala y que los medios de comunicación dominantes se encargaron de reproducir, pues, en potencia, un fantasma similar se ha venido gestando desde hace cinco años en nuestro país. Hoy en día Perú y Venezuela son los países en los que prima más el “decretismo” y Alan García se ha encargado de gobernar de manera discrecional y populista atacando a sus detractores. Claro que una de las principales diferencias entre el populismo de García y el populismo autoritario de “izquierda” de Hugo Chávez, se sustenta, aparentemente, en que este último gobierna para los pobres. Como señaló Hugo Santa María, “Alan García ha parecido el presidente de la CONFIEP31 en estos cinco años”32. En efecto, el populismo de “derecha” de García ha gobernado para el sector empresarial local e internacional. Por lo visto, tampoco deberíamos temer que el Perú sea colonizado en este nuevo gobierno por la gran potencia brasilera. Alan García termina su mandato dejándonos una imitación de 37 metros de alto del Cristo Corcovado –el Cristo del Pacífico–, en el morro solar de la bahía de Chorrillos, financiada por Odebrecht, empresa brasileña que forma parte del Consorcio Conirsa, que ha construido la carretera Interoceánica 31
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas. Hugo Santa María, Apoyo Consultoría. Panelista invitado a la mesa verde sobre coyuntura política electoral realizada en el Instituto de Estudios Peruanos el 29 de abril de 2011. 32
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Sur en los últimos años y actualmente también está a cargo de la obra del Tren Eléctrico. Este “regalo” de “generosos empresarios brasileños”, valorado en más de 830 mil dólares, representa tan solo el 1.37% de lo facturado por este consorcio en el gobierno de Alan García33. Andábamos todos tan preocupados por los “miedos futuros”, que no vimos el presente. Tendremos ahora un recordatorio monumental de luces multicolores que tal vez nos permita retomar un rol activamente vigilante sobre nuestra política.
33
Hidalgo, Martín. «Odebrecht es el aportante del ‘Cristo’ de Alan García». La República, Lima, 13 de junio de 2011. http://www.larepublica.pe/13-06-2011/ odebrecht-es-el-aportante-del-cristo-de-alan-garcia
Ciencia, tecnología e innovación. Propuestas para salir del cuarto mundo científico y tecnológico Modesto Montoya
Introducción El conocimiento científico y tecnológico es entendido como un elemento crucial para el crecimiento de todos los países que compiten tecnológica y comercialmente en un mundo globalizado. Las estadísticas muestran que aquellos países con los números más altos de solicitudes de patentes de residentes (NSPR)1, tienen los mayores valores del Producto Bruto Interno (PBI). La innovación se ha constituido en un arma para la competencia comercial entre empresas y países. Las empresas innovadoras tienen siempre nuevos productos y procesos que patentan y ofrecen al mercado. Las patentes le dan a las empresas el derecho por 20 años al monopolio de su explotación comercial, para así recuperar su inversión en investigación y ganar utilidades, parte de las cuales serán reinvertidas en investigación de nuevos procesos y productos, dando lugar a un círculo virtuoso. Las ventas de los nuevos productos con precios de monopolio elevan el PBI del país inventor, por lo que se establece una correlación entre NSPR y PBI.
1 El Número de Solicitudes de Patentes Residentes (NSPR) es un indicador de la capacidad de un país para innovar y crear nuevos productos y procesos.
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En ese ambiente de competencia, para un país resulta crucial establecer políticas en el sector Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) que impulsen la inventiva y la mejora. En ese sentido, el Perú debe tomar medidas para incorporarse dentro de este contexto. Para tener elementos de juicio que nos permitan plantear propuestas para impulsar este sector en el Perú, vamos a revisar las políticas sobre CTI y sus resultados en el NSPR, comparándolos con un grupo selecto de países, luego de que fortaleciera el derecho de la propiedad intelectual. En 1994, en Marrakech (Marruecos), se firmó el Acta Final de la Ronda de Uruguay, la que estableció la Organización Mundial de Comercio (acuerdo sobre la OMC) e incorporó los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Luego de ello, los países establecieron políticas públicas para aumentar el NSPR, componentes centrales de la propiedad intelectual. Como consecuencia de esas políticas, en el año 2007, en el mundo se duplicó el valor de NSPR respecto al correspondiente a 1993. Ver gráfico Nº 1. Analizando los casos de un grupo de países con los que el Perú tiene relaciones comerciales, se muestra que el NSPR depende de la inversión en I+D (Investigación y Desarrollo), del tipo de organización del respectivo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (SINACYT) y del tipo de Carrera de Investigador Científico y Tecnológico (CICT), de cada país.
El Tratado de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos Para fortalecer aún más los derechos de propiedad intelectual de estadounidenses en el Perú y de peruanos en Estados Unidos, el 2009 se suscribe entre ambos países un Tratado de Libre Comercio (TLC), en el que entre otros temas se establece que se permitirá la obtención de patentes para cualquier invención, sea de producto o
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Gráfico Nº 1: Mundo. Número de solicitudes de patentes de residentes (NSPR) y de no residentes en el mundo
Fuente: Datos del Organismo Mundial de Propiedad Intelectual (julio 2008). Elaboración propia.
de procedimiento, en todos los campos de la tecnología, siempre que sea nueva, entrañe una actividad inventiva y sea susceptible de aplicación industrial. Las expresiones “actividad inventiva” y “susceptible de aplicación industrial” son consideradas como sinónimos de las expresiones “no evidentes” y “útiles”, respectivamente. También se considera patentable las moléculas que constituyen los principios activos de plantas con propiedades curativas, debido a que ha sido necesario investigar para identificar dicho principio activo. En el TLC se establece también que las partes darán prioridad a la colaboración para avanzar en objetivos comunes en CTI y en apoyar asociaciones entre las instituciones de investigación públicas y privadas, así como en la industria. Cualquiera de estas actividades de colaboración o transferencia de tecnología deberán estar basadas en términos mutuamente acordados. Cada parte designará un punto de contacto para facilitar el desarrollo de
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proyectos de colaboración provenientes de las siguientes oficinas responsables de la cooperación en ciencia y tecnología, quienes revisarán periódicamente el estado de colaboración a través de medios de comunicación acordados mutuamente. Para Estados Unidos, los responsables son la Office of Science and Technology Cooperation, Bureau of Oceans, la International Environmental and Scientific Affairs y el U.S. Department of State. Para el Perú, el responsable es el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC); o sus sucesores. En realidad la cooperación científica en proyectos científicos de interés común para investigadores peruanos y norteamericanos, se realiza sin necesidad del TLC. Actualmente existen varios proyectos con esas características.
Evolución de las solicitudes de patentes entre 1990 y 2007 en algunos países relacionados con el Perú En Estados Unidos, a partir del año 1994, los números de solicitudes de residentes y el de no residentes, NSPR y NSPNR respectivamente, crecieron significativamente. El crecimiento de estos indicadores está correlacionado con el aumento de la inversión en I+D, la que empezó en 1994, luego de la firma del acuerdo sobre los ADPIC, que tiende además a un respeto irrestricto de las patentes. En el periodo 2001-2003, años de gobierno de George W. Bush, se dejó de incrementar la inversión en I+D. Como resultado de ello, el NSPR se estancó entre 2002 y 2004. En el 2004 se volvió a incrementar la inversión en I+D, hasta el punto que, en 2007, se invirtió prácticamente lo mismo que se habría hecho siguiendo la tendencia del periodo 1994-2000. El crecimiento de NSPR se recuperó en ese mismo sentido. Ver gráfico Nº 2. En Canadá, la tendencia del NSPR es la misma que la de la inversión en I+D. Entre 1996 y 2007, la inversión anual en I+D se multiplicó aproximadamente por 2.5 y el NSPR llegó al doble.
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Gráfico Nº 2: Estados Unidos. Evolución del monto de inversión en I+D y del NSRP, 1990-2007 (en número de patentes y en millones de dólares invertidos) 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año Número de solicitudes de patentes de residenes
Millones de dólares invertidos en I+D
Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, tomada de su sitio de internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboración propia.
En algunos periodos hubo un alto crecimiento en la inversión. En el 2006 se invirtió el doble que en el 2002, sin embargo, en ese periodo no hubo un crecimiento significativo del NSPR. México empezó a incrementar su tasa de crecimiento de la inversión en I+D desde 1996. Entre 1995 y 2005 se cuadriplicó la inversión en I+D, mientras que el NSPR entre esos años pasó de 386 a 584, siendo las curvas respectivas divergentes, pues la curva correspondiente al NSPR está muy por debajo de la de inversión en I+D. En Chile, entre los años 1990 y 2007 se observa una correlación entre el NSPR y la inversión en I+D. Entre 1990 y 1994 el NSPR creció aproximadamente en la misma proporción que la inversión en I+D. Entre 1995 y 2001 ambos indicadores se mantuvieron sin
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crecimiento, aumentando a partir de 2002. Es interesante notar que las curvas correspondientes a ambos indicadores están cerca entre sí, mientras que para el caso de Estados Unidos la curva de NSPR está por debajo de la curva de inversión en I+D, en millones de dólares. Argentina tiene una inversión de aproximadamente mil millones de dólares y un NSPR que oscila en alrededor de 800 al año, con un desfase entre 1 y 2 años. En el 2000 se disminuyó la inversión en I+D, para caer abruptamente el 2002, y retomar su valor anterior el 2007. Sin embargo, la variación en el NSPR no es tan brusca como la correspondiente a la inversión en I+D. En Argentina la curva correspondiente al NSPR está al mismo nivel que la correspondiente a la inversión en I+D en millones de dólares. Brasil tuvo un ligero incremento de la inversión en I+D entre 1994 y 1995. No hay datos consignados para el periodo entre 1996 y el 2000, siendo la inversión de ese último año prácticamente la misma que en 1995. A partir del año 2000 se produce una disminución en la inversión en I+D, con una recuperación en 2004 hasta duplicarse en 2006. En el caso del número de solicitudes de patentes, este empezó a crecer sostenidamente a partir de 1999, pero se da una pronunciada disminución entre el 2005 y el 2006. En el caso de Brasil, la curva correspondiente al NSPR está siempre por encima de la correspondiente a la inversión en I+D en millones de dólares. En Colombia hubo una caída en la inversión en I+D de 1997 a 1998, llegando a un valor que se mantuvo aproximadamente hasta 2002, año a partir del cual aumentó hasta duplicarse en 2005. Entre 2002 y 2005 también se duplicó el NSPR. Sin embargo, para Colombia, la curva del NSPR está muy por debajo de la correspondiente a la inversión en millones de dólares en I+D. En España, entre 1992 y 2002, la inversión en investigación y desarrollo se mantuvo en el mismo nivel, alrededor de 5000
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millones de dólares. En ese periodo, el NSPR se mantiene a unas 2/3 partes de esa inversión en millones de dólares. A partir de 2003 se incrementa la inversión en I+D, hasta triplicarla en 2009. Sin embargo, el número de solicitudes de patentes no es muy sensible a ese aumento, mostrando la misma tendencia que en el periodo 1993-2002. En España la curva correspondiente al NSPR está muy por debajo de la inversión en I+D en millones de dólares. En el Perú, entre 1997 y 2003, la inversión en I+D se ha mantenido igual. Entre 2003 y 2004 hubo un incremento de 63 a 100 millones de dólares. En el caso del NSPR, este se ha mantenido en alrededor de 40 millones de dólares. Entre 1997 y 2005, el número de solicitudes de patentes tiene una ligera tendencia a disminuir. El caso del Perú es único, en el sentido que el NSPR tiende a disminuir, incluso luego del aumento en la inversión en I+D entre 2003 y 2004. Ver gráfico Nº 3. Gráfico Nº 3: Perú. Evolución del monto de inversión en I+D y del NSRP, 1990-2007 (en número de patentes y en millones de dólares invertidos) 120
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0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Año Número de solicitudes de patentes de residentes
Millones de dólares invertidos en I+D
Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, tomada de su sitio de internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboración propia.
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Factores que influyen en el número de solicitudes de patentes de residentes en el periodo 1990-2007 En general, el NSPR aumenta con la inversión en I+D. Sin embargo, el valor de NSPR dividido por millón de dólares invertidos en I+D, que mide la Eficiencia de la Inversión en Innovación y Desarrollo (EIID), no es el mismo para todos. Analizando los indicadores de ciencia y tecnología encontramos que Brasil es un caso especial: la curva de su NSPR está siempre por encima de la curva de inversión en millones de dólares en I+D. Así tenemos que Brasil tiene mayor EIID que Estados Unidos, Canadá, Argentina, México y Chile. ¿Qué tiene de particular la política en ciencia y tecnología brasileña? Brasil cuenta con el primer Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) de América Latina, creado el 15 de marzo de 1985, como órgano central del sistema federal de Ciencia y Tecnología. Brasil también tiene una Ley de CICT, promulgada en el año 1993, según la cual un investigador ingresa y asciende de nivel de carrera en función de su producción en patentes, y en artículos publicados en revistas científicas internacionales indizadas. México, país que tiene valores de EIID menores que Estados Unidos y decrecientes, tiene una Ley de CICT, pero no cuenta con un Ministerio de Ciencia y Tecnología. Argentina, que tiene valores de EIID mayores que Estados Unidos, desde 1973 cuenta con una Ley de CICT. En el 2007 creó el Ministerio de Ciencia e Innovación Productiva. Estados Unidos y Chile tienen sistemas similares de ciencia y tecnología. Los investigadores son promovidos de acuerdo a su producción científica y tecnológica, representada por sus publicaciones y patentes. En Estados Unidos no hay Ley de CICT, pero se ha acuñado la frase publish or perish, la que se ha convertido en una ley tácita, con la que se señala un objetivo claro para los investigadores: publicar o morir. Esta regla se aplica para obtener
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el nombramiento como profesor (tenure) en una universidad. Ello significa que, aunque no existe una Ley de CICT, se aplica el concepto en todas las universidades e instituciones de investigación científica y tecnológica. Chile tiene un tratamiento similar con sus profesores universitarios. Los nombramientos se otorgan cuando los investigadores han mostrado una significativa producción científica. España tiene un valor de EIID con fuerte tendencia a la baja. Por ello, reaccionando a esta decadencia inventiva, para impulsar el sector CTI, en el 2008 España creó su Ministerio de Ciencia e Innovación y, en abril de 2011, el Congreso aprobó la Ley de Ciencia, en la que se incluye la CICT. Ver cuadro 1. Cuadro Nº 1: Países que tienen Ministerio de Ciencia y Tecnología y Ley de Carrera del Investigador Científico y Tecnológico País
Creación de Ministerio de Ciencia y Tecnología o similar
Creación de Carrera del Investigador Científico y Tecnológico
Argentina
Año 2007 por Ley 26.338
Año 1973 por Ley 20.464
Brasil
Año 1985 por Decreto 91.146
Año 1993 por Ley 8.691
Año 2008 por D.R. 432/2008
Año 2011 en la Ley de Ciencias
Chile Colombia Costa Rica Canadá E.E.U.U. España México
Elaboración propia.
Año 1984 Diario oficial 26 de julio
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Argentina y España fortalecen sus políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) Como hemos visto, entre los países de la muestra estudiada, entre 1990 y 2007, Brasil es el que mejor ha respondido a la inversión en investigación y desarrollo. La característica más notoria de Brasil es que este país tiene, desde 1985, un ministerio de ciencia y tecnología, el que ha establecido políticas públicas claras para promover el sector, entre las que está la dación, en 1993, de la Ley de CICT que incentiva a los investigadores para publicar sus descubrimientos y patentar sus inventos. Dado el éxito de Brasil, recientemente otros países han optado por sistemas similares. El año 2007, Argentina, país que ya tenía la Ley de CICT, creó el Ministerio de Ciencia e Innovación Productiva. El año 2008, España crea el Ministerio de Ciencia e Innovación, entidad que logra en abril de 2011 que se apruebe el proyecto de Ley de Ciencias, la que incluye la CICT. Con una CICT se busca formas de contrato para atraer a más cerebros españoles residentes en el extranjero. Según Carlos Martínez Alonso, secretario de Estado de Investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación en el 2009, se tratará de una carrera a la que se ingresa con doctorado con un contrato de duración indefinida sujeto a condición. José Joaquín Bruner, ex ministro de educación y miembro del Comité de Innovación para la Competitividad de Chile, en una entrevista personal nos dijo que, como académico y hombre de gobierno, conocedor de la estructura de los Estados latinoamericanos, opinaba que para impulsar un sector se necesita un ministerio que lleve a cabo las políticas públicas que tomen en cuenta los diversos aspectos de la ciencia, la tecnología y la innovación. Un ministerio de ciencia y tecnología asegura que el tema se encuentre en la agenda política y sea parte de las decisiones sobre políticas públicas, en el seno de los consejos de ministros de los respectivos países, donde se definen también los
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presupuestos sectoriales. Además, para Bruner, una ley de CICT adecuada condicionará a los investigadores a solicitar patentes para sus inventos, con lo que podrán ascender en su puesto de investigador científico y tecnológico. Sobre la base de los resultados de las políticas públicas para impulsar el sector CTI en un grupo seleccionado de países iberoamericanos, podemos concluir que la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (MCTIT), puede influir positivamente, debido a que en la estructura de los Estados latinoamericanos, ello significa llevar los temas del sector al Consejo de Ministros, donde se deciden las políticas y se asignan los recursos. Por otro lado, la Ley de CICT permitiría el incremento del número de investigadores científicos y tecnológicos en el SINACYT, e incentivaría las publicaciones científicas y las patentes. Entre las políticas públicas para impulsar la CTI están las relacionadas con la educación en todos sus niveles, tendientes a formar generaciones de profesionales creativos, innovadores, emprendedores y competitivos; así como las políticas que incentivan la investigación en las universidades, en los organismos de investigación, y su relación con la empresa y los problemas mayores que tiene un país.
Políticas sobre Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en el Perú hasta el año 2010 Una de las falencias del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (SINACYT) del Perú, es que, con la excepción de las solicitudes de patentes, no ha generado datos sobre los indicadores de CTI en forma regular. Los últimos datos recogidos se remontan al año 2004, en el que el número de investigadores por cada mil integrantes de la Población Económicamente Activa (PEA) en el Perú (0.39), es mucho menor a
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los existentes en Brasil (1.59), Chile (2.78) y Argentina (2.99). Entre las razones para ello están la falta de centros de investigación en las empresas privadas y la prohibición en organismos públicos de nombramiento de personal que no tengan ley de carrera, que es el caso de los investigadores científico tecnológicos. En 2004, el gasto en investigación y desarrollo del Perú (240 millones de dólares americanos) era inferior a lo registrado en países como Chile (1233 millones de dólares americanos), México (4924 millones de dólares americanos) y Brasil (13 433 millones de dólares americanos). Ello es producto, entre otras razones, por la priorización que presta el Estado a la producción primario exportadora, la predominancia de empresas basadas en mano de obra no calificada, y la dispersión de las actividades de ciencia y tecnología en pequeños organismos públicos, que por esa dispersión, globalmente implican un alto porcentaje de personal burocrático en desmedro del personal científico tecnológico. En el Perú, entre los años 1990 y 2005, el número de solicitudes de registro de patentes pasó de 46 a 38, mientras que el número de solicitudes de patentes de no residentes y residentes pasó de 222 a 786. En 2004, en el Perú se otorgaron 15 patentes a residentes, en tanto que en países como Argentina y México se otorgaron más de 100. Una las razones del bajo número de solicitudes de patentes está en la falta de incentivos para patentar. Se debe tomar en cuenta, además, que en los organismos públicos están prohibidos los ascensos de personal que no tienen ley de carrera en dichos organismos –como es el caso de los investigadores científico tecnológicos–. Asimismo, en las universidades y en los organismos públicos, los reglamentos internos de evaluación de personal le otorgan un peso prácticamente nulo al número de solicitudes de patentes (algo similar a lo que ocurre respecto al número de publicaciones en revistas científicas y tecnológicas). Aun cuando el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC) es definido como órgano rector del SINACYT, no
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se establece una relación orgánica y sistémica entre el CONCYTEC y los institutos conformantes (organismos públicos sectoriales de investigación), ni entre estos mismos, lo que en la práctica significa que no hay sistema. Los acuerdos del SINACYT, resultado de la coordinación de esfuerzos de cooperación técnica de los 18 institutos conformantes del sistema, no se cumplen en su totalidad. Ello debido a que la ley no los hace de carácter vinculante. No existe además una relación administrativa entre el CONCYTEC y las instituciones miembros del SINACYT, las que están adscritas a sectores diferentes y tienen el mismo nivel jerárquico en la administración pública. Así, los lineamientos de políticas que pueda emitir son solamente referenciales. Por otro lado, los institutos de investigación, además de ser pequeños en recursos humanos, financieros y materiales disponibles, están desarticulados y administrados sin una visión integradora de equipos humanos e infraestructura física. Sumado a todo ello, existe una dispersión de recursos destinados a la ciencia y la tecnología, la que se agrava con la creación del Programa de Ciencia y Tecnología (FINCYT) para administrar los fondos para la promoción de este sector, fuera del ámbito del CONCYTEC, el que formalmente tiene el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONDECYT), con recursos prácticamente nulos comparados con los otorgados al FINCYT. Hay pues una ausencia de normatividad única y vinculante para la evaluación de las investigaciones en CTI a nivel nacional; no se incentiva la creatividad e innovación en los reglamentos internos de trabajo de las instituciones miembros del SINACYT; no hay incentivos para que las investigaciones terminen en patentes; además que no se consideran políticas de incentivo a la formación de nuevos investigadores, capacitación y retención de los actuales, y retorno de investigadores nacionales.
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Subvaluación política del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC) Una de las razones de la baja producción científica y tecnológica del Perú reside en la depreciación de la ciencia en la visión de los gobernantes. En particular, en el periodo 2006-2011 se ha observado una suerte de pronunciada subvaluación del CONCYTEC por parte del Poder Ejecutivo. Veamos algunos hechos que muestran esta hipótesis, en especial aquellos que denotan inestabilidad del CONCYTEC en la estructura del Estado. El CONCYTEC fue creado en 1968 como una entidad asesora dependiente directamente de la Presidencia de la República y, en ese entonces, se le denominó Consejo Nacional de Investigación (CONI). En 1983 el CONCYTEC pasa al sector Educación y se aprueban los primeros lineamientos de política científica y tecnológica para el Perú. En 1985 se crea el Ministerio de la Presidencia, al que se incorpora el CONCYTEC. Entre 1985 y 1990 se incrementaron sus fondos hasta llegar a 17 millones de dólares al año. Durante 1987 se publica el documento Lineamientos de Política Científica y Tecnológica para el Mediano Plazo, que contiene una larga lista de actividades, sin la necesaria priorización que conlleva una política eficaz. En 1990 CONCYTEC vuelve a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), para regresar en 1992 al Ministerio de Educación mediante decreto ley. El 11 de octubre de 2005, el CONCYTEC es adscrito a la PCM. El Fondo Nacional de Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación Tecnológica (FONDECYT), es adscrito al CONCYTEC. Sin embargo, sin una política en ciencia y tecnología, el 26 de octubre de 2005, la PCM decide, por Decreto 082-2005-PCM, que el CONCYTEC regrese al sector Educación y se rija por la Ley 28303.
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El 19 de julio de 2006, el gobierno peruano y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscriben el contrato de préstamo Nº 1663/OC-PE, dando origen al Programa de Ciencia y Tecnología. Los recursos del Programa provienen de un crédito de US$ 25 millones del BID y de US$ 11 millones del tesoro público. Este programa usa el nombre de Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología (FINCyT), para comunicar mejor sus actividades ante la comunidad académica, científica y empresarial. Este fondo, que debería haber sido administrado dentro del marco del FONDECYT, adscrito al CONCYTEC, ha dado lugar a un nuevo aparato burocrático dentro de la PCM, dispersándose así los pocos recursos de la I+D en burocracia. El CONCYTEC estuvo algunos meses adscrito a la PCM, pero esta no consideró de su competencia la política en ciencia, tecnología e innovación, reenviándolo al sector Educación, pero sí le interesó administrar los fondos destinados a fines de competencia de este organismo. En la práctica, al FINCyT se le ha dado funciones que competen al CONCYTEC con los recursos destinados para ello, mientras que el CONCYTEC mantiene esas funciones pero sin recursos. Recientemente creado, el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad es un fondo concursable, que cuenta con 200 millones de soles que serán administrado por el FINCyT, dejando al CONCYTEC nuevamente como un ente burocrático con recursos limitados para promover el desarrollo científico tecnológico. En 2007, el Congreso de la República aprueba la Ley 29158, la que establece una nueva clasificación de los organismos públicos descentralizados. Según esta ley, los organismos públicos están adscritos a un ministerio y son de dos tipos: organismos públicos ejecutores y organismos públicos especializados. Los organismos públicos ejecutores están sujetos a los lineamientos técnicos del sector del que dependen y la formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos. Los organismos
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públicos especializados tienen independencia para ejercer sus funciones con arreglo a su ley de creación. Luego, según el Decreto Supremo 034-2008-PCM del 5 de mayo de 2008, el CONCYTEC fue clasificado como organismo público ejecutor del Ministerio de Educación. Esta decisión provocó un comunicado del CONCYTEC, en la que su presidente, Augusto Mellado, declaró que “al CONCYTEC se le debió clasificar como organismo público técnico especializado, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo”. Finalmente, el CONCYTEC fue reclasificado con Organismo Público Especializado. Otro indicador del valor que le ha prestado el Poder Ejecutivo al CONCYTEC, es que en el periodo 2006-2011 no se nombró miembros del Consejo Directivo.
Propuestas de políticas públicas para impulsar el sector Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en el Perú En el marco que hemos descrito, para impulsar la CTI en el Perú, aparecen como necesarias decisiones políticas que comprendan las acciones que pasamos a enunciar: 1. Es fundamental crear por ley la Carrera de Investigador Científico y Tecnológico (CICT), para evaluar a los investigadores que trabajan en los organismos públicos de investigación y en las universidades públicas (siempre y cuando tengan el grado de doctor), así como considerar las publicaciones en revistas indizadas, patentes, y evaluar a los que deseen ingresar a la carrera y tengan las calificaciones de investigador. 2. A través de la CICT se debe promover además la integración de científicos y tecnólogos extranjeros de alto nivel a los proyectos regionales, para afrontar el déficit de recursos humanos calificados para investigar una problemática particular (que lleva a empresas a buscar gente fuera del país).
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3. También es necesario fortalecer los cuadros de investigación de los organismos públicos de ciencia y tecnología existentes, en el marco de la Ley de CICT; así como destacar a investigadores de la CICT para trabajar en las empresas o instituciones privadas que realicen proyectos de CTI de interés nacional, siempre y cuando esas empresas requieran de sus servicios. 4. Se debe crear la Universidad de Altos Estudios Científicos y Tecnológicos, conformada por profesores seleccionados mediante la Ley de CICT y por alumnos seleccionados y becados por el Estado, de manera de formar líderes de ciencia y tecnología en el Perú. 5. Además de ello, es necesario seleccionar por concurso, mediante reglas de CICT, a jóvenes egresados para realizar tesis en temas que desarrollan los investigadores científico tecnológicos en colaboración con empresas u organismos de investigación, así como otorgar becas de postgrado en instituciones de prestigio en el extranjero, priorizando las carreras de ciencia y tecnología relacionadas con problemas nacionales. Así mismo, es importante restablecer el requerimiento de tesis para obtener el título profesional. 6. También se debe incentivar la instalación de empresas tecnológicas en el vecindario de las universidades tecnológicas, fomentando así la formación de polos tecnológicos. 7. Sobre las políticas de financiamiento, estas se deben definir priorizando las líneas de investigación y de soporte a las actividades de ciencia, tecnología e innovación, para la competitividad. 8. De igual manera, se deben incrementar los recursos del Estado destinados a los fondos de promoción de ciencia y tecnología, y a la gestión de la carrera del investigador científico tecnológico, hasta contar con el número de investigadores que requiere el Plan Estratégico de Ciencia y Tecnología. Eso significa que para 2021, el 2% del PBI sea invertido en I+D.
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9. Optimizar y mejorar la capacidad gerencial de los administradores de los fondos asignados a CTI también es un punto importante a considerar, así como definir indicadores de gestión por resultados para informar a la población de los avances y logros reales de los proyectos financiados, y su nivel de aporte a la innovación del aparato productivo y de problemáticas de tipo social. 10. Es necesario también explorar fondos internacionales en temas de interés común del país y de instituciones internacionales. 11. Se deben definir áreas prioritarias de alta tecnología y de carácter transversal y complementario al trabajo en otras áreas de investigación y desarrollo, en las que la inversión tenga grandes probabilidades de éxito, para de esta manera orientar el uso de los recursos en proyectos de gran envergadura, tendientes a obtener productos y servicios de alto valor tecnológico para competir en el mercado internacional. 12. Es importante asegurar que el uso de los fondos destinados al fortalecimiento institucional se inviertan productivamente en temas postergados y urgentes, como la integración de las bases de datos de proyectos en ejecución y terminados, de la base de recursos humanos científicos y tecnólogos por especialidad, así como la formación de masa crítica en gestión de CTI (fortalecer capacidad gerencial) en instituciones de alto nivel en el exterior, entre otros aspectos. 13. Es necesario crear el Centro de Investigación Científica y Tecnológica Interdisciplinaria, abierto a la cooperación con las empresas privadas para investigar nuevos productos y servicios, seleccionando su personal científico en el marco de la Ley de Carrera del Investigador Científico Tecnológico. 14. También se debe crear el Centro de Creatividad e Inventiva para promover la inventiva y la solicitud de patentes, y salva-
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guardar los conocimientos de las comunidades amenazadas por la biopiratería. 15. De la misma manera es importante promover la formación de polos tecnológicos regionales en los que se instalen empresas de alta tecnología, universidades e institutos de investigación científica y tecnológica. 16. Al mismo tiempo, es prioritario crear el Foro Permanente de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, compuesto de investigadores científicos y tecnológicos y empresarios, para que asesoren al Congreso en sus actividades relacionadas con la ciencia, la tecnología e innovación. 17. Es necesario crear también las agregadurías científicas y tecnológicas para canalizar la cooperación científica y tecnológica extranjera, y la participación de investigadores peruanos residentes fuera del país, así como crear el Instituto de Peruanos en el Extranjero para organizar la participación de científicos e ingenieros peruanos en el exterior en proyectos de investigación y desarrollo del Perú. 18. Otro punto importante para impulsar el sector CTI en el Perú, es premiar a los jóvenes integrantes de los proyectos con becas en las mejores universidades del exterior, así como crear el premio Presidente en Ciencia y Tecnología, mediante el cual se reconozca anualmente a un investigador que haya producido conocimiento científico y tecnológico relevante. 19. El Estado debe participar con 50% de la inversión en la investigación sobre las líneas priorizadas que realicen como colaboración los organismos públicos de ciencia y tecnología, las universidades y la empresa. 20. Se deben definir también programas focales sectoriales de innovación tecnológica, donde tengan cabida especialidades científicas y tecnológicas, para adaptar y/o desarrollar tecnologías que aporten a resolver los cuellos de botella de las
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cadenas productivas priorizadas en cada región. Es necesario además promover la política de priorización de proyectos de CTI por enfoque de demanda, es decir, que la asignación de fondos a proyectos no solo sea a los que producen conocimiento básico, sino también a proyectos aplicados que proporcionen soluciones oportunas y factibles a las necesidades de CTI del sistema productivo y social, aportando a la competitividad y desarrollo de la región beneficiaria. 21. Es fundamental fortalecer el SINACYT de modo que la Academia, la Empresa y el Estado, interactúen eficazmente para generar nuevos productos y servicios para el mercado nacional e internacional, como también para atender las necesidades sociales del país. Todo ello implica optimizar la organización institucional en ciencia, tecnología e innovación tecnológica, fusionando institutos que pueden realizar actividades complementarias en la solución de problemas nacionales, o en la investigación demandada por las empresas; así como integrar todos los fondos para ciencia, tecnología e innovación (FINCyT, FIDECOM, Canon Minero, etc.) al FONDECYT del CONCYTEC, para evitar la duplicidad de funciones, mayor gasto y dispersión en burocracias. Por ello, es una prioridad crear el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), de modo que participe en el Consejo de Ministros, en cuyo seno se toman las decisiones políticas sobre CTI, las que desarrollará con la participación de sus organismos públicos especializados. Así mismo, se deben adscribir al MCTI los organismos públicos dedicados a la investigación, de modo que se logre una verdadera articulación científica y tecnológica, y se optimice el uso de los recursos dedicados a la investigación en los temas priorizados.
Parte III Economía y gestión de recursos
Felipe Bedoya Edgardo Cruzado Juan Narváez Raúl Mauro Carlos Monge
Cosmin Olteanu Erick Pajares Jean Michel Servet Vicente Sotelo Claudia Viale
Empleo, pobreza y democracia: el eslabón escondido Raúl Mauro
Para comenzar, una odiosa comparación Una de las cuestiones que llamó bastante mi atención acerca de la dinámica de la agenda pública norteamericana, es el grado de expectativa que tiene la población acerca del anuncio oficial del número de empleos creados por la economía cada mes. Diversos políticos, economistas y editorialistas de los principales diarios estadounidenses, escriben y hacen declaraciones sobre el comportamiento de este indicador antes, durante y después del evento oficial de presentación de los resultados. Esto es así porque el conocimiento de esta cifra le permite a la población realizar una evaluación, grosso modo, de si el presidente merece seguir gobernando el país o no1. La evaluación se realiza simultáneamente en un doble plano, el macro y el individual. Cuando el americano promedio está pasando por un periodo largo de desempleo, la noticia del comportamiento de la cifra oficial le permite dilucidar si su problema es un caso aislado, o si por el contrario se trata de un problema colectivo, independiente de las características de sus miembros. Véase el artículo: Appelbaum, Binyamin. «Employment Data May Be the Key to the President’s Job». New York Times, New York, 1 junio de 2011. http://nyti.ms/ mibi74 1
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Empleo, pobreza y democracia: el eslabón escondido
Si ocurre este último escenario, entonces el problema de la falta de empleo recae exclusivamente sobre el presidente. A la pregunta, ¿qué es lo que estoy haciendo mal para no poder encontrar empleo?, se opone ¿qué es lo que el presidente está haciendo mal para que no hayan empleos en Norteamérica? Esta última, más allá de cualquier otro tema (por ejemplo las quiebras, la reforma de salud, educación o la guerra) es la que está dominando actualmente la agenda pública norteamericana, en el marco del lento proceso de recuperación económica de los Estados Unidos. Un aspecto adicional que quiero destacar sobre este asunto es que el fenómeno de la falta de creación de empleos no se concibe como un problema atribuible a los empresarios, al menos primariamente. Se asume que esta clase de individuos, concentrados fundamentalmente en incrementar sus utilidades, solo tiene un comportamiento que es contingente y racional a la naturaleza y al grado de intervención del gobierno en el mercado. De aquí se deduce, entonces que mientras menos intervenga el Estado en los asuntos empresariales, ya sea brindando un alivio en los impuestos o bajando los tipos de interés, mucho mayor y más libre será el espíritu animal de los empresarios para invertir, crecer y traer así nuevos empleos a la economía estadounidense. Juntando los dos argumentos expuestos, se puede decir que en general, la sociedad norteamericana no atribuye primariamente ni a los empresarios ni a los trabajadores la culpa de la falta de creación de empleos. La culpa se localiza exclusivamente en el régimen político y económico liderado por el presidente. En consecuencia, la población incrementa su grado de desaprobación a la actual administración, si esta no crea la cantidad de empleos que necesita la sociedad. Esa es en la actualidad la espada de Damocles que pende sobre la cabeza del presidente norteamericano Barack Obama, al margen de cualquier otro problema mediático que manejen sus contendores políticos.
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A diferencia del caso norteamericano, la sociedad peruana muestra una expectativa más concentrada en la publicación de las cifras de la pobreza monetaria, antes que en conocer el número de empleos creados por la economía. Lo curioso en el caso peruano es que esta expectativa se ha ido diluyendo en los últimos años, convirtiéndose cada evento de presentación de las cifras en una reunión social más para los especialistas y funcionarios que se encuentran al frente de estas lides. En contraste con lo que ocurría durante el 2000 o el 2005, poca2 o ninguna opinión crítica se escucha sobre los datos que están siendo presentados. Los participantes no parecen asistir a una reunión de evaluación sino más bien a una de felicitación. Los medios de comunicación apenas le dedican un par de titulares durante el día de la presentación y al día siguiente, básicamente para popularizar los resultados presentados sin mayor discusión al respecto. La población aparece de esta manera desconectada del significado de la presentación de estos datos, sin mayor capacidad de análisis y valoración para evaluar el régimen económico y político que se ha mantenido estático en la última década. ¿Qué es lo que ha ocurrido?
Más tecnocracia no ayuda a la democracia En mi opinión, creo que la falta de una discusión pública, crítica y abierta sobre los resultados de la medición de la pobreza, es un problema grave en el Perú, porque erosiona los valores democráticos que se dice defender. Ello se debe fundamentalmente a que la sociedad peruana ha estado asistiendo a un proceso de privatización o encapsulamiento del problema de la pobreza (desde 2 La empresa consultora Macroconsult acaba de publicar un estudio sobre la desigualdad en el Perú, cuyos resultados muestran un problema más grave que el que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) estaría reportando. Ver nota en: Hidalgo, Luis. Gestión, Lima, 18 mayo de 2011.
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el momento del diagnóstico, hasta cómo finalmente combatirla), dentro de una institucionalidad integrista ad-hoc al régimen gubernamental vigente. A continuación explico el porqué creo que esto es así. En primer lugar, la razón de ser de la instancia técnica operativa que se ha creado (denominada como Comité técnico consultivo/asesor interinstitucional de la medición/estimación de la pobreza), es para garantizar que la producción de las cifras de la pobreza realizadas por la agencia gubernamental responsable, es decir, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), se haga bajo los estándares científicos internacionales actualmente disponibles. Este es un objetivo al que inicialmente uno no tendría por qué oponerse moralmente, ya que la excelencia científica es un valor compartido por nuestra sociedad. El problema, sin embargo, no es ese. Lo es más bien la falta de libertad para exponer un resultado divergente al programa de investigación científica dominante en la actualidad. Esta falta de libertad se expresa en la carencia de recursos ingentes que permitan financiar investigaciones sobre la naturaleza y la gravedad de la pobreza en nuestro país, con puntos de vista alternativos que compitan con la versión oficial. Paradójicamente, a fines del año 2000 nos encontrábamos en una mejor posición relativa que durante la actual pretendida democracia, porque en ese entonces, la ciudadanía contaba con una fuente alternativa de información –el Instituto Cuánto– sobre cuán extensa era la pobreza, en contraste con la información brindada por la agencia gubernamental, el INEI. La diversidad de fuentes de información y no el discurso científico monolítico fue un poderoso catalizador para el rescate de la institucionalidad democrática a fines de la dictadura fujimorista. No obstante, en la actualidad no existe investigador o centro académico peruano que no haya sido comisionado para realizar asesorías al Banco Mundial o al Ministerio de Economía y Finanzas, privilegiando el punto de
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vista imperante para medir la pobreza. Así tenemos pues que se ha privatizado y encapsulado el problema de la pobreza a través de un proceso de cooptación. La segunda característica que quiero destacar acerca del fenómeno de la falta de discusión pública sobre la evolución de los niveles de vida, es que el carácter monocorde del discurso oficial, validado por la institucionalidad integrista ad hoc, ha permitido legitimar el statu quo del modelo vigente de implementación de las políticas económicas y sociales. No solo se ha ‘blindado’ cuando no ‘santificado’ la calidad de los datos presentados, sino también, la naturaleza de las políticas de desarrollo económico en el Perú. Mientras más instituciones se han ido integrando al proceso de discusión interna especializada en la construcción de las cifras de la pobreza, menor ha sido el grado de discusión pública en torno a lo que significan los resultados obtenidos, ni las consecuencias de política pública que de ella se derivan, a tal punto que cualquier opinión o interpretación crítica especializada aparece como una voz aislada y de poco valor, pues se encuentra fuera de o en contra de la corriente principal de diagnóstico y abordaje de un problema de naturaleza pública. De esta manera, se han venido perdiendo oportunidades de reforma potencialmente valiosas que por lo general, solo surgen en el marco de una discusión democrática abierta e informada, para contribuir positivamente al mejoramiento de las políticas sociales que se vienen implementando en nuestro país. Este fenómeno ha ocasionado que la capacidad de que el tema de la pobreza sea un elemento dinamizante de la agenda pública sea mínima, con lo que en la práctica, ninguna reforma innovadora provechosa puede surgir ni evaluar su viabilidad. La ciudadanía no solo ha perdido la oportunidad de informarse de puntos de vista divergentes durante la discusión abierta especializada, sino también, ha perdido la capacidad de formar una opinión personal o colectiva durante la exposición argumentativa de los expertos.
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En contraste con el 2000 o el 2005, hemos pasado de la agenda de la pobreza a la pobreza de la agenda pública3.
No una sino varias otras miradas a la pobreza ¿Qué aproximaciones alternativas a la medición tradicional de la pobreza existen? Sin pretender ser exhaustivo, mencionaré cuatro enfoques que en el Perú han sido materia de debate en algún momento y que no han sido incorporados en la discusión de las mejoras de la política social. La elección del indicador de bienestar. En el Perú, la pobreza se define oficialmente como un problema de déficit de consumo (o gasto), antes que un problema de generación de ingresos. En consecuencia, las políticas que se han diseñado comprenden fundamentalmente la aplicación de programas de compensación del consumo, antes que la aplicación de políticas que se orienten a corregir las fallas del mercado laboral que limitan el crecimiento sostenido de las remuneraciones. No resulta por lo tanto extraño advertir que los programas más importantes del gobierno de turno sean aquellos que se orientan a la distribución de alimentos, vestido, o incluso programas como Juntos, donde la transferencia de recursos monetarios se encuentran condicionados al aumento del consumo de otros servicios provistos por el Estado (por ejemplo, salud y educación). En contraste con esta perspectiva, son dejados de lado (vía una minúscula provisión de recursos del presupuesto) aquellos programas que buscan garantizar el cumplimiento de la cobertura y el aumento regular del salario mínimo, o aquellos programas que promueven la inversión de las empresas en la mejora del capital humano con que trabaja, o aquellos programas que se 3 Respecto a la discusión sobre la necesidad de que exista una ciudadanía con acceso a diferentes fuentes de información como característica distintiva de la democracia moderna y liberal, puede revisarse: Dahl, Robert A. On democracy. New Haven: Yale University Press, 1998.
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orientan a fortalecer la capacidad de organización y negociación de los sindicatos laborales. Con este tipo de sesgo en el abordaje del problema de la pobreza, puede apreciarse que esta no se resolverá adecuada ni sostenidamente, ya que la sociedad no otorga valor a la creación de riqueza y bienestar por cuenta del factor trabajo, sino más bien se otorga valor a la compensación social. Un problema adicional directamente relacionado con este asunto, es que detrás de la implementación de los programas de compensación social, se esconde la práctica del Estado de obligarse a depender del financiamiento externo para su funcionamiento, en vez de recurrir a una reforma tributaria que permita cortar con dicha dependencia y así evitar futuras presiones financieras cuando la economía entre en una recesión. A pesar de que el nivel del Producto Bruto Interno (PBI) peruano casi se ha triplicado en la última década, el nivel de endeudamiento público antes que reducirse notablemente, ha aumentado en aproximadamente mil millones de dólares, pasando de 18.9 miles de millones de dólares americanos a fines de 2001, a 19.9 miles de millones de dólares americanos a fines de 20104. En suma, mientras que el indicador de consumo lleva a la sociedad a la concepción de un Estado asistencialista y deudor, el indicador de ingresos ayuda a fortalecer el rol promotor del Estado de una economía más justa y eficiente socialmente. El déficit alimentario. El reporte trimestral de condiciones de vida del INEI provee dos indicadores para evaluar la pobreza extrema. El primero de ellos mide el valor monetario de la canasta alimentaria consumida por una familia, mientras que el segundo mide el valor nutricional de la misma. Este último enfoque 4
Nótese por otra parte que el nivel de endeudamiento privado ha aumentado fuertemente durante el último gobierno, pasando de 3.6 miles de millones de dólares en el 2006, a más de 14.2 miles de millones en el 2010. Si las decisiones de inversión fracasan, habrá que ser consecuentes en no apelar a la socialización de las pérdidas a través del Estado.
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permite eliminar el efecto ilusorio de la mejora o el empeoramiento del nivel de gasto alimentario que realiza la población en extrema pobreza, como consecuencia del aumento o la disminución de los precios de los alimentos. Como ejemplo de este problema resulta interesante reparar en el fenómeno divergente observado por ambos indicadores durante el proceso inflacionario internacional que afectó al Perú durante el 2008. Mientras que el indicador nutricional revelaba un empeoramiento de los niveles de vida de la población, como consecuencia de su menor capacidad para comprar sus alimentos (que de 2006 al 2008 pasó de 27.3% a 30% a nivel nacional), el indicador monetario mostraba más bien una mejora en los niveles de vida de esta población (que pasó de 16.1% a 12.6% de la población nacional durante el mismo periodo). En vez de interpretar que existía un problema en el mecanismo de imputación de precios implícitos en los alimentos consumidos por la población en pobreza extrema, el INEI, de la mano con la Comisión Consultiva, asumió que el problema se localizaba más bien en la subestimación del indicador de consumo nutricional. Por lo tanto, la Comisión recomendó que los valores porcentuales sobre la pobreza calórica debían ser leídos como “referenciales” únicamente. Lo cierto es que si este problema hubiera tenido que discutirse en la agenda pública, los investigadores de uno u otro bando habrían tenido que esforzarse por explicar a la población la conveniencia o pertinencia de uno u otro indicador. Pero como no existe tal exposición de ideas, la población está excluida sistemáticamente de su derecho a ser informada sobre estos enfoques que se discuten para votar por las políticas públicas que le sean más convenientes. Antes de terminar con este apartado, cabe recordar que una contradicción similar ocurrió en los pronósticos realizados por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), acerca del impacto de la inflación de alimentos de 2008 sobre el nivel de pobreza en el Perú. En el primer caso, el BM, en abril
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de dicho año, señaló que la inflación internacional de alimentos reduciría la pobreza en el Perú en 5.2 puntos porcentuales5. Por su parte, el BID en agosto del mismo año pronosticó que la pobreza aumentaría en 5.3 puntos6. ¿Cuál de los dos bancos tuvo razón? Probablemente ninguno de los dos, ya que uno habría errado en el enfoque para abordar la medición y el otro acertó en el enfoque, pero no en el tipo de medición. En todo caso, la posición más acertada fue la del BID, pues el indicador de déficit calórico reveló el deterioro ocasionado por la incapacidad de adquirir la canasta de alimentos con el valor nutricional necesario para satisfacer su requerimiento mínimo calórico. Las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Aunque el INEI publica estos datos de manera bastante frecuente, no se presta atención suficiente al comportamiento de este indicador con relación a otros que son bastante promocionados por el actual gobierno. Por ejemplo, solo Richard Webb ha podido darse el lujo de aguar la fiesta a las políticas de lucha contra la pobreza de los dos últimos gobiernos, al describir la gran paradoja tecnológica de la nueva pobreza en el Perú7. Según sus palabras: “La revelación más inquietante [del último reporte de pobreza del INEI] es el desbalance entre el repentino avance tecnológico, representado por la tenencia de celulares y televisión por cable, y el atraso persistente en la conexión a redes de agua y desagüe.”
Webb llama así la atención sobre el fenómeno de cómo en la mitad de los hogares que son calificados como pobres se cuenta con al menos un celular y cómo un 4% de ellos tiene televisión 5 Ivanic, Maros y Martin, Will. Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries. Policy Research Working Paper 4594. Washington DC: The World Bank, 2008. 6 Banco Interamericano de Desarrollo (BID). «Países necesitan invertir más para prevenir que la crisis alimentaria profundice la pobreza». iadb.org, Washington D.C., 12 de agosto de 2008.http://ir.pe/foodpiadb 7 Webb, Richard. «Rayos X de la pobreza». El Comercio, Lima, 23 de mayo de 2011. Ver referencia web en http://ir.pe/webbX
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por cable, cuando el acceso a redes de agua pública potable y desagüe sigue siendo muy bajo o de muy mala calidad8, e incluso se ha retrocedido en el acceso a estos servicios durante la última década. Las cifras son elocuentes si uno compara el año 2001 con el 2010: en el caso de la población pobre a nivel nacional, el abastecimiento de agua potable pasó de tener una cobertura del 46.6% a 43.5%, mientras que en la categoría específica del pobre extremo, la población que tuvo acceso al abastecimiento de agua potable se redujo de 37.3% a 30.6%9. De aquí se deduce que buena parte de la reducción de la pobreza monetaria se ha producido por un mayor nivel de ingresos obtenido por las familias a partir de dos fenómenos en concreto: el aumento del número de horas de trabajo ofrecidas por las personas más allá de las ocho horas, lo que ha ido en detrimento de las horas dedicadas a las actividades no remuneradas10, y el aumento de la participación de los miembros de la familia en el mercado de trabajo11. En otras palabras, se ha reducido la pobreza monetaria a costa de un aumento de la pobreza potencial de largo plazo, ya que el Estado peruano ha abdicado de su función de asegurar una ruta de mejoramiento continuo del nivel de vida para la población de todo el país.
8 Llevo exactamente 17 meses viviendo en Boston y no he sufrido hasta el momento de ninguna enfermedad estomacal. 9 Ver: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Informe técnico de la pobreza 2010. Lima: INEI, 2011. Nótese que las caídas son más pronunciadas al observar la desagregación tanto a nivel urbano como rural. 10 Yamada, Gustavo. Horas de trabajo: determinantes y dinámica en el Perú urbano. Documento de trabajo 71. Lima: Universidad Pacífico - Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2005. He usado la terminología “actividades no remuneradas” siguiendo la reciente Encuesta del Uso del Tiempo publicada por el INEI en colaboración con la UNFPA. 11 Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Perú 2004-2006. Presentación de datos Lima: Instituto de Investigación para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le développement - IRD) - Développement, Institutions et Ajustement à Long terme (DIAL), 2008.
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La vulnerabilidad de ser pobre. Una corriente importante de investigadores peruanos comenzó a analizar a fines de los noventa lo que ahora se conoce como la naturaleza dinámica de la pobreza. De acuerdo con este enfoque, la pobreza tiene un comportamiento que no es estático. Esta es una categoría de la cual logran escapar algunas personas, mientras que hay otras que caen por desgracia en ella por primera o segunda vez, o por enésima vez. Pero hay un núcleo duro de pobreza que está compuesto por la población que permanece en tal situación conforme van pasando los años y que parece insensible a las políticas públicas que la combaten periodo tras periodo. Por ejemplo, tomando cifras nacionales preparadas por Javier Herrera12, entre el 2004 y el 2006, el porcentaje de personas que se mantuvo pobre durante cada uno de esos años fue de 28.6%. Hubo asimismo, un 33% de la población que sufrió de pobreza uno o dos años en dicho periodo. De manera conjunta, la población que sufrió de al menos un año de pobreza entre el 2004 y el 2006 fue de 62%. Esta es una cifra que no se encuentra muy distante de la hallada por Juan Chacaltana, cuando en abril de 2004 reportó que el porcentaje de la población nacional que sufrió de al menos un año de pobreza entre 1998 y el 2001, fue de 68%13. De acuerdo con este autor, los principales factores que explicaban dicha inestabilidad en los niveles de vida eran la pérdida de empleo, la enfermedad o el accidente de uno de los miembros del hogar, y los desastres naturales. Los dos primeros factores eran los más importantes para las familias residentes en el área urbana, mientras que el último factor era el más importante para las familias residentes del 12
Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Perú 2004-2006. Presentación de datos Lima: Instituto de Investigación para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le développement - IRD) - Développement, Institutions et Ajustement à Long terme (DIAL), 2008. 13 Ver: Chacaltana, Juan. “La pobreza no es como la imaginamos”. Socialismo y Participación, n.º 97. Lima: Centro de Estudios para el desarrollo y la Participación (CEDEP), 2004, pp.19-24.
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área rural. Las recomendaciones de algunas políticas se hicieron evidentes para el autor, sobre todo la necesidad de que el Estado promueva la construcción de una red de protección social para asegurar la eliminación de la vulnerabilidad de las familias a sufrir de periodos de pobreza. Este rol ha sido asumido en parte14 por el Estado a través del incremento de la cobertura del seguro de salud para la población, especialmente la pobre, la cual pasó de 29.7% en el 2004 a 71.6% en el 2010. Esta última cifra representa un acceso progresivo a este derecho, puesto que los no pobres tienen una cobertura menor (61.3% de asegurados). El siguiente paso en el proceso de universalización de la salud es el mejoramiento de la calidad en la atención. Resulta interesante advertir que pese a que la población tiene una mayor posibilidad de acceso a este derecho, solo la mitad busca atención especializada de algún tipo para identificar y tratar su enfermedad (sea crónica o no). De ellos, la botica o farmacia siguen siendo igual de importantes que los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA) para atenderse (17.6% para ambos casos en el 2010). El tema no es un asunto menor, pues la población está reportando cada año una mayor incidencia de enfermedades crónicas que en el pasado (17.8% en el 2004 frente a 31.8% en el 2010). De igual manera sucede con las enfermedades no crónicas, las cuales pasaron de 28.4% a 32.6% en el mismo periodo. Finalmente, cabe señalar que como pudimos advertir en el anterior apartado, el Estado debe reforzar su labor en la provisión de la infraestructura mínima necesaria para que la población supere la pobreza estructural de largo plazo, lo que incluye el acceso a agua potable de calidad y alcantarillado. Estas políticas 14 Digo “en parte” porque el Seguro Integral de Salud (SIS) no es precisamente un seguro público orientado a cubrir los riesgos de un trabajador asalariado, en especial las mujeres. Ellos y ellas precisan de un seguro que los cubra contra la eventualidad de los accidentes de trabajo, prestaciones monetarias cuando caen en episodios extensos de enfermedad, cobertura pre y posnatal, etc. El SIS es un seguro concebido para las familias pobres, no para los trabajadores asalariados.
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son fundamentales para reducir la prevalencia de enfermedades contagiosas que condenan a la población a regresar a la pobreza monetaria de manera sucesiva en el futuro inmediato. La publicación de esta información relevante para la evaluación de la dinámica poblacional de la pobreza, no aparece en el informe oficial de pobreza del INEI, y sin embargo, se destina una parte importante de la muestra de entrevistas para hacer viable la producción de estos indicadores. Es necesario que se incluya el acápite correspondiente en el informe para evitar la percepción engañosa en la sociedad de que se está eliminando un problema que es estático y más pequeño año tras año, cuando en realidad no se han eliminado las vulnerabilidades que siguen afectando a la población que ahora no aparece pobre desde un punto de vista monetario, pero que en cualquier momento puede volver a serlo con el agravante de la persistencia de la pobreza de largo plazo.
Finalmente, ¿qué pasó con el empleo? El problema de haber enterrado toda posibilidad de discusión técnica y política en la agenda pública en torno al indicador de pobreza, es que este fenómeno se ha producido luego de haber aislado al problema del empleo del centro del debate público. Esto ha sucedido de una manera particularmente interesada, ya que en vez de que la sociedad evalúe de manera frecuente, abierta y dialogante las bondades y errores del régimen económico y político en curso, sobre la base de la dinámica del empleo y la pobreza, esta se realiza más bien sobre la base de un conjunto distinto de indicadores. De alguna manera, la población ha internalizado la idea de que cuando estos indicadores se comportan positivamente, la sociedad en su conjunto lo está también, a pesar que sus condiciones individuales sean deprimentes, ya sea en el trabajo o en el hogar. Los indicadores líderes al respecto son el crecimiento económico y la inflación.
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¿Cómo se ha llegado a tal situación? En mi opinión, el proceso histórico y psicológico por medio del cual la población ha aprendido a valorar la cualidad informativa mediática de la tasa de crecimiento económico y de la inflación, fue la experiencia de haber vivido la mayor debacle económica peruana hacia finales de los años ochenta. En realidad, esta experiencia fue el paso previo necesario para que se diera el cambio institucional que la población peruana debía sufrir a través de la implementación de la terapia de ajuste estructural macroeconómico15. Así, el fujishock enseñó16 la terrible lección de que es preferible vivir en un entorno macroeconómico de baja inflación, con elevado subempleo, antes que uno donde exista alta inflación y bajo subempleo17. Este fenómeno de elección disyuntiva entre inflación y subempleo, desde el punto de vista de los implementadores de políticas y su respectiva sociedad, es en realidad una versión peruanizada de la hipótesis empírica que relaciona negativamente la inflación y el desempleo. De acuerdo con esta teoría, la población tiene dos males entre los cuales debe escoger, o bien inflación o bien desempleo. Si esta escoge que se debe combatir el desempleo, se conseguirá un aumento acelerado de la inflación debido al mayor dinamismo de la economía. Por otro lado, si se combate la inflación se obtendrá más desempleo debido a la desaceleración de la economía. Milton Friedman fue uno de los más grandes críticos de este paradigma, pues demostró que se puede llegar a obtener ambos males al mismo tiempo, en una situación que denominó estanflación, es decir, alto desempleo con elevada inflación. 15 Klein, Naomi. The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism. New York: Metropolitan Books, 2007. 16 Acerca del carácter pedagógico de las políticas de ajuste estructural véase también: Teivainen, Teivo. «The pedagogy of global development: the promotion of electoral democracy and the Latin Americanization of Europe». Third World Quarterly, vol. 30, N° 1. Oxon: Routledge , 2009, pp. 163-179. 17 Utilizo aquí la categoría “subempleo” como sinónimo de empleo precario, empleo no digno, empleo en el sector informal.
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Sin embargo, en el caso latinoamericano, y específicamente el peruano, el nivel de desempleo (en Lima Metropolitana) nunca ha estado correlacionado con la inflación. Esto ha sucedido básicamente porque el sector informal (principalmente microempresarial) ha crecido tanto desde mediados de los ochenta, que su rol ha sido fundamental para crear los empleos que el sector ‘moderno’ de la economía a duras penas generaba. A pesar de este hecho, luego de haberse combatido exitosamente la inflación, se escogió enfrentar el poco empleo decente que había en nuestra sociedad, diagnosticándose que este era una de las causas fundamentales del problema de la hiperinflación y de la falta de crecimiento económico. Así, resulta sencillo entender cómo un aspecto central de la reforma económica de los noventa fue la de transformar la naturaleza del empleo tal como se la conocía hasta entonces. Las políticas más importantes que abordaron el empleo como problema económico fueron: la flexibilización del empleo, la eliminación del derecho sindical, el congelamiento del salario mínimo, los despidos masivos de las empresas públicas (sobre todo de aquellas que iban privatizándose) y el abaratamiento de los así llamados sobrecostos laborales. Esto último fue un concepto político construido para facilitar el recorte sistemático de un conjunto significativo de beneficios laborales, tales como las vacaciones y los permisos pagados, las indemnizaciones, las contribuciones pensionales y las gratificaciones. Es sorprendente constatar que toda esta reforma se hizo con mucha facilidad y casi sin ninguna oposición organizada. De hecho, se ha hecho explícito en diferentes denuncias de investigación periodística que el seguimiento gubernamental a líderes sindicales, o la creación de listas negras de trabajadores ‘indeseables’ compartidas entre los empresarios de un determinado sector (por ejemplo textiles y agroexportadoras), son prácticas que persisten hasta la fecha como una manera de evitar que nazcan las ideas acerca del reclamo de derechos laborales, y menos aún
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que se propaguen entre las nuevas generaciones de trabajadores. Por otro lado, puesto que un ejército de jóvenes se une cada año al mercado laboral, compitiendo por los pocos empleos que hay disponible, a los grandes empresarios oligopsónicos18 siempre les será posible utilizar el mecanismo de reemplazar a un trabajador viejo, con poca educación, ‘reclamón’ y costoso, por un trabajador joven, profesional, dócil y barato19. De esta manera, para la sociedad peruana, el problema de la falta de generación de empleo de calidad (‘bien remunerado’, ‘con beneficios’ y ‘relativa estabilidad’) no es más un tema gravitante que discutir en la agenda pública. La sola enunciación de reforma acerca de alguna cualidad del empleo que parezca discutible, provoca el escándalo entre los defensores del modelo económico vigente, señalando que la propuesta (por ejemplo aumentar el salario mínimo) ocasiona desempleo, inestabilidad, inflación y caída de la producción. Por supuesto, todas estas respuestas, concertadas por un sector empresarial que ha fortalecido sus respectivos gremios, en asociación con el Estado, son del todo falsas. Estudios realizados por investigadores estadounidenses demostraron que en condiciones de mercados laborales ineficientes, especialmente los oligopólicos, es posible incrementar el nivel del salario mínimo y a la vez producir un incremento en el nivel de empleo20. Otros beneficios obtenidos de dicho aumento serían la mejora de los niveles de vida de la población que accede a este 18
Un conjunto de empresas representativas de un subsector económico puede conformar un oligopsonio al ser las únicas proveedoras de empleo juvenil para una determinada población. El oligopsonio siempre contratará a un número menor de trabajadores que si hubieran estado en un sistema competitivo. 19 Véase la página 13 en adelante del estudio sobre la contratación de jóvenes en las grandes empresas realizado por Juan Chacaltana. Chacaltana, Juan. Inserción laboral de los jóvenes en el Perú. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) - Cooperación Alemana (GTZ), 2004. 20 Card, David y Alan B., Krueger. «Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania». American Economic Review, vol. 84, N° 4. Nashville: American Economic Association, 1994, pp. 774-775.
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tipo de empleos (usualmente los jóvenes), a la par que reduce el costo de los programas de ayuda social que operan en las áreas urbanas. En el Perú, un estudio publicado por el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) permitió apreciar que el aumento del salario mínimo, aunque podría contribuir inicialmente al aumento del desempleo, este problema sería diluido porque la capacidad de la economía para crear empleos era cinco veces más importante. Ello es así porque es importante tomar en cuenta que se vive en un periodo de crecimiento económico vigoroso y sostenido21. Sin embargo, el tema llegado a este punto es, qué tipo de empleo es el que está sacando a las familias de la pobreza, y sobre qué bases se está creando riqueza y bienestar en el país. Existen dos fuentes que quiero citar al respecto. La primera, es el cuadro preparado por el economista asesor del Banco Mundial para el cálculo de las cifras de pobreza, donde reporta en el 2008, a qué sector de la economía pertenecen en su mayoría las familias que salieron de la pobreza22: de los 9.3 puntos porcentuales que se redujo la pobreza entre 2004 y 2007, más del 70% se explica por familias cuyo principal perceptor trabaja en el sector informal. Este cuadro no se ha vuelto a construir ni publicar con los datos más recientes, pero confío en la estabilidad de este resultado, ya que existe un segundo hallazgo que nos ayuda a validar de manera bastante aproximada esta situación. De acuerdo con el informe de pobreza recientemente presentado por el INEI23, los tres factores de ingresos que más crecieron desde el 2001 hasta el 2010 son: las donaciones públicas (693%), las donaciones privadas (57%) y el trabajo (50%). ¿Qué conclusiones encontramos para este comportamiento? Céspedes, Nikita. «Efectos del salario mínimo en el mercado laboral peruano». Revista de Estudios Económicos. Lima: BCRP, 2005, 1-30. 22 Vakis, Renos. Qué nos dicen los nuevos números de pobreza en el Perú. Lima: Banco Mundial, 2008. 23 Ver página 23 en: INEI. Informe técnico de la pobreza 2010. Lima: INEI, 2011. 21
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En primer lugar, creo que poco ayudaría decir que convertir al Perú en 100% informal resolverá el problema de la pobreza de manera definitiva (a pesar del discurso trillado de Hernando De Soto24). Sin embargo, sí creo que si este fenómeno se explica por las largas jornadas laborales y la mayor participación de la familia en el mercado de trabajo, la sociedad le está siguiendo la corriente al modelo de crecimiento con su retórica falaz y abusiva. Y seguirá siendo así mientras que el gran sector empresarial no se digne a brindar los empleos de calidad que la población necesita25. Es un desafío, pero habría que comenzar por pagar mejores salarios. Este tipo de decisiones fortalecerá el mercado interno y resolverá el problema de la pobreza con mayor solvencia que el sacrificio perpetuo. En segundo lugar, creo que el protagonismo de las donaciones públicas y privadas por la rapidez con que se han incrementado en la última década, nos permite señalar que no estamos caminando por la ruta correcta. Si bien estas (hablando específicamente de las donaciones públicas) pueden jugar un rol importante para reducir la pobreza monetaria, tendrían una mayor efectividad si se destinasen a asegurar que la pobreza estructural sea de una vez por todas vencida. Ello pasa por realizar las inversiones en infraestructura para que la calidad de vida alcanzada sea duradera y creciente. Hasta la fecha, el problema de la pobreza monetaria se ha reducido con gran éxito mediático, pero en contraposición, el país se ha sumido en una grave crisis por la pobreza en el cumplimiento de los derechos humanos que son claves para el desarrollo económico democrático. Esto incluye la persistente falta
24 Una evaluación de la calidad científica de las ideas de Hernando de Soto puede ser revisada en la entrevista realizada por Clif Jeremy. Jeremy, Clif. “Oír los ladridos de los perros”. Finanzas y Desarrollo, vol. 40, n.º 4. Washington DC: Fondo Monetario Internacional, 2003, pp. 8-11. 25 En especial para los más jóvenes. Hay que observar cómo las tasas de desempleo juveniles de los últimos dos años se han incrementado fuertemente.
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de acceso masivo a un empleo decente26 y a bienes y servicios públicos básicos de calidad. También incluye la falta de información de fuentes alternativas sobre cuáles son las opciones de políticas disponibles para combatir un determinado problema público y cuáles son sus respectivas consecuencias para así evaluar y elegir democráticamente su propio destino.
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Durante el 2009, solo el 8.2% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada tenía un “empleo decente”, es decir, contaba con un contrato laboral, ingresos mayores al salario mínimo, jornada menor a 48 horas semanales, seguro de salud y afiliación al sistema de pensiones. Gamero, Julio. Empleo y trabajo decente a un año del TLC con EE.UU. Lima: Centro Peruano de Estudios sociales (CEPES), 2010.
Política fiscal y pereza gubernamental Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
Los números de las cuentas fiscales que deja el gobierno aprista no dejan de sorprender a propios y extraños. La tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) ha sido en promedio superior al 7% a lo largo de su periodo de gobierno. Así tenemos un PBI superior a los a $153 mil millones y un PBI por persona de alrededor de $ 5200, que es 70% del monto en el que lo dejo Alejandro Toledo en 2005. La tasa de inflación anual, el cuco del primer gobierno de Alan García, se ha mantenido controlada en menos del 3% por año y el Banco Central de Reserva tiene reservas importantes, más de $44 mil millones, para proteger nuestra economía frente a cualquier problema externo. La verdad, por ser de justicia, es que estas cifras macroeconómicas son positivas y distan mucho de lo que nos dejo el mismo presidente hace 20 años. La conversión de García, positiva respecto a su oscuro pasado, no ha sido significativa para enrumbar al país hacia el desarrollo. La gestión fiscal, la calidad del gasto público y la eficiencia en la recaudación, han sido bastante perezosas. Buena parte del crecimiento económico viene del impulso de los precios internacionales de las materias primas, efecto de la fuerte demanda internacional por metales, y del buen impulso de actividades económicas no tradicionales como la construcción. En el camino, a la gestión saliente le ha tocado vivir la peor crisis económica internacional de nuestra época. Desde los años treinta no habíamos tenido una
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Política fiscal y pereza gubernamental
parálisis del aparato productivo mundial de las dimensiones que generó la crisis financiera internacional iniciada en el 2008. Con la crisis, Keynes regreso a la vida, las políticas fiscales activas se han revalorizado y los promotores del “dejar hacer, dejar pasar” han tenido que esconder sus picos en la tierra. En estas notas queremos recorrer la gestión fiscal del gobierno saliente (ver gráfico Nº 1). De no mediar mayores cambios, cuatro serian los ministros de economía que han transitado en este segundo gobierno de Alan García: Luis Carranza (en dos ocasiones), Luis Valdivieso, Mercedes Aráoz e Ismael Benavides. La política fiscal ha girado siguiendo los temperamentos de cada personalidad. La primera parte de la gestión, los dos primeros años, se tuvo un proceso de crecimiento acelerado del PBI y de superávit fiscal (ahorramos plata o, que es parecido, no pudimos gastar lo que nos ingresaba). En el medio, la gestión antes y después de la crisis financiera internacional, empezamos con un severo recorte fiscal con Valdivieso y terminamos con una gran expansión con el Plan de Estimulo Económico liderado por Carranza, a su regreso al Ministerio de Economía y Finanzas. Finalmente, el último periodo de la gestión entre Mercedes Araoz y, principalmente, Ismael Benavides, se ha buscado enmendar la plana, desordenar un poco la casa y dejarle varias piedras en el camino a la próxima gestión.
Los primeros años de la gestión: Luis Carranza 1 Una de las principales ofertas electorales del presidente García, además de establecer un impuesto a las sobreganancias en el marco de un cambio responsable, fue luchar contra la ineficiencia del Estado. Terminado el proceso electoral, su primer planteamiento al asumir la dirección del Ejecutivo fue ejecutar un shock de inversiones de S/1200 millones. Varios meses después, luego de cambiar las normas de contrataciones a su antojo y despotricar de la ineficiencia de los gobiernos subnacionales, la Contraloría
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Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
Gráfico Nº 1: Impulso fiscal (%PBI) y brecha del producto (var. % anual real) %PBI
Var. % anual 12%
1.5% 1.2%
10%
1.0% 0.7%
8%
0.5% 0.6%
6%
0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
4%
-0.5%
2%
-0.9%
Impulso Fiscal 2006
PBI (eje_derecho) 2007
2008
PBI Potencial (eje_derecho) 2009
0%
2010
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Elaboración Propia
anunciaba que al mes de febrero de 2007 no se tenía ejecutado ni una cuarta parte del shock de inversiones. A pesar de ello, el esfuerzo rindió sus frutos. A lo largo del periodo la ejecución de la inversión pública ha sido lenta, pero con tasas de crecimiento positivas que han permitido mantener una política fiscal expansiva en medio de ingresos públicos crecientes. En conformidad a la trayectoria del impulso fiscal, entre 2006 y 2009 la política fiscal experimentó una fuerte aceleración de la mano con un galopante crecimiento económico que duro entre 2006 y 2008. Periodo en que fue aplicada una poco razonable política fiscal pro-cíclica, que nos llevo a crecer muy por encima del PBI potencial.
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Política fiscal y pereza gubernamental
La diferencia entre el PBI real y el PBI potencial, este último identificado en etapas de crecimiento económico con tasas altas y constantes, grafica cuánto acompaña el crecimiento de la base productiva interna los niveles de producción contable. En los momentos en los que el PBI potencial se encuentra muy por debajo de las tasas contables de crecimiento, se dice que la economía está sobrecalentando, que estamos produciendo más de lo que resiste nuestra estructura productiva, para lo que se tienen dos caminos: trabajar en las bases de la estructura productiva o tirarle un balde de agua fría a la economía. En la segunda parte del gobierno de García, ya con los indicios de una crisis financiera internacional, la gestión optó por el balde de agua fría, y contrató un “ministro” del Fondo Monetario Internacional. “…el contexto internacional está cambiando y se espera que este no sea tan favorable como en años anteriores. Ello genera la necesidad de cambio en la política fiscal haciéndola más moderada, con el fin de mantener la estabilidad macroeconómica y neutralizar al máximo los posibles impactos negativos de estos choques adversos en la economía. La situación de crisis en el sector externo se caracteriza por la debacle del sector inmobiliario de los Estados Unidos y por el incremento de los precios de nuestros principales productos de importación como el trigo y petróleo, que presentan a febrero 2008 una variación de 219.9% y 98.9%, respectivamente, con respecto a febrero de 20051.”
Por el lado de los ingresos, a lo largo de estos primeros años de gestión, las cosas no fueron diferentes. La promesa electoral era establecer una modificación en el sistema fiscal que permita al Estado capturar parte de los ingresos extraordinarios que las empresas estaban obteniendo por los altos precios internacionales y no por la mejora en su productividad.
1
Véase: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011. Del Crecimiento económico al bienestar social. Lima: MEF, 2008. http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/MM_2009_2011.pdf
Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
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En agosto de 2006, a las pocas semanas de instalado el nuevo gobierno, las cosas cambiaron de giro. Durante su presentación en el Congreso, el entonces premier Jorge del Castillo (miembro del partido de gobierno), manifestó la necesidad de respetar las reglas de estabilidad asociadas al sistema tributario vigente para las empresas mineras, bajo el argumento de que cualquier modificación o alteración del régimen ponía en riesgo una potencial inversión de S/.10 mil millones, estimada para el periodo de gobierno de cinco años. La salida del gobierno, bastante lamentable por cierto, fue pedirle una propina a las mineras antes que una obligación con el Estado: “A ver, señores de la minería –y mañana podrán ser otros sectores–, pórtense con el Perú. Efectivamente, están ganando mucho dinero, y no por su propio esfuerzo, sino por las condiciones internacionales, ustedes tienen que ver una forma apropiada de portarse adecuadamente con el país”2.
El anuncio del Premier de agosto de 2006, en relación con una promesa electoral, se concretaba con la creación del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o el también llamado “Óbolo Minero”. El monto acordado con las empresas, que no es de cumplimiento obligatorio, representa menos del 50% del total de ganancias extraordinarias de una sola de las grandes empresas mineras del Perú (Southern Perú).
El cambio de giro y la crisis internacional La primera parte de la gestión, liderada por Luis Carranza, concluía con un diagnostico acertado de la coyuntura internacional. En el Marco Macroeconómico Multianual 2009 - 2011, elaborado en el segundo trimestre de 2008 para definir la política fiscal 2 Del Castillo, Jorge. «Discurso». Debates del Congreso, 24 de agosto de 2006. http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/Actividades2006.htm
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Política fiscal y pereza gubernamental
a partir del tercer trimestre de ese año, se había identificado la crisis internacional que se avecinaba y los peligros que representaba para las finanzas públicas. Y si bien el diagnóstico era acertado, la receta estaba equivocada. El gobierno decidió contratar como ministro para enfrentar este contexto a un funcionario del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Ministro Luis Valdivieso, que resultó ser tan ortodoxo como lo proponía su hoja de vida. La política fiscal del país continuó siendo pro-cíclica, la economía se empezaba a enfriar por las condiciones externas, y el MEF, en lugar de promover un contra peso, se apuntaba con su recorte del gasto y, sin querer queriendo, agudizaba el peligro de una recesión. En resumidas cuentas, durante todo el periodo 2006-2008 se aplicó una política fiscal pro-ciclíca, tanto para arriba como para abajo, conforme a lo expuesto hasta el momento (ver gráfico Nº 2). Ante la incoherencia fiscal de Valdivieso, a inicios de 2009 retornó a la cartera del MEF Luis Carranza. Recordemos que luego de Argentina, el Perú fue el país que experimento la mayor reducción en su tasa de crecimiento en la región. Pasamos de crecer 9.8% en 2008 a 0.9% en 2009, es decir, un ajuste de 8.9 puntos porcentuales de crecimiento, superando incluso a México que además de la crisis financiera tuvo que lidiar con la gripe porcina por ese año. Dado este fuerte “ajustón externo”, reforzado en el Perú con el ajuste de Valdivieso, Carranza, al igual que todos los policy-makers en el mundo, optó por aplicar una política fiscal expansiva. El Plan de Estímulo Económico (PEE) que ascendió a cerca de 3.4% del PBI, fue el principal instrumento en este sentido. Sin embargo, hay que recalcar que en América Latina, el Perú junto a Venezuela fueron las únicas economías que solo apelaron a incrementar el gasto público y no a reducir paralelamente los impuestos, lo cual hubiera reforzado las medidas frente al fuerte ajuste que se experimentó. A continuación miremos en detalle los resultados de la política fiscal en sus dos caras, el lado del gasto público y el lado de los
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Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
Gráfico Nº2: Producto Bruto Interno y gasto público (var. % anual real) 30%
Carranza
Valdivieso
Carranza
Aráoz
Benavides
25% 20% 15% 10% 5% 0% 06-III
07-I
07-III
08-I
08-III
09-I
09-III
10-I
10-III
11-I
-5% Gasto Público*
PBI
*/ Incluye consumo e inversión púbica. Fuente: MEF. Elaboración Propia.
ingresos públicos. Una política fiscal debe ser capaz de mostrar fortaleza para ambos pilares
a. Vulnerabilidad fiscal y gasto público En conformidad a las cifras del mismo MEF, entre 2006 y 2011 el país experimentó recurrentes déficits fiscales estructurales. Los “buenos” resultados fiscales nominales corresponden esencialmente a la evolución positiva del índice de precio de exportación (en especial de los minerales). Para el año 2010, a pesar de la recuperación de los precios internacionales, el pequeño déficit nominal se debe a los remanentes del Plan de Estimulo Económico iniciado en 2009. Los resultados de 2011 son proyecciones del
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Política fiscal y pereza gubernamental
MEF en conformidad al objetivo de un superávit fiscal de 0.2% del PBI planteado en el último Marco Macroeconómico Multianual (ver gráfico Nº 3). Al respecto, es evidente el alto grado de vulnerabilidad fiscal que presenta hoy en día el país. Para argumentar esta idea-fuerza puede revisarse la composición de la presión tributaria en los últimos años del país (ver gráfico Nº 4). De acuerdo a INDE Consultores, el incremento de la presión tributaria por encima del 15% del PBI entre 2006 y 2008, es producto de la actividad primario extractiva (esencialmente minería) que en última instancia reposa sobre la evolución de los precios internacionales y no es producto de una reforma tributaria. Ante esta situación una recomendación de política es el replanteamiento de las reglas fiscales en términos estructurales y no nominales, tal cual es aplicado en Chile. De esta forma se sincerarían las cifras y esto serviría de incentivo para llevar adelante una siempre postergada y necesaria reforma tributaria en el país.
b. Regresividad tributaria y sostenibilidad de ingresos En lo referente a la recaudación tributaria per se, en estos cinco años ha primado un carácter regresivo. Del total de ingresos del Estado, en promedio más del 60% provino de impuestos indirectos, aquellos que pagamos todos sin distinción de nuestra capacidad para contribuir: Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Es decir, la mayor parte de la recaudación tributaria en el país es ciega y no considera que las personas que más ganan paguen relativamente más que las personas que menos ganan. El Estado, en esta gestión saliente, ha sido incapaz de cambiar la tendencia
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Gráfico Nº 3: Resultado económico observado y estructural del sector público no financiero (%PBI), e índice de precios de exportación (IPX) % PBI 4.0%
350.0 3.0%
300.0
2.3%
2.3% 2.0%
250.0
0.2%
0.0%
1.4% -
-2.0%
100.0
-1.6% 2.5% -
Observado
-4.0%
2006
2007
150.0
-0.5%
- 0.9%
1.0% -
Estructural 2008
200.0
2.9% -
2.9% -
IPX (eje_derecho) 2009
2010
2011p
50.0 0.0
Fuente: MEF y BCRP. Elaboración Propia
Gráfico Nº 4: Composición de la presión tributaria (%PBI) 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
1998
1999
2000 Otros
2001
2002
2003 Mineria
Fuente: INDE Consultores. Elaboración Propia
2004
2005
2006
Hidrocarburos
2007
2008
2009
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Política fiscal y pereza gubernamental
de los noventas. Tal como lo señalan Barreix, Roca y Villela3, si bien el impuesto a la renta (impuesto directo) es progresivo en el país, este representa una menor parte respecto a los indirectos, lo que deriva en que el carácter regresivo de estos últimos va a ser el dominante en el efecto distributivo global de la estructura impositiva nacional (ver gráfico Nº 5). Gráfico Nº 5: Ingresos tributarios del Gobierno Central 100%
80%
39%
42%
40%
37%
38%
41%
61%
58%
60%
63%
62%
59%
2006
2007
2008
2009
2010
2011p
60%
40%
20%
0%
Indirectos
Directos
Nota. No incluye devoluciones y otros ingresos tributarios Fuente: MEF. Elaboración Propia.
Un final con pocas luces y muchas sombras Luego del escenario de estrés económico por la crisis financiera internacional y con una economía ya embarcada en la senda creciente del ciclo económico, Mercedes Aráoz ingresa a la cartera de 3 Barreix, Alberto; Roca, Jerónimo y Villela, Luiz. La equidad fiscal en los países andinos. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) / Comunidad Andina (CAN) /Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido (DFID), 2006.
Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo
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economía. Lo que va a experimentarse durante la primera parte de la gestión de Aráoz es una “inercia” en la posición fiscal con efectos remanentes del Programa de Estímulo Económico, iniciado en la gestión previa. Implementado dicho remanente, va a tomarse una posición contractiva de la mano con la recuperación económica que se produjo por la reversión en los precios internacionales de los minerales. Finalmente, a pocos meses de concluir la presente gestión y ya inmersos en plena campaña electoral, el ya nuevo Ministro de Economía Ismael Benavides opta por una imprudente y ciertamente demagógica reducción del IGV en un punto porcentual. La pregunta cae de madura: ¿por qué el MEF no redujo el IGV en 2008 o 2009 cuando el país sufría los efectos de la crisis internacional?, ¿por qué lo reduce ahora cuando crecemos a 9%? Pura inconsistencia fiscal. Si bien es cierto que la tasa de IGV en el país es una de las más altas en el mundo y debe revisarse, esta revisión debe hacerse dentro del marco de una reforma tributaria integral y no como una medida aislada y poco responsable. Luego de dicha medida, los principales departamentos de estudios económicos de los bancos, así como algunas consultoras, corregían sus proyecciones a la baja en el resultado fiscal de este año, llegando a prever un déficit. Ante esta situación, Benavides opta por contraer fuertemente el gasto público y así prevé llegar a un ajustado resultado superavitario del 0.2% del PBI para este año. En resumidas cuentas, durante el segundo gobierno de García, el MEF no aplicó rigurosamente una política fiscal contra-cíclica, sino que fue un cúmulo de episodios de inconsistencias. Tuvo que llegar la crisis y el monumental error de Luis Valdivieso para reaccionar tardíamente. Por suerte nuestra velita a los santos estaba prendida y los precios de los metales se mantuvieron en niveles nunca antes vistos.
La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal Juan Narváez
Características de la formulación presupuestal El presupuesto general de la república es elaborado mediante un procedimiento establecido y monitoreado casi exclusivamente por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sus características se han mantenido más o menos invariables durante los últimos veinte años, teniendo como origen las reformas que se realizaron a inicios de la década de los noventa, las cuales tuvieron como finalidad controlar el gasto público en un contexto de crisis económica y escasez de recursos. En aquellos tiempos, la inestabilidad macroeconómica, la hiperinflación, el fracaso del sistema tributario y la ineficacia de muchas políticas sectoriales (cuyo diseño no contemplaba aspectos mínimos de análisis costo-beneficio), hacían de suma importancia ordenar las finanzas públicas. Sin embargo, dichas reformas también concentraron las labores del Estado en la conducción de la política macroeconómica, limitando significativamente sus tareas relacionadas con la formulación y ejecución de políticas sectoriales y, además, eliminando sus funciones de planificación y conducción del desarrollo del país.
268
La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Como consecuencia de estos cambios, la formulación y gestión del presupuesto público empezó a utilizar crecientemente herramientas de naturaleza contable, que permitían establecer de manera efectiva límites máximos al gasto de cada una de las diferentes instancias del Estado, así como supervisar y monitorear la ejecución presupuestal. Este énfasis hacia la contabilidad no ha evolucionado a lo largo del tiempo, lo que ha generado que en la actualidad la gestión del presupuesto siga desvinculada de procesos de planeamiento y de mecanismos de coordinación intergubernamental, absolutamente necesarios en contextos de descentralización. Así, bajo contextos en los que los ingresos fiscales no crecen significativamente a lo largo del tiempo, la formulación del presupuesto público se comporta de manera inercial, consistiendo esencialmente en asignar el mismo monto de recursos del año pasado a cada pliego y distribuyendo el pequeño incremento de fondos de acuerdo a las necesidades que el MEF consideraba de mayor urgencia. Por el contrario, en escenarios de crecimiento económico y el consecuente incremento de recursos fiscales, el presupuesto carece de mecanismos técnicos y transparentes para distribuir fondos adicionales de mayor envergadura, otorgándole un carácter discrecional. Dicha discrecionalidad puede observarse de forma más nítida en la estructura presupuestal de los gobiernos regionales. A diferencia de lo que la mayoría de personas cree, la principal fuente de financiamiento de las regiones no proviene del canon minero o petrolero, pues estos recursos solo representan cerca del 15% del total del presupuesto gastado por el conjunto de los gobiernos regionales. En realidad, aproximadamente el 75% del total de su presupuesto proviene de transferencias realizadas por el gobierno nacional denominadas Recursos Ordinarios. En líneas generales, estos fondos son fijados año a año por el MEF y son distribuidos entre los gobiernos regionales de manera discrecional,
Juan Narváez
269
sin utilizar indicadores que reflejen las necesidades de desarrollo de sus respectivos territorios y poblaciones1, ni tampoco procedimientos que aseguren la obtención de resultados2. Al no existir reglas claras y transparentes que permitan asignar el presupuesto entre las regiones, estas no pueden predecir de manera razonable sus ingresos futuros, dificultándoles por lo tanto sus labores de planeamiento, la formulación de políticas públicas de mediano y largo plazo, la implementación de estrategias de fortalecimiento institucional y la elaboración de planes multianuales de inversión. En este sentido, la falta de predictibilidad es otra característica del proceso de formulación presupuestal, la cual puede extenderse a los ministerios y, en menor medida, a las municipalidades. Como resultado de esta situación, es el MEF quien mediante la asignación presupuestal, determina los proyectos y las actividades de todas las instancias del Estado. Ello genera que ministerios, gobiernos regionales y municipalidades tengan serias limitaciones para definir las políticas que van a implementar. Así tenemos que en la práctica las políticas sectoriales, regionales y locales son establecidas de manera indirecta por el MEF a través del procedimiento de formulación presupuestal.
Vinculaciones del presupuesto público El presupuesto público es un instrumento de gestión de las finanzas públicas de un país. Dada su relevancia, debe estar articulado a diversos procesos esenciales que el Estado ejecuta, siendo tres de ellos los más importantes: en primer lugar, el presupuesto 1 Ver: Arias Minaya, Luis. La descentralización fiscal en el Perú: situación actual y propuesta de coparticipación. Documentos de Debate 1. Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009. 2 Ver: Shack, Nelson. El proceso de formulación presupuestal: análisis crítico y propuestas. Documentos de Debate 3. Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009.
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
es un instrumento fundamental de la política macroeconómica, en particular de la política fiscal. La definición del monto total del gasto público debe estar en concordancia con los objetivos macroeconómicos establecidos, los cuales se relacionan con la política tributaria, los niveles de crecimiento económico e inflación proyectados, así como el porcentaje de superávit o déficit fiscal que se pretendan alcanzar. En segundo lugar, el destino del presupuesto público debe responder, de manera eficiente, a las políticas públicas territoriales y sectoriales que hayan sido priorizadas para promover el desarrollo, tanto a nivel nacional, regional y local. Para que ello sea posible, el gasto público debería estar articulado a procesos de planeamiento que le permitan reflejar objetivos estratégicos globales, así como programas que se ajusten a la diversidad económica y cultural de las diferentes regiones del Perú, y a las necesidades específicas de sus respectivas poblaciones. En tercer lugar, dado que el Estado tiene la función de proveer bienes y servicios públicos, la manera en que se asigna el presupuesto debe promover la eficacia y eficiencia de las unidades ejecutoras encargadas de realizar dicha tarea. En este sentido, la cantidad de recursos para gasto corriente e inversión que debe tener cada unidad ejecutora no debe establecerse en base a criterios históricos o inerciales, sino en función de los productos a ser elaborados y los resultados que se quieren alcanzar. En general, el proceso de elaboración del presupuesto público en el Perú sí presenta vínculos claros con la política fiscal formulada por el MEF, siendo el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) el principal instrumento utilizado para ello. Sin embargo, en los últimos años muchos analistas económicos han evidenciado contradicciones entre las decisiones del MEF sobre el nivel del gasto público y los objetivos macroeconómicos que supuestamente se quieren alcanzar. Algunas de estas críticas están relacionadas con
Juan Narváez
271
medidas de política fiscal expansiva y pro-cíclica3, disposiciones intempestivas que desaceleran o aceleran el gasto público, y con la emisión de normas tributarias que no contribuyen a incrementar de manera sostenida los ingresos fiscales ni la configuración de un sistema tributario equitativo. Por otro lado, la formulación del presupuesto público en nuestro país no está vinculada a procesos de planificación, debido a las grandes restricciones institucionales que tienen las entidades encargadas de ejecutarlos, así como a la inexistencia de un sistema nacional de planificación que articule de manera efectiva y programática los objetivos nacionales con los regionales y locales. Finalmente, los procedimientos de asignación presupuestal peruanos presentan serias deficiencias que afectan la eficiencia y eficacia de la gestión del Estado, en la provisión de bienes y servicios públicos. Uno de los aspectos más dramáticos que muestra esta situación, es la desproporción existente entre la cantidad de recursos para inversión y para gasto corriente en los presupuestos de muchas unidades ejecutoras. A continuación desarrollaremos con mayor profundidad este tema, analizando de manera especial el caso de los gobiernos regionales.
3 Se entiende como política fiscal expansiva y pro-cíclica cuando el porcentaje en que se incrementa el presupuesto público de un país es significativamente superior al porcentaje de crecimiento de su Producto Bruto Interno (PBI). En general, este tipo de políticas son consideradas como negativas para la estabilidad macroeconómica, dado que expandir demasiado el gasto público en un contexto en que la producción viene creciente a altas tasas, tiene como resultado exacerbar el consumo y “sobrecalentar” la economía, con el consecuente aumento de la inflación. Además, se recomienda que en épocas de alto crecimiento y, por lo tanto, de mayores ingresos fiscales, el Estado genere ahorros para utilizarlos en momentos de recesión económica y de menores ingresos.
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Las características del gasto corriente y el gasto de capital Como ha sido mencionado anteriormente, el Estado tiene el rol de proveer bienes y servicios públicos. De manera simplificada, podría asumirse que para producir bienes y servicios públicos el Estado requiere de tres factores: infraestructura, personal e insumos4. El primero se identifica en el presupuesto como gasto de capital o inversión, mientras que los dos últimos se encuentran recogidos en el gasto corriente. Según la teoría microeconómica, la provisión eficiente de bienes y servicios requiere que los factores de producción sean utilizados en cantidades óptimas y proporcionales, de acuerdo a las características particulares que tiene cada bien o servicio. Cuando los factores son utilizados de manera desproporcionada, los productos generados pueden ser deficientes y/o costar más de lo debido. En este sentido, resulta importante analizar en el presupuesto público la forma en que el Estado está utilizando sus factores de producción, representados en el gasto corriente y en el gasto de capital. Los presupuestos públicos de los últimos años han venido expandiendo fuertemente el gasto de capital. Así, la inversión pública anual ejecutada por el conjunto del Estado pasó de 10 426 millones de nuevos soles en el 2007, a 27 394 millones, lo que significa un incremento de 163%. Ciertamente, dicho crecimiento resulta ser muy importante para nuestro país, dado el enorme déficit en infraestructura existente y la reducida cobertura de muchos servicios públicos. Por su parte, el gasto corriente ejecutado por los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) pasó de 37 712
4
Algunos ejemplos de los insumos requeridos para la provisión de bienes y servicios públicos son, por ejemplo, medicinas, material quirúrgico, material educativo, labores de mantenimiento, etc.
273
Juan Narváez
millones de nuevos soles en el 2007, a 52 134 millones en el 2010, alcanzando un crecimiento de solamente 38% (ver gráfico Nº Nº 1) Gráfico Nº 1 Evolución del gasto corriente y gasto de capital totales (millones de nuevos soles) 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0
2007
2008 Gasto Corriente
2009
2010
Gasto de Capital
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Elaboración propia.
Por otro lado, con la finalidad que el gasto público responda a criterios de eficiencia y esté orientado hacia un enfoque de resultados, se requiere que la nueva infraestructura construida cada año esté acompañada de un incremento de recursos de gasto corriente que asegure su adecuada operación y mantenimiento. Solamente así la inversión tendrá un efecto significativo en elevar la calidad y cobertura de los bienes y servicios públicos. A pesar de que el gasto corriente total ha venido aumentando sostenidamente, sus incrementos presupuestales anuales son cada vez menores, a diferencia del incremento experimentado por el flujo de inversión pública ejecutada cada año (ver gráfico Nº 2)
274
La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Gráfico Nº 2 Evolución del gasto de capital y el aumento del gasto corriente (millones de nuevos soles) 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
2008 Gasto de capital
2009
2010
Aumento G. Corriente
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Una alternativa para evaluar la eficiencia en la asignación de recursos entre gasto de capital y gasto corriente, consiste en comparar el gasto total de inversión de un año correspondiente a la nueva infraestructura, con el incremento de gasto corriente en dicho año. Así, al dividir el aumento de gasto corriente entre el gasto de capital se obtiene un ratio que permite medir cuántos soles de nuevo gasto corriente dispone el Estado para operar y mantener cada sol gastado en nueva infraestructura. De acuerdo a los datos mostrados en el gráfico Nº 3, en el año 2008 se contó con 0.4 soles de gasto corriente adicional por cada sol gastado en capital. Esta relación ha venido disminuyendo progresivamente los años posteriores, bajando a 0.20 soles en el 2009 y a 0.11 en el 2010.
275
Juan Narváez
Gráfico Nº 3 Evolución del ratio aumento del gasto corriente entre gasto de capital 0.50 0.40 0.30 0.20
0.41 0.20
0.10 0.00
2008
2009
0.11 2010
Fuente: MEF. Elaboración propia.
En términos presupuestales, un componente del gasto corriente es la partida “bienes y servicios”, la cual refleja la cantidad de insumos que utiliza el Estado para producir bienes y servicios públicos, como por ejemplo medicinas, material quirúrgico, material educativo, mantenimiento de infraestructura, etc. Al igual que en el caso del gasto corriente total, se requieren incrementos anuales del gasto en bienes y servicios para operar la nueva infraestructura. Sin embargo, a pesar de que cada año crece significativamente el gasto de capital, el aumento de bienes y servicios se ha mantenido aproximadamente constante (ver gráfico Nº 4) En este sentido, una medida adicional para evaluar si la nueva inversión contará con recursos adecuados para su funcionamiento, consiste en dividir el aumento anual de recursos en la partida “bienes y servicios”, entre el monto de gasto de capital ejecutado. El gráfico Nº 5 muestra que en el año 2008 la relación fue de 0.125, disminuyendo a 0.089 en el 2009, y a 0.088 en el 2010.
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Gráfico Nº 4 Evolución del gasto de capital y el aumento del gasto en bienes y servicios (millones de nuevos soles) 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
2008
2009
Gasto de capital
2010
Aumento Bienes y Servicios
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Gráfico Nº 5 Evolución del ratio aumento de bienes y servicios entre gasto de capital 0.140 0.120 0.100 0.080 0.060 0.040 0.020 0.000
0.125 0.088
0.089 30000 25000 20000
2008 15000
2009
2010
10000 Fuente: MEF. Elaboración propia. 5000 0 2008
2009 Gasto de capital
2010 Aumento Bs y Ss.
Juan Narváez
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En conclusión, por cada sol de inversión realizada por el Estado, este cuenta con menos recursos para operarla y mantenerla. Esta brecha creciente entre gasto corriente e inversión podría ocasionar que muchas de las obras que se están construyendo, como colegios y hospitales, no puedan contar con el número necesario de profesores, médicos y enfermeras, ni tampoco con una cantidad adecuada de medicinas, instrumentos quirúrgicos y material educativo. Asimismo, las nuevas carreteras, puentes, redes de agua y desagüe, etc., podrían deteriorarse rápidamente al carecer de mantenimiento. Evidentemente, la manera en que se distribuyen los recursos entre gasto corriente y gasto de capital genera una producción ineficiente de bienes y servicios públicos, reduce su calidad, cobertura y eleva sus costos. Sin embargo, la consecuencia principal de esta distribución es limitar el impacto del gasto público en la mejora de la calidad de vida de la población y la productividad de la economía. Por lo tanto, la ineficiencia de la gestión pública no se debe solamente a los problemas organizacionales existentes en los ministerios, gobiernos regionales y municipalices, sino también en la forma en que se elabora el presupuesto público, que induce a las diversas unidades ejecutoras hacia un mal desempeño.
El caso del Gobierno Regional de Piura El presupuesto de los gobiernos regionales está constituido principalmente por transferencias provenientes del gobierno nacional, de tal manera que los montos de la mayoría de ellas son establecidos por el MEF en el proceso de formulación presupuestal. Por lo tanto, no es de extrañar que la ineficiente distribución de recursos entre gasto corriente e inversión sea también una característica del presupuesto de muchos gobiernos regionales, más aún si estos tienen limitadas posibilidades de decidir sobre el destino de los recursos de su presupuesto.
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
El análisis del caso del Gobierno Regional de Piura (GRP) resulta ser interesante. Casi todo su presupuesto para gastos de capital proviene de las transferencias del canon petrolero, cuyos montos no son establecidos discrecionalmente por el MEF, sino mediante una regla de cálculo definida normativamente y que corresponde a un porcentaje del valor de producción5. Por su parte, los gastos corrientes sí son definidos anualmente por el MEF en el proceso de elaboración del presupuesto público. Dada esta situación, sería razonable esperar que existiera un proceso de coordinación entre el GRP, quien decide anualmente sobre el nivel de su gasto en inversión, y el MEF, quien establece los incrementos de presupuesto para gastos corrientes de todo el Estado. En la práctica no existen procesos eficaces de coordinación intergubernamental que aseguren la proporcionalidad entre gastos de capital y gastos corrientes. Dada la campaña de desprestigio que existe sobre la poca capacidad de gasto de los gobiernos regionales, el GRP tiene los incentivos para tratar de ejecutar todas las transferencias que recibe por canon, sin tomar en cuenta la cantidad de gasto corriente que el MEF le asignará. Por su parte, el MEF establece la cantidad de gasto corriente que tendrá el GRP sin considerar la cantidad de inversión anual que esta institución realizará. El gráfico Nº 6 muestra la evolución de los niveles de anuales de inversión ejecutada por el GRP y los incrementos anuales de su gasto corriente. Los resultados son similares a los que pudimos observar anteriormente para el conjunto del Estado: el gasto de capital crece fuertemente mientras que los incrementos de gasto corriente tienen una tendencia decreciente. Por lo tanto, el GRP cuenta cada año con menos recursos para mantener y operar la nueva infraestructura construida. 5 El valor de producción es el resultado de multiplicar las cantidades de petróleo extraídos por su respectivo precio.
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Juan Narváez
Gráfico Nº 6 Evolución del gasto de capital y del aumento del gasto corriente del Gobierno Regional de Piura (millones de nuevos soles) 350 300 250 200 150 100 50 0
2006
2007
2008
Gastos de Capital
2009
2010
Increm. G.C.
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Como consecuencia de lo anterior, año a año el GRP tiene menos soles de incremento de gasto corriente por cada sol gastado anualmente en inversión (ver gráfico Nº 7). Entre el 2006 y el 2007 dicho ratio experimentó una caída dramática, pasando de 0.37 a 0.11. Si bien en el 2008 se recuperó a 0.27, la tendencia decreciente continuó los años siguientes, alcanzando otra vez el valor de 0.11 en el 2010. Con respecto al incremento anual de la partida “bienes y servicios”, la situación es aún más dramática. De acuerdo a los datos mostrados en el gráfico Nº 8, en los años 2007 y 2009 el MEF le redujo al GRP su presupuesto de “bienes y servicios”, a pesar de que en dichos años la inversión de este gobierno regional siguió incrementándose. Esto tiene consecuencias muy graves para la provisión eficiente de bienes y servicios públicos, dado que la nueva infraestructura construida en esos dos años no contó con
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
nuevos insumos para operar y, lo que es peor, la infraestructura construida años anteriores tuvo menos insumos de lo habitual para su operación. Gráfico Nº 7 Evolución del ratio aumento del gasto corriente entre gasto de capital del Gobierno Regional de Piura 0.40 0.30 0.20
0.37 0.27
0.10 0.00
0.17
0.11
2006
2007
2008
2009
0.11
2010
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Por lo tanto, el ratio que mide la cantidad de soles que dispone el GRP para adquirir nuevos insumos y operar cada sol gastado en nueva inversión, tiene un comportamiento caótico (ver gráfico Nº 9), estando sujeto a las decisiones cambiantes y discrecionales del MEF. En este sentido, el presupuesto del GRP, especialmente la partida de “bienes y servicios”, es poco predecible, afectando las tareas de planeamiento de este gobierno regional.
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Juan Narváez
Gráfico Nº 8 Evolución del gasto de capital y el aumento del gasto en bienes y servicios del Gobierno Regional de Piura (millones de nuevos soles) 400 350 300 250 200 150 100 50 0 -50
2006
2007
2008
Gastos de Capital
2009
2010
Increm. Bs y Ss.
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Gráfico Nº 9 Evolución del ratio aumento de bienes y servicios entre gasto de capital del Gobierno Regional de Piura 0.20 0.15 0.10
0.19
0.17
0.05
0.06
0.00 -0.05 -0.10
-0.03
-0.09
2006
Fuente: MEF. Elaboración propia.
2007
2008
2009
2010
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La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Conclusiones En primer lugar, el proceso de elaboración del presupuesto público presenta serias deficiencias para distribuir de manera adecuada los recursos entre gasto corriente e inversión. Ello afecta gravemente la eficiencia de la gestión del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos, limitando el impacto de estos en la mejora de la calidad de vida de la población y la productividad de la economía. En segundo lugar, la brecha entre gasto corriente e inversión sigue creciendo año a año. Con la finalidad de solucionar este problema, se requiere que el presupuesto público sea elaborado utilizando mecanismos efectivos de coordinación intergubernamental, así como procedimientos técnicos que permitan cuantificar las necesidades de gasto en relación a los resultados que se quieran alcanzar. Para ello, resulta fundamental fortalecer el sistema nacional de planeamiento y que este participe claramente en la formulación del presupuesto público. En tercer lugar, es urgente impulsar e implementar el proceso de descentralización fiscal en el Perú. Este, entre otras cosas, debe permitir dotar de mayor predictibilidad a los presupuestos de los tres niveles de gobierno, tanto en los montos de gasto corriente como en inversión. Además, la descentralización fiscal debe promover un reparto más equitativo de los recursos, en función de las necesidades específicas de desarrollo de las diferentes regiones del país.
Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet
El 27 de setiembre del año pasado, Muhammad Yunus dio un discurso frente a un numeroso público formado por microempresarios del Cono Norte de Lima, en la explanada del centro comercial más grande del Perú. Uno no tiene muchas oportunidades de ver una imagen tan impactante de las microfinanzas actuales. Muhammad Yunus es la figura más destacada en las microfinanzas, una especie de súper estrella de la industria. Junto con su invento, el Banco Grameen, recibió el Premio Nobel de la Paz en 2006 por la idea que había tenido hace 30 años: ofrecer pequeños préstamos a gente pobre sin ningún tipo de garantías1. Hoy en día el Banco Grameen atiende a más de 8 millones de prestatarios pobres (mujeres, en su mayoría) en Bangladesh, quienes pagan sus deudas con precisión. La elección de la conferencia de Yunus no fue una coincidencia, pues el Cono Norte es el espacio conurbano más poblado2 de Lima, concentrando al mismo tiempo el mayor número de microempresarios y gente pobre. No existe una cifra exacta, pero
1 El Comité Noruego Nobel, Press Release, Oslo, 13 de octubre de 2006. http:// nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2006/press.html# 2 2 millones 280 mil habitantes. http://www.losolivosperu.com/vercontenido. asp?idc=201011910367805840
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
hay aproximadamente 200 000 microempresarios en Lima Norte3. Al mismo tiempo, es uno de los distritos más pobres, con más de 400 000 personas incapaces de satisfacer sus necesidades básicas4. Pero no solo Yunus se dio cuenta de que el pobre microempresario es un buen pagador. El local donde se llevó a cabo la conferencia fue Plaza Norte –el mayor centro comercial del Perú–, ubicado entre el tráfico caótico de la Panamericana Norte y los cerros de Los Olivos. Este se extiende por una increíble área de 200 000 metros cuadrados y es el resultado de una inversión de ciento cincuenta millones de dólares5. Como certeramente proyectaron los dueños de Plaza Norte, a la población del Cono Norte le gusta gastar dinero –se espera tener ventas de 300 millones de dólares para el primer año de operaciones6–. En cierta forma, la agrupación de 5000 microempresarios trabajadores en la explanada de este enorme centro comercial que alberga marcas lujosas, es el vivo retrato de las microfinanzas actuales: un supermercado global para los pobres. Las microfinanzas en América Latina como las conocemos hoy en día se originaron en la década de 1970, con Bolivia entre los países pioneros en donde se desarrolló la industria. Pero las iniciativas que apuntaban a ofrecer servicios financieros a personas de bajos ingresos ya existían desde mucho tiempo atrás. Por ejemplo, en Perú, los trabajadores del puerto del Callao crearon
3
Convenio Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) - Programa de Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana (PROPOLI) - Universidad Católica Sedes Sapientiae (UCSS). Observatorio Socio Económico Laboral (OSEL) Lima Norte. Encuesta Especializada en Niveles de Empleo 2007. http://www.ucss.edu.pe/osel/ investigacion/pdf/01_lima_norte.xls y http://www.ucss.edu.pe/osel/institucional/ pdf/009-2010.pdf 4 La estimación es de 99 788 hogares con necesidades básicas insatisfechas, es decir un promedio de 399 112 pobladores de Lima Norte. http://www.alter.org.pe/ portal/publicaciones/PP_balance.pdf 5 http://www.livinginperu.com/news/9463 6 http://www.losolivosperu.com/vercontenido.asp?idc=2009714145838112282
Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet
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la primera cooperativa en 19427. En la última década, la industria microfinanciera peruana ha seguido la tendencia de la economía8 del país y en el año 2010 Perú fue nombrado líder mundial de microfinanzas por segundo año consecutivo9. El año pasado también fue un año exitoso para otra institución microfinanciera en un continente diferente: en agosto, doce años después de su fundación como asociación, la institución microfinanciera India SKS lanzó una oferta pública inicial en la bolsa de valores, lo que generó comentarios en todo el mundo. La historia fue vista como un gran éxito para la industria de las microfinanzas, tomando en cuenta que SKS estaba valorizada en 1500 millones de dólares y empleaba a 21 000 colaboradores. Entre otras cosas, la institución estaba ofreciendo servicios a siete millones de clientes, un aumento importante en comparación a los 111 000 que tenía hace ocho años. Dos meses después del lanzamiento en la bolsa de valores, la prensa local reportó varios suicidios de clientes microfinancieros en el estado indio de Andhra Pradesh, sobreendeudados y presionados por los analistas de préstamos10. Clientes descontentos atacaron algunas de las 2000 agencias de SKS. Los líderes políticos locales rápidamente se involucraron en el movimiento y animaron al público a no reembolsar sus préstamos. En este contexto, el gobierno local ordenó el congelamiento temporal de todas las 7
Webb, Richard. La aventura de las finanzas en el Perú. Lima: Instituto del Perú, 2009. http://www.institutodelperu.org.pe/descargas/la_aventura_de_las_finanzas_ en_el_peru.pdf 8 Conger, Lucy; Inga, Patricia y Webb, Richard. The mustard tree. A history of Microfinance in Peru. Lima: Instituto del Perú. Universidad de San Martin de Porres, 2009. 9 Economist Intelligence Unit. Global microscope on the microfinance business environment 2010. London: The Economist, 2010. http://graphics.eiu.com/upload/ eb/EIU_Global_Microscope_2010_Eng_WEB.pdf 10 Arunachalam, Ramesh S. «What is Coercion in Repayment: a Client Perspective from Indian Micro-Finance». Candid Unheard Voice of Indian Microfinance, 12 de noviembre de 2010. http://microfinance-in-india.blogspot.com/2010/11/what-iscoercion-in-repayment-client.html
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
medidas de cobros de préstamos11 y los bancos comerciales dejaron de prestar dinero a las instituciones microfinancieras12.
Similitudes con crisis microfinancieras del pasado en América Latina ¿La crisis de sobreendeudamiento en el estado indio de Andhra Pradesh tiene alguna relevancia para las microfinanzas latinoamericanas y peruanas? Aunque la India está a gran distancia del Perú, tanto geográficamente como culturalmente, y la industria de las microfinanzas allá tiene un escenario totalmente distinto comparado con la industria en América Latina, estos incidentes recuerdan los hechos que ocurrieron en otros países del continente. Bolivia experimentó una crisis de sobreendeudamiento a fines de 1999, desencadenada por la feroz competencia entre instituciones microfinancieras y las compañías prestamistas para consumidores de dueños chilenos, que estaban aplicando la tecnología de créditos al consumidor importada de Chile13. Para empeorar las cosas, la crisis llegó al mismo tiempo que la crisis económica general en América del Sur, que empezó con los problemas financieros y la devaluación de la moneda en Brasil.
11 Entre los numerosos artículos: http://gulfnews.com/news/world/india/ andhra-pradesh-to-draft-law-to-protect-borrowers-1.696662. Esta decisión del gobierno local, impugnada desde el punto de vista jurídico y reglamentario por las instituciones de microcrédito locales, fue una oportunidad para ellos de hacer un frente común, ya que algunos de sus gerentes y analistas de préstamos no dudan en criticar los métodos de SKS. 12 Kazmin, Amy. «Microfinance warns of collapse over credit freeze». Financial Times, 26 de octubre de 2010. 13 Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development (USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_ and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis. pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_ crisis.pdf&location=user-S/
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En Nicaragua actualmente somos testigos del Movimiento No Pago, que empezó en la región del norte del país en 2009, cuando un grupo de prestatarios con fuertes conexiones políticas y avalado por el Presidente Daniel Ortega, decidió dejar de repagar sus micropréstamos. Entre 2008 y 2009, organizaciones de micropréstamos de Marruecos, Bosnia-Herzegovina y Pakistán, también experimentaron un aumento abrupto de la proporción de préstamos sin pagar. Sería simplista y erróneo culpar de todo esto a la mala gestión de las instituciones de microcréditos o al populismo de los personajes políticos. También sería erróneo pensar que todas las instituciones de microcréditos están sujetas a la misma enfermedad, como una especie de mal congénito de microcréditos. Obviamente cada crisis tiene sus peculiaridades, pero desatender sus características comunes y descuidar sus diferencias solo las hace más susceptibles a surgir en otras regiones, y eventualmente afectar la imagen de todas las actividades microfinancieras. Al culpar exclusivamente a las instituciones de microcréditos, estamos arriesgándonos a reaccionar excesivamente y echar la culpa a las numerosas organizaciones que están proporcionando servicios financieros a personas vulnerables o excluidas del sistema financiero. El beneficio principal de estas organizaciones no es, como se ha creído, reducir la pobreza de sus beneficiarios, ya que el impacto de las microfinanzas en la reducción de la pobreza es bastante limitado14. Esta ilusión es solamente perjudicial para la imagen del microcrédito15. Al hacer creer al público erróneamente 14
Kholiquzzaman, Qazi Ahmad (ed.). Socio-Economic and Indebtedness-Related Impact of Micro-Credit in Bangladesh. Dhaka: The University Press Limited, 2007. Roodman, David y Morduch, Jonathan. The Impact of Microcredit on the Poor: Revisiting the Evidence. Working Paper N° 174. Washington D.C.: Center for Global Development, 2009. 15 Véase por ejemplo el artículo de Patrick Bond en la revista Himal Southasian de octubre de 2010, rechazando el ejemplo emblemático de la Grameen Bank, basado en el trabajo de campo en Bangladesh por Milford Bateman (Overseas Development Institute, London). Bond, Patrick. «The Danger of Grameenism». Himal Southasian, 10
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
que dentro de los efectos supuestos del microcrédito está el de reducir la pobreza, escondiendo los límites de estos sistemas, son quienes hacen alarde de ello los que obtienen beneficios personales y fama, poniendo en peligro una industria entera que está ofreciendo servicios financieros a una gran parte de la población mundial que no está incluida en el sistema financiero16.
Comercialización de las microfinanzas Los motivos para la crisis actual de microcréditos son más complejos y profundos que lo que se sugiere anteriormente. En todos los casos hay una mezcla de cobertura excesiva de los medios, intervención política (en Nicaragua y en Andhra Pradesh) y grupos de presión (líderes de sindicatos en Bolivia, líderes islámicos en Pakistán). En Nicaragua, el mismo presidente Daniel Ortega estaba liderando la protesta contra las instituciones microfinancieras. En julio de 2008, frente a un conglomerado de personas en el estado de Jalapa en Nueva Segovia, dijo: “En vez de estar protestando en las carreteras, protesten frente a las oficinas de los usureros y plántense frente a sus oficinas. Párense firme, nosotros los apoyamos a ustedes” 17. Las instituciones microfinancieras impulsadas por la rentabilidad, así como aquellas instituciones impulsadas por su misión social, están en medio de combates ideológicos y políticos. En México, por ejemplo, la expansión del Banco Compartamos recibió el apoyo de la Legión de Cristo18, una congregación establecida de octubre 2010. http://himalmag.com/component/content/article/53/355-Thedanger-of-Grameenism.html. Khorshed, Alam. «Reputation and reality». Himal Magazin, octubre 2010. 16 Consultative Group to Assist the Poor (CGAP). Financial Access 2009. Measuring Access to Financial Services Around the World. Washington D.C: World Bank Group, 2009. 17 http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/37308 18 http://www.nytimes.com/2010/05/13/world/americas/13maciel.html
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dentro de la Iglesia Católica en México el año 1941. Los diversos movimientos de las microfinanzas indias se encuentran en medio de batallas políticas locales heterogéneas, que no siguen una postura típica entre la izquierda y la derecha. Algunos explican la hostilidad de las autoridades políticas contra las organizaciones de microcréditos como el resultado del aumento de la cobertura mediática y la influencia de estas últimas. Incluso el Premio Nobel Yunus no pudo escaparse sin mancha, pues en noviembre del año pasado, una estación de televisión noruega transmitió un documental alegando que en 1996 Yunus había transferido 100 millones de dólares entre diferentes entidades del Grupo Grameen para evitar impuestos19. Luego de los alegatos, el gobierno de Bangladesh ordenó realizar una investigación de alto nivel de las operaciones del Banco Grameen y de sus tasas de interés20. Al igual que Yunus, las microfinanzas fueron víctima de su propio éxito. El sistema se volvió tan exitoso comercialmente que cada vez más inversionistas y proveedores están ingresando al mercado. En los últimos diez años, lo que empezó como una empresa social y sin fines de lucro, se transformó en una industria global multimillonaria, que hoy en día se conoce como microfinanzas comercial. La tendencia empezó en América Latina en 1997, cuando BancoSol de Bolivia, una institución microfinanciera que se originó como una Organización No Gubernamental (ONG), lanzó un bono de 3 millones de dólares. Luego, en 2002, MiBanco emitió un bono de 6 millones de dólares.
19 Amin-Methu, Shamima. «Prof. Yunus: A rare gem». Yunus Centre, 22 de marzo de 2011. http://www.muhammadyunus.org/In-the-Media/ Kazim, Hasnain. «Muhammad Yunus Fights to Save His Reputation». Spiegel On Line International, 14 de diciembre de 2010. http://www.spiegel.de/international/ business/0,1518,734650,00.html 20 Ethirajan, Anbarasan. «Bangladesh announces probe into Grameen Bank». BBC News, 12 de enero de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/world-south-asia-12175247
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
El ejemplo más ilustrativo de la comercialización de las microfinanzas es el de Compartamos en México. En 2007 la institución lanzó una oferta pública inicial para vender el 30% de sus acciones. Esta oferta fue excedida 13 veces, inflando el valor de la institución a 1500 millones de dólares. Los inversionistas iniciales que habían vendido sus acciones invirtieron en la institución entre 1998 y 2000 más de seis millones de dólares; con la venta de su 30% de participación, recibieron 450 millones de dólares. Para muchos, este fue un récord absoluto en la industria. No obstante, en 2010, con la economía global todavía recuperándose de los efectos de la crisis financiera, la oferta pública inicial del SKS fue excedida 14 veces, otorgando a inversionistas como George Soros y Sequoia Capital, 350 millones de dólares. Los defensores de la comercialización dicen que esto era esencial para apoyar el desarrollo de la oferta de los microcréditos. A menudo se refieren a los ejemplos de Compartamos y Financiera Independencia, las cuales gracias al capital externo experimentaron una fuerte expansión en el volumen de sus operaciones. Sin embargo, siempre es peligroso vincular los dos sucesos para establecer una relación de causalidad entre ambos. Uno podría igualmente argumentar que el sector ha atraído a colocaciones (bastante) lucrativas por su prosperidad y porque la regulación ha permitido el desarrollo de estas instituciones con fines de lucro. Esta hipótesis está respaldada por el hecho de que uno observa una alta concentración de instituciones microfinancieras en zonas donde pueden crecer muy rápido con altos márgenes y su presencia casi nula en otras zonas
Microfinanzas en América Latina: crecimiento y crisis En Bolivia, en los años anteriores a la crisis microfinanciera, los prestamistas de consumo, atraídos por el potencial del mercado, empezaron a prestar a microempresarios. Aunque este tipo de
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clientes no tenía un ingreso regular o al menos un ingreso que pudieran demostrar, las instituciones de créditos a los consumidores estaban prestando de forma agresiva sin cambiar su sistema de evaluación crediticia. En vez de evaluar la capacidad del pago y la voluntad de pagar del candidato, estaban basando su decisión en el historial crediticio previo del candidato con las instituciones microfinancieras, ofreciendo mayores préstamos para plazos más largos. El acceso al crédito era tan fácil que los clientes empezaron a tomar préstamos múltiples, usando el dinero para todo tipo de necesidades, ya sea estén relacionadas al negocio o no. En muchos casos ya no podían manejar más sus deudas y empezaban a retrasar sus pagos, o a tomar un préstamo para pagar otro y entonces conservar su buen historial crediticio en el sistema financiero. Como las instituciones de préstamos al consumidor tienen un enfoque diferente hacia la puntualidad de los repagos, al construir su modelo de negocios en un nivel de morosidad mucho más alto que las instituciones microfinancieras, las mencionadas acciones dañaron la cultura del repago, que había sido tan difícil de conseguir. El otro efecto fue el sobreendeudamiento21. Los incumplimientos de pago empezaron a aumentar a un ritmo alarmante en 1999 y en el 2000 la crisis golpeó con plena fuerza. Esto no pudo haber ocurrido en un peor momento, pues estuvo acompañado por la crisis a nivel continental que empezó con la devaluación de la moneda y la crisis financiera en Brasil, y continuó con la cesación de pagos de Argentina. Nicaragua es el ejemplo más reciente de la crisis microfinanciera. Con el mayor número de Instituciones de Microfinanzas (IMF) en todo
21 Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development (USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_ and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis. pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_ crisis.pdf&location=user-S/
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
Centroamérica22 y un mercado de las microfinanzas estimado en 400 millones de dólares, está experimentando los efectos de una burbuja que va a explotar. Banex (antes Findesa), la institución microfinanciera más grande del país, fue víctima de ello. En diciembre de 200923, el 40% de su cartera de préstamos era morosa y un año después, la Superintendencia ordenó que la institución fuera liquidada24. En el Perú, el optimismo alimentado por el crecimiento record de la economía durante los últimos 10 años, permitió que la industria de las microfinanzas se expandiera rápidamente, alcanzando un valor de más de 17 mil millones de soles25. El éxito comercial de las instituciones microfinancieras peruanas creó una ola de liquidez de inversionistas potenciales en el negocio, que a su vez presionó a las instituciones para colocar este dinero en el mercado. Se abrieron así nuevas agencias, cuyo número pasó de 439 en 2005 a 1232 en 201026. Esta situación a veces tiene expresiones extremas, pues por ejemplo en Los Olivos, 16 instituciones microfinancieras están presentando su oferta en el radio de dos cuadras. Si uno observa la composición de la cartera de préstamos del sistema microfinanciero, se puede ver que la competencia y la presión para crecer empuja a las instituciones microfinancieras peruanas cada vez más hacia el terreno de los préstamos a consumidores –la cartera 22
Pachico, Elyssa. «“No Pago” Confronts Microfinance in Nicaragua». North American Congress on Latin America, 28 de octubre de 2009. https://nacla.org/ node/6180 23 Magnoni, Barbara. «Bubble Bubble Banex Trouble». Financial Access Initiative, 25 de agosto de 2010. http://financialaccess.org/node/3547 24 «Superintendencia de Nicaragua solicita a juez liquidación del banco Banex». Noticias Terra, 4 de agosto de 2010. http://noticias.terra.com/noticias/superintendencia_de_nicaragua_solicita_a_ juez_liquidacion_del_banco_banex/act2453338 25 Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (COPEME). Microfinanzas en el Perú. Información a junio 2010. Lima: COPEME Microfinanzas, 2010. http://www.mixmarket.org/sites/default/files/ Reporte_especial_microfinanzas_en_el_Peru_a_junio_2010.pdf 26 Ídem.
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crediticia del consumidor asciende al 21% del sistema microfinanciero total y estaba aumentando a 33% durante 2005-2008 27–. A medida que el mercado crece a un ritmo más lento, las instituciones microfinancieras están empleando el único método posible para crecer: bombean dinero de la clientela existente. Básicamente el crédito se sirve en una bandeja al cliente, quien solo tiene que elegir la oferta más atractiva. Desafortunadamente el crédito puede ser adictivo, así que los clientes están tomando todo lo que está disponible. En tal ambiente, cuando hay una alta concentración de IMF en centros urbanos y aumento de la competencia, los prestatarios actúan de manera oportunista. Este oportunismo toma la forma de clientes que no declaran el destino real de los préstamos que están solicitando, o que piden un préstamo para repagar otro, o que brindan información inexacta sobre su capacidad de pago o sus activos. Aunque no hay nada de malo en tener una fuente disponible y accesible de fondos para necesidades diversas, el problema real recae en el hecho de que las instituciones microfinancieras dejan de brindar financiamiento para actividades generadoras de ingresos u inversiones en los micronegocios. Por el contrario, las instituciones microfinancieras están financiando cualquier cosa, desde la adquisición del último modelo de TV de pantalla plana, hasta gastos de emergencias médicas. Cuando se analiza esta situación, uno debería tomar en cuenta que la fuente principal de ingresos del microprestatario es su actividad comercial y esta es al mismo tiempo la fuente principal del repago del préstamo. Al asumir niveles de deuda cada vez mayores y que no se invierte en el negocio, el prestatario lo está poniendo en peligro. Este es el primer paso en el camino hacia la vulnerabilidad financiera. El aumento de los niveles de la deuda disminuyen la capacidad de ahorro del prestatario. Los ahorros actúan como un
27
Ibídem.
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
amortiguador y cuando están ausentes la familia y el negocio del prestatario son más vulnerables a las situaciones adversas. Esta vulnerabilidad se ve exacerbada por el hecho de que las compañías prestamistas para consumidores asociadas a las grandes cadenas comerciales, están emitiendo tarjetas de crédito a microempresarios. Debido a su naturaleza específica, la vasta mayoría de microempresarios son trabajadores independientes e informales, que no tienen ningún tipo de estados financieros. Por tanto, uno no puede evaluar fácilmente el nivel máximo de deuda que dicha entidad podría asumir. Mientras que las instituciones microfinancieras tienen la tecnología del crédito y los conocimientos necesarios para reconstruir los estados financieros del prestatario y tomar una decisión informada, a los prestamistas de consumo les falta los conocimientos y el modelo de negocio requerido para poder hacer lo mismo. En vez de eso, la decisión del préstamo se toma exclusivamente en base a la información fácilmente disponible en las centrales de riesgo crediticio. Pero mientras que en el caso de un empleado dependiente la deuda que asume no puede exceder un tope fijo en relación al salario, en el caso del microempresario esta medida de control no existe.
Crisis y transformación de las microfinanzas Algunos señalan que la causa principal de la crisis india es la transformación de los proyectos humanitarios y sociales en instituciones con fines de lucro. Lo que parece ser cierto es que las inversiones esencialmente orientadas por la rentabilidad en el sector y la competencia, están forzando a las instituciones a asumir una doble postura: por un lado, posicionarse en zonas que parecen ser las más rentables, y por otro lado, obtener una rentabilidad sustancial. La primera restricción nos lleva a una concentración geográfica de la oferta del microcrédito y a una carrera por conseguir clientes, lo que permite a los últimos combinar préstamos
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de varias instituciones e incluso solicitar un préstamo para pagar el ya existente. Con respecto a los márgenes, estos se logran mediante aumentos de productividad y el continuo incremento de la eficiencia. Sería injusto culpar a la comercialización sin reconocer sus efectos extremadamente positivos en términos de aumento de la eficiencia institucional y el servicio mejorado a la clientela. En general, la comercialización no es mala, ya que crea un entorno de presión positiva que hace que las instituciones respondan mejor y más rápidamente a las necesidades de los clientes. Pero cuando uno espera que la actividad de proveer servicios financieros a los pobres tiene que ser extremadamente eficiente y rentable, entonces las instituciones microfinancieras van por mal camino. Esto daría como resultado una alta concentración de la oferta en centros urbanos, en donde los clientes son más fácil de captar, son financieramente educados28 y tienen mayores necesidades en término de préstamos. Al mismo tiempo, las zonas remotas y rurales, con infraestructura inapropiada, con clientes ubicados en el fondo de la pirámide que todavía no están incluidos en el sistema financiero, siguen quedando desatendidas. Otra ilusión de las microfinanzas se relaciona con su supuesta naturaleza solidaria, que a menudo se mantiene en el uso de la técnica de préstamo grupal. Esta técnica, que para muchos neófitos es emblemática del microcrédito, tiene como intención principal reducir el riesgo del prestamista, y cada vez menos difundir un espíritu de solidaridad y ofrecer una base para el desarrollo participativo. Uno puede notar que el préstamo grupal disminuye favoreciendo el préstamo individual. Desde esta perspectiva es revelador enterarse que las instituciones mencionadas en la bolsa de valores, como SKS o Compartamos, estén emitiendo principalmente... préstamos individuales. El drama, por así 28 En algunos casos los programas públicos de microcrédito asumen esta tarea y preparan el terreno para las instituciones de microfinanzas comerciales.
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
decirlo, de algunas organizaciones microfinancieras, es que han llegado a confundir finalidades con medios. Estas inicialmente representaban a los activistas de derechos humanos genuinos y a quienes luchaban por el progreso. Luego, gradualmente se transformaron en instituciones financieras cuyo objetivo social estaba en segundo lugar, siendo usado solamente como un truco mediático y de marketing. Desde este punto de vista, es posible compararlas con los movimientos de guerrilla en América Latina y Asia, para quienes el tráfico de drogas y armas era visto como el medio para la emancipación de los grupos sociales excluidos. Lamentablemente estas actividades criminales se volvieron una meta en sí mismas, reduciendo a los grupos de liberación a traficantes de drogas, grupos armados y mafias que aterrorizaban a la población local. En consecuencia, debemos ser conscientes de que las microfinanzas no tienen una estructura homogénea y es necesario establecer criterios de responsabilidad social para poder diferenciar entre las diversas instituciones microfinancieras29.
Crisis global y crisis de las microfinanzas Si reducimos la crisis global a una recesión financiera en los países desarrollados (y principalmente los EE.UU.), causando un deterioro generalizado de la producción e intercambios, esto no parece ser el origen de la crisis de las instituciones microfinancieras. Aun si notamos30 que la caída de las remesas de migrantes a los familiares en su país de origen, podría afectar directa o indirectamente a los clientes de ciertas instituciones microfinancieras, o que los 29
Véase el ejemplo de Simbióticos S.A. en: Servet, Jean-Michel. «Corporate Responsibility Versus Social Performances and Financial Inclusion». En: Armendariz B. y Labie M., eds. The Handbook of Microfinance. Singapore: World Scientific Publishing, 2010. 30 Servet, Jean-Michel. «La microfinance au Sud soumise au Grand Renversement». En: Pascale Phélinas y Monique Selim, eds. La crise vue d’ailleurs. Paris: L’Harmattan, 2010.
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ingresos relacionados al turismo o las subsidiarias de grandes compañías que operan en el sur se han reducido, en el caso de Andhra Pradesh es difícil asumir estas hipótesis, que podría haber afectado a muchos otros estados de la India. También existe la tentación de culpar por la creciente morosidad principalmente al pobre manejo de las instituciones microfinancieras y su competencia descoordinada31. Aunque los clientes se han beneficiado de la incapacidad de las instituciones microfinancieras para limitar sus préstamos y evaluar sus debilidades estructurales, aquellos que se prestaron dinero (no solamente de las instituciones microfinancieras, sino también de aquéllos los llamados usureros) fue porque se vieron obligados a hacerlo para vivir32 y cumplir con los pagos de sus préstamos anteriores. Durante los cuatro meses anteriores a la crisis, Andhra Pradesh experimentó fuertes lluvias que redujeron significativamente el empleo en trabajos agrícolas. Al mismo tiempo, el gobierno central había pedido a los estados indios que limitaran a cien días por hogar la contratación de trabajadores bajo el programa de empleo del gobierno rural (Ley Nacional de Garantía del Empleo Rural - NREGA). En Andhra Pradesh, más que en cualquier otro lugar, este programa cumple un rol importante en el ingreso de muchas familias. El número de días de trabajo por familia financiada según el NREGA, cayó en un año de 62.7% a 52.8%, y el porcentaje de familias que se benefician de él cayó de 21.1% a 13.3%. 31
Véase el análisis comparativo realizado por: Chen, Greg; Rasmussen, Stephen y Reille, Xavier. «Growth and Vulnerabilities in Microfinance», Focus Note, n°. 61. Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21 y los estudios sobre cada país citados en la síntesis del paper. Sobre el caso Marruecos, ver: Servet, Jean-Michel. «L’inclusion financière au Maroc par la microfinance». Epargne Sans Frontiere, junio 2010. http:// www.epargnesansfrontiere.org/charger_fichier_article.php?fichier=95 32 Véase el análisis crítico en: Servet, Jean-Michel. «Les limites de l’utilisation du microcrédit dans les pays du Sud». Problèmes économiques, n°. 2928. Paris: La Documentation Française, 2007, pp. 22-26 y Servet, Jean-Michel. «Microcredit». En: Keith Hart , Jean-Louis Laville y Antonio David Cattani, eds. The Human Economy. Boston/Cambridge/Oxford: Polity Press, 2009.
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
A menudo los líderes de las instituciones microfinancieras han pensado que el hecho de que los clientes se están prestando cantidades mayores de dinero refleja su gran satisfacción con las microfinanzas, sin pensar que podría ser una señal de adicción al crédito que llevaría al sobreendeudamiento de los clientes, incluyendo a aquellos que se sitúan por encima de la línea de la pobreza. Las instituciones microfinancieras entraron en una vertiginosa carrera “contra la pared” para otorgar préstamos cada vez más altos a una población creciente, sin asegurar que contribuyen efectivamente a actividades generadoras de ingresos. Las instituciones enfatizan el uso de préstamos para las actividades generadoras de ingresos de sus clientes, mientras que los recursos financieros de los microempresarios son muy fungibles y los préstamos se usan frecuentemente para cubrir las necesidades y emergencias más diversas. La garantía moral de un grupo local o la garantía de una propiedad no pueden por sí mismas prevenir el sobreendeudamiento eficazmente, de la misma manera en que la brutalidad y las amenazas de los analistas de préstamos no pueden asegurar los repagos. Otro riesgo es que las instituciones que están asumiendo niveles más altos de riesgo para poder aumentar su participación de mercado o cumplir con sus metas, están atrayendo a los clientes de prestamistas más cautelosos, ofreciéndoles montos más altos, tasas de interés más bajas y plazos más largos. En muchas ocasiones los prestatarios toman un nuevo préstamo sin repagar el anterior, aumentando así su carga de la deuda. En Andhra Pradesh cada hogar tiene un promedio de 9.3 préstamos de diversas instituciones microfinancieras o prestamistas de dinero33. En Nicaragua, en 2009 y en el clímax 33 Lelièvre, Frédéric. «Les acteurs suisses du microcrédit veulent tirer les leçons de la crise en Inde». Le Temps, 30 de noviembre de 2010. http://m.letemps.ch/Page/Uuid/72c7f848-fc01-11df-a475-7d35f0b87b09/ Les_acteurs_suisses_du_microcr%C3%A9dit_veulent_tirer_les_le%C3%A7ons_de_ la_crise_en_Inde
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de la crisis, el 40% de los prestatarios tenía préstamos con dos o más instituciones prestatarias; el 39% en Marruecos en 2008; en Bosnia-Herzegovina el 40% en 2009; y en Pakistán el 21 % a nivel nacional y el 30% en zonas afectadas por un movimiento de no pago 34. En el Perú, para diciembre del año pasado, el 61% de los clientes de IMF tenía préstamos con dos o más instituciones y el 68%35 de la cartera era compartida entre dos o más IMF. Esta situación es incluso más sorprendente, ya que el Perú es uno de los entornos microfinancieros más transparentes del mundo, con centrales de riesgos de vanguardia.
Algunos pensamientos finales Si tales crisis de microcréditos son causadas principalmente por el sobreendeudamiento de los clientes, generado a su vez por ingresos insuficientes, se revela una imagen preocupante: estas crisis de microcréditos no son más que variaciones de la crisis financiera que ha tocado a un gran número de países desde 2007. Representan la expresión de la crisis global de un régimen económico. Cuando el microcrédito contribuye al sobreendeudamiento, está aumentando la pobreza en lugar de reducirla y asimismo aumenta la vulnerabilidad de las personas. Antes de ver qué lecciones puede aprender el sector microfinanciero peruano a partir de la crisis india, hay que tener dos cosas bien claras: primero, se tiene que decir que la competencia en el mercado de las microfinanzas no es mala en sí misma. El aumento de la competencia puede incentivar a las instituciones 34
Chen, Greg; Rasmussen, Stephen y Reille, Xavier. «Growth and Vulnerabilities in Microfinance», Focus Note, n°. 61. Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21. 35 Sobre el total de 3 462 555 clientes, 2 130 616 son compartidos. Sobre la cartera total de 16 582 014 000 soles, 11 289 544 000 soles son compartidos. Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (COPEME). Microfinanzas en el Perú. Información a Junio 2010. Lima: COPEME Microfinanzas, 2010.
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
a servir mejor al cliente y a reducir las tasas de interés, y esto generalmente se traduce en una industria más transparente y eficiente. Esto puede ofrecer un mayor y mejor acceso a los servicios financieros para la población en general. Lo que es malo es la competencia malsana, en donde las instituciones microfinancieras siguen una política “sin preguntas”, canibalizándose unas a otras, y cuya mayor preocupación es quién desembolsa primero y quién cobra primero. Segundo, como lo han demostrado investigaciones recientes36, las instituciones microfinancieras no son las principales culpables de la crisis de sobreendeudamiento en Andhra Pradesh, sino que son las más fáciles de arrinconar y culpar. La amenaza para las microfinanzas se divide en tres partes: en primer lugar, el sobreendeudamiento significa un riesgo para la reputación de la industria, aumentando la pobreza y vulnerabilidad de los clientes, y actuando en contra de su misión social. En segundo lugar, amenaza a las instituciones que fueron ejemplos exitosos de sostenibilidad institucional y desempeño social. Y en tercer lugar, tiene efectos miserables sobre los prestatarios, quienes tienen pocas opciones y un estrés social y psicológico que va cada vez en aumento. Habiendo dicho esto, hay cinco temas de especial importancia. En primer lugar, los actores de microfinanzas, ya sean inversionistas, dueños, accionistas, reguladores, etc., deberían cuestionarse el estado actual de la industria y debatir públicamente en un entorno de temas urgentes: ¿cuál es la distinción actual entre microfinanzas y banca tradicional, o préstamos al consumidor? ¿cuáles son los resultados que se espera obtener en términos sociales y financieros? ¿cuál es el crecimiento razonable y el nivel de rentabilidad de una institución microfinanciera en el Perú? Responderse esto permitirá
36 http://www.microworld.org/en/news-from-the-field/article/indebtednessindia-responsibility-microfinance-nuanced
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que la industria vuelva a plantearse a sí misma, brindándose la posibilidad de mantener su característica de inclusión financiera. En segundo lugar, las microfinanzas deberían volver a sus raíces y evaluar no solamente la capacidad de pago de un prestatario potencial, sino también el plan de inversión del cliente en términos de sensatez y viabilidad. Esto asegurará que los micropréstamos se inviertan donde se supone que deben invertirse, es decir, en actividades generadoras de ingresos. En tercer lugar, se debe apuntar los esfuerzos a educar mejor al cliente para poder evitar el sobreendeudamiento. Las campañas de concientización deberían informar a los clientes sobre los riesgos de tomar múltiples préstamos y no invertir en el negocio. Las instituciones microfinancieras deben evaluar exhaustivamente el plan de inversión de un cliente y mantener un contacto cercano y una buena comunicación con él. En cuarto lugar, el mercado de las microfinanzas no puede crecer a mediano plazo como ha estado creciendo en los últimos diez años. Para poder expandirse se debe cubrir nuevos mercados, por ejemplo, en zonas rurales y remotas. Por supuesto, esto significará una menor eficiencia y rentabilidad, pero solo ofreciendo acceso a créditos a nuevas capas desatendidas de la población, la industria podrá crecer manteniendo a la vez su promesa de inclusión financiera. Finalmente, la experiencia de Perú ha demostrado que a veces la transparencia en el mercado funciona contra sí misma. Reportes crediticios se están usando como una herramienta de evaluación crediticia barata y veloz, y a veces son los únicos instrumentos de evaluación de riesgos que usa una institución microfinanciera. El rol de la supervisión y de los entes reguladores en este contexto es crucial, ya que son los únicos que pueden poner fin a la tendencia del sobreendeudamiento riesgoso.
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Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
No debemos olvidar que otra manera de hacer microfinanzas es posible, diversificando los servicios ofrecidos y los términos de los préstamos para adaptarse mejor a las necesidades y capacidades de la población. Esta microfinanza debe ser duradera y sostenible para sus clientes, y debe implicar no una búsqueda de altos retornos a corto plazo, sino más bien un compartir de beneficios comunes entre los diferentes participantes a mediano y largo plazo.
Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya
Introducción En las líneas que siguen presentaremos la situación de las industrias extractivas en el periodo 2006-2011, correspondiente al gobierno del presidente Alan García, justo en momentos en que culmina su gestión y cuando el país acaba de elegir a Ollanta Humala como su nuevo presidente. Las industrias extractivas están en el corazón de la visión de desarrollo que se inauguró con las reformas económicas e institucionales de la dictadura de los 90, que continuó en el gobierno de Alejandro Toledo (2002-2006) y que se radicalizó durante la gestión de Alan García (2006-2011). Sin embargo, como en el 2006, las elecciones presidenciales y congresales del presente año han servido para que se exprese el profundo malestar de una amplia mayoría que se siente excluida por este crecimiento y desarrollo, basados en gran medida en las grandes inversiones en actividades mineras, petroleras y gasíferas. Ese desencanto se expresa en Keiko Fujimori, en la forma de un populismo autoritario y pro-empresarial, y en Ollanta Humala, en la forma de un nacionalismo redistributivo. De esa manera ambos expresan ese malestar con el estado de cosas después de una década de transición democrática y crecimiento económico asociado al boom de las commodities.
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Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
El debate electoral, también como en el 2006, ha generado un amplio consenso en torno a que las industrias extractivas deben contribuir con mayores recursos fiscales para el Estado peruano. Así tenemos que Gana Perú, partido de Ollanta Humala, planteó con fuerza el tema del impuesto a las sobreganancias, y todas las demás fuerzas políticas terminaron aceptando el planteamiento, incluido el partido Fuerza 2011 de Keiko Fujimori. A pesar de ello, debemos tomar en cuenta que desde la movilización social y la política regional se viene imponiendo una nueva agenda que va largamente más allá del reclamo de una mayor contribución de las extractivas al fisco. En efecto, si en las semanas previas a la primera vuelta electoral del 10 de abril la población de Islay lograba paralizar el proyecto minero Tía María de la empresa Southern, con un alto costo en muertos y heridos, las semanas previas a la segunda vuelta han estado marcadas por la masiva protesta de las poblaciones campesinas puneñas contra las concesiones mineras en esa región. Pero sí, como en Islay, el conflicto puneño se inicia en torno a concesiones específicas en dos provincias del sur de esa zona, al final el planteamiento de los campesinos movilizados es que no se entreguen más concesiones mineras en la región, acuerdo similar al tomado por la región Cusco meses antes. Mientras tanto, el Gobierno Regional de Cajamarca se apresta a poner en marcha su ordenanza de ordenamiento territorial para comenzar a decidir desde la región en dónde puede haber minería y en dónde no. De igual manera, en varias otras regiones toma peso la idea básica que –usando variados instrumentos legales y en abierta disputa constitucional y política con el gobierno central–, los gobiernos regionales, locales y las poblaciones de esos territorios, deben tener voz en la decisión sobre dónde y en qué condiciones se puede hacer actividad extractiva. Estos dos temas estarán sin duda alguna en el centro de los debates sobre la política pública en relación con el sector extractivo en el periodo 2011-2016.
Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya
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Antes de revisar las políticas del gobierno de Alan García en relación con las industrias extractivas, veamos por un momento la evolución del sector en este quinquenio.
El desempeño del sector extractivo durante la gestión de Alan García El segundo gobierno de Alan García comenzó ya con altos precios de los minerales e hidrocarburos, con tasas de crecimiento económico por encima de 4% (los cuatro años previos) y con importantes montos de inversiones. Durante su gobierno además esta tendencia se mantuvo y se acentuó, excepto por el breve periodo en que se sintió el impacto de la crisis financiera internacional de 2008. Pero la recuperación fue rápida y el Perú volvió a su tasa de crecimiento por encima del 6%, y a niveles record de inversiones y de presión tributaria, entre otros indicadores macroeconómicos. El rol del sector minero e hidrocarburos como un motor de este periodo de crecimiento económico es innegable. En efecto, el sector minero llegó a representar el 25% del total de los tributos internos y el 49% del Impuesto a la Renta (IR) en el 2007, aunque luego bajó al 15% de los tributos internos y a 33% del IR en el 2010. Además, su participación en las exportaciones es de más de 60% del total. La importancia del sector petrolero es menor, representando 5% de los tributos internos, 6% del IR y 7% de las exportaciones. Sin embargo, la renta generada por estos dos sectores juntos1 representa el 50% de los recursos transferidos a los gobiernos regionales y locales. Además, los niveles de inversión en exploración y explotación en ambos sectores han llegado a niveles similares a los del periodo 2006-2010. Una mirada más en detalle a las inversiones 1 Esta renta se refiere al rubro canon, sobrecanon, participaciones y renta de aduanas.
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Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
en minería e hidrocarburos revela algunos datos interesantes. El primero es la importancia que tomó en este periodo la inversión en exploración, sobre todo en hidrocarburos, pero que en minería también ha crecido rápidamente. Gráfico Nº 1: Evolución de la inversión en el sector minero por tipo de inversión, 2006-2010 4 000 3 500 3 000 2 500
Otros
2 000
Explotación
1 500
Exploración
1 000 500 0 2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Anuarios estadísticos *El rubro Otros incluye Infraestructura, Preparación, Equipamiento minero y Equipamiento de plantas de beneficio.
Gráfico Nº 2���������������������������������������������������� ����������������������������������������������������� : Evolución de la inversión en el sector hidrocarburos por tipo de inversión, 2006-2010 1600 1400 1200 1000 800
Explotación
600
Exploración
400 200 0 2006
2007
2008
2009
Fuente: PERUPETRO. Estadísticas petroleras 2010
2010
311
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Mientras que en el sector hidrocarburos la inversión en exploración llegó a representar el 56% de la inversión total en el 2010, en el sector minero hay otros rubros importantes a los que se dirige la inversión además de exploración y explotación. En efecto, en el 2010, el 20% de la inversión minera fue para construcción de infraestructura, el 13% a equipamiento minero y el 10% a las plantas de beneficio. Un segundo dato interesante es que en el sector minero un conjunto pequeño de grandes empresas explica la mayor parte de la inversión en el sector. Como podemos ver en el cuadro Nº 1, cinco empresas han sido las que han invertido el 56% del total de inversión minera en el periodo del gobierno de García. En el caso del sector hidrocarburos, por el contrario, hay numerosas empresas invirtiendo en exploración y solo 12 en explotación. Cuadro Nº 1: Montos de inversión total por empresa en el sector minero, 2006-2010 Inversiones por empresas mineras (millones de US$) Empresa
Total Xstrata Tintaya
2006
2007
2008
2009
2010
Acumulado
1610
1249
1708
2771
4025
11 363
-
-
102
332
604
1038
Antamina
47
40
46
89
369
591
Yanacocha
277
290
248
147
302
1264
70
65
267
251
301
954
322
275
303
435
268
1602
Buenaventura Southern Perú Copper Corporation Volcan
80
167
239
85
157
728
479
100
74
91
122
866
Shougang Hierro Perú
42
51
26
133
103
354
Sociedad Minera El Brocal
22
17
16
60
77
192
Barrick
63
53
26
31
73
246
Los Quenuales
57
53
64
41
69
284
Cerro Verde
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Memorias anuales
312
Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
El mayor dinamismo en el sector extractivo, impulsado por la inversión de los proyectos del periodo anterior que actualmente ya están en producción, ha generado también renta para el fisco, la mitad de la cual ha sido distribuida entre los gobiernos regionales y locales –mediante el mecanismo del canon– para ser gastada en inversión. Entre el 2006 y el 2010, las transferencias a los gobiernos regionales y locales de recursos provenientes de las rentas generadas por la actividad minera y de hidrocarburos (canon y regalías), han sido en total 27 mil millones de soles. De estos, 18 mil millones vienen del canon minero, es decir, el 67% de las transferencias por industrias extractivas a los gobiernos subnacionales corresponden a la renta minera. Gráfico Nº 3: Evolución de las transferencias relacionadas a las industrias extractivas a los gobiernos regionales y locales por tipo de transferencia, 2006-2010 8 000 7 000 6 000 Regalía Minera
5 000 4 000
Canon Petrolero
3 000 Canon Gasífero
2 000
Canon Minero
1 000 0 2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Portal de transparencia.
La distribución de parte significativa de la renta extractiva a las regiones y localidades productoras, viene generando dos grandes debates.
313
Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya
El primero tiene que ver con la racionalidad de esta asignación de recursos de inversión, que solamente responde al hecho que los recursos extraídos se encuentren en un determinado territorio, sin tener en cuenta criterios como los de población, pobreza, brechas de infraestructura, cobertura de servicios, etc. Cuadro Nº 2: Comparación entre monto de transferencias de renta de industrias extractivas y pobreza por departamento
Alta transferencia Media transferencia Baja transferencia (más de S/. 2 mil (entre S/. 700 y S/. 2 (menos de S/. 700 por persona) mil por persona) por persona)
De 60% a más pobreza
Pasco
Huancavelica
Apurímac
Cajamarca
Ayacucho
Puno
Huánuco
Ancash
Ucayali
Amazonas
Cusco
Loreto
San Martín
Piura
Junín
Lambayeque
Moquegua
Arequipa
Callao
Tacna
La Libertad
Madre de Dios
Tumbes
Ica
De 40% a 60% pobreza
Menos de 40% pobreza
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) Elaboración: Cruzado, Edgardo y García, Rocío. Balance sobre la distribución y uso de los recursos de canon y regalías en los gobiernos subnacionales en el periodo 2006-2010. Documento de trabajo. Lima: Propuesta Ciudadana/PRODES/Revenue Watch Institute, 2011.
El segundo tiene que ver con el impacto que estas inversiones y esta renta han tenido sobre los territorios donde estos se concentran, pues parece no haber una relación directa entre la presencia y crecimiento de minería o hidrocarburos, y mayor crecimiento económico o mayor reducción de la pobreza. Por ejemplo, las regiones San Martín, Ica y Ayacucho, que tienen menos del 6% de Producto Bruto Interno (PBI) extractivo
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Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
y que no reciben casi nada de canon y regalías, están entre las 6 regiones que más han crecido entre el 2004 y el 20092. Cusco y Arequipa, que están entre las regiones que más inversiones y renta reciben, también están entre los primeros puestos de crecimiento económico en el periodo, pero sorprende que en el caso de Cusco la tasa de pobreza en ese mismo lapso de tiempo solo se redujera en 3.8%, mientras que en Ica se redujo en 49.9%. Estos datos revelan que es necesario un análisis más a fondo de esta situación, evaluando relaciones de causalidad, para que el gasto de estos recursos genere bienestar. En este escenario de crecimiento de la demanda y de los precios internacionales de los commodities, y de la inversión en exploración y extracción de minerales y de hidrocarburos, ¿cuál ha sido la visión y cuáles las políticas del presidente García?
El Perro del Hortelano o la extrema radicalización del neoliberalismo peruano, y sus expresiones de política pública Entre octubre y noviembre del año 2007, el presidente García público en el diario El Comercio una serie de artículos bajo el título de El Síndrome del Perro del Hortelano 3, en los que puso en blanco y negro una suerte de manifiesto neoliberal fundamentalista, centrado en la idea de que la mayor parte de los propietarios de las tierras en las que se encuentran los recursos naturales renovables y no renovables –que en su inmensa mayoría son pequeños y medianos propietarios, pobres o extremadamente pobres–, se comportaban como el “perro del hortelano” de la conocida fabula 2
Quiñones, Nilton. Evolución Económica de las Regiones del Perú: Crisis y Post Crisis. Enero 2011. Lima: Propuesta Ciudadana, 2011. www.propuestaciudadana.org.pe 3 Monge, Carlos; Portocarrero, León; Viale, Claudia y García, Rocío. «Recursos naturales y conflictos sociales en el Perú del siglo XXI». En: desco, ed. Perú Hoy. Del hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo histórico. Lima: desco, 2009.
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española: no comen (no hacen rentables esos recursos al carecer de capital, tecnología y crédito) ni dejan comer (no permiten que los grandes inversionistas que sí tienen acceso a capital, tecnología y crédito, los hagan rentables). La solución: sacar de en medio a los perros del hortelano para permitir que los que sí pueden hacer que esos recursos sean rentables, los tomen. Un rápido calculo en ese momento nos permitió estimar que un número importante de indígenas, campesinos comuneros, pequeños y medianos propietarios, y pescadores artesanales, tendrían que quitarse de en medio para dar paso a grandes proyectos de inversión minera, hidrocarburífera, pesquera, agroindustrial y forestal. Las diversas políticas específicas que el gobierno de Alan García ha puesto en práctica en relación con el sector extractivo, deben de ser leídas a la luz de estos textos, pues no son un conjunto de decisiones tomadas al azar, sino que reflejan una visión de conjunto expresada con meridiana claridad en los textos arriba mencionados.
La profundización del marco fujimorista de promoción de la inversión a costa de todo lo demás Durante este periodo se ha profundizado un marco normativo cuyo objetivo fundamental es el de promover la gran inversión en las actividades extractivas en un contexto como el de los 90, caracterizado por la crisis económica, los precios bajos y la inestabilidad política y social. Como veremos, los beneficios considerados en este marco normativo se han mantenido, pese a que las condiciones del país son radicalmente diferentes en la actualidad. La Ley General de Minería de 1992 (Texto Único OrdenadoTUO aprobado por el DS Nº 014-92-EM) estableció cuatro beneficios tributarios que le permiten a las empresas mineras tener una
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Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
carga menor durante todas las distintas etapas de su proceso de producción. En primer lugar, las empresas mineras tienen la posibilidad de firmar convenios de estabilidad. Estos convenios duran 15 años y se dan a empresas del sector minería e hidrocarburos que inviertan montos mayores a USD 10 millones. Actualmente hay 24 contratos vigentes. El último que se ha firmado ha sido para el proyecto minero Toromocho, de la empresa Chinalco, en el 2010. En la etapa de exploración, las empresas tienen el beneficio de la “devolución anticipada del Impuesto General a las Ventas (IGV)”, es decir, se les devuelve todo el IGV correspondiente a las importaciones o adquisiciones de bienes, servicios y de contratos de construcción que se utilicen directamente en la ejecución de actividades de exploración4. Cuando inician la etapa de producción, las empresas pueden acceder a la “depreciación acelerada”, que les permite depreciar toda la inversión hecha durante la etapa de exploración en los primeros 5 años de producción. Esto sube sus costos esos años, por lo que se registran menos utilidades y se paga menos Impuesto a la Renta (IR). También existía la “reinversión de utilidades”, mediante la cual las empresas podían reinvertir hasta el 80% de sus utilidades sin pagar IR. Este último beneficio se derogó en el 2000, sin embargo, los convenios de estabilidad jurídica permitieron que algunas empresas continúen usando este beneficio en los años recientes. En efecto, Yanacocha reinvirtió utilidades de US$ 80 millones en el 2001 y el mismo monto en el 2002, mientras que Cerro Verde en el 2006 reinvirtió US$ 800 millones de utilidades, dejando de pagar aproximadamente US$ 288 millones5, de los cuales el 50% hubiera ido a los gobiernos subnacionales de Cajamarca y Arequipa. 4 Ley Nº 27623, reglamentada por D.S. Nº 082-2002-EF, publicado el 16 de mayo de 2002. 5 Estimado aplicando el 30% que sería la tasa de IR que se aplicaría sobre las utilidades.
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La vigencia de estos beneficios ha generado muchos cuestionamientos, pues en un contexto de precios 3 veces más altos que los del 92 en promedio6, rentabilidades altísimas, estabilidad política, superávit fiscal y crecimiento económico, las empresas no necesitan incentivos de este tipo para decidir entrar a explorar y explotar en el país. Es decir, este marco legislativo es obsoleto. Incluso las mismas empresas están comenzando a considerar innecesarios los convenios de estabilidad. En efecto, podemos ver que en los últimos años las mineras que han entrado a desarrollar nuevos proyectos no han firmado estos convenios. Antes del de Toromocho de 2010, solo se firmaron dos contratos el 2007 y en los 3 años anteriores no se firmó ninguno. Hay dos factores que pueden haber influido sobre esta decisión de las empresas. La primera es que en el 2000, con la Ley 27343, se estableció que a cambio de firmar un convenio de estabilización las empresas tienen que pagar 2 puntos porcentuales más de impuesto a la renta que lo que pagan todos los sectores económicos del país. En el contexto actual, las empresas pueden estar considerando que pagar 2% adicional no les conviene. Asimismo, también puede haber afectado la fuerte reacción de la sociedad civil en contra de las empresas que han usado estos beneficios, lo que genera conflictividad y puede afectar sus operaciones.
El aporte voluntario en lugar de impuesto a las sobreganancias Como se ha señalado en la presentación del texto, en la campaña electoral de 2006, los candidatos presidenciales que pasaron a la segunda vuelta –Alan García, del Partido Aprista Peruano, y Ollanta Humala, de Unión por el Perú– coincidieron en la 6
En 1992, el precio del cobre era USD 1.03 por onza, mientras que en el 2006 se registró en USD 3.05, así mismo el oro pasó de USD 343.7 por onza a USD 604.2, la plata de USD 3.94 la onza a USD 11.58 y el níquel de USD 407.3 la libra a USD 1198.2.
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necesidad de aplicar un impuesto a las sobreganancias mineras debido al significativo crecimiento de los precios de los minerales en el mercado internacional. La idea entonces compartida era que el Estado peruano logre captar estos recursos –que hasta ese momento solo beneficiaban a las empresas mineras– a través de la aplicación de un impuesto, para que luego sean utilizados en favor del país. Alan García ganó las elecciones presidenciales y el 28 de julio de 2006 en su primer mensaje a la nación dijo: “En los últimos años los precios de los minerales han aumentado mucho y esto no podían anticiparlo ni el Estado peruano ni las empresas, que no esperaban una ganancia tan grande. Entonces, si las empresas ganan más por esta situación que no depende de su propia tecnología y competitividad, es justo que esa ganancia deba beneficiar algo más al país7”. Sin embargo, García decidió no aplicar el impuesto, y a cambio le dio la posibilidad a las empresas mineras de otorgar un aporte voluntario, extraordinario y temporal, en las zonas donde operan, el cual sería gastado por la propia compañía minera en acuerdo con la comunidad. Se retrocedía así a los tiempos premodernos en los que la caridad primaba sobe los impuestos y la lucha contra la pobreza quedaba en manos de la generosa voluntad de las familias pudientes. Y así se firmó el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, por el cual las empresas mineras se comprometían a aportar el 3.75% de sus utilidades netas durante 5 años (desde el 2007 hasta el 2011), para inversiones sociales destinada a mejorar la calidad de vida de los pobladores de las localidades donde se lleva a cabo la actividad extractiva. Este acuerdo, formalmente conocido como 7
Campodónico, Humberto: «García, óbolo e impuesto a las sobreganancias mineras». La República, Lima, 1 de abril de 2011. http://www.larepublica.pe/01-04-2011/garcia-obolo-e-impuesto-lassobreganancias-mineras
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Programa Minero Solidaridad con el Pueblo (PMSCP) o simplemente Óbolo Minero, ha sido suscrito a partir de diciembre de 2007 por 39 empresas mineras8. Como fue señalado al inicio de este texto, en la presente campaña electoral –y justamente cuando el acuerdo entre las empresas y el Estado está próximo a vencerse– la discusión sobre el impuesto a las sobreganancias mineras se ha colocado nuevamente en el centro de la agenda. Queda por verse si esta vez estamos frente a un compromiso o si nuevamente los intereses del lobby minero pesarán más que las promesas de campaña electoral.
La criminalización de la protesta social La huelga amazónica y la crisis de Bagua Cuando el presidente Alan García promulgó en el 2007 más de cien decretos legislativos en el marco de la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, sembró la que más adelante se convertiría en una de las crisis políticas más significativas de su segundo gobierno. De la totalidad de los decretos legislativos promulgados por el Ejecutivo, doce fueron denunciados por la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la que demandó su derogatoria porque consideraba que ponían en peligro sus tierras y abrían paso a una serie de proyectos de desarrollo sobre territorios amazónicos ancestrales y de propiedad comunitaria. El gobierno –fiel a su visión de El Perro del Hortelano–, sostuvo que ni las comunidades amazónicas, ni los pequeños propietarios de estas tierras serian un obstáculo para la realización de estos 8
Programa Vigilancia Ciudadana. Nota de información y análisis. Evaluación del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011. http://www.descentralizacion.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb 18308d59d73/nia1_2001.pdf
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proyectos. Como era de esperarse, AIDESEP y las comunidades amazónicas afectadas decidieron ir a la huelga exigiendo la derogatoria de estos decretos. En un intento por calmar las protestas de AIDESEP, el Congreso derogó los decretos legislativos 1015 y 1073, mientras que otros decretos como el 1090 y 1064 motivaron incluso una acción de inconstitucionalidad de la Defensoría del Pueblo ante el Tribunal Constitucional. El gobierno, por su parte, creó una comisión para revisar los demás decretos, la cual preparó un reporte al respecto, sin embargo este reporte no llegó a ser debatido en el Congreso. El 5 de junio de 2009, tras más de 50 días de protestas, las organizaciones indígenas de la Amazonía que demandaban al Congreso la derogatoria de todo el paquete de decretos, bloquearon la carretera Fernando Belaunde, en un punto denominado la Curva del Diablo, en la provincia de Bagua, Región Amazonas. La toma duró días, estableciéndose una tensa calma, hasta que, desconociendo los acuerdos que los huelguistas ya habían tomado con las autoridades policiales locales, desde Lima se decidió un desalojo sorpresivo con más de 300 policías miembros de la Dirección Nacional de Operativos Especiales (DINOES) y personal de las Fuerzas Armadas. El resultado, más de 30 fallecidos entre policías e indígenas. Frente a este desastroso manejo de la crisis creada y el evidente fracaso de su estrategia de facilitar la inversión privada en la región amazónica, el Gobierno terminó aprobando la derogatoria de todos los decretos, y tanto el Primer Ministro como su gabinete renunciaron. Pero los problemas en la base de ese conflicto y de esas muertes absurdas están lejos de haberse solucionado. No se impusieron esos decretos pero la lógica general de la política pública sigue siendo la misma, la de promover como sea el ingreso de las grandes inversiones en la Amazonía. Los conflictos en la misma Región
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Amazonas entre los Awajun Wambis y la empresa minera Afrodita –a la que se han dado concesiones en zonas de frontera y de área protegida–, pueden desembocar en una nueva crisis.
Tía María El proyecto Tía María es un proyecto cuprífero de gran escala ubicado en el distrito de Cocachacra, en la provincia de Islay, en la Región Arequipa, al sur del Perú. La empresa minera Southern Perú Copper Corporation recibió la concesión para explorar y explotar este yacimiento, el que –mediante una inversión de mil millones de dólares– produciría 120 mil de toneladas de cobre anuales por un periodo de 20 años, generando ingresos por S/. 400 millones al año por concepto de canon y regalías. Pero la población de Islay no está de acuerdo con el proyecto minero porque considera que la extracción de cobre a tajo abierto contaminará las tierras y afectará las fuentes de agua del Valle del Tambo. Lo ven pues como una amenaza a las actividades agrícolas que tradicionalmente se han desarrollado en el valle. Esta postura ha sido expresada de manera contundente en los procesos de consulta popular que previamente se han realizado en los diferentes distritos de la provincia de Islay, cuyos resultados sin embargo no son vinculantes ni para la empresa minera, ni para el Estado peruano. Pese al rechazo manifiesto de la población al proyecto, la empresa Southern y el Ministerio de Energía y Minas (MEM) decidieron seguir adelante con la realización del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que supone también procesos de consulta con la población, pero que generó una sucesión de conflictos. Así, en abril de 2010 se produjo una huelga indefinida con bloqueo de carreteras. Como respuesta, el gobierno conformó una comisión técnica compuesta por funcionarios del Ejecutivo, de la empresa, alcaldes y dirigentes sociales para evaluar el EIA
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de la Southern. Pero en noviembre de ese mismo año se produjo la segunda protesta en contra del proyecto. En el marco de este proceso, el MEM solicitó un informe técnico de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), el cual halló más de 130 observaciones al EIA de la Southern. El informe de la UNOPS no solo señaló las deficiencias socioambientales y de los impactos potenciales del proyecto en el EIA, sino que también resaltó la falta de diálogo entre la compañía minera, las comunidades de Islay y el Estado. Con estos resultados a la mano y ante la insistencia del MEM, la Southern desistió de lograr la aprobación del EIA por la población. El 23 de marzo de 2011, días previos a las elecciones generales en el Perú, se inició una tercera huelga conducida por el Frente de Defensa del Valle del Tambo (FDVT), que en esta ocasión apoyó su rechazo en los resultados de la UNOPS. En su intento por calmar el enfrentamiento entre los pobladores y la policía, el MEM dispuso en un primer momento paralizar la evaluación del EIA por seis meses, con el objetivo de que la empresa revise las observaciones hechas por el UNOPS. Sin embargo, ante la gravedad de las protestas –que incluso costó la muerte de cuatro comuneros– el Ministro de Energía y Minas, los dirigentes del FDVT y el presidente regional de Arequipa, reunidos de emergencia en Lima, anunciaron la nulidad del proyecto Tía María. Según el comunicado, el EIA presentado por la Southern tenía elementos insalvables y por lo tanto notificaron a la compañía el retiro definitivo de sus equipos e instalaciones de la zona. Sin embargo, la empresa tiene legalmente la posibilidad de presentar un nuevo EIA y de tratar nuevamente que la gente lo apruebe. Es decir, se ha paralizado el proyecto al rechazarse este EIA, pero el tema de fondo sigue ahí planteado, esperando una solución definitiva. Menudo encargo que recibe el nuevo gobierno.
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El veto a la Ley de Consulta El 19 de mayo de 2010, la Comisión de Constitución del Congreso de la República de Perú aprobó el proyecto de Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios9, el cual norma la aplicación del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el Perú, y por tanto garantiza el derecho de los pueblos indígenas a que se les consulte previamente sobre las medidas legislativas o administrativas y los proyectos de inversión que los afecten de manera directa. El Convenio 169 de la OIT fue suscrito por el Perú en el año 1995, pero nunca se adecuó la normativa interna a lo que dispone dicho acuerdo. La ley aprobada por el Congreso subsanaba esta situación. En este proceso, el rol de la Defensoría del Pueblo fue fundamental, pues no solo presentó al Congreso peruano un proyecto de Ley marco del Derecho a Consulta de los Pueblos Indígenas, el 6 de julio de 2009, sino que también recomendó al Congreso aprobar una ley que regule el derecho a la consulta y que garantice el diálogo entre el Estado y los representantes de los pueblos indígenas, en medio de un contexto que se caracterizó por una alta conflictividad social producto de las continuas protestas de comunidades indígenas de la Amazonía, que reclamaban que se respeten sus derechos. En efecto, mientras se presentaban en el Congreso diversas iniciativas que abordaban la definición del derecho a la consulta, los principios que orientan su desarrollo y las etapas que implica este procedimiento, la Defensoría desarrolló una permanente campaña de incidencia y movilizó a los medios y a la opinión pública en defensa de su proyecto de ley y los principios que la inspiran. Como resultado de ello, la Ley del Derecho a la Consulta Previa
9 Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios. Ver: http://servindi.org/pdf/Peru_LeyConsulta_aprobada.pdf
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a los Pueblos Indígenas u Originarios, se aprobó con 62 votos a favor, 7 en contra y 6 abstenciones. Siendo que el Congreso aprobó dicha ley pocos días antes del aniversario del enfrentamiento de Bagua, se esperaba una pronta promulgación de la misma por el Ejecutivo, como una oportunidad para que el gobierno busque el consenso y el diálogo con las comunidades y así reducir los niveles de conflictividad social, y para que además se consolide un Estado más democrático y menos excluyente. Sin embargo, el Presidente de la República decidió observar la ley y enviarla nuevamente al Congreso para que fuera modificada. En efecto, el 22 de junio, el Ejecutivo anunció que no promulgaría la Ley de Consulta Previa mientras esta no señale expresamente que las comunidades consultadas no tendrán derecho a veto. Lo que sostuvo el Ejecutivo es que el Estado no puede perder su capacidad de decisión sobre proyectos de minería e hidrocarburos que se desarrollan o pueden desarrollarse en el territorio peruano. El presidente Alan García mencionó al respecto que si bien el gobierno defiende el derecho a la consulta previa, esta no puede priorizar el interés particular sobre el interés nacional. Entre otras observaciones10, el Ejecutivo solicitó a los congresistas modificar el procedimiento para llevar a cabo la consulta, señalando que lo aprobado por el Congreso podría retrasar proyectos de desarrollo. Solicitó también aclarar la definición de “pueblos indígenas” con el fin de evitar que comunidades andinas y costeñas hagan uso de este derecho. Con estos y otros argumentos más la ley fue devuelta al Congreso para que sea modificada y debatida nuevamente. Desde ese entonces a la fecha, la alianza en el Congreso entre el APRA (partido de gobierno),
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Observaciones del Ejecutivo a la Ley de Consulta Previa en: http:// indigenouspeoplesissues.com/attachments/article/5645/peru-observacionesleyconsulta.pdf
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el fujimorismo y Unidad Nacional, han impedido que se retome el debate de esta ley. Sin embargo, el 12 de mayo de este año el MEM anunció mediante Decreto Supremo 023-2011 MEM11, la aprobación del reglamento para la aplicación del Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenas para las actividades mineras y de hidrocarburos, como una iniciativa sectorial al margen de lo propuesto por la Defensoría del Pueblo y lo aprobado por el Congreso. Al respecto, tres comentarios. En primer lugar, como ya se mencionó, se aprueba el reglamento de una ley que todavía no es aprobada. En segundo lugar, según el reglamento los encargados de llevar a cabo los procesos de consulta son el mismo Ministerio de Energía y Minas, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) y el Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN), entidades del Estado interesadas en que estos proyectos se lleven a cabo. Por último, se restringen las materias sobre las que se llevará a cabo el proceso de consulta con las comunidades indígenas12. Nuevamente será el próximo Congreso y el próximo Ejecutivo los que tengan que resolver esta situación, mediante la cual el sector interesado en promover la inversión se da el lujo de reglamentar unilateralmente una ley que el gobierno tiene paralizada, aprovechando para limitar sustantivamente sus alcances en beneficio de los sectores empresariales.
11 Reglamento del Procedimiento para la aplicación del Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenas para las Actividades Minero Energéticas. En: http://www. aempresarial.com/web/solicitud_nl.php?id=136958 12 Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas. «Reglamento del MINEM desnaturaliza derecho de consulta». servindi.org, Lima, 20 de mayo de 2011. http:// servindi.org/actualidad/45259
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La evolución del marco institucional: avanzando lo menos posible en la dirección correcta La lógica de fondo del artículo de El Perro del Hortelano, también ha tenido un correlato en la situación actual del marco institucional que mantiene la sectorialización y centralización de las funciones y capacidades, pese a que la experiencia internacional y el sentido común aconsejan otra cosa. Es que, de acuerdo con Manuel Pulgar Vidal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, el presidente García “planteó su visión en relación con el aprovechamiento de los recursos naturales que generó numerosas respuestas discrepantes, no solo por el hecho de que esta visión se enmarcaba en un enfoque de desarrollo contrario al de la sostenibilidad, sino, a su vez, porque el mismo se vio reflejado en políticas sectoriales, normas y marcos reglamentarios que, en algunos casos, se convirtieron en el germen de los conflictos más emblemáticos y lamentablemente violentos en el país”13. Efectivamente, durante el gobierno de García se crearon nuevas instituciones con competencias para la gestión de los recursos naturales, como el Ministerio del Ambiente en el 2008 y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) –organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio del Ambiente– el mismo año. Pero, en una manifestación de la visión que promueve la inversión por sobre todo lo demás, las funciones ambientales relacionadas a las actividades mineras se han mantenido en el Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Además, existe una debilidad en estas nuevas instituciones para implementar sus responsabilidades por carencias presupuestales y de recursos humanos. Por ejemplo, a la OEFA se le 13
Pulgar Vidal, Manuel. Promoviendo la gobernanza en el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2011. http://elecciones2011.cies.org.pe/sites/elecciones2011.cies.org.pe/files/documentos_ completos/RRNNDocumento.pdf
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transfirieron las funciones de fiscalización ambiental que antes tenía OSINERGMIN y que originalmente estaban en el MINEM. Pero OSINERGMIN recibe un porcentaje de las tarifas de electricidad con el que financia sus funciones de manera independiente y paga a sus funcionarios especializados. Ni estos recursos ni el personal especializado se transfirió a la OEFA al pasarle las responsabilidades14.
La emergencia de los gobiernos regionales y locales en las decisiones sobre el sector extractivo Un segundo aspecto del marco institucional que se arrastra de la década los noventa, es la centralización de las funciones relacionadas a las actividades extractivas. En efecto, pese a los avances del proceso descentralista, los gobiernos regionales y locales no han adquirido competencia alguna relacionada a la mediana o gran minería, pues solo se les ha transferido competencias en relación con la pequeña minería y la minería artesanal. Por consiguiente, no pueden decidir acerca de las concesiones que se entregan en su territorio, ni sobre los contratos que se firman con las empresas, ni sobre su desempeño una vez ya en la fase de exploración y extracción. Pese a ello, como se dice líneas arriba, los gobiernos regionales y locales se vienen inventando sus propias maneras de participar. Un buen ejemplo es el de las consultas ciudadanas sobre la viabilidad de proyectos de inversión. Efectivamente, en los últimos años se han dado tres casos de consultas vecinales que –a pesar de ser voluntarias– contaron con asistencia masiva de la población, 14 Guillermo Palomino, representante del partido Fujimorista (Fuerza 2011), afirmó el 18 de mayo de 2011 que la fiscalización ambiental debería retornar al Ministerio de Energía y Minas, lo cual muestra que la tendencia a sectorializar y centralizar continúa vigente en el Fujimorismo y que, aunque esto no está en su plan de gobierno, las políticas que aplicaría este partido de llegar al gobierno irían en este sentido, revirtiendo lo poco que se avanzó en este aspecto y mostrando su fragilidad.
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y resultaron en votaciones ampliamente mayoritarias contra los proyectos mineros consultados. El primero fue el de Tambogrande (Piura) en el 2002, frente al proyecto de la minera canadiense Manhattan; el segundo fue en el 2007, en la provincia de Ayabaca (Piura), frente al proyecto Majaz de la inglesa Monterrico Metals; y el tercero se desarrolló el 2010 en Islay (Arequipa), frente al proyecto Tía María de la empresa Southern Perú Copper Corporation. En los tres casos, las municipalidades provinciales y distritales emitieron ordenanzas que instituían estas consultas vecinales, basándose en las funciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades15. Sin embargo, ni el Jurado Nacional de Elecciones, ni la Oficina Nacional de Procesos Electorales participaron en estas consultas, y el poder Ejecutivo no las considera vinculantes. Un segundo ejemplo viene de los gobiernos regionales, que buscan maneras de intervenir en el proceso de otorgamiento de concesiones, en el marco de una apuesta mayor por gestionar su territorio. En un caso, el Gobierno Regional de Cusco emitió en enero de 2010 una ordenanza regional que declara su territorio como “área de no admisión de denuncios mineros” y establece que no se pueden iniciar nuevos proyectos. Por otro lado, la Gerencia Regional de Recursos Naturales del Gobierno Regional de Cajamarca, llevó a cabo un proceso de casi cuatro años (desde agosto de 2007) de Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), con apoyo de la cooperación internacional y organizaciones especializadas del país16. Este proceso permitió definir dónde sí se podían realizar actividades extractivas y dónde no.
15 Ver: Ley Orgánica de Municipalidades, Título VIII: “Los derechos de participación y control vecinal”. 16 El proceso de zonificación recibió el apoyo del Programa de Desarrollo Rural Sostenible del Fondo Español, de la Cooperación Alemana (GTZ) y de organizaciones de la sociedad civil peruana como la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER) y el Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES).
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El Gobierno Regional de Junín, como en el caso de Cusco, emitió una ordenanza en marzo de 2011, pero no prohibiendo la actividad extractiva, sino poniéndole condiciones. Por ejemplo, las empresas que operen en áreas de las comunidades indígenas y campesinas deberán formar sociedades con ellas, incluyéndolos como accionistas minoritarios y que cumplan con la consulta previa. En la región Puno también se aprobó una Ordenanza Regional Nº 005-2011, en mayo de este año, para detener las concesiones mineras en su territorio hasta que se realice un proceso de ZEE y para cancelar un proyecto específico, la minera Santa Ana. Mientras se escriben estas líneas, se reinicia un paro regional indefinido en contra de todas las concesiones y las actividades mineras, y en contra del proyecto energético Inambari, que fue suspendido días antes del 5 de junio para permitir la realización de las elecciones en segunda vuelta. Así tenemos que consultas ciudadanas distritales y provinciales sobre la viabilidad de proyectos de inversión, así como ordenanzas regionales que prohíben nuevas concesiones hasta que no haya procesos de zonificación, imponen condiciones específicas a los nuevos proyectos de inversión, que establece ordenamientos territoriales indicando dónde pueden y dónde no pueden haber estas inversiones. Tenemos pues acciones y normas todas basadas en el ordenamiento legal de los gobiernos regionales y gobiernos locales, pero que terminan enfrentadas a un gobierno central que se apoya en un marco normativo sectorial que mantiene todas las competencia sobre minería e hidrocarburos en sus manos. Como en todos los temas anteriores, este tendrá que ser encarado por el nuevo gobierno a partir de julio de 2011.
Conclusiones La gestión de Alan García en relación con el sector extractivo es una continuidad y radicalización de las opciones básicas que
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se tomaron en los 90, y que se mantuvieron durante el gobierno de Alejandro Toledo. Continuidad porque las vigas maestras siguen siendo las mismas: promover la inversión por sobre todas las cosas y subordinar los temas sociales y ambientales a esta prioridad. Radicalización porque esta lógica ha buscado imponerse aun en condiciones extremas, frente a la abierta oposición de las poblaciones locales, incluso a costa de enfrentamientos, daños a la propiedad, heridos y muertos. Bagua lo anunció e Islay lo confirmó. Radicalización también porque en este camino la gestión de García ha desestimado propuestas razonables de legislación en materia de consulta, como la presentada por la Defensoría del Pueblo y aprobada por el Congreso de la República, y porque ha seguido promulgando normas específicas –algunas reseñadas líneas arriba y muchas más que no tocamos ahora por límites de espacio– que apuntan todas en la misma dirección. Su legado es pues el de un neoliberalismo radicalizado, casi fundamentalista, cuando en el resto del mundo y desde todos los actores involucrados se avanza en una dirección contraria: mayores contribuciones al fisco de las naciones propietarias de los recursos, derechos de consulta de las poblaciones directamente afectadas, marcos institucionales independientes para regular y fiscalizar las relaciones entre la actividad extractiva y el medio ambiente, así como la integración de las extractivas en las agendas locales y regionales de crecimiento y desarrollo. Es en esta dirección que avanzan los debates en curso entre expertos internacionales, gobiernos de países desarrollados, organismos multilaterales y grandes empresas, en torno a la propuesta de la Carta de los Recursos Naturales17. En esa misma dirección avanzan en América Latina los debates entre expertos, actores
17
http://www.naturalresourcecharter.org/
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sociales y gobiernos, en torno a las Transiciones hacia Escenarios Post Extractivitas18. Si se trata de apartarse del fundamentalismo neoliberal de Alan García, no es que falten ideas ni experiencias, pues estas ya existen y se vienen articulando en grandes visiones alternativas. De ellas se puede tomar lo que le convenga al Perú, pero para eso hace falta voluntad política... mucha voluntad política.
18 Debate impulsado por CAAP (Ecuador), CLAES (Uruguay) y RedGE (Perú). Ver: http://www.extractivismo.com/ y http://www.redge.org.pe/
Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de políticas y prospectiva estratégica Erick Pajares
La verdad necesita de dos hombres para ser descubierta: uno para decirla y otro para entenderla. Khalil Gibran
Entre la “doctrina del shock” y la no ética del crecimiento El presente ensayo empezó a escribirse en medio de la delicada situación política que atravesó el Perú, antes de conocerse los resultados de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales para el período 2006-2011, tomando en cuenta que a lo largo de una década (1990-2000), a la par de seguir dogmáticamente los lineamientos del Consenso de Washington1 (y las recetas ideológicas expuestas por Francis Fukuyama en El Fin de la Historia y el Ultimo Hombre, para reducir el Estado a su mínima expresión, y hacerlo supuestamente más eficiente), el fujimorismo (que estuvo muy cerca de retornar al poder) violentó el orden constitucional, 1 Tal consenso propone 10 recetas económicas: 1) Disciplina fiscal, 2) Ordenamiento de las prioridades del gasto público, 3) Reforma impositiva, 4) Liberalización de las tasas de interés, 5) Tasa de cambio competitiva, 6) Liberalización del comercio internacional, 7) Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, 8) Privatización e incentivos al libre mercado, 9) Desregulación de mercados financieros, y 10) Derechos de propiedad.
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aniquiló las instituciones, perpetró el saqueo del erario nacional y sometió el patrimonio natural del país a una repartija corrompida, enmascarada de concurso de martilleo y remate al mejor postor. En efecto, a partir de 1990, el modelo de privatización de los recursos naturales (particularmente minerales y energéticos), buscó reemplazar de modo total la participación del Estado por la intervención y poder empresarial de las transnacionales2, las cuales –además de ejercer un control cuasi absoluto sobre los recursos– aseguraron sus beneficios mediante convenios de estabilidad jurídica y tributaria, aún defendidos impresentablemente por la feligresía neoconservadora, que se sensibiliza cuando se señala que las empresas extractivas, sobre todo las mineras, deben pagar el impuesto a las sobreutilidades (súper tax o windfall tax)3 y que en diversos casos ello puede implicar una renegociación de los contratos suscritos con el Estado peruano. Así, cuando las empresas pretenden modificar un contrato ley (Art.62 de la Constitución de 1993), sí se puede; pero si el Estado peruano se atreve siquiera a evaluar la posibilidad de revisar los términos de tales acuerdos, entonces se dice que se atropella el orden jurídico, que se ahuyentarán las inversiones, que los mercados internacionales se pondrán nerviosos, que se vendrá abajo la bolsa de valores, y que subirá el riesgo país.
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Para Francisco Durand, el poder empresarial se le reconoce a empresas con capacidad de decisión directa e indirecta sobre la economía y la política. Véase Durand, Francisco. «El poder económico y sus relaciones con el Estado y la Sociedad Civil». En: desco, ed. Perú Hoy. Luces y sombras del poder. Lima: desco, 2009. 3 Este es uno de los temas en el que se ha ido generando un creciente consenso en el país pues, de una parte, las empresas mineras están obteniendo ganancias elevadísimas debido a los altos precios de los minerales y, de otra, el Estado no está percibiendo la participación que le corresponde, tanto por impuesto a la renta como por regalías. Países como Israel, Australia, Chile y Azerbaiján ya lo aplican. El propio vicepresidente del Banco Mundial ha señalado que: “Lo que se sabe es que siempre hay un espacio dentro del cual se puede tener una tributación (de ese tipo) sin afectar las inversiones”. Véase García, Elías. «Banco Mundial apoya impuesto a las sobreganancias mineras». Gestión, Lima, 27 de abril de 2011.
Erick Pajares
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Todo eso que, en palabras de José Saramago (Premio Nóbel de Literatura de 1998) arguye la “caverna”, es una impostura4. Y es que, muy a tono con sus intereses mercantilistas, la derecha económica se hubiera dado por bien servida si en el Perú se entronizaba aquella pandilla mafiosa, devota del populismo clientelista, que durante una década instrumentalizó –para sus fines cleptocráticos– la pobreza de millones de ignorados, mientras el país se sumía en un mar de corrupción y criminalidad de niveles insospechados. Para lograr tal objetivo, se ha pretendido aplicar la estrategia del miedo, a la que se ha referido con lucidez Naomi Klein: “Desde lo acontecido en Chile, en la década de 1970 en adelante, los ideólogos de derecha han aprovechado las crisis para impulsar una agenda que no tiene nada que ver con la resolución de estas crisis, y todo que ver con la imposición de su visión de una sociedad más dura, más desigual, menos democrática”5 (traducción de Erick Pajares). Por ello, suscribimos lo dicho por Gustavo Gorriti en un editorial de la revista Caretas, respecto de la reciente tensión política que hemos enfrentado: En estos días, y ante la disyuntiva electoral planteada, hay que recordar e insistir en que la patria es más que la administración de su economía y el bienestar de sus empresas, por más vitales e importantes que sean para el desarrollo. Un país es historia, dignidad, cultura, identidad y sobre todo futuro6.
Esa derecha conservadora sigue congelada ideológicamente en la Guerra Fría y no acepta que el mundo ha cambiado. No entiende que cuestionar las imperfecciones del modelo económico en el Perú, así como poner a debate la necesidad de un desarrollo 4
Véase: Saramago, José. La Caverna. Buenos Aires: Alfaguara, 2000. Klein, Naomi. La Doctrina del Shock: el auge del capitalismo del desastre. Barcelona: Paidós, 2007. 6 Gorriti, Gustavo. «Hasta aquí nomás». Caretas, Lima, 14 de abril de 2011. 5
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inclusivo y una mejor redistribución del crecimiento (hasta ahora excluyente), no nos remite a ser aduladores de ningún “ismo” vinculado con el socialismo del siglo XXI; tampoco entiende que señalar las muy malas prácticas en materia ambiental y social de empresas mineras como Caudalosa Chica (en Huancavelica), Doe Run (en La Oroya, Junín) o Yanacocha (en Cajamarca)7, y plantear una reforma tributaria que posibilite que las industrias extractivas paguen sobreganancias por los mayores ingresos que perciben (debido a los altos precios de los minerales en el mercado internacional), no nos convierte en enemigos de la inversión privada; tampoco comprende que denunciar la indiferencia y la complicidad de una administración gubernamental (como la actual), coludida con los atropellos de las corporaciones, que rebasan el lucro aceptable hasta llegar a la codicia avariciosa y angurrienta –que contamina, destruye y no paga las cuentas–, no nos disfraza de fundamentalistas; que alzar la voz ante la posibilidad de que se destruya nuestro rico patrimonio genético agrícola –culturalmente creado a lo largo de miles de años de observación y comprehensión de las dinámicas y formas de la naturaleza en los andes–, debido a la permisividad gubernamental para el ingreso de semillas transgénicas, en su intención de favorecer a un reducido número de corporaciones biotecnológicas transnacionales con vocación por los lobbies corruptivos (Monsanto, Syngenta, Calgene, entre otras), no nos hace oscurantistas, ni enemigos del mejor conocimiento objetivo; que expresar nuestra inconformidad ante la indefensión de los intereses nacionales, a la vez de exigir respeto a los derechos de las poblaciones indígenas y locales, no nos adscribe a ningún tribalismo. Evidenciar el grave problema que constituye hoy la desigualdad social y la fragilidad ecológica del Perú deviene en exigencia ética, en un contexto en que la crisis ecológica planetaria pone en 7 Véase: Luna, Nelly. «Tras 11 años del derrame de mercurio, síntomas persisten en Choropampa». El Comercio, Lima, 22 de mayo de 2011.
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cuestión un estilo de vida insostenible, con profundas raíces en la no ética. La crisis estructural de la economía mundo capitalista y la crisis ecológica que atraviesa el planeta, revelan el agotamiento del modelo neoliberal. El capitalismo, repensado como “sustentable”, no lo es ni puede serlo, pues su propia racionalidad así lo determina. La transgresión de los ecosistemas y el agotamiento de los recursos naturales es una realidad física que la tecnociencia, poderosa herramienta del capitalismo corporativo global, no puede resolver8. Como bien refiere Wallerstein: “No podemos predecir qué visión o visiones del mundo o qué sistema o sistemas surgirán de las ruinas del actual. No podemos predecir qué ideologías nacerán ni cuántas habrá, si es que las hay”9. Considerando el contexto descrito, ensayar un balance sobre la insostenibilidad del modelo de crecimiento en el Perú (período 2006-2011), y lo que ello implica para el futuro, exige un análisis del actual acontecer político, como un continuum en el tiempo, especialmente porque la segunda administración gubernamental de Alan García presenta las mismas características centrales del fujimorato: a) profundización del modelo neoconservador de gobernabilidad, vía la promoción de las inversiones en actividades extractivas (privatización de los recursos naturales y economía primaria), b) máxima flexibilización de las políticas y normas ambientales (para facilitar las inversiones), aún vulnerando los derechos de los diversos grupos sociales concernidos con la gestión de los recursos naturales, c) crisis de gobernabilidad permanente (tendencia creciente de conflictos socioambientales, e inexistencia 8
Véase: Pajares, Erick. «Capitalismo sustentable ¿o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?». En: desco, ed. Perú Hoy. Centralismo y concentración. Lima: desco, 2010. 9 Wallerstein, Immanuel. Después del Liberalismo. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2003.
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de instancias que orienten el diálogo y consenso entre Estado, población local y empresa), y d) corrupción sistemática. Por ello, en circunstancias en que de manera obscena la mayoría de medios de comunicación (devenidos en poderes fácticos) que dicen defender el sistema democrático y la libertad de expresión, pretendieron inducir la percepción ciudadana para evitar que la opción política que plantea determinados cambios al modelo económico se convirtiera en una posibilidad inclusiva, es que deviene en exigencia ejercer nuestro derecho al pensamiento crítico, a la disidencia, y el desacato al establisment. Lo expuesto hace vigente las reflexiones libertarias de Etienne de la Boétie, que en su obra El discurso de la servidumbre voluntaria, concluye que gracias a una educación degenerada (o negada para las masas), es posible que el don de la libertad no sea amado ni extrañado, y ni siquiera deseado, que la verdadera batalla se libra en la mentalidad de las gentes, que un hombre capturado no es un súbdito, que un corazón marchito por la costumbre de servir a la estupidez y la arbitrariedad sí hace un “siervo ejemplar”10.
Marco teórico: crisis ambiental, crisis de gobernabilidad y pobreza Sustentabilidad del desarrollo y procesos de institucionalización El tema de los recursos naturales y la crisis ambiental está en la base misma del debate político sobre los procesos de crecimiento y desarrollo, y no puede considerarse como una cuestión secundaria, si acaso deviene en un asunto de relevancia geopolítica, deficientemente abordado por las fuerzas políticas que han hecho parte del reciente proceso electoral y uno en los que la saliente
10 De La Boétie, Etienne. El discurso de la servidumbre voluntaria o Contra el Uno. Barcelona: Tusquets, 1980.
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administración gubernamental muestra una gestión marcadamente negativa. Aquella idea errática de que favorecer las inversiones en el Perú va a significar mayor crecimiento, aun a costa de fragilizar la institucionalidad ambiental, las políticas públicas ambientales, el marco regulatorio ambiental, y exacerbar las causas que propician los conflictos socioambientales, ha sido un elemento que ha incidido directamente en la crisis de gobernabilidad durante el quinquenio 2006-2011, más aún cuando lo que el país requiere son, precisamente, mecanismos institucionalizados de diálogo y acuerdo para la gestión del ambiente y los recursos naturales, a fin de superar las asimetrías en el relacionamiento (negociación) entre Estado, población local y corporaciones. Estos factores, entre otros, han acrecentado, en este periodo, la percepción ciudadana negativa ante el implícito condicionamiento mutuo entre funcionarios del gobierno y el poder empresarial. Además de ello, agravando el panorama descrito, se corre el riesgo de que la corrupción se convierta en uno de los factores de depredación de los recursos naturales. Como bien anota Paul Krugman (Premio Nóbel de Economía de 2008), “la historia y la experiencia moderna nos dicen que las sociedades altamente desiguales también tienden a ser altamente corruptas”, destacando lo añadido por Alan Greenspan: “la desigualdad creciente es una amenaza a la sociedad democrática”11. De otro lado, los conflictos socioambientales son la consecuencia de un deficiente sistema de gobernanza, y no una causa que por sí misma explique un eventual menor flujo de inversiones en actividades extractivas, como muchas veces se ha pretendido mostrar para evitar que la opinión pública se adhiera a los cuestionamientos que emergen por la verticalidad con que se promueven diversos proyectos extractivos, al tiempo que se fortalece la 11 Krugman, Paul. «Graduados vs. Oligarcas. La falacia 80-20». La República, Lima, 27 marzo de 2006.
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función disciplinaria del Estado (criminalización de la protesta y la disidencia). A fines del siglo XX, la historia nos demuestra que los procesos de institucionalización son fundamentales para la sustentabilidad del desarrollo. A propósito, Francis Fukuyama señala que: “(...) las instituciones no surgirán a menos que exista una fuerte demanda interna de ellas. El mal gobierno, las instituciones débiles, la corrupción política y el clientelismo existen porque ciertos actores políticos tienen un fuerte interés egoísta en el statu quo. Si desde dentro de la sociedad no se genera la voluntad política de apartarlos del poder, la presión exterior rara vez es suficiente para desalojarlos”12.
Pobreza y degradación ambiental Como parte del estudio Análisis Ambiental del Perú: retos para un desarrollo sostenible, elaborado por el Banco Mundial el 2007, se realizó una investigación para identificar los problemas ambientales que están asociados con los costos económicos más significativos13, estimándose que el costo económico de la degradación ambiental, reducción de los recursos naturales, desastres naturales, servicios ambientales inadecuados (tales como sanidad inadecuada), sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento del producto bruto interno en 2003, siendo el costo de la degradación ambiental en el Perú más alto que en otros países con niveles de ingreso similares14 (véase gráfico Nº 1). 12 Fukuyama, Francis. América en la encrucijada. Democracia, poder y herencia neoconservadora. Buenos Aires: Ediciones B, 2007. 13 Larsen, Bjorn y Strukova, Elena. Perú: Cost of Environmental Damage: A SocioEconomic and Environmental Health Risk Assessment. Background Report for Country Environmental Assessment. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2005. 14 Véase: Banco Mundial. Análisis Ambiental del Perú: Retos para un Desarrollo Sostenible. Lima: Unidad de Desarrollo Sostenible, Región de América Latina y el Caribe, 2006.
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La cuestión ambiental es percibida como un obstáculo a la inversión, lo que evidencia las graves fallas institucionales en la concepción de los sistemas de gestión de un Estado moderno, que comprende las implicancias entre pobreza y degradación ambiental, y que propicia la sustentabilidad del desarrollo. Precisamente, el citado estudio del Banco Mundial refiere que: La carga de estos costos recae más duramente en los grupos vulnerables. Los pobres son expuestos a los más altos riesgos ambientales que los grupos con más altos ingresos y carecen de los recursos para mitigar esos riesgos. Los impactos en la salud ambiental a menudo tienen repercusiones más severas para los pobres que para los no pobres, debido a que los últimos tienden a tener más recursos para hacer frente a tales eventos, mejor acceso a los servicios de salud y mejor salud en general. Los impactos ambientales y desastres naturales también pueden resultar en pérdida de ingresos o bienes, lo que es más perjudicial para los pobres que para los que no lo son. Se estima que el impacto de la degradación ambiental para los pobres en relación a los no pobres es 20 por ciento más alto en términos de impacto por cada mil personas y 4.5 veces más alto en términos de impacto por unidad de ingreso. Es importante resaltar la importancia de la degradación ambiental como una barrera para reducir la desigualdad15.
Gráfico Nº 1: Costos de degradación ambiental (salud y calidad de vida) 3.5% 3.0%
% del PBI
2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% Egipto
Perú
Colombia
Libano
Argelia
Siria
Marruecos Túnez
Fuente: Libano y Túnez: Sarraf, Larsen y Owaygen (2004); Argelia: Ministerio de Gestión Territorial y Ambiental, 2002; Egipto: Banco Mundial (2003); Marruecos: Banco Mundial (2003); Siria: Saffaf, Bolt y Larsen (2004); Jordania METAP (2000). Nota: los costos en el Perú incluye los efectos sobre la salud y desastres naturales.
15
Ibíd.
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Las reflexiones de Joan Martínez Alier aportan al respecto: La degradación del medio ambiente, ya sea causada por la pobreza, por la riqueza, o por razones no humanas, se entiende como una pérdida de la capacidad para mantener la vida humana ahora o en el futuro. La degradación ambiental y la pobreza no están unidas únicamente por la presión de la población sobre los recursos, sino también por la desigualdad de la distribución16.
Una visión ideologizada sobre ambiente y desarrollo: neoconservadurismo y sociedad de mercado Un análisis sobre la (in)sostenibilidad del modelo de crecimiento y su relación con la crisis ambiental en el Perú, exige acercarnos a las visiones ideologizadas que sustentan las formas de entender el desarrollo. Una de estas visiones es la del presidente Alan García, quien entrevistado por el diario ABC de España el 2008, reiteraba su intención de entregar en propiedad las tierras de la Amazonía, aseverando que el perro del hortelano de la teoría por él descrita son “todos los peruanos” y sus ideologías “deformantes”, las cuales hay que deponer porque llevan a la “intolerancia” y les “impiden ver lo práctico”. Con precario conocimiento de la realidad amazónica, García dijo: De ahí ciertas ideas, como que no hay que dar propiedad en la Amazonía porque es un bien intocable que pertenece a la Humanidad. ¡Hombre! La producción de oxígeno debe ser una obligación que pertenece a la humanidad. Aprovechar la madera y renovarla es una posibilidad de generar trabajo haciendo inversión. Estamos en un mundo ideológico 16
Martínez Allier, Joan. «La pobreza como causa de la degradación ambiental. Un comentario al Informe Brudlandt». En: Documents d’anàlisi geográfica, N° 18. Barcelona: Universitat Autònoma de Barcelona, 1991, pp. 55–73.
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que dice que no se puede tocar la Amazonía porque es parte del idilio del comunismo primitivo17.
Otra visión de desarrollo, distante de aquella presentada por García, fue expuesta por el Embajador de Francia en el Perú, Pierre Charasse, a propósito de la Quinta Cumbre de América Latina y el Caribe - Unión Europea (ALC–UE), realizada en Lima, del 13 al 17 de mayo de 2008, cuando señaló que: El crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo y, más aún, un fuerte crecimiento sin desarrollo es una verdadera bomba de tiempo. América Latina, que ha vuelto a tener una visión democrática vigorosa, ofrece desafortunadamente el ejemplo de un continente donde el crecimiento económico todavía no ha permitido una disminución significativa de la pobreza, situación que puede generar crisis políticas… No se trata, para los países ricos, de prohibir a los países en desarrollo acceder al progreso, al bienestar. Al contrario, se trata de encontrar juntos la manera que permita a los más pobres recuperar su retraso de desarrollo, teniendo en cuenta la obligación ahora universal de proteger nuestro planeta y de hacer uso racional de sus recursos. El vinculo entre disminución de la pobreza y protección del medio ambiente es obvio…18.
Estas dos perspectivas, diametralmente divergentes, sobre la relevancia de las estrategias de sustentabilidad ambiental en los procesos de desarrollo, ameritan, qué duda cabe, un mayor análisis para encontrar respuestas (y posibles alternativas de solución) a la crisis ambiental del Perú. El marco institucional y de políticas de un país –en materia ambiental– está influenciado por las interacciones entre burocracia, poder empresarial (mercado), sociedad civil, fuerzas políticas y actores globales. En el Perú, el mayor peso relativo lo ha tenido
17 Pérez Maura, Ramón. «El Rey hizo muy bien en la cumbre; había que poner orden». ABC, Madrid, 20 de enero de 2008. 18 Charasse, Pierre. «Por un diálogo estratégico sobre los grandes desafíos del Siglo XXI. La quinta cumbre ALC - UE». El Comercio, Lima, 28 de enero de 2008.
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el poder empresarial y los actores globales, y en menor medida, la sociedad civil y la burocracia. Ello explica en buena medida la “visión” de García, expuesta en los artículos El síndrome del perro del hortelano, Receta para acabar con el perro del hortelano, y El perro del hortelano contra el pobre19; con la pretensión de justificar el perfil neoconservador del modelo económico. Decía García, sin entender la crisis global y premunido de su nuevo dogma: Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millones de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarán, además cientos de depósitos minerales que no se pueden trabajar… Un segundo tema demuestra lo mismo, es la tierra. Para que haya inversión se necesita propiedad segura, pero hemos caído en el engaño de entregar pequeños lotes de terreno a familias pobres que no tienen un centavo para invertir, entonces aparte de la tierra, deberán pedirle al Estado para fertilizantes, semillas, tecnología de riego y además precios protegidos. Este modelo minifundista y sin tecnología es un círculo vicioso de miseria, debemos impulsar la mediana propiedad, la clase media de la agricultura que sabe conseguir recursos, buscar mercados y puede crear trabajo formal20.
Con esa misma fe (¿en la tecnología que todo lo puede?) , en la inauguración del Octavo Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, realizado en la Universidad Mayor de San Marcos el 2009, García reflexionaba sobre el cambio climático y el retroceso glaciar en los Andes: Es cierto que los glaciares caminan hacia su extinción, pero seis o siete veces ha ocurrido eso ¿o no lo recordamos? La especie humana tiene memoria de cinco años. Quienes podemos pensar en millones de años, sabemos que eso ha ocurrido seis o siete veces… en los mismos Andes. 19 Ver: El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007, 25 de noviembre de 2007 y 3 de marzo de 2008, respectivamente. 20 García, Alan. « El Síndrome del Perro del Hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007.
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Cuando me dicen que terminado el glaciar habrá más agua, les digo ¿Y? ¿Dejará de llover? ¿No dicen que se calentará más el mundo? Habrá más evaporación, habrá más lluvia. Evidentemente los glaciares no servirán como una esponja para retener ese líquido. Haga usted las murallas y las presas necesarias para compensar eso…21.
Al respecto, cabe precisar que aunque en el planeta se han producido cambios climáticos a lo largo del proceso evolutivo, el fenómeno global que actualmente enfrentamos, a diferencia de los ocurridos en el pasado, es esencialmente antropógeno, se genera por la actividad humana, tiene su raíz en el actual modelo civilizatorio, en la adicción al consumo de combustibles fósiles (necesarios para el proceso de industrialización), en la transgresión de la capacidad física de los ecosistemas, en el consumo cuasi patógeno de recursos naturales que no son infinitos, y en la vulneración de la capacidad de autorregulación del sistema Tierra. Y si se trata de lo que la ciencia dice, ya el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ha referido que estamos enfrentando un cambio climático antropogénico22. En efecto, hoy existe ya un creciente consenso en la comunidad científica sobre el calentamiento global y sus causas23. Sociedades científicas (The American Meteorological Society, The American Geophysical Unión, The American Association for the Advancement of Science, The Geological Society of America, The American Chemical Society, The US National Academy of Science) y otras academias 21 García Pérez, Alan. Discurso Inaugural. Octavo Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, 6-8 de Octubre de 2009. Lima: Universidad Mayor de San Marcos, 2009. 22 International Panel on Climate Change (IPCC). «Summary for Policymakers. Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change». Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2007. 23 Scientific consensus on global warming. Union of Concerned Scientists, Cambridge, 2009. Disponible en: www.ucsusa.org/ssi/climate-change/scientific-consensus-on. html (revisado el 14 de junio de 2011).
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internacionales, han establecido que estamos enfrentando un calentamiento global, que los humanos están contribuyendo a él y que el conocimiento científico del cambio climático es suficientemente claro para tomar medidas que respondan a sus amenazas24. Las conclusiones científicas refutan así las visiones estrechas mediante las cuales se pretende mantener la utopía de la abundancia infinita. Pero son esas percepciones ideologizadas (fuertemente influenciadas por las dinámicas del mercado global), las que inciden en el diseño de las políticas públicas y en su implementación (vía instrumentos de política), en materia de gestión del ambiente y los recursos naturales, con los riesgos que ello implica para la sustentabilidad del desarrollo en un país megadiverso como el Perú.
Crecimiento sin un adecuado planeamiento estratégico El intercambio desigual implica el sometimiento de la economía de países como el Perú a las dinámicas del modo de producción capitalista, que se apropia de los recursos naturales que le son necesarios para rentabilizar el capital invertido, tanto en los países centrales como en la periferia. Aunque dicho proceso tiene sus raíces en periodos históricos coloniales, este se acentuó al finalizar la Segunda Guerra Mundial, cuando la expansión del capital transnacional subordinó para sí los recursos mineros, agropecuarios y forestales del mundo subdesarrollado, mediante un previo control político, económico, financiero y militar de estos países25.
24 Véase: Schneider, Robert. «Climate change: an emergency management perspective». Environmental Quality: An International Journal, vol. 20. London: Emerald Group Publishing Limited, 2011. 25 Al respecto, véase: Pajares, Erick. «Poder y recursos naturales en el Perú. Actores estratégicos en la sociedad de mercado». En: desco, ed. Perú Hoy. Luces y sobras del poder. Lima: desco, 2009.
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La explotación masiva de recursos naturales persigue la máxima rentabilidad inmediata, aun a costa de provocar graves desequilibrios ecológicos y extender la pobreza entre la población local. Del mismo modo, una economía nacional orientada a los mercados externos de productos agropecuarios y materias primas, y la concurrencia en el ámbito global con los países más desarrollados, obliga a un aumento creciente de la producción, la productividad y los rendimientos, lo que hace muy difícil el equilibrio socioecológico del país. A esto se suma el frágil planeamiento de la gestión pública ambiental, por ausencia de políticas ambientales explícitas o por el debilitamiento de las mismas debido a las contradicciones que emanan de las políticas sectoriales (políticas implícitas), lo que sumado a los factores de contexto propicia que la política resultante (o política explícita equivalente) sea de “sustentabilidad débil”. Al respecto, el Análisis Ambiental de País formulado por el Banco Mundial, establece que: Hay varias características de la planificación en el Perú, y en los mecanismos de toma de decisiones, que contribuyen a un inadecuado establecimiento de prioridades. El primero de ellos es la carencia de trabajo analítico para apoyar el proceso de toma de decisiones gubernamentales. Esto se ve agravado por la falta de representación de ciertos sectores y partes interesadas en los lugares donde se toman las decisiones, lo que resulta –particularmente– en la aparente ausencia de las opiniones y preocupaciones de los grupos más vulnerables. Otro elemento clave faltante es un mecanismo formal para la asignación de recursos financieros y humanos de acuerdo con las principales prioridades ambientales vinculadas a la mitigación de la pobreza y las prioridades sociales. Además de incrementar la eficacia de las políticas ambientales y de gestión para el alivio a la pobreza, la incorporación de estos tres elementos permitiría una mejor rendición de cuentas (accountability) en la toma de decisiones y en el diseño y aplicación de políticas26 (traducción de Erick Pajares). 26 Banco Mundial. Republic of Peru Environmental Sustainability: A Key To Poverty Reduction In Peru. Country Environmental Análisis (Volume 2: Full Report). Lima:
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De otro lado, con frecuencia la problemática –y/o las ventajas comparativas del país– que se identifica en los diagnósticos sectoriales (vbg. biodiversidad, cambio climático, recursos hídricos, desastres naturales, agricultura y energía, entre otros) para el diseño de políticas ambientales explícitas, pocas veces se ve reflejada como parte del conjunto de acciones estratégicas a ser implementadas. El citado estudio del Banco Mundial señala que: El análisis de las instituciones existentes, las políticas y programas, sugiere que los esfuerzos actuales de protección del ambiente pueden ser mejor alineados con las prioridades de la población, o con los problemas más agudos asociados con el costo de la degradación ambiental27 (traducción de Erick Pajares).
Análisis de megatendencias, balance de políticas y prospectiva estratégica para la gobernabilidad ambiental en el Perú Lograr una visión prospectiva (construcción de futuros deseables y alternativos a lo largo del próximo quinquenio) que nos permita superar la crisis de gobernabilidad ambiental del país, exige identificar las medidas críticas dadas por la administración gubernamental saliente (2006-2011) en sectores clave de la gestión pública ambiental (biodiversidad, cambio climático, recursos hídricos, desastres naturales, agricultura y energía), así como los escenarios posibles –definidos como megatendencias– que pueden ser anticipados vía el adecuado diseño e implementación de políticas públicas. De ese modo será posible aportar a la definición de prioridades que la entrante administración gubernamental debería considerar Environmentally and Socially Sustainable Development Department, Latin America and the Caribbean Region, 2006. 27 Ibíd.
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para fortalecer las ventajas competitivas del país, dentro de un marco institucional y de políticas que incentiven el mejor desempeño ambiental. La Matriz 1 expone el balance y análisis de prospectiva logrados.
A modo de conclusión: más allá del crecimiento físico Una propuesta de acuerdo político ante la crisis ambiental del Perú se alcanzó en el Perú Hoy. Centralismo y concentración28, siendo ahora fundamental aportar un conjunto de conclusiones que pongan en evidencia la insustentabilidad del modelo de crecimiento económico en el país, a la vez que contribuyan a repensar las estrategias de desarrollo que se han venido siguiendo: a. La economía nacional es exportadora de commodities, por lo que está sujeta a las oscilaciones (volatilidad) de los precios internacionales de materia prima. No se está diversificando la oferta. b. Los Términos de Intercambio (TI) se miden a partir de la relación entre los precios de los recursos naturales que se exportan, con los precios de los bienes manufacturados que se importan. La tendencia decreciente de los TI nos obliga a exportar cada vez más mercancías para obtener una misma cantidad de importaciones. Bajo el concepto de “capital natural”, el Perú se descapitaliza aceleradamente. c. El actual modelo de crecimiento se concreta vía la vulneración de la capacidad de soporte de los ecosistemas y el agotamiento de recursos, los cuales se extraen cada vez más en países con 28
Pajares, Erick. «Capitalismo sustentable ¿o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?». En: desco, ed. Perú Hoy. Centralismo y concentración. Lima: desco, 2010.
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estándares legales y ambientales más bajos, lo que significa que “los impactos ambientales por unidad de material extraído podrían ser más graves”.
En tal sentido, coincidimos con el cuarto informe del Panel Internacional de Recursos del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de 2011, que establece que es necesario “desacoplar” (disociar) la tasa de consumo de recursos, de la tasa de crecimiento económico29. El “desacoplamiento” de recursos implica la reducción de la tasa de uso de los recursos primarios por unidad de la actividad económica (hacer más con menos material, energía, agua y recursos de la tierra para la producción). Ello exige el replanteamiento urgente de los vínculos entre el uso de los recursos y la prosperidad económica, lo cual es posible si la mejora de la economía nacional se define en términos distintos al del crecimiento físico.
d. La crisis de gobernabilidad ambiental se expresa en la tendencia creciente de los conflictos socioambientales que emergen debido a la competencia por el acceso, uso y control de los recursos naturales, entre los diversos actores con posiciones e intereses en el tema. Tiende además a profundizarse debido a las fallas del marco institucional, y porque “(...) rara vez se toma en cuenta el efecto de políticas económicas de amplio espectro (vbg. política fiscal, privatización, políticas sectoriales, precio de los combustibles o leyes de promoción de inversión) en la formulación de políticas ambientales”30. 29
United Nations Environmental Programme (UNEP). Decoupling Natural Resource Use and Environmental Impacts From Economic Growth. A Report of the Working Group on Decoupling to the International Resource Panel. New York y Nairobi: UNEP, 2011. 30 Warford, Jeremy J.; Munasinghe, Mohan y Cruz, Wilfredo. The Greening of Economic Policy Reform. Vol I: Principles and Vol II: Case Studies. Washington DC: The World Bank (Environmental Department and Economic Development Institute), 1998.
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Puede que al respecto haya quienes aún no quieran comprehender la real dimensión de la crisis ambiental del Perú, frente a un modelo de crecimiento inviable. Y es que, tal como sentencia Upton Sinclair: “es difícil conseguir que un hombre entienda algo cuando su sueldo depende de que no lo entienda”.
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011)
Erosión genética debido a la contaminación por flujo de genes (semillas genéticamente modificadas).
Biopiratería
Política resultante (efectos)
Impulsar la conservación in situ de los recursos genéticos nativos y fomentar la investigación, desarrollo y su utilización sostenible, para el incremento de la competitividad de los sectores y actividades productivas.
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
las zonas de agrobiodiversidad, declarándolas libres de transgénicos.
Quiebre de los sistemas alimentarios Diseñar e implementar una estrategia de biocomercio, con locales. énfasis en la diversidad biológica Dependencia tecnolóse formaliza el protocolo agrícola, impulsando las cadenas gica de los pequeños para el ingreso al país de productivas sostenibles, con agricultores (pago de una participación consistente semillas transgénicas. royalties). de comunidades y agricultores Pérdida de mercados conservacionistas. para la agricultura Impulsar la identificación, reorgánica. conocimiento y protección de
Biodiversidad (agrobiodiversidad) Ley N° 293162, mediante Impulsar la conserva- la cual se estaría permición de la diversidad de tiendo el aislamiento de ecosistemas, especies y genes para desarrollar recursos genéticos, y el organismos genéticamenmantenimiento de los te modificados (OGM) procesos ecológicos esen- y protegerlos mediante ciales de los que depende patentes. la supervivencia de las Decreto Supremo N° 003especies. 20113, mediante el cual
Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
Impulsar mecanismos para la evaluación y gestión de riesgos asociados a las actividades extractiSe necesitarán alianzas vas, productivas y de serpolíticas para menguar vicios sobre la diversidad la competencia por los biológica. recursos naturales.
Si las tendencias de crecimiento demográfico y consumo continúan, hacia el 2030 la humanidad demandará dos planetas, y hacia el 2050, tres planetas.
Un mundo emergente que está en crecimiento, demanda más energía, metales y alimentos.
Mayor presión sobre los recursos naturales (y democracia global para consensos)
Megatendencia mundial (escenario posible)
Matriz 1: análisis de megatendencias mundiales, balance de políticas públicas y prospectiva estratégica para la gobernabilidad ambiental del Perú
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Diversificación de fuentes energéticas La demanda de energía estará por encima de la oferta en los próximos 25 años. De 2002 al 2030 el consumo de energía mundial aumentará en 60%.
Megatendencia mundial (escenario posible)
Promover la inversión, desarrollo y uso de biocombustibles, energías renovables y gas metano derivado de rellenos sanitarios, como una oportunidad para la sustitución de petróleo y gas, y la reducción de las emisiones de carbono, en el marco del diseño de una nueva matriz energética.
Energía
Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
La Ley N° 28054, la Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles 5, y su reglamento, se han modificado, desacelerando el uso progresivo de energías renovables. Los cambios a la norma buscan prolongar el uso de diesel, por el supuesto sobrecosto que generaría la importación de biocombustibles (etanol y biodiesel) que deberían incorporarse en un 5% (en un lapso de tres años) en las gasolinas de las refinerías que operan en el país (actualmente tienen 2%).
La Ley N° 28546, Ley de promoción y utilización de recursos energéticos renovables no convencionales en zonas rurales, aisladas y de fronteras del país 4 (biocombustibles, energía eólica, geotérmica, solar y biomasa), no se viene aplicando.
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011)
Políticas sectoriales que favorecen el uso de energía térmica (diesel).
Política resultante (efectos)
Diseñar, implementar y posicionar a nivel internacional un Plan para la Sustentabilidad de la Amazonía, considerando que dicha región juega un papel fundamental en el sistema climático, ayudando a impulsar la circulación atmosférica en los trópicos, absorbiendo la energía y reciclando cerca de la mitad de las lluvias que caen sobre ella, tomando en cuenta que cualquier trastorno en los volúmenes de humedad que vienen desde la cuenca amazónica, puede desencadenar un proceso de desertificación sobre vastas áreas de América Latina y América del Norte8.
Implementar y financiar el Plan Nacional de Energías Renovables, con particular énfasis en el aprovechamiento de la energía eólica (viento) y energía solar.
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
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Megatendencia mundial (escenario posible)
Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
Acuerdo Energético Perú - Brasil7.
Tales normas fueron modificadas mediante Decreto de Urgencia Nº 005 – 20116, dejándose sin efecto la exoneración del cumplimiento de los procedimientos administrativo ambientales.
Mediante el Decreto de Urgencia 002-2011 (que modificaba el Artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 001-2011), se incluía dentro de un conjunto de proyectos exonerados de las evaluaciones de impacto ambiental a “(...) las inversiones de energía de nuevas centrales hidroeléctricas”.
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011) Política resultante (efectos)
Diseñar e implementar el ombudsman para las actividades extractivas, como mecanismo fundamental para la supervisión ética de las inversiones.
Institucionalizar mecanismos de diálogo que posibiliten arribar a consensos por el acceso y uso de los recursos naturales, a fin de fortalecer la gobernabilidad ambiental.
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
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Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
Cambio climático y gestión de riesgos Incentivar la aplicación de medidas para la mitigación y adaptación al cambio climático con un enfoque preventivo, considerando las particularidades de las diversas regiones del país, con énfasis en la situación y accionar espontáneo de adaptación de las comunidades campesinas y pueblos indígenas.
Megatendencia mundial (escenario posible)
Cambio climático (desastres climáticos) El trastorno climático global aumentará la temperatura promedio en 1.4 - 5. 8 °C y los niveles marítimos en 88 cm. Los desastres climáticos tendrán mayor impacto, se presentarán con mayor frecuencia, aumentarán los riesgos para la salud pública y las amenazas a la oferta alimentaria. El control y la reparación ecológica serán un asunto global dominante.
Política resultante (efectos)
Proceso de actualización Políticas y acciones de la Estrategia Nacional fuertemente dominade Cambio Climático9. das por los enfoques de mitigación, y proLineamientos para la Foryectos de Mecanismo mulación de la Estrategia de Desarrollo Limpio Nacional de Adaptación – MDL (bonos de caral Cambio Climático bono). 10 (2009) . Frágil e impreciso plaGrupo de Trabajo Técnico neamiento en materia de Seguridad Alimentade adaptación y conria y Cambio Climático secuente dispersión e - GTTSACC (RM Nº 0647ineficiencia de accio2008 - AG). Ministerio de nes en los niveles reAgricultura. gional y local.
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011)
Diseñar, implementar y financiar una estrategia de adaptación al cambio climático, focalizada en el mantenimiento y conservación de la agrobiodiversidad y los paisajes agrícolas tradicionales, la gestión social del agua (para enfrentar los cada vez más agudos procesos de desglaciación y cambios en los regímenes estacionales de lluvia), y el fortalecimiento de la institucionalidad social (software social) que desarrolla estrategias de resiliencia para la adaptación al fenómeno global11.
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
Erick Pajares
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Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
Recursos hídricos Impulsar una adecuada calidad ambiental de los cuerpos de agua del país de acuerdo a estándares que permitan evitar riesgos a la salud y al Al 2050 casi el 42% de la ambiente12. población vivirá con insuficientes reservas para Promover el conocimiencubrir sus necesidades en to científico y tecnolóagricultura, industria y gico de las medidas de uso doméstico. El efecto prevención y los efectos de esta situación sobre de la contaminación del los ecosistemas hará que agua, sobre la salud de las más de tres mil especies personas, los ecosistemas estén en peligro de ex- y los recursos naturales. tinción.
Estrés hídrico Durante el último siglo el consumo de agua ha aumentado casi al doble de velocidad que la población y seguirá siendo así.
Megatendencia mundial (escenario posible)
Ley 29338 – Ley de Recursos Hídricos13. Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos14.
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011) Política económica orientada a la promoción agresiva de la inversión privada en actividades extractivas (minería), debilitando la protección de ecosistemas sensibles y revelantes para el ciclo hídrico (63.4% de los páramos y jalcas del Perú se encuentran bajo concesiones mineras).
Política resultante (efectos)
Diseñar, implementar y financiar un Programa Nacional de Siembra y Cosecha de Agua, a fin de amplificar, por multiplicación, las estrategias locales rurales de resiliencia para la adaptación al cambio climático global, de modo tal que se logre pasar de la sustentabilidad a pequeña escala, a la sustentabilidad a escala mayor, y evitar la inseguridad hídrica.
Integrar las políticas de recursos hídricos, cambio climático y desastres (incluyendo la gestión de riesgos), a fin de reducir los potenciales efectos de los eventos climáticos extremos en la disponibilidad de hidroenergía (consumo humano, industria) y en la agricultura (sistemas alimentarios locales).
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
358 Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental
Megatendencia mundial (escenario posible)
Fortalecer los conocimientos y tecnologías tradicionales compatibles con el manejo sostenible de los suelos y agua.
Sector relacionado / Enfoque de la política nacional del ambiente1
Medida gubernamental tomada en función al sector (2006-2011) Agudización de la crisis de gobernabilidad (conflictos socioambientales) por acceso al recurso hídrico y protección de fuentes de agua, particularmente entre poblaciones locales y proyectos de inversión privada.
Política resultante (efectos)
Establecer planes y programas de gestión de eventos extremos a nivel de cuencas hidrográficas, para disminuir las afectaciones en vidas humanas, bienes materiales y pérdidas económicas.
Diseñar mecanismos y normas para la preservación del agua en las cabeceras de cuenca mediante pago de servicios ambientales.
Asegurar los caudales ecológicos para preservar la biodiversidad y las áreas naturales protegidas
Impulsar el mantenimiento de los bosques de cabeceras de cuencas.
Regular la intervención pública y privada en cauces y acuíferos y declarar reservas de agua por contingencias, por agotamiento de fuentes, por zonas de veda y de protección.
Futuro alternativo (medidas para construir un futuro deseable, considerando la megatendencia)
Erick Pajares
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Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental
Notas de la matriz Nº 1: 1
Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM, de 23 de mayo de 2009.
2
Publicada el 14 de enero de 2009.
Reglamento Interno Sectorial sobre Seguridad de la Biotecnología en el desarrollo de actividades con organismos vivos modificados agropecuarios o forestales y/o sus productos derivados (15 de abril de 2011). 3
4
Publicada el 16 de junio de 2005.
5
Publicada el 8 de agosto de 2003.
6
Publicado el 17 de febrero de 2011.
En la década de 1970, en base a un estudio realizado por la empresa Lahmeyer-Salzgitter, con financiamiento del gobierno alemán (GTZ) y del Banco Mundial, se detectaron numerosas posibilidades de represamientos en la Amazonía. De ellas, las hidroeléctricas seleccionadas por Brasil son Inambari (2000 MW), Sumabeni (1074 MW), Paquitzapango (2000 MW), Urubamba (940 MW), Vizcatan (750 MW) y Chuquipampa (800 MW), así como las líneas de trasmisión correspondientes que serían integradas al sistema brasileño. El costo total de las seis obras sería de US $ 16 mil millones. Es evidente que las exoneraciones previstas en los citados decretos de urgencia buscaban facilitar, al extremo, las inversiones brasileñas en hidroenergía. Véase: Dourojeanni, Marc. «Preguntas sobre hidroeléctricas en la Amazonía peruana». Bank Information Center, Washington D.C., 16 de junio de 2009. http://www.bicusa.org/es/Article.11256.aspx 7
8 Avissar, R. y Werth, D. «How many realizations are needed to detect a significant change in simulations of the global climate?». Eos Trans, 2005. 9 En proceso de actualización por parte del Ministerio del Ambiente (MINAM), encargado a la empresa consultora Deuman (2011). 10 Griebenow, Gonzalo. Propuesta de Lineamientos para una Estrategia Nacional de Cambio Climático (Borrador). Lima: Naciones Unidas (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres), 2009. 11 La cosmología andina debe jugar un rol fundamental en la construcción de un nuevo paradigma, sustentado en la complejidad ambiental, para enfrentar el cambio climático global. 12 Según la Política Nacional Ambiental “...el deterioro de la calidad del agua es uno de los problemas más graves del país”. 13
Publicada el 31 de marzo de 2009.
14
Publicada el 24 de abril de 2009.
Notas sobre los autores
Santiago Alfaro Sociólogo, egresado de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con formación en gestión y políticas culturales por la Fundación Ortega y Gasset de Argentina. Ha sido investigador, consultor y profesor en instituciones públicas y privadas, en temas vinculados a la sociología del arte y la comunicación; los derechos humanos y el desarrollo; y la gestión y política cultural. Actualmente se desempeña como Oficial del Programa de Derechos Indígenas e Interculturalidad de Oxfam, miembro de la Asociación Civil Tándem: Gestión Cultural para el Desarrollo y profesor de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. E-mail:
[email protected] Enrique Amayo Z. Ph.D. por el Departamento de Historia y Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos; Libre Docente (título posdoctoral brasileño) por el Departamento de Economía de la Universidad del Estado de São Paulo (UNESP), Brasil. Profesor de Historia Económica y Estudios Internacionales Latinoamericanos del Departamento de Economía, Programa de Posgrado en Sociología de la UNESP y Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales “San Tiago Dantas” de la UNESP, así como de la Universidad de Campinas (UNICAMP) y de la Pontificia
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Notas sobre los autores
Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP). Coordinador del Núcleo Investigaciones sobre el Pacifico y la Amazonía (NPPA) de la UNESP. Investigador y Profesor Visitante en universidades del Perú (Universidad de Ingeniería), Brasil (Universidad de São Paulo), Chile (Universidad de Santiago), México (Universidad de Guadalajara), Estados Unidos (Universidad de Pittsburgh y Universidad de California, San Diego). E-mail:
[email protected] Eduardo Ballón E. Antropólogo. Ex presidente del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) y de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Actualmente es miembro del Grupo Propuesta Ciudadana e investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización y descentralización. E-mail:
[email protected] Felipe Bedoya Bachiller en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente trabaja en desco para un proyecto de Revenue Watch Institute. E-mail:
[email protected] Teresa Cabrera Socióloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Formó parte del Observatorio Urbano de desco. Ha participado en diversas investigaciones aplicadas y publicaciones sobre espacio público y ciudadanía. En el Grupo Propuesta Ciudadana fue responsable de la plataforma virtual de la Red Participa Perú. Actualmente es investigadora de desco en temas urbanos y trabaja en la coordinación regional de una investigación sobre residuos sólidos y género en cuatro ciudades de América Latina. Es autora del blog limamalalima.wordpress.com. E-mail:
[email protected]
Notas sobre los autores
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Edgardo Cruzado Economista por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con una Maestría en Políticas Públicas y Desarrollo Regional por la Universidad de Deusto (Bilbao-España). Especialista en temas de descentralización, gestión de las finanzas públicas y relaciones fiscales intergubernamentales. Actualmente es Investigador Asociado de desco y consultor. E-mail:
[email protected] Luis Chirinos Estudios de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Obtuvo la Maestría en Instituciones Legales en la Universidad de Wisconsin – EE.UU. Sus temas de especialización incluyen descentralización, participación ciudadana y gestión pública. Actualmente se desempeña como consultor independiente y es, además, docente del curso de Movilización de Bases en el Diplomado de Gobernabilidad y Gerencia Política de la PUCP. E-mail:
[email protected] Jennie Dador Abogada por la Universidad Nacional Federico Villarreal (UNFV). Diplomada en Género por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y con estudios de Maestría en Ciencia Política, en la misma casa de estudios. Diplomada en Procesos de Democratización y Derechos Humanos por la Universidad de Chile. Autora de diversas publicaciones vinculadas a los derechos humanos de las mujeres. Actualmente es Directora del Movimiento Manuela Ramos. E-mail:
[email protected] Mariel García Licenciada en Comunicación para el Desarrollo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Cursa la Maestría en Estudios Culturales de la misma universidad. Es investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) donde coordina el proyecto Municipio
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Notas sobre los autores
al Día. Actualmente dirige también el sitio web www.antiprensa.pe, espacio colectivo de crítica y vigilancia a la actuación de los medios de comunicación. Ha publicado diversos artículos sobre temas de cultura, medios de comunicación y política. E-mail:
[email protected] Martin Garro Filósofo, magíster en Filosofía y candidato a doctor por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Diplomado en Estadística por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente se desempeña como profesor auxiliar de la Facultad de Educación de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH) y docente del área de investigación (formulación de proyectos de investigación y análisis de datos). E-mail:
[email protected] Raúl Mauro Ingeniero Economista de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), con estudios terminados en la Maestría de Gestión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor de Metodología de la Investigación en la Facultad de Economía de la UNI. Es investigador principal de desco y analista económico de la Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd). Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo. E-mail:
[email protected] Carlos Monge Antropólogo por la Pontifica Universidad Católica del Perú (PUCP) e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para América Latina. E-mail:
[email protected]
Notas sobre los autores
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Modesto Montoya Magíster en Ciencias Físicas por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y Doctor de Estado en Ciencias Físicas por la Universidad París Sud, Francia. Ha sido miembro del Consejo Directivo del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CONCYTEC), ex presidente del Instituto Peruano de Energía Nuclear y ex presidente de la Sociedad Peruana de Física. Especialista en física nuclear, aplicaciones nucleares en la solución de problemas nacionales, en temas de gestión y políticas públicas en ciencia y tecnología. Es autor de variados libros sobre su especialidad y de aproximadamente 80 trabajos científicos sobre física nuclear y aplicaciones en informes anuales de institutos de investigación de varios países o publicados en revistas especializadas. Actualmente, es Miembro de número de la Academia Nacional de Ciencias del Perú (desde 1995), investigador con el mayor nivel de carrera profesional en el Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN), profesor principal de la Universidad Nacional de Ingeniería, en la que enseña cursos de física de radiaciones en la maestría de física médica UNI-IPEN y asesor del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. E-mail:
[email protected] Juan Narváez Ingeniero Mecánico y Magister en Economía, ambos por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Docente de cursos de microeconomía en la misma universidad. Especialista en temas de presupuesto público, descentralización fiscal y regulación de servicios públicos. Interés por tópicos de economía pública, desarrollo regional y teoría microeconómica. Actualmente, se desempeña como economista en el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), realizando, entre otras tareas, labores de asistencia técnica a gobiernos regionales en temas presupuestales y de planeamiento. E-mail:
[email protected]
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Notas sobre los autores
Cosmin Olteanu Alumno del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo en Ginebra, donde obtuvo el título de Master of Advanced Studies en estudios de desarrollo. Su tesis trató el problema del sobreendeudamiento en el contexto de las microfinanzas peruanas. Cuenta con nueve años de experiencia en microfinanzas, período durante el cual trabajó con instituciones de microfinanzas en Europa del Este, África y América Latina, y cumplió diversas misiones de consultoría. Actualmente es Gerente de Proyectos con LFS Financial Systems GmbH, empresa de gestión y consultoría alemana que ha fundado y dirige Access Microfinance Holding AG y la red de bancos Access. E-mail:
[email protected] Erick Pajares Abogado internacionalista y analista político. Experto en derecho internacional ambiental, con estudios de especialización en políticas públicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing Education) y estudios complementarios en antropología cultural, sociología rural y sociología política. Investigador, reflexionador y generador de opinión en temas de gobernabilidad, institucionalidad y políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, manejo de conflictos socioambientales, gestión de montañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climático global, pensamiento de la complejidad, ecología política, ecología profunda y prospectiva ambiental (investigación de futuros). Coeditor y coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan: Cambio climático, crisis del agua y adaptación en las montañas andinas. Reflexión, denuncia y propuesta desde los Andes (desco, 2009), y Cambio climático y resiliencia en los Andes. Enunciar una política educativa para la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigación de Futuros Sustentables, e investigador asociado de desco. E-mail:
[email protected]
Notas sobre los autores
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Jorge Rodríguez S. Sociólogo y docente principal de la Facultad de Educación de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH). Dedicado, además de la docencia universitaria, a la práctica de la investigación en campo y el desarrollo de capacidades para la investigación en distintos escenarios institucionales. En los últimos cinco años sus publicaciones abarcan temas de investigación (investigación acción educativa), evaluación (los estudios de base / evaluación de proyectos de desarrollo local), sistematización de experiencias (aprendizaje y gestión multi-institucional de conocimientos) y desarrollo territorial (fortalecimiento de capacidades para el desarrollo territorial rural: innovaciones institucionales en gobernanza territorial), para instituciones nacionales como desco y organismos internacionales como la Fundación W.K. Kellogg, PREVAL - NNUU, FIDAMERICA - NNUU y Rimisp - Chile. E-mail:
[email protected] Jean-Michel Servet Profesor del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del Desarrollo en Ginebra. Antiguo profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad Lumière Lyon 2, Director de investigación del Centro Nacional de Investigación Científica (CNRS/Francia), del Instituto de Investigación para el Desarrollo (IRD/Francia) y del Instituto Francés de Pondichéry (India). Cofundador del Centro Walras y miembro del consejo director del Instituto Karl Polanyi (Universidad de Concordia) de Montreal. Entre sus publicaciones destacan: Le Grand Renversement (2010) y Banquiers aux Pieds Nus (2006). Especialista en socioeconomía, historia del pensamiento económico y financiero, y economía social y solidaria. E-mail:
[email protected]
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Notas sobre los autores
Vicente Sotelo Bachiller en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Interesado en las ramas de Economía Política, Política Económica y Desarrollo Económico. Actualmente lleva cursos en la maestría de Ciencias Políticas de la PUCP y es asistente de docencia del curso de Economía Política en las especialidades de Economía y Ciencias Polìticas de la facultad de Ciencias Sociales de dicho centro de estudios. Asimismo se desempeña como analista económico de la ONG Otra Mirada y consultor independiente. E-mail:
[email protected] Eduardo Toche Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magister en Historia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO – Ecuador). Ha sido Becario Senior del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y ex investigador de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Actualmente es investigador de desco y profesor de la Maestría de Historia de la UNMSM. E-mail:
[email protected] Claudia Viale Bachiller en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente es asistente de investigación de desco – Revenue Watch Institute. E-mail:
[email protected]