PROCESO COMPETENCIAL EN EL PERÚ-EDUARDO AYALA ULADECH 2014

Proceso Competencial

Docente: Carlos Arcaya

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1.- Ayala Tandazo José Eduardo 2.-Domínguez Villegas, yoselyn 3.-Navarro Palacios Héctor 4.-Rodríguez Sánchez. César. Derecho Procesal Constitucional5.-Silupú Castillo Rufino

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Integrantes:

Facultad de Derecho-ULADECH 2013


Dedicamos este trabajo a nuestros maestros de ULADECH católica -Piura, quienes de una u otra manera, son importantes en nuestra formación

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como futuros Abogados.

Derecho Procesal Constitucional- Facultad de Derecho-ULADECH 2013

ProcesoÍNDICE Competencial 4

INTRODUCCIÓN

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I.- ANTECEDENTES

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II.- DEFINICIÓN

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IV.-CLASES DE CONFLICTO DE COMPETENCIA

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V.-SUJETOS DEL CONFLICTO

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VI.-OBJETO DE CONFLICTO

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VII.-COMPETENCIA

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VIII.-FORMAS DEL CONFLICTO

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IX.-FORMAS DE EXPRESIÓN DEL CONFLICTO

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X.-PRINCIPIOS O TÉCNICAS DE LA DELIMITACIÓN DE COMPETENCIA

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XI.-EL CONFLICTO DE COMPETENCIA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

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XII.-PROCEDIMIENTO

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XIII.-TITULARES EN EL PROCESO DE CONFLICTO DE COMPETENCIA

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XIV.-REQUISITOS DE LA DEMANDA

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XV.-ACTUACIÓN DE LAS PARTES EN EL PROCESO

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XVI.-PRESCRIPCIÓN: FACULTAD DEL TRIBUNAL PARA PEDIR INFORMACIÓN

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XVII.- ETAPAS DEL PROCESO DE COMPETENCIA

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XVIII.- NORMATIVIDAD DEL PROCESO COMPETENCIAL

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TÍTULO II: JURISPRUDENCIA DEL PROCESO COMPETENCIAL EN PERÚ CONCLUSIONES SUGERENCIAS BIBLIOGRAFÍA


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III.-FINALIDAD

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TÍTULO I: PROCESO COMPETENCIAL

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Proceso Competencial INTRODUCCIÓN

Sobre este tema, hemos estudiado muy poco, durante nuestra carrera en esta

universidad,

sin

embargo

en

este

curso

podemos

analizar

detenidamente cada uno de los proceso constitucionales, como El Poder Judicial, entendido como órgano perteneciente al Estado, puede actuar básicamente de dos maneras: ejerciendo la función jurisdiccional y ejerciendo los poderes propios de la Administración Pública. Sobre lo último, en nada difiere a la forma cómo actúa una entidad administrativa, es decir, mediante actos administrativos u otras actuaciones tales como los llamados actos de administración interna. Inclusive en el marco de un proceso judicial, un juez puede emitir tanto actos jurisdiccionales como auténticos actos administrativos (piénsese, por ejemplo, en llamadas de atención del especialista, disposiciones para el archivero, etc.).

Esta nítida diferenciación es necesaria para entender qué tipo de actuaciones del Poder Judicial pueden ser materia de un proceso competencial, cuya causa es la existencia de un conflicto respecto de las competencias asignadas por la Constitución o las leyes orgánicas de aquel Poder del Estado u órgano que, eventualmente, las consideraría infringidas

Este punto no escapó al legislador del Código Procesal Constitucional de 2004 cuando delimitó la regulación del proceso competencial. Dice el


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por el Judicial.

Proceso Competencial artículo 110: “El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye

deliberadamente

actuaciones,

afectando

competencias

o

atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro” (cursivas agregadas). Nótese que la ley habla de actuaciones que, de hecho, se trata de un término muy genérico. No obstante, el artículo 111, primera parte, que se refiere a la medida cautelar que puede ser adoptada en el proceso competencial, es aún más claro: “El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto”.

Sobre este tema, en nuestra discusión de equipo, hemos establecido un aspecto importante y que a la vez nos preocupa: tratándose del Poder Judicial, cuando éste es demandado en un proceso competencial, ¿de qué disposición, resolución o acto se trata? ¿Será que cualquier tipo de actuación del Judicial puede ser materia de impugnación en un proceso competencial? ¿Podrá serlo, por ejemplo, una sentencia con autoridad de cosa juzgada? Aquí es donde se manifiesta la importancia de diferenciar los tipos de actuaciones que el Poder Judicial, como órgano estatal, puede adoptar.

No es posible negar que cualquier actuación del Poder Judicial, en teoría,

una sentencia de un juez de primer grado en el marco de un proceso de cumplimiento, o una sentencia definitiva de la Corte Suprema en un proceso


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hacer tanto el Consejo Ejecutivo mediante una resolución administrativa,

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podría implicar una afronta a las competencias de otros órganos. Lo puede

Proceso Competencial contencioso-administrativo. No obstante, como grupo pretendemos en esta investigación, responder la siguiente pregunta: ¿será verdad que cualquiera

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de dichos actos puede ser ventilado en un proceso competencial?


Proceso Competencial TÍTULO I PROCESO COMPETENCIAL

I.- ANTECEDENTES

Este proceso tiene su origen en Europa. Las experiencias más destacadas se han dado en ciertos países: Alemania, Italia y España., Otros modelos, como el americano, si bien no contemplan una institución de esta naturaleza, atribuyen la resolución material del conflicto al Poder Judicial. (En Alemania La Constitución de Weimar de 1919 prevé esta figura y en 1921 se creó el Tribunal De Conflictos de los Estados). En la Constitución Austríaca de 1920 se creó el Tribunal Constitucional al cual se le asignó además de realizar el control de la constitucionalidad de las leyes, la tarea de resolver los conflictos de atribuciones.

En países de estructura federal, como los estados unidos de Norteamérica, Argentina, México, Venezuela y Brasil, se incorpora el conflicto de competencia dentro del sistema de control difuso en el nivel de la Corte Suprema. En países de estructura unitaria centralista, como Bolivia y Paraguay, se consagra no solo la potestad de las Cortes Supremas de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, sino algunas

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controversias territoriales y/o funcionales e entre Órganos constitucionales.

estado por competencia se encuentran en la constitución de 1920 y 1993.


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- En el Perú los antecedentes de resolución de conflictos entre órganos del

Proceso Competencial - Constitución de 1920. - Artículo 150°: "corresponde a la Corte Suprema resolver las competencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo y los Concejos Provinciales en el ejercicio de sus funciones autónomas". - Constitución de 1933. Atribuciones del Presidente. - Artículo. 54° inciso 13: "Resolver los conflictos que se produzcan entre los Consejos Departamentales". El antecedente más próximo del conflicto constitucional lo encontraremos en el debate de la Constitución de 1979 y en el desarrollo legislativo de la regionalización. El novedoso esquema des centralista que asumió dicha constitución provoco inevitables conflictos, entre el gobierno central y los gobierno locales o regionales, lo que e intento solucionar con la institución del conflicto de competencia territorial en el árbitro legal".

El artículo 71° de la Ley N° 24650- Ley de Bases de la Regionalizaciónprescribe: "Los conflictos entre un gobierno regional local y el gobierno central son resueltos por la Corte Suprema. El Proceso debe transitarse en primera instancia ante la Sala Civil Superior y en segun-da instancia ante primera

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Sala Civil de la corte Suprema.


Proceso Competencial II.- DEFINICIÓN

Es el proceso constitucional que se ocupa de dilucidar los conflictos que se produzcan

entre

poderes

del

estado,

organismos

constitucionales,

gobiernos regionales o municipales, por intromisión a la competencia o atribuciones de cualquiera de ellos sobre otro, atribuciones que se encuentran delimitadas por la constitución y las leyes orgánicas para cada ente( art. 109 del código procesal constitucional) La expresión competencial o conflictos de competencia se utiliza cuando se trata de gobierno, locales y regionales, en cambio el término atribución o conflicto de atribuciones se aplica cuando se refiere a los poderes y órganos constitucionales del Estado. Esta atribución del Tribunal Constitucional permite garantizar la división de funciones, y tiene un importante desarrollo en los Estado Unidos, donde se distinguen los conflictos jurisdiccionales y territoriales. Los conflictos jurisdiccionales son conocidos en la doctrina procesal y se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se consideran competentes o incompetentes para conocer un asunto determinado generando una, contienda o conflicto. Lo que se busca evitar son los vicios de competencia o atribuciones que se pueden producir entre poderes con órganos constitucionales del Estado, lo

Elemento Subjetivo; los subjetivos deben tener jerarquía constitucional.

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

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que pondría en cuestión, el sistema organizativo de la Constitución.


Proceso Competencial 

Elemento objetivo: Surge por la aplicación o interpretación de normas constitucionales relativas a la distribución de competencias o contribuciones.

III.- FINALIDAD

Cesar Landa señala que protege fundamentalmente dos principios Separación de poderes y de organismos constitucionales (división horizontal) y la redistribución territorial del poder (división vertical). J Este autor refiere que "La Constitución peruana no es particularmente precisa en lo relativo a la asignación de atribuciones, pudiendo generar así conflictos por vacíos normativos”

IV.- CLASES DE CONFLICTO DE COMPETENCIA

a) Con relación a los órganos implicados: 

Conflicto intraorgánicos: Son aquellos que se producen entre dependen-cias pertenecientes a un mismo organismo. Se puede presentar conflictos entre entidades superiores (Ministerio) inferiores (Dirección). Por lo general, estos enfrentamientos no son competencia

no serán frecuentes los enfrentamientos alegando o negando


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cánones reglamentarios en la vía administrativa res-pectiva. Asimismo

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de la jurisdicción constitucional. Se solucionan con respecto a los

Proceso Competencial competencias entre dependencias pertenecientes a un mismo organismo. Conflictos extra orgánicos: Son los enfrentamientos entre los Poderes



del Estado, entre cualquiera de éstos y los órganos descentralizados o de éstos entre si y entre cualquiera de los anteriores y los órganos constitucionales autónomos o de estos Últimos entre sí. Su solución está en la vía jurisdiccional constitucional b) Con relación a la actitud de los protagonistas de los conflictos: Por adoptar decisiones.- Por acción. Art, 110



Artículo 110º.- Pretensión Código Procesal Constitucional. El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.

Análisis de nuestro equipo de trabajo ULADECH

atribuciones que la constitución y leyes orgánicas le tienen conferido a otro


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cuando un organismo público invade el ámbito de competencias o

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Este artículo nos trata de explicar que este tipo de conflictos se produce

Proceso Competencial organismo, esto se refiere a los poderes o entidades que estipula el art. 109º del Código Procesal Constitucional. Artículo 109.- Legitimación y representación El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno. 

Por rehuir sus atribuciones: Por omisión art: 110 del Código Procesa constitucional

Artículo 110º.- Pretensión Código Procesal Constitucional. El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye

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que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.

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deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones


Proceso Competencial Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.

Análisis de nuestro equipo de trabajo ULADECH Cuando la norma nos habla de que el conflicto se genera por omisión quiere decir que el organismo rehúye hacer uso de la competencia o atribución que le corresponde, no

obstante que otro

organismo

constitucional se lo reclama o sobre todo cuando una persona particular se lo solicita y el organismo implicado señala que no le corresponde y que tal Petición o reclamación debe de ser resuelto por otro organismo. c) Con Relación al Nivel de atribuciones Implicadas: 

Conflictos que versan al nivel de atribuciones señaladas por la Constitución: Se trata de aquellos conflictos que se producen entre los poderes y órganos constitucionales del Estado, teniendo el caso del Poder Legislativo que aprueba una Ley para inferir la labor jurisdiccional del Poder Judicial; tal es el caso de una Ley de Amnistía que suspende el enjuiciamiento o sanción a autores de delitos que no tienen la calidad de políticos.

tipo jurisdiccional o las de tipo orgánico; en este último caso, al separar a

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El Poder Ejecutivo interfiere en las atribuciones del Poder Judicial, sean de

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magistrados so pretexto de una supuesta “reforma del Poder Judicial”.


Proceso Competencial Podrían suscitarse conflictos de competencia entre el Ejecutivo y los Gobiernos Locales si es que aquel se avocara a la organización y administración de los servicios públicos de las ciudades o se dedicara a planificar el desarrollo urbano, ya que estas son competencias de las municipalidades. 

Conflictos que versan sobre atribuciones que señala la Ley:

Las competencias o atribuciones son asignadas por La Constitución y las Leyes Orgánicas. Por tanto el conflicto competencial sólo será tal cuando se refiera a competencias asignadas en leyes orgánicas, más no las asignadas por las leyes ordinarias; salvo si se tratara de atribuciones especiales que pudieran señalar una ley ordinaria o un órgano del Estado. 

Conflictos que se suscitan con motivo de disposición impugnada pendiente: Este ítem trata para el caso que se promueva un conflicto de constitucional contra una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Juez o Tribunal. Este podrá, a solicitud del demandante, suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional. (art.111º del Código Procesal Constitucional)

resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya


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El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición,

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Artículo 111.- Medida Cautelar

Proceso Competencial impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, éste podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional.

V.- SUJETOS DEL CONFLICTO

El conflicto puede producirse (art. 109 del. Código Procesal Constitucional): 

Entre dos poderes del Estado.



Entre los poderes del Estado y otros órganos constitucionales.



Entre los

poderes

del

Estado

y los

gobiernos

regionales

o

municipalidades. 

Entre los gobiernos regionales,



Entre los gobiernos regionales y, municipales, y



Entre gobiernos municipales.

El conflicto puede presentarse entre: 

El Poder Ejecutivo con uno o más Gobiernos Regionales o Municipales,



Dos o más gobiernos regionales, Municipales de ellos entre sí,



Los Poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los órganos constitucionales, o de éstos entre sí.

Artículo 109.- Legitimación y representación El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las

Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan:


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las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del

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competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o

Proceso Competencial 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.

VI.- OBJETO DEL CONFLICTO



El ámbito territorial del ejercicio de la competencia o atribuciones.



La materia normativa, art., 110 del Código Procesal Constitucional.

VII.- COMPETENCIA

El órgano competente para conocer el proceso competencial, es el Tribunal Constitucional. (Artículo 202 de la Constitución y ariículo109 del Código Procesal Constitucional). Mesia (2009), afirma que por tratarse en esencia de un verdadero

encargado de su defensa, el único con facultades para pronunciarse sobre


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cabo por la Constitución, debe ser el Tribunal Constitucional, como órgano

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cuestionamiento de reparto de competencias y atribuciones llevadas a

Proceso Competencial este proceso y por lo tanto lo que permite es garantizar la división de funciones. Que, de acuerdo con el artículo 109° del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas, que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales y que opongan, entre otros, a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Que, el mismo dispositivo establece para el caso de los poderes o entidades estatales en conflicto, que éstos actuarán a través de sus titulares.

VIII.- FORMAS DEL CONFLICTO



Positivo: Cuando dos o más entidades constitucionales se disputan entre sí una competencia o atribución constitucional. En este supuesto el Tribunal Constitucional debe encargarse de definir quién es el titular de la competencia o atribución en controversia, y los efectos serán la anulación de los actos y relaciones jurídicas que ilegítimamente se hubieran producido. (Art. 110 del código procesal constitucional).



Negativo: cuando dos o más entidades constitucionales se niegan a

plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas. (Art. 110 Y 113 del Código procesal


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además de determinar su titu-laridad, puede señalar, en su caso, un

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asumir una competencia o atribución constitucional la sentencia,

Proceso Competencial Constitucional).

Se

distingue

del

proceso

de

la

Acción

de

Cumplimiento, porque en el proceso constitucional los sujetos constitucionales se declaran incompetentes para asumir un mandato constitucional y no legal o administrativo.

IX.- FORMA DE EXPRESIÓN DEL CONFLICTO

Si el conflicto versa sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de Ley, el Tribunal declara que la vía adecuada para cuestionar. Ley que genera el conflicto es el proceso de inconstitucionalidad (art. 110 del Código procesal Constitucional)

X.- PRINCIPIOS O TÉCNICAS DE LA DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS

El conjunto de técnicas y principios para delimitar la competencia es llamado “Test de la competencia.” Entre sus principios tenemos: a) Principio de Unidad Constitucional dentro de la diversidad: La organización y funcionamiento del Estado se basa en una redistribución funcional y territorial del poder. En virtud a este postulado, el Principio de Jerarquía se subordina al de la competencia, lo que acarrea una los poderes y organismos constitucionales. En caso de duda se deberá

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apelar al contenido esencial de la institución.

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preeminencia de los intereses generales del Estado por sobre los intereses de


Proceso Competencial b) Principio de competencia: Existen fórmulas que permiten definir las atribuciones de los órganos del Estado, como la materia, que puede ser general o específica, o puede ser exclusiva o excluyente, compartida o concurrente.

XI.- EL CONFLICTO DE COMPETENCIA EN LA LEGILAIÓN PERUANA

El Tribunal Constitucional es el único órgano competente para conocer este tipo de conflicto (él artículo 2020 de la Constitución y artículo 109 del Código Procesal Constitucional) En ningún caso se puede promover contienda de competencia ante el Tribunal Constitucional, respecto de los asuntos que le son propios de acuerdo con la Constitución y su Ley Orgánica. El Tribunal aprecia de oficio su fala de competen-cia o de atribuciones (art. 3 de la Ley Orgé3nica del Tribunal Constitucional N 28301).

XII.- PROCEDIMIENTO

Conforme con lo prescrito por el art. 112 del Código Procesal Constitucional, el procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las normas que

alegatos, vista de causa y sentencia. Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia


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proceso competencial pasa por las etapas de demanda, admisión,

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regulan el proceso de inconstitucionalidad. Se entiende, también, que el

Proceso Competencial Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolución sea de su competencia, declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes. El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda.

XIII.- TITULARES EN EL PROCESO DE CONFLICTO DE COMPETENCIAS

Legitimidad activa Los titulares de los Poderes del Estado, de los órganos constitucionales autónomos, y de los gobiernos regionales y locales. Cuando el Órgano en conflicto es colegiado, el acuerdo de demandar debe ser adoptado por el respectivo pleno. Art. 109 del Código Procesal constitucional). Cualquier otro: órgano que no cuenta con reconocimiento o rango constitucional!

La Ley no lo establece, pero se entiende que será demando el poder u órgano del Estado que pretende ejercer o ejerce la competencia o


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Legitimidad pasiva

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carece de legitimidad activa para tramitar un proceso de competencia

Proceso Competencial atribución materia del conflicto o que niega su actuación alegando que corresponde a otro poder; órgano o entidad estatal

XIV.- REQUISISTOS DE LA DEMANDA

1. Datos de identidad de las personas o representantes de los Órganos que interponen la demanda y Su domicilio legal y procesal 2. La indicación de la competencia afectada y la forma como la otra entidad invade o rehúsa la competencia de aquélla, en forma precisa 3. Los fundamentos de hecho y derecho que la sustentan y la relacionan numerada los documentos; que se acompañan 4. La designación de apoderado si lo hubiere y de los sustitutos. 5. Tratándose de entidades de composición colegiada,; la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno

XIV.-ACTUACIÓN DE LAS PARTES EN EL PROCESO

Las

partes

pueden

actuar

directamente

o

mediante

apoderado,

atendiendo a que las normas del proceso de anticonstitucionalidad son de

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aplicación supletoria al presente.


Proceso Competencial XVI.-PRESCRIPCIÓN: FACULTAD DEL TRIBUNAL PARA PEDIR INFORMACIÓN

Respecto del proceso de conflicto de competencia, no existe un plazo de prescripción, puede ejercerse cuando se presente el conflicto. El Tribunal está facultado para solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones; o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso debe de resolver dentro de los 60 días hábiles desde que se interpuso la demanda (art. 112 del Código Procesal constitucional) Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolución sea de su competencia, declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes. El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda.

1.- Etapas del proceso de conflicto de competencia

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XVII.-ETAPAS DEL PROCESO DE COMPETENCIA

demanda que contiene la pretensión del conflicto de competencia.


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1.1.- Etapa postulatoria o expositiva. Se inicia con la presentación de la

Proceso Competencial 1.2.- Etapa probatoria. En este proceso no existe la etapa probatoria, pues se trata de un proceso de puro derecho al confrontarse la decisión del ente agresor Con la com-petencia del órgano agredido, es decir se compara las competencias que les están asignadas por sus Leyes Orgánicas y en la Constitución. 1.3.- Etapa conclusiva. Se realizan ¡os alegatos y conclusiones sobre todo actúa en el proceso 1.4.- Etapa resolutiva. Expedición de la sentencia o decisión judicial de la pretensión por todos, no hay etapa impugnatoria. 1.5.- Etapa de ejecución. Cumplimiento de la decisión judicial por todos; no hay etapa impugnatoria.

2.- Contenido de la sentencia

El Tribunal debe expedir sentencia dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda (art, 112 del Código procesal Constitucional).



En caso de conflicto positivo. La sentencia determina los poderes o entes estatales, a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados

administrativos (art. 113 del Código Procesal Constitucional).


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situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos

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de incompetencia. También resuelve lo que procediere sobre las

Proceso Competencial 

En caso de conflicto negativo. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias y atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercitarse (art.113 del Código Procesal).

1.2.- Publicación de la sentencia Conforme con lo dispuesto por la Cuarta Disposición final del Código constitucional. La sentencia recaída en el proceso competencial se publica en el diario oficial "El Peruano". 1.3.- Medida Cautelar En El Procedimiento Competencial A tenor de lo prescrito por el art. 111 del Código Procesal Constitucional. El demandante puede solicitar al Tribunal Constitucional la suspensión, de la disposición, o resolución o acto Objeto: del conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, este podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del tribunal

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constitucional.



XVIII.-NORMATIVIDAD DEL PROCESO COMPETENCIAL

CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL LEY Nº 28237 Promulgado 28-05-2004 Publicado 31-05-2004 Vigencia De conformidad con la Segunda Disposición Transitoria y Derogatoria, entrará en vigencia dentro de (6) seis meses contados a partir de la fecha de su publicación. (30-11-2004) TÍTULO IX PROCESO COMPETENCIAL Artículo 109.- Legitimación y representación El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan:

2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o

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1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;

constitucionales, o a éstos entre sí.


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3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos


Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno. Artículo 110.- Pretensión El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad. Artículo 111.- Medida Cautelar El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, éste podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional. Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya

El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad.


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los emplazamientos correspondientes.

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resolución sea de su competencia, declara admisible la demanda y dispone

Proceso Competencial El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda. Artículo 113.- Efectos de las Sentencias La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas. Artículo 62°.- El proceso competencial se presenta ante el Tribunal Constitucional, en instancia única, y procede ante los conflictos suscitados sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimitan los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o locales, entre sí o con otros órganos del Estado.

y los de acción popular.


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1. Tramitar y resolver en instancia única los procesos de inconstitucionalidad

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Artículo 209°.- El Tribunal Constitucional es competente para:

Proceso Competencial 2. Resolver, en último grado, las resoluciones denegatorias a pedido de parte y aquellas que conozca de oficio, a efectos de realizar una política de unidad jurisdiccional, en los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento. 3. Resolver los conflictos de competencia, o de atribuciones, asignadas por la Constitución. 4. Las demás que su ley orgánica señale. Artículo 210°.- El Tribunal Constitucional actúa en Pleno o Salas. El Pleno resuelve los procesos de inconstitucionalidad y los procesos competenciales. Las Salas resuelven los demás procesos, de acuerdo a ley. La ley establecerá los casos en los que el Tribunal puede declarar la improcedencia de los procesos constitucionales. El Tribunal resuelve y adopta acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma, caso en que se requiere los dos tercios de los votos del número legal de sus miembros. Artículo 211°.- La sentencia del Tribunal Constitucional que tutela los derechos fundamentales es cosa juzgada y tiene carácter vinculante; además, en los procesos de inconstitucionalidad y competencial tiene fuerza de ley frente a los poderes del Estado y particulares. Las sentencias del Tribunal Constitucional se publican en el diario oficial. El efecto al día siguiente de su publicación.

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No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal Constitucional que

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fallo que declara la inconstitucionalidad de una norma legal la deja sin

declara inconstitucional una norma legal, en todo o en parte.



TÍTULO II

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JURISPRUDENCIA DEL PROCESO COMPETENCIAL EN PERÚ


Proceso Competencial EXP. N. º 00003-2007-PC/TC SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DEL 21 DE NOVIEMBRE DE 2007

PROCESO COMPETENCIAL

Municipalidad Distrital de Surquillo (demandante) c. Municipalidad Distrital de Miraflores (demandada) Síntesis.-

Demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, por considerar que se ha producido afectación de las competencias constitucionales previstas en los artículos 194º y 195º numerales 3 y 5.

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SUMARIO

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Magistrados firmantes:


Proceso Competencial I. ASUNTO II. ANTECEDENTES 1. Demanda 2. Contestación de la demanda 3. Solicitud de Medida Cautelar III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL IV. FUNDAMENTOS 4.1. CUESTIONES PRELIMINARES 1. Delimitación del petitorio de la demanda 2. Pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar 3. Acerca de las excepciones planteadas por la demandada 4. Análisis de los presupuestos del conflicto competencial 

Configuración del Elemento Subjetivo



Configuración del Elemento Objetivo

4.2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES 1. El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales, en tanto delimitador de competencias

3.1 ANÁLISIS DEL CONFLICTO COMPETENCIAL 1. Aplicación del Test de Competencia


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3. Los mercados públicos y su privatización

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2. El régimen de los bienes públicos

Proceso Competencial a. Presupuestos del Test de Competencia • Principio de Unidad • Principio de Competencia V. FALLO

EXP. N. º 00003-2007-PC/TC LIMA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SURQUILLO SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 21 días del mes de noviembre de 2007, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesía Ramírez, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia I. ASUNTO Demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, por considerar

que

se

ha

producido

afectación

de

competencias

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constitucionales.



II. ANTECEDENTES 1. Demanda Con fecha 18 de mayo de 2007, mediante escrito recepcionado el 30 de mayo de 2007, modificado y complementado mediante escrito de fecha 8 de junio de 2007, la Municipalidad Distrital de Surquillo interpone demanda de conflicto competencial contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, al considerar que el Acuerdo de Concejo N.º 032-2007-MM emitido por la Municipalidad Distrital de Miraflores, a través del cual se aprueba la privatización del Mercado de Abastos N.º 1, y que según afirma la demandante estaría ubicado dentro de la circunscripción territorial que le corresponde, constituye una afectación a las esferas de competencias municipales; concretamente a lo dispuesto en los artículos 194º y 195º incisos 3 y 5 de la Constitución Política. Principales fundamentos de la demanda: - El proceso constitucional competencial materia de la demanda responde a la tipología de conflicto constitucional objetivo y positivo de atribuciones, debido a que con la emisión por parte de la demandada del Acuerdo de Concejo que ordenara la privatización del Mercado de Abastos N.º 1, se habría afectado -según afirma la demandante- su autonomía económica y administrativa para ejercer actos de gobierno, administrativos y de circunscripción territorial, y que pasaron a formar parte del dominio de la

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administración, respecto de los bienes públicos que se hallan bajo su

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demandante de pleno derecho con el acto de creación del distrito.


Proceso Competencial - Las competencias constitucionales afectadas (como consecuencia de haberse producido una injerencia conflictiva en la autonomía territorial) argumentadas por la demandante son: • Las municipalidades (...) distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. (...) (Artículo 194 de la Constitución) • Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: “(...)la Administración de bienes y rentas” (consagrada en el artículo 195º inciso 3 de la Constitución); y “(...) la organización, reglamentación y administración de los servicios públicos locales” (consagrada en el artículo 195º inciso 5 de la Constitución) - Tanto el Decreto Ley N.º 11058 como el Decreto Ley N.º 11170, establecieron

la

circunscripción

territorial

del

distrito

de

Surquillo,

considerando los límites de este distrito con relación a los distritos de Surco y Miraflores. - El territorio del distrito de Surquillo fue conformado como consecuencia de la escisión de los distritos de Surco y Miraflores; y en esa conformación del distrito de Surquillo hubo bienes inmuebles adquiridos por la demandada con anterioridad a la creación del distrito de Surquillo; entre ellos el Mercado Municipal, entre otros.

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de Abastos N.º 1, el Estadio Municipal, el Cementerio Municipal, el Depósito

pronunciarse sobre los bienes públicos ubicados territorialmente en el distrito de Miraflores, y que a raíz de la escisión antes referida pasaron a formar


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- La regulación relativa a la creación del distrito de Surquillo omitió

Proceso Competencial parte del distrito de Surquillo. La demandante sostiene que debido a que los bienes -que con anterioridad a la creación de su distrito- que le pertenecieron a la demandada, tienen la calificación de bienes de dominio público, estos pasaron de pleno derecho a ser de dominio público de la demandante, y es en función de ello que la demandante reclama la titularidad de competencias y autonomía sobre tales bienes. - Los bienes de dominio público existentes en el área territorial sobre la que se creó el distrito de Surquillo, ha sido materia de traslación de la titularidad de administración de puro derecho a favor de la demandante por tratarse de bienes de dominio público, y al ser parte integrante del territorio que dio origen al distrito de Surquillo. - Las pretensiones esbozadas por la demandante se sustentan en que los inmuebles, desde que fueran adquiridos por la demandada, tenían la calidad de bienes de dominio público. - Aun cuando la forma de adquisición de los bienes inmuebles materia de esta controversia hubieran sido adquiridos por la demandada de forma privada, ello no implicaría que los bienes gocen también de esa calidad, sino que más bien, teniendo en cuenta su titularidad de dominio y uso públicos, inmediatamente pasaron a ser de dominio público. - Los argumentos que subyacen a la afirmación de que los bienes inmuebles fueron trasladados de puro derecho por mandato de la ley de creación del distrito de Surquillo, a ser de propiedad de la demandante, sostienen la tesis

Bajo

la

concepción

territorial

del

Estado

como

unitario

pero

descentralizado, por la autonomía política, administrativa y económica de sus circunscripciones territoriales, según el artículo 194º de la Constitución, es


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-

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de la unidad e indivisibilidad del Estado.

Proceso Competencial posible que los bienes públicos ubicados en parte de una circunscripción territorial pasen a dominio de otro distrito, más aún si tienen como finalidad un servicio público. - La demandante, según afirma, ha adquirido jurisdicción y competencia sobre el Mercado de Abastos N.º 1 de Surquillo, al asumir la titularidad pública de dicho bien de servicio público, al igual que el cementerio municipal, el estadio municipal, la maestranza municipal y otras áreas destinadas a la prestación de servicios públicos locales. - La demandante afirma que, desde la creación del distrito de Surquillo, se ha encargado de realizar una serie de acciones sobre el inmueble en el que viene funcionando el Mercado de Abastos N.º 1, y que fue precisamente el Concejo Municipal del distrito de Surquillo el encargado de construir dicho Mercado. - Con fecha 4 de febrero de 1983, fecha en la que concluyeron los trabajos iniciados para la reconstrucción y rehabilitación del Mercado de Abastos N.º 1 de Surquillo, obras realizadas con recursos del Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET), se celebró un Acta de Entrega con el Alcalde del distrito de Surquillo, quien recibiera la propiedad. - El Mercado de Abastos N.º 1 es un bien de dominio público destinado al servicio público para la población del distrito de Surquillo, al igual que el cementerio, el estadio y el depósito municipal, siendo además sostenidos numeral 2 del artículo 56º de la Ley Orgánica de Municipalidades.

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plenamente por la demandante, en aplicación de lo dispuesto en el

sobre sus atribuciones normativas, administrativas y económicas, pues considera que se han afectado, además de la competencia territorial, las


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- La demandante solicita que se dirima acerca de la competencia territorial

Proceso Competencial atribuciones constitucionales que le corresponden, consagradas en el artículo 195º incisos 3 y 5. - Tanto la Ley N.º 26569 como la Ley N.º 28181, referidas al proceso de privatización de los mercados municipales, son actos de gobierno que cada municipalidad provincial o distrital debe ejercer dentro de su jurisdicción y conforme a su competencia. Y, aunque el inmueble sobre el que yace el Mercado de Abastos N.º 1 está inscrito a nombre de la demandada, no es menos cierto que en ningún caso puede ella ejercer las funciones que la Ley dispone fuera del ámbito de su jurisdicción; pues, de lo contrario, ello ocasionaría la incursión en el ejercicio usurpador de la función que califica como delito de acuerdo al artículo 361º del Código Penal. 2. Contestación de la Demanda Con fecha 3 de octubre de 2007, el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Miraflores se apersona al proceso y contesta la demanda, solicitando que sea desestimada. Principales argumentos de la Contestación de la demanda: - La Municipalidad Distrital de Miraflores tiene derecho a la libre disposición de sus bienes, en la medida en que goza del derecho de propiedad derivado de la igualdad y libertad, y aunque el origen del derecho a la propiedad es de índole civil y no constitucional, concurre con preceptos constitucionales.

armonía con el bien común y dentro de los límites de Ley.


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inviolabilidad del derecho a la propiedad, mientras este sea ejercido en

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- Los artículos constitucionales 70º, 72º y 73º garantizan y regulan la

Proceso Competencial - Sobre los bienes de dominio privado, las entidades públicas ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos, y están sujetas al derecho común. Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado, sobre los que ejerce el derecho de propiedad como cualquier persona de derecho privado; y, bienes de dominio público, sobre los que ejerce administración de carácter tuitivo y público. - Los bienes que la demandante pretende, si bien son bienes de dominio público, están dentro de la esfera del dominio privado. - A pesar de que la creación del distrito de Surquillo se conformó con parte del territorio que le correspondía al distrito de Miraflores, tanto el Mercado de Abastos como otros bienes inmuebles que actualmente se encuentran bajo su jurisdicción no le pertenecen. - La regularización de la inscripción de la edificación del Mercado de Abastos se hizo al amparo de la Ley N.º 27957, y culminó con la inscripción de la fábrica en el Asiento 00001 de la Partida N.º 07017698 del Registro de la Propiedad Inmueble de Lima. - El dominio y titularidad del derecho de propiedad le corresponde a la Municipalidad Distrital de Miraflores en la medida en que se trata de un bien de dominio privado. - De acuerdo a la normativa sobre privatización de los mercados, no hay impedimento para que la Municipalidad Distrital de Miraflores pueda propiedad, que aun cuando se encuentra ubicado fuera de su jurisdicción

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disponer del Mercado de Abastos, en tanto se trata de un inmueble de su

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le pertenece.


Proceso Competencial - El Acuerdo de Concejo Nº 0032-2007-MM no afecta, atenta ni viola lo establecido en el artículo 194º de la Constitución, en tanto la disposición de la Municipalidad Distrital de Miraflores de uno de los bienes de su propiedad no afecta la autonomía municipal. - Lo que la demandante pretende es que se impida y limite el ejercicio de los derechos de propiedad y de libertad de contratar, más aún cuando el derecho a la propiedad es inviolable, y a nadie se le puede privar de su ejercicio. - Si bien a las Municipalidades constitucionalmente se les reconoce autonomía, tal autonomía no implica autarquía, pues aquella debe ser ejercida en el marco de los derechos constitucionales, los bienes jurídicos constitucionales, y el ordenamiento jurídico. - La pretensión de la demandante tiene por objeto dejar sin efecto un Acuerdo de Concejo que es finalmente un acto administrativo, y en lo que a la legislación municipal se refiere, se trata de un bien público dentro de la esfera privada. - La garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse al principio de unidad del Estado, en el ejercicio de la autonomía

Los

gobiernos

locales

deben

respetar

el

sistema

de

competencias establecidas en la Constitución y en las leyes orgánicas, o de ser el caso en las leyes ordinarias.

- El proceso constitucional competencial es autónomo respecto de otros procesos judiciales o constitucionales; se orienta a la tutela del orden


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en el caso de autos, el conflicto alegado no tiene dimensión constitucional.

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- La privatización de los mercados se trata en una ley especial; por lo tanto,

Proceso Competencial constitucional objetivo, que se asienta en los principios de redistribución territorial del poder y de separación de poderes y órganos. - Cuando la norma constitucional, en el artículo 195º inciso 3, señala que otorga a los gobiernos municipales competencia para la administración de sus bienes y rentas, lo hace en el sentido de sus bienes propios y no de terceros, y el Mercado de Abastos N.º 1 es un bien de propiedad de la Demandada, y no de la Demandante. - En cuanto a la competencia que otorga la Constitución a los gobiernos municipales para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad, prevista en el artículo 195º inciso 5, señala la demandada que el Mercado de Abastos N.º 1 es un bien de servicio público pero de dominio privado, y que la propiedad le corresponde a la Municipalidad Distrital de Miraflores, aun cuando la Municipalidad Distrital de Surquillo tiene la administración fáctica no atribuida normativamente. - La demandante pretende hacerse de un bien de dominio privado, mediante una demanda de conflicto competencial, a fin de enervar otras demandas en proceso. - Las municipalidades distritales y provinciales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. - La finalidad de los municipios es velar por el bien común, y los instrumentos

de Concejo versa sobre un bien inmueble propio, privado y patrimonio exclusivo de la Municipalidad de Miraflores.


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- No existe conflicto competencial posible, en la medida en que el Acuerdo

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de bienestar para tal fin son los servicios públicos.

Proceso Competencial - No existe conflicto de naturaleza constitucional por dos razones básicas: (i) por ser evidente que las atribuciones previstas para la Municipalidad de Surquillo no precisan ser reconocidas a través de un proceso competencial; y, (ii) porque el supuesto conflicto se daría en virtud de un derecho de administración y disposición de un bien inmueble de naturaleza pública aunque de propiedad privada de la Municipalidad de Miraflores, mas no de naturaleza constitucional o de ley orgánica. 3. Solicitud de Medida Cautelar Hemos investigado un caso siguiente: La Municipalidad Distrital de Surquillo, con fecha 13 de junio de 2007, presentó ante este Tribunal solicitud de medida cautelar, a efectos de lograr: (i) la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo de Concejo N.º 0322007-MM de la Municipalidad Distrital de Miraflores, por el que se aprueba la privatización del Mercado de Abastos N.º 1 y se dispone la conformación de un Comité Especial de Privatización para tal fin; y, (ii) la suspensión provisional de toda disposición, acto o resolución que pueda emitir la Municipalidad Distrital de Miraflores, su Alcalde, el Concejo Municipal o cualquiera de sus Gerencias, a efectos de ejercer competencias y/o atribuciones sobre los bienes de dominio público existentes dentro de la demarcación territorial de la Municipalidad Distrital de Surquillo, pero cuya inscripción registral se encuentre a nombre de la Municipalidad de

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Miraflores.



III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

a. Análisis de los presupuestos del conflicto competencial y del rol que en ese marco corresponde a este Tribunal Constitucional b.

La

relevancia

del

territorio,

como

elemento

esencial

de

las

Municipalidades, y la atribución de competencias por razón de territorio c. Los bienes públicos, su tratamiento, y el supuesto de la mutación demanial d. Los mercados: su calificación como bienes públicos y la privatización de los mismos e. La aplicación del Test de Competencia f. Las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades, en relación a la administración de sus bienes, y en especial de los servicios públicos locales en el ámbito de su jurisdicción territorial g. Definición de la correspondencia de la titularidad, para el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales en conflicto h. Acerca de la competencia para la privatización de los mercados públicos IV. FUNDAMENTOS

4.1.1. Delimitación del Petitorio de la demanda

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4. 1. CUESTIONES PRELIMINARES

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La demandante solicita como pretensiones:


Proceso Competencial - Se determine la correspondencia de competencia territorial exclusiva a favor de la demandante, para el ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 194, y 195º incisos 3 y 5 de la norma constitucional; solicitando, en este marco de atribución de competencia territorial, dos cuestiones adicionales: 1. De manera general, que dicha competencia territorial pueda ser ejercida sobre los bienes de dominio público existentes como parte de la demarcación territorial de la demandante, y;

2. De manera específica, que igual competencia territorial pueda ser ejercida sobre el Mercado de Abastos N.º 1 - Se declare la Nulidad del Acuerdo de Concejo emitido por la demandada, al tratarse de un acto viciado de incompetencia, y que ello se dé como consecuencia de declararse fundadas las pretensiones reseñadas, citadas precedentemente. 2. Pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar 2. En cuanto a la medida cautelar solicitada por la demandante, es necesario evaluar los elementos esenciales de toda medida cautelar; en primer lugar, en relación al fumus boni iuris (apariencia del derecho), en el caso de autos, la pretensión cautelar para ser estimada requiere a priori la definición por parte de este Colegiado respecto de a quién (Demandante

del derecho.


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cuya titularidad se reclama. En consecuencia, no se configura la apariencia

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o Demandada) corresponde ejercer las competencias constitucionales

Proceso Competencial 3. En segundo lugar, es necesario evaluar el perículum in mora (peligro en la demora); si bien la demandada ha emitido el Acuerdo de Concejo que aprueba la privatización del Mercado de Abastos N.º 1 y la conformación de un Comité de Privatización, no es menos cierto que la sentencia que emita este Colegiado “(...)vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. (...)”; en esa medida consideramos que tampoco se evidencia el elemento de peligro en la demora, dado que –en caso así correspondiera y de acuerdo a lo expuesto– la reversibilidad del acto es aún viable. 4. Finalmente, y con respecto al elemento de la adecuación (uso de medida adecuada a los fines perseguidos), el fin perseguido mediante la instauración del conflicto competencial es que este Tribunal defina a quién corresponde el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales reclamadas. De autos se evidencia que el contenido en la pretensión cautelar (que es la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo de Concejo N.º 032-2007-MM y de todo acto de disposición que pueda darse sobre los bienes de dominio público) no es adecuado para los fines perseguidos, pues los actos de disposición no constituyen impedimento alguno para que este Tribunal se pronuncie acerca de la titularidad para el ejercicio de las competencias constitucionales invocadas.

pronuncia por la improcedencia de la medida cautelar solicitada.

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5. En consecuencia, por los fundamentos esgrimidos, este Colegiado se

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3. Acerca de las Excepciones planteadas por la demandada


Proceso Competencial 6. La demandada propuso las excepciones de: (i) Falta de Legitimidad para obrar de la demandante; (ii) Litispendencia; y de (iii) Representación defectuosa e insuficiente de la demandante. 7. En el caso de autos, la demandante tiene legitimidad para obrar, en la medida en que la relación material del conflicto se ha producido entre dos gobiernos municipales que se afirman como titulares de las competencias constitucionales reseñadas en el Fundamento 1. Tal legitimación para el caso materia de análisis concuerda con lo dispuesto en el art. 109º del C.P.Const. La Municipalidad Distrital de Surquillo considera que la Municipalidad Distrital de Miraflores ha emitido un acto (Acuerdo de Concejo N.º 032-2007-MM ) viciado de incompetencia en términos constitucionales. En tal sentido, nos encontramos ante una relación jurídica procesal, de índole constitucional, válidamente instaurada. 8. Con relación a la excepción de litispendencia, tal como este Tribunal Constitucional ha expresado, “Precisamente sobre la base de esta especificidad del Derecho Procesal Constitucional es pertinente indicar que el competencial es un proceso constitucional autónomo respecto de otros procesos judiciales o constitucionales, y (...) orientado predominantemente a la tutela del orden constitucional objetivo, el cual se asienta en los principios de redistribución territorial del poder –división vertical– y en el de separación tanto de poderes como de órganos constitucionales –división horizontal–, sin que ello implique omitir la presencia de la dimensión subjetiva.

implicaría que este Colegiado abdique de su función de ser el órgano encargado del control constitucional, según establece el artículo 201º de la Constitución y, en particular, de la tutela de los fines de los procesos


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resuelva en los procesos (...) a los que hace referencia el demandado,

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Condicionar la resolución del presente proceso competencial a lo que se

Proceso Competencial constitucionales previstos en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional”. Qué duda cabe, la finalidad de los procesos ordinarios dista mucho de la función de defensa del ordenamiento constitucional que se persigue en un proceso constitucional como el conflicto competencial. En consecuencia, la excepción de litispendencia queda descartada. 9. Respecto de la última excepción planteada por la demandada, de representación defectuosa, este Colegiado considera que el tenor del Acuerdo de Concejo N.º 044-2007-MDS es suficiente para dar cumplimiento al requisito exigido para los procesos de conflicto competencial, requisito previsto en el artículo 109 in fine del C.P.Const. 10. Absueltas las excepciones planteadas, corresponde a este Tribunal abocarse al análisis de fondo de la materia en el presente conflicto competencial. 4. Análisis de los presupuestos del Conflicto Competencial 11. La Constitución Política ha establecido que (artículo 202º). Y, el Código Procesal Constitucional (en adelante, C.P.Const.) ha reconocido en el Título Preliminar, numeral III, como fines de los procesos constitucionales; Adicionalmente, el C.P.Const. Señala, en referencia a la pretensión en el Proceso Constitucional de Conflicto Competencial, que (artículo 110º). 12. Consideramos relevante y pertinente precisar que los procesos materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal. Así, se ha señalado

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constitucionales de conflictos competenciales y su tipología han sido

conflictos

competenciales

típicos,

cabe

mencionar

los

conflictos

competenciales positivos y negativos. El “(...) conflicto constitucional positivo


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que los conflictos competenciales pueden ser típicos o atípicos. Entre los

Proceso Competencial se produce cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional; el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional”. En cuanto a los conflictos competenciales atípicos, este Tribunal ha tratado, en primer término, el (i) conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales, indicando que “Puede este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisión. En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es titular el otro órgano constitucional”. Y, en segundo término, los (ii) conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, indicando que“(...), si bien es cierto que los “típicos” conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del C.P.Const. Establece que en éste pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones “afectando” las competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora

órgano

omite

llevar

a

cabo

una

actuación

desconociendo

las

competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional, las “afecta”. No se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma


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cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un

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también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en

Proceso Competencial competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional,

afecta

el

debido

ejercicio

de

las

competencias

constitucionales de otro”. 13. “(...), el conflicto se identifica como un contraste entre dos o más órganos surgido al afirmar (o negar) éstos recíprocamente su competencia para actuar sobre una determinada materia y cuya resolución corresponde a un ente superior. (...), el conflicto se define como un tipo de controversia jurídica que se distingue de las demás, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes públicos) como por el objeto (que es la competencia para realizar un acto determinado). Aparece así el término unido al concepto de . El conflicto se presenta en la medida en que “Uno de los órganos considera el comportamiento del otro ilegítimo, al violar las reglas competenciales, y lesivo, al invadir la propia esfera de atribuciones”. 14. En el caso de autos, se trata de dos gobiernos locales (Municipalidad Distrital de Surquillo y Municipalidad Distrital de Miraflores), los que afirman tener las competencias constitucionalmente atribuidas a los gobiernos locales, específicamente en relación a que: a) (artículos 194º); y b) (artículo 195º incisos 3 y 5). Es importante resaltar que, en el caso que nos convoca, los entes en conflicto son órganos de gobierno que se caracterizan por ostentar personería jurídica de derecho público. 15. Respecto de los presupuestos que deben concurrir en los procesos establecido la existencia de un elemento subjetivo que implica que los

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constitucionales de esta naturaleza, este Colegiado se ha pronunciado y ha

especial establecida en el artículo 109º del C.P.Const.; es decir, que se trate


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sujetos involucrados en el conflicto competencial ostenten la legitimidad

Proceso Competencial de poderes del Estado, órganos constitucionales, gobiernos regionales o municipales; y, de otro lado, la existencia de un elemento objetivo; es decir, que la materia objeto del conflicto tenga sustento constitucional o en las leyes orgánicas que correspondan. 16. Con referencia al conflicto competencial planteado, y en relación a los elementos antes señalados, como presupuestos propios de este proceso constitucional, debemos indicar lo siguiente: 

Configuración del Elemento Subjetivo

Es de observarse que, en el conflicto competencial de autos, el elemento subjetivo queda plenamente configurado, en la medida en que, en concordancia con lo previsto por el artículo 109º numeral 2 del C.P.Const., el conflicto competencial instaurado se presenta entre dos gobiernos municipales (ambos sujetos legitimados para ser parte en el proceso constitucional competencial), y es cada uno de ellos el que se reconoce como titular legítimo –por razones contrapuestas– para el ejercicio de las competencias municipales cuestionadas. 

Configuración del Elemento Objetivo

En el caso bajo análisis se trata, en efecto, de un conflicto a propósito de las competencias constitucionales plasmadas en los artículos 194º y 195º incisos 3 y 5 de la norma fundamental, referidas específicamente a la competencia municipal territorial y al ejercicio de autonomía en esta materia; así como a bienes y rentas, y para organizar, reglamentar y administrar los servicios

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la competencia asignada a los gobiernos municipales para administrar sus

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públicos locales de su responsabilidad.


Proceso Competencial Es necesario señalar que al oponer el conflicto competencial de autos a dos gobiernos municipales, en el que ambos se afirman como titulares de las competencias constitucionales esbozadas, se trata de un típico conflicto positivo de competencias, y dicha cuestión deberá ser dilucidada por este Colegiado, debiendo definir a cuál de los órganos en conflicto corresponde ejercer la competencia(s) constitucional(es) reclamada(s). 17. En el proceso constitucional instaurado, el acto que la demandante considera ilegítimo e invasor de competencias, es el Acuerdo de Concejo aprobado y emitido por la demandada, a efectos de proceder a la privatización del Mercado de Abastos N.º 1, disponiéndose la conformación de un Comité Especial de Privatización para tal objetivo. Se afirma “En relación a los actos que pueden ser objeto del conflicto (...) que cualquier acto lesivo, cualquier comportamiento puede dar origen a un conflicto, teniendo escaso relieve la forma que presente este acto. (..)”. 18. La definición por parte de este Tribunal Constitucional sobre a quién corresponde la titularidad de las competencias reclamadas, acarreará –en su caso– la anulación o no del acto o disposición cuya incompetencia se argumenta, lo que será consecuencia lógica de la determinación que se haga

con

relación

al

reparto

competencial

y

a

la

titularidad

correspondiente. Se dice que “(...)La competencia se configura como un poder-deber; y por ello como algo indeclinable; cuando el órgano titular ejerce alguna de las facultades que integran su competencia, no lo hace determinados.(...)”.

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por un interés propio sino para el cumplimiento de los fines normativamente

presupuestos requeridos (elemento subjetivo y elemento objetivo), este


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19. Habiéndose configurado en el conflicto competencial instaurado los

Proceso Competencial Tribunal se encuentra habilitado para realizar el análisis que le permita determinar a quién corresponde ejercer legítimamente las competencias constitucionales reclamadas. 4. 2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES 1. El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales, en tanto delimitador de competencias 20. Los gobiernos locales tienen como uno de sus elementos esenciales el territorio, que es la superficie física sobre la que se asienta una Municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio, al cual nos referiremos en detalle por ser de trascendencia para la absolución del caso que nos convoca. 21. Se considera que el territorio municipal está conformado por el espacio geográfico en el que el Municipio despliega y ejerce su poder. El principio de descentralización del Estado es el fundamento que subyace al concepto de territorio municipal que se desprende de lo dispuesto en el artículo 189º de la Constitución. Para efectos jurídicos y políticos, no basta el mero espacio geográfico asignado, sino que éste requiere de un procedimiento preestablecido, a fin de que dicho suelo pueda constituirse en una circunscripción territorial.

22. Este procedimiento ha sido establecido en la LOM, que señala “Las

propuesta del Poder Ejecutivo (…)” .


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demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a

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municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva

Proceso Competencial 23. Este Colegiado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la importancia de la circunscripción territorial de los gobiernos locales, como parámetro que permita regular sus respectivas competencias. En tal sentido, ha precisado: “(...), las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial correspondiente; de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las demás corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194º de la Constitución no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones”. En esa línea, la LOM, en el artículo 124º citado en el apartado anterior, ha establecido el tipo de relaciones que deben establecer los gobiernos locales entre sí, esencialmente de respeto mutuo de sus competencias y gobierno. 24. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional ha indicado que “Las Municipalidades son definidas como gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripción de las provincias y distritos del Estado, y tienen una pluralidad de tareas las cuales les son asignadas atendiendo a lo siguiente: a) Competencia por territorio. Según ésta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones normativas, administrativas o económicas, sólo deben referirse a las circunscripciones geográficas para las cuales han sido elegidas (esto se

en el ámbito territorial (competencia territorial) que les corresponde de acuerdo a ley; de lo contrario se daría una invasión ilegítima del ámbito


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25. Así, claro está que los gobiernos municipales ejercen sus competencias

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conoce como la Jurisdicción). (...)”.

Proceso Competencial competencial asignado. Cada gobierno municipal ejerce autonomía en el marco de sus competencias. 26. La demandada afirma: “Cuando el Decreto Ley N.º 11058 que crea el distrito de Surquillo, con parte del territorio del Distrito de Miraflores, el Mercado de Abastos y otros inmuebles de nuestra propiedad, a pesar de estar dentro de su jurisdicción no les pertenecen, (...)”. Así, el Mercado de Abastos N.º 1, desde la creación del distrito de Surquillo, pertenece a la jurisdicción territorial de aquélla, y por tanto su gobierno local ha venido ejerciendo competencias sobre dicho inmueble en ese contexto.

2. El régimen de los bienes públicos 27. La demandante afirma que los bienes inmuebles de propiedad de la demandada que fueran adquiridos con anterioridad a la creación del distrito de Surquillo, ubicados dentro del territorio segregado que dio origen a este nuevo distrito, por tratarse de bienes de dominio público, pasaron de pleno derecho a ser de titularidad de dominio público para la administración del nuevo distrito, por imperio de la ley y por ser parte del territorio que le dio origen. Afirma además que se ha producido una traslación de dominio de puro derecho de los bienes públicos (Mercado de Abastos N.º 1, Cementerio, Estadio y Depósito Municipal) existentes en el área territorial sobre la que se creó el distrito de Surquillo.

Abastos N.º 1 forma parte de su patrimonio, y aun cuando reconoce que el

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28. En contraposición a ello, la demandada considera que el Mercado de

privado, lo cual constituye un contrasentido.


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bien es de uso público, afirma que se encuentra en la esfera del dominio

Proceso Competencial 29. A propósito de los bienes de dominio público, la Constitución ha establecido en el artículo 73º la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los tales bienes. Y este Colegiado, en relación a esta disposición constitucional, ha indicado que “(...) En puridad, dicha norma se limita a señalar que tienen la condición de “inalienables”, es decir, que no pueden ser enajenados, y que, además, son imprescriptibles, i.e., que no es posible derivar de la posesión prolongada en el tiempo derecho de propiedad alguno”. 30. “(...). El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada (...) -ya sea el uso o el servicio público-(...) ciertos bienes de titularidad pública (...), dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo. En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero: la titularidad pública de los bienes que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui géneris. El segundo, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad o utilidad pública (...). El tercero, (...); la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de bienes. 31. De otro lado, “(...) en razón de la finalidad pública que motiva la afectación, (...) distingue entre los bienes destinados al uso público y al servicio público (...). Son bienes destinados al uso público aparte de los que puentes, parques y (subrayado nuestro).

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integran el demanio marítimo e hidráulico (...) los caminos, calles, paseos,

soporte a la prestación de cualquier servicio público, tales como , etc..


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En cambio, son bienes de servicio público los edificios (...) que sirven de

Proceso Competencial 32. En cuanto a dominialidad administrativa, “(...) parte de la causa material y el marco territorial (...). También abarca los bienes destinados a una prestación de servicio público con posterioridad a los procesos de privatización”. 33. La doctrina ha teorizado acerca de la figura de las Mutaciones Demaniales, entendiendo por estas a los “(...) cambios que se producen en el estatuto jurídico de la [demanialidad] de un bien que continúa siendo de dominio público. Estos cambios pueden tener lugar por alteración del sujeto titular del bien o por modificaciones en su afectación. El cambio de titularidad puede obedecer, a su vez, a distintas razones. (...). Por ejemplo, (...) la segregación de parte de un término municipal, en el que existen bienes del demanio municipal, para agregarlo a otro. Más habitual es en nuestros días (...) la mutación demanial que acompaña a la transferencia del servicio al que el bien de dominio público sirve de soporte. El cambio de titularidad [en la administración] es en este caso una consecuencia de la redistribución de competencias. (...), cuando se trata de los bienes destinados a un servicio público la regla es que el cambio de titularidad del servicio comporta el cambio de titularidad de los bienes afectos al mismo. (...)”. 34. La Constitución asigna como parte de las competencias de los gobiernos locales administrar sus bienes; y, en función de ello, la LOM ha definido como bienes de propiedad municipal los bienes inmuebles de uso público

(subrayado agregado). Además, la Constitución en el reparto de competencias asigna a los gobiernos locales el organizar, reglamentar y administrar sus servicios públicos. .


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todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad

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destinados a servicios públicos locales, así como los edificios municipales y

Proceso Competencial 35. Se ha señalado que “(...) el servicio público es un medio para un fin próximo o para un fin mediato (el bien común), que se traduce en actividades públicas, con forma de obra, función o prestación de interés público (...)”. En el caso de autos, en el inmueble en el que funciona el Mercado de Abastos N.º1 se brinda el servicio público de mercados que constituye una prestación que persigue fines de interés público. 36. En referencia a los mercados, se ha indicado que “(...) Pueden los municipios construir los mercados y arrendar su explotación o encargarse de ambas cosas, que en gran número de casos será lo preferible, y cabe que las leyes reconozcan a los Municipios el derecho exclusivo de vender ocupando la vía pública, para reunir en un solo o varios mercados todos los vendedores y poder ejercer una mayor inspección en la venta de los artículos de consumo”.

37. El Mercado de Abastos N.º 1 ha sido erigido sobre un bien inmueble, cuya propiedad registralmente figura inscrita a nombre de la demandada desde antes que se creara el distrito de Surquillo. No obstante, en dicho inmueble se brinda el servicio público de mercados destinado a satisfacer –qué duda cabe– una finalidad pública e interés colectivo, a favor y en beneficio de los vecinos de la localidad en la que la demandante ejerce gobierno. Adicionalmente, según afirma la demandante, ha tenido a su cargo la construcción del Mercado de Abastos N.º 1, la compra de frigorífricos, del así como de la concesión en uso de los puestos mediante subasta pública,

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arrendamiento de los puestos, la ampliación y remodelación del inmueble,

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entre otros.


Proceso Competencial 38. Este Colegiado considera relevante advertir que, a nivel del ordenamiento jurídico nacional, es el Decreto Supremo N.º 154-2001-EF; Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los bienes de propiedad estatal, una norma de rango reglamentario que ha definido cuáles son los bienes de dominio público, entre ellos “a) Los bienes destinados al uso público, (...), cuya conservación y mantenimiento le corresponde a una entidad estatal; b) Los bienes de servicio público, que son aquellos destinados directamente al cumplimiento de los fines públicos de responsabilidad de las entidades estatales; así como los bienes destinados directamente a la prestación de servicios públicos (...)” . 39. Además, cabe señalar que la norma antes referida ha definido los bienes del dominio privado del Estado como aquellos que, siendo de propiedad de la entidad pública no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público. Sobre los bienes de dominio privado, las entidades públicas ejercen el derecho de propiedad con todos sus tributos, sujetándose a las normas del derecho común. . Respecto de los bienes del Estado de dominio privado, este Colegiado se ha pronunciado indicando que “Los bienes que no están afectos al servicio público, al uso público o al interés nacional (...) constituyen, prima facie, bienes de dominio privado y, como tal, son embargables.” 40. El Mercado de Abastos N.º 1 constituye un bien de dominio público que ha sido afectado y es el soporte para brindar un servicio público, que es el

de un servicio público, ha cambiado de titularidad de dominio público para la administración, pues se redistribuyeron competencias ante la creación del distrito de Surquillo y, desde entonces, las competencias constitucionales de


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demanial, en la que el bien de dominio público, al estar afectado para fines

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de mercados. Además, en el caso de autos ha operado una mutación

Proceso Competencial administración del bien, así como de reglamentación y organización del servicio público de Mercados, han sido ejercidas legítimamente por la demandante.

3. Los Mercados Públicos y su privatización 41. La LOM, en términos de autonomía, indica que “(...) La autonomía (...) radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico” . La autonomía municipal está constituida por varios elementos, y entre ellos, podemos citar la autonomía administrativa, referida a la organización y prestación de los servicios públicos locales. 42. Como ya se señaló en fundamentos precedentes, una de las competencias que constitucionalmente se asigna a las Municipalidades es la de organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos de su localidad,

aspecto

congruente

con

la

autonomía

administrativa

reconocida a las Municipalidades. Este Colegiado considera que es en el ejercicio de dicha autonomía administrativa que corresponde a la Municipalidad que ejerce legítimamente las competencias constitucionales asignadas, en virtud de la ejecución de un acto de gobierno, decidir acerca de la privatización del bien de dominio público que administra, por formar parte de la jurisdicción territorial que le compete.

(Ley N.º 26569 y su Reglamento, así como la Ley N.º 27111) a fin de dotar a

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43. Desde el año 1996 se reguló la privatización de los mercados públicos

suprimir sus gastos corrientes en el mantenimiento y funcionamiento de los mercados públicos, sino que puedan incrementar sus recursos disponibles o


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los Gobiernos Locales del país de un instrumento que no sólo les permita

Proceso Competencial cumplir con las obligaciones atrasadas, muchas de ellas en cobranza judicial,

que

vienen

asumiendo

de

administraciones

anteriores,

contribuyendo asimismo a ser los gestores de nuevas microempresas de comercialización

que

personalmente

son

atendidas

por

quienes

regularmente realizan transacciones con el público consumidor. 44. Privatizar significa “(...) . Transferencia, pues, al sector privado de una empresa o de una actividad (...) que son públicas”. (subrayado agregado). Es evidente que es objeto de privatización aquello que no es del ámbito privado. 45. No debemos perder de vista que lo que se privatiza stricto sensu es el servicio público de mercados, y claro está que dicho servicio público tiene como soporte el inmueble en el cual el servicio se materializa, y cuya titularidad en la administración del bien público viene ejerciendo la demandante, en los términos expuestos en el fundamento 40, supra.

4. 3. ANÁLISIS DEL CONFLICTO COMPETENCIAL 1. Aplicación del Test de Competencia a. Presupuestos del Test de Competencia 46. Tal como señaláramos en líneas precedentes, corresponde a este Tribunal definir a quién corresponde el ejercicio de las competencias

labor de interpretación constitucional y delimitar así la titularidad de las competencias. Procederemos a continuación a la aplicación del Test de Competencia.


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efectos de que el conflicto planteado sea resuelto, es necesario realizar una

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constitucionales demandadas en este Conflicto Competencial, y para

Proceso Competencial 47. Este Colegiado ha definido en materia del Test de Competencia que “De conformidad con dicho test, en primer lugar se debe analizar el principio de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el análisis del principio de competencia, relacionado con la lista de materias pormenorizada previstas en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad. (...)”. • Principio de Unidad 48. La Constitución prescribe que “(...) El estado [peruano] es uno e indivisible (...). Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes” . Respecto al principio de Unidad del Estado, el Tribunal Constitucional ha afirmado que “El Estado de nuestro país es unitario, (...). (...); por más descentralización que exista, el gobierno no puede dejar de ser unitario. (...). Para no dejar dudas al respecto se ha señalado que “el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación” (subrayado agregado). 49. Con relación a la descentralización, este Tribunal considera que “Para (...) entender correctamente el proceso de descentralización, (...), es necesario reconocer que cualquier tipo de análisis que se realice de las autonomías que se les reconoce con el subsecuente reparto de competencias, debe respetar (...), la unidad del Estado peruano como

la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a


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50. El artículo 189º de la Norma Fundamental establece que “El territorio de

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marco que guíe el proceso, (...)”. (Subrayado agregado)

Proceso Competencial nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación.”

51. Así, el territorio nacional se divide -entre otros- en distritos, y dentro de cada distrito corresponde ejercer gobierno a las municipalidades distritales respetando el ámbito jurisdiccional asignado, y en cada uno de los actos que se realice, debe subyacer el interés de velar por el principio de unidad del Estado. 52. En el caso de autos, se trata de dos Municipalidades que fungen de sujetos

del

conflicto

competencial;

que

reclaman

ser

titulares

–

simultáneamente– de dos competencias constitucionalmente previstas (artículos 194º y 195º numerales 3 y 5), y es a este Colegiado a quien le corresponde definir cuál de las Municipalidades es la titular para el ejercicio legítimo de las competencias constitucionales. No debemos perder de vista que ambos órganos se encuentran en el mismo nivel de la división territorial estatal, que es el nivel local, no existiendo jerarquía entre ambos órganos. 53. En línea con el principio de unidad del Estado, lo relevante es que el servicio de mercados sea brindado con independencia de quién ostente la propiedad del bien inmueble a nivel registral, materia, además, que no corresponde a este Tribunal determinar. 54. El Estado peruano es unitario y descentralizado; se conforma por autonomía, en lo político, económico y administrativo, dentro de la

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entidades descentralizadas en las que cada una de ellas ostenta

qué porción del territorio del Estado las Municipalidades ejercen autonomía. El territorio es uno de los elementos esenciales de los gobiernos locales.


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jurisdicción territorial que les corresponde. La jurisdicción territorial define en

Proceso Competencial • Principio de Competencia 55. A efectos de establecer el parámetro de control (bloque de constitucionalidad) en aras de la interpretación constitucional que generará la plataforma sobre la cual se realice el control. Este Colegiado considera oportuno citar los mandatos constitucionales, así como las disposiciones previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), que se concatenan para efectos de contar con un parámetro de control adecuado en las materias que son relevantes para resolver el conflicto que nos convoca. Si bien la Norma Fundamental ha previsto un listado de competencias asignadas a los gobiernos locales, es la LOM la norma que desarrolla in extenso tales disposiciones constitucionales. 56. En aplicación del bloque de constitucionalidad, parámetro de control para la interpretación constitucional, corresponde a este Colegiado interpretar las competencias respecto de las cuales se ha planteado el conflicto, a la luz no sólo de la norma fundamental, sino que se debe incorporar a dicho bloque las disposiciones pertinentes de la LOM, tal como lo señaláramos.

57. Sobre las competencias constitucionales cuya titularidad se discute en el presente conflicto competencial, la Constitución expresa que “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local.

afectación que la demandada realiza respecto de la competencia territorial de la que se considera titular, se le han afectado sus competencias constitucionales, tanto para administrar sus bienes y rentas , como para


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competencia. (...). . La demandante afirma que, como consecuencia de la

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Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su

Proceso Competencial organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales que están bajo su responsabilidad . Dicho mandato constitucional es corroborado por lo dispuesto en la LOM . 58. En cuanto a los servicios públicos locales, en línea con lo previsto en la Constitución, la LOM prevé que “Los gobiernos locales (...) promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción”. Así, queda claro que los gobiernos locales tienen a su cargo que los servicios públicos locales que pertenecen a su circunscripción territorial, sean brindados en forma adecuada. 59. En cuanto a bienes y rentas de las municipalidades, la Constitución atribuye a los gobiernos locales competencias para administrarlos, y además ha indicado que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, y que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares para su aprovechamiento económico. En esa línea, la LOM ha previsto qué debe entenderse por bienes y rentas de las municipalidades, y las características especiales que ostentan los bienes de dominio público de las municipalidades. Así, “Los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio. El patrimonio municipal se administra por cada municipalidad en forma autónoma, con las garantías y responsabilidades de ley. Los bienes de dominio público de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles. (...)” . Además, es la LOM

locales. (...) 2. Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad. (...) , dotando así de contenido a la disposición constitucional.


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bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos

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la que ha enumerado como bienes de las municipalidades: “(...) 1. Los

Proceso Competencial 60. En la medida en que, tal como se ha señalado en los fundamentos 26 y 40, supra, el Mercado de Abastos N.º 1 constituye un servicio público que pertenece al ámbito de jurisdicción territorial de la demandante, tal como lo afirma incluso la demandada; más aún cuando la LOM ha establecido que se entiende por bien municipal aquel inmueble de uso público destinado a un servicio público local (en el caso de autos, el servicio público de Mercados), así como los edificios municipales y sus instalaciones que hubieran sido adquiridos, construidos y/o sostenidos por la Municipalidad, como es el caso de la Municipalidad de Surquillo respecto del Mercado de Abastos N.º 1. 61. En consecuencia, al haber operado una mutación demanial (Ver fundamento 33, supra) en la medida en que el bien de dominio público que ha servido como soporte al servicio público de mercados, fue trasladado a la jurisdicción de la Municipalidad demandante desde su creación, corresponde a ella la administración de este bien inmueble a través del que se brinda el servicio público ya referido. Se produjo, por tanto, una redistribución tácita de competencias en este extremo. Con esto, el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Públicos, sino sobre la titularidad de dominio público para la administración del Mercado de Abastos N.º 1. 62. Este Colegiado, ha expuesto en los fundamentos 35 y 37, supra, sobre la naturaleza y el fin públicos que persigue el bien público que sirve de soporte

63. La privatización de los mercados públicos pertenecientes a las

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a la prestación del servicio público de mercados, y que sobre él opera.

como la Norma Fundamental prevé, es factible que los bienes de uso


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Municipalidades fue regulada por normativa legislativa específica, y tal

Proceso Competencial público sean concedidos a particulares para su mejor aprovechamiento económico. Este Colegiado considera que tal decisión y la ejecución de tal proceso

están

inmersas

y

forman

parte

de

las

competencias

constitucionales asignadas a las Municipalidades para administrar sus bienes y rentas, así como para administrar, reglamentar y organizar los servicios públicos de su localidad, en el marco de la competencia territorial que corresponda. 64. La LOM ha consignado un precepto para regular las relaciones entre las municipalidades. Así: “Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno”. . De modo que la ley ha previsto los mecanismos institucionales para afrontar en común la privatización de los mercados públicos de ser el caso. 65. Este Tribunal ha logrado definir que el Mercado de Abastos N.º1 : (i) es un bien de servicio público por la finalidad pública que persigue; (ii) que se encuentra en la jurisdicción territorial asignada a la Municipalidad demandante; (iii) que se ha dado una mutación demanial, en la medida en que el bien público que sirve como soporte al servicio público de Mercados, fue incorporado a la jurisdicción de la demandante desde su creación; (iv) que la privatización constituye un acto de gobierno que, como tal, compete adoptar a la Municipalidad que legítimamente ejerce competencias mantener respeto mutuo de las competencias que a cada una corresponde

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ejercer, así como del gobierno.

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respecto de dicho bien público; y que (v) las Municipalidades deben


Proceso Competencial 66. En consecuencia, consideramos –luego de la labor interpretativa constitucional realizada y de la aplicación del Test de Competencia– que el ejercicio de las competencias constitucionales reclamadas en el presente conflicto competencial –respecto del Mercado de Abastos N.º 1 en tanto bien de servicio público– le corresponde, en forma legítima, a la Municipalidad demandante. 67. Finalmente, como ya se ha establecido, los bienes de dominio público materia del proceso constitucional instaurado están ubicados y pertenecen a la jurisdicción territorial de la Municipalidad Distrital de Surquillo, y es ella la legítima titular de las competencias constitucionales reclamadas. V. FALLO Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO Declarar FUNDADA la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, por cuanto se han afectado las competencias cuyo ejercicio le corresponde en virtud de los artículos 194º, y 195º incisos 3 y 5 de la Constitución Política del Estado, respecto de los bienes destinados a servicios públicos pertenecientes a su jurisdicción territorial, como es el caso del Mercado de Abastos N.º 1. Y, en consecuencia, NULO el Acuerdo de Concejo N.º 032-2007-MM, emitido por

Publíquese y notifíquese. SS.


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privatización del Mercado de Abastos N.º 1.

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la Municipalidad Distrital de Miraflores, a través del cual se aprueba la

Proceso Competencial LANDA ARROYO MESÍA RAMÍREZ VERGARA GOTELLI BEAUMONT CALLIRGOS CALLE HAYEN ETO CRUZ ÁLVAREZ MIRANDA EL PERUANO

PRECISA. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Ejecución de sentencias no se condiciona Constitución fija relación de integración o jerarquía funcional del TC sobre el PJ. El TC le recordó al PJ que cuando vio afectada su autonomía presupuestaria frente al Ejecutivo también recurrió al colegiado, en vía de proceso competencial. En esa oportunidad, este tribunal declaró fundada la demanda (STC Nº 004-2004-CC/TC) y la sentencia no fue objeto de impugnación alguna por parte de la judicatura. Por ello, insistió en que el respeto y cumplimiento de las sentencias del TC no pueden, pues, condicionarse al sentido del fallo de las resoluciones de este parcializada, sino también inseguridad jurídica, y se fomentaría el

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colegiado, porque con ello se generaría, evidentemente, no sólo una justicia

Constitución y del ordenamiento jurídico.


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incumplimiento de las sentencias, lo cual socavaría la vigencia plena de la

Proceso Competencial Añade que no se puede soslayar que la propia Constitución y la ley establecen una relación de integración o jerarquía funcional de este colegiado

respecto

al

Poder

Judicial,

en

materia

de

procesos

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constitucionales.


Proceso Competencial CONCLUSIONES

1.- Concluimos, que existe situaciones inciertas en la normatividad con respecto a este proceso, hacemos referencia a la afamada sentencia del Tribunal Constitucional que resuelve el conflicto de competencias interpuesto por el Poder Ejecutivo contra el Poder Judicial ha generado distintas reacciones y posiciones. Y es que la sentencia, probablemente con buena intención, planteó innovaciones bastante debatibles, al declarar la nulidad de un conjunto de sentencias con calidad de cosa juzgada (judicial), generando el rechazo de la judicatura ordinaria y de un sector de la doctrina. En esta obra diversos juristas, desde distintas perspectivas, analizan y sientan posición sobre la mencionada decisión del Tribunal. 2.- Debe puntualizarse que en el proceso competencial se resuelven las controversias jurídicas de los sujetos legitimados por la Constitución (artículo 202º, inciso 3) y el Código Procesal Constitucional (artículo 109º). Ciertamente, sus efectos como todo acto legislativo, judicial o administrativo pueden incidir, directa o indirectamente, sobre la esfera jurídica de terceros, pero no puede decirse que de ahí se derive, necesariamente, una afectación del derecho al debido proceso; más aún si se considera que los derechos

fundamentales

no

son

absolutos,

sino

susceptibles

de

afectaciones legítimas por parte del Estado.

contexto de un proceso civil, por ejemplo, se ataca a través de los medios

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3.- Finalmente consideramos, que si un acto jurisdiccional es proferido en el

apelación, casación o queja. De ninguna manera procede una injerencia


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legalmente previstos en el Código Procesal Civil, llámese reposición,

Proceso Competencial del Tribunal Constitucional mediante el proceso competencial porque, tal como dice el artículo 139, inciso 2, segundo párrafo de nuestra Constitución, “ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (…), ni cortar

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procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución”.


Proceso Competencial SUGERENCIAS

Nuestra sugerencia apunta a remarcar en el código Procesal constitucional Peruano, en su artículo 113, primer párrafo: “La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos”. Es decir que esta parte final del enunciado normativo es absolutamente esencial porque el legislador habla de actos administrativos, y no lo hace por casualidad. Si bien es verdad que esta disposición debió ser colocada en el artículo 110, pensamos que la norma que se debe extraer de la interpretación de dicho enunciado no deja dudas: las disposiciones, resoluciones

o

actos

impugnables

solamente

pueden

ser

actos

administrativos y no actos legislativos ni mucho menos actos jurisdiccionales. La razón es que estos dos últimos tipos de actos de poder son tan particulares que el ordenamiento jurídico determina vías de impugnación muy especiales y precisas (es importante recalcar que esta posición ya fue expuesta convincentemente por Juan Monroy Gálvez en un artículo de distorsionó la naturaleza del proceso competencial).

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hace algunos años atrás, que criticó duramente una sentencia del TC que

actuación del Poder Judicial es impugnable a través del proceso


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De ahí que ya es posible responder la pregunta formulada: ¿no toda

Proceso Competencial competencial? únicamente lo será aquellos actos administrativos que supuestamente violen las competencias de otros Poderes u órganos atribuidas por la Constitución o por las leyes orgánicas. Sin embargo ampliaremos y aclararemos en las siguientes páginas de investigación, un trabajo más exhaustivo del Proceso competencial y sus aspectos

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controversiales entre el poder judicial y ejecutivo.



BIBLIOGRAFÍA

Alfaro Pinillos Roberto introducción a los procesos constitucionales en el Perú. edit. 2007 – -Asignatura de DERECHO PROCESAL CONSTITUCIOAL I,II, Jorge Luis Cáceres Arce -Juliaca 2007 .UNIVERSIDAD ANDINA NESTOR CACERES VELASQUEZ .Pags.47,48,49. Castañeda Otsu Susana. Derecho Procesal Constitucional. Jurista Edictores Lima Perú. Castañeda O. Susana- Edgar Carpio Marcos. Eloy Esponisa Saldaña B. Luis Sáenz Dávalos. Introducción a los Procesos Constitucionales. Jurista Editores. Lima Perú. Código Procesal constitucional, Edit. Mv-Fenix-edic. 2013-LimaPerú 2013 -Constitución política del Perú-1993. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA.1998, pag.99. -DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL.JURISTAS EDITORES .2003.SUSANA CASTAÑEDA OTSU.Pags.35 al 82. GARANTIAS CONSTITUCIONALES. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA .1998, pag.91 al 129. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Nro.28301, EL PERUANO- 23 de Julio del 2004, pag.27 al 39.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


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-EXP. N. º 00003-2007-PC/TC - SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

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-PORTAL DEL CONGRESO webmaster congreso.gob.pe 08-08-2007.


ANEXOS

PODER EJECUTIVO VS. PODER JUDICIAL: UNA VEZ MÁS… EL PRESUPUESTO

Todo lo dicho anteriormente, por desgracia, cae por tierra tras lo sucedido en el Exp. 00002-2013-PCC/TC, promovido por una demanda competencia del Poder Ejecutivo contra el Poder Judicial. El primero le reclama al segundo de haber interferido en sus competencias constitucionales sobre el presupuesto. Más allá de si tiene razón o no, se trata de una discusión absolutamente válida, para lo cual precisamente fue creado el proceso competencial.

Nada de raro tendría todo esto si el mismo Poder Ejecutivo no hubiese pedido una medida cautelar solicitando: (1) la suspensión de los efectos de la Resolución Administrativa n. 235-2012-CE-PJ y (2) la suspensión… de dos resoluciones judiciales que, en el marco de la ejecución de un proceso de cumplimiento (por tanto, ya existía cosa juzgada), se ordenaba al Ministerio nivelar la tan postergada homologación de las remuneraciones de los

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de Economía y Finanzas que cumpla con entregar dinero al Judicial para

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jueces. ¿Y qué hizo nuestro TC? Pues concedió la medida.


Proceso Competencial Un punto importante es que dicha resolución administrativa data de noviembre de 2012 y fue expedida por requerimiento del propio Poder Judicial en cumplimiento de la decisión judicial firme que ordenaba, por su parte, cumplir con el artículo 186, inciso 5, literal b) del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (ver considerando sexto de la resolución). Esta resolución no es un acto administrativo porque no genera efectos sobre administrados (pienso que en este caso los jueces no pueden ser calificados como tales); no obstante, en caso fuese aplicable la LPAG, aquella estaba sometida a un plazo recursal el cual, hasta donde tengo conocimiento, no fue impugnada, por lo que devino en firme de acuerdo al artículo 212, LPAG (aunque, valgan verdades, el hecho de que el artículo 10.1 de dicha ley establezca la nulidad de pleno derecho de un acto contrario a la Constitución complejiza el asunto). Sea como fuese, el problema que aquí se coloca es el siguiente: ¿se puede suspender la eficacia de una resolución que no fue oportunamente impugnada?

Además, un punto importante (aunque ya tiene que ver con el mérito del proceso) es que dicha Ley le confiere expresamente al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial “aprobar el Proyecto de Presupuesto del Poder Judicial propuesto por la Gerencia General y ejecutarlo una vez sancionado

trató de demostrar en el punto I, que los actos jurisdiccionales (sea cuales fuesen) no son impugnables en un proceso competencial. Y si no lo son, entonces tampoco pueden ser perjudicados mediante una medida


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Por otro lado, es claro que en este caso el TC no tomó en cuenta, como se

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legalmente” (artículo 82, inciso 4).

Proceso Competencial cautelar. Lo que debió hacer el Ejecutivo era pedirle al juez constitucional la suspensión de la ejecución de la sentencia de cumplimiento por el hecho de haber iniciado un proceso competencial y, si su pedido era denegado, apelar la decisión. Es así como se atacan actos jurisdiccionales y no pidiendo a otra autoridad, por más que sea el TC, que interfiera con procesos en trámite, retardando su ejecución, tal como lo prohíbe expresamente la Constitución. Pero, después de todos estos años, ¿qué significa la Constitución para el accionar del TC? Poco, casi nada.

Finalmente, es necesario resaltar el hecho que tanto el Presidente de la República como el Tribunal Constitucional infringieron gravemente la Constitución: el primero por pedir la medida cautelar, violando la regla que le impone cumplir las resoluciones judiciales (artículo 118, inciso 9); el segundo por concederla, violando el ya referido artículo 139, inciso 2, segundo párrafo. ¿Y qué sucede cuando el Presidente del República o los jueces del Tribunal Constitucional violan la Constitución? Pues deben ser

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acusados constitucionalmente.


PROCESO COMPETENCIAL EN EL PERÚ-EDUARDO AYALA ULADECH 2014

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