PROCESO PRESUPUESTARIO
ESTUDIANTE
GUSTAVO BAZA
2015
1
INTRODUCCIÓN El Sistema Nacional de Presupuesto esto Público es un Sistema Administrativo, compuesto por el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. constituye el instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas con eficacia y eficiencia por parte de las Entidades. Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos. En el presente trabajo, veremos los diversos principios regulatorios del Sistema Nacional de Presupuesto Público, así como una breve descripción de los principales contenidos normativos que lo rigen. Nuestro objetivo principal es presentar los aspectos principales del Sistema Presupuestario y sus procesos, presentados en un capitulo único detallando las implicancias, alcances y principios del Sistema Presupuestario, para luego detallar los procedimientos y etapas del sistema. sistema . Al finalizar presentaremos las conclusiones y la bibliografía utilizada para la realización del presente presente trabajo.
PROCESO PRESUPUESTARIO 1.1 Sistema Nacional de Presupuesto 2
El Sistema Nacional de Presupuesto, es uno de los sistemas administrativos integrantes de la Administración Financiera del Sector Público. Conforma un conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades del Sector Público en todas sus fases; está integrado por la Dirección General del Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda, y por las Unidades Ejecutoras a través de las oficinas o dependencias en las cuales se conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del Sector Público que administran fondos públicos. Comprende un conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. El Sistema Nacional de Presupuesto se rige por la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público y por la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Los conceptos básicos que lo integran son 1. El Presupuesto Público Es un instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Públicas. Establece los límites de gastos durante el año fiscal, por cada una de las Entidades del Sector Público y los ingresos que los financian, acorde con la disponibilidad de los Fondos Públicos, a fin de mantener el equilibrio fiscal. 2. Programa Presupuestal Unidad de programación de las acciones del Estado que se realizan en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Se justifica por la necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), pudiendo involucrar a entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno. 3
3. Crédito Presupuestario Dotación de recursos consignada en los Presupuestos del Sector Público, con el objeto de que las entidades públicas puedan ejecutar gasto público. Es de carácter limitativo y constituye la autorización máxima de gasto que toda entidad pública puede ejecutar, conforme a las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos, para el cumplimiento de sus objetivos aprobados 4. Fondos Públicos Los fondos públicos se orientan a la atención de los gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde provengan. Su percepción es responsabilidad de las Entidades competentes con sujeción a las normas de la materia. Se orientan de manera eficiente y con atención a las prioridades del desarrollo del país,
se estructuran siguiendo las Clasificaciones
Económica y por Fuente de Financiamiento que son aprobadas, según su naturaleza, mediante Resolución Directoral de la Dirección General del Presupuesto Público: a. Clasificación Económica Agrupa los fondos públicos divididos en genérica del ingreso, subgenéricas del ingreso y especifica del ingreso, así mismo también podemos dividirlos en: - Ingresos Corrientes. Agrupa los recursos provenientes de tributos, venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes. - Ingresos de Capital. Agrupa los recursos provenientes de la venta de
activos
(inmuebles,
terrenos,
maquinarias,
etc.),
las
amortizaciones por los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del Estado en Empresas y otros Ingresos de Capital. - Transferencias. Agrupan los recursos sin contraprestación y no reembolsables provenientes de Entidades, de personas naturales o jurídicas domiciliadas o no domiciliadas en el país, así como de otros gobiernos. 4
- Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito interno y externo, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores. b. Clasificación por Fuentes de Financiamiento - Agrupa los fondos públicos que financian el Presupuesto del Sector Público de acuerdo al origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público. - Así por ejemplo, la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011-Ley N° 29628, establece en su artículo 1° que las fuentes que financian el Presupuesto 2011 son: Recursos Ordinarios, Recursos Directamente Recaudados, Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito, Recursos Determinados y Donaciones y Transferencias. 5. Gastos Públicos Son el conjunto de erogaciones que por concepto de gastos corrientes, gastos de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los créditos presupuestarios respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones desarrolladas
de
conformidad
con
las
funciones
y
objetivos
institucionales. Los gastos públicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones Institucional, Económica, Funcional Programática y Geográfica, las mismas que son aprobadas mediante Resolución Directoral de la Dirección General del Presupuesto Público: a. La Clasificación Institucional Agrupa las Entidades que cuentan con créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos Institucionales. b. La Clasificación Funcional Programática Agrupa los créditos presupuestarios desagregados en funciones, programas funcionales y subprogramas funcionales. A través de ella 5
se muestran las grandes líneas de acción que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y en el logro de sus Objetivos y Metas contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales durante el año fiscal. Esta clasificación no responde a la estructura orgánica de las Entidades, por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo a lo siguiente: -
Legislativa
-
Relaciones Exteriores
-
Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia
-
Defensa y Seguridad Nacional
-
Orden Público y Seguridad
-
Justicia
-
Trabajo
-
C Comercio
-
Turismo
-
Agropecuaria
-
Pesca
-
Energía
-
Minería
-
Industria
-
Transporte
-
Comunicaciones
-
Medio Ambiente
-
Saneamiento
-
Vivienda y Desarrollo Urbano
-
Salud
-
Cultura y Deporte
-
Educación
-
Protección Social
-
Previsión Social
-
Deuda Pública
6. Presupuesto Por Resultados (PpR) Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explicita y transparente la 6
información sobre desempeño pasado, presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario. 7. Ejercicio presupuestario Comprende el año fiscal y el período de regularización: a. Año Fiscal: Se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre; en el cual se realizan las operaciones generadoras de los ingresos y gastos comprendidos en el Presupuesto aprobado. b. Período de Regularización: Es determinado por la Dirección General de Presupuesto Público, conjuntamente con los entes rectores de otros sistemas de administración financiera; en el cual se complementa el registro de la información de ingresos y gastos de las Entidades sin excepción; sin exceder el 31 de marzo de cada año4. 8. Programación de Compromisos Anual (PCA) Es un instrumento de programación del gasto público de corto plazo por toda fuente de financiamiento, que permite compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos, con la real capacidad de financiamiento para el año fiscal respectivo, en el marco de la disciplina fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual. 9. Compromiso Es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. 10. Devengado Es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido que se produce previa documentación ante el órgano competente para la realización de la prestación o el derecho del acreedor. 7
c. La Clasificación Económica Agrupa los créditos presupuestarios por gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separándolos por Genérica de Gasto, Subgenéricas del Gasto y Específica del Gasto. d. La Clasificación Geográfica Agrupa los créditos presupuestarios de acuerdo al ámbito geográfico donde está prevista la dotación presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento, Provincia y Distrito. 11. Pago Es el acto mediante el cual se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. 12. Pliego Presupuestario Son todas las entidades Públicas sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto Público, a las que se les aprueba un crédito presupuestario. 13. Reserva de contingencia Constituye un crédito presupuestario global dentro del presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, destinada a financiar los gastos que pos su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los Presupuestos de los Pliegos. El importe de dicho crédito presupuestario global no será menor al 1% de los ingresos correspondientes a la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público. Las Transferencias que se efectúen con cargo a la Reserva de Contingencia se autorizan mediante Decreto Supremo refrendado por el MEF. El Presupuesto puede ser definido de forma simple como una estimación formal de los ingresos y gastos para un período dado, tanto dentro del contexto de las operaciones de un organismo o entidad, así como del contexto de todo un Estado. En las organizaciones empresariales, los 8
presupuestos son instrumentos que se utilizan para planear sus peculiares políticas productivas, financieras y comerciales. Normalmente comprenden, además del presupuesto principal o presupuesto maestro, una serie de presupuestos detallados o accesorios referentes a las ventas, producción, caja, inversiones, etc. El Presupuesto Nacional, Presupuesto de la Repúb lica o simplemente “Presupuesto Público” esencialmente es similar al presupuesto de una empresa. Puede ser definido como un documento mediante el cual se materializa una serie sistematizada de vaticinios con respecto a la ocurrencia de determinados ingresos y gastos de todo el sector público de un país, en un período dado que generalmente es un año. Sin embargo, la importancia del Presupuesto Público es extraordinaria: constituye la base del ordenamiento fiscal de un Estado y es, al mismo tiempo, la garantía para la ciudadanía de lo que le irrogará en términos tributarios el financiamiento del Estado, teniendo como contrapartida la realización de obras y la producción y prestación de bienes y servicios públicos. A continuación, consignamos dos definiciones que nos permiten entender de una manera más completa y precisa el concepto e importancia del Presupuesto Público: -
“El Presupuesto Público es un instrumento de programación económica,
social y financiera que posibilita al Estado el cumplimiento de sus funciones. Es el mecanismo a través del cual todos los organismos del Estado asignan racionalmente los recursos públicos para alcanzar sus objetivos” (Ministerio de Economía y Finanzas. 2007)
-
“El Presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado que
permite a las entidades lograr sus objetivos y metas contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos” (Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto)
9
También podemos señalar que el Presupuesto Público se puede conceptualizar y determinar su importancia desde varios puntos de vista. Aquí lo haremos considerando al Presupuesto Público como instrumento de planificación, como instrumento de política fiscal, como instrumento de gobierno, como instrumento de administración y como documento. -
El Presupuesto como Instrumento de Planificación El Presupuesto Público es un instrumento que permite concretar la ejecución de los planes de corto, mediano y largo plazo que tiene el Estado. En los respectivos programas presupuestarios se concretan las metas que se deben cumplir en cada ejercicio, se racionalizan los costos, se asignan recursos para la construcción de obras, producción de bienes y prestación de servicios, así como la realización de actividades de regulación del sector público.
-
El Presupuesto como Instrumento de Política Fiscal El Presupuesto Público comprende las áreas relacionadas con el nivel y la estructura de gastos, el nivel de ingresos, la distribución de la carga impositiva y los efectos de los tributos en el sistema económico.
-
El Presupuesto como Instrumento de Gobierno Gobernar implica fundamentalmente la toma de decisiones sobre distintas materias y aspectos que afectan de manera directa o indirecta, transitoria o permanentemente los diversos ámbitos, sectores o actividades de un país. Por tanto, esencialmente la función de gobernar comprende: a. La adopción de un plan de acción del Estado para un período dado. b. La formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante dicho plan. c. La dirección de las actividades para la materialización de tales políticas y para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento. Considerando que la mayor parte de las decisiones del Gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el Presupuesto Público, este constituye, obviamente, uno de los instrumentos más importantes y apropiados para cumplir eficientemente la función de gobierno. 10
-
El Presupuesto como Instrumento de Administración Una vez fijado el programa de gobierno, es imprescindible llevarlo a la práctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la administración. Normalmente cada dependencia o institución pública lleva a cabo una parte del conjunto de acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello requiere conocer, con la mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber con qué cantidad y calidad de recursos cuenta y cuáles son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de combinación de insumos para la producción de bienes y servicios. Si bien es posible que tengan una idea precisa de lo que directamente le corresponde realizar y de los respectivos medios a utilizar, cada una podrá llegar a un mejor nivel de eficacia si, además, sabe lo que tienen que efectuar las otras dependencias con las que debe completar su acción para cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. Esto es, accederá a una posición más clara y consciente si conoce el conjunto de responsabilidades de los demás organismos públicos, así estarán mejor diseñadas las medidas que deben adoptar y los instrumentos que deben aplicarse para una programación y ejecución coherente y efi caces. El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera “guía de acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
-
El Presupuesto como Documento Finalmente, esta conceptualización del Presupuesto Público como un instrumento para diversos fines, debe complementarse con el señalamiento de sus características propias e intrínsecas. Por lo tanto, es imprescindible que el mismo esté estructurado sobre la base de una metodología apropiada, a fin de permitir conocerlo e interpretarlo por quienes deben aprobarlo y administrarlo y difundirlo a la ciudadanía.
1.2 Implicancias del Presupuesto Público 11
a. Implicancia política El arte de gobernar supone tomar decisiones sustentadas en políticas generales y específicas para conducir la acción del sector público, estas políticas pueden ubicarse en dos planos: el primero tiene que ver con la producción de bienes y servicios públicos que le compete al Estado, el segundo está relacionado con la administración presupuestaria; entre los primera
está
la
política
económica,
fiscal,
sectorial,
política
presupuestaria, de inversión pública, de crédito público. b. Implicancia administrativa Después de establecer el esquema político del presupuesto, es necesario hacerlo operativo, es decir expresarlo en acciones y en los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de política planteados. La administración presupuestaria moderna, rebasa la simple toma de decisiones conforme aparecen los eventos, por el contrario, el administrador moderno debe planear, dirigir, coordinar, informarse, supervisar, evaluar y presupuestar las actividades a su cargo, de tal manera que puede contar con todos los elementos para justificar las decisiones. c. Implicancia económica y financiera El presupuesto, por medio de sus elementos básicos: ingresos, gastos y financiamiento tiene efectos sobre el sistema económico nacional. Los ingresos públicos, especialmente los provenientes de impuestos, contraen el poder adquisitivo y por tanto, la demanda de los agentes económicos; pero, por medio de los gastos del presupuesto se cumple con la función redistributiva, al canalizar dichos recursos hacia la satisfacción de las necesidades de la población más necesitada. Por otro lado, el sector público por su tamaño relativo, constituye el principal movilizador de la producción nacional al incrementar la demanda. Asimismo, al desarrollar proyectos de inversión genera una importante acumulación de bienes de capital y estimula la inversión y la capacidad productiva del sector privado. Desde el punto de vista financiero, el sector público moviliza un importante flujo financiero como contraparte de sus actividades reales; 12
esta corriente financiera tiene impacto en el balance financiero y crediticio del país; por lo tanto, las dimensiones de estas variables deben establecerse con sumo cuidado para no alterar el equilibrio de financiamiento de la economía. d. Implicancia jurídica El Presupuesto Público tiene un alcance jurídico porque al ser aprobado mediante una norma legal establece los límites de las acciones que debe realizar la administración pública para el cumplimiento de las funciones que le corresponden. Por otro lado, el presupuesto incluye normas que regulan la administración
de los recursos públicos, así como se
establecen los responsables por ese manejo administrativo. 1.3 Conformación del Sistema Nacional de Presupuesto De acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, éste está integrado por la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), dependiente del Vice Ministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, y por las Oficinas de Presupuesto, a nivel de todas las entidades del Sector Público que administran recursos públicos. Lo describiremos en el siguiente cuadro: Oficinas de Presupuesto de las entidades públicas
Dirección General de Presupuesto Público
Es el ente rector del sistema y la más - Es la dependencia responsable alta autoridad técnico –normativa en
de
materia presupuestaria
presupuestario de la entidad
Principales funciones: 1. Programar,
dirigir,
coordinar,
proceso presupuestario
proceso
que emita la DGPP-MEF - Organiza, consolida, verifica y presenta
2. Elaborar el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto directivas
el
- Está sujeta a las disposiciones
controlar y evaluar la gestión del
3. Emitir
conducir
la
información
presupuestaria generada por la entidad
y
normas - Coordina
presupuestarias complementarias
información
y
controla
la
de
ejecución
de 13
4. Regular
la
programación
del
ingresos y gastos autorizados en
presupuesto
los
5. Promover el perfeccionamiento de
presupuestos
y
sus
modificaciones
la técnica presupuestaria 6. Emitir
opinión
presupuestaria
en de
materia manera
exclusiva y excluyente
1.4 Alcance del Sistema Nacional de Presupuesto 1.4.1 De acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto el ámbito de aplicación del Sistema comprende las Entidades del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local. -
Gobierno Nacional a.
Administración Central,
comprende a los organismos
representativos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y sus organismos públicos descentralizados, las universidades públicas y los organismos constitucionalmente autónomos. b.
Los Organismos Reguladores.
c.
Los Organismos Recaudadores y Supervisores.
d.
Los Fondos Especiales con personería jurídica.
e.
Las Beneficencias y sus dependencias.
- Gobierno Regional Los
Gobiernos
Regionales
y
sus
organismos
públicos
organismos
públicos
descentralizados. - Gobierno Local Los
Gobiernos
Locales
y
sus
descentralizados. 1.4.2 Otros 14
-
Las Empresas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
-
Los Fondos sin personería jurídica, los cuales se financian total o parcialmente con fondos públicos.
-
Los organismos carentes de personería jurídica que tienen asignado un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público, sin perjuicio de las particularidades que establezcan sus respectivas normas de creación, organización y funcionamiento.
-
El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE y sus empresas, en el marco de la Ley Nº 27170, sólo y exclusivamente cuando así lo señale expresamente la Ley General.
-
Otras entidades públicas no mencionadas en los numerales precedentes.
1.5 Principios regulatorios del Sistema Nacional de Presupuesto 1.5.1 Equilibrio presupuestario: Es la correspondencia entre los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto. Está prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. 1.5.2 Universalidad y unidad: Todos los ingresos y gastos del Sector Público se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público. 1.5.3 Información y especificidad: El presupuesto y sus modificaciones deben contener información suficiente y adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas. 1.5.4 Exclusividad presupuestal: La Ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal. 1.5.5 Anualidad: El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. En ese periodo se afectan todos los ingresos percibidos y todos los gastos generados con cargo al presupuesto autorizado en la Ley Anual de Presupuesto del año fiscal correspondiente. 1.5.6 Equilibrio macrofiscal: Los presupuestos de las entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal. 15
1.5.7 Especialidad cuantitativa: Todo gasto público debe estar cuantificado en el presupuesto autorizado a la entidad. Toda medida que implique gasto público debe cuantificarse mostrando su efecto en el presupuesto autorizado a la entidad y cuyo financiamiento debe sujetarse estrictamente a dicho presupuesto 1.5.8 Especialidad cualitativa: Los presupuestos aprobados a las entidades se destinan exclusivamente a la finalidad para la que fueron autorizados. 1.5.9 De no afectación predeterminada: Los fondos públicos de cada una de las entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos públicos previstos en el Presupuesto del Sector Público. 1.5.10 Integridad: Los ingresos y los gastos se registran en los presupuestos por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente. 1.5.11 Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos: Las políticas de gasto público deben establecerse en concordancia con la situación económica y la estabilidad macrofiscal, y su ejecución debe estar orientada a lograr resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad. 1.5.12 Centralización Normativa y descentralización operativa: El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técnico-normativo. Corresponde a las entidades el desarrollo del proceso presupuestario. 1.5.13 Transparencia presupuestal: El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presupuestal, brindando o difundiendo la información pertinente, conforme la normatividad vigente. 1.5.14 Principio de Programación Multianual: El proceso presupuestario se orienta por el logro de resultados a favor de la población, en una perspectiva multianual, y según las prioridades establecidas en los Planes Estratégicos Nacionales, Sectoriales, Institucionales y en los Planes de Desarrollo Concertado.
16
Adicionalmente, el Sistema Nacional de Presupuesto reconoce como principios complementarios el de legalidad y el de presunción de veracidad recogidos por la Ley N° 27444, y cuyo contenido es el siguiente: 1.5.15 Principio de legalidad: Las autoridades administrativas deben cumplir sus funciones de acuerdo a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 1.5.16 Presunción de veracidad: Se presume que los documentos y declaraciones presentados responden a la verdad.
Estos principios que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto se sustentan en las siguientes normas: -
La Constitución Política del Perú
-
La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
-
TUO de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, aprobado por el DS N° 066-2009-EF, y la Ley de Descentralización Fiscal - Decreto Legislativo Nº 955
-
La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Es importante además concordar el Principio de Legalidad con el artículo 31° de la Ley N° 28411 que dispone que la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Interno de las Entidades supervisan la legalidad de la ejecución del presupuesto público, comprendiendo la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado; según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República - Ley Nº 27785. El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.
1.6 Principales procesos y procedimientos del sistema El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de conformidad con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112. Dichas fases se encuentran reguladas genéricamente por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y 17
complementariamente por las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público y las Directivas que emita la Dirección General del Presupuesto Público. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual a que se refiere la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958. La estabilidad a que se refiere el párrafo precedente se entiende como una situación de sostenibilidad de las finanzas públicas, considerada en términos de capacidad de financiación en concordancia con el principio general contenido en la citada Ley y conforme a las reglas fijadas en la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público. El proceso presupuestario es el conjunto de etapas que cumple cada presupuesto anual. Estas etapas son: -
Programación
-
Formulación
-
Discusión y aprobación
-
Ejecución
-
Evaluación
-
Control
1.6.1 Etapa de Programación Presupuestaria La Fase de Programación Presupuestaria, en adelante Programación, se sujeta a las proyecciones macroeconómicas contenidas en el artículo 4 de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958. El Ministerio de Economía y Finanzas, a propuesta de la Dirección General del Presupuesto Público, plantea anualmente al Consejo de Ministros, para su aprobación, los límites de los créditos presupuestarios que corresponderá a cada Entidad que se financie total o parcialmente con fondos del Tesoro Público. Dichos límites son programados en función a lo establecido en el Marco Macroeconómico Multianual y de los topes máximos de gasto no financiero del Sector Público, quedando 18
sujetas a la Ley General todas las disposiciones legales que limiten la aplicación de lo dispuesto. Todas las Entidades que no se financien con fondos del Tesoro Público coordinan anualmente con el Ministerio de Economía y Finanzas los límites de los créditos presupuestarios que les corresponderá a cada una de ellas en el año fiscal, en función de los topes de gasto no financiero del Sector Público, estando sujetas a la Ley General. Los límites de los créditos presupuestarios están constituidos por la estimación de ingresos que esperan percibir las Entidades, así como los fondos públicos que le han sido determinados y comunicados por el Ministerio de Economía y Finanzas, a más tardar dentro de los primeros cinco (5) días hábiles del mes de junio de cada año. En la Fase de Programación presupuestaria se efectúan las siguientes acciones: -
Determinación de la Escala de Prioridades de los objetivos institucionales del año fiscal.
-
Determinación de las Metas Presupuestarias a conseguir compatibles con los objetivos institucionales y funciones que desarrolla la Entidad.
- Determinación de la Demanda Global de Gastos de conformidad con las pautas establecidas en las normas vigentes. -
Desarrollo de los procesos para la estimación de los ingresos desagregados por fuente de financiamiento, con el objeto de determinar el monto de la Asignación Presupuestaria Total de la Entidad.
Para la programación y formulación del proyecto de presupuesto, se conformará, con Resolución Directoral, una Comisión presidida por el Jefe de Administración y contará con la participación de los responsables de las Unidades Orgánicas de la Entidad y tendrá las siguientes funciones específicas:. 19
-
Evaluar
el
grado
de
cumplimiento
de
los
objetivos
institucionales previstos para los dos últimos años, a efecto de la determinación de los objetivos para el año fiscal que se proyecta. -
Analizar
y
proponer
las
actividades
y
proyectos
en
concordancia con los objetivos institucionales. -
Estimar los gastos que conlleven las actividades y proyectos y su forma de financiamiento, manteniendo la demanda global de gasto dentro de los límites de la Asignación Presupuestaria Total.
-
Revisar las orientaciones de gasto con el objeto de efectuar reasignaciones de recursos que permitan la mayor cantidad de acciones prioritarias.
-
Proponer los indicadores de desempeño a nivel de los Programas y los indicadores a nivel de Actividades y Proyectos.
Durante esta etapa las entidades programan su propuesta de presupuesto institucional y el Ministerio de Economía y Finanzas elabora el anteproyecto de Presupuesto del Sector Público teniendo en cuenta dichas propuestas. La programación presupuestaria es la etapa inicial del Proceso Presupuestario en el que la entidad estima los gastos a ser ejecutados en el año fiscal siguiente, en función a los servicios que presta y para el logro de resultados. Dentro de dicha etapa, realiza las acciones siguientes: -
Revisar la Escala de Prioridades de la entidad.
-
Determinar la Demanda Global de Gasto, considerando la cuantificación de las metas, programas y proyectos para alcanzar los objetivos institucionales de la entidad.
-
Estimar los fondos públicos que se encontrarán disponibles para el financiamiento del presupuesto anual y, así, determinar el monto de la Asignación Presupuestaria a la entidad.
-
Determinar el financiamiento de la Demanda Global de Gasto, en función a la Asignación Presupuestaria Total. 20
La programación presupuestaria se sujeta a las proyecciones macroeconómicas y las reglas macrofiscales, y se realiza en dos niveles: -
A cargo del MEF, que propone al Consejo de Ministros los límites de los créditos presupuestarios para que las entidades públicas financien sus intervenciones con recursos del Tesoro Público. Dichos límites están constituidos por la estimación de los ingresos que esperan percibir las entidades, así como los recursos públicos determinados por el MEF.
-
A cargo del pliego, que tiene como referente los recursos del Tesoro Público, los ingresos a percibir, y los gastos a realizar de acuerdo a la escala de prioridades y las políticas de gasto priorizadas
El proceso de programación se realiza en cuatro pasos: -
Paso 1: Definir el objetivo y escala de Prioridades
-
Paso 2: Definir las metas en sus dimensiones físicas y financieras
-
Paso 3: Definir la demanda global de gasto
-
Paso 4: Estimar la Asignación Presupuestaria Total
En base a las propuestas de presupuestos institucionales presentadas por los pliegos, la DGPP elabora el Anteproyecto de Presupuesto del Sector Público que se presenta al Consejo de Ministros para su aprobación y posterior remisión al Congreso de la República. 1.6.2 Etapa de Formulación: En la Fase de Formulación Presupuestaria, en adelante Formulación, se determina la estructura funcional-programática del pliego, la cual debe reflejar los objetivos institucionales, debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas en el Clasificador presupuestario respectivo. Asimismo, se determinan las metas en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto y las respectivas Fuentes de Financiamiento. La 21
estructura de la cadena funcional-programática es propuesta, considerando los criterios de tipicidad y atipicidad, por la Dirección General del Presupuesto Público, a los pliegos para su aprobación. En esta fase se determina la estructura funcional programática del pliego y las metas en función de las escalas de prioridades, consignándose las cadenas de gasto y las fuentes de financiamiento. En la formulación presupuestaria los pliegos deben: -
Determinar la Estructura Funcional y la Estructura Programática del
presupuesto
de
la
entidad
para
las
categorías
presupuestarias Acciones Centrales y las Asignaciones Presupuestarias que no resultan en productos -
APNOP. En el caso de los Programas Presupuestales, se utiliza la estructura funcional y la estructura programática establecida en el diseño de dichos programas.
-
Vincular los proyectos a las categorías presupuestarias: Programas Presupuestales, Acciones Centrales y Asignaciones Presupuestales que no resultan en Productos - APNOP.
-
Registrar
la
programación
física
y
financiera
de
las
actividades/acciones de inversión y/u obra en el Sistema de Integrado de Administración Financiera – SIAF. La Fase de Formulación Presupuestaria se basa en la definición de la Estructura Funcional Programática del Presupuesto Institucional de la Entidad, consistente con los objetivos institucionales, a partir de la selección de las Categorías Presupuestarias (Funciones, Programas, Subprogramas, Actividades y Proyectos) contenidas en el Clasificador Funcional Programático y en las Tablas de Actividades y Proyectos, aprobados por la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP). Dicha estructura debe detallarse para efectos del control y seguimiento respectivo a nivel de Metas Presupuestarias. La DNPP proporciona a cada Entidad una propuesta de Estructura Funcional Programática detallada a nivel de Función, Programa, Subprograma y Actividad y la Entidad deberá evaluar la propuesta de Estructura Funcional Programática y plantear los ajustes pertinentes. Una vez 22
diseñada la Estructura Funcional Programática se procede a establecer las Cadenas de Gastos y asignar los créditos presupuestarios por las fuentes de financiamiento que correspondan, a partir de las Actividades y Proyectos, teniendo en cuenta las Metas Presupuestarias contenidas en dichas Categorías Presupuestarias. Se entiende por cadena de gasto a la codificación que asocia: -
La Categoría del Gasto,
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El Grupo Genérico de Gasto,
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La Modalidad de Aplicación y
-
La Específica del Gasto.
Se debe registrar en el Sistema de Información Financiera Presupuestal el resultado de los procesos de programación y formulación presupuestal. Todos los documentos que se presenten en la Fase de Formulación Presupuestaria ante la DNPP, tienen el carácter de Declaración Jurada, y en consecuencia se sujetan a las responsabilidades y consecuencias legales correspondientes. 1.6.3 Etapa de Aprobación : El ministerio de economía y Finanzas sustenta la iniciativa presupuestal ante el consejo de Ministros, el presidente del Consejo de Ministros y el ministro de economía y finanzas sustentan la iniciativa presupuestal ante EL Congreso de la República. El presupuesto público se aprueba por el Congreso de la República mediante una Ley que contiene el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. Esta fase comprende la formalización del presupuesto por parte de la autoridad competente, de acuerdo a lo establecido por las normas. En el caso de los gobiernos locales, la aprobación la realiza el Concejo Municipal. 1.6.4 Etapa de Ejecución Presupuestaria La Ejecución Presupuestaria, en adelante Ejecución, está sujeta al régimen del presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley General, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año 23
fiscal. Durante dicho período se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos presupuestarios autorizados en los Presupuestos. En esta etapa se atiende las obligaciones de gasto de acuerdo al presupuesto institucional aprobado para cada entidad pública, tomando en cuenta la Programación de Compromisos Anual (PCA) La PCA es un instrumento de programación del gasto público que permite la comparación permanente entre la programación presupuestaría y el marco macroeconómico multianual, las reglas fiscales y la capacidad de financiamiento para el año en curso. La finalidad de la PCA es mantener la disciplina, prudencia y responsabilidad fiscal. Se determina por la Dirección General del Presupuesto Público del MEF al inicio del año fiscal y se revisa y actualiza periódicamente. Son principios de la PCA: -
Eficiencia y efectividad en el gasto público
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Predictibilidad del gasto público
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Presupuesto dinámico
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Perfeccionamiento continuo
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Prudencia y Responsabilidad Fiscal
Se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual dentro del marco de la asignación trimestral de gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias. La programación y la ejecución del Ingreso comprenden las siguientes etapas: -
Estimación: Constituye el cálculo o proyección de los ingresos que por todo concepto se espera alcanzar durante cada trimestre del Año Fiscal, a través de las acciones y operaciones de la Administración Tributaria y demás antes autorizados a recaudar, captar y obtener recursos públicos, teniendo en cuenta los factores estacionales y las metas macroeconómicas que incitan en esta etapa..
-
Determinación: Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisión el concepto, el monto, la oportunidad y la persona 24
natural o jurídica, que deberá efectuar un pago o desembolso de Recursos Públicos a favor de una dependencia o Entidad del Sector Público. -
Recaudación: Captación u Obtención: Es el proceso a través del cual se efectiviza la percepción de los Recursos Públicos.
La ejecución del gasto público tiene tres pasos: 1. Compromiso: Es un acuerdo de realización de gastos previamente aprobados. Se puede comprometer el presupuesto anual o por el periodo de la obligación en los casos de Contrato Administrativo de Servicios - CAS, contrato de suministro de bienes, pago de servicios, entre otros. 2. Devengado: Es la obligación de pago luego de un gasto aprobado y comprometido. Se da previa acreditación documental de la entrega del bien o servicio materia del contrato. 3. Pago: Es el acto administrativo con el cual se concluye parcial o totalmente el monto de la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Con el pago culmina el proceso de ejecución. No se puede realizar el pago de obligaciones no devengadas. El devengado y el pago están regulados de forma específica por las normas del Sistema Nacional de Tesorería. 1.6.5 Etapa de Evaluación En la fase de Evaluación presupuestaria, se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en los Presupuestos del Sector Público, utilizando instrumentos tales como indicadores de desempeño en la ejecución del gasto. Las evaluaciones dan información útil para la fase de programación presupuestaria y contribuyen así a mejorar la calidad del gasto público. Hay tres tipos de evaluaciones, cuyo detalle se encuentra a continuación: -
Evaluación a cargo de las entidades
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Evaluación en términos financieros a cargo de la DGPP-MEF 25
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Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria
Tipos de evaluaciones 1. Evaluación a cargo de las entidades: Da cuenta de los resultados de la gestión presupuestaria sobre la base del análisis y medición de la ejecución de ingresos, gastos y metas, así como de las variaciones observadas señalando sus causas, en relación con los programas, proyectos y actividades aprobados en el Presupuesto del Sector Público. Se efectúa semestralmente. 2. Evaluación en términos financieros a cargo de la DGPPMEF: Consiste en la medición de los resultados financieros obtenidos y el análisis agregado de las variaciones observadas respecto de los créditos aprobados en la Ley Anual de Presupuesto. Se efectúa dentro de los 30 días calendario siguientes al vencimiento de cada trimestre, con excepción de la evaluación del cuarto trimestre que se realiza dentro de los 30 días siguientes de culminado el período de regularización. 3. Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria: Consiste en la revisión y verificación de los resultados obtenidos durante la gestión presupuestaria, sobre la base de los indicadores de desempeño y reportes de logros de las entidades. Se efectúa anualmente y está a cargo del MEF, a través de la DGPP. Los fines de la evaluación presupuestaria son a. Determinar a través de las actividades y proyectos, la importancia de la ejecución de las metas al cumplimiento de los objetivos y logro de la misión de la entidad b. Determinar sobre la base del análisis y medición de la ejecución de ingresos, gastos, metas, y las modificaciones presupuestarias de actividades y proyectos, los resultados de la gestión presupuestaria c. Formular sugerencias para adoptar medidas correctivas para mejorar la gestión presupuestaria institucional en los sucesivos procesos presupuestarios d. Evaluar la eficacia en el logro de las metas 26
1.6.6 Fase de Control En el marco de las funciones del Poder Legislativo, éste fiscaliza el uso y la disposición de los recursos públicos. En este sentido, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República, se lleva a cabo el seguimiento sobre la aplicación de la Ley de Presupuesto del Sector Público. La Dirección nacional de Presupuesto realiza el control presupuestal, que consiste, exclusivamente en el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios autorizados por la ley de Presupuesto del sector público y sus modificaciones, en el marco de lo dispuesto en el artículo 13 de la ley marco de la administración financiera del sector público – Ley N° 28112 En el ámbito presupuestal consiste en el seguimiento de los niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones. En el ámbito de la contraloría general y los órganos de control interno se ejerce el control del presupuesto comprendiendo el control de la legalidad y el de gestión según lo estipulado en las leyes del sistema nacional de control. El control previo del gasto de las entidades del sector público se ejerce por las direcciones u oficinas encargadas de las funciones de administración de los pliegos presupuestales.
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CONCLUSIONES 1. Todos tenemos nociones de qué es el presupuesto, pues es una palabra que usamos con frecuencia, por ejemplo cuando deseamos hacer una compra y decimos “se sale de mi presupuesto” estamos
haciendo alusión a la idea que el presupuesto es el máximo que podemos gastar de acuerdo a los ingresos con que contamos. 2. El presupuesto público maneja los mismos conceptos, y se dice que es el límite de gastos que una entidad puede realizar durante un año, de acuerdo a los ingresos que espera recibir, y debe ser la expresión financiera de los programas y proyectos que ejecutara para alcanzar los objetivos del plan de gobierno 3. El presupuesto es una herramienta esencial para cualquier persona, empresa o entidad pública. Sin un presupuesto, somos como un barco sin timón. En el sector público, la elaboración del presupuesto permite estimar los recursos con que contaremos y distribuirlos de acuerdo a las prioridades del gobierno entre las distintas instituciones. Indica el límite de gasto de cada entidad, para realizar las actividades requeridas para alcanzar sus planes y objetivos a través de sus programas y proyectos, constituye una buena base para la transparencia en el uso de los recursos públicos, pues permite conocer de manera ordenada el destino del gasto realizado por las entidades públicas, y de esa forma permite evaluar los resultados de la gestión pública.
FUENTES DE INFORMACIÓN
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BIBLIOGRAFICA 1. Burbano, J.,
Ortiz, A. (1995) Presupuestos: Enfoque Moderno de
Planeación y Control de Recursos. Mc Graw Hill Bogotá. Segunda Edición. 2. Sarmiento, E. (1989) Los presupuestos teoría y aplicaciones. Universidad Distrital. Bogotá. 3. (Ministerio de Economía y Finanzas. Guía de Orientación para Presupuestar en los Gobiernos Locales. PRODES - USAID. Lima, 2007. Pág. 9) 4. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
Ley Nº 28411.
Capítulo III, El Presupuesto del Sector Público, Subcapítulo I, El Presupuesto y su Contenido. Artículo 8º - 8.1.)
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