PROMETNA POLITIKA I STRATEGIJSKO PLANIRANJE PROMETNOG RAZVOJA
1
Europske zemlje međusobno se razlikuju i prema razini prometne razvijenosti i prema prioritetima razvojnih planova. Na jednoj su strani zemlje Europske unije s razvijenim prometnim sustavima, a na drugoj zemlje u tranziciji, koje imaju siromašniju prometnu infrastrukturu i vozni park te nedjelotvornije organiziran promet. Uspostavljanje jedinstvenog tržišta stimuliralo je rast prometa, čija je godišnja stopa u razdoblju od 1980. do 1994. iznosila 2 posto unutar zemalja današnje Europske Unije i 2,4 posto između EU i ostalih država. Međutim, struktura prometnog rasta nije bila ujednačena, pa su pojedine prometne grane favorizirane na štetu drugih. Tako je cestovni robni promet u razdoblju od 1980. do 1996. rastao po stopi 3,5 posto godišnje, a istovremeno je željeznički robni promet padao po stopi 1,1 posto godišnje u razdoblju od 1980. do 1990. i 2,6 posto u razdoblju od 1990. do 1996. U kontekstu širega prometnog pristupa, odnosno usvojenog programa razvitka transeuropske prometne mreže (TEN-T), te zajedničke prometne politike Europske Unije (Common Transport Policy), kao i u segmentu zračnog prometa, razvojni je naglasak stavljen na uvažavanje ekoloških aspekata, učinkovitost upravljanja prometnim tokovima podržanog primjenom inteligentnih transportnih sustava, na interoperabilnost prometnih grana i oblika prijevoza te poglavito na sigurnosne aspekte eksploatacije prometa. S ciljem uspostave “jedinstvenog europskog neba” Europska komisija je utemeljila High-level Group za ispitivanje reforme ATM sustava u Europi. Rješavanje problema fragmentiranosti europskog prostora s aspekta regulacije i kontrole zračnog prometa koncentrirano je na tri ključna pitanja realizacije koncepcije “Single European Sky”: 1 • pitanje povećanja operativne učinkovitosti, komercijalizacijom/privatizacijom ATS davatelja usluga 2 • pitanjem jedinstvenog regulatora 3 • pitanje sinkroniziranih uvjeta civilnih i vojnih korisnika.
Iskustva prometne politike zemalja u tranziciji Sa stajališta aplikacije u prometnom sektoru najvažniji su PHARE i ISPA instrumenti. Europska komisija je 1996. inicirala TINA 19 projekt radi stimuliranja razvoja multimodalne prometne mreže u zemljama kandidatima za EU i definiranja buduće transeuropske mreže prometne infrastrukture u proširenoj Europskoj uniji. Zbog svega toga uspostavljen je TINA sekretarijat s ekspertnom grupom. Potkraj 1999. TINA projekt je završen, a u konačnom izvješću je procijenjena veličina potrebnih investicija za razdoblje 1998.-2006. na oko 87 mlrd €. Razvijenost i gustoća cestovne mreže te sustav njezinog održavanja u većini tranzicijskih zemalja nisu na zadovoljavajućoj razini.21 Prema podacima iz PHARE-programa za 1999. godinu, znakovite su razlike i u kvantitativnoj i u kvalitativnoj dimenziji cestovne mreže između zemalja srednjoistočne Europe (CEEC) i zemalja Europske unije (EU). Godine 1985. usvojen je AGC23 sporazum, a 1993. AGTC24 sporazum, koji za cilj imaju formiranje osnovne mreže magistralnih željezničkih pruga i linija kombiniranog transporta, kao i ujednačivanje tehničkih parametara europske prometne mreže. Radi klasifikacije glavnih europskih plovnih putova i međunarodnih riječnih luka, kao i ujednačivanja tehničkih elemenata, usvojen je AGN25 sporazum. Tranzicijske zemlje nemaju, u većoj mjeri, razvijen suvremeni multimodalni transport. Stoga je na Sveeuropskoj konferenciji o transportu u Helsinkiju naznačena potreba multimodalnog i integralnoga korištenja prometne mreže, odnosno detaljnijeg razmatranja opcija korištenja postojećih infrastrukturnih resursa cestovnog, željezničkog, vodnog i zračnog prometa, a poglavito opcije kombiniranog/integralnog prometa.
Otežavajuća okolnost u procesu gospodarske, pa onda i prometne integracije srednjoistočnih zemalja u sustav Europske unije, jest naslijeđe nekompatibilne regulative i inercija u promjeni tradicionalne rutine centraliziranoga planskog sustava, koji se nije temeljio na načelima komercijalnoga gospodarenja. Stoga su potrebne strukturne reforme, koje u prometnom sektoru konkretno znače odvajanje regulatorne funkcije države od funkcije operative u području infrastrukture i uslužnih djelatnosti, za koju se trebaju osigurati legalni okviri tranzicije iz javnog u privatni sektor.
Regionalne inicijative i projekti Inicijativa za suradnju u Srednjoistočnoj Europi – SECI 27 pokrenuta je potkraj 1996. sa svrhom uspostave i poticanja kooperativnih odnosa zemalja u regiji i njihovog približavanja europskim integracijama. Srednjoeuropska inicijativa CEI33 također je usmjerena na suradnju zemalja regije u sferi zajedničkih interesa i aktivnosti, i ona obuhvaća i prijedlog projekata u prometnom sektoru beneficiranih zemalja. U investicijskim projektima sudjeluje EBRD, a u projektnoj pripremi i razvoju asistira Ekonomska komisija UN-a za Europu.
Strateško planiranje prometnog razvitka i prometna politika OPĆE POSTAVKE STRATEŠKOG PLANIRANJA PROMETNOG SUSTAVA Prometno planiranje primarno je u funkciji ostvarenja osnovnih ciljeva prometnog razvitka, a to su individualna mobilnost, djelotvornost prometnog sektora te integriranost u prometnu mrežu šire regije. Strateško planiranje prometnog razvitka u sklopu sveukupnog gospodarskog razvitka mora biti prilagođeno uvjetima sustavnog planiranja, pričem se moraju uvažavati sljedeći principi: 1 • Rasterećenje državnog proračuna 2 • Prihodovanje u bruto domaćem proizvodu 3 • Stimulativni utjecaj na razvitak ostalih gospodarskih sektora i ukupni rast Hrvatska pripada skupini tranzicijskih zemalja s imperativom strukturnih političkih i gospodarskih reformi, pri čemu je ostvarenje strateških usmjerenja postizanja standarda zapodnoeuropskih zemalja dodatno usložnjeno zbog višegodišnjih ratnih uvjeta. sektor. Prometna infrastruktura (fiksna i mobilna) bila je u dugom razdoblju prilagođena unutarnjem tržištu, označena tzv. istočnom tehnologijom, pa su tehnički normativi nekompatibilni zapadnoeuropskim. U smislu institucionalnog reustroja uprava i javnog sektora te normativnog usklađivanja propisa u tranzicijskim je zemljama potrebno donošenje nove regulative – zakona i vezanih dokumenata, koji bi adoptirali međunarodne tehničkotehnološke standarde, poglavito legalne referencije EU. Strateško planiranje prometnog razvitka Hrvatske nužno treba biti u funkciji ukupnog gospodarskog razvitka i dinamički prilagođeno objektivnim investicijskim mogućnostima javnog sektora, pričem koncepcijski pristup ne smije biti nacionalno ograničen već u kontekstu razvitka šire regije. Pod planiranjem se razumijeva sustavna priprema odluka, a atribut strateškog konotira sljedeće značajke: 1 • Dugoročnost 2 • Opsežnost - širi prostorni obuhvat 3 • Upravljivost na razinu mreže 4 • Primjenjivost svih prometnih oblika 5 • Koncentriranost na komprehensivne ciljeve od najvećeg interesa za zajednicu U tom smislu se razlikuju dva kvalitativno različita pristupa u prometnom planiranju:
1 • planiranje usmjereno na kriterij potražnje (demand-oriented planning) i 2 • ciljno planiranje (goal-oriented planning). S obzirom na značajke Hrvatske u pogledu mikro i makro ekonomije, nerazvijenog unutarnjeg tržišta te prihodovnog udijela prometnog sektora u bruto domaćem proizvodu, kao i odnosa međunarodnog i domaćeg prometa u strukturi ukupnog prometa, kvalitetna prometna integracija u široj regiji dinamizirala bi tržište i dugoročno povećala proračunske mogućnosti države za participaciju u manje isplativim sadržajima prometne infrastrukture i za ravnomjernije modeliranje nacionalne prometne mreže odnosno prometno povezivanje perifernih i gospodarski slabije razvijenih područja. Temeljem definiranih razvojnih ciljeva potrebno je izraditi nacionalni plan i dinamički program razvitka infrastrukture po prometnim sektorima s osnovnim sadržajem: 1 • Ciljevi (strateški; strukturni) 2 • Ishodišta (legalni okviri na razini međunarodnih projekata; regionalnoj razini; europskoj razini; nacionalnoj razini) 3 • Osnovni elementi (valorizacija postojećeg stanja, kapacitet i iskoristivost postojeće infrastrukture, procjena trendova prometne potražnje, sigurnost u prometu, ekološki aspekti) 4 • Prijedlog (prometna mreža; prometno-tehničke značajke; prioriteti – dinamika; troškovi investicija; održavanje i upravljanje; financijske mogućnosti i izvori) 1 • Implementacija (priprema projektne dokumentacije; osiguranje financijskih sredstava; regionalna i međudržavna kooperacija; koordinacija nadležnih resora; odgovornost provođenja programa) Na temelju valorizacije stanja infrastrukturne izgrađenosti i potreba sanacije i dogradnje postojeće nacionalne prometne mreže, modeliranje planova infrastrukturnog razvitka i aktivnosti u prometnom sektoru treba se temeljiti na ciljanom induciranju javne potražnje i diktiranom preusmjeravanju javne potražnje s jednog prometnog modula na drugi. SWOT ANALIZA Implementacija instrumenata prometne politike i realizacija strateških ciljeva prometnog razvitka uvjetovana je i vanjskim čimbenicima i iznimno je senzitivna na poremećaje u ostalim gospodarskim i državnim resorima. Zahtjevane promjene odnosno prilagodbe vezane su za legalni sustav (pravne okvire), ustroj nadležnog upravnog resora, upravno-administrativno stručno osoblje, uvođenje instituta odgovornosti... Pozitivni aspekti (Strength) 1 • Geoprometni položaj 2 • Infrastrukturni resursi 3 • Definiran obrazac (EU prometna politika) Negativni aspekti (Weaknesses) 1 • Inercija u promjeni stečenih rutina 2 • Inercija u promjeni administrativnih principa 3 • Nedostatak iskusnog management kadra 4 • Nedostatak upravno stručnog kadra 5 • Nedostatak financijskih sredstava Povoljne okolnosti (Opportunities) 1 • Zainteresiranost šire regije 2 • Očuvanje ekoloških sadržaja
3 • Intenziviranje turističkih tokova Zapreke (Threats) 1 • Parcijalni interesi 2 • Dominacija politike pred strukom 3 • Otpor promjenama (pravni sustav, radni mentalitet) 4 • Nekomplementarne razvojne strategije susjednih zemalja Osnovna razlika stare i prijedloga nove prometne strategije: 1 • naglasak na analizu stanja s preciznijim detektiranjem realnih problema i delegiranjem njihovih uzroka, a zanemarivanje povijesne dimenzije i etiologije 2 • infrastrukturni razvoj baziran na dugoročnim ciljevima (induciranje potražnje), a ne na prognozama trendova prometne potražnje u uvjetima stihijskog razvoja 3 • naglasak na međunarodnu (integrativnu) dimenziju prometnog sustava 4 • usvajanje koncepcijskih načela: # sveobuhvatnih interesa na državnoj (a ne lokalnoj) razini # prometnog planiranja na razini sustava (a ne grana) i sektorske analize # integrativnosti i intermodalnosti Intencija je da tako koncipirani strateški dokument bude osnovica za razradu granskih strategija. Koncepcijski je dokument strukturiran na četiri ključna aspekta: 1 • prometne politike 2 • infrastrukture 3 • gospodarenja (menadžmenta) 4 • institucionalno-pravnih okvira (zakonodavnih).
1. Stanje Geoprometni položaj Hrvatske kao srednjoeuropske, podunavske i jadranske zemlje nije u dostatnoj mjeri valoriziran u pogledu privlačenja međunarodnih prometnih tokova i optimiranog korištenja, kako prirodnih resursa (plovnih putova i mora), tako i postojećih infrastrukturnih sadržaja. Institucionalni - pravni okviri Prometno planiranje i prometna politika na državnoj razini nisu u isključivoj nadležnosti Ministarstva pomorstva, prometa i veza. Glavni problem postojećega upravnog ustrojstva Ministarstva pomorstva, prometa i veza je nepostojanje stožernog tijela za prometnu politiku na razini sustava. Problem zakonske regulative odnosi se na neusklađenost propisa u procesu gospodarske tranzicije (prijelaza na slobodno tržište) te u ostvarenju strateškog cilja pridruživanja u Europsku uniju (neusklađenost s EU propisima). Gospodarenje (menadžment) U pokušaju odvajanja funkcije regulatora i operative, novoosnovana javna poduzeća odnosno društva s ograničenom odgovornošću u pretežitom vlasništvu države (Hrvatska kontrola zračne plovidbe, Hrvatske vode, Hrvatska uprava za ceste, Hrvatske željeznice) ostala su lišena komercijalnog menadžmenta (rukovodne funkcije obnašaju se po političkom ključu, a ne po stručnom), a usporedno su umanjene regulatorne nadležnosti uprava u sklopu resornog ministarstva. Prometna infrastruktura
Osim evidentnih razlika u razvijenosti prometnih grana, u analizi infrastrukturne izgrađenosti glavna je oznaka prekapacitiranost u odnosu na prometnu potražnju. S druge strane, kvalitativni aspekti, izraženi razinom usluge i eksploatacijskim značajkama, krajnje su nezadovoljavajući. Ulaganja u ceste u proteklih su deset godina bila šest puta veća nego u željeznicu, a forsiranjem ulaganja u projekte izgradnje novih infrastrukturnih sadržaja, nedopustivo je reduciran investicijski fond tekućeg održavanja. Prometna politika U Hrvatskoj su ulaganja u prometni sektor (isključujući investicije u telekomunikacije i poštu) u razdoblju 1996.-1998. bila na razini 2,1% BDP, a uglavnom su bila vezana za razvitak cestovne mreže, dok se u ostale prometne grane ulagalo u znatno manjem obujmu. Prometna politika u Hrvatskoj: 1 • ima oznake nekonzistentnosti i rascjepkanosti po prometnim granama, 2 • nema jasne razvojne koncepcije na razini sustava, 3 • nema sveobuhvatnih ciljeva i uvažavanja realnih uvjeta, 4 • isključivo je utemeljena na financijskim izvorima javnog sektora (državnom proračunu).
2. Ciljevi Strateški su ciljevi prometnog razvitka u Hrvatskoj: 1 • što bolja integriranost u transeuropsku prometnu mrežu; 2 • pravično određivanje cijena u prometu; 3 • zaštita okoliša; 4 • povećanje prometne sigurnosti; 5 • socijalna kohezija; 6 • jačanje prometnog tržišta; Pri postojećoj neravnomjernosti razina razvijenosti prometnih grana, to zapravo znači povećane investicije u prometnu infrastrukturu željezničkog, kombiniranog i vodnog prometa. Glavni međunarodni prometni koridori kroz Hrvatsku, kao okosnica ciljanoga prometnog planiranja svih prometnih grana i oblika prijevoza te prometnih čvorova i terminala: 1 • X. koridor: (SLO) Bregana-Zagreb-Slavonski Brod-Lipovac-Beograd (YU) 2 • XA ogranak: (A) Graz-Maribor-Zagreb 3 • VB ogranak: (H) Budimpešta-Zagreb-Rijeka 4 • VC ogranak: (H) Budimpešta-Osijek-Sarajevo-Ploče 5 • VII. koridor: Dunavski plovni sustav. U planiranju policentričnog razvoja mreže unutarnjeg prometa, poglavito u gradskom i prigradskom prometu, treba stimulirati alternative cestovnomu motornom prometu (nemotorizirani promet, brze željeznice) i transfer potražnje s individualnog na javni promet.
3. Ostvarenje ciljeva Strateško prometno planiranje i modeliranje prometne politike mora biti u isključivoj nadležnosti Ministarstva pomorstva, prometa i veza. Pritom je nužno ustrojavanje uprave za prometnu politiku (i međunarodne odnose), koja bi trebala biti moderator strateških planova (dinamički programi, akcijske mjere).
4. Zaključni rezime Temelji strategije prometnog razvitka
Ciljevi:
1 2 3 4 5 6 7
• Integriranost u europskoj prometnoj mreži • Pravično određivanje cijena u prometu • Zaštita okoliša • Sigurnost u prometu • Socijalna odgovornost • Jačanje unutarnjeg tržišta • Jačanje vanjske dimenzije tržišta
1 • Koncipiranje razvojnih planova s prioritetom privlačenja Smjernice: međunarodnih prometnih tokova 2 • Koncipiranje komplementarne prometne politike Prometna politika
Ciljevi:
1 2 3 4 5
• Ciljano planiranje i upravljanje prometnim tokovima • Smanjenje štetnog utjecaja prometa na okoliš • Povećanje sigurnosti u prometu • Povećanje djelotvornosti prometnog sustava • Kompenzacija posljedica deregulacije i liberalizacije tržišta
1 • Konzistentna međuresorska suradnja u definiranju Smjernice: instrumenata regulativne, investicijske, fiskalne i socijalne politike te prostornog planiranja i upravljanja prometom Infrastruktura Ciljevi:
1 • Formiranje prometne mreže na načelu integralnosti i intermodalnosti uz uvažavanje supsidijarnih uvjeta održivog razvitka
1 • Definiranje glavnih prometnih pravaca (međunarodnih koridora) kao okosnice prometne mreže 2 • Postavljanje uravnoteženih uvjeta razvitka svih prometnih Smjernice: oblika 3 • Dugoročni programi stimulacije ekološki prihvatljivijih prometnih oblika (željeznički, vodni, kombinirani, nemotorni promet)
Upravljanje (gospodarenje)
Ciljevi:
1 • Djelotvornost u zadovoljavanju potreba individualne mobilnosti 2 • Konkurentnost operatera – davatelja usluga na slobodnom tržištu
1 • Restrukturiranje nacionalnih poduzeća 2 • Razdvajanje operative infrastrukture od operative prijevozništva i operative upravljanja tokovima Smjernice: 3 • Privatizacija operative prijevozništva i upravljanja tokovima 4 • Osiguranje uvjeta komercijalnoga gospodarenja infrastrukturom (komercijalizacija/privatizacija) Institucionalno-pravni okviri Ciljevi:
1 • Jedinstven regulator prometnog sektora – Ministarstvo pomorstva, prometa i veza (MPPV) 2 • Komplementarna prometna regulativa - normativa
1 • Delegiranje nadležnosti regulative isključivo u prometni resor (MPPV) 2 • Utemeljenje stožernog tijela za prometnu politiku (sustavno Smjernice: prometno planiranje i upravljanje) 3 • Usklađivanje prometne regulative – normative, komplementarno EU propisima
