Suport Curs Buget Si Trezorerie

UNIVERSITATEA “BABEŞ “BABEŞ-BOLYAI” CLUJ-NAPOCA FACULTATEA DE ŞTIINŢE ECONOMICE ŞI GESTIUNEA AFACERILOR CENTRUL DE FORMARE CONTINUĂ ŞI ÎNVĂŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ Str. Teodor Mihali nr. 58-60, 400591, Cluj-Napoca, România Tel: 0264 418655; Fax: 0264 412570

BUGET ŞI TREZORERIE ● Suport de curs ● Bibliografie

CLUJ-NAPOCA 2011

CUPRINS I. INFORMAŢ INFORMAŢII GENERALE ............................ ................................................... ............................................. .................................... .............. 3 Date de identificare a cursului ......................... ............................................... ............................................ ........................................ .................. 3 Obiectivele cursului ................................................ ...................................................................... ............................................. ................................. .......... 3 Descrierea cursului .......................................... ................................................................ ............................................ ........................................ .................. 3 Formatul şi tipul activit ăţilor implicate de curs........................................... ............................................................. .................. 4 Bibliografie obligatorie....................................... obligatorie.............................................................. ............................................. .................................... .............. 4 Materiale şi instrumente necesare pentru curs.......................................... ............................................................... ..................... 4 Politica de evaluare şi notare ............................................. .................................................................... ............................................ ..................... 5 Elemente organizatorice ............................................................ .................................................................................. .................................... .............. 5 Elemente de deontologie academic ă.......................................... ................................................................ .................................... .............. 5 Studenţi cu dizabilit ăţi ............................................ .................................................................. ............................................. ................................. .......... 5 Strategii de studiu recomandate............................................. ................................................................... ........................................ .................. 6 II. SUPORTUL DE CURS ........................................... ................................................................. ............................................ ............................. ....... 7 Modulul 1 Conţ Con ţinutul tradiţ tradiţional şi semnificaţ semnificaţia modernă modernă a bugetului..................... 7 Modulul 2 Principiile bugetare........................................... .................................................................. .......................................... ................... 11 1. Universalitatea bugetului ............................................. ................................................................... ...................................... ................ 11 2. Principiul unităţii bugetului ................................. ........................................................ ............................................. ........................ 12 3. Principiul anualităţii bugetului ............................ ................................................... ............................................. ........................ 16 A. Anul bugetar ..................................................................................................... ......................... 16 B. Exerciţiul bugetar. ............................................................. ......................................................... 18

4. Principiul anteriorităţii............................................................ .................................................................................. ........................... ..... 19 5. Principiul neafectării veniturilor....................... veniturilor............................................. ............................................ ........................... ..... 20 6. Principiul specializării bugetare ..................................................... ........................................................................ ................... 21 7. Principiul realităţii bugetului. .................................. ......................................................... .......................................... ................... 22 8. Principiul echilibrării bugetului ........................ .............................................. ............................................ ........................... ..... 23 Modulul 3 Procesul bugetar ........................................... .................................................................. ............................................. ........................ 26 9. Elaborarea proiectului de buget.......................................... ................................................................. ............................... ........ 26 10. Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget............................................ .................................................... ........ 27 11. Execu ţia bugetului ............................................... ...................................................................... ............................................. ........................ 28 12. Controlul bugetar .......................................... ................................................................ ............................................. ............................... ........ 30 13. Sistemul bugetar ........................................... ................................................................. ............................................. ............................... ........ 31 Modulul 4 Bugetele Locale În România ........................................... ................................................................. ........................... ..... 32 14. Prezentarea generală a bugetelor locale..................................................... locale............................................................. ........ 32 15. Procesul bugetar local.......................................... ................................................................. ............................................. ........................ 33 Studiu de caz .................................................. ....................................................................... ..................... Error! Bookmark not defined. III. ANEXE ............................................ ................................................................... ............................................. ............................................ ........................... ..... 39 Mic Glosar de termeni ........................................ ............................................................... ............................................. .................................. ............ 39 Materiale bibliografice facultative..................................... facultative............................................................ .......................................... ................... 40 Scurtă biografie a titularului de curs ............................................ ................................................................... ............................... ........ 41

2

I. INFORMAŢII GENERALE Date de identificare a cursului Date de identificare curs: PUBLIC Ă Numele cursului: BUGET ŞI TREZORERIE PUBLICĂ Codul cursului: EBF0137 Anul 3 , Semestrul: 1 Tipul cursului: obligatoriu sec ţia Finanţebănci Date de contact al titularului de curs: Nume: Adrian Mihai Inceu, func ţia didactică: conf.univ.dr. Birou: str. T. Mihali, nr 58-60, 5 8-60, cam. 238 E-mail: [email protected] Date de contact ale tutorilor: Nume: Adrian Mihai Inceu, func ţia didactică: conf.univ.dr. Nume: Eugenia Ramona Mara, func ţia didactică: lect.univ.dr. Birou: str. T. Mihali, nr 58-60, 5 8-60, cam. 317 E-mail: @econ.ubbcluj.ro Telefon: 40 + 0264-41.86.52 Fax: 40 + 0264-41.25.70 0264-41.25.70 Consultaţii: se vor anun ţa la prima întâlnire.

Obiectivele cursului - Familiarizarea studen ţilor cu noţiunile specifice domeniului precum şi aplicarea practică a noţiunilor însuşite, în mod deosebit: - Formarea abilit ăţilor necesare pentru în ţelegerea şi însuşirea cunoştinţelor teoretice şi practice privind problematica bugetar ă, fenomenele caracteristice - Formarea unei baze ştiinţifice – teoretico-metodologice - a studen ţilor, pentru cunoaşterea specificit ăţii bugetelor din România.; Perceperea componentelor implicaţiilor şi limitelor unei politici bugetare coerente şi realiste - Crearea de condi ţii permisive studiului individual al studentului; - Implicarea studen ţilor în activitatea de cercetare ştiinţifică financiar ă. Descrierea cursului Bugetul statului are o importan ţă  deosebit ă  fiind un important instrument economic şi politic în definirea şi aplicarea unui ansamblu de politici economicosociale. Înţelegerea corect ă  a conceputului şi implicaţiilor bugetului statului este esenţială pentru un viitor specialist în domeniul financiar. Disciplina va da posibilitatea studenţilor să cunoască şi s ă aprofundeze componentele de baz ă ale sistemului bugetar şi caracteristicile lor, tipurile sistemelor bugetare precum şi specificul principiilor bugetare.

3

În cadrul sistemului bugetar bugetele unit ăţilor administrativ-teritoriale prezintă o importanţă particulară. Specificul bugetelor locale va fi prezentat pe larg în cadrul cursului, dezbatând şi problemele legate de descentralizarea financiar ă în România. Un loc aparte în cadrul cursului îl ocup ă  desluşirea şi aplicare metodelor moderne de elaborare a bugetelor, cu studii de caz. Trezoreria este modul şi instrumentul prin care se realizeaz ă execuţia practică a bugetelor dar şi un foarte bun instrument informa ţional.

Competenţ Competenţe dobândite prin absolvirea disciplinei: Studenţii vor dobândi dup ă absolvirea acestei discipline urm ătoarele competen ţe: Cunoaşterea şi înţelegerea fenomenului bugetar, în toat ă  complexitatea şi importanţă lui Abilitatea de-a în ţelege complexitatea şi funcţionalitatea mecanismului bugetar,  în ansamblul lui şi pentru fiecare componente Capacitatea de percepe componentele şi semnificaţiile unei politici bugetare coerente; Cunoaşterea înţelegerea şi aplicarea unor metode moderne de elaborare a bugetelor publice Înţelegerea şi aprofundarea conceptelor practicilor şi mecanismelor specifice descentralizării financiare, înt ăririi autonomiei financiare •

•

•

•

•

Formatul şi tipul activităţ activităţilor ilor implicate de curs Expunerea teoretic ă, prin mijloace auditive şi vizuale; Explicaţia abordărilor conceptuale; Prezentarea de studii de caz; Răspunsuri directe la întreb ările studenţilor; Încurajarea particip ării active a studen ţilor la curs; • • • • •

Bibliografie obligatorie 1. Inceu Adrian Mihai, Dan Tudor Laz ăr,  Finan ţ e şi bugete publice, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2009 ( Mod de accesare:  Biblioteca Centrală  Universitară, biblioteca facultăţii, biblioteca existent ă la Catedra de Finanţe) 2. Mara Eugenia Ramona,  Finan  Finan ţ ele ele publice între teorie şi practică, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 2009 ( Mod de accesare:  Biblioteca Centrală  Universitară, biblioteca facultăţii, biblioteca existent ă la Catedra de Finanţe) 3. Văcărel Iulian, etc.,  Finan ţ e publice, ed. IV-a, Editura Didactic ă şi Pedagogic ă, Bucureşti, 2003 (Mod de accesare:  Biblioteca Centrală  Universitară, biblioteca facultăţii, biblioteca existent ă la Finanţe) 4. Moşteanu Tatiana (coordonator),  Buget si trezorerie public ă, Ed. Universitara, Bucureşti, 2004 Materiale şi instrumente necesare pentru curs Se recomand ă utilizarea următoarelor materiale: Retroproiector (asigurat de facultate); Laptop (asigurat de facultate); Videoproiector (asigurat de facultate); • • •

4

•

Suport de curs (format electronic şi/sau tipărit, asigurate de profesor).

Politica de evaluare şi notare Modalitatea de notare a studen ţilor pentru disciplina  Buget  şi Trezorerie are în vederea următoarele componenente: susţinerea unui examen scris a c ărui pondere este de 80% în nota final ă. Examenul va fi bazat pe teste gril ă care vor acoperi întrega materie. cu o pondere de 20% evaluare pe parcurs Studenţii trebuie să ştie că silabusul de faţă reprezintă un suport minimal, a cărui simplă  parcurgere nu este suficientă  pentru promovarea examenului la  Buget  şi Trezorerie . În vederea promovării examenului cu o notă satisf ăcătoare, studenţii vor trebui să parcurgă şi biliografie indicată în cadrul acestui silabus. Elemente organizatorice Se vor avea în vedere urm ătoarele detalii de natur ă organizatorică: - Prezenţa la ore este obligatorie pentru to ţi studenţii; - Lucrările elaborate de c ătre studenţi pe parcursul activit ăţilor vor avea în mod obligatoriu caracter de originalitate. Studen ţii a căror lucrări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi primi ţi în sesiunea de examene planificat ă; - Orice tentativă  de fraudă  sau fraud ă  depistată  va fi sancţionată  cu anularea sesiunii de examene pentru studentul în cauz ă; - Rezultatele finale la disciplin ă vor fi afişate la avizierul Catedrei şi on-line, prin utilizarea site-ului facult ăţii; - Contestaţiile se vor soluţiona în maxim 24 de ore de la afi şarea rezultatelor; Elemente de deontologie academică Plagiatul este o problem ă serioasă şi este pedepsit ă cu asprime. Orice student care este prins c ă plagiază se poate aştepta să îi fie anulat ă munca şi să se întreprindă măsuri disciplinare din partea conducerii facult ăţii. Exemple de plagiat: realizarea proiectului de cercetare de c ătre o altă persoană; copierea parţială  sau total ă  a unui proiect de cercetare; copierea unui proiect de cercetare de pe internet şi răspândirea acestuia şi în rândul altor studen ţi; conspectarea unor surse bibliografice f ără  citirea prealabilă  a acestora (copierea unor conspecte f ăcute de al ţii). Studenţii pot să  citeze surse bibliografice alc ătuite din reviste sau c ărţi cu condi ţia ca respectivele surse s ă fie identificate şi prezentate în cadrul proiectului de cercetare. Un proiect care se constituie în mare parte din compilarea unor idei ale unor autori, neavând o contribu ţie proprie din partea studentului va fi notat cu un calificativ inferior. Studenţi cu dizabilităţi În vederea oferirii de şanse egale studen ţilor afectaţi de dizabilităţi motorii sau intelectuale, titularul de curs î şi manifestă disponibilitatea de a comunica cu studen ţii prin intermediul poştei electronice. Astfel, studen ţii cu dizabilit ăţi vor putea adresa  întrebările lor legate de tematica cursului pe adresele de email ale titularului de curs sau

5

tutorelui, menţionate la începutul acestui silabus, putând primi l ămuririle necesare în maxim 48 de ore de la primirea mesajului.

Strategii de studiu recomandate Pentru a obţine performanţa maximă, studenţii trebuie să ţină cont de următoarele recomandări în ceea ce prive şte studiul individual, precum şi activităţile colective realizate  în cadrul cursului: 1. Este recomandat ca studiul acestor probleme s ă se facă  în ordinea numerotării unităţilor de curs; 2. Este recomandat ca studiul s ă se bazeze pe o bibliografie minimală, indicată  în silabus şi pe alte surse bibliografice indicate de tutori; 3. Se recomandă  participarea la discuţii şi analize împreună  cu tutorii, pe marginea temelor indicate spre studiu.

6

II. SUPORTUL DE CURS “The national budget must be balanced. The public debt must be reduced; the arrogance of the authorities must be moderated and controlled. Payments to foreign governments must be reduced, if the nation doesn't want to go bankrupt. People must again learn to work, instead of living on public assistance.” Cicero (106 BC - 43 BC), 55 BC

Modulul 1 Conţinutul tradi ţional şi semnificaţia modernă a bugetului Bugetul statului este un element al finan ţelor, de o importan ţă  aparte, având semnificaţii multiple: un element component al finan ţelor publice; ca o multitudine de operaţii şi fluxuri financiare specifice; ca cea mai important ă  lege dezb ătută  anual de către forul legislativ; ca o sintez ă a diferitelor op ţiuni economico sociale şi politice; ca mijloc de manifestare al constrângerii financiare bugetare; instrument de negociere cu diversele organisme financiare, etc. În orânduirile precapitaliste no ţiunea de buget al statului nu- şi găseşte consacrare, deoarece visteria statului se confund ă cu cămara domnitorului - nu exist ă  o separare, delimitare clară între veniturile şi cheltuielile domnitorului şi cele ale statului. Exist ă o mulţime de privilegii fiscale în favoarea nobilimii, clerului şi a domeniilor regale, în cheltuirea resurselor statului domin ă voinţa şi bunul plac al domnitorului. În încercarea de a se face ordine în domeniul finan ţelor publice, se impunea eliminarea acestor anomalii, nereguli, dezordini şi se cere abolirea privilegiilor fiscale precum şi controlul asupra cheltuielilor şi veniturilor statului. Se pretinde astfel, ca veniturile şi cheltuielile statului s ă  fie înscrise într-un document şi înf ăţişate în fiecare an Parlamentului (puterii legislative) pentru analiz ă şi aprobare. Acesta este şi primul sens pe care bugetul îl dobândeşte, cel de document de prezentare şi aprobare a veniturilor şi cheltuielilor statului. Termenul de buget provine din latina veche, unde cuvântul „bulga” avea semnifica ţia de sac sau pung ă cu bani. Cu aceea şi semnificaţie termenul apare şi în limbile europene clasice ( bouge, bougette  în limba franceză, respectiv budget   în limba englez ă). După  cum arată  unii autori1, bugetul cu timpul dobânde şte o semnificaţie financiară în Anglia şi Franţa. Această opinie este sus ţinută şi de Gh. Bistriceanu care se referă la faptul că „actele care alc ătuiau proiectul veniturilor şi cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor într-o map ă  de piele, care reprezenta, în mod simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atunci când se f ăcea prezentarea proiectului, se numea expunere a bugetului” 2. Se fac referiri în premier ă la cuvintele „buget şi “proces financiar” al statului în Anglia a secolului al XIII-lea (Magna Charta, 1215) . Apoi, aceste concepte au fost preluate de francezi la începutul secolului al XIX–lea (Circulara din 9 Thermidor anul X - 28 iulie 1802).3 Termenul de buget este utilizat pentru întâia oar ă  în cadrul unei legi în aprilie 1866 („Loi relative au buget de l’Etat”). Pân ă  la momentul respectiv se folosea expresia „balanţa nevoilor şi veniturilor statului”. 4 1

 Ioan Condor, „Drept fiscal şi financiar”, Ed. Tribuna Economică, 1996 p.85  Gheorghe D. Bistriceanu, „Lexicon de finanţe bănci asigurări”, p.241 3  I. Condor , Op.cit, p.85 4  Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.241 2

7

După o analiz ă a evoluţiei conceptului de „buget” şi o prezentare a abordărilor asupra semnificaţiei termenului de c ătre diverşi autori5, ne-am oprit asupra defini ţiei acestuia  în viziunea clasică: Paul Leroy Braulieu (1877) preciza c ă „bugetul este o list ă de prevedere a veniturilor de realizat, al cheltuielilor de efectuat”, iar la rândul s ău, Gaston Jeze (1910) sublinia c ă „ a întocmi bugetul înseamn ă a enumera a evalua şi a compara periodic, cu anticipa ţie şi pentru o perioad ă de timp viitoare, cheltuielile de efectuat şi veniturile de încasat”.6 Bugetul de stat este o list ă a veniturilor şi cheltuielilor probabile ale acestuia, înscrise şi comparate în ideea balans ării lor şi supuse autoriz ării Parlamentului.7 Fiind un document ce necesit ă autorizarea prealabil ă  a puterii legislative, bugetul de stat are un caracter obligatoriu. Încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor publice nu sunt posibile decât dac ă bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de c ătre Parlamentul ţării. Dar pornind de aici, rolul bugetului de stat se schimb ă de-a lungul timpului. În perioada capitalismului liberal prin politicile bugetare, pe calea facilit ăţilor fiscale şi a subven ţiilor se stimula, poate, într-o oarecare m ăsură, dezvoltarea industriei na ţionale. Dar, cu toate acestea, statul se implica prea pu ţin în problemele economice, iar doctrina economică poate fi rezumat ă prin principiul "laissez – faire, laissez passer" - a limit ării intervenţiei statului în domeniul economic. În aceast ă perioadă, acţiunile economice ale statului erau la începuturile lor şi erau relativ modeste. Odat ă, însă cu trecerea timpului, dezvoltarea activit ăţilor economice, şi îndeosebi odat ă cu anii Marii Crize Economice (1929-1933), sectorul public începe s ă  se dezvolte, statul adaug ă  la cheltuielile sale clasice de consum şi cheltuieli de capital (investi ţii în activităţi economice). Astfel din toate aceste elemente rezult ă creşterea rolului statului de redistribuitor al resurselor, al veniturilor din economie, rolul s ău intervenţionist. Instrumentul principal folosit în aceast ă acţiune este bugetul statului. Prin intermediul bugetului, în multe ţări, se redistribuie până  la 40% din Produsul Intern Brut. Este perioada în care asist ăm la trecerea de la bugetul de mijloace (resurse necesare sus ţinerii activităţilor statului), la bugetul de mijloace şi obiective  ( resurse şi acţiuni la care statul se angajeaz ă) . Resursele cuprinse în cadrul bugetului de stat nu mai servesc exclusiv consumului, bugetul de stat nu mai este un simplu instrument de mobilizare a veniturilor, el este acum activizat în cadrul politicilor economice. Statul folose şte politicile bugetare pentru a atinge o multitudine de obiective în domeniul economic şi social. Bugetul î şi lărgeşte simultan sfera, în timp şi spaţiu. Apar astfel, bugetele plurianuale şi bugetul public naţional . În acelaşi timp capătă noi dimensiuni şi noţiunea de echilibru bugetar. De la echilibrul bugetului de stat se trece spre echilibrul economic general şi de la echilibrul pe termen scurt se trece la realizarea echilibrului dinamic în cadrul bugetelor plurianuale. Dac ă în activitatea economic ă acţioneaz ă legile pieţei, în domeniul public apar primele încerc ări de modelare şi planificare la nivel macroeconomic pentru folosirea bugetului ca instrument de stabilire şi transmitere a priorităţilor macroeconomice. În acest sens, R. Muzelec (1993) sus ţinea ca „bugetul modern este un act interven ţionist prin acţiunea veniturilor asupra structurii economice şi productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.”8 5

 I. Condor, Gh. Ghibănescu, Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit.  I. Condor, Op. Cit., p.86, , Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.241 apud Gaston Jeze, Le Budget, Paris, 1910 7  D. Lazăr, A. Inceu, „Administraţie Publică”, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2000 8  R. Muzellec, „Finances Publiques”, Ed. Dalloz, Paris, 1993, p.45 - 46 6

8

Acţiunile care exprim ă  rolul intervenţionist al bugetului de stat in etapa actual ă  sunt numeroase. Ele reprezint ă acţiuni de politică  financiară şi ca atare oscileaz ă  în jurul valorilor constante ale acestei politici. Între acestea, predomin ă  autorizarea unor impozite care s ă  favorizeze progresul economic, ca şi aprobarea, intre cheltuielile bugetare a subven ţiilor destinate unor ramuri economice, ori chiar finan ţarea integral ă a unor obiective economice importante. Rolul interven ţionist al bugetului de stat este de fapt constant şi cu evolu ţii conjuncturale. Este constant datorit ă naturii bugetului de act decizional şi autorizator al veniturilor şi cheltuielilor publice din fiecare an, care au inevitabil efecte sociale şi economice asupra beneficiarilor de cheltuieli bugetare. Evoluţiile conjuncturale ale rolului bugetului de stat sunt mai pronun ţate în etape de restructurări economice, de moderniz ări ale serviciilor publice etc. După cum arat ă şi unii autori9 „bugetul de stat nu mai este, doar un document, aprobat prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper important al reflectării gradului în care statul se implic ă în economie şi în viaţa social ă, al capacit ăţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare necesare statului, precum şi, al modului în care, acesta, în ţelege să  le gestioneze. Bugetul de stat este, în acela şi timp un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic, deoarece este, în mod esen ţial, un act de autorizare (Parlament), precum şi o transpunere financiar ă a viziuni politice a executivului”. Astfel, Irene Rubin (1997) preciza c ă  bugetul de stat este, în mod evident, şi un document politic şi rezultă din faptul că10:  reflectă opţiunile generale (rezultate în urma votului) ale cet ăţenilor, în legătură cu serviciile publice pe care statul trebuie s ă le finanţeze acestora ca membrii ai societ ăţii, plătitori de impozite;  reflectă priorităţile rezultate în urma medierii unor grupuri şi indivizi, ţinând cont de mărimea resurselor financiare ale statului, de urgen ţă şi alte caracteristici ale cheltuielilor publice;  reflectă  poziţia relativă  dintre dorinţele politicienilor (parlamentarilor) pentru satisfacerea dorin ţelor alegătorilor şi ale diverselor grupuri de presiune şi putinţa satisfacerii acestor dorin ţe;  constituie un instrument puternic al responsabilit ăţi guvernului in faţa cetăţenilor, deoarece ace ştia doresc s ă  cunoasc ă  cum cheltuieşte guvernul banii şi dacă sunt satisf ăcute preferinţele lor;  reflectă preferinţele cet ăţenilor pentru diferite forme de impozite şi pentru deferitele niveluri ale acestor impozit ări, ca şi capacitatea anumitor grupuri specifice de contribuabili de a muta povara fiscal ă asupra altora;  influenţează economia prin intermediul politicii bugetare, adic ă prin nivelul veniturilor fiscale şi a cheltuielilor publice con ţinute în acesta;  reflectă puterea relativă a diferiţilor indivizi şi a diferitelor organiza ţii de a influenţa cheltuielile bugetare. Rolul fundamental al bugetului de stat în cadrul finan ţelor publice şi al economiei naţionale11 este sus ţinut şi de următoarele considerente: ► bugetul participă  in mod direct la îndeplinirea func ţiilor şi a sarcinilor statului; 9

 Jack Rabin, „Handbook of Public Budgeting”, Ed. Marcel Dekker, New York, 1992, p. 10 - 11   Irene S. Rubin, „The Politics of Public Budgeting : Getting and Spending, Borrowing and Balancing”, Chatham House Publishers, Inc., Chatan, NY 1997 p.27 - 29 11  M. Şt. Minea, Op.Cit., p. 52 apud D.D. Şaguna, Op. Cit., vol 2, p.18 10

9

bugetul asigură autonomia real ă a colectivităţilor locale constituite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale; ► bugetul garanteaz ă  realizarea efectiv ă  a protec ţiei sociale a unor categorii importante în rândul popula ţiei; ► bugetul asigur ă echilibrul financiar, monetar şi valutar la statului; ► bugetul are un însemnat rol stabilizator al economiei na ţionale Prin reglementarea actual ă12, sistemul bugetar al ţării noastre a fost organizat într-o concep ţie nouă, determinată la de trecerea la economia de pia ţă. Renunţându-se la ideea bugetului unic de stat care era impus ă  de planul naţional unic al (instrument al centralismului excesiv) s-a introdus o no ţiune nou ă aceea de buget public na ţional, care cuprinde bugete distincte, aprobate şi executate în condi ţii de deplină  autonomie. Acestea sunt potrivit Constitu ţiei României din 1991: bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul asigur ărilor sociale de stat 13. În această  situaţie bugetul devine buget economic, bugetul economiei naţionale. El nu mai este un simplu document financiar (dar nici nu dispare), el se integreaz ă în unul mai cuprinzător, devine o sec ţiune a bugetului economic, a bugetului economiei naţionale. Aşa se înf ăţişează, astăzi bugetul, în raportul anual pe care pre şedintele american îl prezintă  Congresului cu privire la starea na ţiunii şi perspectivele de dezvoltare economico-social ă. Aşa e înf ăţişat bugetul economic în Fran ţa, în legea anual ă  a finanţelor publice, lege în care figureaz ă  ca documente distincte conturile naţiunii. Intenţia, puterilor legislativă şi executivă  bugetului este aceea de a folosi bugetul statului pentru fundamentarea politicii economice de ansamblu. Serviciile tehnice ale guvernului desf ăşoară  o activitate laborioas ă  pentru ca un document de volum mare (2000 - 3000 pag.) s ă înf ăţişeze opţiunile globale şi pe domenii ale guvernului (pentru asanarea şomajului, politica de preţuri, controlarea inflaţiei, etc.), rezultând astfel efortul bugetar şi intervenţia statului în viaţa economic ă şi socială a naţiunii. În documentul bugetar sunt prefigurate, întotdeauna, veniturile şi cheltuielile publice. Spre deosebire de bugetul ca document financiar, bugetul economic nu mai are for ţă  juridică, el nu se mai aprob ă  prin lege de către Parlament, nu mai con ţine dispoziţii imperative, ci el vine s ă convingă de programul de guvernare şi intenţiile Guvernului. Bugetul devine astfel o declara ţie de intenţii, servind fundament ării politicii economice curente, iar documentul financiar îl înt ăreşte, conturând şansele de sus ţinere a programului guvernării. În aceste noi condiţii este evident sensul pragmatic al bugetului actual. Speciali ştii zăbovesc, însă şi asupra semnifica ţiilor teoretice ale noţiunii. Sub  învelişul juridic şi sensul pragmatic se ascunde şi conţinutul economic al bugetului bugetul reflect ă ample raporturi economice ce intervin între participan ţii la acest proces de formare şi repartizare a fondului bugetar, participan ţi ce apar şi în postura de contribuabili şi de beneficiari. În tot acest proces rolul de redistribuitor revine statului. În ţara noastră  termenul de buget, cu semnifica ţiile sale multiple este precizat în concep ţie modernă  în legea nr. 72 din 12 iulie 1996 (abrogat ă  de Legea 500/2002) privind finanţele publice la art. 1 al (4) precizeaz ă c ă: „Resursele financiare publice se constituie şi se gestioneaz ă printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigur ărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor institu ţii publice cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului financiar.” ►

12 13

 Legea privind finanţele publice nr. 500/2002 şi Constituţia României din 1991  A se vedea Gh. Bistriceanu, Op. Cit. , p.241 şi I. Condor, Op. cit. p. 86

10

Modulul 2 Principiile bugetare Conţinutul şi configuraţia bugetului se contureaz ă pe măsură  ce sunt adoptate şi consacrate a şa numitele principii de drept bugetar. Principiile bugetare sunt reguli privind domeniul bugetar. Ele au fost introduse pentru prima dată, în Marea Chart ă (Anglia, 1215). Aici se stipulează că regele va fi obligat ca pentru orice fel de impozite pe care ar dori s ă le instituie să ceară aprobarea (prealabil ă) Parlamentului. Monarhul putea îns ă  dispune liber de veniturile ordinare ale statului (veniturile din domeniul public şi din exercitarea drepturilor regaliene). Confruntat cu abuzurile constatate în acest domeniu, Parlamentul introduce, mai târziu (1688), lista civilă  ce cuprinde limitele cheltuielilor şi lefurilor celor ce deservesc Coroana. Se  încearcă  astfel, a se face ordine şi în modul de cheltuire a banilor publici. Aceste  încercări apar în Fran ţa în sec XIV, dar cu toate acestea abuzurile au continuat înc ă mult timp. La noi, se încearc ă acelaşi lucru, prin intermediul Regulamentelor Organice, ce-l obligă pe domnitor să ceară aprobarea Parlamentului pentru cheltuielile sale. Cu timpul pretenţiile bugetare sporesc, regulile devenind principii de drept bugetar. Ele se referă la modul de înscriere în documentul bugetar al veniturilor şi cheltuielilor, la dimensiunea în timp, la modul de prezentare în structur ă a veniturilor şi cheltuielilor; la modul de gestionare a resurselor bugetare; la nevoia ca datele s ă ajungă la cunoştinţa contribuabililor, la încercarea de balansare a veniturilor şi cheltuielilor. Astfel principiile bugetare sunt: 1. Principiul universalit ăţii; 2. Principiul unităţii bugetului; 3. Principiul anualit ăţii bugetului; 4.Principiul anteriorit ăţii bugetului; 5. Principiul neafect ării veniturilor bugetare; 6. Principiul specializ ării; 7. Principiul realităţii bugetare; 8. Principiul publicit ăţii bugetului; 9. Principiul echilibr ării bugetului.; 10. Principiul unit ăţii monetare. 1. Universalitatea bugetului

Acest principiu d ă bugetului dimensiunea sa în spa ţiu, pe vertical ă. El stabileşte modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor statului în bugetul s ău. Principiul universalităţii bugetare pretinde c ă  fiecare acţiune a statului, toate veniturile şi cheltuielile, să se înscrie în buget cu suma lor total ă (în două poziţii distincte) şi să nu apară numai ca sold (ca diferen ţă între venituri şi cheltuieli). În acest fel se asigur ă o transparenţă totală în domeniul bugetar. În art.8 din Legea 500/2002 se precizeaz ă  în legătură  cu acest principiu următoarele: „Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excep ţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destina ţii distincte.” Factorul politic, parlamentar ce analizeaz ă şi aprobă proiectul de buget, î şi poate crea o imagine real ă şi globală  a veniturilor şi cheltuielilor statului. Factorul tehnic, financiar, poate controla mai u şor veniturile şi cheltuielile publice, poate constata randamentul anumitor venituri şi eficacitatea serviciilor şi acţiunilor publice. Dacă  se respecta principiul universalit ăţii, bugetele astfel întocmite sunt denumite bugete brute. Însă, în realitate pentru realizarea unui anumit venit se efectuează şi anumite cheltuieli, iar institu ţiile prin care se efectueaz ă  cheltuielile publice realizeaz ă şi venituri. În cadrul bugetului brut fiecare unitate aduc ătoare de venituri, fiecare institu ţie ce ocazioneaz ă cheltuieli, trebuie înf ăţişate distinct (în dou ă poziţii) atât cu veniturile ocazionate cât şi cu cheltuielile efectuate.

11

Regula universalit ăţii nu este respectat ă  întocmai, pentru că  a dispărut omogenitatea şi uniformitatea ce caracterizeaz ă  veniturile şi cheltuielile statului consumator. Aceasta pentru c ă pe lângă cheltuielile tradiţionale de consum statul are şi cheltuieli de capital. În plus, regiile autonome, serviciile publice efectueaz ă cheltuieli, dar realizeaz ă şi venituri. Pentru ca s ă  existe stimulente în cre şterea venitului şi în realizarea acţiunilor publice cu cheltuieli cât mai mici, treptat s-a acceptat varianta ca aceste unităţi să-şi compenseze cheltuielile din veniturile proprii şi să aibă cu bugetul de stat raporturi per sold (dac ă veniturile depăşesc cheltuielile diferen ţa (profit) apare în bugetul statului ca venit de v ărsat - dacă cheltuielile dep ăşesc veniturile rezult ă un sold de cheltuieli ce trebuie subven ţionate de la buget). Bugetele întocmite, în aceast ă variantă sunt numite bugete nete. Există şi mulţi adversari ai acestor idei de înc ălcare a principiului universalit ăţii, pentru că se apreciază că pe aceast ă cale pot apărea o mulţime de disimulări, iar ordinea şi claritatea documentelor sunt afectate. Practica bugetar ă a consacrat în locul bugetelor brute, bugetele mixte. În astfel de bugete unele venituri şi cheltuieli apar înscrise cu sumele lor totale; altele se regăsesc doar cu soldul dintre ele. De exemplu institu ţiile privind apărarea, ordinea publică, instituţiile social-culturale au leg ături cu bugetul, dup ă regula bugetului net. În art.8 din Legea 500/2002 se precizeaz ă  în legătură  acest principiu următoarele: „Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excep ţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destina ţii distincte.” Pentru principalele activit ăţi social-culturale şi de apărare se practic ă  regula bugetului brut, iar în rela ţiile cu companiile na ţionale, regiile autonome şi cu unele instituţii publice, este preferat ă soluţia bugetului net.  2.  Principiul unităţ ii bugetului

Principiul unităţii - vine să întregească imaginea global ă a bugetului de stat, s ă dea ordine şi claritate documentelor bugetare. Principiul de fa ţă  conturează dimensiunea, în spa ţiu, pe orizontal ă, a bugetului. Conform acestuia, toate veniturile şi cheltuielile statului, trebuie înscrise într-un singur document şi după  o schem ă unică. Astfel sensul ini ţial al acestui principiu poate fi ilustrat prin existen ţa unui buget unic. Rezultă astfel unitatea bugetară. La baza acestui principiu stau ra ţiuni de ordin politic şi tehnic. Dacă  veniturile şi cheltuielile publice se reflect ă  într-un singur document, imaginea asupra activit ăţii statului este global ă, mai clară, controlul Parlamentului este mai eficace, iar organizarea sistemului bugetar mai u şoară. În legătură cu acest principiu în art.10 din lege se arat ă că:” (1) Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient ă şi monitorizarea fondurilor publice (2) Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excep ţia celor prev ăzute la art. 62 alin. (1) lit. b) şi c) şi la art. 68, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. (3) Veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de

12

stat ca venituri şi cheltuieli cu destina ţie special ă, urmând regulile şi principiile acestui buget. (4) În vederea respect ării principiilor bugetare, în termen de 3 ani de la data intrării în vigoare a prezentei legi Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiin ţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de stat.” Nici regula unităţii bugetare nu este respectat ă  întocmai, practic nic ăieri în lume. Abaterile de la regula universalit ăţii sunt şi abateri de la principiul unit ăţii bugetare. Astfel, spre exemplu, regiile autonome şi unităţile prestatoare de servicii publice î şi întocmesc bugete anexe ce r ămân în afar ă bugetului general al statului, iar unităţile cu capital de la stat au o larg ă  autonomie financiar ă, î şi întocmesc bugete autonome. În plus, în anumite perioade apar cheltuieli cu caracter excep ţional, iar reflectarea lor în bugetul unui singur an afecteaz ă indicatorii bugetari în timp, rezultând de aici înscrierea în bugete extraordinare. Apar venituri şi cheltuieli care nu sunt venituri propriu-zise pentru stat şi nici cheltuieli definitive şi ele trebuie eviden ţiate distinct. Din toate exemplele ar ătate, raţiuni de ordin practic fac şi formal conduc ca principiul unităţii bugetului să fie chiar negat:  Din punct de vedere practic, principiul cere ca toate veniturile şi cheltuielile statului să se reflecte în buget, însemnând c ă se opune debugetiz ărilor  Din punct de vedere formal, se impune existen ţa unui document bugetar unic. În practică îns ă, există mau multe abateri: bugetul statului este rectificat odat ă sau de mai multe ori, pe an (putem deci vorbi de existen ţa mai multor bugete de stat); veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate în mai multe conturi: bugetul administraţiei centrale, bugetele locale, bugetul asigur ărilor sociale de stat, conturi speciale, etc.; bugetul statului are ata şate o mul ţime de documente anexe. Prin negarea acestui principiu, în locul bugetului unic apare a şa numita aglomerare bugetară - în locul unui singur document sunt utilizate mai multe documente bugetare. Principiul unităţii nu mai este respectat întocmai, înregistrându-se urm ătoarele excepţii:

A. bugetele anexe  - bugete anexe î şi întocmesc diferite institu ţii sau servicii publice ale statului care presteaz ă  servicii publice şi care se bucur ă  de o autonomie financiară relativă, f ără a dispune de personalitate juridic ă. Acestea realizeaz ă venituri şi cheltuieli, î şi compenseaz ă  cheltuielile din venituri. De aceea ele î şi întocmesc bugete proprii. Aceste bugete se ata şează bugetului statului, se prezint ă spre dezbatere şi aprobare Parlamentului, odat ă  cu bugetul general al statului. Astfel pentru fiecare unitate în parte se poate analiza balan ţa ei financiar ă. Cum aceste documente sunt anexate bugetului de stat, prezentate parlamentului spre dezbatere şi aprobare odat ă cu acesta, ele nu reprezint ă încălcări grave ale principiului unit ăţii. Mai mult chiar, ele pot da o mai clar ă şi mai exactă cunoaştere a situaţiei financiare a acestor institu ţii. Pe de altă parte, în cazul în care aceste documente sunt numeroase, voluminoase, procedura de analiză şi aprobare devine greoaie. Practica bugetelor anexe a fost o aplicat ă în Franţa anilor `50-`60, ca o solu ţie pentru descentralizarea unor ac ţiuni, activităţi. Asemenea bugete anexe erau întocmite de: Imprimeria na ţională, Legiunea de onoare, Ordinul eliberării, Monede şi medalii, Poşta şi telecomunicaţiile, Aviaţia civilă, etc. În România anilor 1942-1943 num ărul bugetelor anexe ajunsese la 41, creându-se cadrul

13

gestionării unor importante resurse, pentru diferitele case autonome, regii publice, administraţii comerciale, direcţii generale şi speciale.

B. bugetele autonome   - unităţile productive ale statului, au autonomie funcţională şi personalitate juridică. Ele funcţionează dup ă regulile codului financiar şi dispun de autonomie financiar ă deplină - aceste unit ăţi realizează venituri înregistrează cheltuieli, obţin profit, plătesc impozite şi dividende, se pot autofinan ţa, pot contracta  împrumuturi. Din acest motiv, ele pot întocmi bugete autonome, care se aprob ă, de regulă, de către consiliile de administraţie ale acestor unit ăţi economice. Aceast ă practică a fost extins ă, în unele ţări, pentru unele ac ţiuni şi servicii publice de interes social şi cultural, care dispun şi ele de personalitate juridic ă. Aşa de exemplu universităţile, spitalele, etc. încaseaz ă  o serie de venituri proprii (taxe de şcolarizare, spitalizare, venituri din activit ăţi de cercetare, etc.), pe care le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor proprii, iar pentru echilibrarea situa ţie lor financiare, subven ţiile statului joacă (totuşi) un important rol. De regul ă bugetele autonome, spre deosebire de cele anexe, nu figureaz ă în bugetul general, nici m ăcar per sold. Astfel aceste unit ăţi sunt tratate din punct de vedere bugetar, dup ă  principiile bugetare, ca şi agenţii economici privaţi. În Franţa, bugete autonome î şi întocmesc: Regia Renault, Electricité de France, Gaz de France, Charbonnages de France, etc. În S.U.A. a şa numitele bugete comerciale ale întreprinderilor şi corporaţiilor de stat, cu autonomie financiar ă figurează în bugetul federal, per sold, şi se prezintă Congresului spre luare la cuno ştinţa (şi nu spre aprobare). C. bugetele extraordinare  - apar în situaţii de excepţie, când cheltuielile masive (eventual venituri excep ţionale), cu caracter temporar, ar deregla grav bugetul unui an. În plus aceste cheltuieli vizeaz ă mai multe generaţii (vezi şi Anexa: Bugetele extraordinare). Este cazul cheltuielilor privind preg ătirea războaielor, înlăturarea urmărilor lor, combaterea crizelor, ie şirea din criză. Pentru acoperirea lor se instituie venituri speciale: impozite speciale, împrumuturi publice, emisiuni monetare. Aceste venituri şi cheltuieli excep ţionale apar în bugetele extraordinare, bugete ce se analizează şi aprobă de către Parlament pe baza unor legi speciale, altele decât cele ce privesc bugetul normal al statului. A şa de exemplu, în România, în deceniul patru, au funcţionat mai multe bugete extraordinare: în perioada 1932-1935/1936, trei bugete pentru eliminarea urm ărilor Marii Crize (1921-1933), din 1935/1936 un buget extraordinar pentru preg ătirea ţării pentru război („Bugetul Fondului ap ărării naţionale”), iar din 1936/1937 „Bugetul extraordinar al subsecretariatului aerului”. Părerile specialiştilor, privind aceste bugete extraordinare, sunt împ ărţite: pe de-o parte, ele apar ca justificate, dat fiind caracterul temporar al sumelor pe care le cuprind, al necesităţii respectării principiului „echit ăţii finanţării publice” – pericolul ca aceste sume să scape controlului for ţei legislative ar putea fi contracarat prin obligativitatea ca acestea s ă  fie incluse în legea anual ă  a finanţelor publice (în plus, comparabilitatea cifrelor bugetare nu este afectat ă); pe de altă parte, practica unor asemenea bugete este periculoasă, pentru că  este generatoare de abuzuri – starea bugetului (echilibrul acestuia) poate fi „înfrumuse ţată”, deficitul bugetar fiind „disimulat” în mai multe bugete. D. conturile speciale de trezorerie - sunt situaţii în care statul încasează sau plăteşte unele sume care nu sunt venituri şi nici cheltuieli propriu-zise, care nu apar ţin

14

bugetului statului. Acestea se eviden ţiază distinct în conturile speciale de trezorerie. E vorba, de regul ă, despre cau ţiunile la care sunt obliga ţi cei ce mânuiesc valori publice drept garanţie, garanţii care urmează să  le fie restituite atunci când î şi încetează activitatea. Pân ă la restituire, statul folose şte aceşti bani care nu-i apar ţin. Tot în acest cadru, este cazul avansurilor acordate de c ătre stat pentru comenzile publice, avansuri ce se lichideaz ă în momentul primirii de c ătre stat a mărfurilor şi serviciilor comandate. Poate fi cazul unor fonduri şi conturi speciale, cum ar fi: fonduri pentru pensia suplimentară, fonduri speciale pentru risc, pensii în agricultur ă, pentru sănătate, şomaj, pentru asigurări sociale, etc. Aceste fonduri au destina ţii precise, dar la care, uneori, apar excedente care nu r ămân imobilizate la nivelul acestor fonduri - bugetul le poate folosi pentru acoperirea golurilor temporare de cas ă. Regula este că  veniturile şi cheltuielile unui asemenea cont sau fond s ă  se echilibreze. Adesea veniturile nu se realizează în întregime, cheltuielile se dep ăşesc, acestea fiind presiuni asupra bugetului de stat, presiuni pentru acoperirea golului de resurse astfel înregistrat. În practic ă, sunt folosite mai multe asemenea conturi speciale: conturile cu afectare special ă, care cuprind cheltuieli ce au surse speciale de venituri şi o destinaţie bine precizat ă; conturile de comer ţ evidenţiază operaţii cu caracter industrial sau comercial efectuate ocazional de institu ţii ale statului; conturile de reglementare al rela ţiilor cu alte ţări, care sunt deschise pe baza unor acorduri interna ţionale; conturile din opera ţii monetare, legate de emisiunea de moned ă, de operaţiunile de schimb valutar sau din rela ţiile cu diverse organisme financiar-monetare interna ţionale; conturile de avans. Cu titlu de exemplu se poate men ţiona cazul Fran ţei, când în anul 1946, existau peste 312 conturi speciale de trezorerie, care echivalau cu jum ătate din bugetul statului.

E. taxele parafiscale, constituie o alt ă  abatere de la regula unit ăţii bugetare. Taxele parafiscale sunt contribu ţii obligatorii către diferite instituţii de drept public şi privat, dar care nu figureaz ă în buget. Au un caracter particular prin aceea c ă aceste sume sunt venituri ale statului, dar care au o afectare special ă, având ca destina ţie realizarea anumitor activit ăţi, bine definite şi precizate. Această aglomerare bugetară, aceste abateri de la regula unit ăţii bugetare sunt aspru criticate de c ătre specialişti, din motive multiple. Se apreciaz ă că  se creeaz ă astfel, teren pentru manevre bugetare de c ătre executiv - în perioadele electorale exist ă posibilitatea "înfrumuseţării" imaginii finanţelor publice prin prezentarea unui buget echilibrat. Sau, 0uneori, sunt prezentate ca şi venituri sau cheltuieli extraordinare unele activităţi şi acţiuni ce nu au acest caracter etc. Debugetizarea apare astfel, nu de pu ţine ori, ca nefiind justificat ă, f ără a exista motive temeinice, f ără a respecta, în mod real, specificul fiecăreia dintre excep ţiile arătate. Asemenea înc ălcări ale principiului unit ăţii au însemnat, de multe ori, tot atâtea şanse ca executivul s ă păstreze confiden ţialitatea unor acţiuni şi ale unor surse de finan ţare, tot atâtea oportunit ăţi ca forţă legislativă şi publicul să nu cunoasc ă starea real ă a finanţelor publice. La noi în structura bugetului public na ţional există trei documente distincte: 1. Bugetul administraţiei centrale de stat ( BACS ) 2. Bugetele locale ( BL ) 3. Bugetul asigur ărilor sociale de stat ( BASS ). În plus, faţă de acestea, se administreaz ă resurse într-o multitudine de fonduri speciale, extrabugetare.

15

 3.  Principiul anualităţ ii bugetului

Legea face referire la acest principiu pin intermediul art.11, care precizeaz ă următoarele: ” (1) Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad ă de un an, care corespunde exerci ţiului bugetar. (2) Toate operaţiunile de încas ări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget apar ţin exerciţiului corespunz ător de execu ţie a bugetului respectiv.” Acest principiu contureaz ă dimensiunea în timp a bugetului de stat. El se refer ă la două probleme majore :  anul bugetar   - în acest caz, anualitatea bugetar ă  pretinde ca documentul bugetar să fie întocmit în fiecare an şi pentru o perioad ă de un an - el trebuie dezbătut şi aprobat anual şi pentru un an de zile, de c ătre Parlament.  exerciţiul bugetar - se refer ă la perioada de timp în care executivul trebuie s ă asigure încasarea veniturilor şi să  efectueze cheltuieli autorizate de c ătre Parlament, pentru fiecare an bugetar, într-o perioada de un an de zile. A. Anul bugetar

În acest caz principiul anualit ăţii se referă  la periodicitatea ce trebuie s ă caracterizeze activitatea bugetar ă. Şi în acest caz, ra ţiuni politice şi tehnice justifică acest principiu. Parlamentul, prin analize, prin dezbaterile în fiecare Camer ă a proiectului de buget, se edific ă  asupra respect ării autorizaţiei date, asupra mersului execuţiei anului în curs şi se poate edifica în privin ţa intenţiilor Guvernului pe anul următor, a prognozelor de guvernare şi suportului său bugetar. La stabilirea cifrelor pentru noul buget se are în vedere m ăsura în care guvernul a respectat autoriza ţia dată pe perioada trecut ă: veniturile înscrise în buget fiind considerate ca o limit ă minimă, iar cheltuielile ca o limit ă maximă. Din punct de vedere tehnic exist ă şanse mai mari de evaluare corect ă a prevederilor bugetare dac ă acest lucru se face în fiecare an şi pentru perioada de un an, cu atât mai mult în condi ţiile unei evoluţii ciclice a economiei. Astfel, dacă  de regulă  perioada anului bugetar de un an pare convenabil ă, rămâne încă o problemă: dacă anul bugetar s ă corespund ă sau nu cu anul calendaristic. Factorii care influen ţează aceast ă problemă pot fi : 1. Specificul economiei; aşa de exemplu, într-o ţară cu profil preponderent agricol se va ţine seama de produc ţiile agricole previzibile pentru anul respectiv, pentru că  din aceast ă  sursă  provin majoritatea veniturilor ce alimenteaz ă  bugetul statului. Într-o ţară industrială, anul bugetar va depinde de o serie de elemente cum ar fi: evoluţia producţiei, preţurilor, conjuncturii pe pia ţa externă  etc. În ţările exotice veniturile statului depind de activitatea turistic ă, de perioadele de maximă afluenţă a turiştilor etc. 2. Regimul de lucru al Parlamentului : numărul de şedinţe în care Camerele analizează proiectul de lege, procedurile aplicate, modul de mediere a diferitelor opţiuni ale celor dou ă  Camere, de rezolvarea problemelor divergente între Parlament şi Executiv, de a şezare în timp a vacan ţelor parlamentare. 3. Tradiţia  - există  situaţii în care acesta este un factor hot ărâtor, iar odată acceptat un model, el este p ăstrat în virtutea tradi ţiei. Astfel anul bugetar poate s ă  coincidă  sau nu cu anul calendaristic. A şa de exemplu, în România, în perioada 1923-1931 anul bugetar coincidea cu anul

16

calendaristic. Dup ă această dată începea la 1 aprilie şi se termina la 31 martie, pentru c ă apoi să se revin ă la coincidenţa cu anul calendaristic 21 martie - 20 Afganistan, Iran martie 1 aprilie - 31 Africa de Sud, Barbados, Belize, Bermuda, Botswana, Burma, martie Canada, Hong Kong, India, Insulele Virgine Engleze, Jamaica, Japonia, Kuweit, Lesotho, Malta, Namibia, Qatar, Singapore, Swaziland, Tokelau (Noua Zeelanada) 6 aprilie - 5 Anglia aprilie 1 iunie - 31 Samoa mai 1 iulie - 30 Australia, Bahamas, Bangladesh, Bhutan, Camerun, Dominica, iunie Egipt, Gibraltar, Kenya, Malawi, Mauritius, Noua Zeeland ă, Pakistan, Puerto Rico, Tanzania, Tonga, Uganda 8 iulie - 7 iulie Etiopia 16 iulie - 15 Nepal iulie 1 octombrie - Guam, Haiti, Laos, Micronesia, Palau (USA), Samoa Americana, 30 septembrie Tailanda, Trinidad and Tobago, USA În condiţiile capitalismului clasic, liberal, atâta timp ac ţiunile publice se caracterizau prin omogenitate, repetabilitate şi liniaritate, scindarea activit ăţii financiare a statului, în fiecare an, nu se lovea de impedimente şi inconveniente majore. Cu timpul apar însă o serie de elemente care influen ţează major anualitatea bugetului: statul începe să se amestece mai mult în via ţa socială la cheltuielile de consum se adaug ă cheltuieli de capital, bugetul impune restric ţii economice, influenţele conjuncturale devin mai substan ţiale şi mai imprevizibile, acţiunile de redresare şi orientare efectuate de c ătre stat devin o permanen ţă În aceste noi condi ţii scindarea în timp a activit ăţii financiare a statului este din ce în ce mai dificil ă tot mai mulţi specialişti cer ca principiul anualit ăţii să nu mai fie respectat întocmai. Solicit ările de derogări de la principiul anualit ăţii devin tot mai insistente. Unii consideră că perioada de un an este prea lungă, dacă ţinem seama de evoluţiile conjuncturale ale economiei. În câteva luni, conjunctura economic ă se poate schimba major (de exemplu, în condi ţiile unei inflaţii semnificative) şi astfel valoarea şi structura veniturilor şi cheltuielilor statului, aprobate pentru anul respectiv, trebuie modificate, adaptate noilor condi ţii. Soluţia cea mai simpl ă ar părea a fi ca bugetul să fie reanalizat periodic. Această  soluţie este însă  extrem de laborioas ă şi ea nu este agreat ă nici de Guvern, nici de Parlament. Documentul bugetar înseamn ă mii de pagini, calcule şi totul ar trebui ref ăcut de către executiv, iar aceasta ar solicita mult prea mult timp. În Parlament, reluarea periodic ă  a dezbaterilor bugetare ar afecta programul şi ordinea dezbaterilor. Dac ă soluţia reanalizării periodice nu este agreată, exista alte dou ă soluţii alternative: 1. Să se aprobe bugetul cu anumit ă rezervă bugetară, o parte din venituri s ă nu fie repartizată pe cheltuieli, să rămână o sumă de bani pentru a putea fi folosit ă, • • • • •

17

de către executiv, pentru finan ţarea unor ac ţiuni noi, neprev ăzute, legate de evoluţiile conjuncturale ale economiei. Solu ţia este însă mai rar aplicată, pentru că  bugetul de stat este de cele mai multe ori deficitar şi ar fi nefireasc ă constituirea unei rezerve bugetare. 2. Abilitarea Guvernului, pentru ca în cursul anului, executivul s ă poată interveni, să  modifice creditele bugetare aprobate de Parlament, s ă le mărească, să modifice regimul unor venituri, mai ales atunci când deficitul cre şte şi tinde să devină  foarte periculos. Solu ţia se aplică, mai des, în perioada vacan ţelor parlamentare, când executivul are puteri discreţionare şi poate adopta ordonanţe prin care să  reglementeze şi problemele bugetare. Procedura este,  însă, adesea criticat ă  de speciali şti, deoarece creeaz ă şanse Guvernului s ă se abată  de la autorizaţia dată  de Parlament, s ă  rezolve probleme pentru care Parlamentul nu şi-a dat acordul în sensul solicitat de executiv. De aceea Parlamentul este pus adesea în fa ţa faptului împlinit, cel puţin pentru unele acţiuni bugetare. Pe de alt ă parte, exista p ăreri care susţin că anul bugetar ar fi prea scurt , dacă ţinem seama de faptul c ă  bugetul trebuie s ă  asigure finanţarea pentru obiective şi activităţi publice ce se întind pe mai mul ţi ani. Secţionarea acestor proiecte pe ani, ar elimina perspectiva clar ă a efortului bugetar şi a efectelor globale ocazionate de c ătre acest gen de ac ţiuni. Soluţia care se impune este aceea a unor bugete plurianuale, a unor legi-program care sunt îns ă mai degrabă declaraţii de intenţie şi care trebuie actualizate pentru fiecare an bugetar. În solu ţionarea acestei probleme, rezolvarea difer ă  de la o ţară la alta. În Anglia exist ă aşa numitele cheltuieli şi fonduri consolidate (lista civil ă şi datoria publică) la care nu apar schimb ări sensibile în timp şi care nu mai necesit ă aprobări anuale. Pentru acestea exist ă aşa numita aprobare de principiu. În S.U.A. pentru unele cheltuieli şi activităţi de aceast ă  natură, există  aprobarea de principiu a Parlamentului. De exemplu pentru obiective de amploare deosebit ă  (militare, de cercetare a spa ţiului cosmic) aprobarea se d ă  pentru întregul proiect, o aprobare de principiu, pentru angajarea cheltuielilor. B. Exerciţiul bugetar.

În mod logic, normal, ar trebui ca exerci ţiul bugetar să coincidă cu anul bugetar. Însă o serie de venituri care au fost aprobate pentru încasare, într-un an bugetar r ămân neîncasate, iar o parte din cheltuieli aprobate sunt angajate în cursul anului, dar nu se efectuează  propriu-zis pân ă  la închiderea anului bugetar. Apare de aici a şa numita problemă  a restanţelor în execuţia bugetară (rămăşiţe bugetare). Acest gen de problemă nu este specific ă bugetului ci este o problem ă curentă a practicii contabile – de exemplu, delimitarea cheltuielilor curente, de cele anticipate respectiv de cele preliminate. (vezi şi Anexa „Anul bugetar” şi graficele aferente) Pentru rezolvarea acestei probleme, practica bugetar ă a consacrat dou ă soluţii alternative : 1. sistemul de gestiune  - în acest caz exerci ţiul bugetar se suprapune anului bugetar. La încheierea anului bugetar, exerci ţiul bugetului este închis şi el, iar veniturile neîncasate se transmit asupra bugetului anului urm ător, care preia şi cheltuielile angajate, dar neefectuate. Aceasta solu ţie are un neajuns major: contul de încheiere a exerci ţiului bugetar se poate abate foarte mult de la bugetul aprobat de c ătre Parlament. Acest cont, când este analizat, de c ătre Parlament, oferă  informaţii inexacte cu privire la respectarea autoriza ţiei

18

bugetare. Controlul Parlamentului asupra activit ăţii bugetare, în aceste condi ţii, este foarte dificil. Practic bugetul aprobat nu este comparabil cu cel efectiv şi, de aceea, se impieteaz ă şi asupra deciziilor urm ătoare. Deşi aceste neajunsuri sunt evidente, în practica bugetar ă este varianta cea mai larg acceptat ă, pornind de la simplitatea ei şi de la o presupunere: se poate accepta c ă în fiecare se vor face resimţite influenţele anului precedent şi ale celui urm ător, dar prin aproximare ele ar putea fi considerate ca nefiind semnificative. 2. metoda de exerciţiu rezolvă într-un fel diferit problema restanţelor bugetare. În acest caz, execu ţia bugetului pentru anul bugetar încheiat, continu ă încă trei sau şase luni. De aceea, exerci ţiul bugetar este de cincisprezece-optsprezece luni (faţă de doisprezece luni cât este durata anului bugetar). Neajunsul este c ă între timp începe execu ţia noului buget, deci în paralel func ţionează două bugete continuă execuţia anului expirat şi începe cea a anului nou, rezultând o eviden ţă complicată, controlul se amplific ă. Dar există şi un avantaj major - se va putea cunoaşte cu exactitate felul în care bugetul a fost încheiat. Ca o solu ţie de compromis s-a introdus "perioada de favoare"   - exerciţiul bugetar pentru anul încheiat continu ă  câteva zile în anul urm ător când trebuie s ă se regularizeze conturile, s ă  se facă plăţile în condiţiile cheltuielilor angajate. Nu  înseamnă că se aplică  metoda de exerci ţiu, ci este o abatere minor ă  de la metoda de gestiune. În România, în perioada 1924-1929, când anul bugetar coincidea cu anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie) în timp ce exerci ţiul bugetar începea la 1 ianuarie dar se sfâr şea la 30 iunie, anul urm ător – astfel în primele şase luni ale fiec ărui an funcţionau, în paralel, dou ă bugete. Dup ă 1929 s-a trecut la sistemul de gestiune.  4.  Principiul anteriorităţ ii

Acest principiu se refer ă la faptul că votarea şi autorizarea bugetului trebuie s ă intervină înainte de intrarea sa în vigoare. Argumentul care st ă la baza acestui principiu este că, o autorizare bugetar ă nu are semnifica ţie reală, decât în măsura în care, precede operaţiunile financiare (încasări sau plăţi) pe care le autorizeaz ă. Practic, principiul anteriorităţii în ţara noastră prevede ca, adoptarea bugetului s ă  intervină înainte de 1 ianuarie a anului pentru care bugetul aprobat este valabil. Respectarea strict ă  a acestei reguli, ridic ă  probleme de aplicare la nivelul bugetelor locale, fiindc ă s-a constatat c ă elaborarea complet ă a unui buget local depinde de numeroase informa ţii care provin de la administra ţia central ă  de stat, şi, care, nu sunt, în general, comunicate autorit ăţilor locale, decât dup ă  debutul noului exerci ţiu bugetar. Aceasta deoarece, con ţinutul acestor informaţii (cuantumul aloca ţiilor, a transferurilor de la bugetul de stat) depinde de adoptarea bugetului statului, adoptare care survine, la sfâr şitul anului calendaristic (în România). În aceste condi ţii, este, deci, necesar ă, o modificare a principiului anteriorit ăţii şi de o prevedere a amân ărilor care privesc adoptarea bugetelor locale. Practica bugetar ă a încercat s ă rezolve astfel de probleme, care presupuneau o  încălcare a principiul anteriorit ăţii. Una din excep ţiile acceptate se refer ă la derogările bugetare, care au ap ărut pentru situaţiile, în care, atât bugetul de stat, cât şi cele locale, nu s-au aprobat la termen. Astfel, în vederea func ţionării aparatului administrativ al statului, precum şi îndeplinirea celorlalte func ţii ale acestuia, s-a consacrat urm ătoarea soluţie:

19

A douăsprezecea provizorie După 1989 nu de pu ţine ori proiectele de buget nu au fost votate pân ă la data de 31 decembrie. În astfel de cazuri, dac ă  întârzierile în votare au durat mai multe săptămâni, a fost necesar ă introducerea celei de-a douăsprezecea provizorie. Aceast ă metodă  prevede ca pe perioada de timp care nu a intrat în vigoare noua autoriza ţie bugetară, bugetul va func ţiona pe baza cifrelor bugetare corespunz ătoare anului bugetar anterior (se vor împărţi cifrele anului bugetar anterior la 12, şi se vor înmul ţi cu nr. de luni pentru care func ţionează bugetul provizoriu). Dac ă cifrele în domeniul veniturilor bugetare prev ăzute în proiectul buget sunt mai mici decât cele din bugetul anului bugetar încheiat anterior se iau în calcul cele propuse în noul buget şi viceversa. Inconvenientele acestei practici sunt c ă  nu se mai ţine seama de autorizarea Parlamentului şi de controlul politic al acestuia.14  5.  Principiul neafectă rii veniturilor

Principiile universalităţii şi unităţii trebuie completate cu o alt ă regulă, privind modul în care sunt gestionate veniturile bugetare - neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit principiului neafect ării veniturilor, un venit odat ă  încasat la buget se administrează global fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor; în principiu nu se admite ca pentru o anumit ă cheltuială bugetară să se instituie, încaseze şi folosească un anumit venit. Acest principiu reprezint ă  o modalitate adaptat ă  bugetului, a principiului general, a depersonaliz ării, când nu se mai ţine seama de provenien ţa şi de cuantumul veniturilor, iar repartizarea se face pe activit ăţi aprobate de Parlament. Raţiunile ce motiveaz ă  această  regulă, afirmă că  nu exist ă  posibilitatea unei sincronizări între perioadele de încasare a unui venit şi perioade în care trebuie efectuate plăţi în contul unei anumite cheltuieli:  dacă  am avea de-a face cu o afectare special ă, inevitabil ar apare aceste desincronizări: în unele perioade golul de resurse şi deci, continuitatea finan ţării ar fi afectat ă sau ar apare un plus de resurse ce ar putea incita la risip ă;  al doilea motiv ar fi c ă bugetul prin natura sa este un instrument de redistribuire. Dacă însă, nu s-ar aplica acest principiu, un anumit venit ar trebui cheltuit, el ar trebui să se întoarcă la cei ce l-au asigurat, printr-o activitate oricare ar fi ea, iar centralizarea nu şi-ar mai avea rostul. Îns ă contribuabilii dau sume diferite şi au nevoi care nu sunt egale. Sumele de care ei beneficiaz ă nu depind de propria contribuţie, ci de ra ţiuni generale, sociale exprimate prin decizia Parlamentului. Dacă s-ar aplica afectarea special ă a unor venituri în buget, acei contribuabili ce n-ar beneficia de cheltuielile fondului constituit, ar putea riposta. Dar în domeniul bugetar, autoritatea public ă (statul), are dreptul s ă pretindă supuşilor săi contribuţii. Plăţile se fac f ără  echivalent, de şi se manifesta şi fenomenul reversibilităţii, ca revenire indirect ă a contribu ţiilor către plătitori. În condiţiile actuale nici acest principiu nu mai este respectat, existând numeroase abateri. Exist ă situaţii în care chiar unele contribu ţii la buget se pot cheltui numai într-un anumit scop. Excep ţiile de la principiul universalit ăţii bugetului sunt tot atâtea excep ţii de la principiul neafectării veniturilor.

14

 Legea 500/2002 privind finan ţele publice, art. 37, alin. 1

20

În unele materiale de specialitate, principiul neafect ării veniturilor bugetare este privit ca o regul ă, intrinsecă  a principiului universalit ăţii, alături de regula noncontractării. 6.  Principiul specializă rii bugetare

Legea face referire la principiul specializ ării bugetare prin intermediul art.12, în care se precizeaz ă următoarele:” Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenien ţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economic ă şi destinaţia acestora, potrivit clasifica ţiei bugetare.” Dacă  la început Parlamentul a pretins monarhului s ă  ceară  aprobare pentru instituirea de noi impozite, cu timpul l-a obligat s ă  ceară anual aprobare atât pentru toate veniturile cât şi pentru toate cheltuielile bugetare. Mai mult chiar, autoriza ţia parlamentului nu mai se d ădea în bloc (pentru toate veniturile şi cheltuielile) ci individual pe fiecare venit şi cheltuială, în parte. Dar cum num ărul acestora era mare, Parlamentul a pretins ca veniturile şi cheltuielile bugetare, s ă  fie prezentate dup ă o anumită  schemă  precisă. De aceea veniturile şi cheltuielile bugetare trebuie grupate, aranjate, în buget, dup ă  anumite criterii pentru a se putea constata provenien ţa veniturilor şi felul în care urmeaz ă s ă fie cheltuite aceste resurse precum şi instituţiile publice prin care se realizeaz ă. Clasificaţia bugetară trebuie să r ăspundă şi unor cerinţe economice legate de analiza veniturilor şi cheltuielilor. În fine, clasifica ţia trebuie să fie simplă, clară şi explicită  pentru a fi înţeleasă  chiar şi de cei ce nu au preg ătire de specialitate. Aceast ă  schemă  de prezentare a bugetului este elaborat ă de către Ministerul de Finan ţe şi poartă denumirea de clasifica ţie bugetară. Ea este obligatorie atât la prezentarea proiectului de buget cât şi la elaborarea contului de încheiere. Odat ă cu introducerea ei se respect ă şi principiul specializ ării bugetare. (vezi şi Anexa: Clasificaţia bugetar ă) În timp, în clasificaţia bugetară, s-au conturat câteva criterii şi anume: 1. Gruparea administrativă - veniturile se înscriu în buget în func ţie de instituţia  în care se încasează, iar cheltuielile în raport cu institu ţiile prin care se efectuează. În cadrul fiecărei instituţii, creditele bugetare sunt defalcate în funcţie de structura organizatoric ă  a acestora: administra ţia centrală, servicii exterioare, corpuri de control, etc. Aceast ă  clasificaţie este completat ă, în materie de cheltuieli, cu o grupare dup ă  natura lor: în cheltuieli materiale şi cheltuieli de personal; cheltuieli efective şi de transfer; cheltuieli de func ţionare şi de capital. 2. Clasificaţia economică  a veniturilor şi cheltuielilor bugetare delimiteaz ă venituri şi cheltuieli obişnuite, respectiv de capital. O posibil ă  asemenea clasificaţie, ar putea fi:  Cheltuieli şi venituri nerepartizate;  Cheltuieli şi venituri curente pentru bunuri şi servicii;  Dobânzi, pierderi şi profituri de la întreprinderi;  Transferuri cu destina ţie, provenind din alte sectoare;  Transferuri de venituri cu destina ţie, provenind din alte sectoare;  Transferuri de venituri în interiorul sectorului public;  Transferuri de capital cu destina ţie, provenind din alte sectoare;  Transferuri de capital în interiorul sectorului public;  Investiţii civile;

21

Acordarea de credite şi participaţii; Amortizarea datoriei publice 3. Clasificaţia funcţională delimitează veniturile şi cheltuielile bugetare, în raport cu funcţiile statului: administrativă, tutelară, socială şi economică. Funcţia economică  delimitează  veniturile şi cheltuielile statului legate atât de  întreprinderile de stat cât şi de cele aferente întreprinderilor mixte (stat-privat) sau private. Func ţiile administrative se refer ă la activitatea institu ţiilor publice care îmbracă forma aşa numitelor ”prestaţii cu titlu gratuit”, vizând asigurarea ordinii publice, ap ărare, etc. Funcţie tutelare ocupă o poziţie intermediară între cele economice şi cele administrative, cum ar fi înv ăţământ, sănătate, cultură. Funcţiile sociale se refer ă la diferitele presta ţii sociale, asigur ări sociale, etc. sau la diferitele subven ţii acordate fie produc ătorilor, fie consumatorilor, pentru a beneficia de servicii la un cost mai convenabil. Există  o serie de subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, care concretizeaz ă specializarea bugetar ă, şi anume la venituri - capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli părţi, capitole, subcapitole, titluri şi articole, precum şi alineate, după caz. Pe de alt ă parte clasifica ţia bugetară trebuie respectat ă atât în faza de aprobare cât şi în cea de execu ţie a cifrelor bugetare. Resursele se pot cheltui numai în scopul în care au fost aprobate. Exist ă însă, şi o procedur ă  legală  de schimbare a destina ţiei iniţiale a cheltuielilor bugetare atunci când ar fi motive întemeiate pentru o asemenea acţiune.  

7.  Principiul realităţ ii bugetului.

Realitatea bugetului este o denumire sugestiv ă şi acest principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare s ă  fie astfel evaluate încât s ă  reflecte realitatea, s ă reflecte necesit ăţile activităţii reale ce trebuie sus ţinute bugetar şi să reflecte resursele ce realmente pot fi mobilizate prin buget pentru sus ţinerea acestor ac ţiuni. Respectarea acestui principiu depinde de temeinicia calculelor de fundamentare, de veridicitatea informaţiei preluate, de acurate ţea metodelor folosite. Cu toate acestea trebuie remarcat, din capul locului, c ă realitatea cifrelor bugetare nu poate fi realizat ă perfect, oricare ar fi metoda ce s-ar folosii, dar aceasta nu ar trebui s ă limiteze eforturile de a căuta metode cât mai performante. Metoda automată sau a penultimei  - este o metod ă simplă, uşor de aplicat, nu reclamă calcule complicate, dar este aproximativ ă, are un anume grad de incertitudine. Bugetul încheiat anul T-1

Bugetul în curs anul T 

Bugetul care se elaboreaz ă anul T+1

Elaborarea bugetului anului t+1

Punctul de plecare îl reprezint ă execuţia bugetului pe ultimul an încheiat. Acesta e penultimul în raport cu anul pentru care se fundamenteaz ă noul buget. În anul în curs (T) pentru care se stabile şte bugetul, faza de elaborare a noului buget (T+1) începe în var ă, iar bugetul (T) este înc ă în curs de execu ţie. De aceea se iau în calcul cifrele bugetului anterior (T-1). Veniturile şi cheltuielile bugetului (T-1) se corectează, pentru bugetul anului (T+1), luându-se în considerare previzibile modific ări legislative. Dar în condi ţiile schimbării conjuncturii fenomenului economic şi social,

22

cifrele bugetare nu mai au aceea şi evoluţie liniară, pentru că este foarte pu ţin probabilă menţinerea condiţiilor social-economice şi pentru anul pentru care se elaboreaz ă bugetul. De aceea s-a încercat s ă  se îmbunătăţească  soluţia de faţă, prin aplicarea metodei care urmeaz ă. Metoda majorării sau diminuării - are ca punct de plecare cifrele execu ţiei bugetare pentru mai mul ţi ani consecutivi, din perioada premerg ătoare elaborării bugetului. Pe baza acestor date se calculeaz ă ritmul mediu de creştere sau descre ştere, pentru întregul interval, şi prin extrapolare se proiecteaz ă tendinţa astfel aflată, asupra anului viitor. Neajunsul dinainte (de la prima metoda) este înl ăturat, dar nu în totalitate. În plus, în fiecare an apar factori noi, care pot avea influen ţă  semnificativă şi astfel tendinţele din perioadele anterioare nu se vor mai confirma în perioada care urmeaz ă. Metoda de evaluării directe  - pentru fiecare venit şi cheltuială  bugetară, în parte, se fac calcule distincte, de evaluare. La venituri se ţine seama de evolu ţia materiei impozabile, a averii, a consumului, de eventualele modific ări legislative, în domeniu. La cheltuieli (vezi şi Anexa: Elemente în determinarea cheltuielilor publice) evaluările se fac de c ătre ministere, instituţii beneficiare, pe baza unor norme obligatorii, baremuri stabilite prin lege. În aceste condi ţii, evaluarea cifrelor bugetare se apropie destul de mult de realitate. Neajunsul acestei metode este c ă există o serie, (o multitudine) de acţiuni publice, de obiective, ce trebuie finan ţate bugetar. Fiecare, se pot realiza prin solu ţii alternative, exist ă mai multe variante posibile, fiecare dintre ele reclamă  un anumit efort bugetar şi anumite volume de cheltuieli şi oferă  anumite efecte. Astfel fiecare element al bugetului presupune numeroase şi voluminoase calcule şi estimări. Şi-a găsit astfel un loc binemeritat, o alt ă metodă – metoda cost-avantaj. 8.  Principiul echilibră rii bugetului

Prin definiţie bugetul reprezint ă un document, tablou în care se înscriu al ături veniturile şi cheltuielile statului, în vederea compar ării şi balansării lor pentru fiecare an. Balansarea, echilibrul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, este o tr ăsătura definitorie a bugetului. Şcoala clasic ă  de finanţe consider ă  acest echilibru ca fiind "cheia de boltă a finanţelor publice". Echilibrul bugetar presupune acoperirea cheltuielilor pe care le reclam ă acţiunile publice, pe seama veniturilor bugetare ordinare, obi şnuite. Aceasta pentru c ă apelând la veniturile bugetare extraordinare, oricare ar fi situa ţia iniţială  a bugetului acesta trebuie s ă apară în echilibru. Şcoala clasică  de finan ţe privea deficitul bugetar ca dublu pericol: Pericolul "bancrutei" pentru stat, situa ţie în care statul devine insolvabil şi nu-şi mai poate onora obligaţiile. Este o situaţie mai rar întâlnită în practică; Întreţinerea inflaţiei - pentru că statul se angajeaz ă la cheltuieli mari neproductive, pune în circula ţie bani suplimentari f ără ca pe piaţă să apară bunuri şi servicii, rezultând de aici infla ţie. Apelul la împrumuturile publice, pentru acoperirea deficitului bugetar, nu rezolvă problema în totalitate. Aceasta pentru c ă împrumutul trebuie privit sub dublu aspect: ca un rezultat al deficitului prezent care se cere acoperit şi care creeaz ă datorii; este o cauz ă a deficitelor viitoare, pentru c ă ratele scadente şi dobânzile ce vor trebui suportate (serviciul datoriei publice), majoreaz ă  cheltuielile publice viitoare şi apare astfel riscul perpetu ării deficitului. Există părerea că  nici împrumuturile şi nici emisiunea monetar ă  destinate acoperirii deficitelor bugetare n-ar fi periculoase. Aceasta dac ă banii ar fi folosi ţi pentru

23

cheltuieli de capital, dac ă  statul ar afecta aceste resurse, realiz ării de investiţii productive care vor face ca Produsul Intern Brut (PIB) s ă  crească  într-un ritm mai accelerat decât infla ţia, şi bugetul ar fi reechilibrat astfel în perioadele care urmeaz ă. Când se instaleaz ă crizele şi economia evolueaz ă ciclic, este din ce în ce mai greu ca statul să-şi poată echilibra bugetul sau încercând s ă prevină sau s ă asaneze criza, statul se angajeaz ă  la cheltuieli de capital: - acord ă  facilităţi fiscale pentru a încuraja producţia; - face investi ţii proprii; - suport ă cheltuieli de protec ţie şi securitate social ă. În condiţiile în care statul î şi diminuează veniturile şi î şi sporeşte cheltuielile, bugetul se dezechilibreaz ă. Echilibrul bugetar nu mai poate fi realizat anual. Apare ideea bugetelor plurianuale, echilibrate ciclic. Deficitul apare în perioada de criz ă, când statul acorda facilităţi fiscale şi î şi sporeşte cheltuielile, dar urmeaz ă perioada de avânt, de prosperitate, când statul încaseaz ă venituri mai mari şi î şi reduce cheltuielile. În aceste condi ţii, şcoala modern ă  de finanţe reabilitează  echilibrul bugetar apreciindu-se că şcoala clasică  a exagerat pericolul deficitului. Deficitul ar trebui considerat, mai degrab ă, "un impas vremelnic decât un pericol real". Drept consecin ţă, pe plan practic, se accept ă ca bugetul s ă se confrunte în execu ţie cu deficit, statul s ă se angajeze la cheltuieli mai mari decât îi permit veniturile. O serie de ţări î şi elaborează şi aprobă din start un buget deficitar. Acolo unde legea interzice ca bugetul s ă fie aprobat cu deficit, prin subterfugii tehnice, se realizeaz ă  acelaşi lucru. Alături de bugetul ordinar care e prezentat echilibrat, se întocme şte unul extraordinar, unde se plaseaz ă deficitul concentrat spre alte ac ţiuni şi susţinut cu venituri speciale. Dac ă deficitul este acceptat, în principiu, şi dacă echilibrul bugetului nu mai este considerat ca o dovad ă a existenţei unor finan ţe publice s ănătoase, ca o condi ţie pentru a se realiza echilibrul în economie, trebuie fundamentate temeinic, ştiinţific, soluţiile de acoperire a acestui deficit. Soluţiile, în esen ţă, pornesc de la ideea lui Keynes, privind evolu ţia ciclică că o şansă ca prin intervenţia Guvernului, prin asigurarea stabilit ăţii generale în economie, să se echilibreze, în final şi bugetul statului. Şcoala modern ă subordoneaz ă problema echilibrului bugetar dezideratului de stabilitate pe termen lung, asigur ării echilibrului general economic. Ea face distinc ţie între politica contraciclic ă, cea compensatorie şi cea a deficitului sistematic. În cadrul "politicii contraciclice", preferată  cel mai adesea, exist ă  bugete plurianuale pe termen lung, nu neap ărat pe durata unui ciclu, în care bugetul statului va putea fi echilibrat. Inten ţionat, datorită  evoluţiei ciclice, statul î şi dezechilibreaz ă bugetul: acordă subvenţii şi î şi sporeşte propriile cheltuieli (investi ţii publice, protec ţii sociale). Când economia şi-a revenit la cursul normal, facilit ăţile fiscale şi cheltuielile publice se reduc. Politica contraciclic ă dispune de trei instrumente de implementare: fond de rezerv ă; - fond de echilibru; - amortizarea alternativ ă  a datoriilor publice. Punctul de pornire este comun; dar momentul declan şării procedurii diferă. 1. Fondul de rezervă  - în faza de prosperitate pentru c ă  există  venituri abundente, iar cheltuielile legate de interven ţia statului sunt mici, se va constitui din aceste excedente un fond de rezerv ă. Când se instaleaz ă recesiunea şi când se instaleaz ă deficitul bugetar se apeleaz ă la fond pentru acoperire. Teoretic este posibil, dar practic se întâmpină urm ătoarele obstacole: - nu exist ă o coincidenţă în privinţa succesiunii în timp a fazelor ciclice; - este greu de comensurat, estimat volumul fondului necesar şi el poate fi insuficient atunci când criza economic ă este profundă sau dimpotrivă fondul poate fi supradimensionat, iar banii afecta ţi inutil acestuia s ă  diminueze cererea solvabilă şi care ar gr ăbi criza următoare.

24

2. Fondul de echilibrare - procedura se declan şează în faza de criz ă şi nu în cea de prosperitate. În perioada de recesiune veniturile şi cheltuielile înregistreaz ă deficit. Pentru a-l acoperi, statul, în încercarea de asanare a crizei, se îndatoreaz ă. Urmeaz ă, ca apoi, pe m ăsură ce economia î şi revine, pe seama veniturilor suplimentare şi a economiei la cheltuieli s ă se constituie un "fond de egalizare" din care s ă se suporte cheltuielile cu datoria public ă. Acelaşi obstacol s-a constatat, ca şi la soluţia dinainte nici în anii buni, bugetul nu mai realizeaz ă excedente şi este greu de presupus c ă se va putea forma un fond de egalizare care s ă poată susţine serviciul datoriei publice. 3. Amortizarea alternativă a datoriei publice  - se bazeaz ă pe presupunerea c ă  în faza de prosperitate s-ar putea accelera ritmul de amortizare a datoriei publice, urmând ca în faza de criz ă să  se încetineasc ă  sau să  se sisteze pl ăţile cu aceast ă destinaţie. Şi aici apare acelea şi obstacole ca şi la soluţiile precedente : crizele au  încetat să  mai fie naţionale, se înl ănţuie pe plan mondial, zonal. În plus, dac ă şi creditorii se vor confrunta cu deficite ei nu vor agrea m ăsura de sistare a amortiz ării datoriilor publice de c ătre stat. Aceasta solu ţie, a politicii contraciclice, î şi dovedeşte eficacitatea în mod limitat, datorită următoarelor motive: - de mult ă  vreme economia nu mai evolueaz ă ciclic, de mult ă  vreme nu se mai respect ă  nici o regul ă  în privinţa ciclicităţii economice. Viaţa economică s-a confruntat fie cu fenomenul de "stagnare secular ă", fie cu fenomenul "inflaţiei seculare". În cazul stagn ării seculare, dac ă o întreprindere este lăsată să  funcţioneze f ără  nici o interven ţie din partea statului, se încearc ă  tentaţia deflaţionistă când scade apetitul în afaceri - de exemplu, întreprinz ătorii tind să devină rentieri. În aceste condi ţii se reclamă  intervenţia statului, care în ăsprind fiscalitatea, pretinzând impozite mai mari, va revigora afacerile. Pe seama veniturilor suplimentare acţiunea compensatorie supline şte lipsa de apetit a întreprinz ătorilor, sporeşte cheltuielile de capital, rezultând de aici un buget echilibrat. Infla ţia secular ă fenomenul inflaţiei este un fenomen mai vechi, dar ea este între ţinută, devine fenomen de durată, din mai multe motive: - în ultimele decenii, crizele asociate de resurse de materii prime, energetice, de ap ă, fac ca acestea s ă devină mai scumpe. Chiar dac ă apar tehnologii mai performante, costul produc ţiei creşte, cresc pre ţurile. Până la un anumit nivel, creşterea preţurilor nu este îns ă  inflaţionistă. Se consider ă  ca fiind o creştere normală. Creşterea preţurilor, însă face presiuni asupra cump ărătorilor - ei suportă din ce în ce mai greu, revendic ă creşterea salariilor, care implică  o nouă creştere a costurilor, o nouă ridicare a preţurilor şi procesul se autoîntre ţine. De aceea s-ar impune intervenţia statul, printr-o politică antiinflaţionistă, cu unele m ăsuri de esen ţă bugetară. Statul cheltuie mult pentru protec ţia socială, combaterea şomajului, investiţii, acordă facilităţi fiscale, rezultând dezechilibrul bugetului. Echilibrul bugetar începe s ă  fie subordonat politicii de asigurare a echilibrului economic, a stabilit ăţii economiei, apare ideea aşa-zisului deficit sistematic. În mod deliberat, statul î şi dezechilibreaz ă bugetul, diminuează veniturile, prin facilit ăţi fiscale şi sporindu-şi cheltuielile. Ca s ă-şi acopere deficitul se împrumuta de la cei ce au capital disponibil şi sunt dispuşi să-l plaseze în efecte publice. Ca s ă-i încurajeze, statul acorda garan ţii. Din împrumuturi statul face cheltuieli productive. Infla ţia creşte, numărul şomerilor scade, noi salaria ţi plătesc impozite, treptat restabilindu-se echilibrul economic general. Exist ă  astfel şansa echilibrării bugetului de stat. Specialiştii apreciază însă că deficitul nu trebuie s ă rămână sistematic, ci trebuie să se afle sub controlul permanent al statului. Dezechilibrul bugetului trebuie acceptat până  când criza este reamorsat ă, până  când economia î şi reia demarajul. Odat ă

25

instaurată înviorarea economiei, în mod discret facilit ăţile fiscale sunt retrase, creânduse terenul pentru reechilibrare. În lume, majoritatea ţărilor, chiar şi cele dezvoltate din punct de vedere economic, se confrunt ă cu bugete deficitare .

Modulul 3 Procesul bugetar Procesul bugetar este o succesiune de faze, etape, cu privire la elaborarea proiectului bugetului, analiza şi adaptarea lui, execu ţia bugetului şi încheierea acestuia precum controlul asupra tuturor acestor opera ţiuni.  9.  Elaborarea proiectului de buget

Acesta faza este extrem de laborioasa şi îndelungata, pentru ca documentul bugetar însumeaz ă 10-15 mii pagini, o mul ţime de calcule de fundamentare. De aceea procedura se declan şează  la mijlocul anului pentru ca pân ă  la sfârşitul anului legea bugetară să poată fi aprobată şi în noul an sa intre în func ţie noul buget. Operaţiunile se desf ăşoară paralel la nivelul Ministerului Finan ţelor (la noi), a biroului bugetar (SUA), la nivelul cancelarului tezaurului (Anglia) - la nivelul organismelor ce dispun de o banca de date, de informarea necesar ă şi de experţii competitivi, pentru ca sa poat ă  fundamenta temeinic proiectul de buget şi acţiuni, proiect care sa reziste în confruntarea cu cei care furnizeaz ă veniturile, cu cei ce solicita resursele, cu cei care trebuie s ă-l dezbată şi să-l aprobe. Ministerul Finanţelor  întocmeşte pe baza datelor ce le de ţine, a schi ţei programului de guvernare ce se contureaz ă şi ea pentru a figura în a şa-zisul buget economic, prima schi ţă a proiectului de buget şi pe care o prezint ă guvernului, pentru a fi adusă la cuno ştinţa celorlalţi miniştrii pentru a reprezenta punctul de plecare, pentru ca cei din urm ă sa-şi fundamenteze propriile proiecte de bugete. În acest fel, înc ă la  începutul lunii iunie, ministerele, institu ţiile centrale, administra ţiile locale, organisme de asigurări şi proiectări sociale, transmit Ministerului Finan ţelor, solicitările lor cu privire la modificarea veniturilor şi cheltuielilor în anul care urmeaz ă faţă  de bugetul anului în curs. Regula este : în principiu solicit ările, se pot face numai în sensul majorării veniturilor, respectiv al reducerii cheltuielilor. Poate interveni contradic ţii, neînţelegeri şi atunci op ţiunile se analizeaz ă de Ministerul de Finanţe şi prin intermediul guvernului (în ţara noastră), se transmit comisiilor pentru buget, ce func ţioneaz ă  ca organisme specializate pe lâng ă  fiecare camer ă a Parlamentului. Aici se analizeaz ă, se admit sau se resping solicit ările f ăcute de ministere. Prin intermediul guvernului rezultatul analizei în comisii ajunge la ministerele ce au transmis aceste solicit ări. Pornind de aici ele încep sa- şi fundamenteze propriile proiecte de buget ce ajung din nou la Ministerul Finan ţelor. Între timp, acesta şi-a fundamentat varianta proprie a proiectului de buget şi trece la confruntarea datelor transmise de ministere, cu cele din varianta proprie. Dac ă  apar nepotriviri între cele dou ă  variante, pentru rezolvarea punctelor discordante, se deruleaz ă conferinţe bugetare, interministeriale. În unele ţări, Ministerul Finanţelor are ultimul cuvânt, el decide dac ă  solicitările ministerelor vor figura în proiectul de buget, a şa cum au fost primite, sau dac ă vor fi

26

modificate, sau rămân stabile prevederile din varianta proprie. În alte ţări, primul ministru e cel ce armonizează aceste dispute, sau chiar pre şedintele. Până  la urmă, proiectul de buget şi proiectul de lege privind bugetul pe anul următor, cu modificări f ăcute în aceste conferin ţe interministeriale sunt prezentate spre analiza guvernului. Desigur că şi aici pot interveni anumite modific ări pentru ca documentul finanţelor publice trebuie pus de acord cu programul guvernare, astfel încât obiectivele acestuia sa poat ă  fi susţinute bugetar. Dup ă  dezbaterea lui în guvern şi definitivarea lui în momentul în care el este însu şit de către guvern, el devine proiect guvernamental. Se trece astfel la etapa a doua. 10. Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget

Procedurile sunt diferite de la o ţară  la alta. În unele ţări mai întâi, primministrul sau ministrul finanţelor, prezintă bugetul economic şi "documentul finan ţelor" inclus în el, în faţa parlamentului (în camera reunit ă sau în camera inferioar ă care are priorităţile în materie bugetar ă, potrivit legii, în sensul ca e prima ce-l prime şte şi analizează şi în ultima instanţă decide). Este cazul, în S.U.A., de raportul cu privire la starea naţiunii prezentat de pre şedintele american, Senatului. În cele mai multe ţări, proiectul guvernamental, este înaintat mai întâi, comisiilor speciale pentru buget, ale camerelor, şi aici sistemul diferă de la o ţară la alta. Exista ţări în care pe lâng ă fiecare din cele dou ă  camere (camera deputa ţilor şi senatul), funcţionează  câte o comisie special ă  pentru buget. În alte ţări, aceste comisii func ţioneaz ă  numai la camera inferioară, (senatul neavând atribu ţii în domeniul bugetar). Exista ţări în care funcţionează  câte o comisie separat ă  pentru venituri şi respectiv pentru cheltuieli la nivelul Camerei inferioare. Aceste comisii au deja informa ţii cu privire la configura ţia bugetului, şi analizează  proiectul de buget şi dacă  e cazul propun amendarea lui (introducerea unor modific ări). În privinţa amendamentelor sistemul e diferen ţiat. De regulă aceste amendamente le prezint ă comisiile bugetare, dar pot fi propuse şi de către parlamentarii sau grupurile de parlamentari. Regula: amendarea în principiu trebuie f ăcută în sensul major ării veniturilor sau reducerii cheltuielilor. Acolo unde legea îng ăduie sa se procedeze altfel (Germania), pentru fiecare solicitare în sensul veniturilor sau cheltuielilor, trebuie sa se prezinte propuneri de compensare. Amendamentele f ăcute de comisii pot sa difere de la o camera la alta şi atunci o comisie reunit ă  a celor dou ă  camere trece la medierea neînţelegerilor, la punerea lor de acord. Dup ă ce s-a realizat şi acest lucru, proiectul de lege e prezentat spre dezbatere, Parlamentului. Şi aici situaţia diferă de la o ţară la alta. Acolo unde proiectul de buget a fost primit mai întâi de comisii, este necesar ca primul ministru sau ministrul finan ţelor să-l susţină în Parlament - uneori în faţa camerelor reunite (la noi), alteori în fa ţa deputaţilor (camera inferioară). Comisiile camerelor prezint ă apoi amendamentele pe care le-au convenit în urma medierilor şi având proiect guvernamental şi amendamentele, parlamentarii dezbat aceste documente. În aceasta privin ţă, există în unele ţări, o procedur ă  foarte bine pus ă  la punct, rigidă. De exemplu, în Anglia, proiectul de buget trebuie sa fie dezb ătut intr-un număr fix de şedinţe în Camera Comunelor (Camera Lorzilor, nu are atribu ţii bugetare), maxim 26. În Fran ţa proiectul de buget, trebuie analizat în Parlament şi aprobat în 70 zile. La noi (ca şi în alte ţări), se stabileşte o data limit ă până la care proiectul trebuie aprobat şi primit de Parlament (30 noiembrie).

27

Atribuţiile şi competentele Parlamentului, în raport cu proiectul guvernului, diferă de la o ţară la alta. În Anglia nici un amendament nu are şanse sa fie validat dac ă nu este însu şit de către prim-ministru (executiv). Astfel, se consider ă că  acestea ar reprezenta un vot de neîncredere fa ţă  de guvern şi primul ministru î şi poate depune mandatul. În S.U.A., Congresul poate sa introduc ă schimbări în proiectul prezentat de executiv, dar pre şedintele (şeful executivului) poate uza de dreptul sau de veto şi dacă nu este de acord cu modific ările din Congres, nu semneaz ă  noul buget. În acest caz proiectul revine Congresului şi dacă 2/3 din numărul total de deputa ţi şi senatori din fiecare camera în parte, voteaz ă proiectul de buget, pre şedintele este obligat de lege s ă-l semneze şi publice. Are drept constitu ţional ca în execu ţie să  modifice prevederile proiectului bugetar. Pentru abateri obi şnuite care nu deregleaz ă bugetul tarii nu trebuie să  ceară aprobarea Congresului. Când e vorba de acte majore cu implica ţii profunde pentru economie, aceast ă acţiune ca atare trebuie s ă primească aprobarea Congresului. Legea bugetului trebuie s ă  fie supusă  senatului şi până  la urmă cu amendamentele însu şite să fie aprobată de Parlament. Dacă legea bugetului, nu este aprobat ă în timpul stabilit, solu ţiile sunt diferite de la ţară la ţară: - în Anglia, capitole nedezb ătute, neaprobate în cele 26 şedinţe, se consideră aprobate aşa cum au fost propuse de guvern; - în Fran ţa, dacă în cele 70 de zile, bugetul nu e aprobat în întregul lui, dar nu e respins, aceste articole neaprobate intră în acţiune pe baza de ordonan ţe guvernamentale. Dac ă în cele 70 de zile, bugetul a fost respins, trebuie prezentat un alt proiect. - la noi, dup ă lege, guvernul poate s ă-şi continue activitatea pe baza vechiului buget, dac ă noul buget nu e aprobat pân ă la 30 noiembrie (dar nu mai mult de 3 luni). În continuare pentru a trece la execu ţia lui, e nevoie ca legea anuala a bugetului să  fie sancţionată  (promulgată) de către preşedinte (republica), sau de c ătre rege (monarhie). 11. Execu ţ ia bugetului

Pentru a se trece la execu ţie, este nevoie ca mai întâi, ministrul de finan ţe, care răspunde prin lege, din partea guvernului, de execu ţia bugetului, s ă  repartizeze indicatorii din bugetul aprobat şi sa transmit ă  "ordonatorilor de credite", cifrele repartizate. Fiecare din ace ştia, au conturi deschise, pân ă acum la Banca Na ţională şi la Banca Comercial ă , iar în prezent la Trezoreria Publica (ca banca a finan ţelor publice). Aceste conturi trebuie s ă  fie alimentate cu resursele b ăneşti necesare derul ării activităţilor repartizate. În materie de execu ţie bugetar ă, se aplică "principiul separării funcţiilor". Sunt delimitate exact atribu ţiile organelor de dispozi ţie de cele ale organelor de execu ţie. Dreptul de dispozi ţie aparţine administratorilor sau "ordonatorilor de credite bugetare ". Pot sa existe trei tipuri de ordonatori de credite:  ordonatori principale, miniştrii şi conducerea altor institu ţii centrale. Aceştia repartizează din bugetul global al ministrului, indicatorii pe unit ăţi subordonate lor. Dispun în leg ătură  cu efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu al ministrului (instituţii centrale).  conduc ătorii instituţiilor din subordine - ordonatori secundari, sau terţiari. Cei secundari repartizeaz ă  indicatorii pe unit ăţi din subordine şi dispun de bugetul propriu. Cei ter ţiari au drept de dispozi ţie în legătură  cu folosirea creditului bugetar primit.

28

Creditele bugetare - denumirea este oarecum improprie, pentru ca no ţiunea de credit înseamnă  încredere, dar no ţiunea de credite este legat ă şi de împrumuturi,  împrumuturi ce sunt rambursabile şi cu dobândă. Creditul bugetar se abate de la aceste reguli pentru ca este o alocaţie din partea statului, o suma aprobat ă şi repartizată, intrată odată  cu alimentarea contului, în contul institu ţiei şi de aici se pot face, pentru destinaţiile aprobate, pl ăţi. Dacă toate aceste proceduri preliminare s-au perfectat, atunci se poate trece la execu ţia propriu-zisă. Grija este aceea de respectare a autoriza ţiei dată de Parlament, în sensul că veniturile bugetului trebuie încasate, cel puţin la nivelul aprobat de Parlament, iar cheltuielile se pot efectua cel mult până la nivel aprobat. Realizarea veniturilor în volumul aprobat este o obliga ţie pentru cei ce trebuie să le încaseze. Efectuarea cheltuielilor în limit ă  aprobată e un drept al beneficiarilor. Abatere de la autoriza ţia dată de Parlament, încasarea unor venituri mai mari nu este o abatere propriu-zis ă, dacă  acest lucru se face cu respectarea strict ă  a legislaţiei ce interzice modificările regimului veniturilor sau instituirea de orice fel de contribu ţii, obligaţii în afara celor prev ăzute de lege. Rezult ă c ă abuzurile fiscale nu sunt permise, iar veniturile pot spori sporii doar în condi ţiile legii. La cheltuieli, disciplina este şi mai riguroasă. Banii primiţi de la buget nu pot fi cheltuiţi decât pentru ac ţiunile aprobate şi în limitele aprobate. La respectarea lor, vegheaz ă organisme ca: organe de control (Curtea de conturi), organele Ministerului de Finanţe, corpul de control al primului ministru, etc. Execuţia de casă a bugetului  înseamnă încasarea propriu-zis ă a veniturilor şi efectuarea plăţilor în şi din contul bugetului de stat. Aceste opera ţii se pot face prin caseriile Băncii Naţionale şi a altor bănci specializate, a şa cum s-a procedat la noi în ultimele decenii, sau prin agen ţii, casieri, proprii ale Ministerului Finan ţelor sau intr-un sistem mixt (bănci + unităţi ale Ministerului de Finan ţe). Până  acum execu ţia s-a realizat prin intermediul b ăncilor, acum practicându-se un sistem mixt. Intr-un viitor apropiat se preconizeaz ă  derularea execu ţiei exclusiv prin intermediul Trezoreriei Publice, un fel de banca a Finan ţelor Publice. În multe jude ţe acest lucru se realizeaz ă deja, funcţionând trezoreriile la nivel jude ţean la care î şi au deschise conturile instituţiilor publice - Ministerul de Finanţe, prin aceste unit ăţi încaseaz ă  veniturile bugetare şi se fac pl ăţile în contul bugetului. Pentru ca disciplina bugetului s ă  fie respectat ă, mai ales pentru partea de cheltuieli, trebuie aplicat cu stricte ţe, principiul separ ării funcţiilor. Astfel la partea de cheltuieli există patru operaţiuni care trebuie efectuate, distribuite dup ă cum urmează primele trei sunt de competenta ordonatorilor de credite iar a patra, a organelor de execu ţie (casierelor, contabilelor). 1. angajarea cheltuielilor  - trebuie sa aib ă  la baza un temei legal şi înseamnă asumarea obligaţiei de a efectua o plata în viitor, printr-un serviciu adus instituţiei publice. Temeiul legal este - în cazul cump ărărilor de mărfuri, materiale, prestarea unor servicii, documentul legal este contractul - în cazul plăţii salariilor pentru personal nou angajat este ordinul de angajare - în cazul plăţii unor sume cuvenite ter ţilor, în caz de arbitraj, sentin ţa judecătorească etc. Obligaţia este ca aceasta angajare sa se fac ă  cu stricta respectare a legii şi a destinaţiei aprobate de lege. 2. lichidarea este constatarea faptic ă şi pe baza de document a serviciului efectuat şi stabilirea sumei ce urmeaz ă a fi plătită partenerilor statului.

29

3. ordonanţarea plăţii, se face prin emiterea ordinului de plat ă, a dispoziţiei de plată. Documentele prin care se dispune plata au titlu executiv numai dac ă poartă viza de control financiar preventiv - numai în m ăsura pe care o acorda contabilul şef sau un împuternicit al acestuia. Se verific ă dacă plata este corect angajată, dacă serviciul s-a f ăcut şi legislaţia este respectat ă. 4. plata propriu-zisă  este f ăcută de către persoane angajate ca mânuitori ai banului public (casieri-încasatori). În domeniul veniturilor operaţiile şi atribuţiile sunt riguros precizate, mai întâi existând un întreg proces de a şezare şi percepere. Aşezarea, în sens larg, cuprinde: identificarea şi evaluarea materiei impozabile, stabilirea cuantumului impozitului, perceperea propriu-zis ă, prin emiterea documentelor de încasare şi încasarea propriu-zis ă. În sens restrâns aceast ă operaţiune se identifică  adesea cu evaluarea materiei impozabile. Este valabil în primul rând pentru impozite directe. Lichidarea  presupune stabilirea sumei de încasat, a m ărimii impozitelor datorate. Obligaţia fiecărui contribuabil este înscris ă în evidentele fiscale - un registru de control unde fiecare contribuabil are o partid ă  distinctă. Extrasul poate fi trimis pentru înştiinţare, contribuabililor, care trebuie sa le onoreze. Urmeaz ă  emiterea documentului de încasare şi respectiv încasarea propriu-zis ă. Dacă plătitorul nu-şi achita obligaţiile la timp, el suport ă  "majorări de întârziere", este somat pentru plata impozitului şi apoi se declan şează  procedura de urm ărire şi execuţie silită. Dacă respectivul contribuabil are venituri, pe care le încaseaz ă  periodic, se face poprire asupra lor, sau organul fiscal prin procedura juridic ă  consacrată, pune sechestru pe bunurile acestuia, le valorifica prin licita ţie şi încaseaz ă impozitele cuvenite statului. La impozitarea indirect ă  procedurile difer ă:   în cazul "taxelor vamale" aşezarea, lichidarea şi încasarea se deruleaz ă în paralel odat ă cu intrarea mărfurilor în ţară. - în cazul "accizelor" obliga ţia de plata e stabilita pentru fiecare marf ă cumpărată, acciza fiind adăugată preţului;   în cazul "TVA-ului" se stabilesc sume exigibile în raport cu nivelul propriilor vânz ări, din care se scade apoi TVA deductibil aferent cumpărărilor, calculul f ăcându-se la nivelul fiec ărei luni. Suma datorat ă, ca diferenţa  între cele doua, urmează a se vars ă până în 25-a lunii urm ătoare. În cursul anului, Ministerul de Finan ţe, prezintă  rapoarte, Parlamentului, cu privire la execu ţia bugetului, iar la încheierea execu ţiei bugetului trebuie sa  întocmească contul de încheiere a exerciţiului bugetar. În aceste cont se reflect ă veniturile încasate efectiv, pl ăţile efective şi raportul dintre ele. Dacă  la încheierea exerciţiului bugetar se constat ă  excedent bugetar, 3,50% din acesta trebuie sa alimenteze fondul de tezaur. Sau dac ă  la încheierea exerci ţiului bugetar se constat ă deficit bugetar să  propună căile şi sursele de acoperire, ale acestuia. Acest cont este prezentat spre analiza şi aprobare, Parlamentului, pentru exerci ţiul încheiat odată cu proiectul bugetar pentru anul ce urmeaz ă. •

•

12. Controlul bugetar

Unii autori îl prezintă  ca o faza distinct ă  a procesului bugetar, iar al ţii îl suprapun cu celelalte etape. Dar oricum, în realizarea procesului bugetar , el este prezent în toate etapele procesului bugetar. Există trei forme de control bugetar :

30

Controlul organelor politice (exercitat de c ătre Parlament ) - se realizeaz ă în "comisiile permanente de buget", cu ocazia aviz ării sau respingerii proiectului de buget, cu ocazia analizei şi amendării proiectului guvernamental - "Controlul în camere", cu ocazia dezbaterii şi aprobării proiectului guvernamental - "Comisiile bugetare", prin acţiunea de control, verifică mersul execuţiei bugetului, iar la sfâr şit, "Parlamentul" analizeaz ă şi aproba contul de încheiere, efectele controlului ulterior şi verifică măsura în care executivul a respectat autoriza ţia dată. Controlul administrativ ( exercitat de c ătre Guvern ) - prin organisme specializate "Ministerul Finanţelor", prin control ierarhic în cadrul Ministerelor, Institu ţiilor şi unităţile subordonate. Controlul jurisdicţional - exercitat de c ătre organismul specializat "Curtea de conturi"  înfiinţată în 1864, reorganizat ă în 1929, desfiin ţat în 1948, reînfiin ţată sub denumirea de "Curtea superioar ă  de control financiar" în 1973, reorganizata sub denumirea de Curtea de conturi 1990 - exercit ă controlul gestiunilor bugetare la to ţi ordonatorii de credite, urmărind piesa cu piesa documentele ce stau la baza gestiunilor mânuitorilor banului public. Dac ă  gestiunile sunt corecte, se procedeaz ă  anual la desc ărcarea acestora. În caz contrar sunt consemnate şi un tribunal al curţii le judecă şi aplică sancţiuni. 13. Sistemul bugetar

Sistemul bugetar, ca no ţiune este forma organizatoric ă  prin care se încaseaz ă veniturile bugetului şi are loc efectuarea cheltuielilor acestuia. Structura sistemului bugetar, depinde de organizarea administrativ ă a statului. În cazul statului unitar (România), sistemul bugetar se prezint ă  în doua trepte : bugetul administraţiei centrale de stat (BACS); - bugetele administra ţiilor locale (există la nivelul judeţelor, sectoarelor, municipiilor, ora şelor, comunelor). În statele federale exist ă un sistem bugetar cu 3 etape: - bugetul statului federal (federaţiei); - bugetul statelor membre ale federa ţiei, provinciilor, landurilor; - bugete locale. Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între aceste verigi se face în raport cu atribuţiile ce revin acestora în realizarea ac ţiunilor publice, cu sarcinile ce se cer finanţate. În principiu, în bugetul administra ţiei centrale, se reg ăsesc cele mai importante venituri şi cheltuieli, iar în bugetele locale, veniturile şi cheltuielile de importanţă secundar ă. În timp a crescut importan ţa bugetelor locale sub influen ţa unor factori demografici, economici şi sociali. Localităţile în proces de urbanizare şi ridicare a gradului de civilizaţie, au avut nevoie de dot ări, utilitare: (zone verzi, canalizare) care au dus la efort financiar. În toate localit ăţile au dobândit amploarea necesara, activităţile de învăţământ, sănătate publică, cultură, sport. Pentru a-şi acoperi toate cheltuielile amintite, la cer trebuie ad ăugate şi cele administrative sau de men ţinere a ordinii publice, autorit ăţile locale trebuie sa- şi procure veniturile de care au nevoie. În structura lor putem reg ăsii: - venituri proprii; subven ţii de echilibrare; - eventuale împrumuturi. 1. Veniturile proprii, în structura lor, regăsim - impozite şi taxe, ca veniturile fiscale - veniturile nefiscale din administrarea domeniului local sau func ţionarea unor  întreprinderi de subordonare local ă. Impozitele pot avea o existen ţă de sine stătătoare, ca impozite locale de sine st ătătoare sau să fie comune cu cele ale statului. Partea ce

31

revine bugetului local se stabile şte ca şi cote adi ţionale sau ca şi cote defalcate. În primul caz, al cotelor defalcate, la unele impozite generale se adaug ă  o cotă suplimentară şi încasările aferente rămânând la dispozi ţia bugetelor locale. În al doilea caz al impozitelor cu cote defalcate exist ă două variante: dintr-un impozit general se defalcă  pe baza unei cote, o parte ce r ămâne la dispozi ţia bugetelor locale iar alta bugetului general sau invers. Situa ţia impozitelor locale difer ă  de la o ţară la alta. În unele, existând un singur impozit local, asupra propriet ăţii, iar în altele, mai multe. Există o adevărată disputa între organele centrale şi locale pentru c ă fiecare revendică impozitele mai consistente şi cotele cele mai ridicate. Acolo unde r ămâne la latitudinea organelor (locale) regimul impozitelor, apar disparit ăţi între localităţi, disparităţi foarte mari în privinţa fiscalităţii. Aşa de exemplu în Fran ţa, pentru acelea şi materii impozabile, gardul fiscalit ăţii locale, în unele localit ăţi cu nivel economic sc ăzut, este de 10 ori mai mare decât în localit ăţi dezvoltate economic. 2. Subvenţii de echilibrare - îmbracă (la noi) forma, "transferurilor" stabilite din bugetul administraţiei centrale către judeţene, şi apoi precar ă, până  la nivelul comunelor: - se acord ă atât pentru cheltuieli de func ţionare cit şi pentru investi ţii - sunt o modalitate ce reflect ă  solidaritatea na ţiunilor cu unităţile administrative mai defavorizate - pot fi subven ţii în suma global ă sau pot fi subven ţii speciale pe tipuri de acţiuni. 3. Împrumuturile locale - de regulă  sunt contracte de împrumuturi de la instituţii publice de credit, cu o dobând ă mică, adesea simbolic ă, sau împrumuturi de la alte bănci, cu o dobând ă negociabilă.

Modulul 4 Bugetele Locale În România 14. Prezentarea general ă a bugetelor locale

Prin bugete locale se în ţelege listele de venituri şi cheltuieli al unităţilor administrativ-teritoriale necesare satisfacerii nevoii pe plan local. Resursele financiare ale unit ăţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe ţi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adi ţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, transferuri cu destina ţie specială  de la bugetul de stat şi venituri cu destina ţie specială3. Bugetele locale sunt organizate în conformitate cu organizarea administrativ teritorială a ţării în bugete pe jude ţe, municipii, oraşe şi comune. Dup ă  cum s-a prezentat şi anterior fiecare unitate administrativ - teritorial ă î şi întocmeşte buget propriu în condi ţii de autonomie. La nivel superior, pe plan jude ţean, statal se  întocmesc bugete centralizate pe baza agreg ării bugetelor locale. La nivel de jude ţ avem: 1. Bugetul centralizat al jude ţului format din : 1.1.bugetul propriu al jude ţului; 1.2.bugetele unit ăţilor administrativ - teritoriale; 2. Bugetul centralizat al municipiului format din: 2.1.bugetul propriu al municipiului; 2.2.bugetul comunelor subordonate. 3

Legea nr.189 privind finanţele publice locale publicate î n MO nr. 404/22 octombrie 1998

32

3.

Bugetul centralizat al municipiului Bucure şti format din: 3.1.bugetul propriu al municipiului Bucure şti; 3.2.bugetele sectoarelor municipiului Bucure şti. În România, sistemul bugetar este structurat ca în orice alt stat cu caracter unitar, în funcţie de împărţirea administrativ teritorială şi cuprinde bugetul administraţiei centrale de stat (denumit buget de stat, conform Constitu ţiei României) şi bugetele locale ale jude ţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor, la care se adaug ă bugetul asigur ărilor sociale de stat. Bugetele locale eviden ţiază acţiunile specifice administraţiei de stat locale ce se finan ţează în cea mai mare parte din venituri proprii. Aşadar, în conformitate cu împ ărţirea administrativ teritorial ă a statului nostru, bugetele locale sunt formate din bugetele jude ţelor şi al municipiului Bucure şti, bugetele municipiilor, oraşelor şi comune lor. 15. Procesul bugetar local

Elaborarea proiectului anual  al bugetului şi prezentarea lui se face odat ă cu o prognoz ă  a acestuia, pe urm ătorii trei ani, precum şi programul de investi ţii publice, detaliat pe obiective şi pe ani de execu ţie. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt Pre şedinţii Consiliilor Judeţene, Primarul general al Municipiului Bucure şti şi Primarii celorlalte unit ăţi administrativ teritoriale (municipii, ora şe, comune). Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridic ă  din subordinea Consiliului local sau jude ţean al fiec ărei unităţi administrativ-teritoriale sunt ordonatorii secundari sau terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezint ă  proiectele bugetelor locale, Direc ţiilor Generale ale Finan ţelor Publice şi a Controlului Financiar de Stat (D.G.F.P.C.F.S.) teritoriale pân ă  la data de 15 mai a fiec ărui an, urmând ca acestea s ă  trimită, Ministerului de Finan ţe, proiectele bugetelor locale, pe ansamblul  judeţului, cel mai târziu pân ă  la data de 1 iunie a fiec ărui an. Ministerul Finan ţelor examinează  proiectele de buget, respectiv, împreun ă  cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi cu transferurile cu destina ţie special ă, şi comunică până la data de 1 iunie a fiec ărui an D.G.F.P.C.F.S-urilor, limitele acestor sume, precum şi criteriile de repartizare pe unit ăţile administrativ teritoriale, în vederea definitiv ării proiectelor de bugete locale de c ătre ordonatorii principali de credite. Proiectele de buget definitivate se depun la Ministerul Finan ţelor până la data de 1 august a fiec ărui an. Dacă bugetele locale necesit ă echilibrare prin transferuri din bugetul administra ţiei centrale de stat ,definitivarea proiectului de buget se face dup ă consultarea şi aprobarea Ministerului Finanţelor. Ordonatorii de credite r ăspund de elaborarea proiectului de buget propriu, urmărirea modului de încasare a veniturilor, necesitatea utiliz ării creditelor bugetare în limitele aprobate prin bugetul propriu, înregistrarea bunurilor aflate în administrare, organizarea şi ţinerea la zi a contabilit ăţii şi prezentarea la termen a bilanţurilor contabile şi a conturilor de execu ţie bugetară. Aprobarea bugetelor locale şi a bugetelor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se aprob ă astfel: ◊ bugetele locale, de c ătre consiliile locale, consiliile jude ţene şi consiliul general al Municipiului Bucureşti, după caz. ◊ bugetele institu ţiilor şi serviciilor publice, finan ţate integral din venituri extrabugetare se aprob ă de către consiliile de administra ţie ale acestora, împreun ă cu avizul ordonatorului principal de credite.

33

bugetele instituţiilor şi serviciilor publice, finan ţate integral sau par ţial din bugetele locale, de c ătre consiliile locale, iar, în func ţie de subordonarea acestora, e necesar avizul ordonatorilor superiori. Proiectele bugetare locale se prezint ă  spre aprobare consiliilor locale şi  judeţene, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucure şti, în termen de maxim 30 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat. Proiectul bugetului local este supus dezbaterii consiliului local, jude ţean şi Consiliului General al Municipiului Bucure şti, în termen de 15 zile de la data public ării bugetului de stat, înso ţit fiind, de raportul primarului şi preşedintelui consiliului  judeţean sau al primarului general al municipiului Bucure şti. Consiliul local, jude ţean şi Consiliul General al Municipiului Bucure şti trebuie să se pronun ţe asupra contesta ţiilor, dacă se vor depune de locuitori în termen 15 zile de la data public ării şi afişării proiectului. Se va adopta proiectul bugetului local numai după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, articole şi anexe. În cadrul deliberării în vederea aprob ării bugetului local se dezbat şi se stabilesc impozitele şi taxele locale, precum şi celelalte venituri publice, categorii de cheltuieli,  împrumuturi, transferuri necesare echilibrării bugetului respectiv. Veniturile şi cheltuielile prev ăzute în bugetele locale se repartizeaz ă pe trimestre, în funcţie de termenele locale de încasare a veniturilor şi perioada necesar ă efectuării cheltuielilor. După  aprobarea bugetelor locale, acestea se transmit D.G.F.P.C.F.S. care le grupeaz ă  pe categorii de unit ăţi administrativ-teritoriale şi se alătură bugetului propriu al jude ţului. Execuţia bugetelor locale constituie toate opera ţiunile de realizare a veniturilor de la contribuabili, agen ţi economici şi persoane fizice ce au obliga ţia de a achita la termenele stabilite contravaloarea taxelor şi impozitelor datorate administra ţiilor locale, precum şi efectuarea cheltuielilor prev ăzute şi autorizate prin bugetul local. Derularea acestor ac ţiuni se poate efectua, atât în numerar, cât şi prin virament bancar. Activitatea stabilit ă prin derularea acestor opera ţiuni poartă numele de execu ţie de cas ă a bugetului. Ea se efectueaz ă prin unităţile teritoriale ale trezoreriei, eviden ţiata  în conturi distincte. Execuţia de cas ă a bugetului se face în ţara noastră prin sistemul de trezorerie. Trezoreria îndeplineşte două funcţii de bază: de casier şi de bancher. În func ţia sa de casier public efectueaz ă următoarele: - operaţiuni de încasare a veniturilor bugetare şi de plăţi de la buget; asigur ă informaţiile necesare privind execu ţia de cas ă  a bugetului pentru întocmirea contului de încheiere a exerci ţiului bugetar, respectiv, elaboreaz ă rapoarte periodice asupra acestora. - gestionează  mijloacele bugetare şi asigură  lichidităţile necesare; elaboreaz ă prognoze cu privire la cerin ţele de pl ăţi şi sincronizeaz ă  încasările cu pl ăţile, inclusiv, în ce prive şte finanţarea deficitului bugetar. În funcţia sa bancher asigur ă următoarele servicii: este banca la care î şi au deschise conturile institu ţiile publice, care gestioneaz ă disponibilităţile baneşti ale sectorului public. gestionează datoria publică. Unităţile teritoriale de trezorerie eviden ţiază execuţia veniturilor şi cheltuielilor şi pregătesc rapoartele periodice privind execu ţia bugetului. Execu ţia bugetelor locale revine organelor de decizie ale fiec ărei unităţi administrativ-teritoriale ◊

•

•

34

Ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare Consiliilor  judeţene, Consiliului General a Municipiului Bucure şti şi Consiliilor locale pana la data de 31 mai a anului urm ător, conturile anuale de execu ţie a bugetelor locale. La venituri structura contului anual prevede urm ătoarele:  bugete aprobate ini ţial;  bugete modificate  bugete definitive;   încasările realizate. Trimestrial, ordonatorii principali de credite întocmesc d ări de seamă contabile asupra execu ţiei bugetare, ce se depun la Direc ţia Generală  a Finan ţelor Publice şi Controlului Financiar de Stat. Dup ă certificarea şi centralizarea lor, acestea depun la Ministerul Finanţelor darea de seam ă  contabilă centralizată asupra execu ţiei bugetelor locale, la termenele şi potrivit normelor date prin Legea bugetului de stat. Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiec ărui an. Orice venit neîncasat sau cheltuial ă neefectuată  se vor efectua în contul bugetului local pe anul următor.

Anexa din Legea 500/2022 privind Finanţele Publice Extras de lege privind responsabilităţile guvernului central în materie de finanţe publice Conform Legii 500/2002 privind finan ţele publice Guvernul central asigur ă: a) elaborarea raportului privind situa ţia macroeconomică  pentru anul bugetar respectiv, şi, proiecţia acestuia în următorii 3 ani b) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului c) realizarea contului general de execu ţie a bugetului de stat, a bugetelor asigur ărilor de sociale de stat şi a celorlalte conturi anuale de execu ţie d) utilizarea fondului de rezerv ă bugetară şi a fondului de interven ţie la dispozi ţia sa, pe baza de hotărâri e) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare şi a contului anual de execuţie f) pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, guvernul poate desfiinţa, prin lege, fondurile speciale care sunt înfiin ţate prin legi speciale g) exercitarea conducerii generale a activit ăţii executive în domeniul finan ţelor publice. h) prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani i) politicile fiscale şi bugetare  j) politicile si strategiile sectoriale, priorit ăţile stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite k) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite l) posibilităţile de finanţare a deficitului financiar m) propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidate pentru autorităţile administraţiei publice locale.

Anexa din Legea 189/1998 privind finan ţele publice locale Extras de lege privind responsabilităţile guvernelor locale în materie de finanţe publice15 Conform Legii 189/1998 privind finan ţele publice locale competen ţele guvernelor locale sunt: 1. elaborarea şi aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite 2. stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale în condi ţiile legii

15

 Legea nr. 189 din 14 octombrie 1998 privind finanţele publice locale, Monitorul Oficial nr. 404 din 22 octombrie 1998

35

3. urmărirea execuţiei bugetelor locale şi rectificarea acestora pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar 4. stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv op ţiunea trecerii sau nu, a acestora, în r ăspunderea unor agenţi economici specializa ţi sau servicii publice locale, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul cet ăţenilor 5. administrarea eficienta a bunurilor din proprietatea public ă sau privată a unităţilor administrativ – teritoriale 6. angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu sau lung şi urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din acestea 7. administrarea resurselor financiare pe parcursul execu ţiei bugetare în condi ţii de eficienţă economică 8. stabilirea opţiunilor si a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale 9. elaborarea, aprobarea, modificarea si urm ărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativ – teritoriale ca baz ă a gestionării bugetelor locale anuale 10. organizarea si urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituţiilor şi serviciilor publice din subordinea consiliilor locale, consiliilor  judeţene şi a Consiliului General al Municipiului Bucure şti

Anexa din Legea 189/1998 privind finan ţele publice locale Lista impozitelor, taxelor şi a altor venituri ale bugetelor locale Veniturile proprii care se prev ăd în bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucure şti şi al municipiului Bucure şti A. VENITURI CURENTE 1. Impozitul pe profit 2. Impozite şi taxe de la popula ţie 2.1. Impozitul pe veniturile liber-profesioni ştilor, meseriaşilor şi ale altor persoane fizice independente şi asociaţii familiale 2.2. Impozitul pe clădiri şi terenuri de la persoane fizice 2.3. Taxe asupra mijloacelor de transport de ţinute de persoane fizice 2.4. Impozitul pe veniturile din închirieri de imobile 2.5. Alte impozite şi taxe de la popula ţie 3. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, folosite în alte scopuri decât pentru agricultur ă sau silvicultur ă 4. Impozitul pe clădiri şi terenuri de la persoane juridice 5. Taxe asupra mijloacelor de transport de ţinute de persoane juridice 6. Alte impozite directe 6.1. Alte încasări din impozite directe 7. Impozitul pe spectacole 8. Alte impozite indirecte 8.1. Alte încasări din impozite indirecte 9. Vărsăminte din profitul net 10. Vărsăminte de la instituţiile publice 10.1. Taxe pentru examinarea conducătorilor de autovehicule, eliberarea permiselor de conducere şi alte venituri privind circula ţia pe drumurile publice 10.2. Venituri din încasarea contravalorii lucr ărilor de combatere a d ăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - de la centrele locale pentru protec ţia plantelor 10.3. Veniturile punctelor de însămânţări artificiale 10.4. Veniturile circumscrip ţiilor sanitar-veterinare 10.5. Vărsăminte din disponibilităţile instituţiilor publice şi ale activităţilor autofinanţate 10.6. Alte venituri de la institu ţiile publice 11. Diverse venituri 11.1. Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecat ă, imputaţii şi despăgubiri 11.2. Venituri din amenzile şi sancţiunile aplicate, potrivit dispozi ţiilor legale, de organele proprii 11.3. Restituiri de fonduri din finan ţarea bugetară locală a anilor preceden ţi

36

11.4. Venituri din concesiuni şi închirieri 11.5. Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii 11.6. Încasări din alte surse B. VENITURI DIN CAPITAL 12. Venituri din valorificarea de bunuri 12.1. Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice 12.2. Venituri din vânzarea locuin ţelor construite din fondurile statului C. VENITURI CU DESTINAŢIE SPECIALĂ 13. Taxe speciale 14. Venituri din vânzarea unor bunuri apar ţinând domeniului privat 15. Venituri din fondul pentru drumurile publice 16. Venituri din fondul de interven ţie 17. Venituri din fondul pentru locuin ţe 18. Venituri din amortizarea mijloacelor fixe 19. Donaţii şi sponsorizări 20. Sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea particip ării la finanţarea unor ac ţiuni de interes public

Anexa din Legea 189/1998 privind finan ţele publice locale Cheltuieli care se prevăd în bugetele proprii ale comunităţilor locale 1. Autorităţi executive 2. Învăţământ 2.1. Învăţământ preşcolar 2.2. Învăţământ primar şi gimnazial 2.3. Învăţământ liceal 2.4. Învăţământ profesional 2.5. Învăţământ postliceal 2.6. Internate, cămine şi cantine pentru elevi (aloca ţii de la bugetele locale în completarea veniturilor proprii) ---------3. Sănătate 3.1. Creşe 3.2. Alte instituţii şi acţiuni sanitare 4. Cultură şi religie 4.1. Biblioteci publice 4.2. Muzee 4.3. Instituţii profesioniste de spectacole şi concerte 4.4. Case de cultur ă 4.5. Cămine culturale 4.6. Culte religioase 4.7. Alte instituţii şi acţiuni privind cultura 5. Asistenţă socială, ajutoare şi indemnizaţii 5.1. Cămine de bătrâni şi pensionari 5.2. Cămine-spital pentru invalizi şi bolnavi cronici 5.3. Cantine de ajutor social 5.4. Cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier 5.5. Ajutor social 5.6. Serviciu public specializat pentru protec ţia copilului 5.7. Indemnizaţii de na ştere 5.8. Alte acţiuni privind asistenţa socială, ajutoare şi indemnizaţii 6. Servicii, dezvoltare publică şi locuinţe 6.1. Străzi 6.2. Iluminat public 6.3. Salubritate 6.4. Grădini publice, parcuri, zone verzi, baze sportive şi de agrement 6.5. Locuinţe 6.6. Alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, sta ţii de pompare

37

6.7. Reţele, centrale şi puncte termice 6.8. Canalizare 6.9. Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan 6.10. Introducere de gaze naturale în localit ăţi 6.11. Alte acţiuni privind serviciile, dezvoltarea public ă şi locuinţe 7. Transporturi 7.1. Drumuri şi poduri 7.2. Transport în comun 7.3. Alte cheltuieli în domeniul transporturilor 8. Agricultură16 -----------8.1. Combaterea dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - centre locale pentru protec ţia plantelor 8.2. Puncte de însămânţări artificiale 8.3. Circumscripţii sanitar-veterinare (exclusiv epizootii) 9. Alte acţiuni economice 9.1. Prevenirea şi combaterea inundaţiilor şi gheţurilor 9.2. Alte cheltuieli pentru ac ţiuni economice 10. Alte acţiuni 10.1. Comandamente militare 10.2. Protecţie civilă 10.3. Alte cheltuieli 11. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor aferente 12. Plăţi de dobânzi şi comisioane 13. Rambursări împrumuturi 13.1. Rambursare împrumuturi pentru investi ţii 13.2. Rambursare împrumuturi acordate din trezoreria statului 14. Fonduri de rezervă 14.1. Fond de rezervă bugetară la dispoziţia consiliilor locale 15. Cheltuieli cu destina ţie specială 15.1. Servicii publice finan ţate din taxe speciale 15.2. Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice 15.3. Cheltuieli din fondul de interven ţie 15.4. Cheltuieli din fondul pentru locuinţe 15.5. Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe 15.6. Cheltuieli din dona ţii 15.7. Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea particip ării la finanţarea unor acţiuni de interes public.

16

 Cheltuielile care se finanţează din bugetele locale sunt următoarele: cheltuieli de personal, materiale şi servicii şi cheltuieli de capital.

38

III. ANEXE Mic Glosar de termeni Considerăm c ă pentru o mai bună înţelegere a no ţiunilor domeniului Finanţelor publice, definiţiile date de Legea 500/2002 privind finan ţele publice sunt binevenite(art.2): 11. an bugetar - anul financiar pentru care se aprob ă bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie; 12. angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competent ă, potrivit legii, afecteaz ă fonduri publice unei anumite destina ţii, în limita creditelor bugetare aprobate; 13. angajament legal - fază  în procesul execu ţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obliga ţie pe seama fondurilor publice; 14. articol bugetar - subdiviziune a clasifica ţiei cheltuielilor bugetare, determinat ă  în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizeaz ă şi care desemneaz ă natura unei cheltuieli, indiferent de ac ţiunea la care se refer ă; 15. autorizare bugetar ă - aprobare dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a efectua pl ăţi,  într-o perioadă dată, în limita creditelor bugetare aprobate; 16. buget - document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în func ţie de sistemul de finan ţare a instituţiilor publice; 17. buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg; 18. cheltuieli bugetare - sumele aprobate în bugetele prev ăzute la art. 1 alin. (2), în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective; 19. clasificaţie bugetară  - gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare; 20. clasificaţie economică - gruparea cheltuielilor dup ă natura şi efectul lor economic; 21. clasificaţie funcţională  - gruparea cheltuielilor dup ă  destinaţia lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesit ăţile publice; 22. credite destinate unor ac ţiuni multianuale - sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desf ăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare; 23. credit de angajament - limita maxim ă  a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerci ţiului bugetar, în limitele aprobate; 24. credit bugetar - sumă  aprobată  prin buget, reprezentând limita maxim ă până  la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerci ţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte ac ţiuni; 25. cofinanţare - finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv şi altele asemenea, par ţial prin credite bugetare, par ţial prin finanţarea provenită din surse externe; 26. consolidare - opera ţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre dou ă bugete componente ale bugetului general consolidat, în vederea evit ării dublei evidenţieri a acestora; 27. contribuţie - prelevare obligatorie a unei p ărţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau f ără posibilitatea ob ţinerii unei contraprestaţii; 28. deficit bugetar - parte a cheltuielilor bugetare ce dep ăşeşte veniturile bugetare într-un an bugetar; 29. deschidere de credite bugetare - aprobare comunicat ă ordonatorului principal de credite de c ătre Ministerul Finanţelor Publice prin trezoreria statului, în limita c ăreia se pot efectua repartiz ări de credite bugetare şi plăţi; 30. donaţie - fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o institu ţie publică de la o persoană  juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi f ără contraprestaţie; 31. excedent bugetar - parte a veniturilor bugetare ce dep ăşeşte cheltuielile bugetare într-un an bugetar; 32. execuţie bugetară  - activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a pl ăţii cheltuielilor aprobate prin buget; 33. execuţia de casă a bugetului - complex de opera ţiuni care se refer ă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare;

39

34. exerciţiu bugetar - perioada egal ă  cu anul bugetar pentru care se elaboreaz ă, se aprobă, se execută şi se raporteaz ă bugetul; 35. fonduri publice - sume alocate din bugetele prev ăzute la art. 1 alin. (2); 36. fonduri speciale - venituri publice constituite prin legi speciale prin care se stabilesc şi destinaţiile acestora; 37. impozit - prelevare obligatorie, f ără  contraprestaţie şi nerambursabilă, efectuată de către administraţia publică pentru satisfacerea necesit ăţilor de interes general; 38. instituţii publice - denumire generic ă  ce include Parlamentul, Administra ţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administra ţiei publice, alte autorit ăţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora; 39. lege bugetară anuală - lege care prevede şi autorizează pentru fiecare an bugetar veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar; 40. lege de rectificare - lege care modific ă în cursul exerci ţiului bugetar legea bugetară anuală; 41. lichidarea cheltuielilor - faz ă  în procesul execuţiei bugetare în care se verific ă  existenţa angajamentelor, se determin ă sau se verifică realitatea sumei datorate, se verific ă condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ă ateste opera ţiunile respective; 42. ordonanţarea cheltuielilor - faz ă în procesul execuţiei bugetare în care se confirm ă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte crean ţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată; 43. plata cheltuielilor - faz ă  în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi; 44. proces bugetar - etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului general de execu ţie a acestuia; 45. program - o acţiune sau un ansamblu coerent de ac ţiuni ce se refer ă  la acela şi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabili ţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi ob ţinute, în limitele de finanţare aprobate; 46. sistem bugetar - sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prev ăzute la art. 1 alin. (2) şi bugetele locale; 47. şeful compartimentului financiar-contabil - persoana care ocup ă  funcţia de conducere a compartimentului financiar-contabil şi care r ăspunde de activitatea de încasare a veniturilor şi de plată a cheltuielilor sau, dup ă caz, una dintre persoanele care îndepline şte aceste atribuţii în cadrul unei instituţii publice care nu are în structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care îndepline şte aceste atribuţii pe bază de contract, în condi ţiile legii; 48. taxă - sumă plătită de o persoan ă fizică sau juridică, de regulă, pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o institu ţie publică sau un serviciu public; 49. vărsământ - modalitate de stingere a obliga ţiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuat ă de un agent economic sau de o institu ţie publică ori financiar ă; 50. venituri bugetare - resursele b ăneşti care se cuvin bugetelor prev ăzute la art. 1 alin. (2), în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribu ţii şi alte vărsăminte; 51. virare de credite bugetare - opera ţiune prin care se diminueaz ă  creditul bugetar de la o subdiviziune a clasifica ţiei bugetare care prezint ă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă  subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispozi ţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective.

Materiale bibliografice facultative 1. 2. 3. 4. 5.

Axelrod Donald, Budgeting for Modern Government, Ed. St. Martin’s Press, New York, 1995 Bahl Roy, Linn Johannes, Urban Public Finance in Developing Countries, 1992 Beju Viorel, Metode şi tehnici fiscale, Editura Dimitrie Cantemir, Târgu Mure ş, 2002 Bird Richard M, Vaillacourt Francois,  Fiscal Decentralization in Developing Countries, Ed. Cambridge Press, 1998 Bland Robert L, Rubin Irene S.,  Budgeting – A guide for local Governments, Ed. ICMA, Washington D.C., 1997

40