CAPITULO 11
Problemas sociales del nuevo capitalismo
Introducción
Desde el momento constitutivo de los estados-nación latinoamericanos se produjo una profunda diferenciación entre dos ámbitos de vida. Por una parte el mundo de la sociedad y la cultura trad tradic icio ional nal de base base rura rurall y por por el otro otro el emer emerge gent ntee modo modo de vida vida urba urbano, no, indu indust stri rial al y relati relativam vament entee integr integrado ado (comer (comercia ciall y cultur culturalm alment ente) e) con los grandes grandes centro centross mundia mundiales les de desarrollo desarrollo capitalista capitalista (Europa (Europa y los EE). !os sistemas educativos educativos latinoamer latinoamericanos icanos son contemporáneos al Estado-nación moderno y tuvieron una clara misión de convertir la "barbarie" en "civili#ación". Esta función manifiesta se encarnó en las instituciones y prácticas educativas en toda $m%rica !atina. !os primeros primeros y más grandes grandes "%&ito "%&itos" s" de la escuel escuelaa latino latinoame americ ricana ana se regist registrar raron on en las ciudades. ciudades. Donde las sociedades sociedades e&perimentaron e&perimentaron procesos de desarroll desarrollo o y movilidad, movilidad, la escuela escuela acompa'ó acompa'ó y facili facilitó tó estas estas transf transform ormaci aciones ones.. !os ritmos ritmos y modali modalidad dades es de inserc inserción ión de las econom economas as latino latinoamer america icanas nas en la estru estructu ctura ra económi económica ca del capita capitalis lismo mo mundia mundiall fueron fueron e&tremadamente diferenciados. !o mismo puede decirse del desarrollo del liberalismo y la democracia poltica. !os actuales procesos de globali#ación refor#aron las tendencias al desarrollo desigual. Por una parte los sectores urbanos ya integrados a la economa mundial estuvieron en mejores condiciones condiciones para reconvertir reconvertirse se a las nuevas lógicas lógicas de producción producción e intercambi intercambio. o. !os sistemas sistemas educativos fueron acompa'ando estas transformaciones tambi%n de un modo desigual. !as desigualdades istóricas (en t%rminos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) de la educación básica están en vas de profundi#arse como resultado de las transformaciones reci recient entes es de la econ econom oma a y la soci socied edad ad lati latinoa noame meri rican canas as.. !os !os obje objeti tivos vos omog% omog%ne neos os y omogenei#adores de la vieja escuela p*blica de la etapa constitutiva de las rep*blicas modernas contrastan cada ve# más con un sistema educativo cada ve# más diferenciado, segmentado y "descentrado". Dica fragmentación, en gran medida tiene la misma morfologa de la estructura de la sociedad. En consecuencia, el problema de la educación básica no e&iste en forma singular, sino plural y difere diferenci nciado ado seg*n el segmento segmento social social de +ue se trate trate.. ucas ucas veces veces la desigual desigualdad dad y la e&clusi e&clusión ón social social se manifi manifiest estan an y convive conviven n con la difere diferenci nciaci ación ón y e&clus e&clusión ión espaci espacial al y territorial. ada ve# en mayor medida, distintos mundos/ conviven en el espacio cada ve# más eterog%neo de los Estados nacionales latinoamericanos. ejorar las cances de vida futura de 0
1omado 1omado del libro de Emilio Emili o 1E213 4$24$23, 4$24$23, !a escuela y la cuesti cuestión ón social. Ensayos Ensayo s de sociologa de la educación/5 6iglo 773 Editores, 8uenos $ires 9::;.
los ni'os ni'os latino latinoame americ ricano anoss re+uer re+uerirá irá de una estrat estrategi egiaa difere diferenci nciada ada +ue tenga tenga en cuenta cuenta la especificidad de sus problemas y necesidades educativas. El te&to +ue sigue tiene dos partes. En la primera se trata de proponer un argumento para entender el sentido de lo +ue podramos denominar la cuestión social contemporánea/. En la segunda se proponen algunos criterios para una poltica de desarrollo de la educación básica en el conte&to del desarrollo social, tal como %ste se presenta en la actualidad.
1. Problemas sociales del capitalismo
0.0. Pensar relaciones
>9), conmovió los cimientos de la sociedad tradicional, desde a+uellos +ue estructuraban su sistema de relaciones económicas asta los +ue organi#aban el mundo de la cultura y la misma subjetividad/ de los ombres. Este Este proces proceso, o, +ue el sociól sociólogo ogo alemán alemán 2orber 2orberto to Elas Elas (0>[email protected]) (0>[email protected]) denomi denominó nó civil civili#a i#ator torio/ io/ es multidimensional y afecta en forma contemporánea distintas dimensiones de la vida social. ont ontra ra cier cierta tass visi visione oness deter determi mini nist stas as simp simple less e inge ingenu nuas as +ue +ue preg pregon onan an deter determi mina nadas das precedencias lógicas y temporales (primero el desarrollo de las fuer#as y relaciones productivas, luego las relaciones sociales y despu%s las superestructuras culturales/, etc.), estas transformaciones transcurren por caminos más complejos. ás +ue pensar en causas simples y lineales es preciso pensar en causalidades estructurales y recprocas, ya +ue ciertos factores son eficientes en la medida en +ue act*an combinados con otros. $ su ve#, los efectos +ue producen, por lo general terminan por afectar a sus propias causas. $s, mientras algunos tienden a pensar +ue el mercado/ es una institución natural/ y +ue, en cierta medida e&iste desde siempre/ ( y +ue durant durantee muco muco tiempo tiempo su funcio funcionam namien iento to libre libre fue delibe deliberad radame amente nte interf interferi erido do por la ignorancia o mala voluntad de los ombre etc.), un análisis elemental de la istoria nos obliga a reco reconoc nocer er +ue +ue se trat trataa de una una conf config igur urac ació ión n soci social al +ue +ue tiene tiene un orig origen en y dete determ rmin inada adass condiciones sociales de emergencia y desarrollo +ue no se manifiestan de la misma manera en todo momento y en todo lugar.
0.9. apitalismo y Estado moderno En efecto, Acómo comprender la e&pansión de la lógica de la producción y el intercambio capitalista sin tomar en cuenta el advenimiento del Estado moderno y su monopolio de la violen violencia cia fsica fsica y simból simbólica ica legti legtimas mas sobre sobre los ombre ombress +ue abitan abitan en un territ territori orio o bien bien determinadoB $ su ve#, esta institución/ (es decir sistema de reglas +ue estructuran las prácticas umanas en un campo determinado) si +uiere traducirse en prácticas y comportamientos re+uiere la confor conformac mación ión de agentes agentes (capit (capitali alista stas, s, obrero obreross etc.) etc.) dotados dotados de ciert ciertas as predis predispos posici icione oness especficas, es decir, modos de percepción, de valoración y de acción en situaciones especficas. En otras palabras, palabras, el mercado mercado como arreglo institucional institucional,, re+uiere re+uiere (y al mismo mismo tiempo tiempo genera) genera) ciertos modos de ser o, en otras palabras una determinada subjetividad es decir, un código moral/ o código de comportamiento/(6E2, $., $., 0>>@). !os procesos de desarrollo desarrollo de las tecnologas de transporte transporte y comunicación, el despliegue de las fuer#as productivas, la aparición de nuevos y más complejos modelos de división funcional del trabajo y la consecuente e&tensión de las cadenas de interdependencia de los ombres son procesos +ue se manifestaron en la conformación de un nuevo modo de producción +ue se caracteri#a por el paso de la economa de subsistencia a una economa monetaria de mercado/. Estas transformaciones, a su ve#, son contemporáneas con el desarrollo del Estado nacional +ue fue el resultado de un proceso de concentración de poder en un centro (Paris,
0.@. !a cuestión social como asunto de Estado.
!as viejas formas de la ayuda social/, basadas en la lógica de la caridad cristiana y su versión seculari#ada, la filantropa se mostraron rápidamente insuficientes para responder al tama'o y complejidad de la cuestión social/ capitalista (1E213 4$24$23 E.0>?>a). El problema social fue ad+uiriendo dimensiones tales +ue obligó a la sociedad a desplegar nuevas estrategias de intervención. El Estado asumió la función de prestar asistencia a los e&plotados y oprimidos, vctimas del primer capitalismo. Para ello desplegó un sistema normativo e institucional +ue fue creciendo paulatinamente con el tiempo. $ su ve#, los asalariados capitalistas progresivamente fueron ad+uiriendo cierta capacidad para actuar en forma colectiva en defensa de sus intereses frente a los patrones y frente al Estado. 6on conocidos los análisis del sociólogo ingl%s $. arsall acerca del progresivo desarrollo de los derecos civiles, polticos y sociales. !os obreros del capitalismo constituyeron sus propias organi#aciones sociales (sindicatos) y polticas (los partidos socialistas europeos) y lograron modificar los e+uilibrios de poder en su propio beneficio.
0.C. El trabajo se convierte en empleo El primer capitalismo, luego de un largo proceso de luca y negociación transformó el trabajo umano en empleo, es decir, en una actividad umana regulada socialmente, estructurada mediante un sistema legal sancionado y administrado por el Estado. !a relación de trabajo entre el asalariado y el capitalista no se define e&clusivamente en función del poder y la capacidad de presión de las partes tomadas aisladamente. !os protagonistas de esta relación contratan en el conte&to de un marco legal +ue define derecos y deberes especficos +ue los contratantes deben respetar ($61E! <., 0>>). El Estado capitalista no sólo fue desplegando una serie de leyes y reglamentos, sino +ue tambi%n montó un conjunto de dispositivos institucionales con recursos y competencias como para garanti#ar el cumplimiento de la legislación y eventualmente sancionar a los infractores eventuales (departamentos de trabajo, tribunales laborales etc.). 1ambi%n en este caso, la lógica del mercado y del inter%s privado (de los contratantes) se complementa con un marco regulatorio y las instituciones especiali#adas +ue, entre otras cosas, se asientan en ese recurso tpico del Estado +ue es la fuer#a publica. El inter%s privado (de capitalistas y asalariados) y el poder del Estado se complementan para garanti#ar las condiciones básicas del funcionamiento regular de la producción capitalista. El mercado de trabajo es el lugar donde se reali#a la distribución primaria de la ri+ue#a producida. 6in embargo, el Estado, a trav%s de sus polticas, opera una segunda distribución, llamada por esta ra#ón "secundaria" +ue en principio tiene como objetivo, entre otras cosas, corregir las desigualdades producidas por la distribución primaria. Este modelo i#o +ue se considerara verosmil y posible la reali#ación del dereco de ciudadana social +ue garanti#a a todos los individuos un grado de satisfacción determinado ("una vida digna") de sus necesidades básicas, independientemente de su inserción en el mercado de trabajo. Detrás de este modelo de organi#ación social +ue se dio en denominar "elfare state" e&istieron condiciones objetivas de desarrollo (capitalismo nacional, Estado interventor con polticas anticclicas de cu'o Feynesiano, etc.) y actores colectivos, con sus intereses, relaciones de fuer#a, estrategias, conflictos etc. cuya istoria todava no se conoce en forma e&austiva.
El advenimiento del Estado benefactor en la Europa de la postguerra y su despliegue en otros continentes bajo formas más o menos análogas en varios pases de $m%rica !atina marcó el punto más alto de lo +ue podramos denominar el capitalismo integrador (36$23, E.$. y 1E213 4$24$23 E., 0>?>b). El trabajo asalariado pasó de ser un indicador de opresión y oprobio a una condición estamental dotada de un estatuto legal +ue la estabili#a y le garanti#a toda una serie de contraprestaciones no sólo monetarias, sino tambi%n sociales (estabilidad en el trabajo, salario mnimo garanti#ado, vacaciones pagadas, cobertura de riesgos de accidentes, salud, desempleo y veje#, vivienda, formación profesional etc.). En su momento de esplendor, a mediados de la d%cada de los a'os setenta, los asalariados constituyen cerca del ?:G de la población económicamente activa de la Europa continental. En esos treinta gloriosos/ a'os (como dicen los franceses) +ue van de 0>CH a 0>;H, siempre e&istió un porcentaje de personas +ue no encontraban empleo. Pero se trataba de un desempleo funcional y en la mayora de los casos temporal al +ue la sociedad aca frente mediante el seguro de desempleo. Para las situaciones e&tremas y minoritarias de e&clusión social el Estado desplegaba una estrategia asistencial de emergencia. El capitalismo desarrollado fue capa# de acer crecer en forma relativamente continua (con sus crisis cclicas, controladas por medidas de poltica económica de cu'o Feynesiano) el volumen de los productos y servicios producidos y una distribución más e+uitativa de los mismos, lograr una situación cercana al pleno empleo y desarrollar una estructura social donde la gran mayora de los individuos alcan#aba un nivel digno de satisfacción de sus necesidades básicas. !a luca de clases se fue volviendo luca individual por las clasificaciones/, es decir, por escalar posiciones en esa estructura +ue apareca bien diferenciada, pero potencialmente abierta para todos.
0.H. El Estado benefactor en $m%rica !atina $lgo parecido a este mundo capitalista feli#/ fue realidad en los pases del occidente más desarrollado. En $m%rica !atina, en cambio, esta imagen fue más un proyecto +ue una realidad. !a denominada etapa de sustitución de importaciones permitió el desarrollo desigual los capitalismos basados en el mercado nacional. En mucos pases tales como $rgentina, ile, ruguay, 8rasil, %&ico, los procesos de industriali#ación y urbani#ación alcan#aron ritmos elevados durante la d%cada de los a'os sesenta. El grado de incorporación e&itosa a estos procesos fue muy desigual. El desarrollismo tambi%n trajo como consecuencia la e&pansión del fenómeno de la marginalidad. !a e&pansión de las favelas, villas miseria, callampas, vecindades, ranceros, etc. en las afueras de los grandes centros urbanos e industriales fueron el signo distintivo de una %poca. 6in embargo, en medio de esas dificultades se pensaba +ue la villa miseria/ era una especie de situación transitoria, una emergencia/ social temporaria +ue constitua la antesala de la vida urbana formal. !a ideologa del progreso, dominaba en el discurso ideológico de la %poca tanto en su versión reformista/ como revolucionaria/. !as fuer#as portadoras de este proceso moderni#ador en su forma tpica fueron la burguesa capitalista nacional y la clase de los asalariados urbanos organi#ados en sindicatos. 6us e&presiones polticas no fueron sólo los partidos. !as fuer#as armadas latinoamericanas y los movimientos populares presididos por lderes carismáticos (el populismo) mucas veces fueron +uienes lideraron, con mayor o menor %&ito, el proceso de transformación. !a fuer#a del Estado
fue un ingrediente fundamental en esta alian#a de poderes +ue presidió el desarrollo del capitalismo en la $m%rica !atina de postguerra. 6in embargo, grandes contingentes de la población de $m%rica !atina nunca se integraron en el cora#ón del mercado de trabajo capitalista. !os elevados ndices de informalidad, precariedad, cuentapropismo y las poblaciones indgenas +ue viven en gran parte en economas de autosubsistencia son el testimonio del carácter desigual del desarrollo del capitalismo como modo de producción y como modo de vida. Esta población no integrada o parcialmente integrada al empleo moderno y todas sus ventajas asociadas (y +ue en su gran mayora integra los rangos de la pobre#a urbana y rural tradicional) permanece relativamente al margen de las crisis +ue periódicamente amena#an la seguridad vital de los grupos más integrados al modo de vida capitalista urbano de $m%rica !atina.
2. La “Gran Transormación! actual.
Este es el mundo +ue se termina con las transformaciones del capitalismo actual. !a apertura de los mercados nacionales, globali#ación de la economas, alentados por los profundos cambios en las tecnologas de la comunicación y los transportes, la internacionali#ación y concentración del capital en sus diversas especies (en especial la financiera y la cientfico-tecnológica) an producido una serie de efectos sobre las configuraciones polticas, sociales y culturales +ue acompa'aron la emergencia y desarrollo de ese primer capitalismo +ue acabamos de describir arriba. Ioy tenemos otro Estado y otra relación estado-sociedad, otras relaciones de fuer#a entre poderes económicos, polticos y culturales, otra morfologa social y nuevos dilemas de integración social. El proceso reci%n está en sus inicios y las sociedades tienen más conciencia de lo +ue se termina +ue de lo +ue está emergiendo. Por eso la moda de las eti+uetas post para calificar cambios en la cultura, la economa, el Estado etc. (sociedad postmoderna, postindustrial etc.).
9.0. aractersticas estructurales En brevsima sntesis, y sin proponer un orden o estructura interpretativa, estas son algunas de las caractersticas distintivas de las transformaciones en marcaJ a) en la economaJ e&pansión de la economa a escala planetaria, tendencia a la liberación de todas las barreras +ue regulaban y limitaban el movimiento del capital financiero y (en menor medida) las mercancas, introducción creciente de conocimiento cientfico y tecnológico en la producción de bienes y servicios, tendencia a producir nuevos productos y servicios para p*blicos restringidos (a diferencia de la producción de masas de tipo fordista), mercantili#ación progresiva de bienes y servicios, desarrollo de pe+ue'as unidades productivas desconcentradas, etc.5
b) en la polticaJ constitución de centros de poder (y su concentración) en agencias supraestatales (mundiales o regionales) e incapacidad para establecer regulaciones en los movimientos financieros, privati#ación, delegación, descentrali#ación, desconcentración de competencias y atribuciones del Estado nacional acia unidades territoriales menores (provincias, municipios etc.), debilitamiento de los agentes e instituciones polticas frente a otros poderes (económicos, comunicacionales, religiosos etc.), reducción del Estado como productor de bienes y servicios básicos y desregulación de la economa, crisis de los sistemas de representación tradicionales (partidos, parlamentos etc.) y en la participación ciudadan a, etc.5
c) en la culturaJ contradicción entre la imposición egemónica de determinados modos de vida (la mentada macdonaldi#ación/ del mundo) como resultado, entre otras cosas, de la globali#ación de las economas y las agencias de producción cultural (medios masivos de comunicación) y procesos tales como multiplicación de las ofertas culturales y fortalecimiento de formaciones culturales tradicionales y premodernos, despliegue de nuevas y viejas formas de irracionalismo, relativismo cultural etc. +ue plantean problemas nuevos a las agencias tradicionales encargadas de la formación de la subjetividad (familia, escuela etc.), predominio de una cultura +ue privilegia el egosmo, lo privado, la lógica utilitaria y calculadora por sobre la acción colectiva, la solidaridad, lo p*blico y el inter%s general, como principios estructuradores de las prácticas sociales de todo tipo (productivas, sociales, afectivas, morales etc.). 1odo cambio social obedece a una combinación de factores objetivos cuya dinámica no es sólo parcialmente planificada y calculada (por ejemplo, el desarrollo demográfico, el cientfico tecnológico etc.) y de factores subjetivos +ue tienen +ue ver con actores colectivos, intereses, estrategias y e+uilibrios de poder. En parte, las transformaciones económicas, polticas y culturales fueron objeto de una poltica y un proyecto +ue operaron dentro de un conte&to objetivo determinado. !as polticas p*blicas del denominado Kasington consensus/ o del neoliberalismo/ fueron posibles en virtud de una modificación significativa en los e+uilibrios de poder. n dato salta a la vistaJ la tendencia a la fragmentación y debilitamiento de los actores colectivos clásicos, en especial, fragmentación de los actores sociales y polticos representativos de los asalariados, como resultado de las modificaciones introducidas en la producción capitalista. Ioy asistimos al fin de las grandes unidades de producción tpicas del primer capitalismo, la desconcentración de la producción en unidades pe+ue'as, la fragmentación, particulari#ación y diferenciación de la fuer#a de trabajo en relación con la incorporación de conocimiento cientfico y tecnológico y la aparición de nuevas y más complejas formas de división del trabajo etc. Demás está decir +ue, mientras los asalariados disminuyen en cantidad y calidad (se diferencian por sector, calificación, función, tama'o de la empresa, locali#ación geográfica, etc.) y se debilitan sus organi#aciones representativas (sindicatos, partidos obreros etc.), el capitalismo (en sus diferentes manifestaciones) tiende a la concentración y aumenta su capacidad relativa de determinar polticas p*blicas definiendo reglas y orientado recursos en función de sus intereses y
proyectos. Estos cambios en las relaciones de fuer#a están en la base de la implementación más o menos e&itosa de mucas polticas neoliberales, tanto en los pases centrales como en los perif%ricos, en un conte&to de democracia poltica.
9.9. !a cuestión social/ oy !as nuevas configuraciones económico sociales de la era de la globali#ación demuestran ser más efectivas para aumentar la producción +ue para distribuir la ri+ue#a. En otras palabras vivimos tiempos en +ue las sociedades como un todo son más ricas, pero tambi%n más desiguales. ada ve# más ciudadanos, ombres y mujeres, viejos y jóvenes, abitantes del campo y de las ciudades +uedan fuera de la economa moderna, son e&cluidos de los frutos del bienestar y tambi%n de las ventajas y responsabilidades de la ciudadana poltica. ada ve# se produce más ri+ue#a con menos fuer#a de trabajo y para menos consumidores. !as naciones unidas estiman +ue en este fin de siglo, el 9:G de la población consume el ? G de los bienes y servicios contabili#ados en el P83 mundial. En palabras simples, los ricos son cada ve# más ricos y los pobres son cada ve# más numerosos. Pero para comprender el carácter propio de esta pobre#a en relación con las pobre#as previas del capitalismo es preciso revisar los impactos de las transformaciones del modo de producción sobre la estructura y dinámica del empleo actual. Ioy el mercado de trabajo presenta algunas novedades de peso +ue es preciso anali#ar con mayor profundidad. Entre ellas pueden citarse las siguientesJ a) El empleo se convierte en un elemento escaso en la sociedad. El indicador más evidente es la aparición del desempleo abierto de dos dgitos. Este fenómeno es más llamativo all donde el mercado del empleo formal fue capa# de incorporar a proporciones significativas de la fuer#a de trabajo, como es el caso de los pases capitalistas avan#ados y las sociedades latinoamericanas de mediano desarrollo. Lunto con el fenómeno del desempleo abierto se manifiesta otras modalidades de inserción incompleta, tales como el subempleo (individuos +ue trabajan menos tiempo del +ue +uisieran trabajar) y el desempleo oculto constituido por a+uellos +ue, aun cuando necesitaran trabajar, se autoe&cluyen de la b*s+ueda de empleo, desestimulados por la escasa o nula probabilidad de acceder al mismo. b) El empleo tiende a la informali#ación, es decir, a convertirse cada ve# mas en una relación social de eco. En consecuencia, la relación laboral está cada ve# más determinada por la fuer#a propia de los agentes directos (en el lmite, la fuer#a del asalariado y el empleador particular). Demás está decir +ue esta desregulación produce una modificación del e+uilibrio de poder entre capitalistas y asalariados en beneficio de los primeros. M por lo general, la e&periencia ense'a +ue la fuer#a del dereco laboral tuvo un importante efecto igualador (el Estado de dereco se asienta en la igualdad de todos ante la ley). c) !a crisis de la idea de contrato colectivo de trabajo. !a relación laboral tiende a reproducir las formas originales de un contrato individual entre asalariado y empleador. !os primeros tienden a perder el valor agregado de la negociación colectiva, por rama o por sector. En el lmite, el capital prefiere discutir y definir las condiciones de trabajo en forma individual con cada uno de
los agentes. El debilitamiento de las organi#aciones representativas del trabajo está detrás de la decadencia de la idea y la práctica de la negociación y el contrato colectivo. d) !a mayora de los nuevos empleos +ue generan las economas actuales son precarios, con duración predeterminada y tambi%n inestables. El puesto de trabajo en la economa formal aba ad+uirido un carácter de estabilidad +ue estructuraba buena parte de la vida de los asalariados y sus familias ofreci%ndoles un ori#onte largo +ue permita planificar proyectos, calcular recursos e inversiones del más diverso tipo (compra de bienes materiales, inversiones educativas, estrategias reproductivas familiares etc.). e) !os empleos se crean preferentemente en el sector de la producción de servicios personales, la mayora de ellos muy particulari#ados y en pe+ue'as unidades productivas. !a terciari#ación de la economa planea una serie de desafos a los sistemas de formación de la fuer#a de trabajo, en especial la educación formal. !as competencias +ue se re+uieren para desempe'ar estas tareas son un mi& de conocimiento t%cnico (mucas veces de carácter complejo) y de actitudes, capacidades y valores relacionales y comunicacionales +ue re+uieren un tiempo y recursos adecuados para su aprendi#aje. f) Por *ltimo, el mercado de trabajo tiende a privilegiar el trabajo autónomo sobre el trabajo asalariado. !a autonoma supone una capacidad, por parte del trabajador, para crear su propio puesto de trabajo y garanti#ar cotidianamente las condiciones sociales de su reproducción. M esto no se reali#a sin poner en práctica una serie de conocimientos y orientaciones (creatividad, capacidad de iniciativa, de cálculo, de relación, negociación etc.) cuya apropiación supone un laborioso y costoso proceso de aprendi#aje. Este cuadro incompleto y desordenado de las transformaciones del trabajo en nuestras sociedades son de tal magnitud +ue obligan a "reconvertir" a cantidades ingentes de trabajadores +ue se vuelven innecesarios yNo inempleables/. Esta es la lógica +ue subyace a la "cuestión social" contemporáneaJ a) 6e puede aumentar la producción disminuyendo el empleo. (En el lmite se puede producir el doble con la mitad de los empleos actuales) y b) !a inserción en el mercado de trabajo emergente re+uiere una reconversión de la fuer#a de trabajo +ue ning*n espontaneismo de las fuer#as del mercado puede garanti#ar.
9.@. !os habitus y comportamientos de la e&clusión ucos ni'os nacen y crecen en espacios sociales y en ogares +ue no cumplen ninguna función estrat%gica para el conjunto (desempleados, subempleados, empleados del sector informal pobre etc.). 6u contribución a la reproducción del conjunto tiende a ser mnima. !a e&clusión social se manifiesta y al mismo tiempo se refuer#a mediante la segregación espacial-territorial. En consecuencia mucos ombres y mujeres, ni'as y ni'os tienen una e&istencia totalmente al margen, sin ning*n significado para el conjunto mayor de la sociedad mundial. Pueden e&istir o no sin +ue esto afecte para nada la reproducción del todo. 6on los +ue están de más y +ue, en la medida en +ue as lo autoperciban, no tienen mayores ra#ones para vivir, es decir, para encontrarle un sentido a la vida. El Estado +ue garanti#aba la integración y el bienestar de las mayoras aora se convierte en un amplio y difuso estado de malestar, de inseguridad y de angustia de porciones significativas de la población del planeta. n continente entero como el
$frica pareciera e&istir al margen de la sociedad globali#ada. 6us intercambios en el mercado mundial son de una importancia escasa. Pero tambi%n e&isten los e&cluidos fsicamente locali#ados en el cora#ón de los centros urbanos más desarrollados. !os gettos urbanos son como islas donde prima una especie de e&traterritorialidad social, de abandono del Estado, de sus poderes y de sus recursos. En las periferias de las metrópolis occidentales tienden a conformarse espacios de vida y de sociali#ación +ue recuerdan a esas sociedades con baja diferenciación funcional y escaso nivel de interdependencia. 2i la economa de mercado ni los monopolios de Estado tienen una presencia en estos territorios. $ll tiende a instaurarse una especie de economa no monetaria eca de true+ue, delincuencia, intercambio de dones, etc. donde mucas veces tiende a regir la ley del más fuerte en un conte&to de guerra de todos contra todos donde las bandas armadas dirimen sus conflictos mediante el despliegue incontrolado de la violencia, las vengan#as etc. Iasta llegan a conformarse especies de monopolios provisorios de violencia fsica y asta prácticas informales de monopolios fiscales (cobro de impuestos mediante el cantaje, peajes, cuotas de seguridad etc.). ucos ni'os crecen y se desarrollan en medio de estas configuraciones sociales donde predominan la inseguridad, la angustia, la instabilidad, el miedo, la ausencia de porvenir. En estas condiciones los ábitos ps+uicos +ue se conforman tienden a tener determinadas caractersticas estructurales +ue inducen a comportamientos acordes a los desafos +ue la vida plantea en esos espacios. Iasta podra decirse +ue el conte&to de la e&clusión es el caldo de cultivo de abitus ps+uicos y de comportamientos inciviles +ue están en la base de un proceso de involución o descivili#ación +ue puede llegar a constituir una amena#a para la integración del todo social. El espacio de vida de la e&clusión marca el regreso de la eterocoacción como principio generador de comportamientos sociales. En cada ve# mayor medida, el mundo de la vida cotidiana de los desintegrados está regido por una especie de ley de la jungla urbana/. En estos territorios reina el miedo, la inseguridad y sólo la fuer#a limita a la fuer#a de los otros. En el espacio del getto y las áreas marginales de las grande urbes de occidente no rige la fuer#a de la ley +ue solo el Estado puede garanti#ar. Por otra parte el Estado social tiende a ser progresivamente reempla#ado por el Estado penal. !a proliferación de viejas y nuevas formas de delincuencia y conductas anómicas se manifiesta en el desarrollo de la instituciones claramente represivasJ polica, justicia y cárceles. En los *ltimos 9: a'os en Estados nidos la población carcelaria tuvo un crecimiento espectacular ya +ue pasa de @;>.@>@ presos (0>;H) a 0.H?H.C:0 (0>>H). En este *ltimo la tasa de encarcelamiento (n*mero de presos cada 0::.::: abitantes) llega a :: (KE61E<2 8, 8E=E11 = y I$>?, pag. 9?). abe se'alar +ue el mundo de la cárcel es un ejemplo perfecto de eterocoacción ya +ue all la autonoma de los individuos se reduce a su mnima e&presión. El aumento de la tasa de encarcelamiento (n*mero de personas en las prisiones por 0::.::: abitantes) es un fenómeno generali#ado en los pases capitalistas desarrollados, ya +ue durante el *ltimo decenio pasa de >: a 09H en Portugal, de : a 0:H en Espa'a, de >: a 0:: en Oran 8reta'a (incluido el Pas de Oales), de ;H a >H en 4rancia, de ; a >: en 3talia, de H a ;H en 8%lgica, de @H a y H: respectivamente a H en Iolanda y 6uecia, y de @H a HH en Orecia en el perodo 0>?H-0>>H/ ($Q$21, !., 0>>?, pag. @). En los pases de mayor desarrollo relativo de $m%rica !atina, aun+ue no se disponen de cifras confiables, todo parece indicar la e&istencia
de un recrudecimiento de las conductas delictivas, en especial en las grandes concentraciones urbanas. Es bien sabido +ue la violencia genera actitudes y comportamientos violentos no solo en forma directa y mecánica, sino mediante la conformación de ábitos ps+uicos desestructurados, agresivos, etc. 6e establece de esta manera otro crculo vicioso +ue algunos creen poder contrarrestar e&clusivamente empleando las clásicas medidas represivas. !as formas de la e&clusión y precari#ación laboral aportan su contribución en la generación de personalidades y comportamientos desintegrados y desintegradores. !a e&periencia del desempleo prolongado, la sensación de instabilidad, la ausencia de futuro asegurado generan una sensación de impotencia y una destrucción de las defensas psicológicas/ asociada a una desorgani#ación generali#ada de la conducta y de la subjetividad. !os e&cluidos tienden a tener conductas desordenadas, incoerentes e incapaces de proyectarse en una estrategia con objetivos a mediano y largo pla#o. !as condiciones de vida de la e&clusión acen estragos en el proceso de construcción de la subjetividad de los jóvenes. Para mucos de ellos se a roto el la#o entre el presente y el futuro/ ya +ue la ambición de dominar prácticamente el porvenir (y con mayor ra#ón, el proyecto de pensar y perseguir racionalmente a+uello +ue la teora de las anticipaciones racionales llama la subjective e&pected utility) de eco es proporcional al poder efectivo +ue se tiene para dominar ese porvenir, es decir, al poder +ue se tiene sobre el mismo presente/ (8R>;, pag. 99). !os desempleados, a+uellos +ue sienten +ue no tienen nada +ue acer/, +ue an perdido una función social, +ue se an desprendido de esas cadenas de interdependencia +ue nos relacionan con los demás y +ue nos proveen una identidad y un sentido a lo +ue se es y se ace. Para ellos el tiempo libre es un tiempo muerto, un tiempo in*til, un tiempo sin sentido. Esta e&periencia no puede dejar de afectar la estructura ps+uica y emocional de los sujetos. E&cluidos del juego, estos ombres desposedos de la ilusión vital de tener una función o una misión (S) para escapar al no-tiempo de una vida donde no pasa nada y donde no ay nada +ue esperar y para sentir +ue se e&iste, pueden recurrir a actividades como el tierc%, el totocalcio, el jogo do bico y todos los juegos de a#ar de todas las villas miserias y todas las favelas del mundo, +ue permiten escapar al tempo anulado de una vida sin justificación y sobre todo sin inversión posible, recreando el vector temporal e introduciendo por un momento, asta el fin de un partido o asta el domingo a la noce, la espera, es decir, el tiempo orientado acia un fin, +ue es en s mismo una fuente de satisfacción/. Esta es una estrategia posible. Pero e&isten otras. En especial los jóvenes pueden verse tentados a romper con la sumisión fatalista a las fuer#as del mundo/. En otras palabras, pueden buscar en los actos de violencia +ue tienen un valor en s mismos más T o tanto- como por los beneficios +ue procuran, (S) un medio desesperado de e&istir frente a los otros, para los otros, de acceder a una forma reconocida de e&istencia, social o, simplemente de acer +ue pase algo +ue es mejor de +ue no pase nada/ (8R>;, pag. 9C). !a pobre#a ace brutales a las personas/, escribe Elias (0>>?, pag. C?H) e inmediatamente aclara +ue esta afirmación no se debe interpretar en relación con personas sino con sociedades/. Es la miseria de la sociedad +ue vuelve miserables a los ombres. Iablando de los distintos modelos de comportamiento de los automovilistas en las rutas, Elias encuentra ciertas asociaciones entre el nivel de desarrollo económico, social y educativo de las sociedades y las conductas infractoras +ue terminan en accidentes. uando se encuentra un alto nivel de
civili#ación, un código de comportamiento y de sentimientos +ue estimula una mayor uniformidad y estabilidad en la autorregulación, no es por+ue la gente sea, por decirlo as, más civili#ada por naturale#a. El alto estándar es una parte integral y al mismo tiempo una condición y una consecuencia del alto estado de desarrollo y tambi%n de la ri+ue#a de una sociedad. !as grandes carreteras bien construidas, bien se'ali#adas y muy bien planeadas cuestan dinero. Están dise'adas para conductores bien temperados/. M para +ue no +uede ninguna duda acerca de las relaciones entre condiciones objetivas de vida y estructura de los ábitos mentales y modelos de comportamiento, afirma lisa y llanamenteJ 2o tengo miedo al ablar de sociedades en diferentes estados de desarrollo (S) Pero mucas personas tienen miedo de reconocer +ue (%stos) van de la mano con las diferentes estructuras de la personalidad, eco +ue es bien sabido por el observador atento/ (E!3$6 2., 0>>?, pag. C?).
9.C. El Estado d%bil $nte este cuadro de situación donde el mercado y su lógica e&cluye a proporciones significativas de la población de "los frutos de la civili#ación" uno debe preguntarse cuál es el papel +ue juegan el Estado y las polticas p*blicas. En otras palabras, ante los efectos perversos de la lógica del inter%s privado, cuáles son las respuestas +ue se dan a la cuestión social desde el EstadoB $+uellos +ue se +uedan afuera o pierden en la distribución primaria de la ri+ue#a son compensados por las polticas p*blicas redistributivas del EstadoB 1odo parece indicar +ue la primaca de los egosmos privados estuvo acompa'ada por un debilitamiento de la capacidad de las instituciones p*blicas para estar a la altura de las circunstancias. !as reformas económicas no fueron acompa'adas, por lo general, por polticas p*blicas inspiradas en los derecos de ciudadana. Por lo general, los servicios sociales p*blicos tienden a deteriorarse y a empobrecerse, sobre todos a+uellos +ue en un principio tuvieron alguna vocación universalista, tales como la educación básica y la salud p*blica. En mucos casos, el criterio de la cantidad primó sobre el de la calidad y las coberturas dejan de ser indicadores de satisfacción efectiva de las necesidades básicas de la población (ir a la escuela y alcan#ar certificados no garanti#a apropiación del conocimiento, tener acceso a servicios sanitarios no garanti#a salud, etc.).
". Peda#o#$a e inte#ración social
El discurso sobre la educación, en especial a+uel +ue pretende cierta cientificidad, es demasiado educacionista/ y relativamente indiferente a los debates y avances +ue se registran en el anco y dinámico campo de las ciencias umanas. Por eso predomina una visión estreca de las cosas de la escuela, demasiado a menudo incapa# de anali#arlas en relación con las grandes transformaciones +ue acontecen en otras dimensiones de la vida social tales como las +ue se describen arriba. Auáles son los grandes temas donde la cuestión escolar encuentra su ra#ón de ser y su sentidoB En t%rminos analticos estos son tresJ a) el de la producción, el trabajo y la justicia5 b) el de la libertad y la poltica y c) el de la construcción de la subjetividad y el sentido en las sociedades contemporáneas. En un primer momento proponemos un es+uema interpretativo del contenido
de cada uno de estos ejes de transformación social, luego tomaremos posición acerca de algunas soluciones/ +ue se ofrecen en el campo de la poltica educativa nacional. @.0. Desigualdades sociales y escolares no no compra educación como compra un par de #apatos. !a educación de los ni'os, al igual +ue su salud, no se compra "eca". En las sociedades actuales es una tarea compartida entre el propio ni'o, la familia, la escuela, los medios de comunicación y los otros ámbitos de la vida social tales como la iglesia, la calle, los amigos, el club, etc. Pero lo fundamental pasa por la relación familia-escuela. !a calidad de la educación siempre depende de la cantidad y calidad de los "recursos" (en el sentido amplio del t%rmino) +ue la familia y la escuela invierten en el desarrollo de las generaciones jóvenes. Por lo tanto, el %&ito del proceso educativo depende en gran medida de una adecuada división del trabajo pedagógico entre las principales instituciones sociali#adoras. Es bueno discutir y definir entonces cuáles son las responsabilidades y las articulaciones pertinentes para evitar confusiones e incumplimientos +ue terminan por afectar el desarrollo integral de nuestros ni'os y adolescentes. En las sociedades actuales, tanto la familia como la escuela tienen responsabilidades "indelegables". Pero los recursos familiares, como los escolares, no están igualitariamente distribuidos en la sociedad. Iay cosas +ue son necesarias para el desarrollo infantil +ue sólo la familia puede proveer (el afecto y la atención particulari#ada, continua e integral, la primera educación moral etc.) y +ue al ser constitutivas de la personalidad del ni'o son determinantes al momento de constituir su subjetividad. El amor y el cari'o de un padre y una madre (o de los ermanos, abuelos, tos etc.), cuando por diversas ra#ones llegan a faltar no pueden ser provistos por un sistema burocrático de Estado (una especie de "ministerio del amor" sera impensable, mientras +ue un programa de comedores escolares es plausible y necesario). !a educación de la familia es la educación "primera" y fundamental, por+ue determina los aprendi#ajes posteriores. !a institución escolar viene "despu%s" y tiene cada ve# más un componente t%cnico-profesional. En $m%rica !atina, demasiadas veces, la pobre#a de las familias se encuentra con las pobre#as de la oferta escolar (1E213 4$24$23, E. 0>>H). Por lo general, las escuelas para los e&cluidos y dominados son escuelas pobres desde el punto de vista de sus e+uipamientos didácticos, infraestructura fsica y calidad de los recursos umanos +ue all trabajan. !as dos pobre#as se potencian. $ su ve#, los maestros (mucas veces con la complicidad de las propias familias) tienden a tener bajas e&pectativas con respecto a las capacidades de aprendi#aje de los ni'os +ue provienen de ogares carenciados. Este factor subjetivo viene a refor#ar la eficacia propia de los factores estructurales. 1odo tiende a conformar un crculo vicioso de la pobre#a social y la pobre#a de los aprendi#ajes escolares. !os procesos de masificación de la escolaridad se an desarrollado en las peores condiciones en cuanto a la calidad de los insumos materiales y simbólicos +ue conforman la oferta escolar. El caso de la $rgentina es paradigmático. 1res cifras bastan para acerse una idea del empobrecimiento de la escuela. Entre 0>?: y 0>>H el n*mero de alumnos en la educación básica creció un HG, el n*mero de maestros lo i#o en un HHG mientras el gasto p*blico en educación solo subió un 0@G. Pero el sistema educativo tiene una gran capacidad de mantener ciertas apariencias, en parte por+ue las familias (con aranceles, cuotas a la cooperadora, aportes en trabajo etc.) y mucos maestros (inversiones en capacitación, materiales didácticos etc.),
aumentaron sus contribuciones directas al sistema educativo nacional, en un monto todava no calculado. El deterioro lento y casi imperceptible de la escuela de las mayoras ará pobre a las clases populares y medias argentinas, sin +ue ellas se den cuenta. !as escuelas de las mayoras van perdiendo calidad como la gente pierde el peloJ sin estridencias, pero sin pausa. !os ttulos se distribuyen cada ve# en mayor cantidad pero ya no garanti#an un conocimiento e+uivalente de sus portadores. En polos e&tremos de la estructura social encontramos, por un lado. a los grupos más privilegiados, +ue son capaces de asegurar su propia reproducción social enviando a sus ijos a instituciones educativas elitistas de e&celencia/. En cambio, para los más pobres no ay buena escuela/ +ue alcance. En otras palabras, se re+uiere un mnimo de igualdad social para garanti#ar la igualdad de oportunidades en la escuela, y %ste es un objetivo +ue e&cede a cual+uier poltica educativa. !a fragmentación social de la oferta escolar, de no mediar correcciones fuertes, tiende a reproducir la segmentación del mercado de trabajo. ientras en la c*spide se ubica una minora de empleos modernos +ue demandan una nueva/ fuer#a de trabajo dotada de una serie de caractersticas tales como creatividad, capacidad de aprendi#aje permanente, iniciativa, facilidad comunicativa, predisposición para trabajar en grupo, asumir responsabilidades y tomar decisiones en forma autónoma con bajo nivel de supervisión, abilidad para argumentar, negociar, establecer alian#as, administrar conflictos, etc. en la base de la p irámide ocupacional se encuentra la mayora de los puestos de trabajo, los cuales están ocupados por sujetos con perfiles de conocimientos y actitudes más bien tradicionales, +ue conformaban el curriculum de la vieja educación básica. 2inguna reforma escolar resolverá el problema contemporáneo del trabajo. Pero una actuali#ación de contenidos y estrategias pedagógicas puede tener un efecto constructivo, al mismo tiempo +ue garanti#ara una mejora de la igualdad de oportunidades de las clases menos privilegiadas de acceder a los puestos de trabajo más valiosos de la sociedad.
@.9. Democracia y ciudadana !a poltica se está convirtiendo en un espacio de juego cerrado. !a crisis de la poltica es tambi%n una crisis de la relación de representación. El lenguaje de los representantes es un lenguaje erm%tico, un doble lenguajeJ para adentro, es decir, para los colegas rivales del campo5 y para afueraJ para la ciudadana, con el fin de conseguir consenso y voto. !a distancia social y cultural entre representantes y representados aumenta la probabilidad de la decepción de la ciudadana. Ioy la participación supone el saber ablar, saber +u% decir, cómo decirlo, a +ui%n y cuando decirlo, etc. El +ue no puede decir lo +ue siente, lo +ue desea o no desea, etc. no puede acer cosas con palabras/ y por lo tanto está condenado a delegar un poder a +uien s tiene ese don/. M este representante, +ue es el +ue abla en nombre de/, demasiadas veces termina usando este capital/ para satisfacer sus propios intereses. !a consecuencia es la malversación de confian#a, la traición, la promesa incumplida, la corrupción, etc. +ue degradan la democracia y constituye el caldo de cultivo de los autoritarismos más diversos.
!a primera educación democrática es la +ue desarrolla competencias e&presivas en la mayora de la poblaciónJ el lenguaje natural (la lengua en el sentido más amplio del t%rmino) y el lenguaje simbólico (las matemáticas). !a vieja escuela constituyó a la formación ciudadana en una materia del programa escolar, pero no basta aprender las reglas/ y las normas de la vida republicana (estudiar la constitución/) para formar un ciudadano activo. !a mejor pedagoga de la democracia es una escuela efectivamente democrática, donde los ni'os no sólo aprenden conceptos sino +ue viven e&periencias, es decir, votan , toman decisiones en conjunto, se acen responsables de las consecuencias de las decisiones +ue toman, argumentan, debaten, eval*an, controlan etc.
@.@. El problema de la cultura y el sentido En cuanto la formación moral, %tica, est%tica de los individuos la escuela tiene un poder relativo, compartido con otras instituciones tales como los medios de comunicación, los consumos culturales, las iglesias, etc. Pero ay ciertas cosas básicas y fundamentales +ue sólo la escuela puede acerJ cosas tan elementales y al mismo tiempo tan estrat%gicas como ense'ar a leer y escribir y ense'ar matemáticas, por ejemplo. 2adie aprende a leer y escribir mirando televisión. M tampoco aprende a entender lo +ue pasa/ en la sociedad y en el mundo. 8orges deca +ue las escuelas deberan ense'ar a leer los diarios. Ioy abra +ue agregarJ a ver televisión y usar/ la rica oferta de bienes culturales cada ve# más al alcance de las mayoras. Pero no basta con poner los productos de la cultura (libros, obras de arte, información, datos, má+uinas etc.) al alcance de todos para democrati#ar su acceso. Para encontrar un sentido a la vida es preciso interiori#ar es+uemas de percepción y de valoración. Ellos permiten dar sentido a ecos y acontecimientos (polticos, económicos, culturales, etc.) +ue de otro modo parecen incomprensibles, despojados de inter%s o bien lisa y llanamente absurdos. n sujeto autónomo es capa# de interpretar, anali#ar, argumentar, demostrar, ver relaciones e interdependencias/ entre ecos y datos +ue parecen aislados e independientes, ir más allá de las apariencias y del presente, usar una perspectiva istórica, una idea de proceso, etc. cualidades +ue re+uieren un tiempo de aprendi#aje sistemático +ue solo una institución como la escuela puede garanti#ar (1E213 4$24$23 E.5 9:::). 2o e&isten soluciones ecas para estos desafos. 6in embargo, no faltan +uienes tienen propuestas y programas para ofrecer.
@.C. !a solución neoliberal $ntes +ue nada ay +ue recordar +ue no e&isten respuestas automáticas. 2o +ueda más remedio +ue reivindicar la poltica. Pero el Estado productor/ prácticamente desapareció de la escena y el Estado +ue +uedó/ es e&tremadamente incapa# de cumplir con las finalidades p*blicas relacionadas con el inter%s general. 2o e&iste consenso acerca de cuáles son sus funciones ni acerca de cómo tiene +ue desempe'arlas. Para combatir los efectos perversos (en t%rminos de calidad y e+uidad) de la gratuidad de los servicios colectivos ofrecidos mucas veces en condiciones monopólicas, los neoliberales/
proponen la distribución de bonos o cupones para +ue a+uellos individuos o familias con d%bil capacidad ad+uisitiva puedan comprar/ la educación en el mercado. Esta capacidad de elegir constituira una especie de recurso en manos de los consumidores para alentar la mejora de los servicios en t%rminos de calidad y eficiencia.. on este procedimiento se evitara +ue se aprovecen de las transferencias p*blicas a+uellos sectores +ue poseen ingresos suficientes como para pagar de su bolsillo la educación +ue necesitan. Este mecanismo estimulara una mayor competencia entre prestadores, contribuyendo as a una mejora en la calidad de la educación ofrecida. El prestigioso más +ue economsta/ (economista e intelectual en el sentido amplio de la palabra) $lbert Iirscman sugiere atinadamente +ue esta alternativa es recomendable sólo en la medida en +ue se den las cuatro condiciones siguientesJ 0. uando los gustos de los individuos varan en proporciones considerables y cuando estas divergencias son reconocidas como legtimas/5 9. uando los individuos están bien informados acerca de la calidad de los bienes y servicios +ue desean, y cuando les es fácil comparar las diferentes opciones ofrecidas/5 @. uando el volumen de estas compras es relativamente poco elevado con relación a su ingreso total y se reiteran lo suficiente como para +ue los consumidores puedan e&traer proveco de su e&periencia y cambiar fácilmente de proveedor/5 C.uando los proveedores son lo suficientemente numerosos como para establecer una relación de competencia/ (1E213 4$24$23 E.5 0>?>bis). ual+uier lector advertido puede darse cuenta +ue estas condiciones son lógicas y al mismo tiempo difciles de reunir en el caso de la educación básica nacional. En primer lugar, a+u y en cual+uier parte del mundo, se considera +ue e&isten ciertos objetivos y contenidos educativos +ue no pueden no estar presente en todas las instituciones +ue constituyen la oferta educativa. Por lo general se trata de ese mnimo com*n denominador eco de conocimientos y valores +ue es preciso desarrollar en todos los miembros de las nuevas generaciones y +ue tienen +ue ver con la formación de la ciudadana en una sociedad democrática. $+u las divergencias/ no son pertinentes ni legtimas. Iay ciertas cosas +ue no son materia de elección/. Por otra parte, A+ui%n es el +ue elige, la familia o los ni'osB Estos no son -escribe 2adia rbinati, una politóloga italiana +ue ense'a en Princeton- ni propiedad de las familias ni muco menos propiedad del Estado. !a autonoma como con+uista progresiva de los individuos necesita de la protección del Estado/. ás +ue nada, tiene la obligación de ofrecer a todos los instrumentos y las oportunidades para +ue se formen su propia visión y vocación, en el respeto de s mismos antes +ue de los valores y la voluntad de la familia de origen/. AM +u% decir de las otras condiciones puestas por IirscmanB. En $rgentina no e&iste una pluralidad de oferta, ni el servicio educativo es objeto de compra reiterada/ como para permitir un aprendi#aje +ue aga posible la elección racional del proveedor más conveniente. $demás, es obvio +ue no se cambia de escuela tan fácilmente como se cambia la marca de las #apatillasS. Iay +ue recordar +ue el conocimiento es un valor cuya distribución no debera estar determinada por el dinero, el poder poltico o la pertenencia a determinada clase social, de g%nero, %tnica etc. El criterio principal para la distribución del conocimiento debe ser el m%rito. En la base está el dereco a +ue cada uno tenga una oportunidad igual de e&presar sus propios talentos y de
formarse como ciudadano. 2i el mercado, ni la familia son suficientes para constituir al ciudadano de las rep*blicas liberales y democráticas modernas.
@.H. !as reformas necesarias !a crtica de la propuesta neoliberal no justifica ninguno de los m*ltiples vicios de ese elefante pere#oso +ue es la escuela p*blica argentina. Pero al igual +ue todas las burocracias p*blicas la escuela tiene fallas reparables. !a istoria de las reformas e&itosas ense'a +ue la clave está en buscar la combinación óptima/ de recursos y estrategias. En este sentido no ay +ue temer a cierta institucionali#ación de la competencia/, la emulación y la capacidad de iniciativa de los maestros e instituciones. $l mismo tiempo estos automatismos/ +ue inducen determinados comportamientos virtuosos deben complementarse con intervenciones polticas +ue orientan y estructuran el modo de acer las cosas de la educación/ acia ciertos objetivos y metas socialmente debatidas y acordadas. M en este sentido ay +ue superar esa perversa división del trabajo poltico donde unos tienden a monopoli#ar el valor de la justicia (los progresistas/), mientras +ue otros pretenden acer lo mismo con la b*s+ueda de la calidad, la e&celencia y la eficiencia/ en la prestación del servicio (los conservadores/). ucas de las transformaciones educativas en curso encuentran un obstáculo en esta tendencia al mani+uesmo y a la polari#ación poltica +ue lleva a adjudicar las peores intenciones a los adversarios. Dica postura es parali#ante, polticamente est%ril y desmovili#adora ya +ue e&cluye asta la posibilidad de +ue el otro simplemente se e+uivo+ue/. En estas condiciones la poltica es una pura luca entre fuer#as (la capacidad de imponer versus la capacidad de resistir y sabotear) totalmente despojada de toda argumentación racional, diálogo y negociación. ás allá de las falsas antinomias se impone un objetivo com*nJ más y mejor calidad de la educación para todos y con la mayor eficiencia en el uso de los recursos, +ue por definición son escasos. 6obre este consenso básico se puede desarrollar un programa de intervención y al mismo tiempo construir las alian#as +ue permitan generar la energa poltica y reunir los recursos necesarios para la gran reforma +ue ponga al sistema educativo nacional en condiciones de responder a los desafos económico-sociales, polticos y culturales +ue deberán enfrentar las nuevas generaciones en $m%rica !atina.
%iblio#raia
8R>;)5 %ditations pascaliennes. 6euil, Paris. $61E!, >)5 !es metamorposes de la +ue stion sociale. ne croni+ue du salariat. 4ayard, Paris. E!3$6 2. (0>?;)5 Potere e civiltU. 3l ulino, 8ologna.
E!3$6 2. (0>>?)5 !a civili#ación de los padres. 2ormaNniversidad 2acional. 8ogotá. 6E2, $martya (0>>@)5 odes morales et reussite economi+ue. EnJ $ctes de la >H)5 !a escuela vaca. Deberes del Estado y responsabilidades de la sociedad. !osadaN23E4, 8uenos $ires, cuarta edición. 1E213 4$24$23 E.(0>>0) El Estado 8enefactor. Ensayos sobre un paradigma en crisis. 3EPPNi'o y Dávila editores, 8uenos $ires 0>>0 (en colab. con 36$23 E.$. y !R R!R, <). 1E213 4$24$23 E. (0>?>a)5 Estado y pobre#a en la $rgentina. Estrategias tpicas de intervención5 entro Editor de $m%rica !atina, 8iblioteca Poltica $rgentina, dos vol*menes (2V 9HH y 9H), 8uenos $ires, 9:> págs. 1E213 4$24$23 E. (0>?>b) Estado democrático y poltica social (En colab. con E.$. 36$23, 6usana !3 y otros)5 Eudeba, 8uenos $ires, 9: págs. K$Q$21 2. (0>>?)5 !a tentation p%nale en Europe. EnJ $ctes de la >?)5 6ystWme p%nal et marc% du travail au& Etats-nis. EnJ $ctes de la
CAPITULO 22 &scolari'ación con pobre'a( desarrollo reciente de la educación b)sica en Am*rica Latina
Introducción
En este artculo se presenta un panorama general acerca de las tendencias de desarrollo de la educación básica en $m%rica !atina durante los *ltimos 0: o 0H a'os. ás +ue un diagnóstico detallado se destacan algunos procesos tales como la masificación de la escolari#ación de las nuevas generaciones en un conte&to de desigualdades económicas y sociales crecientes. En consecuencia, casi todos los ni'os y ni'as de $m%rica !atina (salvo e&cepciones importantes en ciertos conte&tos rurales e indgenas) entran a la escuela, pero no todos cuentan con iguales recursos familiares y escolares para avan#ar en el aprendi#aje, permanecer en la carrera escolar y lograr certificados y ttulos escolares socialmente relevantes. Esta combinación de escolari#ación con pobre#a y e&clusión social se ve agravada por la persistencia de problemas grave en la ar+uitectura institucional de los sistemas educativos, los cuales, ese a las reformas de la *ltima d%cada no an logrado institucionali#ar dispositivos +ue permitan mejorar su propia gobernabilidad democrática. Por lo tanto, en la mayora de los casos, las sociedades nacionales latinoamericanas deben resolver varios problemas al mismo tiempo. $lgunos de ellos son viejos problemas/, tales como la universali#ación de la escolari#ación en niveles +ue oy se consideran socialmente obligatorios5 otros son problemas nuevos tales como la reducción de diferencias en materia de calidad de los aprendi#ajes desarrollados y una mejora sustantiva de las condiciones institucionales y polticas +ue aseguren el gobierno eficiente y efica# de los sistemas nacionales de educación básica.
1. +asiicación de la escolari'ación con desi#ualdad social.
!a masificación de la escolari#ación es una especie de tendencia pesada/ del desarrollo de casi todas las sociedades del planeta. Durante la *ltima d%cada del siglo 77 y los primeros a'os del siglo 773 en la gran mayora de los pases de $m%rica !atina se registró una tendencia sostenida al crecimiento general de la escolari#ación en todos los niveles. Este crecimiento es particularmente notorio en las franjas de edades de @ a H a'os (educación inicial) y de 0@ a 0? a'os (nivel secundario). En la mayora de los pases del continente, el crecimiento de la escolari#ación estuvo acompa'ado por una prolongación del perodo de escolari#ación obligatoria. Esta e&tensión se reali#a a dos puntas/. Primero por abajo/ (anticipando y prolongando el nivel pre primario y estableciendo una escolari#ación obligatoria más temprana (a los tres a'os como es el caso de 9
aptulo del libro de Emilio 1E213 4$24$23, !a escuela y la cuestión social. Ensayos de sociologa de la educación. 6iglo 773 Editores, 8uenos $ires 9::;. ersión original publicada en la ;-90:.
%&ico o a los cinco a'os, como es el caso en $rgentina). $ su ve# la obligatoriedad tiende a e&tenderse en edades más avan#adas (asta los 0H o 0? a'os). En este caso, niveles educativos como el secundario +ue tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva oy se an convertido en gran parte obligatorios. En efecto, los primeros a'os o ciclos de la ense'an#a media se an convertido en obligatorios para la mayora de los adolescentes latinoamericanos. 3ncluso en algunos territorios, como es el caso de la ciudad de 8uenos $ires la obligatoriedad llega asta las puertas de la universidad. El viejo nivel de la escolaridad primaria presenta otro ritmo de crecimiento. En este caso la situación es distinta. En casi todos los pases en el nivel de la escolaridad obligatoria (; a 09 a'os de edad) las tasas de asistencia escolar ya eran altas (cercanas al 0::G) a principios de la d%cada de los a'os >: (salvo e&cepciones como la de Iait, +ue presenta una tasa neta de matrcula en el nivel primario de ;@G en el a'o 9:::). En este nivel persisten graves problemas de e&clusión en ciertos conte&tos territoriales, por lo general rurales de los pases más pobres de la región. Diagnósticos educacionales reali#ados a inicios de la d%cada de los a'os noventa, a trav%s de la aplicación de metodologas rigurosas de reconstrucción de coorte de alumnos a las informaciones de matrcula escolar procedentes del propio sistema educativo (2E6RNR>9), indicaban +ue, en general, la e&clusión escolar, el ingreso tardo y la deserción temprana permanente de la educación primaria en $m%rica !atina eran problemas en vas de resolución a corto pla#o. 6i bien esta conclusión parece aber sido correcta para la región en su conjunto y para algunos pases en particular, algunos datos más reciente indican +ue debera aceptarse con cierto reparo para otros pases más re#agados de la región. Por otra parte, los diagnósticos arriba citados concluan +ue los niveles y la distribución de la repetición escolar, especialmente en los dos primeros grados, condensaban todas las deficiencias y desajustes del sistema educativo y por lo tanto, eran el gran desafo para la d%cada. Es decir, la casi totalidad de la población en edad escolar no sólo ingresaba a la escuela, sino +ue además, permaneca en ella un perodo e&tenso. Quedaba as planteada la eficacia del sistema educativo como el principal problema a enfrentar. Paralelamente, en diversos pases de la región comien#a a acelerarse la escolari#ación en los niveles post-primario y a plantearse su universali#ación como un objetivo prioritario y alcan#able. Iace parte de la dinámica istórica de los sistemas educativo mantener cierto grado de e&pansión cuantitativa en sus niveles superiores, coe&istiendo con fuertes falencias y desigualdades en los logros cualitativos de la población escolari#ada en los niveles inferiores del sistema. En la mayora de los casos, este nuevo objetivo cuantitativo estuvo acompa'ado no sólo por una e&pansión o un uso más eficiente de la planta fsica, sino tambi%n por reformas en el es+uema institucional del sistema y en sus estructuras curriculares. El ritmo y la forma como se concreti#an estas dos tendencias generales de los sistemas educativos en los diversos pases de la región varan notoriamente. !os diagnósticos económicos, sociales y educacionales de la región an destacado recurrentemente la alta eterogeneidad en su composición.
!os ni'os tienden a escolari#arse en edades cada ve# más tempranas. En efecto, en los pases más poblados tales como el 8rasil, %&ico y la $rgentina, durante los *ltimos 0H a'os se registra un crecimiento significativo de la asistencia escolar en la franja de edad de @ a H a'os. El caso del 8rasil es paradigmático ya +ue entre 0>>: y el a'o 9::0 la tasa de cobertura en esa franja de edades tuvo un crecimiento espectacular ya +ue pasa del 09.G al CHG. El mismo crecimiento se observa en %&ico (0>.>G en 0>>9 al 9?.@G en 9::9), la $rgentina (9;.?G en 0>>0 y H:.?G en 9::@) y ile (@:.;G en 0>>: y CH.>G en 9:::)@. En todos estos pases, la probabilidad de la escolari#ación temprana depende fuertemente de la ubicación de las familias en la estructura social. En efecto, la tasa de escolari#ación temprana (@ a H a'os de edad) es muco más baja en a+uellos ogares +ue tienen clima educativo/ bajo (menos de seis a'os de escolaridad promedio del padre y la madre). !as diferencias en la probabilidad de la escolari#ación son notorias en el caso del 8rasilJ en el 9::0 sólo uno de cada tres ni'os de este estrato estaba escolari#ado, mientras +ue lo estaba el ?0.CG de los +ue viven en ogares con el clima educativo más alto (09 o más a'os de escolaridad). Durante los *ltimos a'os tambi%n se observa un crecimiento significativo en la escolari#ación de los adolescentes. !a asistencia escolar en la franja de edad de 0@ a 0> a'os en 8rasil pasa del C.G (0>>:) al ;;.HG (9::0), en %&ico la tasa va del 9.;G (0>>9) al ?.>G (9::9) y en la $rgentina sube del ?.?G (0>>:) al ?@.9G (9::9). 1ambi%n se observa la misma tendencia al crecimiento en el resto de los pases latinoamericanos. En esta franja de edad, la mayor parte del crecimiento de la escolari#ación se debe a la incorporación de los grupos menos favorecidos de la población (en t%rminos de posición en la estructura de distribución del ingreso). En especial, los grupos +ue antes estaban e&cluidos tienden a permanecer más a'os en el sistema educativo asta alcan#ar niveles (como el 8acillerato, por ejemplo) antes reservados e&clusivamente a los erederos/, es decir, a los ijos de las clases más favorecidas de los grandes centros urbanos y a los pobres meritorios/ +ue se iban incorporando a las capas medias de las grandes ciudades. En todas partes la probabilidad de inserción en la educación escolar es mas elevada en el +uintil más rico de la población (en especial cuando se la compara con la +ue tiene el +uintil más pobre). En efecto, salvo en el nivel primario +ue está prácticamente generali#ado, en el nivel preprimario y en el secundario las tasas de cobertura están directamente relacionadas con el nivel de ingreso de las familias y con el capital escolar de las madres y padres de familia. Por *ltimo, es preciso tener en cuenta +ue la probabilidad de acceder, permanecer y aprender en la escuela es significativamente más alta en la población urbana +ue en la población rural. De todas maneras las tendencias muestran +ue las desigualdades educativas tienden a despla#arse acia arriba (los niveles secundario superior y universitario) o bien acia abajo (tres y cuatro a'os de edad). Por *ltimo, es preciso se'alar +ue, en el conte&to de sociedades e&tremadamente desiguales, la masificación de la escolari#ación en el nivel medio se acompa'a de una fuerte acentuación del carácter estratificado de la oferta institucional de ense'an#a. ientras las %lites tradicionales o modernas escolari#an a sus ijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular @
!os datos de escolari#ación por franjas de edades se obtienen de las encuestas de ogares de los respectivos pases y se pueden consultar en el 631E$! (6istemas de información de 1endencias Educativas en $m%rica !atina) de 33PEN2E6RNRE3 ( ttpJNN.siteal.iipe-oei.orgN ).
bilingXe (por lo general espa'ol ingl%s) al mismo tiempo +ue más rica y más variada en contenidos, los sectores populares del campo y la ciudad tienden a frecuentar instituciones más pobres en t%rminos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carácter territorial de la oferta educativa refuer#a esta tendencia a la segmentación escolar. En ciertos conte&tos de $m%rica !atina la fragmentación y jerar+ui#ación del sistema escolar a alcan#ado tal magnitud y calidad +ue resulta cada ve# más difcil pensarlo en t%rminos tradicionales como un sistema/ omog%neo +ue tiende a cumplir las mismas funciones y a alcan#ar los mismos objetivos. !a desigualdad institucional de la escolari#ación en el nivel medio determina fuertemente la probabilidad de acceso y terminación de estudios en el nivel universitario.
2. ,ivel educativo alcan'ado por la población adulta
Pese a la escolari#ación creciente, los datos indican +ue el capital escolar acumulado por la población adulta de $m%rica !atina, todava es e&tremadamente desigual. En t%rminos generales El decil más pobre tiene un promedio ponderado de @.0 a'os de escolaridad, mientras +ue el decil más rico tiene un promedio ponderado de 00.C a'os. Esto repercute con muca fuer#a en la e+uidad social, dado +ue el nivel educativo de los padres tiene enorme influencia en la escolaridad de los ijos. !os datos indican +ue, en promedio, si un padre nunca frecuentó la escuela, los ijos estudian en promedio @ a'os5 y si el padre tiene alg*n nivel de estudios superiores, el ijo tendrá un promedio de 0@ a'os de estudio/ (EP$!N2E6R 9::H, pag. 9H). En esta materia las situaciones nacionales muestran fuertes desigualdades. En Ouatemala, por ejemplo, más de la mitad de su población de 0H a'os o más tiene un muy escaso capital escolar (población +ue tiene como má&imo tres a'os de escolaridad). Entre la población rural, este porcentaje de e&clusión escolar llega prácticamente al ;:G de la población en esa franja de edad. En la misma situación se encuentra apro&imadamente un tercio de la población de otros pases de $m%rica entral, tales como El 6alvador, 2icaragua y Ionduras, la cuarta parte de la población de 8rasil y de 8olivia y un 9:G de la población de %&ico, Per* y Paraguay. En cambio, en osta a'os en 0>> eran @.> en el cuartil más pobre de ingresos, pero llegaba a 0:.@ en el más rico. !as diferencias entre ambos grupos son aun mayores cuando se trata de la población rural (0.; y H.C en los mismos cuartiles). En El 6alvador (0>>;) en el primer cuartil la escolaridad promedio era de C. a'os, mientras +ue en el cuarto era 00.>. on mayor o menor intensidad, las mismas diferencias tienden a presentarse en la mayora de los pases latinoamericanos. (
Ioy puede afirmarse +ue en la mayora de las áreas urbanas metropolitanas de $m%rica !atina para construirse una subjetividad relativamente autónoma, participar en la vida p*blica como ciudadano activo e insertarse con %&ito en el mercado de trabajo es preciso contar por lo menos con 09 a'os de escolaridad o lo +ue es lo mismo, completar los estudios secundarios. Este es el nuevo piso de la obligatoriedad social/. Diversos estudios muestran +ue este es el capital básico +ue garanti#a a sus poseedores, entre otras cosas, una probabilidad elevada de escapar de la pobre#a por ingresos. Pero sólo una minora de ciudadanos de $m%rica !atina logra completar estudios secundarios. En la franja de edad +ue va de los 9H a los H: a'os, sólo tienen estudios secundarios completos (o más) menos del 0HG de los nicaragXenses (9::0), el 0?G de los ondure'os (9::0), el @:G de los salvadore'os (9::@). En los pases más poblados como el 8rasil (9::0), %&ico (9::9) y la $rgentina (9::@, sólo áreas urbanas), los porcentajes de población con este nuevo piso básico de escolaridad/ llegan al @9.HG, 9@.>G y H0.HG respectivamente. En las áreas rurales de $m%rica !atina en la población de 9H a H: a'os sólo una minora, por lo general inferior al 0:G alcan#ó a completar estudios secundarios. !as evidencias indican +ue el crecimiento constante y en ciertos casos espectacular/ en las tasas de escolari#ación de las nueva generaciones no a beneficiado por igual a los distintos grupos poblacionales. El capital escolar medido en a'os de escolaridad acumulados por los distintos grupos sociales sigue siendo muy bajo y e&tremadamente desigual. Dado +ue los a'os de escolaridad y los ttulos alcan#ados tienen un valor relativo y posicional/ (dependen de su escase# en el mercado), el crecimiento generali#ado de la escolari#ación no implica un acicamiento automático de las diferencias en la distribución general para un conjunto poblacional determinado. En ciertas áreas urbanas de $m%rica !atina las desigualdades +ue en un momento del tiempo se e&presaban en la distancia +ue aba entre los analfabetos y los +ue tenan escolaridad primaria completa oy tienden a manifestarse en la distancia +ue e&iste entre +uienes tienen primaria completa y los +ue terminan la educación secundaria o tienen estudios de nivel superior.
". La calidad como problema
ás allá de las desigualdades en t%rminos de a'os promedio de escolari#ación durante los *ltimos 9H a'os en casi todos los pases desarrollados y de mediano desarrollo del mundo occidental comien#a a instalarse fuertemente en la agenda de la poltica educativa el tema de la calidad de la educación. $m%rica !atina no es una e&cepción. En casi todas las llamadas reformas educativas/ +ue se implementaron en la región durante la d%cada de los a'os >:Ys se instituyeron sistemas nacionales de evaluación de la calidad de la educación. omo resultado de las condiciones (sociales y pedagógicas) en +ue se llevó a cabo la masificación de la escolaridad la distancia entre los ttulos y certificados +ue distribuyen los sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos tendió a ampliarse. En consecuencia, los sistemas educativos y sus polticas dejaron de estar más allá de toda sospeca y comen#ó a constiturselos en objeto de evaluación. 1odos los Estados llevaron a cabo pruebas de evaluación de la calidad de la educación +ue mostraron desigualdades profundas en los logros alcan#ados por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos.
Durante los *ltimos a'os varios pases de $m%rica !atina se incorporaron a diversos programas de evaluación a nivel internacional. El cuadro 2V 0 provee un panorama muy crtico de la posición relativa de $m%rica !atina en materia de rendimiento escolar.
uadro 2V 0J Posición relativa de los pases !atinoamericanos en Estudios 3nternacionales de calidad de la educación. Estudio Pases participantes Pases latinoamericanos Posición relativa !aboratorio 0>>; 0@ 0@ !os puntajes promedio del pas 2V 0 distan entre 0.H y 9.: desvos estándar de los 09 restantes 1366 0> C0 @ @0, @;, C: 1366 0>>> @? 0 @H 3$!6 0>>? 99 9 0> y 99 P36$ C0 H @@, @H, @, @; y C0 4uenteJ !aboratorio !atinoamericano de Evaluación de la alidad de la Educación (!!EE, R
!os resultados del estudio P36$ (cuadro 2V 0) muestran +ue el porcentaje de estudiantes de los pases latinoamericanos con destre#as de lectura inferiores al lmite establecido como Z2ivel 0Y osciló entre el 0: y el HCG. 6i una persona no alcan#a al 2ivel 0 significa +ue no tiene una destre#a lectora +ue permita reali#ar las tareas más elementales como, por ejemplo, entender cómo preparar el biberón de un ni'o/ (EP$!N2E6R 9::H, pag. 0). !os promedios de rendimiento obtenido por los estudiantes latinoamericanos es más bien decepcionanteC. Pero por otra parte es lógico suponer +ue no se podan esperar otros resultados, dado +ue la distribución del capital escolar de las personas tiende a reproducir las mismas desigualdades +ue se presentan cuando se e&amina la distribución de los ingresos. abe recordar +ue $m%rica !atina es el continente +ue tiene el triste privilegio de tener la distribución más C
El estudio comparativo internacional coordinado por el laboratorio !atinoamericano de Evaluación de la alidad de la Educación ( R
desigual de la ri+ue#a. 2o debe sorprender +ue el conocimiento tambi%n sea un valor fuertemente concentrado en ciertas categoras privilegiadas de la población urbana. Por otra parte e&iste una relación bastante proporcional entre los resultados de aprendi#aje efectivo medidos por el estudio P36$ y el monto de inversión por alumno +ue caracteri#a a cada pas participante. 6in embargo, tambi%n es cierto +ue se presentan aprendi#ajes desiguales entre pases +ue tienen un gasto por estudiante similar, lo cual +uiere decir +ue la correlación entre inversión y aprendi#aje es fuerte, pero no absoluta. Por lo tanto es preciso reconocer +ue e&iste cierto margen de intervención para optimi#ar los recursos disponibles. En la mayora de los pases de $m%rica !atina no solamente se presenta un problema de escase# de recursos sino tambi%n un bajo grado de eficacia en la gestión y uso de los mismos. El crecimiento de la cobertura es constante aun+ue tiene ritmos diferentes en los distintos pases, seg*n sectores sociales o áreas territoriales. Pero en materia de calidad, los indicadores de rendimiento por lo general no muestran variaciones significativas en el tiempo. Por otro lado la medición de la calidad de la educación es un operativo +ue tiene aristas teórico-ideológicas y metodológicas muco más complejas +ue la medición de la inclusión escolar. Por una parte no es fácil definir en forma conceptual y operativa cuáles son los conocimientos/ o resultados de la e&periencia escolar +ue son socialmente significativos/. 1odo el mundo está de acuerdo en +ue los ni'os y adolescentes vayan a la escuela. En cambio cuando se trata de definir +u% es lo +ue tienen +ue aprender predominan las visiones y e&pectativas diferentes, cuando no claramente conflictivas. Por otro lado, tampoco e&iste consenso respecto de las estrategias t%cnicas empleadas para medir el rendimiento escolar/ (los aprendi#ajes efectivamente desarrollados por los alumnos). En mucos casos, las estrategias empleadas sistemáticamente en mucos pases de la región (selección de tems conforme a normas/) no permiten comparar resultados a lo largo del tiempoH. ile es el pas +ue posee el sistema de evaluación de la calidad de la educación más antiguo y socialmente legitimado de $m%rica !atina. 6in embargo, los promedios de rendimiento alcan#ados durante los *ltimos a'os muestran variaciones poco significativas. Pese a los esfuer#os reali#ados durante los *ltimos a'os (incremento de la inversión p*blica en educación, reforma pedagógica, polticas consistentes y estables en el tiempo, etc.) la calidad/ promedio de la educación básica cilena no progresa/ como la e&pansión de la escolaridad. En el conte&to actual de su desarrollo, los pases de mayor desarrollo relativo de $m%rica !atina deben enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte deben facilitar la inclusión escolar de ni'os de @ a H a'os y de adolescentes de 0@ a 0? a'os. Pero por la otra deben prestar
H
Este es el caso cuando se emplean t%cnicas de medición conforme a normas/ (y no conforme a criterios). Esta estrategia e&cluye de las pruebas a+uellos tems (problemas o preguntas) +ue o bien son calificados como fáciles/ (tienen respuestas correctas cercanas al 0::G) o como difciles/ (tienen alto porcentaje de respuestas e+uivocadas cercanas al 0::G). Por su propio dise'o, estas evaluaciones siempre producen distribuciones omólogas y pró&imas de la curva normal/ y por lo tanto sirven para mostrar diferencias en los rendimientos seg*n factores escolares y e&traescolares, pero no son *tiles para estudiar la evolución de los aprendi#ajes a lo largo del tiempo.
atención al mejoramiento de la calidad de la educación. 1odo pareciera indicar +ue es más fácil avan#ar en lo primero +ue reali#ar progresos significativos en materia de calidad.
-. Las condiciones sociales del aprendi'ae
!as reformas educativas aplicadas en mucos pases latinoamericanos durante la d%cada de los a'os >: se llevaron a cabo en un conte&to de relativo crecimiento económico, lo cual en varios casos permitió un aumento sustancial de las inversiones p*blicas en el sector educativo. Pero este crecimiento económico fue acompa'ado de un notable proceso de concentración de la ri+ue#a (EP$! 9::@). En pases como la $rgentina y ruguay categoras sociales enteras vivieron la dura e&periencia de la decadencia social. !a pobre#a material de las familias y sus consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales disminuyó drásticamente la capacidad de mucas familias para acompa'ar la escolari#ación de sus ijos. En mucos casos (por ejemplo los jóvenes y los adolescentes) la consecuencia fue la lisa y llana e&clusión escolar. En la mayora, el empobrecimiento de las familias limita las oportunidades de aprendi#aje de los ni'os, los cuales, pese a permanecer en la escuela no aprenden lo +ue se supone deben aprender de acuerdo al programa escolar. En este conte&to las ambiciosas reformas educativas de la d%cada de los noventa encontraron un obstáculo difcil de superar (1EDE6R L.. y 1E213 4$24$23, 9::9). Ioy pareciera predominar la opinión de +ue los resultados de las reformas no fueron satisfactorios. En efecto, varios pases de la región (ile y $rgentina son casos paradigmáticos) no sólo vivieron la e&periencia de reformas educativas muy ambiciosas, sino +ue tambi%n incrementaron el monto absoluto de la inversión educativa. Pero este relativo "enri+uecimiento" de la oferta no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto e&plica, en gran parte +ue los resultados de las pruebas de evaluación de rendimiento educativo (+ue paradójicamente en más de un caso constituyen una novedad introducida por las reformas educativas) no muestran mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte tampoco se producen reducciones de peso en las desigualdades +ue se observan en los aprendi#ajes logrados. Esta contradicción objetiva entre los esfuer#os e inversiones desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres resultados alcan#ados tiende a deteriorar el clima de optimismo pedagógico +ue prevaleció entre los polticos y los tecnócratas durante la *ltima d%cada del siglo pasado. Para no cargar sobre la poltica educativa y la escuela toda la responsabilidad acerca del comportamiento de los resultados de aprendi#aje se recurre, mucas veces de un modo no totalmente consciente, a los viejos argumentos de la sociologa de la d%cada de los a'os :. En efecto, mucos especialistas volvieron a insistir en un eco rayano con el sentido com*n (+ue no es nada nuevo en el campo intelectual de las ciencias sociales)J el aprendi#aje no depende sólo de los factores escolares, +ue para +ue los ni'os aprendan no basta una buena escuela, buenos docentes, programas modernos y pertinentes, m%todos didácticos adecuados. En otros t%rminos el %&ito del aprendi#aje depende tambi%n de factores sociales +u% básicamente se resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, económico, simbólico, social, afectivo, etc.) +ue las familias están en condiciones de invertir en la educación de sus ijos (8<22E< L.L., 9::@).
Para avan#ar en el camino del aprendi#aje es tan importante "lo +ue ponen los alumnos y sus familias" como lo +ue aporta el sistema escolar (buenos maestros, buenos m%todos, bibliotecas, tiempo de aprendi#aje, etc.). !a calidad del aprendi#aje es siempre el resultado de un sistema de factores relacionados +ue corresponden a lo +ue vulgarmente llamamos "la demanda" y la "oferta". 3ncluso ay condiciones de aprendi#aje +ue son fundamentales, como el inter%s o la motivación por aprender +ue no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda, ya +ue en gran medida (en especial en el caso de los sectores más desposedos de capital cultural) son un producto de una buena práctica escolar. 6i se tuviera siempre en mente la complejidad de factores mutuamente relacionados +ue contribuyen a conformar las oportunidades de aprendi#aje de los ni'os se sera más prudente a la ora de imputar resultados a "variables" determinadas y aisladas (la calidad del docente, el tiempo de aprendi#aje, el apoyo de la familia etc.).
/. Al#unos desa$os de pol$tica educativa
En las consideraciones +ue siguen se propone una lectura "de segundo grado", es decir, no directa de las tendencias al crecimiento de las matrculas con desigualdad. Ellas tienen +ue ver con el sentido +ue tiene la masificación de la escolari#ación, en especial en la franja de la adolescencia y sus consecuencias en el campo de la poltica educativa en el futuro inmediato. El orden de las proposiciones no pretende ser más +ue un recurso usado para facilitar la discusión y el debate y por lo tanto no obedece a una lógica teórica e&plcita. !o primero +ue llama la atención es la tendencia a la escolari#ación cada ve# más temprana (antes de los a'os) y al mismo tiempo cada ve# más prolongada. El ritmo de avance de la misma es desigual seg*n los pases y seg*n las áreas (urbanas o rurales) y los sectores sociales concernidos. !a masificación de la escolari#ación es muy notoria en la edad de la adolescencia. Pese a +ue todava e&isten problemas de eficiencia interna en el funcionamiento del sistema +ue se reflejan en la presencia de proporciones significativas de estudiantes con e&traedad, es muy probable +ue el crecimiento de las tasas brutas de escolari#ación en la edad adolescente est%n e&presando una masificación (desigual) del nivel secundario en la mayora de las áreas urbanas de $m%rica !atina. Es probable +ue la e&pansión de la escolari#ación se aya reali#ado en gran medida mediante una lógica de proliferación del modelo pedagógico institucional tradicional (el colegio secundario). 6in embargo es preciso constatar +ue en las #onas rurales, este crecimiento aya implicado el desarrollo y la adecuación de nuevas estrategias pedagógicas e institucionales tales como la educación comunitaria y la televisión educativa en %&ico o la ense'an#a media con docentes itinerantes en el caso de la $rgentina. En lo +ue respecta al futuro mediato, es probable +ue los pró&imos niveles de e&pansión de la escolari#ación (tanto en las edades más tempranas como en la adolescencia) re+uieren esfuer#os mayores. uando se an alcan#ado tasas significativas de cobertura, de all en más los progresos en la cobertura son más difciles ya +ue son más complejos los desafos +ue ay +ue resolver (1EDE6R L.. y !RPE[ 2., 9::9). Es probable entonces +ue para "seguir progresando" asta alcan#ar la universali#ación de las
coberturas no baste continuar con la lógica de la proliferación, sino +ue aya +ue intensificar la inversión en el desarrollo de nuevas modalidades pedagógicas (por ejemplo para ofrecer educación efectiva a las pe+ue'as poblaciones rurales aisladas) +ue den respuestas adecuadas a las situaciones particulares +ue ay +ue resolver. $l mismo tiempo, abrá +ue vencer los obstáculos +ue presentan las situaciones de pobre#a +ue se presentan en el área urbana y rural de $m%rica !atina y +ue dificultan grandemente la permanencia de los adolescentes en las instituciones escolares. En sntesis, dadas estas condiciones es probable +ue el costo (en el sentido integral del t%rmino) unitario de la escolari#ación de los +ue oy están e&cluidos tienda a ser más alto +ue en el pasado. uando la mayora de los adolescentes ingresan a la ense'an#a media, aun+ue lo agan en el marco del viejo modelo institucional, %ste tiende a perder su sentido y función original +ue era la selección social. 6i la mayora de los cicos de los adolescentes frecuenta la ense'an#a media, %sta tiende a convertirse en el *ltimo piso de lo +ue aora se denomina la Educación Oeneral 8ásica. En otras palabras, %sta tiende a convertirse en el e+uivalente funcional de la vieja educación primaria. El eco mismo +ue en mucos pases la masificación de la escolari#ación aya estado acompa'ada de una decisión poltica de e&tender la obligatoriedad de determinados niveles educativos contribuye a este cambio de sentido +ue estamos proponiendo. !a e&pansión de la escolari#ación en todas las franjas de edad +ue a+u se an considerado implica la llegada a la escuela de sectores sociales +ue antes estaban e&cluidos de la educación temprana y de la educación posprimaria. Desde un punto de vista, esto significa una ampliación de las oportunidades educativas de los grupos más desfavorecidos de las áreas rurales y urbanas del continente. 6in embargo, ay +ue preguntarse cuál es el significado real +ue tiene este acceso en t%rminos de apropiación efectiva de saberes por parte de estas categoras sociales. Es preciso tambi%n reconocer +ue la mayor escolari#ación de los ni'os y adolescentes de los pases a+u considerados se a reali#ado en condiciones de escase# de recursos p*blicos invertidos en la educación. 6i bien durante la d%cada de los a'os >: en la $m%rica !atina se registró un aumento de la inversión en la educación p*blica, (seg*n EP$! -9::@- esta inversión pasa del 9.>G del P83 en 0>>:N>0 al C.9G en 9:::N9::0) en mucos pases ese incremento no fue proporcional al aumento de las matrculas. En mucos casos ubo +ue atender a más alumnos (por lo general pobres) con menos recursos. Esta desproporción en no pocos casos obligó a ofrecer educación de menor calidad justamente para atender a ni'os y adolescentes +ue ubieran necesitado más y mejor educación para compensar sus carencias sociales y familiares de recursos de diverso tipo. Esta demanda creciente de educación y la constatación de +ue mucas familias carecan de los recursos básicos necesarios para sostener la escolari#ación de sus ijos obligó a mucos inisterios de Educación a desarrollar polticas compensatorias tendientes a enri+uecer la oferta educativa orientada a los más pobres de las áreas urbanas y rurales. !as mismas distribuyeron recursos y desarrollaron competencias tanto entre los actores escolares (instituciones y docentes) como a las familias. Es preciso tener en cuenta este esfuer#o para e&plicar las tendencias a la escolari#ación creciente de los adolescentes +ue se registraron durante la *ltima d%cada. 6in embargo, este compromiso de las escuelas con la creación de condiciones básicas para sostener el proceso de aprendi#aje en mucos casos an deteriorado las capacidades y recursos con +ue cuentan las instituciones educativas para orientar especficamente a las
actividades de ense'an#a y aprendi#aje. En mucos casos, esta función asistencial asumida por la escuela corre el riesgo de desnaturali#ar su función y al mismo tiempo, de afectar la misma identidad profesional de los docentes (1E213 4$24$23 E. 9::H). Durante los pró&imos a'os, las polticas educativas deberán resolver cómo articular mejor sus compromisos pedagógicos y sociales, ya sea a trav%s del desarrollo de una oferta enri+uecida (en tiempo escolar, recursos etc.) o bien a trav%s de una mejor vinculación con otras polticas sociales y recursos localesNcomunitarios especficos. En los pases donde la escolari#ación de los adolescentes a alcan#ado las tasas más altas tales como la $rgentina, ile y Panamá, todava en 0>>> e&istan problemas de deserción en el ciclo primario (alumnos +ue desertan durante el ciclo primario y al finali#ar el mismo). Estos alcan#aban apro&imadamente al 0:.;G en el caso de las #onas urbanas de estos dos o tresBB pases. En las #onas rurales de 8rasil, Per* y olombia ese porcentaje de deserción era del @@.@G, mientras +ue en las áreas rurales de %&ico, Per* y Ionduras la deserción afectaba al C>.9G de los alumnos (EP$! 9::9). Estos datos indican +ue a*n en un conte&to de escolari#ación masiva e&isten fuertes dificultades para escolari#ar a los adolescentes de las áreas rurales de los pases más poblados de $m%rica !atina. Dadas estas tendencias es probable +ue, en mayor o menor medida, los pases considerados tengan +ue enfrentar durante los pró&imos a'os al menos dos desafos fundamentales y tendrán +ue resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene +ue ver con la incorporación de los e&cluidos, es decir, de a+uellos ni'os +ue ingresan al sistema educativo pero permanecen en %l menos del tiempo necesario para desarrollar competencias básicas para la vida. Por otro lado, cuando se trata de los adolescentes de las áreas rurales y urbanas más pobres +ue logran prolongar su escolaridad e ingresar al nivel medio es preciso articular una poltica de sost%n de la demanda y una mejora sustantiva de la oferta escolar +ue se destina a estos grupos sociales socialmente subordinados.
0. Problemas de #obernabilidad de los sistemas educativos
!as polticas de reforma educativa implementadas en varios pases de la región, en mucos casos tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales +ue estructuraban el gobierno de la educación. Estas intervenciones acentuaron la tendencia a la descentrali#ación y en algunos casos modificaron las estrategias de financiamiento a la educación. El estado central se desprendió de una serie de responsabilidades (por ejemplo nombrar docentes, administrar instituciones educativas, etc.) y asumió funciones nuevas tales como la innovación pedagógica, la asistencia t%cnica, la evaluación, la producción de conocimientos e información, la acreditación de instituciones, la definición de programas curriculares nacionales, la compensación de diferencias etc. 1odo parece indicar +ue mucas de estas transformaciones en la ingeniera institucional de los sistemas educativos, independientemente de sus efectos negativos en t%rmino de la calidad y e+uidad del sistema an venido para +uedarse. !uego de las reformas, otras son las condiciones polticas e institucionales de la gobernabilidad de estos sistemas (1E213 4$24$23 E. Rrg, 9::C).
Por otro lado, y luego de las reformas de los a'os >: (los casos de $rgentina y 8rasil son paradigmáticos) más +ue un centro el campo educativo se nos presenta como cada ve# más polic%ntrico como resultado de las descentrali#aciones territoriales, las autonomas institucionales crecientes (las de la educación privada son tradicionales), el debilitamiento de los Estados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc. En mucos pases de $m%rica !atina las reglas e instituciones (empe#ando por las instituciones p*blicasJ escuela, justicia, polica etc.) nunca alcan#aron la consistencia de las instituciones francesas. Pero a*n en este conte&to se presentan propuestas tendientes a debilitar lo poco +ue ay de Estado y de instituciones emparentadas con el inter%s general y como fuer#a instituyente y constructora de los actores y sujetos sociales. El caso paradigmático es Iaiti, donde nunca alcan#ó a constituirse un estado nación egemónico. En este pas, uno de los más pobres del mundo, no e&iste ni el Estado educador ni un estado regulador de la educación. El ?:G de los alumnos frecuenta escuelas privadas +ue el Estado no tiene ni el poder de acreditar formalmente y menos de controlar. $*n en este conte&to de e&tremadamente privati#ado donde reina un mercado sin Estado, se al#an voces +ue insisten con el neoliberalismo, la desregulación y el debilitamiento de un Estado prácticamente irrelevante. 6i el programa institucional está en crisis o en decadencia y es atacado tanto en 4rancia como en Iait, +uiere decir +ue ay un cierto grado de mundiali#ación de las lucas polticas y culturales contemporáneas. Ioy el sistema está fragmentado y jerar+ui#ado (tiende a reproducir las diferencias +ue caracteri#an a una sociedad cada ve# más desigual), es cada ve# más polic%ntrico (además de masivo e inclusivo), los actores +ue juegan en el campo de la poltica educativa son mas numerosos (intervienen otros actores no tradicionales, tales como las corporaciones profesionales, los sindicatos, los organismos internacionales, la banca internacional, las familias, las iglesias, los e&pertos etc.) y la diversidad reina en la sociedad y gana legitimidad (la diversidad cultural es un valor, un estado deseado y valorado en las sociedades actuales). En $m%rica !atina ay +ue agregar otro elemento "complicador", y este tiene +ue ver con la crisis de la poltica entendida como representación. Es difcil gobernar cuando +uienes tienen la responsabilidad poltica de la conducción tienen un bajo nivel de reconocimiento y legitimidad social. n indicador de este d%ficit de legitimidad es la baja confian#a +ue tienen los docentes de $m%rica !atina en los inisterios de Educación nacionales y en las instancias locales de administración y gestión. Por otra parte, el d%ficit fiscal del Estado limita la capacidad +ue tiene el sector p*blico de acompa'ar el crecimiento permanente de la escolari#ación (en las edades más tempranas y en la franja de la adolescencia y la juventud) con un crecimiento proporcional de la inversión en el sector educativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de educación se an visto en la obligación de tener +ue acer más con menos recursos, lo cual termina siempre por afectar la calidad de los procesos y productos educativos. Por otra parte, los defectos del Estado no sólo en t%rminos de eficiencia, sino tambi%n en t%rminos de corrupción están en la base del %&ito de las representaciones sociales +ue se estructuran alrededor de un neoliberalismo e&tremo +ue terminó de tirar al ni'o con el agua sucia. En otras palabras, las relaciones de fuer#a tanto polticas como ideológicas terminaron por imponer una visión mani+uea donde todo lo estatal se asocia con ineficiencia y corrupción, mientras una supuesta sociedad civil, compuesta de una confusa me#cla de mercado e iniciativas sociales sin fines de lucro aparece como la solución mágica a
todos los problemas del gobierno de la educación. !a batalla ideológica ganada por un neoliberalismo mucas veces e&tremista vuelve imposible todo intento de construir un Estado eficiente, dotado de recursos umanos competentes y bien remunerados y e+uipado con los recursos tecnológicos, informacionales e infraestructurales como para cumplir cual+uier función mnima de orientación, asistencia t%cnica, evaluación y control de prácticas y procesos escolares. !a p%rdida de legitimidad de lo p*blico y de las instituciones p*blicas desde donde se ejerce el gobierno mucas veces vuelve polticamente imposible pensar si+uiera en remunerar dignamente a los t%cnicos y profesionales +ue re+uiere una gestión eficiente y moderna de la educación. !as viejas burocracias educativas ya no son burocráticas en el sentido racionalista y eberiano del t%rmino. En demasiados casos se an transformado en burocracias degradadas, meramente formales e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares acia objetivos nacionales democráticamente acordados.
. atos m$nimos de la nueva a#enda de pol$tica educativa en la 3e#ión
En sntesis, la mayora de las sociedades latinoamericanas, en estos inicios del siglo 773 deben resolver en forma integrada viejos y nuevos problemas de poltica educativa. Por una parte es preciso avan#ar acia la universali#ación de la escolaridad obligatoria. Por otro lado deben incorporar en la agenda p*blica el tema de la calidad de los aprendi#ajes efectivamente desarrollados. Pero para avan#ar en ambos sentidos es preciso construir las condiciones polticas e institucionales +ue aseguren la gobernabilidad d e sus sistemas nacionales de educación básica. !a e&periencia de los *ltimos 0H a'os demuestra +ue las polticas educativas an sido más eficientes para escolari#ar a la población +ue para mejorar la calidad de los aprendi#ajes. El crecimiento de las matrculas en el nivel preescolar y en el nivel medio básico y superior no fue acompa'ado por un crecimiento proporcional de la inversión p*blica en educación. !a pobre#a de las poblaciones escolari#adas tendió a corresponderse con la pobre#a de la oferta de educación p*blica. $ su ve#, los procesos de descentrali#ación y en mucos casos de privati#ación de la educación (desarrollo de e&periencias de escuelas autogestionadas, subsidio a escuelas privadas etc.) tendió a fragmentar los sistemas educativos. Estos tendieron a reproducir las desigualdades sociales y las instituciones educativas ofrecen mejores oportunidades de aprendi#aje a los grupos socialmente más privilegiados de los grandes centros urbanos. En la mayora de los pases de $m%rica !atina los sistemas educativos tienden a ser realidades cada ve# menos integradas y omog%neas para convertirse en agregados de redes diferenciadas y jerar+ui#adas en función de las caractersticas económicas, sociales y culturales de las poblaciones +u e atienden. 6i se +uiere romper con este crculo vicioso de la desigualdad se re+uiere la movili#ación de varios recursos. En primer lugar, voluntad poltica para construir una sociedad más igualitaria, una pedagoga racional y diferenciada para producir resultados de aprendi#aje omog%neos y un fuerte incremento significativo de la inversión educativa asignada con claros criterios de eficiencia y e+uidad.
