INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO EN TIEMPO Y FORMA DE LA INTEGRACION DE EXPEDIENTES DE COMPROBACION DE OBRA PÚBLICA EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE OAXACA TRABAJO PRÁCTICO TERMINAL QUE PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN.
PRESENTA: Felipe Gallegos Pérez
ASESOR: Mtro. En V.I.I. Luis Higelin Isselin
ESTUDIOS CON RECONOCIMIENTO OFICIAL POR LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, CONFORME AL ACUERDO No. 2004458 DE FECHA: 15 DE DICIEMBRE DE 2000. OAXACA DE JUAREZ, ENERO DE 2013
0
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
INDICE JUSTIFICACION ............................................................................................................... 2 OBJETIVO ........................................................................................................................ 2 METODOLOGIA ............................................................................................................... 2
CAPÍTULO I. ANTECEDENTES DEL RAMO GENERAL 33............................................. 3 1.1 Fondo Para La Infraestructura Social Municipal (FISM, Fondo III) ............................ 6 1.2 Fondo de Aportaciones Para El Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales Del Distrito Federal (FORTAMUN-DF, fondo IV) .......................................... 15 CAPÍTULO II. MARCO JURÍDICO .................................................................................. 16 2.1 Ámbito Federal ...................................................................................................... 16 2.2 Ámbito Estatal ....................................................................................................... 17 2.3 Ámbito Municipal ................................................................................................... 18
CAPÍTULO III. MODALIDAD DE EJECUCIÓN DE OBRAS ........................................... 18 3.1 Administración directa ........................................................................................... 18 3.2 Contrato ................................................................................................................ 19 3.2.1 Garantías y Retenciones .............................................................................. 23 3.2.2 Entrega - recepción de obras ........................................................................ 26
CAPÍTULO IV. EXPEDIENTE TECNICO - UNITARIO ..................................................... 29 4.1 Parte Social ............................................................................................................ 31 4.2 Parte Técnica ......................................................................................................... 32 CAPÍTULO V. ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO ......................................... 35
CONCLUSIONES ............................................................................................................ 38
Bibliografía ...................................................................................................................... 39 Fuentes de Investigación ................................................................................................. 39 Anexos ............................................................................................................................ 40
1
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
JUSTIFICACION La inversión de obra pública es lo más relevante dentro de una administración municipal y representa un gasto significativo de los recursos del gobierno y debe ser controlada con objeto de presentar la rendición de cuentas de manera objetiva, clara y transparente, a través de los lineamientos correspondientes, en nuestro caso Leyes y reglamentos que rigen el estado de Oaxaca. Por ello las autoridades municipales que tienen bajo su responsabilidad el manejo de recursos federales, estatales y municipales deben visualizar y establecer estrategias y métodos para cumplir en tiempo y forma con la integración de expedientes de comprobación de obra pública ante la Auditoria Superior de Estado (ASE) que es el órgano fiscalizador. En la administración municipal se carece del conocimiento pleno de cómo integrar expedientes técnicos de comprobación de obra correspondientes al ramo general 33 debido a que la administración se renueva cada tres años, generando una incapacidad en la comprobación del recurso financiero. Por tal motivo es necesario plantear como alternativa el contar con personal capacitado que cuente con un instrumento guía para apoyar a la administración municipal, dedicando un área exclusivamente a la integración de expedientes de comprobación, que logre dar cumplimiento con la entrega de expedientes de comprobación de obra pública en tiempo y forma. Logrando con esto que la administración municipal cumpla con la rendición de cuentas de manera objetiva, clara y transparente ante la auditoria superior del estado, evitando riesgos como pueden ser faltas administrativas hasta demandas penales, y heredar problemas administrativos a la administración entrante.
OBJETIVO El Objetivo consiste en garantizar la comprobación del recurso de obra pública municipal mediante alternativas para el cumplimiento en tiempo y forma y la correcta integración de expedientes de obra pública.
METODOLOGÍA La Metodología que se utilizará es de investigación, ya que es el procedimiento riguroso, formulado de una manera lógica, que el investigador debe de seguir en la adquisición del conocimiento. 2
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
CAPITULO I ANTECEDENTES DEL RAMO GENERAL 33 Para dar cumplimiento con la comprobación de obra pública en el estado de Oaxaca es necesario conocer primeramente el origen de los recursos destinados a los gobiernos municipales así como los lineamientos para la aplicación de estos recursos.
El Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios surge de la integración de programas y recursos que anteriormente se ejercían a través de los Ramos 12, 25 y 26, derivado de una serie de reformas y acciones con el objetivo de descentralizar las responsabilidades y los recursos humanos y materiales, cuyos antecedentes inmediatos a continuación se describen:
En 1992 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) con la finalidad de instrumentar la política social del Gobierno Federal y de coordinar las acciones que se convinieran con los gobiernos estatales y locales para superar las condiciones de marginación y pobreza en las diferentes regiones del país, estas acciones se realizaban con recursos presupuestados en el Ramo 26, Solidaridad y Desarrollo Regional.
El 18 de mayo de 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, entre el Ejecutivo Federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.
Derivado de lo anterior, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 1993 se creó el Ramo 25, denominado Aportaciones para Educación Básica en los Estados, con la finalidad de dotar a las Entidades Federativas de los recursos requeridos en el proceso de descentralización del sector educativo.
Las acciones emprendidas en materia de descentralización del sector salud son diversas, sin embargo, el hecho más relevante que consolida todas las acciones se registra el 27 de enero de 1995 mediante la publicación del decreto presidencial que establece la
3
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA integración y objetivos del Consejo Nacional de Salud como instancia de coordinación para la programación, presupuestación y evaluación de la salud pública. En 1996, el Ramo 26 cambió de denominación de “Solidaridad y Desarrollo Regional” a “Superación de la Pobreza”. Hasta el ejercicio presupuestal del año 1997 la orientación del gasto del Ramo 26 se daba a través dos Fondos: 1. Fondo de Desarrollo Social Municipal: Los recursos se destinaban a obras de atención a la pobreza con un impacto municipal, proporcionando fundamentalmente servicios
básicos,
como
agua
potable,
alcantarillado,
drenaje,
electrificación,
mejoramiento de la infraestructura, educación básica, de salud, construcción de caminos rurales, vivienda, abasto, proyectos productivos, así como proyectos para el desarrollo municipal. 2. Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo: Los recursos se utilizaban para financiar la construcción de obras en proceso; para acciones prioritarias del desarrollo de los Estados; constitución, asistencia y capacitación a empresas regionales; apoyos a grupos sociales en diversas actividades productivas; acciones de vivienda; y para proyectos de desarrollo comunitario orientados a mujeres en condiciones de pobreza. Los programas de este Fondo eran: Empleo Temporal; Crédito a la Palabra; Empresas Sociales y Cajas de Ahorro; Atención a Zonas Áridas; Jornaleros Agrícolas; Apoyos a Mujeres y Servicio Social.
Los dos fondos antes referidos desaparecen en 1997. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998, se establece que el Ramo 26 “Superación de la Pobreza” cambia de nombre a “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza”, reestructurándose en cuatro Fondos:
1. Fondo para el Desarrollo Productivo: Para acciones generadoras de empleo temporal, de crédito, y de promoción de proyectos productivos. El Fondo se constituía por los programas de Empleo Temporal, Empresas Sociales, Crédito a la Palabra y Desarrollo Productivo de la Mujer. 2. Fondo para Impulsar el Desarrollo Regional Sustentable: Para la planeación y desarrollo de proyectos regionales y microregionales.
4
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 3. Fondo para la Atención de Grupos Prioritarios: Para atender a grupos en condiciones de inequidad, marginación o vulnerables como jornaleros, ixtleros, personas de la tercera edad y maestros jubilados; y 4. Fondo de Coinversión Social y Desarrollo Comunitario: Para financiar proyectos productivos y promover una cultura de corresponsabilidad.
El Ramo 26 prevalece con el nombre de Desarrollo Regional y Productivo en Regiones de Pobreza, hasta el ejercicio presupuestal de 1999; para el año 2000, desaparece con motivo de la integración paulatina de algunos fondos y recursos al Ramo 33 surgido en 1998; otros programas, son asimilados al presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social.
Un paso de trascendental importancia en el proceso de descentralización del gasto público federal tuvo origen a finales de 1997, con motivo de la reforma y adición del Capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, que se tradujo en la creación de la figura de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, lo cual a su vez dio origen a la creación del Ramo 33, incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998.
Conformación Original del Ramo 33
Originalmente el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, estaba constituido por cinco fondos, de la manera siguiente: • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se divide en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal, y Fondo para la Infraestructura Social Municipal, • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), y • Fondo de Aportaciones Múltiples.
5
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA A partir del ejercicio presupuestal 1999, al Ramo 33 se le incorporaron dos fondos más, el de Educación Tecnológica y de Adultos y el de Seguridad Pública, por lo que actualmente se encuentra conformado por siete Fondos: • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), dividido en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), dividido en tres: Fondo para la para Asistencia Social (DIF), Fondo para Infraestructura Educativa Básica, y Fondo para Infraestructura Educativa Superior, • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), y • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).
El Ramo 33, también conocido como Aportaciones Federales para Estados y Municipios, fue creado con el objetivo de transferir recursos hacia los estados y los municipios otorgándoles responsabilidades en cuanto al ejercicio de recursos públicos en materia de salud, educación, infraestructura, seguridad pública entre otros servicios públicos.
Los recursos de Ramo 33 están destinados a un fin particular, es decir, su gasto está condicionado al cumplimiento de ciertos objetivos. A pesar de que estos recursos son ejercidos directamente por estados y municipios, el gobierno federal mantiene control sobre los mismos y puede supervisar su uso.
1.1 Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM, Fondo III) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) es uno de los ocho fondos que componen el Ramo 33 y se divide en la parte estatal (FISE) y la municipal (FISM). El 6
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) junto con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun) son los únicos dos recursos del Ramo 33 que son ejercidos directamente por los municipios.
El Fondo Para La Infraestructura Social Municipal (FISM) se destinará exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y de inversión que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, por lo mismo no podrán destinarse a otros renglones, puesto que se tipificaría como desviación de recursos y por ende estarían sujetos a la aplicación de la legislación que corresponde. (Art. 33 de la Ley de Coordinación Fiscal y 17 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca):
Agua potable
Alcantarillado, drenaje y letrinas
Urbanización municipal
Electrificación rural y de colonias pobres
Infraestructura básica de salud
Infraestructura básica educativa
Mejoramiento de vivienda
Caminos rurales
Infraestructura productiva rural
2% de desarrollo institucional (servicios de asesoría, consultoría, asistencia técnica, capacitación, actualizaciones, formación y profesionalización de personal, financiamientos de estudios e investigación, adquisición de equipo informático, para lograr una prestación de servicios eficiente y eficaz por parte del municipio).
3% de gastos indirectos (estudios y proyectos, factibilidad, supervisión, combustibles y lubricantes, mantenimiento de vehículos de la supervisión, materiales, suministros, papelería, fotocopias, material fílmico administración de la obra).
7
utilizados en la
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Conceptos aplicables a cada rubro contable.
AGUA POTABLE Sistema de agua potable Pozo profundo de agua potable Depósito o tanque de agua potable Norias Bombas y equipo
ALCANTARILLADO, DRENAJE Y LETRINAS Sistema de alcantarillado Colectores y subcolectores Red de drenaje pluvial Red de drenaje sanitario Letrinas
URBANIZACIÓN MUNICIPAL Calles y caminos Puentes peatonales o vehiculares Pasos peatonales y/o vehiculares Relleno sanitario Tratamiento de aguas residuales
ELECTRIFICACIÓN RURAL Y DE COLONIAS POBRES Red de electricidad Alumbrado público
INFRAESTRUCTURA BASICA DE SALUD Centros de salud Dispensario médico y unidades Medicas rurales Laboratorios de análisis clínicos
8
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA INFRAESTRUCTURA BASICA EDUCATIVA Aulas Sanitarios dentro de escuelas Bardas de escuelas Escaleras y andadores dentro de escuelas
MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Piso firme Vivienda
CAMINOS RURALES Caminos rurales
INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA RURAL Desarrollo de áreas de riego Desarrollo de áreas de temporal
GASTOS INDIRECTOS Mantenimiento de vehículos Estudio de factibilidad de las obras Proyecto ejecutivo Evaluación y seguimiento
OBRAS IMPROCEDENTES Los recursos de estos fondos, en ocasiones se dedican a la ejecución de obras improcedentes tales como: •
Canchas deportivas
•
Iglesias
•
Plazas cívicas
•
Kioscos y parques
•
Techumbres de: estacionamientos, salón de usos múltiples y canchas deportivas
9
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA El FISM representa uno de los ingresos más importantes para algunos de los municipios más marginados del país.
La importancia del FISM para la población viviendo en pobreza extrema se relaciona con la influencia que tienen las condiciones del área geográfica sobre el bienestar de los individuos y la reducción de la pobreza. Las oportunidades de tener una mejor calidad de vida se incrementan cuando la población tiene acceso a más y mejores servicios públicos.
El Fondo para la Infraestructura Social Municipal es importante no sólo por la influencia que tiene el entorno geográfico sobre la calidad de vida, sino también porque permite observar y evaluar la capacidad de administración y prestación de servicios públicos por parte de los municipios. Y, los municipios son, nada más y nada menos, el nivel de gobierno más cercano a las necesidades y demandas de la gente.
¿Cómo se asigna el FISM?
La asignación del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) pasa por tres etapas desde que sale de las arcas de la Federación hasta que es ejercido por los municipios:
I.- De la Federación a los Estados: El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuye el recurso entre los estados aplicando una fórmula relacionada con necesidades básicas en los hogares (Art. 34: Ley de Coordinación Fiscal).
II.- De los Estados a los municipios: La distribución del FISM de la Federación a los estados se realiza en función de la proporción que corresponde a cada estado de la pobreza extrema a nivel nacional. Ahora, los estados deben distribuir el recurso entre sus municipios aplicando: 1) La misma fórmula que la Federación aplicó con ellos. (Art. 34: LCF). 2) Una fórmula alternativa (Art. 35: LCF) en caso de que no cuenten con la información necesaria para emplear la fórmula original.
10
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA El problema de la fórmula alternativa es que no es tan rigurosa en su cálculo como la fórmula original.
III.- De los municipios a las comunidades: Finalmente, cuando el recurso llega a los municipios, los ayuntamientos son los encargados de canalizar el recurso hacia las comunidades en condiciones de pobreza extrema y rezago social. Sin embargo, a partir de este punto el mecanismo se torna más discrecional dada la inexistencia de un mecanismo formal de asignación (fórmula).
La decisión de gasto del FISM se hace en el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). El Coplademun es un sistema de participación a través del cual los grupos organizados de la sociedad y la población en general participan en la planeación del desarrollo del municipio.
¿Cómo debe ejercerse el FISM?
La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) señala expresamente las obligaciones del municipio respecto al ejercicio del FISM para promover la participación de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicación y vigilancia del recurso.
11
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA El Ayuntamiento invita a los ciudadanos de todas las comunidades, colonias y barrios a que presenten sus propuestas de obra de infraestructura básica en el Comité de Planeación de Desarrollo Municipal (Coplademun). Este debe contar entre sus miembros a representantes de todas las comunidades y en sus reuniones se deben evaluar todas las peticiones, priorizar las obras que son viables y aprobar aquellas para los que existe presupuesto suficiente.
Las funciones del COPLADEMUN respecto al FISM son específicamente: • Efectuar la promoción de los objetivos, estrategias y programas de acción del Fondo para la Infraestructura Social Municipal. • Promover e impulsar la organización social en la planeación y desarrollo de los programas y acciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal. • Analizar y priorizar las obras y acciones a realizar con los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con base en propuestas que realicen las comunidades a través de los representantes comunitarios. • Participar en el seguimiento de las obras seleccionadas.
El objetivo primordial de vigilar el ejercicio del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) es asegurar que el Ayuntamiento esté utilizando los recursos de Fondo para financiar únicamente las obras de infraestructura básica contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal y que estas estén destinadas a paliar los efectos de la pobreza en las comunidades con mayor rezago social.
Rendición de cuentas del gobierno municipal
Obligaciones de transparencia de los municipios: Según el Art. 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, todos los Ayuntamientos tienen la obligación de:
I. Hacer de conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
12
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar; III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados; IV. Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social la información que sobre la utilización de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso de los Municipios lo harán por conducto de los Estados; y V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los Fondos sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.
La legislación federal es muy clara entonces sobre las obligaciones que tienen los municipios para informar tanto a sus habitantes como al gobierno federal sobre el uso de los recursos correspondientes el FISM.
La Contraloría Municipal Asimismo, en todos los municipios del país, la legislación estatal prevé la creación de una Contraloría Interna. Entre las principales facultades de la Contraloría Interna se encuentran: • La vigilancia de las distintas áreas de la administración municipal. • El exacto cumplimiento de las disposiciones legales en el ejercicio del gasto. • La correcta aplicación del gasto público. • La implementación de sistemas de control. • La vigilancia del cumplimiento de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, entre otras.
La labor de los contralores municipales es fundamental en la vigilancia del gasto público porque implica establecer un mecanismo de “control interno” durante el ejercicio de los recursos públicos.
13
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Sin embargo, la falta de facultades legales de los Contralores Municipales para sancionar a funcionarios por mal uso de recursos, así como la dependencia de su nombramiento del Presidente Municipal hacen casi imposible que se erijan como un contrapeso efectivo en la vigilancia del cumplimiento de los objetivos y las metas de gasto público. Por esta razón, la labor de “control y vigilancia” de los municipios recae casi completamente en la rendición de cuentas a la Federación y en la fiscalización externa y expost (después de que los recursos fueron ejercidos) de las Entidades de Fiscalización Superior federal y estatales.
Con Fundamento en el Artículo 65 bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Auditoría Superior del Estado es el Órgano Técnico del Congreso que tiene a su cargo la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública de los poderes del Estado, Municipios, entes públicos y autónomos que ejerzan recursos públicos y en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos.
¿Cómo funciona la fiscalización en los municipios? Tanto la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como los Órganos de Fiscalización Superior (OFS) de los Estados tienen atribuciones legales realizar una revisión ex post de la Cuenta Pública Municipal.
Con Fundamento en el Artículo 65 bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la Auditoría Superior del Estado es el Órgano Técnico del Congreso que tiene a su cargo la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública de los poderes del Estado, Municipios, entes públicos y autónomos que ejerzan recursos públicos y en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos.
14
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 1.2 Fondo de Aportaciones Para El Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales Del Distrito Federal (FORTAMUN-DF, fondo IV) Son aportaciones federales para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como destino: • Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras. • A la atención de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. • La distribución Estado-Municipios es igual al de la Federación-Estados, de acuerdo al artículo 36 de la LCF, los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal deberán publicar en sus respectivos órganos oficiales de difusión los montos que corresponda a cada municipio o Demarcación Territorial por concepto de este Fondo, así como el calendario de ministraciones, a más tardar el 31 de enero de cada año; asimismo, este artículo establece que anualmente en el PEF, se determinará el monto, tomando como referencia: Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio; Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de igual forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el 0.2123 por ciento de la Recaudación Federal Participable. Las Entidades Federativas distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada uno de ellos. En el caso del Distrito Federal, el 75 por ciento correspondiente a cada demarcación territorial será asignado conforme al criterio del factor de población residente y el 25 por ciento restante al factor de población flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) .
15
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA El destino de los recursos de este fondo, prioritariamente está encaminado al saneamiento financiero del municipio y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes, debiendo decidir su destino en sesiones de cabildo señalándose en el acta correspondiente los conceptos y montos de cada acción, el procedimiento se aplicará tantas veces como sea modificado el proyecto de inversión.
Acciones que se pueden realizar:
Cumplimiento de obligaciones financieras
Seguridad pública
Pago de aprovechamientos y derechos por extracción de agua.
Acciones de modernización de los sistemas fiscales.
Prioridades del ayuntamiento
CAPITULO II MARCO JURIDICO Las acciones de las autoridades municipales, relativas a la obtención, administración, manejo, aplicación y comprobación de los recursos públicos, se efectúan sustentadas principalmente en los siguientes ordenamientos:
2.1 Ámbito Federal
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Código Fiscal de la Federación.
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Ley de Coordinación Fiscal.
Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal vigente.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Ley de Desarrollo Social. 16
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas.
2.1 Ámbito Estatal
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca
Ley Municipal para el Estado de Oaxaca
Ley de Planeación del Estado de Oaxaca
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Oaxaca.
Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca
Ley de Deuda Pública Estatal y Municipal
Ley General de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal de que se trate
Ley de Ingresos de cada Municipio
Código Fiscal Municipal del Estado de Oaxaca
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Oaxaca
Reglamento Interno del Congreso del Estado de Oaxaca
Reglamento Interior de la Auditoria Superior del Estado de Oaxaca
Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca para el ejercicio de que se trate
Normatividad para el ejercicio del Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca
Decreto mediante el cual se establecen las bases, montos, factores de distribución y plazos para el pago de participaciones fiscales federales a los Municipios del Estado de Oaxaca para el Ejercicio Fiscal
Presupuesto de Egresos del Municipio de que se trate
Las demás normas aplicables de acuerdo al tipo de proyecto a realizar. 17
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 2.3 Ámbito Municipal
Presupuesto de Egresos de cada municipio.
Otros ordenamientos que establecen la base de la fiscalización en los aspectos de planeación, supervisión y control, son:
Plan Estatal de Desarrollo Sustentable.
Plan Municipal de Desarrollo Sustentable.
Manual de Fiscalización de Cuenta Pública.
Guía de Administración de Obra Pública de la ASE.
CAPITULO III MODALIDAD DE EJECUCIÓN DE OBRAS Los ayuntamientos bajo su responsabilidad podrán ejecutar obra pública bajo las modalidades contenidas en los artículos. 25 y 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca (LOPSREO) observando para tales efectos los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 de la propia ley.
3.1 Administración directa Esta forma de gestión generalmente es utilizada cuando las obras de escasa cuantía y no requieren de equipo y personal especializados, como puede ser el mantenimiento de caminos, donde los Ayuntamientos pueden hacer uso de su propia maquinaria y personal, sin perjuicio de que puedan contratar externamente el acarreo de materiales que no pueda realizar con sus propios activos.
Para este caso el Ayuntamiento deberá sujetarse a lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LOPSREO; dirigiendo la ejecución de la obra con la responsabilidad de suministrar y controlar su desarrollo al efecto tendrá que realizar la siguiente documentación:
18
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA •
Acta de acuerdo para ejecutar la obra por administración directa.
•
Inventario de maquinaria y equipo de construcción del municipio.
•
Plantilla de personal técnico y administrativo relacionado con la obra pública.
•
Reporte fotográfico
•
Cédula detallada de facturación total que integra la obra
•
Acta entrega - recepción
3.2 Contrato Esta forma de gestión implica, por supuesto, la celebración del contrato administrativo por antonomasia1, es decir el contrato de obra pública. Este contrato generalmente es celebrado cuando las dependencias o entidades demandan el uso de tecnología y personal especializado para la realización de las obras.
Para la ejecución de obras por contrato, el Ayuntamiento deberá sujetarse a lo dispuesto en los artículos 25 y 46 de la LOPSREO; al respecto las modalidades contempladas para la suscripción de contrato de obra pública y servicios relacionados son las siguientes: Licitación pública Invitación restringida Adjudicación directa
En el caso de que el Ayuntamiento opte por la excepción a la licitación pública, deberá fundarse según las circunstancias que concurran en cada caso, en criterios de economía, eficacia, eficiencia imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el municipio; para tal efecto el presidente municipal emitirá un acuerdo debidamente fundado y motivado para acreditar que la obra encuadra en alguno de los supuestos previstos en los artículos 43 y 45 de la LOPSREO.
1 FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porrúa. México: 2000. p. 228
19
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA De conformidad con el artículo 46 de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca, los procedimientos para la adjudicación y ejecución de obra pública, proyectos productivos y de fomento deberán sujetarse a las leyes respectivas y a los rangos siguientes:
LICITACIÓN PÚBLICA
Es un mecanismo legal y técnico por medio del cual la administración investiga, o sea, trata de obtener las mejores condiciones de idoneidad, conveniencia y capacidad en la prestación de servicios públicos, en la realización de las adquisiciones y en la ejecución de las obras públicas. Permite una competencia libre e igual. La selección recaer en el licitador más idóneo y que ofrece la mayor ventaja. La licitación se compone de una serie de actos sucesivos, todos interligados y tendientes al mismo fin: la realización del contrato administrativo.2
Etapas de la Licitación Pública
Las etapas a través de las cuales se desarrolla la licitación pública son las siguientes:
a) Elaboración de las bases de licitación. b) Convocatoria c) Elaboración y entrega de la proposición u oferta d) Apertura de proposiciones e) Emisión del fallo, y en su caso, adjudicación. 2 LOPEZ Elias, Jose Pedro. Aspectos Jurídicos De La Licitación Pública En México. Instituto de investigaciones Juridicas, México: 1999. p.60
20
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA INVITACION RESTRINGIDA
Al igual que la Licitación Pública es un procedimiento para la adjudicación de un contrato de obra, solo que la invitación restringida es mediante invitación por escrito a cuando menos tres contratistas que estén inscritos en el padrón de contratistas y que cuenten con la experiencia, calidad, servicio, suficiencia y oportunidad que garanticen las mejores condiciones para la ejecución de obra pública.
En este procedimiento de selección, se comunicará mediante una invitación directa al contratista, la cual se dará a conocer por escrito y los interesados que deseen participar, lo manifiestan de la misma forma, quedando obligados a presentar su propuesta en el tiempo y forma que lo indique el Municipio.
ADJUDICACION DIRECTA
En este sistema se designa al contratista sin mayor preámbulo, es decir, los órganos administrativos ejercen la facultad con la que cuentan para elegir en forma directa y discrecional, a la persona o la institución con la que va a contratar sin sujetarse a procedimiento especial alguno. Generalmente esto ocurre en los contratos de montos pequeños o en aquellos donde sólo hay un posible contratista, lo mismo sucede en los contratos celebrados a causa de un desastre o de alteración del orden social.
El hecho de que la administración pública cuente con un sistema de libre elección del contratista o de adjudicación directa no significa que no deba cumplir una serie de requisitos legales para que la contratación sea eficaz y legal, la libertad opera en cuanto la elección del contratista más no en cuanto a los requisitos que garantizan el debido cumplimiento de la actividad contractual. Entre esos requisitos sobresalen los que se refieren a la determinación de la necesidad de la contratación; los detalles técnicos y financieros; la aptitud personal y legal del contratista. Dichos requisitos deberán efectuarse de acuerdo a las normas jurídicas que rijan tales situaciones.
21
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Según el Artículo 45 de la LOPSREO, se podrá Adjudicar una obra bajo responsabilidad de los titulares de las dependencias, Entidades o del Presidente Municipal según sea el caso de los Ayuntamientos; solamente bajo las siguientes circunstancias:
Artículo 45.-
I.- Peligre o se altere, la seguridad del estado o el orden social, de la economía, los servidores públicos, la salubridad, el medio ambiente de alguna zona o región del Estado o Municipio respectivamente, como consecuencias de desastres producidos por fenómenos naturales, por casos fortuitos o de fuerza mayor; o existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes; II.- Se traten de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de obra campesina o urbana marginada, y la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento deba contratar directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar en donde deba ejecutarse la obra o con las personas morales o agrupaciones legalmente establecidas y constituidas por los propios habitantes beneficiarios; III.- Cuando se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al contratista. En estos casos la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento podrá adjudicar el contrato al licitante que haya presentado la siguiente proposición solvente más baja, siempre que la diferencia en precio con respecto a la postura que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea superior al 10%; IV.- Cuando a juicio de la convocante no sea idónea la realización de una licitación pública, en virtud de que la divulgación de los proyectos e información que deba otorgarse a los participantes, pudiera comprometer información de naturaleza confidencial para el Estado o Municipio, así como la operación de seguridad de la obra a ejecuterse; V.- Cuando el contrato solo pueda celebrarse con una persona determinada, por ser esta el titular de patentes u otros derechos exclusivos; y, VI.- Cuando habiendo celebrado dos licitaciones públicas o invitaciones restringidas de un evento, esta se hubiere declarado desiertas.
En los procedimientos de invitación restringida y de adjudicación directa, se invitará a la o a las personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata, así como con los recursos técnicos financieros y demás que sean necesarios. 22
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 3.2.1
Garantías y retenciones
Las garantías tienen por objetivo garantizar la seriedad de sus proposiciones, y ella puede consistir en una fianza otorgada por compañía debidamente autorizada, o bien otro tipo de garantía establecida por las disposiciones jurídicas relativas o se puede pensar en una doble finalidad: en asegurar el goce y disfrute de un derecho o alternativamente, el cumplimiento de una obligación
En la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se establecen tres rubros de garantías, que nos limitaremos a mencionar:
a. Garantía de anticipos. Artículo 48 fracción I. b. Garantía de cumplimiento. Artículo 48. c. Garantía de vicios ocultos. Artículo 66.
Garantía de Anticipos
La Ley permite que eventualmente se puedan otorgar anticipos a los proveedores o contratistas, los cuales en materia de adquisiciones no podrán exceder del 50% del monto total del contrato, aclarando, el propio ordenamiento, que no se considerará como operación de financiamiento el otorgamiento de anticipos.
El otorgamiento de anticipos en materia de obra pública contempla tres reglas generales: 1. Los importes de los anticipos concedidos serán puestos a disposición del contratista con antelación a la fecha pactada para el inicio de los trabajos; 2. No se otorgarán anticipos para convenios modificatorios; y 3. En los casos de rescisión de contrato, el saldo por amortizar de los anticipos se reintegrará a la dependencia o entidad.
Contra esos anticipos otorgados, los proveedores o contratistas deberán garantizarlos por la totalidad del monto del anticipo, según el artículo 38 de la Ley.
23
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Garantía de cumplimiento
El objetivo de la garantía de cumplimiento es lograr la correcta ejecución del contrato, de acuerdo con los términos de adjudicación y a la buena fe; por su medio, la administración pública se garantiza el fiel cumplimiento del contrato correspondiente.
El cumplimiento a los términos de la ejecución del contrato da fundamento a la administración para ejecutar esta garantía, según el monto contratado y el plazo convenido para la entrega del bien o servicio.
Esta garantía tiene su fundamento en el artículo 38 de la Ley, de tal modo que la garantía de seriedad de las proposiciones, “se retendrá hasta el momento en que el proveedor o contratista constituya la garantía de cumplimiento del contrato correspondiente”.
La garantía de cumplimiento del contrato tiene por objeto respaldar el cumplimiento general de todas las obligaciones contraídas por el contratista y que, por lo mismo, es la más utilizada en la mayoría de los contratos. La fianza definitiva, responde de las penalidades impuestas al contratista, por razón de la ejecución del contrato y de los daños y perjuicios que el contratista pueda ocasionar a la administración con motivo de la ejecución del mismo, así como de los gastos originados a la propia administración por la demora en el cumplimiento de sus obligaciones. Lo cierto es que la propia ley (artículo 38) permite que las dependencias y entidades puedan exceptuar al proveedor o contratista, de presentar la garantía de cumplimiento del contrato respectivo, en los casos siguientes:
1. De adquisiciones de bienes que realicen las dependencias y entidades para su comercialización o para someterlos a procesos productivos en cumplimiento de su objeto o fines propios; 2. Cuando se trate de obras que, de realizarse bajo un procedimiento de licitación pública, pudieran afectar la seguridad de la nación o comprometer información de naturaleza confidencial para el gobierno federal, y
24
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 3. En los casos en que, por razón de su monto, las adquisiciones y obra pública se lleven a cabo bajo un procedimiento de invitación a tres proveedores o contratistas o por adjudicación directa.
Garantía de vicios ocultos
En materia de obra pública, a partir del día siguiente en que se recepcionan las obras, empieza un plazo de garantía para responder por los vicios ocultos o defectos que resulten a la obra, el cual deberá ser garantizado por el contratista.
Al respecto, el artículo 75 de la ley señala que concluida la obra, no obstante su recepción formal, el contratista quedará obligado a responder de los defectos que resultaren en la misma, de los vicios ocultos y de cualquier otra responsabilidad en que hubiere incurrido, en los términos señalados en el contrato respectivo y en el Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal.
Para garantizar durante un plazo de doce meses el cumplimiento de las obligaciones por vicios ocultos, previamente a la recepción de los trabajos, los contratistas, a su elección, podrán constituir fianza por el equivalente al diez por ciento del monto total ejercido de la obra; presentar una carta de crédito irrevocable por el equivalente al cinco por ciento del monto total ejercicio de la obra, o bien, aportar recursos líquidos por una cantidad equivalente al cinco por ciento del mismo monto en fideicomisos especialmente constituidos para ello.
Los recursos aportados en fideicomiso deberán invertirse en instrumentos de renta fija. Los contratistas, en su caso, podrán retirar sus aportaciones en fideicomiso y los respectivos rendimientos, transcurridos doce meses a partir de la fecha de recepción de los trabajos.
Quedarán a salvo los derechos de las dependencias y entidades para exigir el pago de las cantidades no cubiertas de la indemnización que a su juicio correspondan, una vez que se hagan efectivas las garantías constituidas de ese modo.
25
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 3.2.2
Entrega – recepción de obras
Generalmente en la obra pública se le presta poca atención a la fase final o cierre de la misma y no se le da la importancia debida a algunas etapas como son el finiquito y la entrega recepción-de la obra, esto contribuye a que los ayuntamientos tengan problemas para comprobar sus recursos, aunque físicamente las obras estén terminadas, no es así administrativamente.
La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca en sus artículos 64 y 65 señala lo siguiente:
Articulo 64.- El contratista comunicará a la Dependencia, Entidad o Ayuntamiento, la terminación de los trabajos que fueron materia del contrato y que tenía encomendados, estas verificarán que los mismos estén debidamente concluidos dentro de los veinte días siguientes al de la comunicación, salvo que al efecto fuese señalado un plazo diferente; dichos trabajos deberán ser recibidos por los contratantes y al efecto se deberá informar a la Contraloría o al Órgano de Control Interno con diez días de anticipación el lugar, la fecha y hora en que se efectuará la recepción de los trabajos.
La entrega y recepción de la obra no exime al contratista de la responsabilidad por defectos o vicios ocultos que tenga la misma, en los términos de las leyes respectivas, por lo que en el momento de celebrarse la entrega se deberá exhibir fianza que garantice los vicios ocultos de la obra, la cual tendrá una vigencia de doce meses.
Artículo 65.- La entrega de la obra se realizará en la fecha, forma y condiciones como se haya pactado en el contrato, la que no deberá exceder de un término de veinte días naturales contados a partir de la terminación total de los trabajos.
De acuerdo al Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en sus artículos 141, 142 y 143 dice: que el documento de finiquito de las obras formara parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente:
I. Lugar, fecha y hora en que se realice;
26
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA II. Nombre y firma del residente de obra y, en su caso, del supervisor de los trabajos por parte de la dependencia o entidad y del superintendente de construcción del contratista; III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Importe contractual y real del contrato, el cual deberá incluir los volúmenes realmente ejecutados de acuerdo al contrato y a los convenios celebrados; V. Periodo de ejecución de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminación contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios; VI. Relación de las estimaciones, indicando cómo, fueron ejecutados los conceptos de trabajo en cada una de ellas, y los gastos aprobados, debiendo describir cada uno de los créditos a favor y en contra de cada una de las partes, señalando los conceptos generales que les dieron origen y su saldo resultante, así como la fecha, lugar y hora en que serán liquidados; VIl. Datos de la estimación final; VIII. Constancia de entrega de la garantía por defectos y vicios ocultos de los trabajos y cualquier otra responsabilidad en que hubieren incurrido, y IX. La declaración, en su caso, de que el contratista extiende el más amplio finiquito que en derecho proceda, renunciando a cualquier acción legal que tenga por objeto reclamar cualquier pago relacionado con el contrato.
Cuando la liquidación de los saldos se realice dentro de los quince días naturales siguientes a la firma del finiquito, el documento donde conste el finiquito podrá utilizarse como el acta administrativa que da por extinguidos los derechos y obligaciones de las partes en el contrato, debiendo agregar únicamente una manifestación de las partes de que no existen otros adeudos y por lo tanto se darán por terminados los derechos y obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamación, al no ser factible el pago indicado, se procederá a elaborar eI acta administrativa prevista en el último párrafo del artículo 64 de la Ley.
Artículo 142.- Si del finiquito resulta que existen saldos a favor del contratista, la dependencia o entidad deberá liquidarlos dentro del plazo a que alude el segundo Párrafo del artículo 54 de la Ley.
27
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Si del finiquito resulta que existen saldos a favor de la dependencia o entidad, el importe de los mismos se deducirá de las cantidades pendientes por cubrir por concepto de trabajos ejecutados y si no fueran suficientes éstos, deberá exigirse su reintegro conforme a lo previsto por el artículo no obtenerse el reintegro, la dependencia o entidad podrá hacer efectivas las garantías que se encuentren vigentes.
Artículo 143.- EI acta administrativa que da por extinguidos los derechos y obligaciones formará parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente:
I. Lugar, fecha y hora en que se levante; II. Nombre de los asistentes y el carácter con que intervienen en el acto; III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Relación de obligaciones y la forma y fecha en que se cumplieron, y V. Manifestación de las partes de que no existen adeudos y, por lo tanto, de que se dan por terminadas las obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamación. De las obras que se realizan por Administración Directa, el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en su artículo 215 dice:
Artículo 215.- Para la recepción de los trabajos, la dependencia o entidad deberá levantar un acta de recepción que contendrá como mínimo lo siguiente: I. Lugar, fecha y hora en que se realice; II. Nombre y firma de los asistentes y el carácter con que intervienen en el acto; III. Nombre y firma del residente de obra y del representante del área que se hará cargo de la operación y mantenimiento de los trabajos; IV. Descripción de los trabajos que se reciben; V. Importe de los trabajos, incluyendo las posibles modificaciones que se hubieren requerido: VI. Periodo de ejecución de los trabajos, incluyendo las prórrogas autorizadas; VIl. Relación de las estimaciones o de gastos aprobados;
28
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA VIII. Declaración de las partes de que se cuenta con los planos correspondientes a la construcción final, así como los manuales e instructivos de operación y mantenimiento correspondientes y los certificados de garantía de calidad y funcionamiento de los bienes instalados, y IX. Fechas de inicio y terminación real de los trabajos, así como del cierre de la bitácora. La dependencia o entidad podrá efectuar recepciones parciales de los trabajos, debiendo levantar las actas correspondientes.
Con el levantamiento del acta de Entrega Recepción se da por concluida la obra o servicio, y para el inicio de su operación, el cual deberá de estar firmado de conformidad por las partes que intervienen.
CAPÍTULO IV. EXPEDIENTE TÉCNICO – UNITARIO Los Ayuntamientos para la correcta comprobación de las obras deberán integrar un expediente unitario por cada obra que realice, el cual resguardaran por un periodo de diez años a partir de la fecha de terminación de las obras.
Este expediente deberá estar a disposición de la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo para las revisiones que haya lugar durante la ejecución y una vez terminadas las obras.
Los expedientes técnicos de las obras que realice el Ayuntamiento, podrán ser elaborados, al igual que los proyectos, por personal del propio ayuntamiento o a través de personas físicas o morales que al efecto contraten, apegándose a los conceptos contenidos en los formatos establecidos por la Auditoria Superior del Estado.
¿Qué es el expediente unitario de obra? El expediente técnico es el conjunto de evidencias documentales de cada obra pública, se integra con toda la documentación generada desde los procesos de planeación, programación y presupuestación hasta su conclusión, incluyendo la entrega recepción y 29
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA cancelación de garantías para cubrir defectos, vicios ocultos y alguna responsabilidad no cumplida. Se divide en parte social, parte técnica y documentación de contratación.
El expediente unitario deberá estar integrado de tres partes que son las siguientes: I. Expediente técnico. II. Documentación comprobatoria. III. Otra documentación relacionada con la ejecución de la obra.
Los Ayuntamientos deberán de elaborar por cada una de las Obras que sean aprobadas sea cual fuese el monto del mismo, un expediente técnico, debiendo observar los siguientes aspectos: • Que los expedientes técnicos cuenten con toda la documentación, debidamente requisitada y avalada, incluidos sus anexos. • Que se cuente con dictamen de impacto ambiental y autorización por parte de las instancias Federales o Estatales correspondientes. • Que los proyectos y presupuestos de las obras a realizar consideren las normas y especificaciones técnicas vigentes según corresponda a la naturaleza de la obra. • Que los precios de materiales, equipo, herramienta, sueldos, salarios, maquinaria, fletes, acarreos, etc., en el caso de obras que se ejecutarán a través de administración directa, y los precios unitarios en el caso de obras ejecutadas a través de contratos, resulten congruentes con la situación de mercado imperante en las regiones que correspondan. • Que las cantidades presupuestadas de materiales, equipo, herramienta, sueldos, salarios, maquinaria, fletes, acarreos, etc., en caso de las obras a realizar por administración directa y volúmenes de obra en el caso de obra por contrato resulten congruentes con los proyectos arquitectónicos y de ingeniería. • Que se cuente con los permisos y licencias correspondientes según la naturaleza de la obra. • Que los programas de ejecución física y financiera resulten congruentes.
En el caso de tratarse de obras, en las cuales se tenga mezcla de recursos con la Administración Estatal, y el expediente técnico lo elabore una Dependencia u Organismo del Estado, podrá presentarse este mismo expediente a la Contaduría Mayor de 30
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Hacienda, agregándole la parte social a que se hace referencia en este manual, además del acta de aprobación y autorización de la inversión, oficio de notificación de aprobación y autorización de recursos que emita el Ayuntamiento y cédula programática, con sus respectivos anexos.
4.1
Parte social
La parte social de un expediente técnico tanto para obras realizadas por administración directa como para obras realizadas por contrato, será integrada con los siguientes documentos: Acta de integración del Consejo de Desarrollo Municipal. Acta de selección de obra Acta de Priorización de Obras, Acciones Sociales Básicas e Inversiones Acta de integración del Comité de Obra Convenio de concertación Acta de cabildo de aprobación a la obra Oficio de notificación del municipio Acta de integración del comité de obras Acta de modalidad de ejecución de la obra Acta de excepción a la licitación publica
31
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA 4.2
Parte técnica
La parte técnica de un expediente técnico, dependiendo de la modalidad de ejecución será integrada con los siguientes documentos:
Obras por Obras por Administración Contrato directa
Documentación Parte técnica Acta de aprobación y autorización de Obras, Acciones Sociales Básicas e Inversiones Oficio de notificación de aprobación y autorización de Obras, Acciones Sociales Básicas e Inversiones con sus anexos Documentación que acredite la capacidad técnica y administrativa del ayuntamiento Relación de equipo de construcción propiedad del Ayuntamiento Acta de justificación de la excepción a la licitación pública Cédula programática y anexo Información básica del proyecto Presupuesto de obra (explosión de insumos ó partidas y conceptos) Presupuesto de obra (resumen de aportaciones) Generadores de obra Programa calendarizado de obra e inversión Programa de elaboración de reportes de supervisión Croquis de macrolocalización y microlocalización Planos arquitectónicos y/o de ingeniería avalados por personal técnico calificado Autorización de uso de suelo emitido por las Autoridades Federales, Estatales y/o Municipales, según corresponda a la naturaleza y ubicación física de la obra Documentación que acredite la tenencia de la tierra o donación de la misma hacia el Municipio del sitio en donde se vayan a ejecutar los trabajos programados Dictamen de impacto ambiental Proyecto de preinversión
32
A
A
A
A
A
NA
A
NA
NA
A
A A
A A
A
A
A A A A A
A A A A A
A
A
A
A
A
A
A A
A A
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Documentación Comprobatoria del Gasto de la Obra.
La documentación comprobatoria del gasto de la obra debe considerar los siguientes documentos de acuerdo a la modalidad de ejecución:
Obras por Obras por Administración Contrato directa
Documentación Proceso de Licitación Convocatoria o invitación Bases de la licitación Constancia de visita al sitio de la obra Acta de la junta de aclaraciones Propuestas técnicas y económicas de los licitantes Actas de apertura de propuestas técnica y económica Dictamen de las propuestas técnica y económica Dictamen y notificación de fallo Proceso de licitación para la adquisición de materiales o arrendamiento de maquinaria Contratación Contrato de obra pública con sus anexos (catálogo de conceptos y calendario de ejecución de obra) Contrato de arrendamiento de maquinaria complementaria Contrato de prestación de servicios profesionales A Garantías Garantía de Anticipo Garantía de cumplimiento de contrato Garantía de vicios ocultos y equipo instalado de ser el caso
33
NA NA NA NA NA NA NA NA
A A A A A A A A
A
NA
NA
A
A
NA
A
NA
NA NA
A A
NA
A
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Obras por Obras Administración por directa Contrato
Documentación Facturas, Estimaciones, Listas de Raya, Recibos de Honorarios, Nominas, Soporte Técnico. Facturas Estimación que deberán de incluir: Resumen de la estimación por partidas y conceptos, números generadores, bitácora de obra, reporte fotográfico, pruebas de laboratorio (si fuera el caso), autorización de precios unitarios extraordinarios (si fuera el caso), autorización de prórrogas (si fuera el caso), notificaciones de sanciones por incumplimiento a las cláusulas de contrato (si fuera el caso) En el caso de finiquitos de obra se deberán de incluir además de los anteriores: sábana de finiquito de obra (concentrado de las estimaciones y trabajos ejecutados), Acta de entrega - recepción, fianza de vicios ocultos y Planos definitivos Lista de raya por mano de obra Recibos de honorarios Nóminas por mano de obra Soporte técnico (conceptos ejecutados, números generadores, explosión de insumes, reporte fotográfico, etc.) Otros documentos relacionados con la Ejecución de la Obra Minutas, actas, oficios, convenios, reportes de supervisión, acta de recepción física de los trabajos, inventario de material sobrante, cuadro comparativo anual de inversión, etc., así mismo se incluye en este apartado el Acta de Entrega - Recepción Minutas, actas, oficios, convenios, reportes de supervisión, acta de recepción física de los trabajos, cuadro comparativo anual de inversión, etc., así mismo se incluye en este apartado el Acta de Entrega Recepción
34
A
A
NA
A
A A A
NA NA NA
A
NA
A
NA
NA
A
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Al término de una Obra, Acción o Inversión realizada, cualquiera que fuera la modalidad de ejecución de la misma, el Municipio tendrá la obligación de elaborar el expediente técnico definitivo, en el cual se plasmen las características y condiciones finalmente alcanzadas, así como la inversión ejercida en la misma.
En los anexos encontraremos un ejemplo de un Expediente Técnico Unitario (de comprobación el cual nos servirá para conocer más a fondo en qué consiste dicho expediente.
CAPITULO V ALTERNATIVAS PARA EL CUMPLIMIENTO Durante el presente trabajo se analizo el marco jurídico que faculta a los municipios para la distribución de recursos y ejecución de obra pública y se propondrán alternativas para reducir la problemática antes planteada sustentando todo lo anterior con una propuesta de que el personal cuente con un instrumento guía para la correcta integración de expedientes de comprobación de obra pública.
Para dar cumplimiento con la comprobación de obra pública en el estado de Oaxaca fue necesario conocer los lineamientos para la aplicación de los recursos, así como conocer los mecanismos de adjudicación de obra pública en sus diferentes variantes e integración de los expedientes técnicos, para transparentar el gasto y promover la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera clara y transparente.
La Administración Pública principalmente en el ámbito municipal se percibe cada vez con mayor intensidad como ineficiente, ineficaz, corrupta y problemática, viéndose afectada la credibilidad, la confianza y la legitimidad, teniendo por consecuencia una repercusión negativa en la sociedad.
No hacer del conocimiento a la población sobre los montos que recibieron las obras, las acciones a realizar, el costo de cada una de ellas, su ubicación, metas y beneficiarios de
35
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA las mismas, genera conflictos sociales que derivan en inconformidad de los gobernados y muy probable en la toma de las instalaciones de los municipios.
Igualmente se llevan a cabo adjudicaciones de las obras a empresas que no cumplen con los requisitos legales para ejecutarlas, creando conflictos sociales por inconformidad de la población, mismo que deriva de una mala profesionalización en la ejecución de las obras y como consecuencia, un incorrecto ejercicio del recurso destinado a las mismas.
Principalmente se presentan situaciones de documentación comprobatoria del gasto incompleta; expedientes técnicos incompletos; obras inconclusas, etc. Y como consecuencia, el ayuntamiento entrante, no sabe de qué manera se ejerció el recurso por parte del ayuntamiento que entrega, generando con ello un clima de desinformación.
Durante el ejercicio Fiscal de un municipio no se cumple en tiempo y forma con la integración de expedientes de comprobación de obra pública, debido a la falta de conocimiento y carencia de un personal que se dedique exclusivamente a la integración de dicho expedientes.
De la misma forma, las empresas constructoras encargadas de la ejecución de las obras, incurren en ejecutar obras de mala calidad, obras con un sobre costo, obras desfasadas en los tiempos programados de entrega por lo cual no cumplen en el tiempo indicado con la entrega de la documentación comprobatoria y en ocasiones por el desconocimiento de que documentos integran un expediente de comprobación como son estimaciones, facturas, garantías, bitácoras de obra, oficio de terminación y acta de entrega recepción.
Debido a lo anterior los municipios pueden incurrir en una falta administrativa lo que puede originar que al momento de ser fiscalizado por el órgano competente se solicite el reintegro del gasto ejercido, o en su caso el riesgo de una demanda en contra del ayuntamiento o del mismo presidente municipal.
Del mismo modo pueden hacer acreedores de una sanción por la omisión de la presentación de los informes que visualicen su avance de las metas, programas y objetivos. 36
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Para dar cumplimiento con la comprobación de obra pública en el estado de Oaxaca es necesario conocer los lineamientos para la aplicación de los recursos, así como conocer los mecanismos de adjudicación de obra pública en sus diferentes variantes e integración de los expedientes técnicos, para transparentar el gasto y promover la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera clara y transparente.
Después de conocer el origen de los recursos, y realizar el estudio y conceptos generales de obra pública propongo como alternativas para cumplir en tiempo y forma con la integración del expediente técnico de comprobación de obra pública, las siguientes:
La capacitación de personal técnico. Plantear la integración de un equipo técnico especializado en asuntos municipales en materia de obra pública, contable y de comprobación de recursos. Planear que el personal técnico cuente con un instrumento guía para la correcta integración de expedientes de comprobación de obra pública. Impulsar al personal a ser más eficientes en su administración y comprobación de recursos en materia de obra pública. Fortalecer a los municipios poniendo a su alcance nuevas alternativas y herramientas administrativas.
Para lograr estas alternativas es necesario que con base en las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables y al presupuesto programado dentro del rubro de capacitación, se opere el Plan Anual de Capacitación y Adiestramiento que contiene los cursos y eventos necesarios para implantar el proceso de Capacitación y Adiestramiento con calidad, que permita contar con personal preparado y que cuente con el conocimiento técnico de la integración de expedientes de comprobación de obra, con el fin de dar cumplimiento al proceso de comprobación ante la Auditoria Superior del estado.
37
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
CONCLUSIONES La rendición de cuentas es deficiente e irregular porque los funcionarios municipales no conocen los mecanismos para reportar el uso de los recursos a la Federación, además de que no se cumple con la normatividad que obliga al Ayuntamiento a reportar a los habitantes del municipio sobre el de gasto del FISM en sus órganos de difusión local.
Algunas de las causas principales por las que no se da cumplimiento a la comprobación son las siguientes: Existen deficiencias tecnológicas (falta de equipo de cómputo o en mal estado) y de capital humano en los municipios que dificultan más la labor de rendición de cuentas. La revisión de la Cuenta Pública se realiza casi 1 año después de que se ejerció el Fondo. Las facultades para fiscalizar y sancionar el manejo indebido de recursos públicos difieren en las 32 entidades de la República. Además, el proceso para determinar responsabilidad de los funcionarios públicos municipales no representa una amenaza creíble a la sanción. La falta de conocimiento de cómo integrar un expediente de obra.
Es importante suplir los vacíos informativos en las solicitudes de información con datos que pueden estar disponibles a través de sitios electrónicos o bien acercándose a las autoridades municipales y estatales correspondientes.
Por todo lo anterior se puede decir que si un ayuntamiento desarrolla alternativas para la adecuada integración de Expedientes de Comprobación de obra pública cumplirá con los lineamientos de comprobación de recursos en el estado.
También si un Ayuntamiento cuenta con personal capacitado dedicado exclusivamente a la integración de Expedientes de obra evita problemas de comprobación, ya que este personal realizaría de manera correcta integración de los expedientes de obra garantizando la comprobación del recurso de obra pública municipal en tiempo y forma.
38
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
BIBLIOGRAFIA FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porrúa. México: 2000 LOPEZ Elías, José Pedro. Aspectos Jurídicos De La Licitación Pública En México. Instituto de investigaciones Jurídicas, México: 1999
FUENTES DE INVESTIGACION http://www.aseoaxaca.gob.mx http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/legis.htm Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Ley de Coordinación Fiscal, México, Última Reforma DOF 24-06-2009. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la misma, México, Última Reforma DOF 28-05-2009 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, Última reforma publicada en el Periódico Oficial del estado el 30 de diciembre de 2009 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, Ley publicada en el Periódico Oficial del estado el 30 de Noviembre de 2010. H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, Última reforma publicada en el Periódico Oficial del estado el 25 de septiembre de 2004 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados del Estado de Oaxaca, Última Reforma según Decreto número 743 Publicado en el POGE Extra de fecha 30 de Diciembre del 2008 H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca LX Legislatura Constitucional, Ley de Fiscalización Superior del Estado de Oaxaca, Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el sábado 23 de abril de 2008
Cortina Cortina, Misael; Integración de expedientes técnicos de obras públicas; Curso de capacitación a autoridades municipales para la correcta aplicación y comprobación de recursos; Auditoria superior del estado; Santo Domingo Tehuantepec, Oax. Octubre de 2009.
39
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA
ANEXOS
40
INSTITUTO TECNOLOGICO DE LA CONSTRUCCION A.C. DELEGACION OAXACA Diagrama de flujo del proceso de planeación, programación, ejecución y comprobación de la obra pública municipal correspondiente al ramo 33. INICIO
EL MUNICIPIO CELEBRA REUNION PARA LA INTEGRACION DELCONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL
EL CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL CELEBRA REUNION PARA PRIORIZAR LAS OBRAS, ACCIONES E INVERSIONES A EJECUTAR, LEVANTANDO ACTA DE PRIORIZACION DE OBRAS
EL MUNICIPIO A TRAVES DE EL O DE ORGANISMOS PUBLICOS O CONTRATISTAS REALIZA EL PROYECTO DE PREINVERSION
NO EL PROYECTO ES FACTIBLE DE REALIZAR
EL MUNICIPIO INFORMA A LOS BENEFICIARIOS LAS CAUSAS POR LAS QUE NO SE EJECUTARA LA OBRA
SI 1 EL MUNICIPIO APRUEBA Y AUTORIZA LA OBRA, ACCION O INVERSION A REALIZAR
EL MUNICIPIO INTEGRA EL EXPEDIENTE TECNICO Y LO PRESENTA A LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA PARA SU VALIDACION
LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA REVISA EL EXPEDIENTE TECNICO
NO EL EXPEDIENTE TECNICO ES AVALADO
EL MUNICIPIO CORRIGE EL EXPEDIENTE TECNICO
SI LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA AVALA EL EXPEDIENTE TECNICO Y RECOMIENDA LA MODALIDAD DE EJECUCION
EJECUCION DE LA OBRA
FIN
COMPROBACION DE LA OBRA
1
41