Belanjawan awam
1.0
Pengenalan
Malaysia mengamalkan sistem ekonomi campuran di mana kerajaan dan pasaran secara bersama memainkan peranan masing-masing dalam perlaksanaan asas ekonomi seperti apa, berapa banyak perlu dikeluarkan, bagaimana ia dikeluarkan dan untuk siapa ia dikeluarkan. Dalam kertas karangan ini akan membincangkan tentang definisi belanjawan, tujuan atau objektif belanjawan. Komponen yang terdapat dalam belanjawan, dan juga sistem-sistem belanjawan yang ada di Malaysia. 2.0
Definisi Belanjawan
Belanjawan merupakan satu pernyataan hasil dan perbelanjaan bagi masa hadapan yang digunakan sebagai alat perancangan dan pengurusansumber-sumber ekonomi negara untuk memenuhi keperluan rakyat. Belanjawan negara merupakan anggaran perbelanjaan dan hasil untuk satu-satu tahun kewangan tertentu. Dalam konteks Malaysia, Belanjawan Negara dibentangka di Parlimen pada bulan Oktober atau November setiap tahun oleh Menteri Kewangan (Ahmad Atory, 1983).
Khoo Boon, Cheng Hin & Che Ros Zainal (2006) menyatakan bahawa belanjawan negara ialah satu penyata anggaran kerajaan tentang perbelanjaan dan hasilnya untuk satu tahun kewangan yang akan datang. Dalam belanjawan negara, kerajaan akan mengumumkan perubahan dalam kadar cukai yang memperkenalkan cukai baru dan memansuhkan cukai yang lama. Dalam belanjawan negara ini juga, kerajaan juga mengumumkan rancangan perbelanjaan kerajaan seperti jumlah peruntukan perbelanjaan mengurus dan jumlah peruntukan pembangunan.
Selain itu, Robert W. Smith dan Thomas D. Lynch menghuraikan belanjawan awam melalui empat perspektif iaitu dari perspektif ahli politik, ahli ekonomi, akauntan dan juga dari perspektif pengurusan awam. Bagi ahli politik, ia yang melihat proses bajet sebagai "peristiwa politik yang dijalankan dalam arena politik bagi tujuan politik". Manakala bagi ahli ekonomi menganggap bajet sebagai sesuatu perkara yang memperuntukkan sumber dari segi kos dan peluang di mana memperuntukkan sumber kepada satu pengguna dengan mengambil sumber dari pengguna lain.
Dari perspektif akauntan pula memberi tumpuan kepada nilai akauntabiliti dalam belanjawan yang menganalisis jumlah belanjawan untuk perbelanjaan sebenar dengan itu menerangkan "kebijaksanaan polisi asal". Manakala dari segi perspektif pengurus awam pula, Smith dan Lynch mendefinisikan belanjawan merupakan satu alat dasar untuk menerangkan pelaksanaan dasar awam. Di samping itu, mereka membangunkan definisi operasi: “A "budget" is a plan for the accomplishment of programs related to objectives and goals within a definite time period, including an estimate of resources required, together with an estimate of resources available, usually compared with one or more past periods and showing future requirements.”
Sementara itu, mengikut Robert D. L, Ronald W. J, Philip G. J (2008), belanjawan bertujuan sebagai satu mekanisme untuk menetapkan matlamat dan objektif, untuk memperuntukkan sumber yang diperlukan kearah objektif untuk mengukur kemajuan ke arah objektif, untuk mengenal pasti kelemahan atau kekurangan dalam organisasi, dan untuk mengawal dan mengintegrasikan pelbagai aktiviti yang dijalankan oleh subunit banyak dalam tempoh yang besarbirokrasi, awam dan swasta.
Selain itu, Kementerian kewangan Malaysia telah mendefinisikan konsep bajet belanjawan merupakan satu perancangan yang menggariskan
I. II.
Dasar, matlamat dan strategi kerajaan yang akan dilaksanakan dalam tahun bajet, Program, aktiviti dan projek yang akan dilaksanakan bagi mencapai strategi dan matlamat yang ditetapkan,
III.
Pengagihan sumber kewangan mengikut program, aktiviti dan projek.
IV.
Bagaimana dan berapa banyak hasil yang dikutip untuk membiayai program, akitiviti dan projek yang dirancang,
V. VI.
Jumlah pembiayaan dari sumber pinjaman Sasaran prestasi output dan impak
Oleh itu, belanjawan boleh dedifinisikan sebagai merupakan satu perancangan tahunan yang mempunyai kepentingan tersendiri untuk mewujudkan pertumbuhan ekonomi dan agihan pendapatan yang adil dalam rangka kewangan yang mantap. Ia mengandungi perancangan ekonomi, kewangan dan sosial untuk pertumbuhan berterusan serta menjamin agihan kekayaan negara dengan adil. Dalam bahagian seterusnya akan membincangkan tentang tujuan membuat belanjawan dan rasionalnya.
3.0
Tujuan membuat belanjawan
Kementerian Kewangan Malaysia turut menyatakan rasional keperluan bajet belanjawan iaitu untuk mengurus sumber kewangan yang terhad bagi memenuhi keperluan dan kehendak yang tidak terhad. Antara tujuan belanjawan adalah untuk memberi arah kepada tindakan kerajaan untuk memaksimumkan faedah dari penggunaan sumber yang terhad. Bajet menentukan keutamaan kerajaan dalam perbelanjaaan, bajet belanjawan sebagai alat yang mempengaruhi kegiatan ekonomi negara dan alat pengagihan kekayaan bagi menjamin keadilan sosial.
Selain itu, Dr. Jamal Ali (2009), telah menyatakan beberapa objektif dan kepentingan belanjawan kepada negara. Antara objektif dan kepentingan Dasar Belanjawan adalah untuk: I.
Ke arah pengurusan ekonomi yang cekap Pengurusan ekonomi yang cekap bertujuan untuk mencapai matlamat pembangunan. Ia memainkan peranan penting dalam menjamin kedudukan kewangan dan imbangan pembayaran yang kukuh. Oleh itu, bagi mencapai pertumbuhan ekonomi yang baik, pihak swasta dan persendirian perlu memainkan peranannya sebagai jentera pertumbuhan manakala pihak kerajaan adalah penyokongnya. Sebagai contoh, untuk menggalakkan perkembangan ekonomi, keperluan infrastruktur yang baik diperlukan. Oleh yang demikian pada pembentangan belanjawan peruntukan tertentu diberikan untuk pembangunan infrastruktur seperti pembinaan jalanraya, landasan keretapi dan pelabuhan.
II.
Pertumbuhan ekonomi Kerajaan perlu menggalakkan pertumbuhan ekonomi. Pertumbuhan ekonomi yang dicapai melalui aktiviti-aktiviti dalam sektor pertama, kedua dan ketiga akan memberikan pendapatan dan pekerjaan kepada penduduk. Untuk membiayai pelaburan dalam ekonomi, tabungan diperlukan. Oleh yang demikian usaha menggalakkan tabungan persendirian dikalangan penduduk perlu diberi perhatian. Dari segi dasar belanjawan pula, dibuat perbelanjaan ke atas kemudahan awam, perdagangan dan perindustrian, pengangkutan, perhubungan komunikasi dan pentadbiran awam. Bagi menggalakkan kemasukan pelabur asing ke Malaysia, insentif pengecualian cukai boleh diberikan kepada pelabur baru.
III.
Mencapai kestabilan harga Kestabilan harga dan kawalan inflasi turut diberi penekanan. Hasil daripada kekukuhan ekonomi, peningkatan pendapatan berlaku. Akibatnya permintaan dalam negeri meningkat dan jika ia tidak diikuti dengan tambahan penawaran barangan, harga barangan akan meningkat (ditunjukkan oleh angka indeks harga pengguna yang meningkat). Ini memberikan satu kesan yang tidak baik terhadap ekonomi sesebuah negara.
IV.
Sebagai mekanisme pengagihan yang lebih setara Disebabkan manusia mempunyai kebolehan, kemahiran, kecekapan, kesihatan, kekuatan semangat dan sebagainya yang berbeza-beza, sudah tentu pendapatan yang diterima oleh mereka juga berbeza-beza. Untuk mengurangkan perbezaan agihan pendapatan tersebut, kerajaan perlu membuat dasar belanjawan yang sesuai untuk mengagihkan semula pendapatan dari golongan yang kaya kepada golongan yang miskin. Contoh dasar yang boleh dibuat ialah mengenakan cukai dan menggunakan hasil cukai tersebut untuk memberi biasiswa kepada anak-anak orang miskin, menyediakan rumah yang bersesuaian dan mengujudkan peluang-peluang perniagaan.
4.0
Komponen Belanjawan
Pembiayaan
Hasil
Kumpulan Wang Disatukan
Bajet / Belanjawan
Perbelanjaan
Rajah 1.1 : Komponen Belanjawan Rajah 1.1 di atas menunjukan komponen-komponen belanjawan awam dalam membuat sesuatu perbelanjaaan awam. Jumlah hasil dan pembiayaan akan disatukan dan membentuk kumpulan wang disatukan. Belanjawan memainkan peranan untuk menentukan penggunaan sumber yang diperolehi terhadap perkara atau bidang mengikut keutamaan dan seterusnya menentukan perbelanjaan . Bahagian seterusnya akan membincangkan tentang sumber- sumber hasil negara.
5.0
Sumber hasil negara.
Bagi menampung kos perbelanjaan, sektor awam mengutip hasilnya melalui hasil cukai, hasil bukan cukai, serta pinjaman dan penggunaan harta kerajaan. Sepintas lalu, hasil Kerajaan Persekutuan terus meningkat dari tahun ke tahun. Ini bersesuaian dengan pertumbuhan ekonomi negara yang meningkat dengan kadar lapan peratus setahun pada masa kini.
5.1
Hasil cukai
Hasil cukai terdiri daripada cukai langsung dan cukai tak langsung, yang dikenakan di bawah pelbagai undang-undang seperti Akta Cukai Pendapatan 1947 dan Akta Kastam 1967 dan lain-lain. a) Cukai Langsung - terdiri daripada cukai pendapatan korporat, cukai pendapatan petroleum, cukai pendapatan individu, cukai harta pusaka, cukai spekulasi tanah dan cukai atas keuntungan harta benda. b) Cukai Tak Langsung - terdiri daripada duti eksport, duti import, duti eksais, cukai jualan, cukai perolehan, cukai perkhidmatan, cukai perjudian dan lesen-lesen selain daripada pengangkutan jalanraya.
5.2
Hasil Bukan Cukai dan Penerimaan a) Hasil Bukan Cukai - mencakupi bayaran lesen kenderaan bermotor, faedah dan perolehan pelaburan (dari Kumpulan Wang Matawang Lebihan dan keuntungan Bank Negara Malaysia) dan royalti ke atas petroleum. b) Penerimaan - terdiri daripada bayaran balik bagi perbelanjaan, kredit antara jabatan, pulangan balik bayaran lebihan atau bayaran tersilap dalam tahun fiskal yang lepas, penerimaan daripada agensi kerajaan yang lain dan hasil daripada Wilayah Persekutuan dan Labuan.
6.0
Pusingan Belanjawan (budget cycle)
Pusingan belanjawan „budget cycle‟ ialah satu proses atau kitaran aktiviti-aktiviti yang berhubung dengan perbelanjaan. Di Malaysia, ianya mengandungi lima aktiviti utama iaitu penyediaan, pemeriksaan, kelulusan, pelaksanaan dan pengauditan belanjawan.
Banyak
agensi yang terlibat dalam setiap peringkat yang biasanya mengambil masa melebihi daripada setahun. Kelima-lima peringkat ini berlangsung dalam tempoh beberapa tahun bermula dari tahun anggaran tersebut mula dirangka di peringkat agensi sehinggalah ia dinilai oleh Ketua Audit Negara. Secara rasminya di Malaysia, proses permulaan budget cycle bermula dengan penyediaan belanjawan iaitu apabila Perbendaharaan menghantar surat pekeliling kepada semua agensi dan jabatan kerajaan lalu mengarahkan mereka supaya menyediakan cadangan anggaran belanjawan bagi tahun akan datang. Surat pekeliling yang dikirim pada bulan Januari tersebut mengandungi objektif, dasar-dasar, proses dan prosedur penyediaan belanjawan yang mesti dipatuhi oleh agensi dan jabatan kerajaan (Suresh Narayanan, 2001). Ia juga meliputi format dan borang yang perlu diisi dalam melengkapi keperluan yang diminta oleh Perbendaharaan.
Peringkat ini dikenali sebagai “call for estimates”.
Tindakan
seterusnya bagi agensi dan jabatan adalah menghantar anggaran belanjawan yang telah siap mengikut format yang ditetapkan kepada Bahagian Belanjawan di Perbendaharaan selewatlewatnya dalam bulan Mac tiap-tiap tahun. Pada bulan April, Bahagian Belanjawan mula menerima ratusan anggaran belanjawan untuk diperiksa.
Peringkat pemeriksaan memerlukan tempoh yang mencukupi bagi
memastikan pemeriksaan yang berkesan dapat dijalankan.
Skop pemeriksaan anggaran
belanjawan tahunan di bawah Modified Budget System akan meliputi kepatuhan batas perbelanjaan, permohonan dasar baru, dasar one-off dan jumlah peruntukan perbelanjaan
keseluruhan (Arahan Perbendaharaan, 1998).
Bahagian Belanjawan pula akan meneliti,
memeriksa dan menyediakan cadangan anggaran perbelanjaan, mengurus pindah peruntukan dan menjalankan kuasa bagi pihak Menteri Kewangan. Peringkat ketiga ialah peringkat yang memulakan peranan legislatif di Malaysia. Legislatif terdiri daripada anggota Parlimen iaitu ahli-ahli Parlimen yang terdiri daripada Dewan Rakyat dan Dewan Negara. Di peringkat negeri pula, legislatif ialah ahli-ahli Dewan Undangan Negeri masing-masing.
Setiap anggaran belanjawan mestilah melalui meja
legislatif kerana mereka adalah wakil kepada rakyat.
Mereka akan meluluskan apa-apa
cadangan berkenaan cukai yang ingin dikutip oleh kerajaan. Dalam erti kata lain peringkat ini dipanggil peringkat kelulusan.
Peringkat kelulusan perlu melalui tiga peringkat bacaan
sehinggalah dipersetujui oleh ahli-ahli Parlimen seterusnya mendapat perkenan daripada Yang Di Pertuan Agong. Peringkat budget cycle seterusnya iaitu pelaksanaan belanjawan di Malaysia yang bermula secara rasmi pada 1 Januari tahun fiskal. Di peringkat ini, belanjawan dikembalikan kepada pihak eksekutif agar penguatkuasaannya dapat dilaksanakan.
Selepas Yang Di
Pertuan Agong meluluskan anggaran belanjawan tersebut, maka Menteri Kewangan akan mengarahkan Waran Am dikeluarkan oleh Akauntan Negara bagi menandakan wang yang dikeluarkan dari Kumpulan Wang Yang Disatukan (KWDS). Akauntan Negara pula akan memberitahu pegawai-pegawai pengawal bahawa perbelanjaan bagi tahun baru boleh dilakukan melalui waran peruntukan yang dihantar kepada setiap agensi awam (Suresh Narayanan, 2001). Seterusnya di peringkat kementerian dan jabatan pula, Pegawai Pengawal akan menghantar waran peruntukan kecil kepada pusat tanggungjawab atau kos yang menyatakan bahawa anggaran mereka telah diluluskan di Parlimen.
Melalui waran
peruntukan ini, mereka dibenarkan membuat perbelanjaan yang dibuat daripada vot peruntukan yang diberikan kepada mereka.
Pengauditan belanjawan adalah peringkat terakhir dalam budget cycle. Setelah tamat tahun fiskal, semua agensi mestilah melaporkan penyata kewangan mereka. Bagi agensi yang mempunyai bendahari sendiri maka laporan kewangan akan dibuat sendiri oleh bendahari agensi berkenaan. Jika tidak, agensi tersebut mestilah melantik akauntan bertauliah untuk menyediakan akaun bagi pihak mereka (Sadano Sukirno & Mohamed Aslam Gulam Hassan, 1999).
Prosedur-prosedur perakaunan yang seragam digunakan oleh jabatan kerajaan.
Selepas siap akaun-akaun mereka, maka bermulalah peringkat terakhir dalam kitaran hayat belanjawan. Tujuan peringkat ini dibuat adalah memeriksa sama ada eksekutif kerajaan telah melaksanakan belanjawan mengikut peruntukan yang telah diluluskan, memeriksa akauntabiliti awam dan kejujuran dalam membelanjakan wang awam dan bagi mengelakkan berlakunya pembaziran. Juruaudit perlu memperolehi bukti-bukti yang sesuai dengan secukupnya melalui pelaksanaan tatacara-tatacara pematuhan (compliance procedures) dan tatacara-tatacara penyokongan (substantive procedures) supaya beliau boleh membuat kesimpulan-kesimpulan sebagai asas untuk melahirkan pendapat mengenai penyata kewangan. Peringkat terakhir, Ketua Audit Negara akan membentangkan hasil pemeriksaan audit di Parlimen. Laporan beliau akan disemak oleh Jawatankuasa Kira-kira Wang Awam (Public Accounts Committee) dan segala teguran audit terhadap agensi awam wajib diberi perhatian yang sewajarnya (Arahan Perbendaharaan, 1998). Melalui penyemakan yang dilakukan oleh jawatankuasa ini, maka tamatlah kitaran sesuatu belanjawan yang pada hakikatnya beredar untuk lebih daripada satu tahun.
7.0
Jenis perbelanjaan kerajaan
Perbelanjaan kerajaan boleh dibahagikan kepada perbelanjaan mengurus dan perbelanjaan pembangunan. Perbelanjaan mengurus ialah peruntukan kerajaan yang digunakan untuk pentadbiran dan pengurusan sementara perbelanjaan pembangunan ialah peruntukan kerajaan yang digunakan untuk menyediakan infrastruktur ekonomi (Khoo Boon, Cheng Hin & Che Ros Zainal, 2006). Dalam bahagian seterusnya, jenis-jenis perbelanjaan kerajaan akan dijelaskan dengan lebih terperinici. 7.1
Belanjawan Mengurus
Perbelanjaan mengurus ialah peruntukan kerajaan untuk membayar kos pengurusan dan pentabiran kerajaan. Perbelanjaan mengurus merupakan perbelanjaan semasa kerajaan dan ia membolehkan pentadbiran kerajaan berjalan dengan licin. (Che Ros Zainol,Cheng Hin Soo & Khoo Boon Chong , 2009) Kementerian kewangan membahagikan perbelanjaan mengurus kepada dua iaitu perbelanjaan tanggungan dan perbelanjaan bekalan. Belanjaan tanggungan bermaksud perbelanjaan yang dipertanggungkan terus kepada Kumpulan wang disatukan melalui perlembagaan persekutuan dan undang-undang tertentu (perkara 98 Perlembagaan Persekutuan). Contoh perbelanjaan adalah seperti Gaji YDP Agong, khidmat hutang kerajaan, pencen, gaji hakim dan pemberian kepada negeri-negeri. Manakala bag belanja bekalan pula merupakan perbelanjaan bagi menguruskan aktiviti kerajaan samada yang berterusan atau “one-off” dan diperuntukan mengikut maksud bekalan tertentu dan perlu dibentangkan untuk kelulusan Parlimen sebagai satu akta bekalan bagi tahun belanjawan (Perkara 100 Perlembagaan/ Rang Undang-Undang Perbekalan). Contoh perbelanjaan ini adalah bayaran emolumen, sewaan ruang pejabat, pembelian aset dan penyelenggaraan.
7.2
Belanjawan Pembangunan
Belanja Pembangunan adalah perbelanjaan Modal (Capital Outlay) dan perbelanjaan tidak terulang dan bukan perbelanjaan penggunaan sebaliknya lebih bersifat pelaburan. Dibentangkan sebagai usul untuk kelulusan Dewan Rakyat (Kementerian Kewangan). Perbelanjaan pembangunan ini terbahagi dua iaitu perbelanjaan secara langsung dan perbelanjaan pembangunan secara pinjaman.
Perbelanjaan secara langsung merupakan peruntukan yang disalurkan terus sebagai perbelanjaan yang ditanggung sepenuhnya oleh kerajaan manakala bagi perbelanjaan pembangunan secara pinjaman merupakan peruntukan yang dibiayai oleh kerajaan dan diberikan secara pinjaman dan perlu dibayar balik dalam tempoh tertentu.
Menurut Che R.Z.,Cheng H.S. & Khoo B. C. (2009), Perbelanjaan pembangunan ialah pelaburan oleh kerjaan. Perbelanjaan ini digunakan untu membiayai projek-projek pembangunan. Lazimnya perbelanjaan ini akan mengakibatkan pertambahan modal fizikal sesebuah negara. Perbelanjaan pembangunan akan meningkatkan pengeluaran sesebuah negara dan membolehkan orang ramai menikmati taraf hidup dan kebajikan yang lebih baik pada masa hadapan.
8.0
Sistem Berlanjawan di Malaysia
Malaysia telah melalui zaman yang berbeza-beza dalam pentadbiran kewangan. Bahagian ini akan membincangkan tentang tahap-tahap sistem belanjawan yang pernah dilaksanakan di Malaysia.
8.1
Sistem Belanjawan Zaman Masyarakat Melayu Tradisi
Di zaman masyarakat melayu tradisi menekankan kepada sistem „rakyat-raja‟ dan „hambatuan‟. Golongan rakyat atau hamba akan bekerja untuk raja atau tuan mereka. Proses ini membentuk satu hierarki di mana golongan bawahan akan memberi sumbangan kepada golongan yang lebih atas. Oleh itu, di peringkat tertinggi sesebuah kerajaan, didapati komponen utama kepada belanjawan adalah „hasil‟. Hasil yang paling utama ialah dalam bentuk cukai. Contohnya cukai hasil tanaman yang dipungut oleh raja atau pembesarpembesar ke atas masyarakat di dalam jajahan takluk mereka.
Terdapat juga cukai kepala dan cukai pelabuhan yang dipungut oleh Syahbandar ke atas pedagang-pedagang yang singgah di pelabuhan. Segala hasil negara yang dipungut dikawal oleh raja yang dinamakan Perbendaharaan Negeri. Hanya sultan atas nasihat Bendahara, boleh mengeluarkan harta dan perbendaharaan untuk dibelanjakan mengikut keperluan negara.
8.2
Sistem Belanjawan Zaman Penjajah
Zaman penjajah menyaksikan Tanah Melayu di tadbir oleh kuasa asing. Ini termasuk pengurusan kewangan, khususnya mengenai sistem belanjawan yang diamalkan. Mengawal sumber ekonomi adalah punca utama penjajah ke atas Tanah Melayu. Oleh itu, para penjajah mengambil kesempatan dengan kedudukan geografi yang strategik dan kekayaan hasil bumi Tanah Melayu untuk mengaut keuntungan dari dibawa pulang ke negara asal mereka. Jadi, pada zaman ini sistem belanjawan yang digunakan adalah sistem berdasarkan amalan negara penjajah.
8.3
Sistem Belanjawan Lini (line-item budget)
Selepas mencapai kemerdekaan, kerajaan berpeluang mengambil alih sepenuhnya pentadbiran negara dari penjajah. Ini termasuk dalam aspek pengurusan kewangan negara. Tumpuan negara pada awal kemerdekaan adalah terhadap pembangunan infrastruktur dan luar bandar. Kerajaan berusaha pelbagai cara ke arah mencapai matlamat pembangunan. Salah satunya ialah melalui agihan peruntukan perbelanjaan negara. Satu sistem belanjawan telah diperkenalkan dan dikenali sebagai sistem belanjawan lini (Line-item budget). Di bawah sistem ini agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyenaraikan aktiviti-aktiviti (objek atau item) yang dirancang untuk dilaksanakan, beserta dengan anggaran perbelanjaan yang terperinci. Biasanya aktiviti-aktiviti yang memberi tumpuan ke arah pembangunan sosial dan ekonomi akan diberi keutamaan. Contohnya pembinaan sekolah dan jalan raya.
8.4
Sistem Belanjawan Program dan Prestasi (SBPP)
Sistem belanjawan Lini didapati kurang berkesan kerana terdapat banyak kelemahan seperti tumpuan yang lebih ke atas aktiviti-aktiviti tertentu menyebabkan berlaku keutamaan tertentu dalam agihan perbelanjaan negara. Selain itu, sistem belanjawan lini juga tidak ada mekanisme kawalan untuk menilai kecekapan dan keberkesanan terhadap peruntukan yang dibelanja. Peruntukan hanya diberi berasaskan kepada anggaran perbelanjaan yang diminta.
Menurut Russell Huebsch (2011), Kelemahan utama belanjawan Lini adalah bahawa peruntukan dana mempunyai perkaitan yang sedikit dengan matlamat dan prestasi organisasi. Wang yang diperuntukkan dalam belanjawan ini adalah satu cara membelanjakan dana umum berbanding tindak balas yang lebih spesifik. Belanjawan jenis ini juga cenderung untuk
memberi tumpuan kepada prestasi masa lalu berbanding keperluan masa hadapan selain kurang fleksibeliti dalam aliran dana jika berlaku perubahan dalam perancangan.
Oleh itu, pada tahun 1968, kerajaan telah memperkenalkan satu sistem belanjawan yang dikenali sebagai Sistem Belanjawan Progam dan Prestasi (SBPP). Sistem belanjawan ini sebenarnya adalah diambil dan diubah suai dari sistem Perancangan Program Sistem Belanjawan - Planning Programming Budgeting System (PPBS).
Perancangan Program Sistem Belanjawan (PPBS) adalah satu program belanjawan yang merupakan sistem pengurusan membuat keputusan dalam bajet. Ia telah diperkenalkan pada tahun 1961 di Amerika Syarikat oleh Setiausaha Kementerian Pertahanan, Robert S. Mc Namera. Apabila sistem itu menampakkan kejayaan awal, ia telah diperkenalkan kepada kementerian masing-masing. Menurut Daud Novick (1973), PPBS adalah sistem pengurusan yang mempunyai 10 ciri-ciri utama. Ciri-ciri ini dapat dilihat seperti di bawah: I. II.
Mendefinisikan tujuan organisasi dengan lebih spesifik Menentukan perancangan termasuk kaedah alternatif yang mungkin untuk mencapai matlamat.
III.
Mengenal pasti isu utama yang perlu diselesaikan dalam penggubalan perancangan objektif atau program.
IV.
Tinjauan tahunan ke atas setiap langkah-langkah dalam perancangan, program dan anggaran belanjawan untuk memastikan suatu pendekatan dilakukan teratur dalam jangka masa yang tertentu untuk dianalisis dan membuat keputusan untuk setiap peringkat pengurusan.
V.
Meneliti dan menilai hasil setiap program yang dijalankan secara berterusan berhubung dengan jangkaan kos dan hasil untuk menentukan perubahan dalam program-program dan objektif yang telah ditetapkan pada peringkat awal. PPBS di Malaysia telah dikenali sebagai 'Sistem Belanjawan Program dan Prestasi
(SBPP)'. Ia telah diperkenalkan pada tahun 1968 dengan 5 tahun Pekeliling Perbendaharaan Bil 1968. Beberapa perbendaharaan juga dikeluarkan untuk berkhidmat sebagai petunjuk cara dan syarat-syarat yang perlu diikuti dalam melaksanakan sistem ini. Sistem prestasi bajet, klasifikasi perbelanjaan dengan kos, sistem perakaunan yang bersesuaian dengan sistem belanjawan telah diperkenalkan selepas Pekeliling Perbendaharaan 5/68 (Pengawalan Ekonomi Malaysia, 2000).
Melalui sistem ini, setiap agensi dikehendaki menyediakan anggaran belanjawan untuk tahun hadapan dengan menjelaskan secara terperinci objektif-objektif dan strategi-strategi perlaksanaan bagi sesuatu projek. Prestasi agensi pada tahun perlaksanaan akan diukur berasaskan kecekapan dan keberkesanan dalam menggunakan sumber ke arah pencapaian objektif mengikut strategi pelaksanaan yang ditetapkan itu. Seterusnya prestasi ini akan menjadi asas kepada peruntukan di tahun-tahun akan datang.
Dengan SBPP ini, agensi-agensi kerajaan telah mencapai banyak kemajuan. Ini disebabkan kefahaman yang lebih baik agensi-agensi tersebut terhadap peranan dan fungsi pengurusan kewangan, menilai kepentingan perkhidmatan agensi kepada faedah yang diterima oleh rakyat dan meningkatkan prestasi matlamat prestasi tahunan mereka. Kementerian Kewangan adalah bertanggungjawab untuk memantau pelaksanaan SBPP yang telah membantu banyak maklumat perbelanjaan yang akan membantu kesahihan di Parlimen
untuk menggubal dasar dan strategi perbelanjaan negara (Sadano Sukirno & Mohamed Aslam Gulam Hassan, 1999).
8.5
Sistem Belanjawan DiubahSuai (SBD)
Sistem Belanjawan Diubahsuai (Modified Budget System: MBS) telah diperkenalkan di Malaysia pada tahun 1990 sehingga ke hari ini. Kementerian Kesihatan dan Kementerian Perpaduan dan Kebajikan Negara telah dipilih sebagai projek perintis. Malah, MBS adalah sistem yang berasaskan SBPP yang dibuat pengubahsuaian kepada bidang kuasa dan proses perbelanjaan.
Pengubahsuaian ke atas bidang kuasa melibatkan penurunan kuasa untuk membuat keputusan kepada peringkat pengurusan bawahan. Bagaimanapun, kuasa membuat keputusan ini dihadkan kepada pegawai-pegawai pada peringkat akauntabiliti yang bersesuaian. Pengubahsuaian yang dilakukan adalah bertujuan untuk memberi keberkesanan dan kecekapan dalam pengurusan kewangan kerana setiap aktiviti dapat ditadbir dan dikawal oleh individu yang paling hampir kepada pelaksana.
Manakala pengubahsuaian dalam proses pula melibatkan peraturan dan prosedur dalam agihan peruntukan belanjawan. Antara peraturan dan prosedur yang diperkenalkan ialah dengan menetapkan jumlah peruntukan melalui Batas Perbelanjaan. Batas Perbelanjaan merupakan satu had perbelanjaan kasar ke atas sesuatu aktiviti tanpa mengambil kira faktorfaktor lain dan tidak boleh dilampaui oleh agensi yang melaksanakanya. Batas Perbelanjaan ditetapkan dengan mengambil kira peruntukan perbelanjaan bagi projek yang sama atau yang setara pada tahun sebelumnya. Sekiranya agensi-agensi kerajaan tidak dapat mencapai
prestasi yang dipersetujui, mereka dikehendaki mengemukakan sebab-sebab yang munasabah melalui Laporan Pengecualian kepada Perbendaharaan.
Pengubahsuaian dalam proses juga melibatkan aspek penilaian ke atas aktiviti-aktiviti yang dijalankan. Ini bertujuan menkaji semula kesesuaian agihan peruntukan bagi aktivitiaktiviti yang berkenaan, termasuk mengkaji semula dasar-dasar yang berkenaan, penentuan asas-asas pengukuran kecekapan dan keberkesanan, serta kelemahan-kelemahan yang diperolehi dari semasa ke semasa. Dengan sistem baru ini dikatakan untuk membantu mengoptimumkan peruntukan sumber. Di samping itu ia juga mengemas kini aspek pengurusan kewangan bagi mencapai matlamat kecekapan, keberkesanan, produktiviti, kualiti dan akauntabiliti.
8.5.1 Sebab sistem SBPP ditukar kepada MBS
Terdapat beberapa episod kemelesetan ekonomi yang telah melanda Malaysia pada awal 1920-an, 1980-an, 1990-an dan 2000. Kemelesetan ekonomi di Malaysia juga timbul akibat krisis kewangan, kejatuhan dalam mata wang asing, seperti Thailand dan Indonesia, kejatuhan dalam permintaan agregat, inflasi dan perkara-perkara lain. Kerajaan telah cuba untuk menyelesaikan beberapa masalah yang berlaku semasa kemelesetan. Walau bagaimanapun, semua tindakan kerajaan adalah tertakluk kepada dasar akan digubal oleh kerajaan Malaysia itu sendiri.
Di samping itu, Malaysia telah mengalami kemelesetan ekonomi dalam tempoh Rancangan Malaysia Kelima, yang dilancarkan pada lebih awal. Akibat kemelesetan ekonomi, kerajaan Malaysia telah menghadapi masalah kewangan dan pengangguran yang
terus meningkat. Di samping itu, terdapat mereka yang mengatakan bahawa kemelesetan ini berlaku kerana ketidakcekapan dan kelemahan pengurusan ekonomi. Selain itu, kemelesetan ekonomi global telah memberi kesan yang tidak diingini yang disebabkan oleh dasar ekonomi terbuka yang diamalkan Malaysia, yang merupakan lebih daripada separuh daripada pendapatan yang diperolehi oleh hasil eksport negara (Penilaian Prestasi Ekonomi Makro, 1996-2000).
Kemelesetan ekonomi Malaysia juga mempunyai kaitan dengan kemelesetan di Amerika Syarikat. Kelembapan dan kemelesetan ekonomi di Amerika Syarikat terus terus menjunam dan juga telah merebak ke negara-negara lain juga. Malaysia adalah sebuah negara kecil yang lebih terdedah kepada perkembangan ekonomi semasa di peringkat antarabangsa. Pengaruh ini akan menjejaskan tahap ekonomi negara. Walau bagaimanapun, Malaysia mempunyai cara dan kaedah yang berkesan dalam menangani kemelesetan ekonomi yang melanda negara sebagai disebabkan pengaruh ekonomi luar.
Menurut teori Ricardian Kesetaraan, perbelanjaan sektor awam yang tinggi yang ditanggung dengan cara pinjaman, oleh itu kadar cukai yang akan meningkat pada masa akan datang untuk menampung kos hutang kerajaan. Untuk menangani situasi ini, isi rumah akan mengurangkan penggunaan dan meningkatkan simpanan mereka. Pengurangan dalam perbelanjaan penggunaan isi rumah akan menyebabkan sektor awam akan mengurangkan kesan bersih ke atas permintaan agregat. Ini menyebabkan ekonomi tidak berkembang dan lambat untuk sembuh. oleh itu, negara ini telah mengalami inflasi pada tahun 1980-an. Akibat kemelesetan ekonomi global yang berpanjangan, Keluaran Dalam Negeri Kasar (KDNK) menurun kepada 6.4 peratus setahun sepanjang 1981-1982 berbanding dengan 8.6 peratus dalam tempoh 1976-1980 (Dasar Pengurangan Beban beli Awam, 2009).
Kedudukan ekonomi yang lembab telah menyebabkan banyak dalam defisit belanjawan dan imbangan akaun semasa pembayaran. Defisit Kerajaan Persekutuan meningkatkan daripada $ 7.1 bilion atau 14 peratus daripada Keluaran Negara Kasar (KNK) pada tahun 1980 kepada $ 11.2 bilion atau 18.9 peratus daripada KNK pada tahun 1982. Tindakan kerajaan, adalah untuk mendapatkan pinjaman dari luar negara untuk memenuhi kekurangan sumber kewangan telah meningkat hutang awam, daripada $ 4.9 bilion pada akhir tahun 1980 kepada $ 13.2 bilion pada akhir tahun 1982. Jika hutang-hutang lain termasuk sifat kerajaan negara peminjaman dan badan-badan berkanun yang dijamin oleh Kerajaan Persekutuan, jumlah hutang negara kesemuanya bernilai $ 24,3 bilion pada tahun 1982 atau 41.2 peratus daripada KNK. Baki akaun pembayaran defisit semasa meningkat kepada $ 7,825 juta pada tahun 1982 (iaitu 13,4 peratus daripada KNK), berbanding dengan $ 5,477 juta pada tahun 1981 (iaitu 10,1 peratus daripada KNK) (Dasar Pengurangan Beban Perbelanjaan Awam, 2009).
Akibat kemerosotan Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK) negara, Kerajaan telah melaksanakan Dasar Fiskal untuk meningkatkan pengecutan negara. Sehubungan itu, kerajaan perlu mengurangkan perbelanjaan awam dan meningkatkan kadar cukai ke atas perbelanjaan pengguna. Di samping itu, Kerajaan telah melaksanakan Dasar Pengurangan Beban Perbelanjaan Awam. Objektif dasar ini adalah bertujuan untuk mengukuhkan asas ekonomi dan pada masa yang sama mengawal inflasi dan memperbaiki imbangan negara mengenai kedudukan pembayaran. Antara tujuan polisi ini adalah untuk mengukuhkan kedudukan kewangan selaras dengan sumber-sumber negara yang ada. Di samping itu, ia juga adalah untuk mengurangkan defisit negara ke arah pengurusan ekonomi yang cekap. Dasar ini juga bertujuan untuk mengawal pertumbuhan hutang awam supaya tidak menjejaskan kira-kira
negara mengenai kedudukan pembayaran dan kadar pertukaran asing (Dasar Pengurangan Beban Perbelanjaan Awam, 2009).
Bagi memastikan dasar ini dalam mencapai objektifnya, Kerajaan telah menyemak semula skop dan manfaat daripada perbelanjaan sektor awam di mana agensi-agensi yang terlibat perlu mengkaji semula keperluan, keutamaan dan manfaat program selaras dengan kedudukan kewangan yang ditetapkan oleh Kerajaan. Tahun ini, Kerajaan memberi tumpuan kepada pembangunan ekonomi dan pencapaian Dasar Ekonomi Baru (DEB) sahaja. Di samping itu, Kerajaan juga memperkemaskan operasi pentadbiran awam dengan meningkatkan kecekapan dan keberkesanan bajet yang sedia ada Sistem Belanjawan Program Prestasi (SBPP) dan pengenalan sistem baru seperti mikro perakaunan-. Dalam mengurangkan perbelanjaan awam, Kerajaan telah diswastakan beberapa aktiviti di bawah Dasar Penswastaan Kerajaan (Dasar Pengurangan Beban Perbelanjaan Awam, 2009).
Walau bagaimanapun, SBPP, yang telah diperkenalkan dan hampir selama dua puluh tahun tidak dapat memenuhi matlamat prestasi negara. Antara kelemahan utama yang dikenal pasti di bawah sistem MBS adalah seperti berikut:
I.
Pengukuran beban kerja oleh struktur program ini tidak boleh berkembang sepenuhnya sebagai disebabkan output kasar agensi yang sukar untuk menilai secara objektif. Ini pengukuran prestasi sebab tidak boleh dibuat dengan prestasi yang komprehensif dan keseluruhan dinilai kepada agensi tidak sempurna.
II.
Pengukuran prestasi organisasi tidak berkaitan dengan prestasi individu dan tidak ada mekanisme yang diperkenalkan untuk menghubungkan kedua-dua perkara ini. Oleh itu, prestasi individu tidak boleh dianalisis melalui pencapaian agensi. Fenomena ini terus menurunkan moral kakitangan bersungguh-sungguh untuk membantu agensi itu tetapi tidak mendapat pengiktirafan yang sewajarnya.
III.
Bajet pemotongan aktiviti telah dibuat oleh Perbendaharaan atas perbelanjaan tahunan agensi itu telah menyebabkan rasa tidak puas hati di kalangan pengurus agensi yang menggunakan potongan rawak yang akan menjejaskan matlamat agensi. SBPP tidak dapat berfungsi dengan baik apabila kerajaan yang berurusan dengan hasil negara tidak stabil manakala perbelanjaan dijangka meningkat setiap tahun.
Menyedari kelemahan yang wujud dan tidak boleh diatasi menerusi sistem itu, kerajaan telah bertindak untuk menyemak sistem yang sedia ada dan merancang reformasi untuk mengatasi masalah yang terkandung dalam SBPP. Hasil pada tahun 1990, kerajaan telah menyediakan satu rangka kerja bagi pembaharuan dan pengubahsuaian untuk SBPP. Beberapa kementerian telah dipilih untuk memulakan pembaharuan sehingga tahun 1995, apabila semua agensi kerajaan telah dikehendaki untuk menggunakan dengan sepenuhnya peraturan-peraturan bajet yang dikenali sebagai Sistem Belanjawan Diubahsuai (Modified Budgeting System: MBS).
8.6
Sistem Bajet Berasas Hasil (Outcame Base Budgeting – OBB)
Globalisasi memerlukan untuk negara-negara menjadi lebih berdaya saing di arena antarabangsa. Kejayaan dalam abad ke-21 bukan hanya bergantung pada saiz pasaran domestik tetapi juga kepada keupayaan negara untuk mengurus sumber modal, bahan mentah, barang siap dan kepakaran dari peringkat global. Menguruskan ekonomi negara telah semakin menjadi suatu perkara yang bertindak balas kepada trend pasaran global, kehendak dan keperluan. Dalam respons kepada realiti global dan selaras dengan aspirasi negara untuk menjadi sebuah negara maju menjelang 2020, Kerajaan Malaysia telah memulakan beberapa inisiatif termasuk langkah untuk memberi tumpuan Perancangan dan Belanjawan Negara berasakan hasil. Menurut YAB Dato 'Sri Mohd Najib Tun Abdul Razak, apabila memperkenalkan Rang Undang-undang Perbekalan (2010) di Dewan Rakyat berkata: “The Outcome Based Budgeting (OBB) system will be developed in 2010. This system will be implemented during the 10thMP period to replace the existing Modified Budgeting System. Under the OBB approach, emphasis will be given to the outcome and effectiveness of projects and programmes, compared with expenditure and output. In addition, Government expenditure will emphasize value-for-money as well as programmes and projects with high multiplier effect.”
Belanjawan berasaskan hasil atau Prestasi menggunakan penyata misi, matlamat dan objektif untuk menjelaskan setiap wang yang dibelanjakan. Ia adalah satu cara untuk memperuntukkan sumber untuk mencapai objektif khusus berdasarkan matlamat program dan keputusan pengukuran. Belanjawan yang berasaskan hasil ini berbeza daripada pendekatan tradisional kerana ia memberi tumpuan kepada hasil daripada penggunaan input iaitu perbelanjaan dan hasil daripada perbelanjaan ini membolehkan pembuat dasar untuk menentukan apakah aktiviti kos-berkesan dalam mencapai hasil akhir. (http://www.myresults.treasury.gov.my).
OBB adalah satu proses yang bersepadu yang menggabungkan 5 komponen utama pembangunan
bagi
Perancangan,
Belanjawan,
Pemantauan
&
Penilaian,
Kebertanggungjawaban dan Pengurusan Sistem Maklumat. Dengan mengintegrasikan komponen ini, OBB bertujuan untuk meningkatkan keberkesanan pengurusan dan kecekapan Sektor Awam. Bahagian yang boleh diperbaiki termasuk memberi fokus perancangan pada hasil keluaran (Outcames), mendapatkan pandangan tunggal bajet menggabungkan Belanjawan Pembangunan dan Operasi di bawah Program, ini mewujudkan hubungan menegak dan mendatar antara Keutamaan Kebangsaan dan Aktiviti Kementerian dan memperbaiki rangka kerja akauntabiliti untuk memacu prestasi seluruh rangka kerja strategik yang lebih tersusun.
9.0
Kesimpulan
Kewangan
merupakan
aspek
penting
dalam
pentadbiran
sesebuah
negara
demi
memastikansetiap peruntukan dan perbelanjaan negara diselia dan dikawal dengan cekap, berkesan danmematuhi setiap aspek dalam Perlembagaan Persekutuan. Perlembagaan Persekutuanmenjadi garis panduan tentang proses dan prosedur pentadbiran kewangan dalammembentuk negara Malaysia sebagai negara demokrasi. Secara keseluruhanya, Dasar Belanjawan merupakan satu perancangan tahunan yang mempunyai kepentingan tersendiri untuk mewujudkan pertumbuhan ekonomi dan agihan pendapatan yang adil dalam rangka kewangan yang mantap. Ia mengandungi perancangan ekonomi, kewangan dan sosial untuk pertumbuhan berterusan serta menjamin agihan kekayaan negara dengan adil.
10.0
Rujukan
Khoo Boon, Cheng Hin & Che Ros Zainal (..) Ekonomi Asas . Pelangi Publishing Smith, Robert W. and Thomas D. Lynch. (2004). Public Budgeting in America. 5th Edition. Pearson;Upper Saddle River, New Jersery. 37. Robert D. Lee, Ronald Wayne Johnson, Philip G. Joyce (2008). Public Budgeting Systems , Jones and Barllet publisher International, Canada. Dr. Jamal Ali (2009). Kepentingan Belanjawan Kepada Ekonomi Malaysia. Diakses pada 2 Jun 2012 http://jamal7478.blogspot.com/. Sadano Sukirno & Mohamed Aslam Gulam Hassan. (1999). Makroekonomi: Teori, Masalah dan dasar kerajaan. Selangor: Prentice Hall (M) Sdn. Bhd. Suresh Narayanan. (2001). Dasar fiskal di Malaysia: Pengalaman dan pengajaran. Syarahan Pelantikan Profesor: Universiti Sains Malaysia. Arahan Perbendaharaan. (1998). Nasional Berhad.
Kementerian Kewangan.
Kuala Lumpur: Percetakan
Russell Huebsch (2009) . Line-Item Budget Weaknesses .Diakses pada 2 Jun 2012 dari http://www.ehow.com Laporan ekonomi dan belanjawan. (2003). Acsessed on 14 December 2011 from http://www.utusanonline.com.my/laporan_ekonomi_dan_belanjawan_2003.html. Dasar Pengurangan Beban Perbelanjaan Awam. (2009). Acsessed on 13 December 2011 from http://www.geocities.com/hualian_studentclub/dasar/dasar_pengurangan_beban_ perbelanjaan_awam. htm. (http://www.myresults.treasury.gov.my).
