LE DROIT DE L’URBANISME REGLEMENTAIRE
ICH – Gilles Godfrin – 2006/2007
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SECTION 1 : LES REGLES D’UTILISATION DU SOL
Règles d’utilisation du sol = toutes les règles suffisamment précises pour être applicables à l’échelle d’un terrain donné. Elles sont donc applicables directement aux utilisateurs du sol (toutes les personnes ayant un droit sur le sol). Exemples de règles d’utilisation du droit du sol : Æ Art 10 du PLU limite la hauteur qui peut être de R + 3 + combles. Æ Art 14 du PLU sur le COS peut fixer un COS de 2. Ainsi, sur un terrain de 1.000 m², 2.000 m² de SHON possible.
Les règles d’orientations sont des règles édictées de manière très générale qui ne sont pas lisibles à l’échelle d’un terrain et qui ne sont donc pas opposables aux utilisateurs du sol ; mais elles sont opposables à l’administration, notamment lorsqu’elle élabore un plan d’urbanisme, lequel devra alors respecter cette règle d’orientation. Exemple de règle d’orientation du sol : Æ Dans le code de l’Urbanisme, règle d’orientation à l’article L 146-2 dit que le PLU des communes littorales doit préserver des coupures d’urbanisation c'est-à-dire que depuis cette loi, il faut maintenir des espaces plus ou moins larges qui restent naturels. Donc, si une commune veut étendre son agglomération le long de la mer pour rejoindre une autre agglomération, cette règle lui sera opposable. Ainsi, les règles d’orientation ne sont opposables aux utilisateurs du sol qu’au 2nd degré car ils devront respecter le PLU, lequel devra lui-même respecter la règle d’orientation.
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Servitude : une servitude est une charge grevant un fond (un bien immobilier).
Servitude
Servitude administrative ou servitude d’intérêt général (terme peu employé)
Servitude civile
Charge grevant un bien immobilier au profit d’un autre bien immobilier. Elle défend l’intérêt privé du voisin.
Charge grevant un bien immobilier dans l’intérêt général.
Servitude d’utilité publique
Charge grevant un bien immobilier dans un but d’intérêt général très spécialisé. Ces servitudes d’utilité publique ont leur source dans des lois autres que le Code de l’Urbanisme. Ex : protection du patrimoine (telle que la loi de 1913 sur les monuments historiques). Ex : distribution d’énergie (contrainte de générer des câbles) Ex : alignement Ex : servitude de passage des piétons sur le littoral : le propriétaire doit laisser 3 mètres pour laisser passer les piétons.
Servitude d’urbanisme
Charge grevant un bien immobilier dans l’intérêt général du développement harmonieux des agglomérations, c'est-à-dire dans un but d’urbanisme. Elles ont leur source juridique dans le Code de l’Urbanisme. Ex : Art L 111-1-2 (de 1983) interdit de construire en dehors des parties actuellement urbanisées dans les communes qui n’ont aucun document d’urbanisme. Ex : Art L 123-1 : les communes, si elles le veulent, peuvent élaborer un PLU qui pourra notamment fixer un COS.
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1/ LES DOCUMENTS D’URBANISME Il s’agit d’une catégorie de servitude d’urbanisme. Un document d’urbanisme, c’est un règlement qui contient les règles d’utilisation du sol et exprime ces règles à la fois par l’écrit et par le dessin (qui donne les règles applicables à un endroit donné). Il existe des documents d’urbanisme de droit commun : Æ POS (Plan d’Occupation des Sols) : amenés à être progressivement remplacés par les PLU (Plan Local d’Urbanisme). Æ Certaines communes rurales peu développées ont des documents plus simplifiés : les cartes communales. Æ Des documents d’urbanismes s’appliquent dans des secteurs spécialisés. Ex : Dans des secteurs sauvegardés : PSMV (Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur) Ex : Dans une ZAC : PAZ (Plan d’Aménagement de Zone)
A/ LES PLU 1958 : un Décret a crée le Plan d’Urbanisme (directeurs et de détails). Aujourd’hui, il n’y en n’a plus qu’1. 1967 : Les Plans d’Urbanisme sont remplacés par les POS. Il y a environ 14.000 POS aujourd’hui en vigueur sur environ 37.000 communes. Ces POS étaient élaborés par l’Etat jusqu’en 1983. En 1983, Gaston Defferre décide de confier l’élaboration des POS aux communes Æ Loi de décentralisation des POS. Depuis, il y a eu de nombreuses réformes. La plus importante est la Loi SRU (Solidarité Renouvellement Urbain) du 13 décembre 2000. La Loi SRU a réformé les POS et, contre l’avis du Conseil d’Etat, a souhaité changer le nom des POS pour les appeler des PLU ; l’intérêt étant que les POS et les PLU ne se ressemblent pas et n’ont pas les mêmes contenus. Le 12 juin 2006, le PLU a été approuvé par le Conseil de Paris. Aujourd’hui, 18.000 POS ou PLU couvrent la moitié du territoire français donc la moitié (la France rurale) n’est pas couverte par des documents d’urbanisme concernant environ 55.000.000 d’habitants. Un PLU concerne la commune entière et ne peut pas concerner qu’une partie.
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1) LE CONTENU DES PLU Le contenu des PLU est régi par les articles L 123 et suivants et R 123 et suivants. Le PLU est composé de 5 parties (5 pièces) : 1. Le rapport de présentation. Document essentiellement écrit avec quelques schémas. 2. Le PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable. 3. Les orientations par secteur. Pièce facultative. 4. Le Règlement. Cœur du PLU, règlement graphique et écrit. 5. Les annexes. 2 articles sont opposables aux utilisateurs du sol (on peut leur refuser un permis de construire), ils ont donc une portée réglementaire : - Les orientations par secteur - Le règlement
A) LE RAPPORT DE PRESENTATION
Le rapport de présentation a 3 rôles : 9 Exposer le diagnostic du territoire communal. Il doit aborder les questions de : −
L’économie (agriculture, …) : permet de justifier les choix réglementaires.
−
L’environnement : qualité de l’air, de l’eau, le sol, le paysage, les nuisances, le patrimoine.
−
L’habitat (quel besoin de logements, nombre de logements collectifs, individuels…).
−
Les transports : les PLU doivent mettre en relation les transports et l’urbanisation (ex : si, dans le rapport de présentation du PLU, le tramway est prévu dans un quartier, alors il tendra à favoriser la densification dans les secteurs desservis par le tramway).
−
Les équipements publics : bilan des lycées, crèches, stades, espaces verts… pour également mettre en évidence les besoins.
9 Expliquer les choix politiques qui sont effectués, donc déduits du diagnostic. Ce choix politique préfigure du PADD. 9 Justifier les règles du règlement ainsi que les orientations par secteur.
En 2005, sous la pression du droit communautaire, le Code de l’urbanisme a été modifié pour imposer une évaluation environnementale dans certains documents de planification et notamment dans le PLU. Cette évaluation doit donc être intégrée dans le rapport de présentation du PLU. Elle n’est nécessaire que dans les PLU concernant les communes de + de 10.000 habitants ainsi que dans les PLU qui prévoient d’ouvrir + de 200 hectares (donc d’urbaniser 200 hectares qui ne l’étaient pas).
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L’évaluation environnementale doit : −
Présenter l’état initial de l’environnement,
−
Présenter les incidences du PLU sur l’environnement,
−
Justifier les choix faits par le PLU au regard des préoccupations environnementales,
−
Présenter les mesures envisagées par le PLU pour réduire ou compenser les incidences dommageables du PLU sur l’environnement.
Le rapport de présentation n’est pas opposable aux utilisateurs du sol, mais il a une existence juridique (ex : si une administration attaque un PLU car il manque le diagnostic environnemental ou s’il ne parle pas des transports, alors il pourra être annulé). Donc la qualité du rapport de présentation conditionne la légalité du PLU dans son ensemble.
B) LE PADD
Le code de l’urbanisme dit que le PADD « définit les orientations d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la commune ». En général, le PADD est un texte dont chaque chapitre définit une orientation. Souvent, le PADD comporte également des schémas. Le PADD n’a pas de portée règlementaire. La ligne directrice du PADD va imprégner les 2 documents qui ont une portée règlementaire (les orientations par secteur et le règlement).
C) LES ORIENTATIONS PAR SECTEUR
Les auteurs du PLU, s’ils le souhaitent, peuvent fixer des orientations qui prolongent, précisent le PLU. En principe, on définit des orientations pour les secteurs du projet à urbaniser, à améliorer, à transformer. Pour chaque secteur, on va avoir du texte (explication de ce que l’on veut faire du quartier) ainsi que des schémas d’orientation. Ces orientations sont opposables aux utilisateurs ce qui signifie qu’un permis de construire peut être refusé sur la base de ces orientations par secteur.
D) LE REGLEMENT ECRIT ET SES DOCUMENTS GRAPHIQUES
Le règlement écrit est opposable aux utilisateurs du sol.
1- Le zonage Le territoire communal est nécessairement divisé en zones (toutes les parties du territoire sont dans une zone, il ne peut pas y avoir de blanc). La zone d’urbanisme détermine le zonage de base.
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4 zones de bases fondamentales : 9 Zones Urbaines : zones U Elles correspondent soit à des espaces déjà urbanisés (agglomérés), soit à des secteurs (des espaces) où les terrains sont équipés (équipements de base) en voiries et réseaux au minimum, ou en voie d’équipement. Se sont donc des zones urbanisées ou immédiatement urbanisables. Dans les POS, il y a également des zones U qui sont quasi pareilles. 9 Zones à Urbaniser : zones AU Espaces qui actuellement ne sont pas équipés ou insuffisamment équipés (ex : voie trop étroite, réseau d’eau existant mais taille canalisation insuffisante) mais qui sont appelés à être urbanisés. Dans les POS, les zones AU s’appellent NA. 2 types de zones AU : −
Zone AU « stricte » Zone qui d’une part n’est pas équipée à l’intérieur mais qui en plus n’est pas équipée dans son pourtour. C’est donc une zone gelée, en attente d’une modification ou d’une révision du PLU qui elle-même ne pourra intervenir qu’après réalisation des travaux de desserte extérieure de la zone.
AU stricte
Voie et réseau
−
Zone AU « à règlement » Zone non équipée à l’intérieur mais équipée dans son pourtour. La zone AU à règlement n’est pas gelée, elle pourra être urbanisée sous forme d’opération d’ensemble intégrant la réalisation des équipements internes qui manquent.
AU à règlement
Réseaux suffisants compte tenu du type d’urbanisation envisagé.
Cette zone va être régie par un règlement dans lequel sera indiqué « urbanisation possible sous forme d’opération d’ensemble d’au moins 8 hectares ». Donc le lotisseur devra acquérir au moins 8 hectares, faire les réseaux nécessaires pour desservir tous les lots qu’il va construire. Ça peut également être un permis de construire groupé : un maître d’ouvrage va acquérir les 8 hectares, construire, et ensuite diviser. Le permis de construire groupé (construit puis divise) est différent du lotisseur (divise puis construit). 7
9 Zones Agricoles : zones A Les zones A sont des zones où on protège l’activité agricole ; elles ne sont pas constructibles, à l’exception des constructions liées à l’activité agricole (ex : une maison pour l’agriculteur, à condition qu’il y ai bien un lien de besoin entre cette maison et l’activité agricole). Dans les POS, se sont les zones NC. 9 Zones Naturelles : zones N Les zones N sont exclusivement des zones à protéger pour des raisons paysagères ou écologiques. Dans les POS, il existait des zones ND qui correspondaient à 2 objets très différents : −
Protection des espaces naturels
−
Protection des populations contre les risques
Dans les POS, les zones ND sont des zones partiellement construites et partiellement équipées dans lesquelles des constructions sont souvent admises en fonction des équipements existants. A partir du zonage de base du PLU (U – AU – A & N), les auteurs vont pouvoir diviser. Ex : Uc, Ua pour une zone d’activité. Ex : Dans le PLU de Paris, Zone Ug pour la zone générale. Il y a donc plusieurs zones de U qui correspondent à des formes urbaines différentes. Ces divisions sont très différentes et il peut arriver que dans un même espace, on souhaite que la trame règlementaire soit globalement la même mais avec des nuances règlementaires donc on divise à nouveau (Uaa – Uab), on subdivise.
2- Règlement écrit et prolongation graphique Le règlement du PLU, c’est une addition de règlements de zones. Il y a dans un règlement autant de règlements de zones qu’il y a de zones. Les secteurs n’ont pas de règlements spécifiques mais des nuances relatives à la zone. Le code de l’urbanisme (art R 123-9) impose une structure type pour les règlements de zones en 14 articles. Ex : Art 9 concerne l’emprise au sol des bâtiments. Art 10 : concerne la hauteur des bâtiments. Donc chaque règlement de zone est divisé en 14 articles. Ex : Règlement de zone, Zone Ua, l’article 1 s’intitulera art Ua1. Les auteurs du PLU ne sont pas obligés de rédiger les 14 articles. Ex : l’art 9 sur l’emprise en sol n’est plus toujours rédigé ; idem art 14 sur le COS. Structure type : 14 articles. Si un article n’est pas rédigé, on notera art 14 : néant.
Il existe 3 types de règles, 3 façons de fixer les règles dans les différents articles : -
Règles objectives : Règles qui ne prêtent pas à interprétation. Ex : la hauteur des bâtiments ne peut pas dépasser 15 mètres. Souvent, ces règles s’expriment en mètres, ou en m². 8
-
Règles appréciatives : Règles qui ne se comprennent pas sans une analyse au cas par cas de la situation. Ex : art 7 : les bâtiments doivent s’implanter par rapport aux voies de manière à assurer la continuité du bâti existant. Les maîtres d’ouvrage et architectes devront analyser l’existant et le service instructeur va vérifier le respect de cette règle dans son esprit.
-
Règles permissives : Règles qui donnent la possibilité à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme (le maire le plus souvent ou éventuellement le préfet) de refuser au regard des buts poursuivis par la règle en cause. Ex : une règle disant que le permis de construire pourra être refusé si la construction projetée risque de nuire gravement aux conditions d’habitabilité des bâtiments situés sur les terrains voisins.
Il est souvent difficile d’établir une règle par écrit ; par conséquent, il est fréquent de les représenter par des graphiques. Ex : Si dans un PLU on décide de fixer la hauteur des bâtiments rue par rue, il est plus simple de représenter la hauteur par un graphique. Le règlement écrit dira qu’il faut respecter la norme de hauteur figurant sur le document graphique. Les 14 articles peuvent être complétés par des documents graphiques. Présentation des 14 articles d’un règlement de zone (pas de titres généraux) :
1. Article 1 : « Utilisation du sol interdite » Cet article indique quels sont les bâtiments interdits. 3 motifs d’interdiction : - Du fait de leur localisation. Ex : dans certains secteurs à risques, comme au pied d’une falaise. Art Ua1 ou Ub1ou N1, … - Du fait de leur destination 1 . Ex : commerces interdits dans cette zone à vocation d’habitation. - En fonction de leurs caractéristiques. Ex : interdire les entrepôts autres que ceux à vocation de ceux qui existent sur place (pour limiter la densité des entrepôts). L’art 1 peut également interdire autre chose que la construction de bâtiments. Ex : interdire des types d’activité ; interdire ou limiter les affouillements du sol, les travaux de terrassement modifiant les courbures du sol, …
2. Article 2 : « Utilisations du sol soumises à des conditions particulières » En pratique, ce sont toutes les règles que l’on ne peut caser dans aucun autre article. Ex : En cas de risque d’inondations, on va établir des règles techniques (interdiction de soussol, rez-de-chaussée au minimum au dessus d’un quota altimétrique indiqué sur les documents graphiques…). Ex : Si construction d’un immeuble à usage d’habitation, il faut prévoir les locaux ordures.
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Destination : usage pour lequel un bâtiment est conçu 9
Ex : Règle qui impose depuis la Loi ENL (Engagement National pour le Logement) un certain pourcentage de logements particuliers (ex : 20% de logements sociaux pour une opération de + de 50 logements). 3. Article 3 : concerne la desserte et les accès La desserte correspond aux voies (de circulation) qui mènent au terrain, qui permettent d’y accéder. Ex : aucune construction ne sera autorisée si le terrain n’est pas desservi par une voie de + de 40 m de large. L’accès est le point de contact entre la desserte et le terrain objet du permis de construire (Æ débouché sur la voie) ainsi que la voie qui va mener au bâtiment (Æ voie interne). L’accès consiste également à réglementer les voies internes. Ex : largeur des voies internes au minimum de 3,5 m ou 6 m (notamment pour passage des pompiers). Ex : les voies internes devront quant à leur longueur être adaptées aux caractéristiques du bâtiment (Æ règle appréciative).
Débouché + voie interne = accès Desserte
Ex : la porte du parking doit faire 3.50 m de large Ex : il ne peut y avoir qu’une entrée de parking par bâtiment Ex : la pente de la rampe d’accès à un parking souterrain doit être inférieure à x%
4. Article 4 : eau, électricité, assainissement On impose le raccordement des constructions au réseau public d’eau et d’assainissement quand il existe si la construction le nécessite. L’article 4 devra définir des normes d’assainissement individuelles (fosses sceptiques) quand il n’existe pas d’égout public. N.B. : Depuis la loi de 1992, les communes ont l’obligation de délimiter un zonage d’assainissement donc de définir les zones desservies et celles non desservies.
5. Article 5 : superficie minimale des terrains constructibles Permet de répartir les bâtiments dans l’espace, limiter la densité du bâti dans une zone. Ex : une maison par 1.000 m² de terrain. La Loi SRU interdit de fixer une superficie minimale. 2 exceptions, 2 hypothèses où on peut utiliser l’art 5 : -
Pour répondre aux contraintes techniques de la réalisation d’un assainissement individuel. Exception admise par la loi SRU
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-
Dans le but de « préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone ». Pour éviter par exemple la vente des jardins pour y construire dans des zones pavillonnaires. Exception admise par la loi de Robien
6. Article 6 : l’implantation des bâtiments par rapport aux voies Le Code de l’urbanisme utilise le terme de construction mais il s’agit en fait de bâtiments. Fixe les règles d’alignement. Ex : tous les terrains du bois de Vincennes s’alignent à 10 mètres de la voie.
7. Article 7 : l’implantation des bâtiments par rapport aux limites séparatives Ex : en centre ville, en zone Ua (donc art Ua7) découpe le terrain. Dans la bande, la construction peut ou doit s’implanter en limite séparative ; en dehors de la bande, retrait en fonction de la hauteur du bâtiment (souvent la moitié). Voie
D ≥ Hauteur du bâtiment
D Bande E D : Distance 20 m de large à Paris Implantation en limite séparative dans la bande
8. Article 8 : l’implantation des bâtiments les uns par rapport aux autres sur un même terrain Ex : la distance entre bâtiments doit être inférieure à la hauteur du bâtiment le plus haut. Ex : le PC pourra être refusé si la proximité des bâtiments nuit à leur habitabilité (le maire se réserve ici un garde-fou). Souvent, D = H ou D = 2/3 de H
Remarque sur les articles. 6, 7, 8 (implantations) : prospect = distance
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9. Article 9 : l’emprise au sol des bâtiments C’est la surface de sol utilisée par les bâtiments existants ou projetés. Uniquement pour le sur-sol, donc si un parking en sous-sol déborde, ça n’a aucun effet (sauf si le PLU dit le contraire).
Emprise au sol
Lire dans les annexes du règlement ce que le PLU appelle emprise au sol et donc si oui ou non on tient compte des balcons. A défaut d’indication, on considère que les balcons et autres saillies architecturales sont prises en compte dans l’emprise au sol. L’article 9 fixe une emprise au sol maximale en pourcentage (ex : 40 % de la surface du terrain) ou par un CES (si terrain = 1.000 m et CES = 0,5 alors emprise au sol = 500 m²).
10. Article 10 : hauteur des bâtiments Règlementation de la hauteur maximum et parfois minimum. La hauteur peut être réglementée en mètre (bien indiquer alors le point de référence : sol de la voie, terrain en pente, …) ou en nombre de niveau (ex : R+3+combles ; bien indiquer qu’un rez-de-chaussée ne peut dépasser x mètres, idem pour les combles qui ne peuvent comporter par exemple qu’un seul niveau habitable ou utilisable). L’article 10 complète l’article 8 en fixant un plafond à ne pas dépasser. Faîtage 1 Egout
Acrotère 2
Faîtage : Le faîtage est le point le plus haut d'un toit (ou faîte). Il est constitué par la jonction de deux pans de toiture inclinés suivant des pentes opposées : il constitue alors la ligne de partage des eaux pluviales. Ce terme peut également désigner le travail de recouvrement du faîte d'une toiture. 1
Acrotère : Elément d'une façade situé au-dessus du niveau de la toiture qui la masque en partie ou en totalité en constituant un rebord. 2
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11. Article 11 : aspect extérieur des bâtiments et du patrimoine Exemples : − Les façades doivent être enduites en utilisant un nuancier de couleurs annexé au PLU. − Toitures recouvertes d’ardoise. − Fenêtres doivent être allongées dans le sens de la hauteur. C’est généralement l’article le + long du PLU. Question en doctrine : PLU peut-il réglementer les matériaux eux-mêmes ? L’art 11 peut également réglementer le patrimoine, c'est-à-dire fixer des règles spécifiques à la restauration des existants. Ex : Règlementation de la restauration du colombage, d’une façade, … L’art 11 peut également assurer la protection individuelle de bâtiments, en fixant des règles rigoureuses de protection représentées sur le document graphique si le bâtiment n’est pas déjà protégé comme monument historique.
12. Article 12 : Stationnement Automobile : le stationnement doit s’effectuer sur le terrain et non sur la voie publique (principe). On réglemente le nombre de places par projet soit en donnant un nombre minimum (impact important économique) soit en fixant un nombre maximum de places. Ex : pas plus d’une place par 200 m² de SHON de bureaux. En général, on ne donne pas de nombre maximal pour les logements. On l’utilise dans les zones d’attractivité des transports collectifs structurants. Exemples : − Le plus souvent : Nombre minimal de places de stationnement. − Une place de stationnement par logement (ou 1.5 places, 2 places). − 1 place pour les logements de – de 80 m2, 1.5 places entre 80 et 120 m2, 2 places audelà. − Les surfaces de stationnement devront correspondre à 40% de la SHON de bureau. − Les places devront avoir une largeur minimale de … longueur minimale de… De plus en plus souvent, depuis la loi SRU qui le permet, on règlemente, dans les PLU, le stationnement par un maximum pour les bureaux, les équipements publics ; ce, à condition que le terrain soit desservi par les transports urbains collectifs. Toutes les études faites montrent que les places de stationnement sont utilisées. Ex : la surface de stationnement ne doit pas dépasser 40 % de la SHON. De plus en plus, les plans de déplacement urbains (documents supérieurs aux PLU) exigent que les PLU fixent un maximum dans les zones d’attractivité des réseaux de transports collectifs (périmètres situés, par exemple, à moins de 400m des transports collectifs). Remarque : En ce qui concerne les erreurs du PLU, un juge administratif n’intervient qu’en cas d’erreur manifeste constatable par un non spécialiste. Les PLU subissent les contraintes des plans de déplacement urbain et les normes légales issues du Code de l’Urbanisme (les PLU ne peuvent exiger plus d’une place de stationnement par logement social – en conséquence ils peuvent exiger 1/2 place ou aucune ou prévoir d’aménager des places sur la voie publique). 13
La réglementation du stationnement existe depuis 1967 (date de création des POS). L’art. 12 réglemente aussi le stationnement des vélos, notamment dans les immeubles collectifs d’habitation, de bureaux, d’activités, d’équipements publics. Ex : on prévoit un nombre minimum de places de vélos par projet ou un local à vélos d’une superficie minimum. On agit ainsi sur les déplacements dans la ville, limitation des véhicules individuels.
13. Art. 13 : espaces non bâtis. Il s’agit des espaces non bâtis autour des bâtiments. Très souvent on fixe des règles en matière d’espaces verts : surface minimale d’espaces verts (ex : 20%) – il faut définir précisément ce qu’est un espace vert. Remarque : depuis 1992, loi sur l’eau suite aux inondations. Les espaces verts n’ont pas pour seule fonction d’améliorer l’agrément du terrain mais aussi de retenir l’eau de pluie et ainsi limiter le ruissellement dans les réseaux d’égouts et les rivières. Le but est de faire en sorte que les terrains restent en partie perméables. Problème de débordement des égouts en cas d’orage on limite l’imperméabilité des sols. Ex : obligation de planter des arbres (ex : un arbre par 200 m² d’espace non bâti) On régit souvent les clôtures (limite entre deux fonds). Les PLU ne peuvent pas interdire les clôtures (Code Civil : Chacun a le droit de se clore) mais peuvent les réglementer : hauteur, aspect. Exemples : − Les clôtures donnant sur la voie publique doivent être des grilles. − Les clôtures doivent être un mur de hauteur fixée. − Les clôtures entre deux fonds ne doivent pas dépasser 3 m de hauteur. Art. 14 : COS (R123-10) – Surface Hors Œuvre Nette maximale En urbanisme, la densité est le rapport entre la SHON et la surface du terrain. De plus en plus, les communes n’utilisent pas l’article 14. Les autres articles réglementent la densité. SHON : Surface de planchers utilisable en théorie. La notion de SHON n’existe pas en dehors de la notion de bâtiment.
1,80 m
Cage d’escalier SHOB SHON
Local Vélo Chaufferie Cave Parking
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Calcul de la SHON (R112-1 et R112-2) : 1
On calcule la SHOB : addition de la surface de plancher de l’ensemble des niveaux, du sous-sol aux combles ou à la toiture-terrasse, y compris l’épaisseur des murs et les balcons, sauf les vides correspondant aux trémies d’escalier
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On déduit : - les surfaces affectées au stationnement (parkings, local à vélo) ; -
les surfaces des toitures-terrasses, balcons, loggias et surfaces non closes en rezde-chaussée ;
-
les surfaces des combles et des sous-sol non aménageables dont la hauteur est inférieure à 1,80 m (pratique administrative car les textes ne disent pas ça) ;
-
les surfaces des combles et sous-sols occupés par des installations techniques ;
-
les surfaces des combles dont le sol n’est pas conçu pour recevoir des personnes ou du mobilier ;
-
forfaitairement sur le résultat trouvé, on déduit 5% pour les locaux à usage d’habitation.
Ex : un comble de plus de 1,80 m peut être considéré comme aménageable même s’il n’est pas accessible, car il suffit de créer un accès. Ex : un comble classique a des parties de moins de 1,80 m et des parties de plus de 1,80 m. On déduit de la SHOB la surface correspondant aux parties de moins de 1,80 m. Remarques : − Faut-il déduire l’épaisseur des murs au droit des balcons ? a priori non. − Il n’est pas sûr que les surfaces non closes en rez-de-chaussée soient de la SHOB. − Dans le cas d’un immeuble mixte habitation/bureaux on fera un prorata pour la déduction des 5% mais il n’y a pas de règle précise, tout dépend du service instructeur. − Si la SHON calculée fait 1.000 ² au lieu de 980 m² ça passe en général. − Dans une opération de rénovation avec destruction des structures internes, c’est une construction nouvelle qui doit respecter le COS.
2 manières de réglementer la SHON : 1 Cas général : COS : article L 123-10 du Code de l’Urbanisme. Rapport exprimant le nombre de m² de SHON susceptible d’être construit par m² de terrain. 2 La SHON peut être minorée indirectement par d’autres articles. Le COS est le rapport entre la SHON des bâtiments implantés sur un terrain et la surface de ce terrain. Ex : COS de 0.5 permet de réaliser 500 m² de plancher sur un terrain de 1.000 m². Ex : COS de 0.2 à 0.5 en zone pavillonnaire. Le COS permet de limiter la densité du bâti. Le permis de construire doit être refusé si le projet dépasse le COS autorisé. Le COS détermine une SHON maximale sur un terrain donné. Pour calculer la SHON maximale réalisable sur un terrain, il convient de prendre en compte l’intégralité de la surface du terrain y compris les parties inconstructibles (ex : bande de 5 m VP) à l’exclusion des emplacements réservés sauf si le propriétaire les cède gratuitement au réservataire. 15
Dans les PLU, il n’est possible de fixer un COS que dans les zones U et AU. La commune peut fixer dans une même zone ou un même secteur des COS différenciés en fonction de la destination des bâtiments (ex : COS commerce 0,5 et COS logement 2).
A
500 m²
B 1000 m² SHON
2000 m² SHON
1.000 m²
C
500 m² SHON
500 m²
1000 m² En cas de détachement d’un terrain initial déjà bâti, la SHON maximale constructible ne pourra pas dépasser la SHON résiduelle calculée sur le terrain initial. Dans l’application de cette règle, on ne tient compte que des détachements intervenus depuis moins de 10 ans. Sur un tissu urbain déjà constitué, le COS a des effets dommageables. C’est une règle trop mathématique. C’est une bonne règle pour des zones AU.
Pour compléter le tissu urbain de manière homogène, le COS en A devrait être > au COS de B. Cas particulier : dans les ZAC, il est possible d’encadrer la densité par une SHON maxi par îlot.
Ilots A, B, C, D et E Les îlots sont subdivisés
Dans les POS, il existe un article 15 : dépassement de COS qui fixe les cas (motifs d’architecture et d’urbanisme) justifiant que le COS soit dépassé. Ex : le COS peut être dépassé de 50 % pour les terrains d’angle. 16
En conclusion, le projet de loi SRU avait envisagé de supprimer le COS afin d’inciter les communes à réglementer la densité par des règles d’implantation et de hauteur des bâtiments (art. 6, 7, 8 et 10 du PLU). De plus en plus, les grandes villes n’utilisent plus le COS. Mais au cours du débat parlementaire, les élus qui sont aussi des élus locaux, ont souhaité le conserver. Le COS est une règle trop simple. Ex : les bâtiments construits dans les années 70 sont soit trop hauts (grand terrain), soit trop bas (petit terrain), mais s’intègrent rarement dans leur environnement. Dans les années 80, après la décentralisation des POS, les communes engagent massivement la révision des POS et introduisent des nuances par des règles de hauteur qui peuvent empêcher d’utiliser la totalité du COS (ex : on ne peut dépasser le front bâti sur la voie, même si on dispose d’un terrain très long à l’arrière). Remarque : toutes les règles sont facultatives, mais le juge pourra estimer qu’il y a erreur d’appréciation. Possibilité pour la commune d’accorder l’autorisation de dépasser au maximum de 20% le COS par une délibération spécifique extérieure à celle qui approuve le PLU.
3- Les dispositions réglementaires autonomes des documents graphiques Les emplacements réservés : Les emplacements réservés sont des parties de terrain réservées par la commune ou par une autre personne publique pour réaliser soit des équipement publics, soit des logements sociaux (nouveauté loi SRU). L’emplacement réservé a vocation à être acquis par le réservataire, il est inconstructible. Représentation graphique :
d g
Les secteurs de gel temporaire de la constructibilité : Dans les zones U et AU, les communes ont la possibilité de définir un périmètre où la constructibilité est très réduite ou nulle pendant 5 ans maximum. Il s’agit de secteurs appelés à être réurbanisés et exigeant des études complexes et longues.
Les secteurs de mixité sociale (nouveauté de la loi ENL du 13 juillet 2006) : Art L 123-2 du code de l’urbanisme : les communes peuvent dans les zones U et AU délimiter des secteurs dans lesquels en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements que le PLU définit. Ex : PLU de Paris : programme de logements > 2.000 m² SHON → 25 % de la surface doit être utilisée pour des logements sociaux. Dans ces 3 secteurs, en contrepartie de ces contraintes importantes, les propriétaires peuvent délaisser leur bien immobilier c'est-à-dire mettre en demeure la personne publique d’acquérir le terrain.
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1
2 3
Emplacements réservés → personne publique bénéficiaire de la réserve (souvent la commune), donc personne publique qui a demandé lors de l’élaboration du PLU que l’emplacement lui soit défini. Secteur de gel temporaire de la constructibilité → commune (pour se donner le temps de réaliser les études qui conduiraient à modifier le PLU). Secteur de mixité sociale → commune.
Procédure de délaissement : Art L et R 230-1 et suivants du Code de l’urbanisme : A partir de la mise en demeure, le destinataire de la mise en demeure dispose d’un délai de 1 an pour se mettre d’accord avec le propriétaire. Au-delà de ce délai, sans accord amiable, la personne publique ou le propriétaire peut saisir le juge de l’expropriation dans un délai de 3 mois. La servitude d’urbanisme qui pesait sur le fond tombe si je juge n’est pas saisi dans ce délai de 3 mois (suivant le délai de 1 an).
Les espaces boisés classés : Articles L et R 130-1 et suivants. Les PLU peuvent protéger en tant qu’espace boisé classé des bois, des forêts, des parcs, voire des arbres isolés, des haies, des plantations d’alignements. Représentation graphique : quadrillage rempli de ronds. Dans les espaces boisés classés, on ne peut pas construire ; tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la protection des boisements est interdit. Espaces le plus souvent abandonnés par leur propriétaire ; le bilan des espaces boisés classés est mitigé. Pour les espaces boisés classés, il n’y a pas de droit de délaissement.
Les secteurs de plan masse (art R 123-12 4ème du code de l’urbanisme) : Les documents graphiques peuvent contenir des secteurs de plan masse dans les zones U et AU uniquement. Il s’agit de secteurs où les règles relatives à l’implantation des bâtiments, à leur emprise au sol, à leur hauteur, voire à l’aménagement de leurs abords figurent non pas dans le règlement (art 6, 7, 8, 9, 10 et 12) mais dans un plan masse côté en 3 dimensions. Dans le règlement écrit, on se contentera donc d’écrire « voir le plan masse », car il est plus pratique de dessiner un plan masse que de définir les règles de manière écrites dans différents articles. Un secteur de plan masse est donc un secteur où la mairie décide de fixer des règles très précises (ex : voirie qui n’existait pas, façon dont les bâtiments vont s’implanter en bordure des voies, hauteur maximum…). Dans la pratique, on utilise un plan masse essentiellement dans les secteurs opérationnels c'està-dire les secteurs où a été organisée une opération d’aménagement urbain (c'est-à-dire une opération publique). La principale procédure qui permet de réaliser une opération d’aménagement urbain est la ZAC.
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Depuis la loi SRU, les secteurs de plan masse vont servir essentiellement à encadrer réglementairement ces opérations que sont les ZAC. Pour plus de souplesse, si la commune ne sait pas précisément ce qu’elle veut faire, à la place des secteurs de plan masse, elle peut utiliser les orientations par secteurs (orientations qui ont une portée règlementaire, donc opposables aux utilisateurs du sol). On peut également faire un panachage des 2.
Remarques terminales sur le règlement du PLU : Les adaptations mineures sont régies par l’Art L 123-1 avant dernier alinéa du Code de l’urbanisme. Toutes les dispositions écrites ou graphiques du règlement du PLU peuvent « faire l’objet d’adaptations mineurs » à l’occasion de la délivrance des autorisations d’urbanisme, en particulier d’un permis de construire. Les adaptations mineures ne concernent que les règles objectives (ex : hauteur d’un bâtiment : 15 m maxi, façades des bâtiments doivent respecter un nuancier de couleur annexé au règlement du PLU). Pour pouvoir être admises, les adaptations mineures doivent respecter 2 conditions : 1
Elles doivent constituer une très faible atteinte à la règle (≈ 5% dans le cas d’une règle métrique).
2
Elles doivent être justifiées soit par la configuration du terrain, soit par la nature du sol, soit par le caractère des constructions avoisinante. Art UA7 = distance de 10 m Adaptation mineure et justifiée par la configuration du terrain
Art 10 = hauteur ≤ à 6 m à l’égout du toit 6 mètres
Adaptation mineure et justifiée par la nature du sol
Art 10 = hauteur ≤ à la ligne rouge Adaptation mineure et justifiée par le caractère des constructions avoisinantes Les adaptations mineures sont rarissimes en droit. Un permis de construire peut être obtenu avec une adaptation mineure mais, même si le projet est cohérent, il reste illégal et donc juridiquement fragile car il pourra être annulé en cas de recours d’un voisin. Il est donc moins dangereux de demander à l’architecte de retravailler la construction pour qu’elle rentre parfaitement dans la règle que de négocier avec le service instructeur une adaptation mineure. 19
E) LES ANNEXES
Les annexes sont régies par l’art L123-16 du code de l’urbanisme. 5ème pièce du PLU. Les annexes sont diverses informations juridiques ou techniques utiles aux utilisateurs du sol. Les annexes principales sont : 1. Plan des périmètres divers. Ex : périmètre d’un secteur sauvegardé, périmètre des ZAC, périmètre des programmes d’aménagement d’ensemble, des zones de droit de préemption urbain. Toutes sortes d’informations juridiques. 2. La liste et le plan des servitudes d’utilité publique. Ex : servitudes d’abords des monuments historiques.
Monument historique 500 m
Les périmètres et les règles d’isolement acoustique aux abords de certaines voies routières ou ferrées bruyantes. 1992 : une loi a confié aux DDE le soin de désigner les voies dépassant certaines normes de bruit et de déterminer autour de ces voies des périmètres de nuisance dans lesquels s’appliquent des contraintes acoustiques (double vitrage, matériaux spécifiques, …). Il s’agit de règles extérieures au PLU (art L 571-10 et suivants du Code de l’environnement). 3. Règles locales de publicité. Une loi de 1979 a fixé des règles nationales en matière de publicité mais a permis aux communes d’adapter ces règles localement (en les rendant plus souples ou plus sévères). Art L 581-10 et suivants du Code de l’environnement Ex : interdiction de panneaux supplémentaires à tel endroit, encadrement des enseignes par exemple interdiction des enseignes lumineuses néon…
2) PROCEDURE D’ELABORATION ET D’ADAPTATION DU PLU Art L 123-6 et suivants du code de l’urbanisme.
A) ELABORATION INITIALE DU PLU
Dans l’hypothèse où la commune n’a ni POS, ni PLU, elle doit donc créer un document d’urbanisme. L’élaboration d’un PLU peut se faire en 3 ou 4 ans.
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Elaboration initiale du PLU
Elaboration initiale du PLU
« Prescription du PLU » « Porter à connaissance »
Débat d’orientation
« Elaboration associée » + « concertation »
Consultation (des personnes publiques associées)
Arrêt du projet de PLU par le conseil municipal
Enquête publique
Approbation du PLU
Modifications éventuelles du PLU
1) La « Prescription du PLU » : C’est la décision d’engager l’élaboration d’un PLU, donc une délibération du conseil municipal (ou du conseil communautaire en cas de communauté d’agglomérations). La commune informe différentes personnes publiques de l’élaboration du PLU en leur envoyant copie de la délibération. 2) Le « porter à connaissance » : L’Etat (par l’intermédiaire du préfet) porte à connaissance de la commune et lui fournit toutes sortes d’informations qui lui sont utiles pour élaborer son PLU : contraintes juridiques, informations techniques… 3) L’« élaboration associée » : La commune réalise le PLU en association avec certaines personnes publiques : Etat, région, département, les 3 chambres consulaires (chambre de commerce, des métiers, de l’agriculture), communes limitrophes, autorités organisatrices des transports (ex : Syndicat des Transports d’Ile de France) et, depuis la loi ENL, des organismes de logement social. Les modalités de ce dialogue sont libres : groupes de travail ou réunion bi-partites. En même temps que cette élaboration associée, a lieu la concertation. La « concertation » : Art L300-2. Dialogue avec le public, la population. Modalités libres : réunions publiques, forum internet, expositions avec registres... La concertation est indispensable. Un PLU peut être annulé pour vice de procédure pour une concertation insuffisante ou si le public n’a pas eu les moyens de s’exprimer. 4) Le débat d’orientation au conseil municipal : la décision qui sera prise au terme de ce débat consistera à entériner ou à infléchir les orientations telles qu’elles résultent des 1ère études donc la 1ère esquisse du PADD. C’est sur la base de ces orientations « validées » par le CM que pourra se poursuive la concertation. A la suite de ça, on pourra arrêter le projet de PLU. 5) Arrêt du projet de PLU : Le conseil municipal arrête le projet de PLU (donc sa 3ème délibération). Au terme de cet arrêt, on a un PLU qui est mis en forme et comporte ses 5 parties mais qui n’est pas encore définitif. Ce dossier sera envoyé aux différentes personnes publiques qui ont été associées. 6) L’enquête publique : elle dure au minimum 1 mois (voire 1,5 mois). C’est un lieu (en général la mairie) où on pose le projet de PLU et un registre d’enquête sur lequel le public peut faire des observations. Le public peut également s’exprimer oralement auprès du commissaire enquêteur qui pourra de temps en temps recevoir le public (entre 10 et 15 demies journées de permanence). Au terme de l’enquête, le commissaire enquêteur va rédiger un rapport d’enquête qui synthétise toutes les observations écrites et orales et qui aboutit à des conclusions qui doivent être favorables ou défavorables. En pratique, l’avis est souvent favorable sous réserve. L’avis ne lie pas la commune juridiquement mais il est assez difficile politiquement de passer outre l’avis du commissaire enquêteur, sauf à bien argumenter. 21
B) MODIFICATION DU PLU
C’est une adaptation légère du PLU qui doit répondre à 3 conditions pour pouvoir s’appeler modification : − Qui ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD (essentiellement les grandes orientations du PADD) ; − Qui ne supprime pas une protection instituée par le PLU (classement d’une zone en N ou A, protection de certains paysages, bâtiments, …) ; − Qui ne comporte pas de graves risques de nuisances. C’est une élaboration très simple qui peut se faire en 6 mois.
Modification du PLU
Elaboration informelle
Enquête publique
Approbation de la modification du PLU (conseil municipal)
Commune élabore seule l’adaptation du PLU, ce n’est pas règlementé. Elle peut demander l’avis à l’Etat mais elle n’en a pas l’obligation. Lorsque son projet est prêt, elle le soumet à enquête publique. Puis approbation.
C) REVISION DU PLU
La révision peut prendre 2 formes : simplifiée ou normale.
1- La révision simplifiée La révision simplifiée est applicable principalement lorsque l’adaptation du PLU a pour objet de rendre possible une construction (ex : une école) ou une opération d’intérêt général (ex : restructuration d’un quartier) localisée dans l’espace. Révision simplifiée du PLU « Prescription » (CM)
Elaboration (globalement) informelle
Réunion d’examen conjoint (toutes les personnes publiques présentes)
Enquête publique
Approbation révision simplifiée
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2- La révision normale La révision normale s’adapte dans tous les cas où ni la modification ni la révision simplifiée ne sont applicables. Le plus souvent, il s’agit d’une révision générale (toutes les règles). La procédure de révision normale est calquée sur la procédure d’élaboration initiale. La loi ENL (13/07/2006) impose aux communes de débattre en conseil municipal des résultats « de l’application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements tous les 3 ans à compter de l’élaboration initiale ou de la révision ». L’intérêt de ce bilan est que le conseil municipal devra en conséquence de ce bilan décider de maintenir le PLU tel quel ou au contraire de le réviser ou le modifier.
3) LES EFFETS JURIDIQUES DU PLU A) LES EFFETS JURIDIQUES DU PLU PENDANT SON ELABORATION OU SON ADAPTATION
Pendant l’élaboration, la modification ou la révision du PLU, demeure applicable le PLU ou le POS antérieur ou, à défaut, les règles générales d’urbanisme (RGU). Toutefois, à compter de la prescription de l’élaboration initiale ou de la révision du PLU (et pas de la modification), l’autorité administrative compétente en matière d’autorisation d’urbanisme peut surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation lorsque le projet serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU. C’est une mise en attente de 2 ans maximum. Au bout de 2 ans, le pétitionnaire (vendeur) doit obtenir une réponse : refus / octroi du permis.
B) LES EFFETS DU PLU A COMPTER DE SON ENTREE EN VIGUEUR
L’entrée en vigueur du PLU est conditionnée par 3 actes : 1 La publication d’un avis dans un journal d’annonces légales (journal local à diffusion départementale) mesures de publicité 2 L’affichage de la délibération en mairie pendant un mois 3 La transmission de l’acte au préfet (depuis la loi du 2 mars 1982) Le PLU n’est donc applicable aux utilisateurs du sol qu’une fois ces 3 actes effectués. Sinon, il convient d’appliquer les bases antérieurs (ex : POS). L’entrée en vigueur du PLU a pour effet de transférer à la commune certaines compétences. La loi du 7 janvier 1983 est plus subtile : désormais les communes élaborent leur POS (aujourd’hui leur PLU) mais ce n’est que lorsqu’elles ont élaboré, approuvé et mis en vigueur leur POS qu’a lieu le transfert des autres compétences (autres que celle d’élaborer leurs documents d’urbanisme) : 1. Les autorisations d’urbanisme sont désormais délivrées par la commune, c'est-à-dire au nom de la commune. La commune peut donc décider de mettre en place un service d’urbanisme instructeur qui décidera. Donc si le maire commet une erreur, la responsabilité de la commune est engagée (ex : un permis de construire est refusé à tort et ce refus est cassé par le tribunal ; la commune devra indemniser la victime de sa faute pour le préjudice subi).
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2
Possibilité pour les communes d’instituer le droit de préemption urbain dans les zones U ou AU du PLU donc possibilité de politique foncière (outil d’accompagnement très utile).
4) LE CONTENTIEUX DU PLU A) LES MECANISMES DE REMISE EN CAUSE DU PLU
Remise en cause contentieuse, donc par le Juge 1-Le recours direct contre le PLU
La procédure d’élaboration aboutit à l’approbation du PLU (initiale, modifiée ou révisée).
Approbation du PLU (≈ 2 ou 3 semaines)
Publicité dans la presse (journal d’annonces légales) Recours : 2 mois
Affichage en mairie
Transmission au préfet
A partir de la date la plus tardive des 3 dates qui déterminent l’entrée en vigueur, commence à courir un délai de 2 mois pour déposer une requête devant le tribunal administratif. Ce délai se calcul de quantième à quantième (ex : si date la plus tardive est le 15 mai alors fin du délai sera le 16 juillet car le 1er jour ne compte pas, donc 2 mois + 1 jour). Toutes les personnes qui ont intérêt pour agir peuvent faire un recours contre le PLU donc toute personne intéressée, concernée : des habitants de la commune, des associations diverses (de quartier, de patrimoine, …), des habitants de communes voisines. Contentieux de légalité donc il ne faut pas forcément subir un préjudice. Si le recours est pertinent, le juge prononcera l’annulation du PLU au bout de 2 ou 3 ans en 1ère instance. Le recours n’est pas suspensif.
2- Recours à l’occasion d’une autorisation d’utilisation du sol
Exception d’illégalité du PLU
Approbation du PLU
Publicité dans la presse (journal d’annonces légales)
Affichage en mairie
Transmission au préfet
Recours 2 mois
Recours contre PC : 2 mois
Permis de construire
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Pendant le délai de recours du permis de construire, possibilité de demander au Juge de constater l’illégalité du PLU. Conséquence : le Juge annulera le permis de construire (mais pas le PLU) : le PLU sera déclaré illégal mais ne sera pas annulé. Le PLU peut être entaché d’une illégalité : 1. Illégalité externe : qui tient à la façon dont a été pris l’acte. Il s’agit essentiellement de l’incompétence de l’auteur de l’acte. Ex : le conseil municipal a approuvé le PLU alors que ce n’était pas à lui de le faire ; l’enquête publique n’a duré que 3 semaines au lieu d’1 mois ; celui qui a mené l’enquête n’était pas impartial ; le conseil général n’a pas été consulté, … Il y a vice de procédure ou vice de forme (ex : PLU sans PADD). 2. Illégalité interne : principalement, c’est la violation d’une norme supérieure. 3. L’illégalité peut également provenir du détournement de pouvoir, c'est-à-dire une autorité administrative qui prend une décision administrative dans un but étranger au but pour lequel elle a le droit de prendre ce genre de décision. Ex : But d’un PLU → organiser l’espace de manière rationnelle donc aménagement de l’espace. Son but n’est en aucun cas de permettre au maire de faire une plus-value dans son terrain. 4. L’erreur manifeste d’appréciation. Ex : Une commune, dans un POS ou un PLU décide de permettre des R + 5 dans un quartier où il n’y a que des maisons ou prévoit une zone industrielle dans un parc du château…
B) LES CONSEQUENCES DE L’ANNULATION DE LA DECLARATION D’ILLEGALITE
On applique le POS antérieur, à défaut les règles générales d’urbanisme antérieures (RNU).
5) PERIODE TRANSITOIRE DES POS AUX PLU
Régie par l’article L823-19. Les POS en vigueur demeurent applicables avec leurs règles spécifiques de POS. Ces règles peuvent donc être différentes de celles trouvées dans un PLU. Ex : Art 15 : Règlement de zone relatif au dépassement de COS Art 5 : POS peut fixer la surface minimale d’un terrain constructible Si la révision du POS est engagée (normale ou simplifiée), il est obligatoire à cette occasion de transformer les POS en PLU. N. B. : Jusqu’en 2010, à titre transitoire, il est possible de faire une révision simplifiée du POS (révision qui porte sur un projet d’intérêt général localisé : ZAC, nouvel équipement public, …) sans transformer le POS en PLU.
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B/ LES CARTES COMMUNALES
Art L124-1 et R124-1 et suivants.
Il s’agit d’un document d’urbanisme simplifié destiné aux petites communes rurales qui ne connaissent qu’un faible développement (peu de permis de construire) mais qui veulent tout de même encadrer au minimum le développement de leur territoire. Il y a + de 1.000 communes dotées d’une carte communale, et ce chiffre est en augmentation. La carte communale a été crée par une circulaire de 1977. La loi SRU les a consacrées.
1) LE CONTENU DES CARTES COMMUNALES A) LE RAPPORT DE PRESENTATION
Art L124-2
Le rapport de présentation a un contenu très proche de celui du PLU (diagnostic et présentation des règles retenues). En théorie, cf. PLU. En pratique, c’est souvent plus simple car la carte communale est destinée aux petites villes, villages et hameaux. Le rapport de présentation n’est pas opposable aux utilisateurs du sol.
B) LE REGLEMENT
Art L124-3
Il n’y a pas de règlement écrit. Partie réglementaire du code qui n’évoque que des documents graphiques dont le contenu est très simplifié. Ces documents graphiques se contentent de distinguer 2 types de secteurs : − Les secteurs constructibles − Les secteurs non constructibles Parmi les zones constructibles, il est possible de distinguer des secteurs réservés aux activités économiques (ZA) donc dans les autres secteurs, toute zone est possible, même à activité économique. Le règlement est opposable aux utilisateurs du sol : partie règlementaire.
2) PROCEDURE D’ELABORATION ET D’ADAPTATION
Une commune prend l’initiative (délibération du conseil municipal). L’élaboration se fait conjointement entre la commune et l’Etat (la DDE va préparer le document et le présenter aux élus de la commune). Le projet est soumis à enquête publique puis décision favorable ou non. Au terme de l’enquête, le projet de carte communal (modifié ou non suivant les résultats de l’enquête) est approuvé par le conseil municipal puis par le préfet. Le préfet a 2 mois pour s’opposer, s’il ne le fait pas, alors approbation tacite. 26
3) LES EFFETS JURIDIQUES DE LA CARTE COMMUNALE L’élaboration de la carte communale ne permet pas de surseoir à statuer (contrairement au PLU). La carte communale entre en vigueur dans les mêmes conditions que le PLU : − Publicité : affichage en mairie & journal légal − Transmission au préfet Lorsque la carte entre en vigueur, cesse de s’appliquer la RCL (Règle de Constructibilité Limitée) mais continu de s’appliquer le RNU (Règlement National d’Urbanisme). Depuis la loi SRU, l’entrée en vigueur de la carte communale a pour effet le transfert des compétences à la commune de la délivrance des autorisations d’urbanisme (le maire délivre l’autorisation d’urbanisme au nom de la commune et non plus au nom de l’Etat), sauf si la commune décline cette compétence.
4) LE CONTENTIEUX DES CARTES COMMUNALES Idem PLU Recours directs et indirects.
5) LA PERIODE TRANSITOIRE DES ANCIENNES AUX NOUVELLES CARTES COMMUNALES Les anciennes cartes communales (donc créées entre 1977 et 2001) avaient une durée de validité de 4 ans. Ainsi, à l’heure actuelle, il n’existe plus d’anciennes cartes communales. Les nouvelles cartes communales n’ont plus de durée de validité. La différence entre les anciennes cartes communales et les nouvelles est que les anciennes avaient un règlement écrit ainsi qu’une durée de validité. S’il y avait un règlement écrit dans les nouvelles, ce serait considéré comme un conseil donc non opposable aux tiers, sauf si le Juge venait à dire que c’est opposable.
C/ DOCUMENTS D’URBANISME LOCAUX SPECIALISES 1) LES PSMV Art L & R 313-1 et suivants Le PSMV est le seul document d’urbanisme qui peut réglementer l’intérieur des bâtiments. En France, aujourd’hui il y a environ 100 secteurs sauvegardés (quasiment tous les centres des villes historiques non détruits par la guerre). Dans les secteurs sauvegardés, sont élaborés par l’Etat, (et non par la commune) mais conjointement avec la commune, des documents d’urbanisme spécialisés : les PSMV. Le PSMV est un document qui en théorie a le même contenu que le PLU à la différence qu’il n’y a pas de PADD. Mais en pratique, ce document est très centré sur la protection du patrimoine 27
bâti et les plans du PSMV sont des plans à très grande échelle (en général au 1/500è), une réglementation bâtiment par bâtiment, voire même partie de bâtiment par partie de bâtiment (une couleur par bâtiment et donc par thème). Il y a donc beaucoup de règles très fines.
2) LES ANCIENS PAZ Un PAZ est le plan d’aménagement de la ZAC. Avant la loi SRU, le périmètre de la ZAC pouvait être couvert par un document d’urbanisme spécifique : le Plan d’Aménagement de Zone ; document élaboré par la commune selon une procédure proche de celle des POS. Juridiquement, le PAZ était élaboré sur le même modèle que le POS mais dans la pratique, le PAZ était très différent du POS car il encadrait une opération très volontariste avec une maîtrise foncière totale ou quasi-totale. Le PAZ comportait un rapport de présentation, un règlement écrit (qui ressemblait au règlement écrit des POS avec ses 15 articles) et un document graphique ayant la forme d’un plan masse (réglementation graphique très volontariste). Les PAZ qui existaient lors de l’entrée en vigueur de la loi SRU (loi du 13 juillet 2000, décret d’application du 27 mars 2001 et donc entrée en vigueur le 1er avril 2001) sont restés en vigueur. Certains s’appliquent toujours aujourd’hui. La loi SRU a désormais rendu impossible l’élaboration de PAZ dans les périmètres de ZAC car elle a voulu soumettre les ZAC au droit commun donc aux POS et aux PLU. Ainsi, les ZAC existent toujours mais les règles applicables sont celles du POS ou du PLU avec l’idée que le POS ou le PLU devra être selon les cas modifié ou révisé pour intégrer dans le périmètre de la ZAC les règles adaptées à cette opération d’urbanisme (ex : zone appelée Uzac). En pratique, dans les PLU, on pourra encadrer la ZAC par un document graphique très précis (plan de masse) ou on pourra, pour plus de souplesse, utiliser les orientations par secteurs, y fixer des orientations qui seront exprimées par un schéma d’orientation (ex : dans ce secteur, il y aura des habitats collectifs ou éventuellement individuels, dans ce secteur ce sera de l’activité, dans ce secteur la hauteur sera assez haute ; mais cela reste souple, assez évolutif). On orientera ainsi l’aménagement du quartier sans le figer dans des règles strictes qui sont celles d’un plan masse. Les PAZ existants le resteront jusqu’au jour où la commune se dotera d’un PLU. Le PAZ sera alors nécessairement intégré dans les PLU (soit tel quel, soit document adapté : schéma d’orientation dans les orientations par secteurs).
3) LES REGLES D’URBANISME DES LOTISSEMENTS Le lotissement, c’est une division foncière en vue de l’implantation de bâtiments. Il faut demander un permis de lotir, c'est-à-dire l’autorisation de diviser sous réserve de la réalisation des équipements (voiries et réseaux notamment) permettant la desserte des lots. Le lotisseur ne construit pas, il divise. Au 1er abord, selon le code de l’urbanisme, il n’y a pas de document d’urbanisme spécifique au lotissement où s’applique le POS, le PLU, ou la RGU (Règle Générale d’Urbanisme : dans les villes qui n’ont ni POS, ni PLU) et pourtant, dans le lotissement, il existe toute une série de règles spécifiques qui ensemble forment des règles d’urbanisme spécifiques qui ne se substituent pas au POS ou au PLU mais le complète. Cet ensemble de règles (imposées au demandeur du permis de construire) est composé de :
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−
Un règlement de lotissement C’est un ensemble de règles rédigées comme un règlement de zones d’un PLU donc qui peut comporter 14 articles mais qui en pratique comportera moins d’articles car il complète le PLU. Le règlement de lotissement est facultatif. C’est une des pièces de la demande d’autorisation de lotir. Le maire, lorsqu’il accorde l’autorisation de lotir, approuve en même temps ce règlement de lotissement. C’est souvent le résultat d’un dialogue informel entre l’administration (service de l’urbanisme de la commune ou la DDE si la commune n’a pas de service d’urbanisme) et le lotisseur. C’est l’administration qui va dire ce qu’elle veut qui figure dans le règlement ; bien souvent, elle fournira même un règlement type donc c’est un peu elle qui choisit, même si c’est occulte.
−
Un plan de composition Le plan de composition est obligatoire Plan sur lequel il y aura le périmètre du lotissement, les voies principales du lotissement, éventuellement des places publiques et espaces verts. Le plan peut, facultativement, comporter une division parcellaire.
Division parcellaire
Parking Espaces Verts
Ce plan de composition a une valeur règlementaire (y compris le découpage parcellaire), la jurisprudence l’a reconnu d’une façon très claire (Conseil d’Etat) au même titre que le règlement lui-même. −
Très souvent, l’arrêté du maire ou du préfet qui délivre l’autorisation de lotir va comporter des prescriptions, c'est-à-dire des contraintes que l’on impose au lotisseur. Ex : SHON maximale réalisable dans le lotissement est toujours indiquée (art 1) Constructeurs devront respecter les contraintes imposées par l’ABF (Architecte des Bâtiments de France) lequel a été consulté au stade de l’autorisation de lotir.
Il y a donc bien une réglementation d’urbanisme spécifique aux lotissements composée d’une partie écrite (règlement écrit et les éventuelles prescriptions de l’arrêté de lotir) et d’une partie graphique (plan de composition). Cela correspond donc bien à un plan d’urbanisme même si ce mot n’est utilisé nulle part. Principale différence entre la réglementation d’urbanisme d’un lotissement et la réglementation d’urbanisme d’un PAZ par exemple (avant la loi SRU) c’est que le PAZ ou le PSMV se substitue au POS, c’est l’un ou l’autre, alors que la réglementation du lotissement ne se substitue pas, elle se rajoute au POS.
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2/ LES REGLES GENERALES DE L’URBANISME Ce sont les règles d’utilisation du sol qui ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire national ou sur des parties très importantes du territoire national. Ces règles ont donc une vocation générale et non pas locale.
A/ LA REGLE DE CONSTRUCTIBILITE LIMITEE (RCL) Art L111-1-2 du code de l’urbanisme
1) LE PRINCIPE D’INCONSTRUCTIBILITE Dans toutes les parties du territoire national non couvertes par un des documents d’urbanisme évoqués ci-dessus (POS, PLU, carte communal, PSMV, PAZ), il est interdit de construire en dehors des « parties actuellement urbanisées » des communes.
Commune
Village Hameau PAU : parties actuellement urbanisées Tout le reste est inconstructible
Les parties actuellement urbanisées sont les parties de terrains enclavées dans les villages, hameaux et bourgs ainsi que les terrains contigus à ces villages, hameaux et bourgs. 2 remarques : −
Cette partie est évolutive car progressivement un village ou un hameau peut grossir.
−
Cette règle fixe une interdiction de construire sur tout le reste du territoire communal.
Les auteurs de cette règle ont voulu inciter les communes à élaborer un document d’urbanisme (POS, PLU ou carte communale).
2) LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE L’Art L111-1-2 prévoit 4 rubriques mais chacune comporte plusieurs exceptions. On peut distinguer 2 types d’exceptions : −
Les exceptions liées à la nature des constructions :
Toutes les adaptations, réfections, changements de destination et extensions de constructions existantes.
La réalisation possible de bâtiments agricoles.
Les constructions incompatibles avec le voisinage des zones urbanisées (ex : bergerie) : les installations nuisibles, gênantes pour les habitations.
30
−
Les exceptions au cas par cas : Le Conseil Municipal de ces communes peut voter une délibération établissant que tel projet répond à l’intérêt de la commune. C’est essentiellement l’intérêt économique ou démographique. Le permis de construire ne pourra alors pas être refusé du fait d’être dans une partie non urbanisée. La commune peut donc demander à échapper à cette règle au regard de son intérêt et l’Etat décidera ; la commune ne décide pas mais elle propose au préfet, elle rend inapplicable la règle selon laquelle on ne peut pas construire sur une partie non urbanisée. L’Etat décidera au cas par cas.
B/ LA REGLE RELATIVE AUX ENTREES DE VILLE Art L111-1-4 du code de l’urbanisme
1) LE PRINCIPE D’INCONSTRUCTIBILITE L’art L111-1-4 dit qu’aux abords des voies routières importantes (c'est-à-dire dans une bande de 100 mètres de part et d’autre des autoroutes, voies expresses et déviations ou dans une bande de 75 mètres de part et d’autre des autres routes dites de grande circulation), il est interdit de construire lorsque ces espaces ne sont pas régis par les règles d’urbanisme précises d’un POS, d’un PLU ou d’un autre document d’urbanisme (ex : PAZ).
Problèmes : − Cela concerne toutes les routes, même en pleine campagne et pas uniquement à l’entrée des villes. − On ne règle pas le problème des entrées de villes déjà existantes car déjà urbanisées. − La bande est de 100 ou de 75 mètres, donc au delà on fait ce que l’on veut.
2) LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE On peut : − Faire des travaux sur existant. − Construire des bâtiments agricoles. − Construire des équipements liés à la route (ex : station service, gendarmerie routière, …).
C/ LE REGLEMENT NATIONAL D’URBANISME (RNU) C’est un ensemble de règles figurant aux articles R111-1 à R111-26-2 du code de l’urbanisme qui ont vocation globalement à palier l’absence de règlementation d’urbanisme locale (POS/PLU).
1) NATURE DES DISPOSITIONS DU RNU La plupart des dispositions du RNU sont des règles permissives, ce sont donc plutôt des conseils donnés à l’administration.
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Les règles permissives commencent souvent par la même formule : « le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions… » Ex : Art R111-2 : « Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d'autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. » Art R111-21 : « Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. »
Certaines dispositions (minoritaires), ne sont pas permissives mais objectives (règles claires et nettes). Ex : Art R111-19 : « A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres. »
A moins d’être en limite séparative, ou au moins à la moitié de la hauteur, avec un minimum de 3 mètres.
3m
2) CHAMP D’APPLICATION DU RNU L’intégralité du RNU s’applique dans les communes qui n’ont ni POS ni PLU. Mais le RNU s’applique aux communes qui ont une carte communale car la carte communale ne comporte pas de règlement écrit donc au moins s’appliquent ces règles qui sont celles du RNU. Certains articles permissifs du RNU dont les articles R111-2, R111-21 et R111-4 s’appliquent sur tout le territoire national, même lorsqu’il y a un POS ou un PLU : -
R 111-2 : « Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d'autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique…. »
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-
R 111-4 : « Le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles envisagé, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Il peut également être refusé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de nature et de l'intensité du trafic. »
-
R 111-21 : « Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. »
D/ LES AUTRES REGLES GENERALES DE L’URBANISME 1) LES REGLES SPECIFIQUES A LA MONTAGNE Loi du 9 janvier 1985 relative à l’aménagement et à la protection de la montagne dite « Loi montagne » codifiée aux articles L 145-1 et suivants du code de l’urbanisme. Ces règles se surajoutent aux autres règles existantes dans les zones de montagne (Alpes nord/sud, Jura, Vosges, Massif Central, Corse, Pyrénées & outre mer surtout Guadeloupe et Réunion) donc qu’il y ai ou non un POS ou un PLU.
Les articles L 145-1 et suivants fixent des principes encadrant l’urbanisation en zone de montagne : −
L’urbanisation doit se faire en continuité des agglomérations existantes (bourgs et villages).
−
Doivent être nécessairement préservées les terres agricoles, pastorales ou forestières où s’exerce l’activité économique de la montagne.
−
Les rives des plans d’eau sur une largeur de 300 mètres (les plans d’eau d’une superficie inférieure à 1.000 hectares) sont strictement protégées, sauf exception, on ne peut pas construire.
Ces règles sont principalement des règles d’orientation : elles orientent donc l’élaboration des PLU (indique où les PLU doivent créer des zones N, A, …). Ces règles sont directement opposables aux utilisateurs du sol. Ces règles ont donc une double nature, une double opposabilité car : − opposable à la commune qui élabore le PLU − opposable à celui qui construit sur un terrain
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2) LES REGLES SPECIFIQUES AU LITTORAL Loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement et à la protection du littoral dite « Loi littoral » dont les dispositions d’urbanisme ont été intégrées dans le code de l’urbanisme aux art L 146-1 & suivants. Dispositions qui s’appliquent dans les zones littorales c'est-à-dire les communes qui bordent la mer, les étangs salés en communication avec la mer, les estuaires et les plans d’eau de + de 1 000 hectares.
Règles en vigueur : −
Urbanisation doit se faire en continuité des agglomérations existantes.
−
Dans les « espaces proches du rivages » (= espace d’où on voit la mer, donc notion assez floue car tout dépend du relief) on ne peut autoriser qu’une « extension limitée de l’urbanisation ».
−
Dans une bande de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, toute construction est interdite.
−
Obligation de maintenir des coupures d’urbanisation pour éviter une urbanisation linéaire du rivage. Coupure d’urbanisation Commune A
Commune C
Coupure d’urbanisation
Commune B
Espace proche du rivage Bande de 100 m
MER Potentiel d’urbanisation Parties agglomérées Augmentation modérée de l’agglomération existante
Si une commune bordait la commune C (commune D) mais pas le rivage, alors la Loi littoral ne lui serait pas applicable. 3 communes (A, B & C) mais 2 agglomérations. Ces 4 règles ont valeur de règles d’orientation et donc elles ont principalement vocation à encadrer l’élaboration, la révision ou modification des POS ou PLU. C’est à cette occasion que l’on procèdera à une délimitation plus fine (on traduira les normes générales fixées par la loi littorale, on définira l’extension admissible…) Ces différentes dispositions (sauf celle relative aux coupures d’urbanisation) sont aussi opposables directement aux utilisateurs du sol et sont donc aussi des règles d’utilisation du sol.
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3) LES REGLES SPECIFIQUES AUX ABORDS DES AERODROMES Art L 147-1 et suivants du code de l’urbanisme Objectif : limiter l’urbanisation aux abords des aérodromes. L’Etat doit élaborer autour de chaque aérodrome, un PEB (Plan d’Exposition au Bruit) selon une méthode fixée règlementairement. Le PEB fixe 4 zones en fonction de la distance et de la distance phonique (art 147-5 du code l’urbanisme) : −
zone A : inconstructible sauf installation liée au fonctionnement de l’aérodrome.
−
zone B : constructibilité très restreinte.
−
zone C : constructibilité limitée qui n’augmente pas significativement le nombre d’habitants soumis au bruit (souvent activités économiques ou industrielles).
−
zone D : pas de restriction à l’urbanisation mais contrainte d’isolation phonique.
4) LES REGLES RELATIVES AU STATIONNEMENT Art L 421-3 du code de l’urbanisme (En attente de l’entrée en vigueur de l’ordonnance de décembre 2005)
Malgré les dispositions contraires d’un POS, d’un PLU ou d’un autre document d’urbanisme, il n’est pas possible d’imposer ou il ne peut pas y avoir : ¾ + d’une aire de stationnement par logement social construit (même si le PLU prévoit par exemple 2 places). ¾ D’aire de stationnement à l’occasion de l’amélioration de bâtiments existants (réhabilitation) affectés au logement social, quelque soit leur destination initiale. ¾ + d’1,5 fois la SHON commerce en surface de stationnement. Ex : 1 000 m² de SHON affectés au commerce : on ne pourra pas faire plus de 1.500 m² de SHON affectés au stationnement ¾ + d’1 place de stationnement pour 3 fauteuils dans les équipements cinématographiques L’idée pour les 2 premières règles est de baisser le coût de construction des logements sociaux. L’idée pour les 2 dernières règles est de faire en sorte que les promoteurs commerciaux s’installent dans des zones desservies par les transports collectifs, zone d’attraction des transports collectifs.
5) LES REGLES RELATIVES A LA RECONSTRUCTION DES BATIMENTS SINISTRES ET DES RUINES
Cf. art L 111-3 du code de l’urbanisme issu de la loi SRU : « La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié. Peut également être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d‘urbanisme et sous réserve des dispositions de L 421-5, la restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs
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lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment. » A) BATIMENT SINISTRE
Principe Les bâtiments peuvent être reconstruis à l’identique malgré les dispositions d’urbanisme contraires dès lors qu’ils ont été régulièrement édifiés. Ce droit ne semble pas illimité dans le temps (aucune jurisprudence) ; la logique voudrait que ce soit peu de temps après le sinistre (le temps de la reconstruction). A l’identique → notion approximative : volume, SHON, destination initiale. On admet des variantes pour l’aspect ou les matériaux. Cette règle est valable pour le terrain et non pour la personne, il peut donc y avoir un changement de propriétaire. Exceptions ¾
Les PLU ou carte communale peuvent en disposer autrement et interdire la reconstruction à l’identique, mais cela doit être dit expressément.
¾
Avis du Conseil d’Etat 23 février 2005, arrêt Hutin : On ne peut pas reconstruire à l’identique un bâtiment lorsqu’il a été détruit par un risque naturel qui pourrait se renouveler (ex : inondation)
⇒ Le législateur n'a pas entendu donner le droit de reconstruire un bâtiment dont les occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité. Il en va notamment ainsi lorsque c'est la réalisation d'un tel risque qui a été à l'origine de la destruction du bâtiment pour la reconstruction duquel le permis est demandé.
B) RUINE
Art L 111-3, 2ème alinéa dit qu’on a le droit de restaurer un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs et qui par ailleurs présente un intérêt architectural ou patrimonial et cela nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire. Intérêt patrimonial : ex : intérêt historique, bâtiment dans lequel un Roi aurait dormi.
6) LA REGLE D’INCONSTRUCTIBILITE DES TERRAINS NON EQUIPES Art L 421-5 du code de l’urbanisme « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portants sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte de ladite construction, le permis de construire ne peut être accordé si l’autorité qui le délivre n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés. »
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Sont inconstructibles les terrains non desservis en eau, en électricité et en assainissement, alors même que la construction envisagée aurait besoin de ces réseaux. Un garage reste donc constructible.
Règle applicable : - Même si le terrain est situé sur une partie actuellement urbanisée d’une commune sans POS / PLU ni carte communale. - Même si le terrain est situé sur une zone U d’une commune dotée d’un POS/PLU. - Même si le terrain est situé en secteur constructible d’une commune dotée d’une carte communale. Pourquoi peut-on avoir des zones U non équipées ? - Dans une zone U, on peut inclure des terrains qui sont en cours d’équipement (commune a pris l’engagement d’équiper la zone en VRD dans tel délai). - Dans une zone U, un terrain en marge n’est pas équipé.
7) TRAVAUX SUR DES CONSTRUCTIONS IRREGULIERES EXISTANTES Hypothèse où une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs règles d’utilisation du sol actuellement en vigueur (cas fréquent). Ici la construction est régulière mais pas conforme aux règles nouvelles. Que peut-on donc y faire comme travaux ? La jurisprudence a pallié à l’insuffisance de la loi. Conseil d’Etat 27 mai 2005, arrêt Sekler Selon cet arrêt, sur une construction existante non conforme à une ou plusieurs règles d’utilisation du sol (édictées après édification) on ne peut réaliser que 2 types de travaux : - Les travaux qui rendent la construction plus conforme aux règles en cause ; - Les travaux qui sont étrangers c'est-à-dire ceux qui ne portent pas une atteinte supplémentaire aux règles en cause.
Exemple : SHON : 2.100 m². Terrain 1.000 m² / COS de 2 Surélévation du toit Percement de fenêtre Changement destination commerce A en garage A Garage B en prolongement du A A
B
Fenêtres : ok on peut en percer en plus car étrangères au COS. Garage A : ok car rend la construction plus conforme car avant était de la SHON destinée au commerce. Garage B : ok car étranger, on ne créé pas de SHON. Toit : Non car une surélévation entraîne une augmentation de la SHON.
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3/ LES SERVITUDES D’UTILITE PUBLIQUE (SUP) A/ NOTION DE SERVITUDES D’UTILITE PUBLIQUE Charges grevant les biens immobiliers dans des buts d’intérêts généraux très spécialisés (contrairement aux servitudes d’urbanisme qui contribuent à un développement urbain harmonieux). Il existe entre 70 et 80 catégories différentes de servitudes d’utilité publiques issues de lois diverses et variées extérieures au Code de l’Urbanisme et qui renvoient donc souvent à des actes administratifs (décrets, arrêtés préfectoraux, …) Cependant, les servitudes d’utilité publiques sont listées à l’article R 126-1 Code de l’Urbanisme. On considère que les servitudes d’utilité publiques affectant la commune en cause doivent nécessairement être annexées au POS ou PLU s’il en existe un, c’est pourquoi les servitudes d’utilité publiques apparaissent dans le code de l’urbanisme. Seules sont opposables, aux utilisateurs du sol les servitudes d’utilité publiques annexées au POS/PLU. Donc un défaut d’information peut conduire à leur inapplicabilité.
Remarque sur le régime, les règles qui sont applicables aux servitudes : Ce qui distingue, dans leur régime, les servitudes d’urbanisme et les servitudes d’utilité publique, c’est essentiellement les règles d’indemnisation. Les servitudes d’urbanisme Les servitudes d’urbanisme ne sont en principe pas indemnisables (cf. article L 160-5 code de l’urbanisme), sauf une exception : le propriétaire a droit à une indemnité lorsque la servitude porte atteinte à un droit acquis. Il s’agit d’un droit acquis conféré par une autorité administrative, et plus précisément le droit de lotir (bientôt appelé permis d’aménager). Rappel : Un lotisseur est propriétaire d’un terrain qui obtient l’autorisation de les diviser pour les vendre afin de permettre aux acquéreurs de construire. Autorisation possible sous réserve de réaliser les équipements collectifs (principalement VRD). Une fois l’autorisation accordée, elle s’impose au lotisseur. Exemple : Un lotisseur obtient une autorisation de lotir donc un droit acquis de lotir. Il réalise le lotissement mais les règles d’urbanisme changent avant même que le lotisseur ait conçu les VRD. La jurisprudence a admis ici une atteinte au droit acquis de lotir d’où indemnité. Les servitudes d’utilité publique Les servitudes d’utilité publiques sont indemnisables si la loi qui les a instituées a expressément prévu une indemnisation (cas assez rare).
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Exemple : loi de 1906 instituant une servitude de distribution d’énergie électrique qui permet de pouvoir implanter des pylônes électriques ou des câbles sous des habitations privées. Ici le propriétaire a droit à être indemnisé. Lorsque la loi n’a pas prévu d’indemnité, un arrêt du Conseil d’Etat du 29/12/2004 (arrêt « Société d’aménagement des coteaux de Ste Blaise » pose le principe « qu’aucune indemnisation n’est due sauf en cas de charges spéciales et exorbitantes hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi » (par la servitude). Qu’est ce qu’une charge exorbitante et spéciale ? La servitude sera rarement considérée comme telle car le Conseil d’Etat est très restrictif. Dans l’arrêt sus mentionné il était question d’un PPRN, le risque était celui d’effondrement d’une falaise, or un terrain se trouvant juste au pied de la falaise avait fait l’objet d’une autorisation de lotir où les travaux de VRD avaient déjà été effectués. Ici le juge a considéré que la servitude d’inconstructibilité ne pouvait être considérée comme une charge spéciale et exorbitante. Donc aucune indemnité !!! Bien que la loi prévoit la possibilité d’une indemnisation les cas sont rarissimes.
B/ VARIETES DES SERVITUDES D’UTILITE PUBLIQUE Art L 126-1 du code de l’urbanisme.
Quelques exemples : − La servitude de protection aux abords des monuments historiques − La servitude applicable dans les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysagé (ZPPAUP) − La servitude de distribution d’énergie électrique − La servitude de protection des parcs nationaux − La servitude de circulation aérienne − La servitude d’alignement des voies publiques − Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP) − Le Plan de Prévention des Risques Technologiques (PPRT)
1) LA SERVITUDE DE PROTECTION AUX ABORDS DES MONUMENTS HISTORIQUES Article L 621-31 du Code du Patrimoine (crée en 2004) S’applique un périmètre de protection d’un rayon de 500 mètres autour des monuments historiques qu’ils soient classés ou inscrits (≈ 50.000 en France).
500 mètres
Monument historique Visible depuis le MH Travaux
Visibilité en même temps que le MH
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Dans ce périmètre de protection, tous les travaux (ex : coupe d’arbre, démolition, affouillement, remblaies…) exigent l’accord préalable d’une autorité administrative qui est l’Architecte des Bâtiments de France dès lors que ces travaux sont visibles du monument historique ou visibles en même temps que lui depuis un point extérieur. La visibilité doit l’être depuis une partie accessible du monument historique ou d’un point extérieur par le public. Ordonnance du 8 septembre 2005 : l’ABF a la possibilité de modifier la forme du périmètre afin notamment de le réduire autour des monuments historiques de plus faible importance et de l’adapter au relief (aux perspectives urbaines).
500 mètres
Périmètre de protection adapté
MH rue
Lorsque les travaux aux abords du monument historique sont soumis à une autorisation d’urbanisme (permis de construire, autorisation de travaux, de lotir...) l’avis de l’ABF est demandé par le service instructeur dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation. Si l’ABF ne donne pas son accord, l’autorisation doit être refusée. Si l’ABF donne son accord sous réserve du respect de certaines prescriptions, l’autorisation peut être accordée mais elle doit impérativement intégrer les prescriptions imposées par l’ABF. Il s’agit ici d’un avis conforme. Pour les travaux qui ne sont pas soumis à une autorisation d’urbanisme (coupe d’arbre, travaux d’affouillement …) une demande spécifique doit être formulée au préfet, lequel accorde ou refuse son autorisation après avis de l’ABF. Il s’agit ici d’un avis simple. En théorie, le préfet peut ne pas suivre cet avis mais dans la pratique, le préfet suit l’avis de l’ABF.
2) LA SERVITUDE APPLICABLE DANS LES ZONES DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL URBAIN ET PAYSAGE (ZPPAUP) Loi du 7 janvier 1983 : création des ZPPAUP, aujourd’hui codifiée aux articles L 624-1 et suivants du Code du Patrimoine. On fixe par écrit et par avance les règles applicables autour des monuments historiques. Aux abords des monuments historiques et de tout secteur patrimonialement intéressant (donc même s’il n’y a pas de monument historique), le préfet peut, sur initiative des communes, approuver une ZPPAUP qui est une zone mais également une réglementation écrite très détaillée (forme des toitures, matériaux, traitement des baies, aménagement des clôtures, hauteur des façades, …).
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On saura donc à l’avance quelles sont les règles applicables au titre de la protection du PAUP. On crée donc un périmètre adapté à la richesse du secteur. Dans le périmètre des ZPPAUP, tous les travaux sont soumis à l’accord de l’ABF qui vérifie ici la bonne application de la réglementation de la ZPPAUP (et non plus d’appliquer des contraintes au cas par cas). L’ABF est encadré et donc n’est plus totalement libre. La Seine et Marne comprend de nombreuses ZPPAUP.
Si MH, alors le rayon de 500 m n’a plus lieu d’être car nouveau périmètre : celui de la ZPPAUP
3) LA SERVITUDE DE DISTRIBUTION D’ENERGIE ELECTRIQUE Article 12 Loi du 15 juin 1906 non codifiée sur l’énergie. Cette loi permet aux concessionnaires de distribution d’énergie électrique (principalement EDF), sous réserve d’une déclaration d’utilité publique par l’Etat, de faire passer des conducteurs d’électricité sous ou sur les terrains publics ou privés. Servitude annexe : droit de couper des branches ou racines d’arbres sur des terrains proches des conducteurs d’électricité aérien.
4) LA SERVITUDE DE PROTECTION DES PARCS NATIONAUX Articles L 331-1 et suivants du Code de l’Environnement. L331-1 : « Un parc national peut être créé à partir d'espaces terrestres ou maritimes, lorsque le
milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution. Il est composé d'un ou plusieurs coeurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi que d'une aire d'adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. Il peut comprendre des espaces appartenant au domaine public maritime et aux eaux sous souveraineté de l'Etat. » L’Etat par décret peut instaurer des pars nationaux (7 actuellement). Le Décret qui créé un parc national contient diverses servitudes qui pèsent sur le propriétaire. (Ex : limitation du droit de construire, de chasser telle espèce …)
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5) LA SERVITUDE DE CIRCULATION AERIENNE Article L 131-1 du Code de l’aviation civile : « Les aéronefs peuvent circuler librement au-dessus des territoires français. Toutefois les aéronefs de nationalité étrangère ne peuvent circuler audessus du territoire français que si ce droit leur est accordé par une convention diplomatique ou s'ils reçoivent, à cet effet, une autorisation qui doit être spéciale et temporaire. » Les aéronefs peuvent survoler les terrains.
6) LA SERVITUDE D’ALIGNEMENT DES VOIES PUBLIQUES Ou servitude de reculement Article L 112-1 du Code de la voierie routière : « L'alignement est la détermination par l'autorité
administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. Le plan d'alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique la limite entre voie publique et propriétés riveraines. L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine. » Servitude qui permet aux propriétaires des voies publiques (commune, département, région outre mer, Etat) d’élaborer des plans d’alignement de ces voies en vue de la rectification ou de l’élargissement de ses routes.
Alignement futur qui résulte d’un plan d’alignement approuvé par le propriétaire de la voie. Route Alignement actuel
Une partie du terrain A et du terrain B sont frappées d’alignement. Conséquences : −
Ces parties de terrain sont inconstructibles.
−
Quand il existe des constructions dans ces parties, celles-ci ne peuvent pas faire l’objet de travaux confortatistes.
−
Le plan d’alignement a pour effet de transférer la propriété des parties frappées d’alignement au profit de la personne publique propriétaire de la voie : Transfert immédiat pour les terrains non bâtis. Transfert différé, s’agissant des parties de terrains frappées d’alignement qui sont bâties, à la date de la destruction du bâtiment (qu’elle soit volontaire ou fortuite).
La prise de possession de la voie par le propriétaire dépend de l’indemnisation.
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7) LE PLAN DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS PREVISIBLES (PPRNP) Art. L 562-1 et suivants du code de l’environnement (liste non exhaustive) Art L 562-1 : « I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones.
II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1º De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2º De délimiter les zones, dites "zones de précaution", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1º ; 3º De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1º et au 2º, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4º De définir, dans les zones mentionnées au 1º et au 2º, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. III. - La réalisation des mesures prévues aux 3º et 4º du II peut être rendue obligatoire en fonction de la nature et de l'intensité du risque dans un délai de cinq ans, pouvant être réduit en cas d'urgence. A défaut de mise en conformité dans le délai prescrit, le préfet peut, après mise en demeure non suivie d'effet, ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire, de l'exploitant ou de l'utilisateur. IV. - Les mesures de prévention prévues aux 3º et 4º du II, concernant les terrains boisés, lorsqu'elles imposent des règles de gestion et d'exploitation forestière ou la réalisation de travaux de prévention concernant les espaces boisés mis à la charge des propriétaires et exploitants forestiers, publics ou privés, sont prises conformément aux dispositions du titre II du livre III et du livre IV du code forestier. V. - Les travaux de prévention imposés en application du 4º du II à des biens construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l'urbanisme avant l'approbation du plan et mis à la charge des propriétaires, exploitants ou utilisateurs ne peuvent porter que sur des aménagements limités. » L’Etat doit élaborer des PPR quand le risque est avéré. Le PPR est établit par l’Etat et est approuvé par un arrêté préfectoral. Risques concernés :
-
Risque d’inondation PPRI Risque d’avalanche PPRA Risque de mouvement de terrain PPRMT (sol qui s’affaisse, terrain en pente, falaise) Risque d’incendie de forêt PPRIF Risque cyclonique PPRC (en outre-mer) Risque d’irruption volcanique (en outre-mer) 43
Composition du PPR :
-
Une délimitation.
-
Une réglementation écrite.
Un zonage, lequel comporte 2 zones : Zone de danger : zone directement exposée au risque. Le règlement de cette zone peut fixer soit des interdictions d’utiliser le sol (et notamment de construire), soit des règles encadrant ou limitant l’utilisation du sol. Zone de précaution : zone non exposée elle-même au risque mais où les utilisations du sol pourraient aggraver les risques.
8) LE PLAN DE PREVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES (PPRT) Articles L 515-15 et suivants du Code de l’environnement Très proches des PPRN, il existe, depuis 2003 (loi Bachelot suite à la catastrophe AZF) des PPRT : servitude d’inconstructibilité. Dans le cas de PPRT, système d’indemnisation indirect : La loi dit que les propriétaires de certains terrains bâtis peuvent délaisser leur bien (c'est-à-dire mettre en demeure la commune de l’acquérir à un prix qui ne tiendrait pas compte de l’existence de la servitude). Cependant, ce droit de délaissement n’existe que si les communes ont délibéré en ce sens, il n’est donc pas effectif si les communes ne le décident pas expressément.
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SECTION 2 : LES REGLES D’ORIENTATION
Ces règles s’appliquent aux administrations, aux personnes publiques qui élaborent les documents de planification et notamment des POS ou des PLU. Il en existe 3 catégories : - Les règles d’orientation générales - Les documents d’orientation régionaux - Les documents d’orientation intercommunaux
1/ LES REGLES D’ORIENTATION GENERALES Il en existe 2 catégories d’objectifs généraux : - Les objectifs généraux du droit de l’urbanisme - Les objectifs généraux de planification
A/ LES OBJECTIFS GENERAUX DU DROIT DE L’URBANISME L’article L 110 du code de l’urbanisme fixe les objectifs qui ont vocation à s’appliquer à toutes les décisions prises par l’administration en matière d’urbanisme. Ex : création d’une ZAC, approbation d’un PLU, d’une carte communale, d’un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT). Art L 110 : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. » Les objectifs qui figurent dans cet article sont les suivants : - aménager le cadre de vie (qu’il soit agréable), - répondre aux besoins de la population, - gérer le sol de façon économe (veiller au non gaspillage de l’espace). Ces objectifs généraux ont-ils une portée juridique ? OUI Conseil d’Etat arrêt du 21/10/1994 Commune de Bennwihr Ici le Conseil Municipal de Bennwihr avait approuvé la révision du POS de ladite commune alors qu’elle prévoyait la création d’une zone nouvelle à vocation industrielle et ce en bordure d’un parc naturel classé, raison pour laquelle le TA de Strasbourg avait annulé ce POS révisé. Ici cette zone à vocation industrielle classée NA est de nature à porter atteinte à ce site naturel et ce même si les bâtiments envisagés sont destinés à des activités non polluantes 45
Ces objectifs ont valeur de règles d’orientation donc opposables aux administrations surtout lorsqu’elles élaborent des documents d’urbanisme. Donc en théorie un PLU pourrait être annulé sur la base du non respect de ces objectifs. Ici le juge exerce un contrôle sur la base de l’erreur manifeste d’appréciation.
B/ LES OBJECTIFS GENERAUX DES DOCUMENTS DE PLANIFICATION Article L 121 -1 code de l’urbanisme Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; 3º Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. Les dispositions des 1º à 3º sont applicables aux directives territoriales d'aménagement visées à l'article L. 111-1-1.
Cet article impose aux auteurs des documents d’urbanisme et des documents d’orientations (donc de documents de planification en général) de respecter 3 principes:
¾ Principe d’équilibre entre urbanisation et protection de l’espace. ¾ Principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale dans l’habitat. Pour éviter un zonage ségrégatif : - Nécessité de s’efforcer de mêler en un même espace les différentes fonctions urbaines (habitat, commercial), économiques (bureau, artisanat) et les équipements publics. - Fait de mêler en un même lieu de l’habitat en accession à la propriété, habitat locatif, habitat social, habitat du secteur libre, habitat collectif, habitat individuel.
¾ Principe de protection de l’environnement. Conseil d’Etat arrêt du 14/10/2002 Commune du Lavandou. Le Conseil d’Etat considère que ces principes sont opposables aux administrations qui élaborent les documents de planification. Le juge exerce un contrôle dit normal de ces objectifs (c'est-à-dire approfondi : va vérifier que ces objectifs sont respectés).
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2/ LES DOCUMENTS D’ORIENTATION REGIONAUX Régionaux au sens de très vaste territoire et non à celui de territoire administratif régional. Rappel : Règle est toujours écrite. Document d’orientation ou d’urbanisation : leurs règles sont exprimées de manière écrite et graphique.
A/ LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMENAGEMENT :DTA Article L 111-1-1 du code de l’urbanisme : Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales. Les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat, à son initiative ou, le cas échéant, sur la demande d'une région, après consultation du conseil économique et social régional. Les projets de directives sont élaborés en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés et les comités de massifs. Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. Ces projets sont soumis à enquête publique dans des conditions prévues par décret. Les directives éventuellement modifiées pour tenir compte de ces avis sont approuvées par décret en Conseil d'Etat. Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. » Les DTA sont des documents de planification voir d’orientation élaborés par l’Etat. Les DTA sont l’œuvre de l’Etat, qui prend l’initiative de leur élaboration, conduit celle-ci, et les approuve finalement. Les DTA traduisent donc sa politique d’aménagement et couvrent un vaste territoire qui n’est pas forcément celui des territoires administratifs existants. Ici on retiendra la notion de territoire pertinent. Issues d’une loi du 4 février 1995 dite « Loi Pasqua », mais la 1ère n’a vu le jour qu’en 2000. 47
DTA :
− DTA des Alpes Maritimes (entrée en vigueur en 2003). − − −
Ici couvre le territoire administratif existant. DTA des bassins miniers Nord / Lorrain (entrée en vigueur en 2005). Ici aucun territoire administratif car regroupe le Nord de la Meurthe et Moselle et le nord est de la Lorraine. DTA de l’estuaire de la Seine (entrée en vigueur en 2005). DTA de l’estuaire de la Loire (entrée en vigueur en 2005). Ici couvre des territoires à cheval sur plusieurs départements.
1) CONTENU DES DTA Les DTA fixent les orientations fondamentales de l’Etat :
¾ En matière d’aménagement et de développement de l’espace : C'est-à-dire utilisation et transformation. Localisation des grands équipements publics (TGV, hôpitaux, université ….) et indication de leur développement futur envisagé.
¾ En matière de protection des espaces : Protection des espaces pour l’agriculture / pour leur qualité paysagère et écologique. Attention : Les DTA présentent uniquement les grandes lignes, elles sont donc imprécises d’un point de vue géographique. Ici l’approximation est un but réglementaire. Les informations détaillées seront prises en compte dans le POS / PLU ou CC. Concernant les communes littorales ou de montagnes : Ici les DTA précisent les modalités d’application des règles spécifiques à la montagne / au littoral.
2) PROCEDURE D’ELABORATION ET D’ADAPTATION L’initiative émane de l’Etat ou de la région (plus rarement). Elaboration conduite par l’Etat (en principe la DDE) + régions / collectivité territoriale / départements / communes de + de 20 000 habitants. Une fois le projet prêt, il est soumis à enquête publique dite renforcée. Au terme de l’enquête publique, approbation par un décret en Conseil d’Etat.
3) PROCEDURE DE REVISION Même procédure que l’élaboration. Voir supra celle du PLU.
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4) EFFETS JURIDIQUES DES DTA A compter de leur approbation en Conseil d’Etat → s’imposent aux documents de planification inférieurs : − SCOT − PLU / POS / CC − PAZ / PSMV Ils doivent donc être compatibles avec les DTA. Question de la compatibilité − Si aucun document inférieur : pas de problème, on tient alors compte de la DTA. − Si documents inférieurs préexistent à la DTA : si incompatibles alors ceux-ci devront être révisés pour devenir par conséquent compatibles. Seules sont opposables aux utilisateurs du sol les dispositions des DTA qui précisent les modalités d’application des lois montagnes et littorales. Les autres dispositions des DTA n’ont qu’une valeur de règle d’orientation.
B/ LES SCHEMAS D’AMENAGEMENT REGIONAUX Dénomination générique pour englober 3 types de documents d’orientation. SDRIF / SAROM / PADUC. Ces schémas s’appliquent aux territoires administratifs des régions.
1) LE SCHEMA DIRECTEUR DE LA REGION ILE DE FRANCE : SDRIF Article 141-1 du code de l’urbanisme : « La région d'Ile-de-France élabore en association avec
l'Etat un schéma directeur portant sur l'ensemble de cette région. Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France a pour objectif de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région. Il précise les moyens à mettre en oeuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l'offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un développement durable de la région. Les dispositions de l'alinéa précédent prennent effet à la première révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France selon les modalités prévues au huitième alinéa du présent article suivant la promulgation de la loi nº 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France doit respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues au présent livre ainsi que les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de projets d'intérêt général relevant de l'Etat et d'opérations d'intérêt national. Il doit également prendre en compte les orientations des schémas des services collectifs institués à l'article 2 de la loi nº 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et les schémas sectoriels institués par le chapitre V du titre Ier de la même loi. Ce schéma détermine notamment la destination générale de différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l'environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements. Il détermine également la localisation
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préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques. Pour l'élaboration de ce schéma, le conseil régional recueille les propositions des conseils généraux des départementaux intéressés, du conseil économique et social régional et des chambres consulaires. A l'issue de cette élaboration, le projet leur est soumis pour avis. Avant son adoption par le conseil régional, le projet de schéma directeur, assorti de l'avis des conseils généraux intéressés, du conseil économique et social régional et des chambres consulaires, est soumis à enquête publique. Le schéma directeur est approuvé par décret en Conseil d'Etat. L'initiative de l'élaboration du schéma directeur appartient soit à la région, soit à l'Etat. La procédure de révision du schéma directeur est ouverte par un décret en Conseil d'Etat, qui détermine l'objet de la révision. Cette dernière est effectuée par la région d'Ile-de-France, en association avec l'Etat, selon les règles fixées aux quatrième et cinquième alinéas du présent article. Elle est approuvée par décret en Conseil d'Etat. Si la procédure de révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France n'a pas abouti dans un délai d'un an à compter de la demande adressée au président du conseil régional par le représentant de l'Etat pour assurer sa conformité aux règles prévues au deuxième alinéa du présent article, il y est procédé par décret en Conseil d'Etat. Toutefois, en cas d'urgence constatée par décret en conseil des ministres, il y est procédé sans délai par décret en Conseil d'Etat. Au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter du décret approuvant le schéma directeur de la région d'Ile-de-France, la région procède à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement. Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France a les mêmes effets que les directives territoriales d'aménagement définies en application de l'article L. 111-1-1. Il doit être compatible avec ces directives lorsqu'elles s'appliquent sur tout ou partie du territoire régional. En outre, il tient lieu de schéma régional au sens de l'article 34 de la loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. » Le SDRIF en vigueur a été approuvé par un décret du 26 août 1994.
A) PROCEDURE DE REVISION
L’initiative est Régionale. Le Conseil Régional d’Ile de France a délibéré le 25 juin 2004, l’Etat a donc engagé la révision par décret le 30 août 2005. Est donc menée par Etat + Région. Le projet une fois prêt, est soumis à enquête publique renforcée. Le SDRIF est approuvé In Fine par l’Etat (décret en CE).
B) CONTENU
Fixe des objectifs, des orientations : - En matière de développement et d’aménagement (Grand équipement, extension urbaine) ; - En matière de protection des espaces ruraux et ceux présentant un intérêt paysagé ou un éco système.
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Les auteurs du SDRIF ont pour obligation de respecter 2 principes : - la maîtrise de la croissance urbaine et démographique, - garantir le rayonnement international de l’Ile de France. Les dispositions du SDRIF n’ont qu’une valeur de règle d’orientation et ne sont donc pas opposables aux utilisateurs du sol.
2) LES SCHEMAS D’AMENAGEMENT DES REGIONS D’OUTRE MER : SAROM Cf. article L 4433-7 et suivants du Code des Collectivités Territoriales -
Réunion → SAROM depuis 1995 Martinique → SAROM depuis 1999 Guadeloupe → SAROM depuis 2001 Guyane → SAROM depuis 2002
A) PROCEDURE DE REVISION
Idem que pour le SDRIF. Particularité : Tous les 10 ans à compter de son approbation, il doit faire l’objet d’une confirmation ou d’une révision. A défaut d’une telle décision (confirmation ou révision), il devient caduque (Cf. SRU)
B) CONTENU
Idem que pour le SDRIF Particularité : Les SAROM ont un chapitre particulier appelé « Schéma de mise en valeur de la mer » qui précise les modalités d’application de la loi littorale (comme les DTA).
C) EFFET
Les mêmes que les DTA : - Règles d’orientation sont opposables aux administrations qui élaborent les documents inférieurs (SCOT / PLU). - Seules sont opposables aux utilisateurs du sol les dispositions précisant les modalités d’application de la loi littorale.
3) LE PLAN D’AMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE DE LA CORSE PADUC
Cf. article 4424-9 Code Général des Collectivités Territoriales Créé par une loi du 22 janvier 2002. Contrairement aux DTA, SDRIF et SAROM, le PADUC est approuvé par l’Assemblée Régionale de Corse.
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3/ LES DOCUMENTS D’ORIENTATION INTER COMMUNAUX Documents de planification qui fixent des orientations à une échelle inter communale (c'est-àdire d’un groupe de communes plus ou moins important 20 à 600).
A/ LE SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE : SCOT Art L/R 122 – 1 et suivants du code de l’urbanisme
Création en 2000 par la loi SRU.
1) LE CONTENU A) LE RAPPORT DE PRESENTATION
Le rapport de présentation : −
N’a aucune portée réglementaire.
−
Procède au diagnostic du territoire (développement économique, environnement, habitat, transport, équipements,…) pour mettre en évidence les besoins.
−
Présente les choix retenus pour établir le PADD.
−
Présente les choix retenus pour établir le document d’orientation générale.
B) LE PROJET D’AMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE
Le PADD fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme. Il n’a aucune portée réglementaire (donc inopposable aux communes qui établissent des PLU).
C) LES DOCUMENTS D’ORIENTATION GENERALE
Les documents d’orientation générale fixent des orientations dans l’organisation de l’espace (plus précises que dans le PADD). Document qui doit rester très schématique d’où échelle 1 / 25.000ème. Ce document a une portée réglementaire.
2) PROCEDURE D’ELABORATION ET D’ADAPTATION L’élaboration d’un SCOT est très proche de celle du PLU mais ici phase préalable : Celle de la définition du périmètre.
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A) QUI ELABORE LE SCOT
?
⇒ Un établissement public de coopération intercommunal existant. Communauté urbaine, communauté d’agglomération.
⇒ Un EPCI créé pour l’occasion. Ex : syndicat inter communal ou un syndicat mixte c'est-à-dire commune + EPCI existants.
B) LE PERIMETRE
Article L 122-3 du code de l’urbanisme : « I. - Le schéma de cohérence territoriale est élaboré à l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents. II. - Le périmètre du schéma de cohérence territoriale délimite un territoire d'un seul tenant et sans enclave. Lorsque ce périmètre concerne des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de schémas de cohérence territoriale, il recouvre la totalité du périmètre de ces établissements. Toutefois, lorsque le périmètre d'un de ces établissements n'est pas d'un seul tenant, le périmètre du schéma peut ne pas comprendre la totalité des communes membres de cet établissement à condition de comprendre la totalité de la partie ou des parties d'un seul tenant qui le concerne. Il tient notamment compte des périmètres des groupements de communes, des agglomérations nouvelles, des pays et des parcs naturels, ainsi que des périmètres déjà définis des autres schémas de cohérence territoriale, des plans de déplacements urbains, des schémas de développement commercial, des programmes locaux de l'habitat et des chartes intercommunales de développement et d'aménagement. Il prend également en compte les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces, ainsi que les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs. III. - Un projet de périmètre est déterminé, selon les cas, par les conseils municipaux ou l'organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents, à la majorité des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la majorité de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale. Si des communes ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de schéma de cohérence territoriale, la majorité doit comprendre, dans chaque cas, au moins un tiers d'entre elles. Pour le calcul de la majorité, les établissements publics de coopération intercommunale comptent pour autant de communes qu'ils comprennent de communes membres. IV. - Le projet de périmètre est communiqué au préfet. Ce dernier recueille l'avis du ou des conseils généraux concernés. Cet avis est réputé positif s'il n'a pas été formulé dans un délai de trois mois. Le préfet publie par arrêté le périmètre du schéma de cohérence territoriale après avoir vérifié, en tenant compte des situations locales et éventuellement des autres périmètres arrêtés ou proposés, que le périmètre retenu permet la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. Lorsque le schéma de cohérence territoriale englobe une ou des communes littorales et dans le cas où l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4 décide d'élaborer un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer, le préfet est consulté sur la compatibilité du périmètre de ce schéma avec les enjeux d'aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral. » Doit être un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Initiative → Communes ou EPCI compétents.
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Puis une proposition est faite au préfet regroupant les 2/3 des communes représentant ½ de la population ou ½ des communes représentant 2/3 de la population. Le périmètre est entériné par arrêté préfectoral qui ne peut refuser que dans 2 cas : − Soit qu’il constate que la double majorité n’est pas atteinte. − Soit que le territoire n’est pas cohérent. Ex : coupe une agglomération en 2. Dès lors que l’arrêté préfectoral est fait alors peut s’engager l’élaboration (idem que pour le PLU).
C) PROCEDURE D’ELABORATION
1ère délibération L’établissement public du SCOT prescrit le SCOT. Décision de principe qui a pour objet de fixer les modalités de la concertation avec le public. Cf. L300-2 CU. Est une période longue. EPCI du SCOT attend le porter à connaissance de l’Etat. EPCI reçoit un dossier de l’Etat dans lequel il l’informe des contraintes juridiques, les commente et lui indique les projets d’intérêts généraux qui devront être pris en compte dans le SCOT. Lui donne une liste des études diverses qui ont été faites surtout en matière de risque et d’environnement. Elaboration associée EPCI +diverses personnes publiques (Etat et ses services, département, région, chambre consulaire ....). Concertation avec le public, en parallèle, pour qu’il puisse influer sur le projet en cours d’élaboration.
2ème délibération Définition des orientations générales d’où préfiguration du PADD du SCOT. L’organe délibérant approuve ses orientations. Elaboration continue sur la base des orientations. Comme pour le PLU, cette élaboration qui va de la prescription à l’arrêt du projet se fait en association avec diverses personnes publiques qui ont le droit d’être informées donc associées. On fixe alors clairement les orientations générales.
3ème délibération Arrêt du projet du SCOT avec les 3 documents qui le composent. Cette délibération est à la fois un débat au sens strict au sein d’un organisme collégial et une décision ferme prise à l’issu de ce débat. Puis phase de consultation publique. Ici les personnes publiques ont une vue d’ensemble sur un projet complet. Elles doivent émettre un avis dans les 3 mois et leur silence vaut avis favorable.
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Attention Si les communes membres considèrent que le SCOT leur impose une contrainte excessive, elles ont la possibilité de saisir le préfet dans le délai de 3 mois. Ici le préfet joue un rôle d’arbitre : il va lui-même, suite à cette requête, émettre un avis favorable ou non à la commune. Cf. L122-9 CU. **
Puis phase de l’enquête publique (1 mois), menée par un commissaire enquêteur désigné par le président du Tribunal Administratif. Recueille toutes les informations et rédige un rapport aux conclusions favorables, favorables avec réserves ou défavorables.
4ème délibération Projet éventuellement modifié pour tenir compte des différents avis au vu du rapport du commissaire enquêteur. Approbation du SCOT par l’organe délibérant de l’établissement public qui élabore le SCOT. ** Les communes ayant constaté une contrainte excessive et ayant reçu un avis favorable du préfet suite à leur requête peuvent se retirer du SCOT ou de l’EPCI du SCOT. Elles ne seront plus couvertes par le SCOT, les règles de celui-ci ne s’appliqueront pas.
D) PROCEDURE D’ADAPTATION
L’EPCI du SCOT est pérenne (c'est-à-dire ne sera pas dissout après approbation du SCOT), il sera en veille pendant un certain temps et continuera d’étudier l’évolution du terrain. Par conséquent il proposera aux communes membres de relancer le SCOT soit par une révision soit par une adaptation. Procédure de révision : Procédure calquée sur celle de l’élaboration. Procédure d’adaptation (procédure légère de modification) : Instituée par la loi De Robien en 2003. Ne doit pas porter atteinte à l’économie générale du PADD du SCOT. Est informelle : enquête publique + approbation
Nouveauté SRU 2000 : Tous les 10 ans, SCOT doit faire l’objet d’une délibération de la part de l’EPCI qui : − Confirme la validité du SCOT en vigueur − Modifie le SCOT en vigueur − Révise le SCOT en vigueur (rare !!)
Si cette délibération n’est pas intervenue, le SCOT devient automatiquement caduque. On doit alors recommencer toute la procédure.
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3) LES EFFETS JURIDIQUES Art L 122-1 dernier alinéa + L 122-2
A) LES EFFETS POSITIFS (CEUX LIES A L’EXISTENCE DU SCOT)
Le SCOT est opposable : −
aux différents documents de planification : Ceux qui fixent les règles d’utilisation du sol : PLU / POS / PSMV / CC / PAZ. Ceux qui fixent les règles d’orientation : PLH / PDU.
−
à certaines décisions administratives d’aménagement urbain. Ex : création d’une ZAC, d’une ZAD.
−
à certaines décisions administratives de constitution de réserve foncière (acquisition d’un bien par une personne publique pour des projets futurs). Cf. L 221-1 code de l’urbanisme.
−
à certaines utilisations du sol importantes : Lotissement ou construction portant sur plus de 5.000 m² de SHON.
Toutes ces décisions doivent être compatibles avec le SCOT. Le SCOT est un document qui oriente l’administration dans son travail d’élaboration de document et de prise de décisions importantes en matière d’aménagement.
B) LES EFFETS NEGATIFS (CEUX LIES A L’ABSENCE DE SCOT)
Règles introduites par la loi SRU et la loi de Robien « Urbanisme et Habitat », 2003. Ces règles ont pour objectif d’inciter les communes à se regrouper pour élaborer un SCOT (faire peser une contrainte sur les communes qui ne feraient pas d’efforts comme pour la RCL). Incitation / contrainte qui ne concerne que certaines communes : −
Celles situées à moins de 15 km d’une agglomération de + de 50 000 habitants. (Agglomération + bande de 15 km = aire urbaine au sens de l’INSEE qui considère ce territoire comme un tout).
−
Celles situées à moins de 15 km du rivage de la mer (limite haute du rivage). Les communes qui seraient à cheval sur les 15 km doivent être incluses dans la bande.
4) LE CONTENTIEUX Proche de celui du PLU. Peut être attaqué dans un délai de 2 mois à compter des mesures de publicité (affichage en mairie, avis dans la presse) par toute personne ayant intérêt à agir. Le requérant peut invoquer des moyens liés à : −
l’illégalité externe du SCOT (incompétence, vice de procédure).
−
l’illégalité interne du SCOT : → Liée au contenu (incompatibilité avec une loi supérieure), → Erreur manifeste d’appréciation, → Détournement de pouvoir. 56
5) PERIODE TRANSITOIRE DES SCHEMAS DIRECTEURS AUX SCOT Depuis 1967 : élaboration des schémas directeurs. Loi SRU 1er avril 2001 : les schémas directeurs qui existaient lors de l’entrée en vigueur de la loi demeurent applicables mais deviendront caduques au bout de 10 ans sauf s’ils ont fait l’objet dans ce délai d’une révision et par conséquent ont été transformés en SCOT.
B/ LES DOCUMENTS D’ORIENTATION INTER COMMUNAUX SPECIALISES 1) LES PROGRAMMES LOCAUX D’HABITAT (PLH) Cf. L/R 302-1 et suivants CU Définition : Le PLH est un document de planification qui définit pour 5 ans minimum les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre (quantitativement) aux besoins du logement et à favoriser la mixité sociale (qualitativement). Contenu (3 parties) : − −
−
Diagnostic (équivaut au PADD) : pas de portée réglementaire. Principes et objectifs : réglementaire donc opposable. C'est-à-dire que les PLU / POS ... doivent donc être compatibles avec les principes et objectifs du PLH. Programme d’action (méthodologie).
Procédure d’élaboration : Par un EPCI, à défaut par une commune. En association avec l’Etat et tout autre personne morale intéressée publique ou privée (CAF, organisme de logement social, association compétente en matière de logement, organisme privé d’HLM ...). Une fois le projet prêt, il est arrêté par l’EPCI. Le projet est alors soumis pour consultation aux communes membres de l’EPCI, préfet et autres organismes. Le projet est adopté (approbation) par l’EPCI.
2) LE PLAN DE DEPLACEMENT URBAIN (PDU) Régit par une loi non codifiée sur l’Orientation sur transport intérieur du 30 décembre 1982.
A) CONTENU
Le PDU définit, dans ce que la loi appelle un périmètre de transport urbain, les principes (règles d’orientations) de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.
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Objectif légal : Les PDU doivent forcément prévoir un usage coordonné de tous les modes de déplacements y compris les transports collectifs, les transports doux notamment par une affectation appropriée de la voierie ainsi que la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d’énergie. Son contenu est peu formalisé.
B) EFFETS
Les principes du PDU s’imposent aux documents d’urbanisme locaux (POS / PLU / CC) c'està-dire doivent être compatibles avec lui.
C) PROCEDURE
Est obligatoire dans les agglomérations de + de 100.000 habitants. Initiative qui émane de l’autorité administrative des transports collectifs. En province : souvent les communautés urbaines ou celles d’agglomérations. A Paris : Syndicat des Transports d’Ile de France (STIF). Elaboration par l’autorité administrative en association avec l’Etat, région, département et autres personnes (commerçants, usagers...). Une fois élaboré, il est arrêté par l’autorité administrative. Phase de consultation. Enquête publique. Approbation.
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Pour pouvoir utiliser le sol, il faut respecter les règles d’utilisation du sol, c’est l’administration qui vérifie ce respect des règles. Le propriétaire doit demander une autorisation d’urbanisme. Avant de déposer une demande d’autorisation d’urbanisme, le propriétaire peut se renseigner auprès de l’administration en obtenant un renseignement d’urbanisme ou un certificat d’urbanisme. Le livre IV du Code de l’urbanisme consacré au certificat d’urbanisme et aux autorisations d’urbanisme a fait l’objet d’une réécriture complète par une ordonnance du 8 décembre 2005 et son décret d’application du 5 janvier 2007. L’entrée en vigueur de cette réforme est actuellement fixée au 1er juillet 2007, mais pourrait être retardée au 1er octobre 2007. Les développements qui suivent ne portent que sur le droit tel qu’issu de cette réforme. NB : Toutes les demandes en matière d’urbanisme font l’objet d’une instruction gratuite. NB : formulaires d’urbanisme (qui devront être mis à jour avant l’entrée en vigueur de la réforme) consultables sur le site www.urbanisme.equipement.gouv.fr
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SECTION 1 : L’INFORMATION SUR LES REGLES D’UTILISATION DU SOL
2 modes d’information des propriétaires (ou de toute autre personne ayant des droits sur le terrain) : − Renseignement d’urbanisme (ou note de renseignements d’urbanisme) − Certificat d’urbanisme En pratique, ce sont les notaires qui demandent des renseignements ou certificats d’urbanisme avant la vente d’un terrain nu ou bâti. Si le bien doit faire l’objet de travaux, il est conseillé de demander un certificat d’urbanisme (qui confère des droits, cf. infra).
1/ LE RENSEIGNEMENT D’URBANISME Il s’agit d’un document d’information sur l’aptitude juridique d’un terrain qui ne confère aucun droit particulier à son détenteur ou à la personne ayant des droits sur le terrain. Dans la pratique, il est demandé pour connaître la situation juridique d’un terrain sur lequel ne sont pas envisagés de travaux. Pas de source écrite. Information dans une circulaire (donc sans valeur juridique) du 31/12/73. Cf. jurisclasseur périodique JCP édition notariale 1974 Partie pratique n° 5651 Circulaire remaniée en 1985 après la loi sur la décentralisation. Cf. jurisclasseur périodique JCP édition notariale 1985 Partie pratique n° 9430 Formulaire Cerfa Environ 400.000 à 500.000 renseignements d’urbanisme sont délivrés chaque année.
A/ L’OBJET DU RENSEIGNEMENT D’URBANISME Æ Fournir une information sommaire sur les règles d’utilisation du sol (servitudes d’urbanisme et servitudes d’utilité publique) ainsi que d’autres contraintes administratives (existence de droit de préemption urbain, inclusion ou non du terrain dans une ZAC…).
B/ LA PROCEDURE Telle que décrite par la circulaire. Peut être formulée par toute personne. Comprend le formulaire de demande Cerfa (cf. annexe). 60
On y joint : − Plan de situation du terrain dans la commune (à échelle assez petite). − Plan du terrain (par exemple extrait du plan cadastral au 1/500e). Dossier établi en 3 exemplaires et déposé à la mairie. La mairie est considérée en urbanisme comme le guichet unique : on y dépose toutes les demandes, même si le maire n’est pas compétent. Dépôt d’une demande (quelle qu’elle soit) en mairie peut prendre 2 formes : − Envoi par courrier RAR − Dépôt contre récépissé (avec numéro d’enregistrement) Le service instructeur est : −
Si la commune est compétente en matière d’autorisation d’urbanisme (donc si elle a un PLU, POS ou carte communale et qu’elle n’a pas refusé de recevoir cette compétence), le service instructeur est celui choisi par la commune. Cela peut être : Un service communal ; Un service dispensé par un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) ; Un syndicat mixte ; Une agence départementale mise à disposition des communes pour instruire les demandes diverses ; La DDE (ou la DDEA : type de service nouveau ; regroupement que l’Etat a opéré des anciennes DDE et DDAF sur certains départements tels que le 95, 78) qui se met gratuitement à la disposition des communes de moins de 10.000 habitants. NB : Depuis 2004, les communes de plus de 10.000 habitants n’ont plus vocation à faire instruire les demandes par la DDE, elles doivent donc mettre en place un service ou un EPCI. Sinon, le service est payant.
−
Si la commune n’est pas compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, l’instruction est faite par la DDE (ou la DDEA).
L’instruction d’une demande en matière d’urbanisme consiste à étudier le dossier de demande et à le confronter aux règles d’utilisation du sol applicables afin de pouvoir proposer une réponse à la demande. L’instruction consiste également à consulter un certain nombre de services ou d’autorités administratives. Exemples de consultations lors de l’instruction d’une demande de renseignement d’urbanisme : − Lorsque la commune n’est pas compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, elle va demander l’avis du maire. − Si le terrain se situe à côté d’une route départementale, on consultera le département pour savoir s’il y a des informations à connaître. NB : les consultations sont toujours facultatives. Certaines communes ne font d’ailleurs aucune consultation ou pas systématiquement. But : répondre rapidement au Notaire qui attend les renseignements d’urbanisme pour réaliser la vente. Le délai d’instruction (suggéré par la circulaire) est de 1 mois.
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Pas de réponse tacite. Réponse expresse : délivrance d’un renseignement d’urbanisme c'est-à-dire qu’on renvoie au pétitionnaire un exemplaire du formulaire avec la réponse. Certaines mairies renvoient une photocopie du règlement de la zone si présence d’un POS ou d’un PLU. On peut également se contenter d’indiquer les règles principales du POS (ex : COS de x ; Recul de x s’impose par rapport aux voies publiques). Le renseignement d’urbanisme est délivré par le maire au nom de la commune quand la commune est compétente en matière d’autorisations d’urbanisme. Lorsque la commune n’est pas compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, la circulaire parle du préfet, mais cette circulaire ne sera bientôt plus à jour, on peut considérer que le renseignement d’urbanisme (par analogie le certificat d’urbanisme à compter de l’entrée en vigueur du décret du 5 janvier 2007) est délivré par le maire mais au nom de l’Etat.
C/ LES EFFETS JURIDIQUES DU RENSEIGNEMENT D’URBANISME Le renseignement d’urbanisme ne confère aucun droit particulier (et notamment pas le droit de construire). Le renseignement d’urbanisme ne confère pas non plus de garantie contre l’évolution défavorable des règles d’utilisation du sol ou des autres contraintes administratives. Toute faute administrative (notamment renseignement d’urbanisme erroné) engage la responsabilité de l’administration dès qu’il y a préjudice. Exemple : Renseignement d’urbanisme indique que le terrain est situé en zone U du PLU. PC refusé car en réalité le terrain est en zone N inconstructible. Æ faute de l’administration On pourra obtenir une indemnisation du préjudice, par exemple avoir engagé des frais pour un projet irréalisable. NB : c’est cependant une hypothèse théorique car, en pratique, celui qui veut construire ne demande par un renseignement d’urbanisme mais un certificat d’urbanisme.
2/ LE CERTIFICAT D’URBANISME
Articles L 410-1 & R 410-1 et suivants du Code de l’urbanisme.
Le certificat d’urbanisme est un document d’information sur l’aptitude juridique d’un terrain, qui confère des droits au propriétaire ou autre détenteur de droits sur le terrain. Le certificat d’urbanisme est adapté pour connaître la situation juridique d’un terrain appelé à recevoir des travaux, notamment des travaux de construction. Si on veut faire des travaux, il est conseillé de demander un certificat d’urbanisme car il confère une sécurité au propriétaire du sol.
A/ L’OBJET DU CERTIFICAT D’URBANISME Il existe 2 types de certificats d’urbanisme : − Certificat d’urbanisme de simple information (CUa) − Certificat d’urbanisme opérationnel (CUb) 62
1) LE CERTIFICAT D’URBANISME DE SIMPLE INFORMATION « De simple information » = nom donné par la pratique et non par le Code. Le certificat d’urbanisme sera régi par le « a » de l’article L 410-1 et sera donc appelé le CUa. Objet : fournir une information générale sur les règles d’utilisation du sol et autres contraintes administratives grevant le terrain. Le CUa contient 4 types d’information : −
Informe des servitudes d’urbanisme (POS, PLU, PSM, Loi littoral, …).
−
Informe des servitudes d’utilité publique (monuments historiques, plan d’alignement, PPR,…).
−
Informe de l’application éventuelle de droit de préemption en matière d’urbanisme (DPU Æ communes ; DPZAD Æ Etat ; DPESN (droit de préemption espaces naturels sensibles) Æ département ; DP dans les espaces péri-urbains Æ département).
−
Donne la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain : TLE principalement, taxe CAUE, taxe de dépassement du plafond légal de densité, cession gratuite de terrain, participation spécifique dans une ZAC (le coût des équipements publics sera supporté par les constructeurs) …
2) LE CERTIFICAT D’URBANISME OPERATIONNEL (OU PRE-OPERATIONNEL) C’EST A DIRE RELATIF A UNE OPERATION DONNEE : CUB Objet : Fournir une information générale sur les règles d’utilisation du sol & autres contraintes administratives mais aussi une réponse de l’administration (l’autorité compétente) sur la faisabilité juridique d’une opération envisagée sur le terrain. Contenu : −
Fourni les quatre informations déjà citées ci-dessus : Servitudes d’urbanisme Servitudes d’utilité publique Droit de préemption Taxes et participations
−
Fourni une cinquième information : Etat des équipements publics existants ou prévus
−
Fourni en outre une réponse à la question posée. Il indique si le terrain peut ou non être utilisé pour l’opération envisagée par le demandeur. Le CUb est donc soit « positif » soit « négatif ». S’il est positif, cela n’assure pas cependant de l’obtention ultérieure d’une autorisation d’urbanisme : en effet, le caractère positif du CU « porte exclusivement sur la localisation approximative du ou des bâtiments dans l’unité foncière, leur destination et sur les modalités de desserte par les équipements publics existants ou prévus » (art. R 410-14).
Distinction entre CUa & CUb : − CUa est neutre. L’administration ne prend pas parti, elle fournit uniquement des informations. − CUb n’est pas neutre. L’administration prend parti sur un projet et répond si oui ou non le projet est réalisable.
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B/ LA PROCEDURE D’OBTENTION Contrairement au renseignement d’urbanisme, le certificat est régi par le Code de l’urbanisme.
1) LA DEMANDE La demande peut être déposée par toute personne. Le dossier de demande comporte : − Le formulaire Cerfa de demande. − Le plan de situation du terrain. − Si demande de CUb, le dossier comporte également : Une note descriptive succincte de l’opération envisagée indiquant, s’il est envisagée la réalisation d’un bâtiment : o La destination du bâtiment (bureau, commerce, artisanat, habitation, …). o La localisation approximative du bâtiment sur le terrain. Un plan de terrain avec construction existante s’il en existe (plan cadastral). CUa en 2 exemplaires. CUb en 4 exemplaires. Dépôt ou envoi en mairie.
2) INSTRUCTION DE LA DEMANDE Idem renseignement d’urbanisme. Mais précision sur le déroulement de l’instruction : quand CUb, certaines consultations sont obligatoires (ex : gestionnaires des réseaux, propriétaire de la voie en bordure de laquelle se trouve le terrain). Délai d’instruction : − CUa : 1 mois − CUb : 2 mois
3) LA DECISION Le certificat d’urbanisme est délivré : −
Par le maire au nom de la commune si celle-ci est dotée d’un PLU, POS ou d’une carte communale (et qu’elle a accepté la compétence en matière d’autorisations d’urbanisme).
−
Par le maire au nom de l’Etat en l’absence de PLU, POS, Carte communale, ou en cas de carte communale si la commune a refusé la compétence en matière d’autorisations d’urbanisme.
Forme de la décision : −
Notifiée au demandeur par lettre RAR. Date à laquelle la notification est réputée avoir été faite : celle de la 1ère présentation par la poste (date qui fait alors courir le délai de recours).
−
Par courrier électronique (Cf. article R 423-48 code de l’urbanisme). Case sera prévue à cet effet dans les nouveaux formulaires. 64
Est réputé avoir reçu cette notification à la date à laquelle il consulte ses mails (un système d’AR électronique sera déterminé par arrêté du ministre de l’Equipement). S’il ne consulte pas, à l’issue d’un délai de 8 jours après envoi : est réputé l’avoir reçu. N. B. : Délai de recours de 2 mois devant le Juge administratif pour attaquer un acte administratif à compter de la réception pour le destinataire ; pour les tiers : 2 mois à compter de l’affichage. Le certificat d’urbanisme n’est pas affiché donc il peut être attaqué à tout moment pendant sa durée de validité (18 mois). Absence de notification : Art R 410-12 du code de l’urbanisme : « En l’absence de notification expresse ou tacite au terme du délai d’instruction, le demandeur est titulaire d’un certificat d’urbanisme tacite ». Cependant, les auteurs de cet article n’ont pas voulu dire que le certificat d’urbanisme peut être tacite (car l’administration a l’obligation de délivrer un certificat d’urbanisme, sinon elle engage sa responsabilité en cas de préjudice pour le demandeur) mais que les avantages conférés par le certificat d’urbanisme sont réputés commencer à courir à la fin du délai d’instruction.
C/ EFFETS JURIDIQUES Les effets juridiques sont les mêmes quel que soit le type de certificat : CUa, CUb+, CUbIl existe 2 types d’effet : 1. Le certificat d’urbanisme confère une garantie contre l’évolution défavorable de 3 types de règles : Servitudes d’urbanisme (POS, PLU, Loi littorale, RNU, RCL, …) ; Servitudes d’utilité publique (PPR, plan d’alignement, servitude d’abords des monuments historiques, …) ; Taxes et participations d’urbanisme (TLE, participation pour voirie et réseau (PVR), participation spécifique applicable dans les ZAC, cession gratuite de terrain, …). Quand évolution favorable de ces règles → Le propriétaire du sol peut en bénéficier. Quand évolution défavorable → Protégé contre cette évolution intervenue après la délivrance du certificat d’urbanisme. Cependant, on ne peut être garanti si l’évolution défavorable des servitudes d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique concerne la sécurité ou la salubrité publique. Comment se prévaloir de cette garantie ? Le dépôt ou la réception de la demande d’autorisation d’urbanisme (AP, PC, PA, PD) doit intervenir dans un délai de 18 mois à compter de la délivrance du CU. 2. En cas d’erreur de l’administration dans le certificat d’urbanisme, celle-ci engage sa responsabilité si cette erreur est à l’origine d’un préjudice. 2 hypothèses rencontrées par la jurisprudence :
Si le terrain est déclaré constructible par erreur : Le propriétaire du terrain ou la personne qui a des droits sur celui-ci aura droit a une indemnité pour les frais engagés pour la réalisation du projet. 65
En outre, quand le propriétaire a acquis un terrain à la faveur d’un CU erroné, ce propriétaire aura droit au remboursement (DI) par l’administration de la différence entre le prix d’acquisition et la valeur vénale du terrain.
Cas où le terrain est déclaré inconstructible par erreur : Le propriétaire à ici vendu à un prix très bas pensant qu’il était inconstructible donc aura droit à une indemnité correspondant à la différence entre le prix d’acquisition et la valeur vénale du terrain. Possibilité de recours « gracieux » ou, si pas de solution amiable, recours contentieux.
Précision : Par sécurité quand il y a une promesse de vente sur un terrain, il est conseillé de mettre comme condition suspensive l’obtention du PC purgé de tout recours et de tout retrait, et non seulement l’obtention d’un CUb positif. En effet, comme il a été dit, le CU, même positif, ne garantit pas l’obtention du PC.
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SECTION 2 : LES AUTORISATIONS D’URBANISME
Définition : Une autorisation d’urbanisme est une autorisation qui est requise au titre du code de l’urbanisme dans le but de contrôler préventivement le respect des règles d’utilisation du sol (SU & SUP). N. B. : Si une autorisation est régie par un code autre que celui de l’urbanisme, alors ce n’est pas une autorisation d’urbanisme. Il en est de même si elle est régie par le Code de l’urbanisme mais n’a pas pour objet le contrôle des règles d’utilisation du sol (cas de l’agrément pour bureaux et locaux de recherche ; cf. section III).
Procédure d’obtention : - demande par le demandeur -
instruction par le service instructeur
-
décision par l’autorité compétente ; 3 types de décisions : → Acceptation → Refus d’autorisation → Sursis à statuer
Selon l’ordonnance du 8 décembre 2005, il n’existe plus que 4 autorisations d’urbanisme : -
Autorisation préalable (appelée auparavant autorisation de travaux) Concerne des utilisations du sol avec travaux et parfois sans travaux. Ex : changement de destination, lotissement sans travaux d’équipements collectifs. Attention problème de vocabulaire donc de compréhension ! Le Code parle de « déclaration préalable » alors qu’il s’agit réellement d’une demande qui fera l’objet d’une instruction puis d’une réponse de l’administration. Les administrés ont tendance à penser que la déclaration vaut acceptation !
-
Permis de construire Concerne exclusivement des utilisations du sol avec travaux.
-
Permis de démolir
Ne concerne que des travaux (de démolition de constructions). -
Permis d’aménager Concerne des utilisations du sol diverses et variées (tout ce que l’on n’a pas pu mettre ailleurs !). Avec ou sans travaux. Ex : lotissements avec travaux d’équipement ou sans travaux d’équipement dans certains secteurs protégés, réalisation parc de loisir, terrain de golf, affouillement du sol, parcs d’attraction, dépôt de véhicule ... (Cf. cours de P. BERTIN)
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1/ CHAMPS D’APPLICATION RESPECTIFS DES AUTORISATIONS D’URBANISME Ne sera pas évoqué ici le champ d’application du permis d’aménager, ni celui de l’autorisation préalable lorsqu’elle porte sur des aménagements. Ne seront en définitive présentées que les autorisations d’urbanisme relatives aux constructions, qu’il s’agisse de réaliser des constructions nouvelles, de modifier la consistance physique ou la destination de constructions existantes, ou encore de démolir des constructions existantes. Construction : Désigne la chose construite et non l’acte de construire. Ici on vise le résultat. Est assimilable à un ouvrage immobilier : bâtiment, pylône, clôture, voirie, canalisation ...
A/ UTILISATIONS DU SOL DISPENSEES D’AUTORISATION D’URBANISME Liste exhaustive des dispenses. Ce qui n’est pas dispensé est donc soumis à autorisation. 3 catégories de constructions échappent à toute autorisation (qu’il s’agisse de les construire, de les modifier – sauf en dépassant les seuils de dispense – ou de les démolir) : - Constructions dispensées de part leur nature ou de leur faible importance - Constructions dispensées de part leur faible durée - Constructions qui exigent le secret
1) CONSTRUCTIONS DISPENSEES DE PAR LEUR NATURE OU DE LEUR FAIBLE IMPORTANCE
Cf. articles R / L 421-2 et 421-3 CU Règle générale : sont dispensées toutes les constructions répondant à 2 conditions cumulatives : - Hauteur inférieure à 12 m - Création SHOB inférieure ou égale à 2 m² Règles particulières à certaines constructions : sont dispensés : piscines de – de 10 m², mur de soutènement, canalisations et câbles enterrés, infrastructures routières, aéroportuaires ...
2) CONSTRUCTIONS DISPENSEES DE PAR LEUR FAIBLE DUREE Cf. article R 421-6 CU D’une part, les constructions devant durer moins de 3 mois (ex : marchés de noël, cirque). D’autre part, les installations de chantier : elles peuvent durer pendant toute la durée du chantier, voire même jusqu’à la fin de la commercialisation pour les bureaux de vente, et même s’ils ne sont pas installés sur le chantier.
3) CONSTRUCTIONS QUI EXIGENT LE SECRET Cf. article R 421-8 CU Les constructions couvertes par le secret de la défense nationale. Les dispositifs techniques nécessaires aux systèmes de radiocommunication numérique de la police et de la gendarmerie nationale. 68
B/ CHAMP D’APPLICATION DE L’AUTORISATION PREALABLE S’applique aux : - Constructions nouvelles - Travaux sur construction existante - Changement de destination sans travaux des bâtiments existants
1) LES CONSTRUCTIONS NOUVELLES Cf. article R 421-9 à 421 -12 CU Règles générales : sont soumis à autorisation préalable les constructions nouvelles : - Si SHOB >2 m² mais ≤ à 20 m² (au-delà : PC requis). - Ou si SHOB ≤ à 2 m² mais d’une hauteur >à 12 m (si SHOB > 2 m² et H > 12 m : PC requis). Règles particulières à certaines constructions : sont soumises à autorisation préalable : Habitation légère de loisir de + de 35 m², Ligne électrique ou pylône de + de 63 Kv, Piscine découverte avec un bassin de + de 10 m²…
2) TRAVAUX SUR CONSTRUCTION EXISTANTE Art R 421-17 : Liste des travaux soumis à déclaration préalable. Sont soumis à déclaration préalable au titre des travaux sur construction existante : -
Travaux créant une SHOB > à 2 m² et ≤ à 20 m² (au-delà : PC requis).
-
Travaux transformant + de 10 m² de SHOB en SHON. Ex : Couverture d’une toiture terrasse pour en faire un local d’habitation, transformation d’un garage en habitation. NB : en cas de transformation en SHON de 10 m² ou moins, aucune autorisation n’est requise.
-
Ravalement (c'est-à-dire des travaux de réparation d’une façade d’une certaine importance). Il n’y a pas de critères clairs du ravalement. Le fait de repeindre simplement une façade ne semble pas être un ravalement (dans ce cas, aucune autorisation n’est nécessaire).
-
Les travaux modifiant l’aspect extérieur d’un bâtiment existant sauf si : cette modification de l’aspect extérieur transforme les volumes (si transformation d’un toit par exemple augmentant les volumes). Dans ce cas : PC nécessaire. cette modification de l’aspect extérieur consiste à percer des baies nouvelles ou à agrandir les baies existantes. Dans ce cas : PC nécessaire.
-
Les travaux ayant pour objet de changer la destination de tout ou partie de bâtiments existants (ex : habitation en bureau) sauf si : ces travaux modifient les structures porteuses du bâtiment (les murs porteurs, les dalles de plancher, les poutres de plancher, la charpente, …). Dans ce cas : PC nécessaire. ces travaux modifient les façades du bâtiment. Dans ce cas : PC nécessaire. NB : Il existe neuf types de destinations des bâtiments : habitation, hôtellerie, bureaux, commerce, artisanat, industrie, activité agricole ou forestière, entrepôt, service public. Le passage d’une de ces destinations à une autre est un « changement de destination ».
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3) LES CHANGEMENTS DE DESTINATION SANS TRAVAUX Les simples changements de destination sans travaux nécessitent une autorisation préalable.
C/ CHAMP D’APPLICATION DU PERMIS DE CONSTRUIRE Principe : Toutes constructions nouvelles et tous travaux sur construction existante sont soumis à permis de construire. Exceptions : -
Ne sont pas soumis à permis de construire les utilisations du sol dispensées de toute autorisation d’urbanisme (cf. A/). Ex : construction < à 2 m² SHOB et < à 12 m de haut.
-
Ne sont pas soumis à permis de construire les constructions nouvelles, travaux sur constructions existantes et les changements de destination sans travaux soumis à autorisation préalable (cf. B/).
D/ CHAMP D’APPLICATION DU PERMIS DE DEMOLIR Art R 421-26 à 28
1) QUANT AUX TRAVAUX CONCERNES Seuls sont concernés les travaux « ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d’une construction ». La démolition, selon la jurisprudence, c’est une atteinte au gros-œuvre (structure porteuse). Rendre inutilisable signifie qu’une construction n’est plus adaptée à sa fonction, à ce pour quoi elle a été construite. Ex : travaux de suppression des matériaux de couverture, de planchers, d’escalier.
2) CHAMP D’APPLICATION GEOGRAPHIQUE Contrairement aux 3 autres autorisations d’urbanisme, le permis de démolir ne s’applique pas à l’ensemble du territoire, champ d’application géographique restreint. Le permis de démolir est exigé dans 2 types de territoires : -
Dans les communes ou parties de commune où le conseil municipal a décidé d’instituer le permis de démolir.
-
Dans divers secteurs de protection du patrimoine. Art R 422 & suivants. Ex : aux abords des monuments historiques (dans terrain de 500 m et dans champs de visibilité), les secteurs sauvegardés (doc : PSMV), les ZPPAUP, le périmètre de restauration immobilière.
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Certains travaux de démolition n’exigent pas de permis de démolir. Exemples : −
Démolition de bâtiments frappés d’alignement
−
Démolition d’édifices frappés d’un arrêté de péril
−
Démolition d’immeubles déclarés insalubre irrémédiable
−
Démolition classée secret défense
2/ PROCEDURE DE DELIVRANCE DES AUTORISATIONS D’URBANISME A/ LA DEMANDE L’auteur de la demande d’une autorisation d’urbanisme peut être : −
Le propriétaire du terrain ou son mandataire (souvent l’architecte).
−
Une personne autorisée par le propriétaire ou le mandataire à réaliser l’utilisation du sol objet de la demande. Exemples :
Bailleur qui autorise à un locataire de réaliser une terrasse.
Autorisation incluse dans un contrat (bail à construction, emphytéotique, …).
Occupant du domaine public (donc titulaire d’une AOT).
Autorisation qui découle d’un avant-contrat de propriété, c'est-à-dire une promesse de vente lorsque la vente est passée sous condition suspensive d’obtention du permis nécessaire.
Dépôt ou envoi de la demande (R 423-2) : La demande est déposée ou envoyée par courrier en mairie (guichet unique). 2 exemplaires pour la déclaration préalable. 4 exemplaires pour les permis. Mais des dossiers complémentaires peuvent être demandés dans certains cas, ce qui est souvent le cas en pratique.
Si la commune n’est pas compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, le maire transmet les dossiers à l’Etat (DDE). Lorsqu’un dossier de demande est déposé ou envoyé, le maire remet ou envoi un récépissé (R 423-3 & 4) qui indique : − Le n° d’enregistrement de la demande, − Le délai d’instruction de base, − Le fait qu’un délai de 1 mois commence à courir à compter duquel l’administration (le service instructeur) pourra soit demander un complément de dossier, soit notifier un délai plus long.
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1) LE DOSSIER DE DEMANDE A) LE DOSSIER DE DEMANDE DE PERMIS DE CONSTRUIRE
Art R 431-5 à 33
Le dossier de demande de permis de construire comporte : −
Formulaire de demande CERFA dûment complété.
−
Attestation de la qualité à demander l’autorisation. Il suffit de l’attester par écrit et non plus de fournir le document adéquat (ex : « j’atteste être titulaire d’une promesse de vente… »).
−
Plan de situation du terrain.
−
Projet architectural uniquement pour les bâtiments dans l’état actuel du texte (mais cela semble être une erreur), donc pas pour les autres constructions. Ce projet architectural contient : Notice sur l’état initial du terrain et le parti retenu pour l’insertion du projet dans l’environnement ; Un plan de masse en 3 dimensions, lequel doit faire apparaître les plantations conservées, supprimées ou créées ; Le plan des façades et toitures ; Plan en coupe par rapport au profil du terrain ; Document graphique permettant d’apprécier l’insertion de la construction dans son environnement ; 2 photographies au moins permettant de situer le terrain dans son environnement proche ou lointain.
−
Diverses autres pièces sont exigibles selon les cas (R 431-13).
B) LE DOSSIER DE DEMANDE D’AUTORISATION PREALABLE
Art R 431-35
Le dossier de demande d’autorisation préalable comporte : − Formulaire Cerfa. − Attestation de la qualité du demandeur. − Plan de situation du terrain. − Plan de masse en cas de création d’une construction nouvelle ou de modification de volume d’une construction existante. − Représentation graphique de l’aspect extérieur si celui-ci est modifié. − Diverses autres pièces sont exigibles selon les cas.
C) LE DOSSIER DE DEMANDE DE PERMIS DE DEMOLIR
Art R 451-1
Le dossier de demande de permis de démolir comporte : − Formulaire Cerfa. − Attestation de la qualité du demandeur. − Plan de situation du terrain. − Plan de masse des constructions à démolir. − S’il s’agit d’un bâtiment, la photographie de ce bâtiment dans son environnement. 72
2) L’OBLIGATION DE RECOURS A UN ARCHITECTE Art L 431-1 à 4 & R 431-1 à 3 Depuis la loi du 03/01/77 sur l’architecture, une demande de permis de construire est irrecevable si le projet architectural n’a pas été établi par un architecte. Ce recours obligatoire à un architecte connait des exceptions car ne concerne que la construction de bâtiments (L 431-2) et que la demande de PC. Le Code de l’urbanisme prévoit des cas de dispense : −
Travaux d’aménagement intérieurs non visibles de l’extérieur.
−
Travaux de faible importance réalisés par des personnes physiques pour elles-mêmes. 3 catégories :
Bâtiment non agricole, dont les maisons, d’une SHON ≤ à 170 m². Pour une extension, ce qui importe, c’est la surface totale après extension. Ex : Si extension de 30 m² SHON, surface après extension = 180 m², alors recours à un architecte obligatoire. Ex : Si bâtiment de 160 m², extension de 15 m² pour une véranda (15 m² de SHON & de SHOB) Æ autorisation préalable car < à 20 m² SHOB. Donc recours à architecte non obligatoire.
Bâtiment agricole d’une SHOB ≤ à 800 m².
Serre d’une hauteur < à 4 m & SHOB ≤ à 2.000 m².
Même s’il s’agit d’un modèle type de maison par un architecte, le principe du recours à l’architecte est obligatoire, et cela pour : −
Implantation de la construction sur le terrain
−
Choix de l’aspect extérieur
−
Adaptation nécessaire au modèle dans le moyen environnement
B/ L’INSTRUCTION DE LA DEMANDE 1) LE SERVICE INSTRUCTEUR Si la commune est dotée d’un POS, d’un PLU ou d’une carte communale (avec compétence en matière d’autorisation d’urbanisme), le service instructeur est celui choisi par la commune (cf. certificat d’urbanisme) : −
Service de l’urbanisme
−
DDE ou DDEA (pour les communes de – de 10.000 habitants)
−
Service intercommunal
−
Agence départementale
Si la commune n’est pas dotée d’un POS, d’un PLU ou d’une carte communale (ou si elle a une carte communale mais qu’elle n’a pas recueilli la compétence en matière d’autorisation d’urbanisme), le service instructeur est nécessairement la DDE (ou DDEA).
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Qu’il y ait ou non un document d’urbanisme, certains projets sont toujours instruits par la DDE (R422-2) : −
Projets réalisés pour le compte d’une collectivité publique autre que la commune (ex : département, Etat, Région ou une commune voisine) ou un de ses établissements publics.
−
Projets réalisés pour le compte d’Etats étrangers ou d’une organisation internationale (ex : UNESCO).
−
D’autres hypothèses telles que les installations nucléaires…
2) DEROULEMENT DE L’INSTRUCTION A) LE DELAI D’INSTRUCTION
1- Délai de base R 423-23 Le délai de base est de : −
1 mois pour les demandes d’autorisations préalables.
−
2 mois pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle (= bâtiment unique à usage d’habitation qui peut comporter 1 ou 2 logements), et pour les permis de démolir.
−
3 mois pour les autres demandes de permis de construire (et permis d’aménager).
Le délai de base est indiqué dans le récépissé de dépôt de la demande.
2- Modification du délai de base R 423-24 à 33 Dans certains cas (et c’est souvent le cas) les délais pourront être plus longs. Ce délai est déterminé de 2 façons : −
Le délai de base peut être majoré Ex : majoration d’un mois si une autorisation est requise au titre d’une autre législation (ex : construction exigeant une autorisation d’installation classée dans le code de l’environnement).
−
Le délai de base peut être remplacé par un délai plus long. Ex : Le délai est de 6 mois pour une demande de permis de construire, de démolir ou d’aménager concernant un projet situé aux abords d’un monument historique. Art R 423-28b Ex : Le délai est de 7 mois quand le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale.
Lorsqu’un délai plus long s’applique, le service instructeur doit notifier la modification de délai dans le mois qui suit la réception en mairie du dossier complet. Pour mettre fin à des dérives de délai, le nouveau code de l’urbanisme prévoit qu’au-delà de ce mois, le délai de base est considéré comme s’appliquant (R 423-18-b et R 423-42 à 45). Notification par RAR ou courrier électronique.
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3- Le point de départ du délai d’instruction R 423-22 & R 423-38 à 41 Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. Si le dossier est incomplet, le service instructeur dispose d’un mois pour en informer le demandeur par RAR ou courrier électronique.
B) LE TRAVAIL D’INSTRUCTION
Le travail d’instruction consiste pour le service instructeur : −
A confronter le projet aux différentes règles d’utilisation du sol (SU & SUP).
−
A consulter diverses autorités administratives chargées de donner leur accord ou parfois leur avis. R 425-1 & suivants Ex : ABF (ZPPAUP, monuments historiques, …), la commission de sécurité donne son avis quand le projet concerne un Immeuble de Grande Hauteur (IGH) ou un Etablissement Recevant du Public (ERP). Le délai pour donner son avis est en principe d’1 mois, mais nombreuses exceptions.
C/ LA DECISION 1) L’AUTORITE COMPETENTE C’est l’autorité compétente qui décide. Dans une commune dotée d’un POS/PLU/carte communale (+ compétence), la décision est prise par le maire au nom de la commune. L 422-1-a Dans une commune non dotée d’un POS/PLU/carte communale (ou avec une carte communale mais pas de compétence), la décision est prise par le maire au nom de l’Etat.
Qu’il y ait ou non un document d’urbanisme, le préfet (et non pas le maire) est compétent pour certains projets : −
Projets réalisés pour le compte d’une collectivité publique autre que la commune (ex : département, Etat, Région ou une commune voisine) ou un de ses établissements publics.
−
Projets réalisés pour le compte d’Etats étrangers ou d’une organisation internationale (ex : UNESCO).
−
D’autres hypothèses telles que les installations nucléaires…
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2) LES DIFFERENTES DECISIONS POSSIBLES A) L’OCTROI DE L’AUTORISATION
1- L’autorisation pure et simple L’autorisation pure et simple c’est une autorisation de faire sans aucune contrainte. Cette autorisation peut être : −
Expresse : Prend la forme d’un arrêté pour les permis (PC, PD, PA) et d’une simple lettre pour l’autorisation préalable (L 424-1).
−
Tacite : Elle résulte du silence gardé par l’autorité compétente jusqu’au terme du délai d’instruction. Art L 424-1 Si au cours de l’instruction l’ABF (dans les cas où il doit être consulté, notamment aux abords des monuments historiques) a refusé son accord ou a donné un accord assorti de prescriptions, il ne peut pas y avoir de permis tacite. Donc on retrouvera la règle de droit administratif commun, c'est-à-dire que le silence vaut refus. Au contraire, si l’ABF a donné un avis favorable ou n’a pas donné d’avis, le silence de l’administration vaut acceptation. Le silence gardé sur une déclaration préalable vaut toujours autorisation au bout d’1 mois, voire 2 mois si notification d’un délai plus long.
2- L’autorisation assortie de prescriptions L 423-3 L’autorisation assortie de prescriptions est nécessairement expresse et doit contenir la motivation des prescriptions.
3- L’autorisation mettant à la charge du bénéficiaire des participations d’urbanisme L 332-6-1 : liste des participations d’urbanisme :
« Les contributions aux dépenses d'équipements publics prévus au 2º de l'article L. 332-6 sont les suivantes : 1º a) Abrogé b) Abrogé c) La taxe départementale des espaces naturels sensibles prévue à l'article L. 142-2 ; d) La taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement prévue à l'article 1599 B du code général des impôts ; e) La taxe spéciale d'équipement prévue à l'article 1599-0 B du code général des impôts. 2º a) La participation pour raccordement à l'égout prévue à l'article L. 1331-7 code de la santé publique ; b) La participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement prévue au troisième alinéa de l'article L. 421-3 ; c) La participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels prévue à l'article L. 332-8 ; d) La participation pour voirie et réseaux prévue à l'article L. 332-11-1 ; 76
e) Les cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages publics qui, dans la limite de 10 % de la superficie du terrain auquel s'applique la demande, peuvent être exigées des bénéficiaires d'autorisations portant sur la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites ; 3º La participation des riverains prévue par la législation applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, celle-ci pouvant être actualisée pour tenir compte du délai écoulé entre la date de réalisation des travaux concernés et le montant de perception de cette participation. Elle peut également inclure les frais de premier établissement de l'éclairage public. » L’autorisation mettant à la charge du bénéficiaire des participations d’urbanisme doit mentionner qu’une participation est due ainsi que son montant. Ex : si la participation est une cession gratuite de terrain, alors il faut indiquer la valeur du terrain cédé. Si le permis de construire oublie de l’indiquer, alors le bénéficiaire n’aura pas à la payer. Lorsque l’autorisation tacite est accordée, l’autorité compétente peut cependant se rattraper en prenant un arrêté fixant la participation due dans un délai de 2 mois.
B) LE REFUS DE L’AUTORISATION
Le refus de l’autorisation est nécessairement express et doit être motivé. Il prend la forme d’un arrêté pour un permis et d’une lettre de refus pour une déclaration préalable. C) LE SURSIS A STATUER
Le sursis à statuer est express et doit être motivé par référence à un des motifs légaux de sursis. Ex : POS/PLU en cours d’élaboration ou de révision. Quand une ZAC a été créée (art R 311-2). Quand une enquête d’utilité publique a été ouverte (enquête d’expropriation). La durée du sursis ne peut pas dépasser 2 ans. Au bout des 2 ans, le demandeur initial confirme sa demande par un simple courrier et l’administration dispose alors d’un délai de 2 mois pour se prononcer.
3) NOTIFICATION DE LA DECISION A) DECISION EXPRESSE
La décision expresse est notifiée au demandeur par RAR ou courrier électronique. Art R424-10 La décision expresse, si elle est une autorisation, est exécutoire en principe à la date de la notification (L 424-7) et par exception à une date plus tardive : − Pour le permis de démolir, délai de latence de 15 jours pendant lequel la décision n’est pas exécutoire. − Lorsque l’autorisation elle-même précise la date à laquelle elle devient exécutoire, par exemple dans le cas où des fouilles archéologiques ont été prescrites par le préfet. 77
B) DECISION TACITE D’AUTORISATION
La décision tacite d’autorisation n’est évidemment pas notifiée. Mais le bénéficiaire peut obtenir un certificat de l’autorité compétente sur simple demande. Art R 424-13 Décision exécutoire à la date à laquelle elle est acquise (L 424-8) et, par exception, aux permis de démolir 15 jours plus tard.
3/ LES EFFETS JURIDIQUES DES AUTORISATIONS D’URBANISME A/ LA MISE EN ŒUVRE DE L’AUTORISATION D’URBANISME 1) LE DROIT ACQUIS CONFERE PAR L’AUTORISATION L’autorisation d’urbanisme confère un droit acquis, c’est à dire un droit qui ne peut en principe pas être remis en cause.
Ce droit est considéré comme définitif : −
Lorsque le délai de recours (des tiers notamment ou du préfet) est écoulé ;
−
Lorsque le délai de retrait est écoulé. Délai de retrait (délai pendant lequel l’autorité qui a délivré l’autorisation peut la retirer) est de 3 mois depuis le décret de 2007, à compter de la date de la décision. NB : une autorisation ne peut être retirée que lorsqu’elle est illégale (vice de procédure, non respect d’une règle supérieur, incompétence, …) Lorsqu’elle est définitive (après délai de recours et de retrait), la décision est quasiment intouchable. Il reste toutefois une possibilité (assez faible) de remise en cause de l’autorisation dans le cadre d’une action en responsabilité civile engagée par un tiers, en particulier par un voisin.
Ce droit acquis à réaliser l’utilisation du sol pour laquelle on a eu une autorisation est limité dans le temps. En effet, l’autorisation d’urbanisme est considérée comme périmée si des travaux n’ont pas été entrepris dans les 2 ans à compter de la délivrance expresse ou tacite de l’autorisation. Donc péremption au bout de 2 ans, c'est-à-dire qu’il faut commencer les travaux pendant ce délai de 2 ans (R 424-17). Selon la jurisprudence, entreprendre les travaux, c’est : −
Faire des travaux d’une certaine importance. Ex : Simple débroussaillage de l’assiette du terrain : pas un commencement de travaux. Faire des terrassements ou des fondations : commencement de travaux.
−
Faire des travaux en lien avec l’autorisation accordée.
Une fois les travaux commencés, le chantier n’a pas de durée maximale.
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Mais si le chantier qui a commencé dans les 2 ans est interrompu pendant plus d’un an (de manière continue), l’autorisation sera considérée comme périmée (R 424-17). En cas de déclaration préalable pour changement de destination (donc sans travaux), le délai de péremption est alors de 2 ans à compter de la délivrance de la déclaration préalable (R 424-18). En cas de recours contre l’autorisation d’urbanisme, le délai de péremption est suspendu jusqu’à la décision juridictionnelle (R 424-19).
Le délai de péremption peut être prorogé d’une année, à compter de la fin du délai initial, à 2 conditions : −
Si le bénéficiaire de l’autorisation a demandé la prorogation au moins 2 mois avant l’expiration du délai de validité. NB : si un chantier est en cours et que le bénéficiaire sait qu’il va interrompre les travaux pour une durée qui va peut-être dépasser 1 an, il doit faire la demande au plus tard 10 mois après l’interruption des travaux.
−
Si les servitudes d’urbanisme et les servitudes d’utilité publiques ont évoluées de façon défavorables au projet, la prorogation sera refusée (ex : terrain devenu inconstructible).
Si l’administration ne répond pas au bout de 2 mois après la demande, l’autorisation sera tacitement accordée. Réponse expresse : autorisation ou refus (si demande hors délai ou si évolution défavorable des règles d’utilisation du sol).
2) LES FORMALITES DE MISE EN ŒUVRE DES AUTORISATIONS D’URBANISME Afin de pouvoir réaliser les travaux ou changer la destination, le bénéficiaire de l’autorisation doit remplir 2 formalités : −
Afficher sur le terrain des mentions de l’autorisation cela dès la délivrance (sinon, en théorie, contravention au sens pénal du terme). Les mentions à afficher seront fixées par un arrêté ministériel aujourd’hui en attente mais devraient être : Le n° d’enregistrement, Les caractéristiques principales du projet : SHON, hauteur, …, Le fait que les requérants, s’ils font un recours, devront faire une copie de ce recours au bénéficiaire de l’autorisation et au maire. Les mentions doivent être visibles « de l’extérieur » c'est-à-dire visibles d’un espace accessible au public But principal de l’affichage : informer les tiers pour permettre éventuellement de faire un recours. R 424-15 alinéa 1
−
Adresser au maire une déclaration d’ouverture de chantier (DOC) à l’ouverture du chantier.
3) LE CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA CONFORMITE DES TRAVAUX Aucun contrôle n’est prévu pour les autorisations d’urbanisme sans travaux (changement de destination sans travaux). 79
A) LE DROIT DE VISITE ET DE COMMUNICATION
Art L 461-1
Pendant le chantier, et pendant 3 ans après l’achèvement des travaux, l’autorité compétente (souvent le maire) ou des agents assermentés à cet effet peuvent visiter les constructions et se faire communiquer tout document technique relatif à la réalisation « des bâtiments » (en particuliers les documents techniques relatifs à l’accessibilité des personnes handicapées). N.B. : Les constructions ne sembleraient donc pas concernées.
B) L’ACHEVEMENT DES TRAVAUX
Art L 462-1 & 2 – R 462-1 à 10
A l’achèvement des travaux, le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme adresse en mairie une Déclaration d’Achèvement de Travaux (DAT) par lettre RAR ou par courrier électronique. L’autorité compétente (maire, voire le préfet) qui a reçue la DAT peut procéder à un récolement des travaux (c'est-à-dire une vérification sur place des travaux). Ce récolement des travaux doit se faire obligatoirement dans certains cas : − Immeubles de Grande Hauteur (IGH) − Etablissements Recevant du Public (ERP) − Constructions réalisées dans un secteur couvert par un PPR (PPRN ou PPRT) L’autorité compétente a un délai de 3 mois (délai administratif donc de quantième à quantième) pour contester la conformité des travaux à l’autorisation accordée et 5 mois si le récolement des travaux est obligatoire. Si les travaux ne sont pas conformes, l’administration doit mettre en demeure le bénéficiaire de mettre les travaux en conformité. Le bénéficiaire peut demander une autorisation modificative de régularisation (s’il ne souhaite pas faire les travaux de conformité) laquelle ne sera accordée que si les travaux réalisés sont conformes avec les règles d’utilisation du sol. Ex : s’il y a un étage en trop, possibilité de supprimer l’étage supplémentaire ou de demander une autorisation modificative de régularisation. Passé le délai de mise en demeure, la contestation de la conformité n’est plus possible donc la construction sera réputée conforme. Dans ce cas, le bénéficiaire peut obtenir une attestation de l’absence de contestation sur simple requête faite auprès de l’autorité compétente (R 462-1). En cas de refus du maire, on peut demander au préfet de palier à la carence du maire.
B/ ADAPTATION DE L’AUTORISATION Une autorisation d’urbanisme n’est pas figée, elle peut être amendée sans que cela change le délai de validité. Ces amendements ont été inventés par la pratique et validés par la jurisprudence. Cela permet de continuer à bénéficier de l’autorisation initiale car une autre demande ne serait pas forcément accordée.
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2 formes d’amendement : − Le transfert d’autorisation − La modification de l’autorisation
1) LE TRANSFERT D’AUTORISATION D’URBANISME Le transfert, c’est un amendement consistant à modifier non pas le projet autorisé, mais le bénéficiaire de l’autorisation.
A) LES CONDITIONS PROCEDURALES
3 conditions procédurales : − La demande est formulée par le bénéficiaire actuel ou le bénéficiaire futur. − La demande doit être formulée dans le délai de validité de l’autorisation initiale (2 ans ou 1 an après interruption des travaux, ou délai issu d’une prorogation accordée) ou pendant que le chantier est en cours. − La réponse de l’administration est calquée sur la procédure d’autorisation initiale, donc : Si DP → 1 mois Si PC maison individuelle → 2 mois Si PC autre que maison individuelle → 3 mois
B) LES CONDITIONS DE FONDS
Dans de rares cas, l’autorisation d’urbanisme n’est pas transférable, donc la demande sera refusée :
⇒ Cas où le bénéficiaire du transfert ne bénéficie pas des conditions pour pouvoir obtenir l’autorisation de transfert. Ex : une personne physique peut ne pas avoir recours à un architecte si elle construit pour elle-même, donc le transfert sera possible mais uniquement à une personne physique qui construira pour elle-même et donc impossible à une personne morale. Hormis ces rares hypothèses, le transfert est de droit.
2) LA MODIFICATION DE L’AUTORISATION D’URBANISME Ou le modificatif de l’autorisation d’urbanisme L’autorisation modificative consiste à modifier le projet initialement autorisé. Le modificatif peut être déposé pour toute autorisation d’utilisation du sol.
A) LES CONDITIONS PROCEDURALES
Conditions procédurales : −
La demande doit être formulée dans le délai de validité de l’autorisation initiale. Par prudence, il vaut mieux formuler la demande en prenant en compte le délai de réponse de l’administration afin d’éviter un refus justifié par un délai de validité dépassé.
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−
La réponse de l’administration, qui peut être tacite, est calquée sur la procédure d’autorisation initiale, donc si DP → 1 mois ; si PC maison individuelle → 2 mois ; Si PC autre que maison individuelle → 3 mois.
B) LES CONDITIONS DE FONDS
Les modifications doivent respecter les règles d’utilisation du sol en vigueur au jour de la décision relative à la demande de modificatif. 2 cas : −
Si les règles d’utilisation du sol n’ont pas évoluées de façon défavorable au projet initial alors on peut modifier mais conformément aux règles en vigueur.
−
Si les règles d’utilisation du sol ont évoluées de façon défavorable au projet initial, ne seront admises que :
les modifications qui rendent la construction plus conforme aux règles nouvelles avec lesquelles le projet initial est devenu non conforme ;
les modifications étrangères à ces règles nouvelles défavorables.
4/ CONTENTIEUX DES UTILISATIONS DU SOL IRREGULIERES A/ CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS Contre l’autorisation elle-même
L’autorisation d’urbanisme peut être attaquée devant le Tribunal administratif par les tiers dans un délai de 2 mois à compter de l’affichage sur le terrain. Les tiers sont : −
Tous les voisins qui ont une visibilité sur le projet ou subissant les conséquences du projet ;
−
Les associations (protection de l’environnement, protection du patrimoine, quartier, …) de manière assez large ;
−
Les communes voisines si elles subissent un préjudice.
Donc multitude de requérants potentiels. Le préfet peut lui-même déférer au tribunal administratif l’autorisation dans un délai de 2 mois à compter du jour où cette autorisation lui a été transmise. N.B. : copie de l’autorisation est transmise au préfet pour le contrôle de légalité. Le Tribunal administratif annulera l’autorisation d’urbanisme dans les cas suivants : − Illégalité (ex : vice de procédure) ; − Incompétence (ex : demande de construction d’une route départementale : le maire a donné un PC à la place du préfet) ; − Vice interne (en particulier non-conformité de l’autorisation accordée aux diverses utilisations du sol en vigueur : RNU, PLU, …).
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Le requérant peut accompagner sa requête en annulation d’une requête complémentaire en suspension, c’est un référé suspension. L’idée est de demander : − A titre principal : l’annulation de l’autorisation ; − A titre secondaire : d’intervenir rapidement dans un délai de 1 mois pour empêcher l’exécution des travaux et donc de les suspendre. Le référé suspension sera accueilli par le Président du Tribunal si 2 conditions sont réunies : − S’il y a urgence à suspendre (présomption d’urgence) ; − Si le Président administratif a un doute sérieux sur la légalité de l’autorisation.
B/ LE CONTENTIEUX CIVIL
ET PENAL
1) LE CONTENTIEUX CIVIL Le contentieux civil, c’est une action en responsabilité civile pour faute engagée par un voisin qui subit un préjudice. Ex : perte d’ensoleillement lié à la construction nouvelle Perte d’une vue sur la mer
L’hypothèse est celle où la construction est illégale au regard des règles d’utilisation du sol. 2 cas : −
La construction est illégale et n’a pas fait l’objet d’une autorisation (ou a fait l’objet d’une autorisation qui n’a pas été respectée). Le voisin ira alors devant le TGI et devra démontrer 3 points : La faute (ne pas avoir respecté les règles d’utilisation du sol) Un préjudice Un lien de causalité Le TGI condamnera alors le constructeur à démolir ou à payer des dommages et intérêts (selon ce qui est demandé).
−
La construction est illégale, n’a pas respectée les règles d’utilisation du sol, mais a été réalisée conformément à une autorisation d’urbanisme (c’est l’administration qui s’est trompée). Le voisin qui subit un préjudice pourra quand même aller devant le TGI, alors même que le constructeur a eu une autorisation, dès lors qu’il y a faute. Le constructeur sera considéré comme élément fautif, c’est une faute objective de ne pas respecter les règles. Le voisin ira alors devant le TGI et devra démontrer 3 points : La faute Un préjudice Un lien de causalité Le TGI condamnera alors le constructeur à démolir ou à payer des dommages et intérêts (selon ce qui est demandé). Cependant, le TGI ne pourra pas condamner si le juge administratif n’a pas préalablement annulé, ou déclaré illégal, l’autorisation d’urbanisme accordée.
2) LE CONTENTIEUX PENAL 83
Réaliser des travaux en méconnaissance des règles d’utilisation du sol ou réaliser des travaux sans autorisation, ou les 2 à la fois, constitue un délit, ce qui signifie que pendant un délai de 3 ans, l’administration (maire, préfet, ABF, …) peut dresser un procès-verbal d’infraction (donc engager des poursuites pénales) et le Tribunal correctionnel condamnera le constructeur à remettre les lieux en état et à une peine d’amende ou, en cas de récidive, de prison. Si les travaux irréguliers ont été fais à la faveur d’une autorisation, le prévenu sera acquitté.
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SECTION 3 : LES AUTRES AUTORISATIONS D’UTILISATION DU SOL
Diverses autorisations administratives nécessaires avant l’utilisation du sol ne peuvent pas être qualifiées d’« autorisations d’urbanisme » car elles n’ont pas pour objet de contrôler le respect des servitudes d’urbanisme et des servitudes d’utilité publique. Lorsqu’elles sont requises, leur obtention ne dispense pas d’obtenir une autorisation d’urbanisme lorsque les utilisations du sol concernées y sont soumises, et vice versa. Le Code de l’urbanisme se contente d’organiser l’articulation procédurale de ces diverses autorisations. Les autorisations d’utilisation du sol autres que les autorisations d’urbanisme sont de plus en plus nombreuses, conséquence notamment de l’essor du droit de l’environnement. Nous nous contenterons d’évoquer trois autorisations à finalité non environnementale : l’autorisation d’exploitation commerciale, l’autorisation de changement d’usage des locaux d’habitation et l’agrément des locaux d’activités.
1/ L’AUTORISATION D’EXPLOITATION COMMERCIALE L’autorisation d’exploitation commerciale est régie par les articles L 750-1 et suivants du Code de commerce et le décret 93-306 du 9 mars 1993. Un contrôle administratif de l’implantation des grandes surfaces de commerce de détail a été institué par la loi Royer du 27 décembre 1973, afin d’assurer un équilibre entre les différentes formes de commerce (il s’agissait principalement de protéger le petit commerce contre la grande distribution alors en plein essor). Cette législation a considérablement évolué depuis son origine, notamment à la faveur de 3 lois : −
Loi Doubin du 31 décembre 1990 : Loi qui a étendu le contrôle aux « ensembles commerciaux », et non plus aux seuls magasins de commerce (un ensemble commercial est un ensemble de magasins répondant à deux critères cumulatifs : le critère géographique de l’unité de site et le critère de la communauté d’intérêt : même opération d’aménagement, existence d’équipements communs tels qu’accès et parking, existence de conditions communes d’exploitation tels que services administratifs et gardiennage, existence de pratiques commerciales communes, existence d’une structure juridique commune).
−
Loi Sapin du 29 janvier 1993 : Loi qui a réformé le fonctionnement de la commission chargée de délivrer les autorisations (haut lieu de corruption), notamment en réduisant le nombre de ses membres et en instituant la publicité des votes.
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−
Loi Raffarin du 5 juillet 1996 : Loi qui a : réduit les seuils de surface de vente à partir desquels une autorisation est requise ; étendu les catégories d’activités économiques contrôlées (hôtellerie, distribution d’essence…), élargi les critères de décision (emploi, urbanisme…) ; mis en place une planification commerciale (observatoires d’équipement commercial et schémas de développement commercial).
A/ CHAMP D’APPLICATION Une autorisation d’équipement commercial (AEC) est exigée pour : −
La création, par construction nouvelle ou réutilisation de locaux existants, d’un magasin ou ensemble commercial de plus de 300 mètres carrés de surface de vente (y est assimilée la réouverture d’un magasin fermé depuis plus de deux ans), ainsi que l’extension d’un magasin ou d’un ensemble commercial dès lors que le seuil de 300 mètres carrés de surface de vente est dépassé après les travaux d’extension ;
−
Le changement de secteur d’activité d’un magasin de plus de 2.000 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle n’est pas à prédominance alimentaire, et de plus de 300 mètres carrés lorsque l’activité nouvelle est à prédominance alimentaire NB : le décret de 1993 distingue trois secteurs d’activité : 1. le commerce à prédominance alimentaire ; 2. le commerce de véhicules automobiles, d'équipements automobiles, de motocycles, de carburants, de produits d'équipement du foyer et d'aménagement de l'habitat ; 3. les autres commerces de détail ;
−
La création ou l’extension d’installations de distribution de carburants annexées à un magasin ou un ensemble commercial de plus de 300 mètres carrés ;
−
La création ou l’extension d’établissements hôteliers de plus de 30 chambres (plus de 50 en Île-de-France).
B/ PROCEDURE D’OBTENTION 1) DEMANDE Le dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale décrit le projet. S’agissant des magasins et ensembles commerciaux, la demande doit indiquer : − la surface de vente du ou des commerces projetés, − la description de la « zone de chalandise », − le chiffre d’affaires attendu , − une étude d’impact commercial analysant les effets du projet en termes de concurrence, mais aussi en termes d’emploi, d’urbanisme et de transports (l’étude d’impact commercial n’est cependant pas exigée pour les projets ne dépassant pas 1.000 mètres carrés de surface de vente), − elle mentionne aussi l’enseigne des commerces les plus importants (plus de 2.000 mètres carrés de surface de vente).
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Lorsque la demande n’est pas présentée par le propriétaire, le demandeur doit justifier d’un titre l'habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l'immeuble. La demande d’AEC est déposée, en vue de son enregistrement, en préfecture où se tient le secrétariat de la commission départementale d’équipement commercial (CDEC).
2) INSTRUCTION DE LA DEMANDE La demande portant sur un magasin ou ensemble commercial d’une surface de vente supérieure à 6.000 mètres carrés de surface de vente doit faire l’objet d’une enquête publique « renforcée » organisée par le préfet (durée d’un mois minimum, commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif…). Le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur sont joints à la demande. L’enregistrement de la demande par le secrétariat de la CDEC n’intervient qu’à ce stade et permet de commencer l’instruction. Le délai d’instruction est de quatre mois à compter de l’enregistrement de la demande par le secrétariat de la CDEC. L'instruction de la demande est effectuée par la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF). Ce service consulte la direction départementale du travail et de l’emploi (DDTE) qui évalue l'impact éventuel du projet en termes d'emplois salariés et non salariés, ainsi que la direction départementale de l’équipement (DDE) qui émet un avis sur l'impact du projet en termes d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Le service instructeur recueille aussi l’avis de la chambre de commerce et d’industrie et de la chambre de métiers sur l’étude d’impact commercial figurant dans le dossier. La DDCCRF convoque ensuite la CDEC.
3) DECISION La décision est prise par un organisme spécifique : la commission départementale d’équipement commercial (CDEC). Celle-ci est composée de 6 membres : − trois élus locaux (le maire de la commune d’implantation, le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement ou, hors agglomération parisienne, de l’agglomération selon les cas, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’aménagement de l’espace ou, à défaut, le conseiller général du canton) ; − le président de la chambre de commerce et d’industrie ; − le président de la chambre de métiers ; − un représentant des associations de consommateurs. La CDEC est présidée par le préfet qui ne prend pas part au vote. La CDEC ne peut en principe délibérer que si au moins 5 de ses membres (non compris le préfet) sont présents. L’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) ne peut être accordée qu’à la majorité de quatre voix sur six. La décision (octroi ou refus) est motivée et indique le sens du vote émis par chacun des membres. Passé le délai d’instruction de quatre mois, l’autorisation est considérée comme tacitement accordée. 87
Le préfet, deux membres de la CDEC ou le demandeur peuvent contester la décision devant la commission nationale d’équipement commercial (CNEC), présidée par un conseiller d’Etat. Lorsque la réalisation d'un projet autorisé (par la CDEC ou la CNEC) ne nécessite pas de permis de construire, l'autorisation est périmée en l’absence d’ouverture au public dans un délai de 3 ans. Lorsque la réalisation du projet autorisé est subordonnée à l'obtention d'un permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale doit être délivrée préalablement à l'octroi du permis de construire. Par ailleurs, l'autorisation est périmée si une demande recevable de permis de construire n'est pas déposée dans un délai de deux ans et si l’ouverture au public n’a pas eu lieu dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le permis de construire est devenu définitif.
2/ L’AUTORISATION DE CHANGEMENT D’USAGE DES LOCAUX D’HABITATION L’autorisation de changement d’usage des locaux d’habitation est régie par les articles L 631-7 et suivants et R 631-4 et suivants du Code de la construction et de l’habitation. Elle a pour finalité la protection du logement.
A/ CHAMP D’APPLICATION L’autorisation de changement d’usage n’est requise que dans les communes de plus de 200.000 habitants, et dans les trois départements de la « petite couronne » de Paris (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne). Elle concerne toutes les catégories de logements (y compris les logements-foyers, les logements de gardien, les logements de fonction…), dès lors qu’ils étaient à usage d’habitation au 1er janvier 1970 (l’administration s’appuie sur le fichier des propriétés bâties révisé en 1970, mais le propriétaire ou le locataire peut apporter par tout moyen la preuve d’un usage autre que d’habitation au 1er janvier 1970). Toutefois, pour un local construit ou ayant fait l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination après le 1er janvier 1970, l’usage indiqué dans le permis de construire est celui qui doit être pris en compte. De même, pour un local d’habitation ayant fait l’objet après le 1er janvier 1970 d’une autorisation de changement d’usage subordonné à une compensation consistant au changement à usage d’habitation d’un local ayant un autre usage, doit être pris en compte pour les deux locaux, l’usage indiqué dans l’autorisation. Le simple fait que, après le 1er juillet 1970, un local ait changé d’usage depuis plus de 30 ans ne peut pas être pris en compte. Tous les changements d’usage d’un local d’habitation nécessitent une autorisation, y compris lorsqu’un propriétaire ou locataire souhaite transformer une partie de sa résidence principale en une activité professionnelle (un refus sera cependant toujours opposé si cette activité est commerciale).
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B/ PROCEDURE D’OBTENTION La demande d’autorisation désignant le local d’habitation devant changer d’usage, et proposant éventuellement en compensation un autre local devant être transformé en logement, est déposée en préfecture. Elle est instruite par la DDE, qui doit requérir l’avis du maire de la commune, ainsi que, à Paris, Lyon et Marseille, l’avis du maire d’arrondissement. Le préfet du département est compétent pour accorder ou non l’autorisation. Sa décision dépend des conditions (conditions géographiques, exigence d’une compensation) qu’il a préalablement déterminées par arrêté en fonction notamment des caractéristiques du marché des locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Pour Paris, l’arrêté préfectoral a été pris le 1er décembre 2005. Lorsqu’elle est accordée moyennant compensation, l’autorisation de changement d’usage a un caractère « réel » : elle est attachée au local sans considération du changement d’occupant. En revanche, lorsqu’elle est accordée sans compensation, l’autorisation est « personnelle » et cesse de produire effet lorsque le bénéficiaire met fin à son activité.
3/ L’AGREMENT DES LOCAUX D’ACTIVITE L’agrément des locaux d’activité est régi par les articles L et R 510-1 et suivants du code de l’urbanisme. Il a pour fonction d’assurer une meilleure répartition spatiale des locaux d’activité. Bien que régi par le Code de l’urbanisme, il ne s’agit pas d’une « autorisation d’urbanisme ».
A/ CHAMP D’APPLICATION S’agissant de son champ d’application territorial, l’agrément n’est requis qu’en Île-de-France, à l’exception du périmètre des villes nouvelles et de 23 cantons périphériques ruraux. En outre, les Zones Franches Urbaines (ZFU) ne sont pas concernées. Les personnes assujetties sont, d’une part, les personnes privées et, d’autre part, l’Etat et ses établissements publics (les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sont donc pas concernés). Les opérations soumises à agrément sont les opérations de construction, reconstruction, réhabilitation et extension des locaux devant servir à des activités : - industrielles (dont entrepôts) de plus de 5.000 mètres carrés de SHON ; - commerciales, sauf les magasins de vente et les salles de cinéma ; - administratives (bureaux), techniques, scientifiques et d’enseignement de plus de 1.000 mètres carrés de SHON (les locaux des services de l’Etat et de ses établissements publics sont cependant assujettis à agrément à partir de 200 mètres carrés de SHON).
B/ PROCEDURE D’OBTENTION La demande décrivant le projet est adressée au préfet de région.
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La direction régionale de l’équipement (DRE) instruit la demande. Le délai d’instruction est de trois mois (mais peut être prolongé de trois mois pour « complément d’instruction » !). La décision est prise par le préfet de région. Par exception, elle est prise par le préfet de département quand une convention fixant les principes d’équilibre entre l’habitat et l’activité a été passée entre la commune d’implantation et ce préfet. S’agissant des locaux de l’Etat et de ses établissements publics, elle est prise par un organisme spécifique : le comité pour l’implantation territoriale des emplois publics. Trois décisions peuvent être prises : -
L’octroi pur et simple de l’agrément, une telle décision pouvant être expresse ou tacite (silence de l’administration au terme du délai d’instruction) ;
-
L’octroi de l’agrément assorti de prescriptions (notamment la fixation de la nature des activités susceptibles d’être exercées, la durée pendant laquelle elles peuvent être exercées, la localisation des locaux, la suppression préalable de certains locaux préexistants…) ;
-
Le refus d’agrément, qui doit être motivé au regard des orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) et des « orientations de la politique d’aménagement et de développement du territoire, ainsi [que] celles de la politique de la ville » et, le cas échéant des objectifs d’équilibre entre habitat et activités fixés par la convention commune-préfet. La possibilité de refuser est donc assez largement discrétionnaire.
Lorsqu’il est accordé, l’agrément fixe son délai de validité, pendant lequel doit intervenir soit le dépôt de la demande de permis de construire, soit la passation des actes juridiques (baux notamment) dont dépend l’utilisation des locaux et installations, soit l’utilisation effective de ces locaux et installations.
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