Fallo Cocchia Jorge C. Estado Nacional y otro.
Fecha: 1994 Promueve demanda: Jorge Cocchia. Primera instancia: hace lugar a la demanda. Cámara: confirma sentencia de 1ra. Instancia. Recurso extraordinario: es interpuesto por el Ministerio de Trabajo. CSJN: Confirma la sentencia apelada. Voto en disidencia: Petracchi; Petracchi; Fayt Fayt y Belluscio.
Norma cuestionada: Art. 34, 35, 36 y 37 del Dec. 817/92; art. 10 23.696; art. 86 inc. inc. 1 y 2; art. 14 bis, 31 CN. Composición CSJN: Lorenzetti; Highton de Nolasco; Nolasco; Fayt,; Pettrachi; Maqjedo; Maqjedo; Zaffaroni; Argibay.
Relación entre poderes HECHOS: el secretario general del sindicato de Encargados de apuntadores Marítimos promovió acción de amparo contra el Estado Nacional y contra el Ministerio de Trabajo y seguridad social, a fin de que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del decreto 817/92. Entendió en su demanda que a través del dicho decreto el poder Ejecutivo había cercenado las garantías establecidas en el art. 14 bis de la CN, que asegura al trabajador condiciones dignas y equitativas de labor, organización sindical libre y democrática; y a los gremios la concertación de CCT. Indicó que el estado lo hizo fuera de los límites de razonabilidad impuesto por el art. 28. C ÁMARA: hace lugar al amparo y confirma la sentencia de primera instancia. Declara la inconstitucionalidad de dichos artículos entendido que el estado nacional había excedido sus facultades constitucionales. Sostuvo que un convenio no podía ser modificado por una decisión administrativa. Señaló que no configuraba ningún acontecimiento acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. K del art. 35 en razón de condicionar la voluntad de los concertadores. EL APELANTE ALEGA QUE : El amparo no es la vía indicada para declarar la inconstitucionalidad de una norma, ya que en todo caso hubiera correspondido una debate más amplio y demostración de las tachas demostradas. CSJN: indica que existe cuestión federa ya que se encuentra en pugna la garantía establecida en el art. 14 bis de la CN. Por lo que lo que alega el apelante en cuento a la via indicada, no es válido. La corte reflexiona sobre la finalidad del decreto en cuestión, indicando que el poder legislativo en esa época, había puesto en marcha un proceso de transformaciones económicas para cuyo cumplimiento facultó al poder ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas fijadas, entre otras, las que surgían del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción entre los países signatarios. Dentro de este sistema de integración regional, se enmarcaba un proceso de desregulación, especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requería la descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o sector privado por vía de concesiones.
Frente a esa situación, la corte indica que frente a la invocación de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurídicos implementados por otros poderes del estado no son contradictorios con la normativa constitucional. En refencia al control de constitucionalidad, citan a Willian Reehnquist quien afirmaba que “ si la corte suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es constitucional, comete un error, pero el resultado es del mismo es dejar a la Nación con una ley debidamente sancionada por lo miembros de la Cámara de representantes y del Senado elegidos popularmente y promulgada por el presidente popularmente elegido. Pero si la Corte Suprema decide erróneamente sobre la inconstitucionalidad de una norma, sancionada por el Congreso, comete un error de considerable mayor consecuencia; ha derribado una ley debidamente sancionada por las ramas del gobierno elegidas por el pueblo, no debido a un principio asentado en la constitución, sino debido al criterio individual de una determinada política sostenida por la mayoría de los jueces en ese momento”.
Entienden así al control de constitucionalidad como la última ratio del orden jurídico, a la que solo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la constitución. Indican que si se examinan la serie de leyes que sancionó el congreso sobre la reforma del estado, se hacía evidente la filosofía que inspiró a las políticas tomadas, tendientes a proteger y estimular el marco de libertad indispensable para el funcionamiento de una economía de mercado en la cual el estado asume un papel exclusivamente subsidiario. En ese sentido, entienden que la ley 23.696 expresaba un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformaciones del estado y su Administración pública, donde se destacaba como papel esencial una política de privatizaciones, decidida por el legislador. La citada ley, se presentaba como un estatuto para las privatizaciones, estableciendo para llevar llevar a cabo aquello un procedimiento, donde se destaca la intima colaboración y responsabilidad compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa. En síntesis, establece que el decreto 817/92 no es más que uno de los medios e intima colaboración expresada anteriormente, en el que el legislador confió en el Poder Ejecutivo para llevar a cabo la política de reforma de estado por aquél decidida. A partir de ello, se advertía según la mayoría de la Corte, la conformidad existente entre el “bloque de legalidad” que de vigencia a la reforma del estado y el dec. 817/92 que la instrumentó en el aspecto parcial que le correspondía, en estricto cumplimiento del cometido que el constituyente le asignó al P.E en el art. 86 inc. 2 CN. A partir de ello, la corte indica que es necesario analizar la naturaleza del decreto para decidir acerca de la competencia o no del P.E en cuanto a su sanción. Lo que quieren decidir es si el decreto en cuestión se encuentra afectado en su constitucionalidad por razón de su origen orgánico. Dicen que en nuestro sistema – amén de los reglamentos autónomos- cuya fuente puede encontrarse en el art. 86 inc 1 CN, y de los reglamentos de emergencia, el inc. 2 de la misma norma establece, como competencia del P. E la de expedir “las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. Estos últimos son los reglamentos de ejecución, es decir aquellos que se sancionan para poner en práctica las leyes cuando éstas requieren de alguna determinada actividad del P.E para su vigencia efectiva: se trata de reglamentos de ejecución adjetivos.
Distinto es el supuesto de lo que es posible denominar “delación impropia”, donde existe una verdadera transferencia de competencias- la que ocurre cuando el legislador encomienda al ejecutivo la determinación de aspectos relativos a la aplicación concreta de ley, según el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia que realizará el poder administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencias. El legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, pero cuya aplicación concreta queda reservada a la decisión del poder ejecutivo. Según la Corte, estos últimos también se encuentran previstos en el art. 86 inc. 2: se trata de reglamentos de ejecución sustantivos, ya que no tienen como finalidad establecer un procedimiento según el cual la administración aplicará la ley, sino regular por mandato del legislador la concreta aplicación de la ley en la sustancia misma del objeto o finalidad por ella definidos. Según la corte, estos sólo impropiamente pueden denominarse “delegados”. Según la mayoría, al actuar de esta forma, el Congreso no viola la CN, ya que el constituyente le confirió dicha competencia en el art. 67 inc. 28. Concluye que este último sentido es que debe darse a los art. 10 y 61 de la ley 23.696: aquí el legislador no delegó competencia alguna, por el contrario la ejerció con energía indicando que “ la exclusión de todo privilegio…aún cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a el cumplimiento de los objetivos de la privatización” (art. 10) y la “eliminación, entre otras formas de actuación, de órganos y entes que impidan el cumplimiento de las políticas de la ley ” (art. 61), dejando en todos los supuesto la lista de privilegios y entes a eliminar, es decir, dejando al ejecutivo la decisión sobre esos privilegios y entes. En este sentido el decreto en cuestión, no aparece en contradicción con el programa de gobierno, siendo irrazonable con respecto a dicha finalidad. El decreto en cuestión es una norma reglamentaria, que ejecuta la ley en las materias queridas por el congreso y que encuentra su fundamento constitucional en el juego armónico de los art. 67 inc 28 y 86 inc. 2 CN. El siguiente punto que analiza es la cuestión de la libertad sindical. Es decir, si el poder ejecutivo podía o no exigir la nueva concertación de CCT y con los límites establecidos. Establece que a fin de determinar la razonabilidad de la medida corresponde dilucidar cuales han sido los condicionamientos impuestos a la organización sindical para la discusión del nuevo CCT a la que fue convocado por el Ministerio de Trabajo, tacha que constituye el punto principal del reclamo. En la enunciación convenida en el art. 35 del decreto cuestionado, encuentra esta Corte que dicha norma solo impone la suspensión – “transitoriamente hasta tanto se formalicen los nuevos acuerdos” de ciertas modalidades de trabajo, sin afectar su sustancia, por lo cual, no habiendo sido cuestionada la proporcionalidad de la medida, establece que la resolución se encuentra alcanzada por la ya citada doctrina de la Corte relativa a la constitucionalidad de las normas de excepción destinadas a enfrentar situaciones de grave emergencia. Reconoce que es distinto el supuesto del art. 36 “in fine” que dice “ El ministerio de trabajo..procederá a convocar a las comisiones negociadoras de los CCT…para adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto ” en correlación con el art. 35 inc K y su confrontación con el derecho que al sindicato actor le garantiza el 14 bis de la Constitucion Nacional. En este sentido no podría pasar desapercibido que el régimen de derecho común argentino, el estado se ha reservado la facultad de homologar o no homologar el CCT resultado de la negociación. Asi como se ha estimado razonable la intervención de estado ante la situación de
crisis, la corte aprecia en este sentido una ausencia de proporción entre medio y fin y por ende no solo contradicción con el art. 42 de la ley 23.696, sino la violación de lo perceptuado en el art. 28 de la CN, pues mediante esa limitación se suprime el derecho a negociar razonablemente condiciones de trabajo sin que se encuentre presente un sustancial interés del Estado en intervenir – en la forma establecida en el decreto- en la materia analizada. Por lo que se declara procedente el Recurso extraordinario concedido y se revoca parcialmente la sentencia en cuanto se declara sólo el art. 36 en su correlación con el art. 35 inc. K inconstitucional.
Boggiano – por su voto. Entiende que corresponde determinar si el P.E se hallaba habilitado por el art. 10 de la ley 23.696 para dictar las normas cuya inconstitucionalidad fue declarada en esta causa. Recuerda que el precepto que forma parte del cap II de esa ley denominado “de las privatizaciones y participación del capital privado” se sienta como principio que para proceder a la privatización total o parcial de empresas, sociedades etc que pertenezcan total o parcialmente al estado nacional, era necesario que el P.E exprese sy voluntad en tal sentido declarándolas por decreto “sujetas a privatización” y que el congreso apruebe por ley esa decisión. En esas condiciones es necesario conocer cuales fueron los “objetivos” de la privatización para establecer si la alteración del régimen de trabajo portuario dispuesto por el dec en cuestión se ajusta o excede los términos de la habilitación legal. El motivo indicado fue “la crisis generalizada y profunda de la actividad económica del país”. Que el P.E al dictar el dec entendió que la actividad desarrollada en los puertos era “un factor decisivo en la formación de los costos y precios de la economía” y entendió que la actividad de la misma no se encontraba ,, cumpliéndose en condiciones optimas, pues sobre ella cae un excesivo reglamentarismo traducido en intervenciones, etc, que genera gravosos sobrecostos a la economía del país. En lo que concierne al régimen de trabajo portuario dejo sin efectos todas las normas que establezcan “condiciones distorsivas de la productividad o que impi dan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria (art. 35). Que las medidas dispuestas se ajustan a lo dispuesto en la ultima parte del art. 10 de la ley. En el sub lite el P.E ajusto su cometido a la directriz establecida y comparó la reglamentación laboral vigente del ámbito portuario con la LCT y excluyo aquellas normas que superaban ciertos aspectos. Indica que la declaración de inconstitucional del art. 10 sólo valdría la pena si se vieran afectados una afectación – manifesta o demostrada- de dchos personales de reigambre constitucional o violación del reparto de competencias establecidos en la carta Magna. Corresponde analizarlo entonces a la luz de la jurisprudencia del tribunal sobre la materia ya que no existe en la carta magna una prohibición expresa de la delegación de competencias. Concluye luego de analizar varios fallos, además de una fuerte corriente doctrinaria que admite , dentro de ciertos limites de razonabilidad, la delegación de facultades legislativas como una exigencia de un buen gobierno de un estado moderno. Es decir que en la actualidad no parece posible la implementación de una política económica gubernamental sin una estrecha colaboración entre las ramas ejecutivas y legislativas. Que la potestad derogatoria que la norma le otorga al P. E se halla limitada desde varios ángulos. Por una parte sólo puede ejercerse cuando fuere necesaria la exclusión de normas, que establezcan privilegios y/o clausulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias cuyo mantenimiento obste al ejercicio de la privatización. Además ello supone la existencia de una previa declaración congresional de que dicho servicio se halla sujeto a privatización. Que entonces
se cumple con la exigencia que la habilitación al ejecutivo tenga lugar caso por caso y con miras a una regulación concreta. Es menester entonces analizar si existe razonabilidad en el dec 87/92 arbitrariedad como se demanda. 1.
2.
para analizar si hay
Que el art. 35 establece que “transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos CCT a los que se refiere el art. 36 dejaran de tener efectos aquellas clausulas, etc que establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad etc. A su vez el inc 2 del art. 37 deja sin efecto el régimen de trabajo portuario y suspende la vigencia de varios CCT, entre los cuales esta el de actividad del actor. El art. 36 dispone que “El ministerio de trabajo procederá a convocar a las comisiones negociadoras de los CCT que regirán las relaciones laborales para adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del decreto.
Estos dos preceptos no muestran desproporción y tampoco la misma ha sido probada por el actor. 3.
4.
Entiende que resulta atendible la pretensión del actor en referencia al art. 36 en cuanto remite al inc. K del art. 35 por lo que corresponde confirmar la sentencia de cámara, ya que el mismo implica un cercenamiento de los gremios a concertar CCT en los términos del art. 14 bis CN. Por el contrario los restantes inc del art. 35 a las que convoca el art. 36 con validas y no corresponde ser revisadas por el P.J.
Por lo que entiende que es valido el Recurso extraordinario y se revoca parcialmente la sentencia apelada.
Disidencia de Fayt y Belluscio. Entienden que el conflicto exige un pronunciamiento sobre la naturaleza de la competencia que el órgano ejecutivo ha ejercido mediante el decreto dictado. Al respecto dicen que el decreto menciona una serie de leyes (de reforma del estado) y el decreto 2284/91. En el ultimo considerando se afirma “el presente se dicta en uso de las facultades que surgen del los inc. 1 y 2 del art. 86 CN y 10 de la ley 23.696”.
Cuando se pretenda validar el decreto en el art. 86, es manifiesto que el demandado no ha entendido ejercitar una competencia extraordinaria en circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia en su carácter de Jefe supremo del país, sino que ha entendido que su actuación se hallaba comprendida en la delegación explicita conferida por el art. 10 de la ley 23696 y otras. Que tal directiva – art. 10- aparece notoriamente insuficiente como norma habilitante para que el poder ejecutivo suspenda la vigencia de los CCT y deje sin efecto “todo acto normativo” que establezca “condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan el normal ejercicio de decisión portuaria”. Entienden que la delegación legislativa que pretende el estado, es de gran indeterminación y vastedad como no ha admitido el tribunal.
Que cabe concluir que aún cuando se esté atravesando por un periodo de reformas estatales, las leyes no pueden ser invocadas como normas que briden un patrón “inteligible” que habilite al poder ejecutivo bajo el subterfugio de las facultades contempladas en el inc. 1 y 2 del art. 86, a derogar toda ley laboral, CCT o limitar derechos y garantías consagradas en la CN, en un evidente exceso respecto de las materias,
Deciden que las normas impugnadas, en su totalidad, son inconstitucionales.
Petracchi. Recuerda que el apelante en su recurso extraordinario expresa lo siguiente, que: 1)el dec no es un dec de necesidad y urgencia sino que se traduce el ejercicio de facultades constitucionales propias ha dictado dentro del marco previsto en el art. 10 de la ley y en programa de gobierno que surge de las leyes 23697, 23928, 23891. Sostiene que las normas de todo tipo deben ceder ante ese programa de gobierno. El dr. Expresa lo siguiente: 1. 2.
3.
Las privatizaciones a las que se refiere el capitulo II de la ley, sólo pueden referirse a lo que anteriormente era publico. No puede privatizarse lo que es privado. El objeto de la privatización esta constituido por “empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al estado nacional o bien a los listados que enumeran los listados anexos. Las expresiones “actividad determinada” o “respectivo servicio” utilizadas en el art. 10 se hallan necesariamente referidas a la empresa o ente publico sujeto a privatización que se lo presta. No cabe, por lo tanto, extenderla a los supuestos o actividades cuyos servicios son realizadas por empresas privadas.
Por lo tanto mal podía el P.E tomar intervención en un CCT del que fueron parte el “sindicato de encargados de apuntadores marítimos” y el “centro coordinador de actividades portuarias”. Ello por cuanto las facultades otorgadas por el art. 10 sólo pueden ser ejercidas por aquél dentro de un proceso de privatización. Es por entero evidente que la realización de la labor de “controlar la carga y o descarga de buques” no se encontraba en la época del decreto “sujeta a privatización”, ni tampoco podía estar lo por la sencilla razón que ya se encontraba en manos privadas. Por ende si a la ausencia de una prescripción legislativa habilitante, como se ha demostrado en el considerando precedente, se agrega la presencia de otra de orientación contraria, resulta evidente la clara violación en que incurre el decreto 817 de los limites impuestos por el congreso a sancionar la ley 23696. Un elemental principio del sistema republicano de gobierno prohíbe aceptar que el poder ejecutivo esta facultado por la mera invocación del art. 86 inc 2 CN a efectuar “per se” una reglamentación de derechos constitucionales, como ocurre en el caso con el derecho reconocido en el art. 14 bis de la ley fundamental, cuando el congreso no ha querido regular legislativamente la materia. Entonces la ley 23696 no autoriza en modo alguno al P.E a inmiscuirse en los CCT celebrados con empleadores privados. Por lo que se decide confirmar la sentencia del a quo.
