PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Decreto 1883/91 Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto Nº 1759/72 T.O. 1991. Por ello, EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA, DECRETA: Artículo 1º — Sustitúyese los Artículos 1º, 2º, 5º, 7º, 9º, 11, 14,15,18, 19, 20, 23, 24, 25, 32, 33, 34, 36, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 52, 56, 60, 71, 72, 73, 75, 76, 79, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 106 del reglamento que fuera aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972, y sus modificaciones, conforme Anexo I. 1. ANÁLISIS DE LA REFORMA.- Por esta norma se sustituyeron los artículos mencionados del RLNPA aprobado por decr. 1759/72. Cuando analicemos el texto ordenado del RLNPA vigente actualmente comentaremos el alcance y el acierto o error de la sustitución. La reforma a un régimen de procedimientos administrativos es algo de suma importancia, y como tal debió tratarse, máxime cuando estaba por cumplir veinte años en 1992 y había sufrido muy pocas modificaciones (ley 21.686 y decr. 3700/77). Era hora de hacer un balance y modificar aquellas cosas que habían traído dudas, complejidades, contradicciones. Era tiempo de intercambiar ideas, utilizar la labor de la jurisprudencia y la doctrina y darle nueva forma al régimen, comenzando por la ley. Sin embargo, se prefirió actuar en la esfera práctica y modificar el reglamento, intentándose poner orden en la gestión diaria. Se ha atacado el exceso de demora en el trámite administrativo tendiéndose a la eficacia de la Administración. Se efectuó una reducción (¿ib-'oria?) de los términos y se implementó un sistema de control y responsabilidad (¿eficaz?). Ello, a casi seis años, no revirtió la situación anterior. Máxime en una Administración que se continuó desbastando de todas las maneras posibles. La ley 19.549 (modificada por la ley 21.686) y su reglamento cumplieron una función muy importante en la juridización de la actividad administrativa. Ello no fue acompañado por una formación adecuada de los funcionarios públicos -ahora se intenta un paliativo por medio del SINAPA y cuando éstos se capacitaban, se trataba de todas formas que el personal "abandonara" la función (retiros "voluntarios", pocos alicientes para permanecer, etcétera). Y es que a muchos les conviene una Administración poco capacitada y con escasos medios. La reforma ha comenzado por las hojas, sin reparar que la enfermedad de todo el árbol se debe a la afección de la savia, que lo alimenta desde la raíz.
Ello no significa que, en algunos aspectos, no haya sido una reforma positiva. Ya lo verá el lector en los comentarios. Sí me parece lamentable que se haya eliminado el recurso de apelación -que era una garantía más para el particular-, y que si era poco usado o no, no justificaba su exclusión. El recurso de apelación era optativo, por lo tanto su eliminación no hacía a la simplificación de trámites. Los reformadores continuaron con una costumbre que la sociedad ya ha abandonado: que el Estado decida qué es lo que le conviene o no al particular. Por otra parte, si el objetivo de la reforma era "aliviar los despachos de los funcionarios políticos, permitiéndoles concentrar su atención en las cuestiones fundamentales", la eliminación atenta contra ello, pues concentra las decisiones en el ministro a través del recurso jerárquico. Art. 2º — Deróganse tos artículos 98 bis, 107, 108, 109, 110, 111 del reglamento que fuera aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. 1. ERROR CONCEPTUAL.- En realidad existe un error terminológico; si por derogar una norma entendemos aboliría, entonces el artículo no es correcto en su totalidad. Se derogaron los arts. 103 a 107 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72. Los arts. 108 a 111 de éste, pasan a ser, en el texto ordenado, 103 a 106, pero subsisten como tales -sin modificación alguna-. El art. 98 bis fue excluido del RLNPA, pero aparece reformado como art. 4° de la RPA, decr. 1883/91. No sabemos el porqué de esta extraña metodología de excluirlo del RLNPA, cuando la cuestión era materia perteneciente a este último. Técnicamente el único artículo derogado de los mencionados por la ley es el 107; una buena metodología requeriría un decreto aclaratorio indicando que los restantes artículos derogados son los arts. 103 a 106. Ello más el texto ordenado que se indica en el art. 3° subsana cualquier problema que podría plantearse. 2. EXCLUSIÓN INEXPLICABLE.- En realidad lo que se ha derogado es el procedimiento de elaboración de los actos de alcance general (arts. .103 a 107 del RLNPA primitivo). En, los fundamentos del decreto no hay ninguna explicación que justifique esta abolición. Prácticamente el régimen no había recibido críticas de la doctrina, aunque lo cierto era que no se había seguido con demasiada frecuencia por la Administración. Pero este desuso no autorizaba su eliminación. El fundamento de un régimen de elaboración de los actos de alcance general -sobre lodo de los reglamentos- es asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición. Frente a la dispersa, compleja e irreflexiva normativa administrativa, un régimen tal trataba de frenar en lo posible el inconsiderado ejercicio de la potestad reglamentaria, imponiendo una serie de trámites que obliguen a los órganos administrativos a considerar hasta qué punto es válida y oportuna la disposición que tratan de emitir.
La tramitación que exigía el art. 105 del RLNPA aprobado por decr. 1759/72 era fundamental para el control previo de legalidad; la iniciativa sometida a in/urinación pública que diseñaba el art. 107 derogado era una forma de propender a la participación. No es que ahora sin norma no pueda hacerse, pero no cabe duda que legislado el tema tenía mayor relevancia como para solicitar tal conducta al funcionario. Cabe mencionar que los marcos regulatorios de los servicios públicos privatizados (v.gr., ley 24.067, transporte y distribución del gas; decr. 2792/92, correos; ley 24.065, energía) contemplan la participación de interesados en audiencias públicas. Se deroga con alcance general y se acepta con alcance particular. El decr. 333/85, sobre elaboración, redacción y diligenciamiento de documentación Administrativa, dispone en el Anexo I que en el proyecto de decreto ("propuesta de una decisión a adoptar por el Poder Ejecutivo nacional, que constituye un acto unilateral, de alcance individual o general, y que puede tener vigor y curso dentro de la Administración púbica nacional, fuera de ella, o en ambas esferas al mismo tiempo" -art. 1.1.3-), deben consignarse en el visto las normas o documentación que sirvan de base al proyecto o estén relacionados con él (art. 4.1.4.1) y en el considerando las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculación directa con el asunto de que se trata, se hayan tenido en cuenta para dictar la medida (art. 4.1.4.2). Debe indicarse la norma jurídica por la cual el Poder Ejecutivo está facultado para adoptar la medida que se proponga (art. 4.4.4) y deberá hacerse constar en los proyectos que pudiesen afectar derechos subjetivos o intereses legítimos que se ha dado intervención al servicio permanente de asesoramiento jurídico del organismo de origen o ministerio respectivo (art. 4.2.3). Cuando se introduzcan muchas modificaciones en un decreto y no se prevea su reordenamiento íntegro, se proyectará la delegación de la facultad de emitir un texto ordenado, en el ministerio o secretaría correspondiente de la Presidencia de la Nación (art. 4.2.24). Se aplicarán, en lo pertinente, les requisitos contemplados en los arts. 7° y 8° de la LNPA -en cambio, ello será ineludible en los actos unilaterales .individuales: v.gr., actos administrativos, art. 4.2.25-. Art. 3º — Apruébase el texto ordenado del reglamento de procedimientos administrativos con las modificaciones introducidas por el presente, conforme ANEXO I, el que se titulará: "Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 T.O. 1991", que forma parte del presente decreto. 1. REMISIÓN.- Ver nota al decr. 1759/72 (t.o. 1991), reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Art. 4º — Los actos administrativos definitivos o asimilables que emanaren del órgano superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional serán recurribles mediante recurso de alzada previsto en el Artículo 94 del régimen
aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no procederá contra los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en cuestión. 1. REEMPLAZO. ERROR METODOLÓGICO.- Este artículo reemplaza al art. 98 bis del RLNPA -reforma introducida por el decr. 3700/77-, norma que había traído algunos problemas de interpretación, fundamentalmente en lo que hacía a las sociedades del Estado. Se ha buscado modificar la terminología empleada para referirse a las empresas en que el Estado forma parte con carácter, por lo menos, mayoritario. Creemos que no se ha logrado un total acierto en la cuestión. Lo que no entendemos es por qué no se sustituyó el art. 98 bis por éste -en todo caso alterando la numeración del texto ordenado si no "gustaba" lo de bis- en vez de legislar sobre este problema "fuera" del RLNPA. Metodológicamente aquello era lo más correcto. 2. ALCANCE DE LA NORMA.- El recurso de alzada que concede el art. 94 (RLNPA, í.o. 1991) -que procede contra actos administrativos o asimilables a ellos emanados del órgano superior de un ente autárquico- había sido extendido expresamente -art. 98 bis derogado- a otras formas de descentralización administrativa -concretamente a aquellos entes con que el Estado desarrollaba una actividad industrial o comercial o prestaba un servicio público- en aquellas relaciones en que se regían por el derecho administrativo (el artículo se aplicaba a los actos administrativos). Lo que hizo el artículo hoy derogado -mejor reemplazado- fue incluir a las formas societarias del Estado en este régimen, aunque en realidad ello ya lo había hecho el art. 2U del decr. 9101/72 (Hutchinson). Ahora no se excluye a este tipo de formas societarias del régimen del RLNPA -en lo que hace al recurso de alzada-, sino que se emplea una distinta terminología. Cuando habla de empresas o sociedades de propiedad total del Estado, hace referencia a las empresas y sociedades del Estado; cuando se refiere a las de propiedad mayoritaria estatal, hace referencia a las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria. Todas ellas contempladas en el art. 98 bis. Queda la duda de qué ha ocurrido con las sociedades de economía mixta en las que es posible que el Estado no latida u..a propiedad mayoritaria. Si tomamos la expresión literal deberíamos concluir que estarían excluidas, pero entendemos que debe hacerse una interpretación armónica del texto. Cuando se refiere a la propiedad total o mayoritaria, lo que tiene en miras es el control estatal, esto es si las sociedades son o no controladas preferentemente por el Estado. En el caso de estas sociedades regidas por el decr. ley 15.349 (ratificado por ley 12.962) existe un control especial por parte del Estado que podría autorizar el uso del recurso de alzada (Gordillo). Nosotros pensábamos anteriormente que no se justificaba en este tipo de sociedades tal recurso. Ahora, con el artículo que comentamos, reiteramos -con fundamento normativo- nuestra posición.
3. ACTOS INHERENTES A LA ACTIVIDAD PRIVADA.- La norma excluye del recurso de alzada a los "actos inherentes a la actividad privada", en consonancia con los argumentos dados en la motivación del decreto, donde se dice "que siguiendo la jurisprudencia de la Procuración del Tesoro de la Nación se advierte la necesidad de suprimir el recurso de alzada contra los actos inherentes a la actividad privada de empresas y sociedades de propiedad total o mayoritariamente estatal, coincidiendo también con la más calificada doctrina nacional, siendo indispensable para ello la derogación del art. 2° del decr. 9101 de fecha 22 de diciembre de 1972. Sin perjuicio de acotar que el art. 2° del decr. 9101/72 no se refería para nada a los actos inherentes a la actividad privada, sino a los actos relacionados con la actividad administrativa de estos entes -a tal punto que se le aplicaba el régimen de recursos administrativos, sólo previstos para actos administrativos-, no había dudas de que el recurso de alzada sólo era procedente contra actos administrativos y no contra los actos "privados" de la Administración, o con mejor expresión, regidos por el derecho privado (Diez). Será preciso indagar en cada negocio jurídico concreto para determinar si estos entes se rigen en el caso por el derecho público o el privado. Siempre habrá ciertas actividades que se rijan por el derecho administrativo (v.gr., relaciones con el Poder central, si prestan un servicio público, etcétera). Un ejemplo de ello lo da la primera parte del artículo que se refiere a los actos administrativos que pueden dictar estos entes. Aunque la actividad sustancial del ente se rija por el derecho privado, todavía puede haber ciertos aspectos de su cometido que se rijan por el derecho administrativo. Así, en un expediente que tramita ante estas entidades -y no hay duda que él será un expediente administrativo- donde, por ejemplo, se trate de un procedimiento de selección del contratista -regidos por las normas administrativas correspondientes-, habrá actos administrativos -apertura de ofertas, resolución de impugnaciones, adjudicación- que se rigen por el derecho administrativo, aunque el contrato -para el que se realiza la selecciónse rija por el derecho privado -p.ej., locación de un local regido por e! Código Civil-, Dichos actos serán impugnables por el recurso de alzada -en tanto administrativos- siempre y cuando sean definitivos o asimilables a ellos, porque el objeto del acto se rige por el derecho administrativo (Gordillo). Por ello, cuando la norma dice "actos inherentes a la actividad privada'' hace referencia a aquellos actos cuyo objetó se rige por el derecho civil, comercial, laboral, etcétera. En el supuesto que el acto se refiera a una cuestión suscitada por el contrato -p.ej., incumplimiento-, por más que se dicte en el trámite de un expediente, como el objeto -locación del Código Civil- es privado, el recurso de alzada es improcedente. El derecho aplicable al objeto del acto que se discute es el que determina la cuestión.
4. CONCLUSIÓN.- No hay cambio sustancial alguno entre el régimen de la RPA y el que establecía el art. 98 bis (como no sea el terminológico -ver ap. 2-). En ambos el recurso de alzada no procede cuando el objeto del acto se rige por el derecho privado (CNFedContAdm, Sala III, 3/10/95, "Clot", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 102): procede ante actos administrativos. De todas formas, aun cuando exista un remedio recursivo específico contra los actos regidos por el derecho privado, por el control que el Ejecutivo ejerce sobre estos entes (art. 99, inc. Io, Const. Nacional), podría intentarse su impugnación por los interesados (v.gr., recurso de alzada impropio o recurso innominado o como quiera llamárselo) si fuera ilegítimo (ver comentarios a los arts. 94 a 98, RLNPA). Art. 5º — Los Ministerios o Secretarías de PRESIDENCIA DE LA NACION encargados de la aplicación directa o a través de un ente que se encuentre en su jurisdicción, de los procedimientos especiales previstos en el Artículo 1º del Decreto Nº 9101 del 22 de diciembre de 1972 deberán remitir, dentro del plazo improrrogable de SESENTA (60) días hábiles, al COMITE EJECUTIVO DE CONTRALOR DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA, un informe sobre los procedimientos que se encuentren vigentes y que sean de efectiva aplicación. En dicho informe asimismo deberán fundamentar la necesidad jurídica imprescindible de mantenerlos, acompañando en ese caso un proyecto adaptado a la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 y Reglamento aprobado por Decreto Nº 1759 del 3 de abril de 1972, texto ordenado 1991. 1. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES. SU FUTURO.- A partir del dictado de la LNPA y ss.; reglamentación (aprobada por decr. 1759/72) el procedimiento administrativo se dividió en dos campos: el común y los especiales reconocidos por el decr. 9101/72 y los que surgieron con posterioridad. Los procedimientos administrativos especiales vigentes no reconocidos por aquel decreto quedaron automáticamente derogados. Con el objeto de clarificar la situación y lograr un régimen uniforme, la norma, con buen tino, exigió a los ministros o secretarios de la Presidencia encargados de la aplicación -o por medio de un ente que pertenezca a su esfera- de alguno de esos regímenes especiales, la elevación al Comité Ejecutivo de la reforma administrativa de un informe que especifique: a) procedimientos especiales que se encuentren vigentes y que sean de efectiva aplicación: b) fundamentar la necesidad jurídica imprescindible de mantenerlos, y c) en este último caso, deberán acompañar un proyecto adaptado a la LNPA y al RLNPA (t.o. 1991). La existencia de regímenes especiales se justifica sólo en contados casos, por ello fue buena la idea de la norma de que se fundamentara la necesidad jurídica de mantenerlos, distinguiendo cuidadosamente los procedimientos específicos cuya subsistencia resultara indispensable por escapar al régimen general y respecto a los cuales era notoriamente inconveniente su absorción,
de aquellos otros cuya especialidad surgió de otras circunstancias -inexistencia del régimen común, etc.- que ya no justificaban su subsistencia. Debió pensarse en uniformar aquellos regímenes especiales que, sin perder este carácter, admitían un tratamiento similar (v.gr., procedimientos correctivos). No ha habido ningún resultado positivo al respecto, y de allí el dictado del decr. 722/96 (ver comentario al art. 2U, § 8, p. 67). Tendrá que ser cuidadosa la autoridad cuando proceda a actuar en este campo, de no provocar alguna laguna legislativa -p.ej., vacío por caída de normas sin ninguna sustitución-, lo que amenguaría la seguridad jurídica. 2. ADAPTACIÓN AL RÉGIMEN COMÚN.- Pensamos que la adaptación al RLNPA a que se hace mención, se refiere a ciertos aspectos que podríamos llamar comunes -v.gr., notificación, prueba-, pero no a aquellos que hacen a la subsistencia de regímenes especiales -v.gr., recursos, reclamos-. En ¡o que hace a la LNPA el régimen especial nunca pudo dejar de aplicar -aunque más no sea analógicamente- los aspectos sustanciales de aquélla -v.gr., tít. IIÍ-; la adaptación a que se hace mención entendemos que debe referirse a los aspectos puramente procedimentales de la ley -v.gr., títs. I y II-. La adaptación a los aspectos procesales de ésta -tít. IV- estará supeditada a su armonización con el régimen especial que se intenta preservar. Art. 6º — Derógase el Artículo 2º del Decreto Nº 9101 del 22 de diciembre de 1972. 1. DEROGACIÓN DEL ARTÍCULO 2° DEL DECRETO 9101/72.- Este artículo establecía que "los procedimientos en entidades financieras oficiales, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades en que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la Navegación, se regirán por sus respectivos regímenes y lo que fuera pertinente del título VIII del reglamento aprobado por decr. 1759/72. Las demás normas de dicho reglamento y las de la ley 19.54^9 se aplicarán supletoriamente. Los procedimientos en entes con personalidad jurídica publica no estatal se regirán asimismo por sus respectivos regímenes, vsrn'e'o-amente por la ley 19.549 y el reglamento aprobado por decr. 1759/72. 2. FUNDAMENTOS.- Este artículo tuvo fuertes críticas de la doctrina (Docobo) y creaba bastantes confusiones. Fue un acierto su derogación. Cabe decir que las entidades financieras oficiales, luego de la sanción del decr. 9101/72 adquirieron la forma jurídica de entidades autárquicas y que el Tribunal Administrativo de la Navegación posee un régimen jurídico especial Art. 7º — Créase en el ámbito de cada jurisdicción ministerial la Unidad Secretaría General, bajo la dependencia directa y exclusiva del Ministro del área.
1. IMPORTANCIA DE SU CREACIÓN.- La Secretaría General que se dispuso crear en cada ministerio fue la base de la reforma, pues en adelante, todo el trámite administrativo será centralizado en esta dependencia. Se la hizo depender -con buen criterio- directamente del ministro del área. Art. 8º — Transitoriamente la dotación de las unidades de Secretaría General creadas en virtud del presente decreto se integrará con el personal que revista en las áreas de despacho y mesa de entradas de cada jurisdicción ministerial y el que asigne la autoridad competente. Dentro de los TREINTA (30) días hábiles de sancionado el presente decreto, las respectivas jurisdicciones ministeriales deberán remitir al COMITE EJECUTIVO DE CONTRALOR DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA, previa intervención de la SECRETARIA DE LA FUNCION PUBLICA de la PRESIDENCIA DE LA NACION, los proyectos de estructuras definitivas de cada unidad Secretaría General. 1. DOTACIÓN TRANSITORIA.- En aquel momento la dotación de la Secretaría General de cada jurisdicción se componía del personal que se desempeñaba en las áreas de despacho y mesa de entradas de cada jurisdicción ministerial. Impuso la norma la obligación a cada jurisdicción ministerial de remitir, dentro de los treinta días, al Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa -previa intervención de la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de la Nación- los proyectos de estructura de cada Secretaría General. 2. OBJETIVOS DE LA DISPOSICIÓN.- La solución fue atinada, pues si bien, cada jurisdicción es la que mejor conoce las necesidades propias, el hecho de que el Comité de Contralor de la Reforma Administrativa intervenga, pretende evitar la "inflación" de la estructura administrativa a que tiende normalmente cada organismo. Art. 9º — La responsabilidad primaria de la Secretaría General será la de asegurar la recepción y salida de la documentación administrativa proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentralizados o dirigida a los mismos; recibir y despachar documentación de particulares; efectuar el despacho; archivo de la documentación administrativa, con excepción de las notas y otra documentación de carácter interno de cada jurisdicción; llevar el despacho del Ministro; y efectuar el seguimiento de los trámites administrativos de la jurisdicción; cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos administrativos. Será asimismo responsabilidad de la unidad Secretaría General determinar, para cada trámite administrativa, la unidad o las unidades de la jurisdicción con responsabilidad primaria para entender en el mismo. En los restantes entes de la Administración nacional, la responsabilidad indicada en el presente artículo será asumida por el jefe del área de despacho. 1. SECRETARÍA GENERAL: ATRIBUCIONES.- Es común en la RPA hablar de "responsabilidad primaria". Alude al órgano, en este caso, competente que
tendrá "intervención directa" (art. Io y cones., RLNPA) en la actuación correspondiente. La competencia de la unidad Secretaría General será la de: a) Asegurar la recepción de la documentación administrativa proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentralizados y la salida de la dirigida a ellos. b) Recibir y despachar la documentación dirigida o que aporten los particulares. Esto de ningún modo quiere significar que, necesariamente, el particular deba presentar el escrito al que acompaña los documentos a la Secretaría General. Como bien dice el art. 25 del RLNPA los escritos -y por ende los documentos- pueden presentarse en la oficina donde tramite el expediente. c) Efectuar el archivo y despacho de la documentación administrativa, con excepción de las notas y toda otra documentación de carácter interno de cada jurisdicción. d) Llevar el despacho del ministro. e) Efectuar el seguimiento de los trámites administrativos de la jurisdicción. c) Determinar, para cada trámite administrativo, la unidad o las unidades de la respectiva jurisdicción con responsabilidad primaria para entender en el mismo. 2. INTERVENCIÓN DE LOS JEFES DEL ÁREA DESPACHO.- En los restantes entes de la Administración, la responsabilidad indicada será asumida por el jefe del área despacho. Art. 10. — La unidad Secretaría General deberá contar con las siguientes direcciones: a) De Despacho, la que se encargará de asegurar la distribución de documentación administrativa a las unidades de su jurisdicción, el control de circulación y el cumplimiento de los plazos de tramitación de los expedientes administrativos. b) De Mesa de Entradas y Notificaciones, la que se encargará de la recepción, salida y archivo de documentación, como así también de notificaciones, guardando los recaudos prescriptos en las normas pertinentes. c) De Información al Público, la que evacuará consultas acerca de fines, competencia y funcionamiento del ministerio respectivo. Será función de la Dirección de Información al Público brindar información acerca de la tramitación de las actuaciones administrativas a quien acredite la condición de parte, su apoderado o letrado patrocinante, siendo la encargada asimismo, de otorgar el acta poder a que se refiere el Artículo 33 del Reglamento aprobado por el Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. También recibirá las quejas o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalías que se observen en el funcionamiento de los respectivos ministerios. 1. DIRECCIONES DE LA SECRETARÍA GENERAL.- La Secretaría General debe contar, obligatoriamente, con tres direcciones para poder cumplir adecuadamente con su cometido:
a) La Dirección de Despacho, que es la encargada de asegurar la distribución de la documentación administrativa (ver art. 9°) a las distintas unidades de su jurisdicción. También controla la circulación y el cumplimiento de los plazos de tramitación de los expedientes administrativos. b) La Dirección de Mesa de Entrada y Notificaciones se encarga de la recepción, salida y archivo de la documentación. También se ocupa un tema tan importante como es el de las notificaciones administrativas (ver arts. 39 a 45, RLNPA). c) Hay una Dirección de Información al Público, la que tiene por cometido evacuar tas consultas de los particulares sobre fines, competencia y funcionamiento del respectivo ministerio. Debe, además, brindar información sobre la tramitación de las actuaciones administrativas a quien acredite su condición de parte (art. 3°, RLNPA), su apoderado o letrado. 2. DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN.- Es esta dirección la encargada de otorgar el acta-poder para el representante (ver art. 33, RLNPA). Es la encargada de recibir las quejas -no tienen nada que ver con el reclamo del art. 71. RLNPA- o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalías. Nos parece una buena creación del legislador, para posibilitar, dentro del principio del informalismo que rige en el procedimiento administrativo, la participación del particular -que finalmente es un colaborador de la Administración- en el quehacer administrativo. Art. 11. — El jefe de la unidad Secretaría General será designado por el Ministro del área, formará parte del Gabinete de Asesores del Ministro y revistará en la máxima categoría del escalafón general vigente en la Administración Pública Nacional. El jefe de la Secretaría General cesará en sus funciones junto con el ministro que lo haya designado. 1. INESTABILIDAD DEL FUNCIONARIO.- No es un funcionario de los que tienen estabilidad, por pertenecer al gabinete de asesores (art. 12, ley 22.140 y su reglamentación), lo cual es incongruente con sus funciones, y además viola principios inveterados de la Administración. En efecto, al personal no permanente deben asignárseles funciones que no sean las propias del permanente o, según el caso, que no puedan ser cumplidas por éste (arts. 11 a 14 y 15 in fine, RJBFP). Precisamente, el tipo de funciones que se le asignan a la Secretaría General, requerían de un funcionario permanente con estabilidad en sus funciones. La situación en que se encontrarán los secretarios generales que cesarán en sus funciones junto con el ministro que los designa, quita eficiencia al ejercicio de la función. CUMPLIMIENTO DE PLAZOS
Art. 12. — Con el objeto de asegurar la eficiencia de la gestión administrativa, el respeto de los plazos previstos por las normas vigentes y la adecuada información al público, las unidades de Secretaría General deberán automatizar e informatizar el registro, despacho y control de los expedientes administrativos. El sistema deberá contemplar todo el desarrollo del expediente, con indicación, al menos, del organismo actuante y fecha de la intervención. 1. AUTOMATIZACIÓN E INFORMATIZACIÓN.- La norma exige que la Administración automatice e informalice el registro, despacho y control de los expedientes administrativos. Se establece que el sistema contemple todo el desarrollo del expediente, con indicación, al menos, del organismo actuante y fecha de su intervención. Esto es muy importante pues permite delectar la situación de los expedientes, y cumplir con lo dispuesto por los arts. 10, inc. c, y 16 del RPA. 2. OBJETIVOS.- Todo ello tiende a asegurar la eficiencia de la gestión, el respeto de los plazos previstos para cada trámite y la adecuada información al público. Art. 13. — Recibida una documentación para el inicio o la continuación de un trámite, ésta deberá ser remitida a la unidad competente en el término improrrogable de TRES (3) días hábiles. I. PLAZO DE REMISIÓN.- El plazo para remitir a la unidad compéleme toda documentación recibida, ya sea para el inicio o continuación de un trámite, es de tres días. Coincide con el plazo que el RLNPA establece para los proveídos de los escritos (art. 26). Art. 14. — Modificase el punto 6.3.3. del Reglamento aprobado por Decreto Nº 333 de fecha 19 de febrero de 1985 el que quedará redactado de la siguiente manera: "Plazos: La confección de informes, la contestación de notas y todo otro diligenciamiento de documentación, relativos a la sustanciación de expedientes, cuando no estuviere establecido expresamente otro término, serán realizados por orden de llegada, en el tiempo que requiera su estudio dentro de un plazo máximo de CINCO (5) días hábiles. Este plazo máximo podrá ser ampliado por el jefe de la Secretaría General o por superior jerárquico del responsable primario cuando la complejidad de los asuntos a tratarse lo exija, debiéndose comunicar dicha ampliación a la Secretaría General". 1. PLAZOS PARA INFORMES, NOTAS Y DILIGENCIAMIENTO.- La confección de informes (ver art. 48, RLNPA), contestación de notas y todo otro diligenciamiento de documentación, relativos a la sustanciación de expedientes, serán realizados por orden de llegada, y cuando no estuviere establecido expresamente otro término, el mismo será, contó máximo, de cinco días. Puede ser ampliado por el jefe de la Secretaría General o por el superior
jerárquico del agente encargado del trámite si la complejidad del asunto lo exige. Si la ampliación la autoriza este último debe darse aviso a la Secretaría General. Art. 15. — Modificase el punto 6.3.4.3. del Reglamento aprobado por Decreto Nº 333 del 19 de febrero de 1985, que quedará redactado de la siguiente manera: "Urgente: Se dará carácter de urgente a la actuación que deba ser diligenciada dentro del plazo de tres (3) días hábiles y con prioridad sobre cualquier otra que no tenga esa calificación o la de muy urgente". 1. CLASES DE ACTUACIONES.- Conforme a la norma hay tres clases de actuaciones: las "muy urgentes", las "urgentes" y las, digamos, "comunes". 2. DILIGENCIAMIENTO.- El artículo prevé que las "urgentes" deben ser diligenciadas en tres días y con prioridad sobre cualquier otra que no tenga esa calificación (o sea comunes). Quedan fuera de esa situación las "muy urgentes" que, sin decirlo la norma, deben ser diligenciadas con mayor rapidez. 3. ACTUACIONES RESERVADAS.- El decr. 382/95 establece, modificando el punto 4.6 de las normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación administrativa (decr. 333/85) que, una vez protocolizados los actos emanados del PEN, se devolverán los antecedentes respectivos al organismo de origen con el agregado de una fotocopia autenticada del decreto dictado, la cual tiene carácter de único instrumento válido sustitutivo del original. Si el decreto tiene carácter de secreto o reservado sólo se expedirá la fotocopia autenticada que se agregará a las actuaciones correspondientes (art. lü); en caso de que se requiera .oirás fotocopias, éstas deben ser pedidas al secretario legal y técnico de la Presidencia. Dichas fotocopias deben ser entregadas por un funcionario de la Dirección General de Despacho en sobre cerrado. Art. 16. — El Jefe de la unidad Secretaría General será el responsable directo del cumplimiento de los plazos establecidos en el punto 6.3.3. y 6.3.4. del Reglamento aprobado por Decreto Nº 333 del 19 de febrero 1985, para lo cual deberá efectuar un relevamiento cada CINCO (5) días hábiles del trámite interno de los expedientes administrativos. En caso de comprobar el incumplimiento de los plazos respectivos debe intimar al funcionario responsable, bajo apercibimiento de ser sancionado de acuerdo a lo previsto en la Ley 22.140. En caso de comprobarse la demora en la tramitación el superior jerárquico deberá avocarse a la prosecución del trámite sin perjuicio de la sanción que corresponda al responsable de la dilación. 1. RESPONSABILIDAD.- El jefe de la Secretaría General es el directo responsable del cumplimiento de los plazos establecidos en los puntos 6.3.3 y
6.3.4 del reglamento aprobado por decr. 333/85. Para ello la norma lo obliga a efectuar un relevamiento cada cinco días hábiles acerca del trámite interno de los expedientes. 2. ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES.- Si comprueba el incumplimiento de plazos deberá intimar al funcionario directamente responsable, bajo apercibimiento de las sanciones que prevé la ley 22.140. En caso de comprobarse la demora, sin perjuicio de la sanción correspondiente, el superior jerárquico deberá avocarse a la prosecución del trámite. SIMPLIFICACION DE TRÁMITES Art. 17. — Los expedientes tendrán un trámite único quedando prohibida la formación de "correspondes". Será de aplicación rigurosa lo normado en el Título II del Reglamento aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En caso de inobservancia del presente artículo el responsable deberá ser sancionado de acuerdo a lo previsto por la Ley 22.140. 1. TRAMITACIÓN.- Tiende a lograr la simplificación del trámite, conforme al principio de sencillez, eficacia y economía que rige en el procedimiento (ver art. 1°, LNPA). Reitera que es de aplicación lo normado en el tít. II del RLNPA respecto de la compaginación, identificación, etc., del expediente. Éste es el protagonista de la actividad administrativa ya que el sistema escriturario del procedimiento hace que el trámite se desenvuelva merced a la incorporación permanente de escritos y resoluciones documentadas (Docobo). Se eliminan los "correspondes" que eran de práctica en la Administración, cuando se agregaba una carátula a escritos que circulaban independientemente del principal -p.ej., escritos presentados en Mesa de Entradas mientras el expediente tramitaba en otra dependencia- para luego unirse al principal. Los "correspondes" estaban reglados por el decr. 9/66 y en la práctica resultaba que al momento de resolver; la Administración no conocía la totalidad de las cuestiones planteadas. La solución propugnada es consecuencia de lo establecido en los arts. 1° in fine, 14 y cones. del RLNPA, y art. 10 y cones. de la RPA. 2. SANCIONES.- El incumplimiento de lo dispuesto en este artículo origina responsabilidad al funcionario que dirige el procedimiento y puede acarrearle sanciones (ley 22.140). Art. 18. — En la tramitación de expedientes, dada la responsabilidad primaria del funcionario interviniente se prohíbe el "pase" de las actuaciones. Cuando se requiere opinión de otras unidades de la misma o de otras jurisdicciones el funcionario interviniente con responsabilidad primaria deberá solicitarla directamente por nota u oficio, dejando constancia en el expediente, conforme lo establece el Artículo 14 del Reglamento aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Se exceptúa del presente el caso de remisión del
expediente a fin de elaborarse el dictamen obligatorio del Servicio Jurídico permanente del Ministerio, o cuando sea necesaria la intervención de la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION. Cuando un expediente involucre excepcionalmente la responsabilidad primaria de más de una unidad de la misma jurisdicción, el mismo deberá ser tramitado simultáneamente en dichas unidades, las que recibirán copias de las actuaciones pertinentes. Las unidades involucradas deberán expedirse en el mismo plazo procurando compatibilizar sus respectivos criterios decisorios. 1. INEXISTENCIA DE "PASES".- A partir de la sanción de la RPA el expediente tramita en una oficina y no existen los "pases" a otra para requerir informes u opiniones. Cuando esto se requiera, el funcionario que dirige el procedimiento los solicitará por nota u oficio -en forma similar a lo que ocurre en la justicia-, debiendo dejar constancia de ello en el expediente (ver art. 14, RLNPA). El "pase" llegó a convertirse en un "vicio" en las prácticas administrativas. Habrá que ver cómo funciona en la práctica la sustitución del "pase" por el "informe". En cada uno de estos informes deberán elaborarse los fundamentos del requerimiento y un resumen de los hechos, teniendo en cuenta que el organismo al que se dirige no conoce las actuaciones. Ello requiere, además, mayor cantidad de copias, registraciones y controles. Además está siempre presente el extravío de los informen, los que deberán ser reiterados. Se exceptúa de la solución cuando deba dictaminar el servicio jurídico permanente del ministerio o la Procuración del Tesoro. En estos casos el expediente se remite a dichos órganos. 2. TRAMITACIÓN POR DOS UNIDADES.- Cuando excepcionalmente un expediente involucre la responsabilidad primaria de más de una unidad de la misma jurisdicción, debe tramitarse simultáneamente en ambas. Cada una recibirá las correspondientes copias de las actuaciones pertinentes de la otra. Deberán expedirse en el mismo plazo y han de procurar compatibilizar sus criterios decisorios. Esta solución, buena en teoría, requerirá de una correcta labor (para que no se traspapelen copias, etcétera). DELEGACION DE FACULTADES Art. 19. — Los Ministros, Secretarios y Subsecretarios deberán dictar, salvo resolución fundada en contrario del titular del área, en el término de TREINTA (30) días hábiles las normas conducentes para delegar en los funcionarios inferiores la decisión sobre cuestiones de administración interna de las respectivas unidades, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contabilidad, Artículo 3º de la Ley de Procedimientos Administrativos y el Artículo 2º del Reglamento aprobado por Decreto Nº 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En especial:
a) Autorización y aprobación de contrataciones, según lo establezca el titular de cada jurisdicción por resolución, hasta la suma de australes UN MIL SETECIENTOS OCHO MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL (A 1.708.924.000.-) con los recaudos previstos en los CAPITULOS II y VI de la Ley de Contabilidad. b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidación de viáticos. e) Toda otra cuestión que haga a la gestión corriente de la jurisdicción. 1. PRINCIPIO GENERAL.- La ley 19.549 establece que la competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario, por lo tanto las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, como primer órgano de reglamentación de la ley, pueden servir de base para competencia delegada. Así, por ejemplo, el art. 2° del RLNPA aprobado por decr. 1759/72 autoriza a los ministros y a las autoridades superiores de los entes descentralizados a "delegar" sus facultades en órganos inferiores. Tal norma no ha sufrido modificación alguna al respecto. Sí, en cambio, se ha modificado el sistema de autorización de delegaciones. El anterior (decr. 101/85) autorizaba genéricamente las delegaciones; la RPA propicia que cada jurisdicción dicte su régimen propio. Dicho reglamento opera así como norma general facultativa para que los ministros deleguen en órganos inferiores. Por ello no hace falta que se dicten "normas conducentes para delegar en los órganos inferiores la decisión sobre cuestiones de administración interna". Hace falta, en cada caso, el acto particular de delegación de las facultades en cada órgano inferior. 2. DICTADO DE NORMATIVAS PARTICULARES.- Sin embargo la norma otorga treinta días a los ministros, secretarios y subsecretarios para dictar las normas correspondientes a los efectos de delegar el ejercicio de competencias, en especial respecto de las: a) Autorizaciones y aprobaciones de contrataciones hasta la suma de $ 170.892,40. b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidación de viáticos. t) Toda otra cuestión que haga a la gestión corriente del área respectiva. Art. 20. — Una vez implementado el régimen del artículo que antecede, el Director General de Administración, será el responsable del cumplimiento de dicho sistema.
1. RESPONSABILIDAD.- Siguiendo con la idea de indicar el responsable en cada caso, la norma establece que en oportunidad de establecerse el régimen que se indica en el artículo anterior, será el director general de Administración el responsable del cumplimiento del sistema. REGIMEN TRANSITORIO Art. 21. — Para los expedientes en trámite iniciados con anterioridad a la vigencia del presente régimen se aplicara el siguiente procedimiento transitorio. En caso de que en un expediente estuviere sólo pendiente el dictado del acto administrativo definitivo o resolución de un recurso, se deberá proceder en el término de TREINTA (30) días hábiles a dictar el acto o resolver el recurso incluyendo en el mencionado plazo el dictamen del servicio jurídico permanente de la jurisdicción. En los restantes casos se procederá de la siguiente manera: a) Los órganos competentes que tramiten expedientes administrativos que estuvieren paralizados por causa imputable al administrado, deberán dentro de un plazo no mayor de SESENTA (60) días hábiles notificar a los interesados haciéndoles saber que si en el término de TREINTA (30) días hábiles no manifestaren la voluntad de continuar con su tramitación se declarará la caducidad del procedimiento en los términos del Artículo 1º, inciso e) apartado 9 de la Ley de Procedimientos Administrativos. b) Si el trámite hubiera estado paralizado por un plazo mayor de SEIS (6) meses por causa imputable a la administración, se deberá en todos los casos dentro del plazo de SESENTA (60) días hábiles, notificar al interesado a fin de hacerle saber de que si en un plazo de TREINTA (30) días hábiles no manifiesta fehacientemente su voluntad de continuar con el trámite, se aplicará lo prescripto en el inciso anterior. c) Los expedientes referidos a trámites internos de la administración, que no hayan tenido movimiento durante los últimos SEIS (6) meses anteriores a la publicación del presente, deberán ser archivados, con comunicación al organismo iniciador. Las resoluciones que se dicten en aplicación de los incisos a), b) y c) deberán ser suscriptas por los respectivos Directores Nacionales o Generales. Quedan excluidos del presente régimen transitorio los expedientes relativos a sumarios administrativos debiéndose cumplir estrictamente con los plazos establecidos en el reglamento aprobado por Decreto 1798 del 8 de setiembre de 1980.
1. TRÁMITES INICIADOS CON ANTERIORIDAD.- En el caso ele las tramitaciones iniciadas con anterioridad a la vigencia de la RPA la norma contempla diversas situaciones: a) TRÁMITE AL QUE SÓLO LE RESTABA DICTAR EL ACTO DEFINITIVO.- Si en el expediente en cuestión sólo restaba el dictado del acto definitivo o la resolución de un recurso, debía dictarse el acto correspondiente en el plazo de treinta días -incluyendo en el plazo la emisión del dictamen jurídico correspondiente-. b) TRÁMITES PARALIZADOS POR CAUSA IMPUTABLE AL INTERESADO.- En los expedientes cuyo trámite estaba paralizado por causa imputable al interesado (ver art. 1°, inc. e, ap. 9°, LNPA), el órgano ante el cual tramitaban debió en un plazo máximo de sesenta días notificar a los interesados haciéndoles saber que si en el lapso de treinta días no manifestaban su voluntad de continuar con el trámite se declararía la caducidad del procedimiento (ver art. 1°, inc. e, ap. 9°, LNPA). La manifestación del particular no podía reducirse a declarar en un escrito que pensaba continuar con el trámite, sino que debía impulsar el procedimiento en forma adecuada. c) TRÁMITE PARALIZADO POR CAUSA IMPUTABLE A LA ADMINISTRACIÓN.- Si el trámite hubiera estado paralizado por un plazo de más de seis meses por causa imputable a la Administración, se debía, dentro del plazo de sesenta días, notificar al interesado a fin de hacerle saber que si en un plazo de treinta días hábiles no manifestaba fehacientemente su voluntad de continuar el trámite, se declararía la caducidad del procedimiento. Ésta fue una solución incongruente con los principios del procedimiento. El trámite administrativo, salvo excepciones, se instruye e impulsa de oficio. Iniciado un trámite la Administración debe concluirlo; está exceptuada de ello cuando le resulte imposible hacerlo por causa imputable al particular -supuesto tratado en el punto b-, pues la competencia es obligatoria, esto significa que siempre debe decidir la Administración. La caducidad del procedimiento es un remedio excepcional que sólo tiene aplicación cuando las actuaciones sólo interesan al particular y no pueden seguir por su causa. En este supuesto el trámite no continuaba por causa imputable a la propia Administración. ¿Por qué se le impuso al particular la carga de manifestar fehacientemente que prefería continuar con el procedimiento? Su derecho era esperar que la Administración cumpliera con su obligación: tramitar el expediente y resolverlo. ¿Cómo manifestaba fehacientemente su deseo de que el trámite continuara? Impulsar el procedimiento no podía, pues la causa de la paralización le era imputable a la Administración. Pensamos que en el caso bastaba un escrito indicando sólo que deseaba que el trámite continuara (esto es que la Administración cumpliera con su deber).
d) TRÁMITES INTERNOS.- Los expedientes referidos a trámites internos de la Administración, que no hubieran tenido movimiento durante los últimos seis meses anteriores a la publicación del decreto de RPA, debían ser archivados. e) EXCLUSIÓN.- Los expedientes relativos a sumarios administrativos quedaron excluidos del régimen transitorio del decreto. La norma dice que, en esos casos, se debía cumplir estrictamente con los plazos establecidos en el reglamento de investigaciones administrativas (aprobado por decr. 1798/80). En realidad la norma peca por defecto, desde que no todos los sumarios administrativos que se incoan por los distintos organismos de la Administración se refieren al régimen jurídico básico de la función pública. El deber de cumplir con los plazos surge del decr. 1798/80, por lo tanto la reiteración que se hace es redundante. 2. FIRMA DE LAS RESOLUCIONES.- Las resoluciones que se dictaron como consecuencia de la aplicación de lo analizado en los puntos b, c y d debieron ser suscriptas por los respectivos directores nacionales o generales. Art. 22. — Cuando se trate de los supuestos contemplados en los incisos a), b) y c) del artículo anterior, la unidad donde se encuentre físicamente el expediente será la responsable de aplicar en lo que corresponda el presente régimen transitorio. En ningún caso se podrá remitir a la unidad Secretaría General, expedientes iniciados con anterioridad a la vigencia del presente, excepto para su archivo o para su remisión únicamente a fin de elaborar el dictamen jurídico correspondiente. 1. RESPONSABILIDAD.- Cuando se trate de los supuestos analizados en el artículo anterior en los aps. b, c y d, la unidad donde se encuentre "físicamente" el expediente era la responsable de aplicar el régimen transitorio de que se trataba. 2. ENVÍO A LA SECRETARÍA GENERAL.- A la Secretaría General no corresponde el envío de expedientes iniciados con anterioridad a la vigencia de la RPA, con excepción de los que fueran para archivo o para la remisión de la elaboración del dictamen jurídico correspondiente. Art. 23. — Si en ocasión de la aplicación de los incisos a), b) y c) del Artículo 21, se resolviera de manera negligente o inadecuada, dando origen a acciones judiciales cuyas resoluciones provoquen, un perjuicio a la administración, el director nacional o general responsable responderá con su patrimonio por el perjuicio ocasionado conforme lo establece el Artículo 90 de la Ley de Contabilidad. Si el responsable de aplicar en tiempo y forma lo previsto en este artículo no lo hiciera, deberá ser sancionado por el órgano superior conforme lo establecido el Artículo 17 del presente decreto. Dentro de los NOVENTA (90) días hábiles del inicio de la aplicación del presente régimen transitorio, los órganos encargados de la aplicación
del mismo deberán informar a la Secretaría General de su jurisdicción o en su defecto al área de despacho, acerca de lo actuado y de los resultados de la aplicación del presente. 1. SANCIONES.- Si como consecuencia de la aplicación de lo dispuesto en el art. 21 (puntos b, c y d en nuestro comentario) se resol viere en forma negligente o inadecuada, y como consecuencia de ello se originen acciones judiciales cuyas resoluciones provoquen perjuicio a la Administración, el director general o nacional responsable responderá con su patrimonio por el perjuicio ocasionado, conforme lo establece el art. 90 de la ley de contabilidad. Por supuesto que procede asignar responsabilidad sólo si existe un nexo causal entre las irregularidades -en el cumplimiento del art. 21- probadas y el daño ocasionado al Estado. Cabe recordar también que no basta exclusivamente la existencia de una obligación inherente al empleo para que de ello se derive una responsabilidad administrativa. Debe verificarse la posibilidad del ejercicio de esas obligaciones y las demás impuestas al funcionario, de suerte de poder precisarse si existe culpa o negligencia en concreto. Si el responsable de aplicar el art. 21 no lo hizo en tiempo y forma debió ser sancionado por el superior conforme lo establece el art. 17 de la RPA (que remite al RJBFP). 2. INFORME.- Dentro de los noventa días hábiles del inicio de la aplicación del régimen transitorio, los órganos encargados de su aplicación debieron informar a la Secretaría General de su jurisdicción o, donde ésta no exista, al área de despacho, .acerca de lo actuado y de sus resultados. DISPOSICIONES GENERALES Art. 24. — El régimen sancionado por el presente decreto será de aplicación a los trámites que se inicien a partir de la fecha de su publicación. 1. APLICACIÓN.- Se aplica el régimen del decreto a todos los trámites que se inicien a partir de la fecha de su publicación. Lamentablemente esta norma, como tantas otras, ha olvidado el período de vacolio legis (establecido por el art. 2°, Cód. Civil, y por el art. 108, RLNPA, hoy derogado por el art. 2°, RPA) que tiene una importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y los interesados en su aplicación. Sin embargo, sin el adecuado conocimiento de este régimen, la norma obligó a cumplirlo desde la fecha de su publicación. Establece, además, un principio novedoso e inconveniente. En efecto, lo normal es que las nuevas normas de procedimiento se aplican a los procedimientos en trámite, acá, en cambio, se aplica sólo a los que se inicien con posterioridad.
En el caso de un proceso judicial se sabe cuándo comienza un expediente, pero en un procedimiento administrativo no siempre es posible. ¿Un recurso contra un acto anterior existente en el expediente es un nuevo trámite o es la continuación de uno anterior? ¿Si está tramitando un recurso de reconsideración, podrá el interesado optar por la apelación? Éstos y otros ejemplos que podríamos señalar demuestran la inconveniencia de la solución. ! Además, al continuar los trámites anteriores con el procedimiento antiguo coexistirán ppr mucho tiempo -dada la normal lentitud del trámite administrativo- dos regímenes, con todo el inconveniente que ello supone. Art. 25. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — Menem. — Domingo F. Cavallo. — León C. Arslanian. ANEXO I REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DECRETO 1759/72 T.O. 1991 TITULO I ARTÍCULO 1° - ÓRGANOS COMPETENTES.- Los expedientes administrativos tramitaren y serán resueltos con intervención del órgano al que una ley o un decreto hubieren atribuido competencia; en su defecto actuará el organismo que determine el reglamento interno del Ministerio o cuerpo directivo del ente descentralizado, según corresponda. Cuando se trate de expedientes administrativos que no obstante referirse a UN (1) solo asunto u objeto hayan de intervenir con facultades decisorias DOS (2) o más órganos se instruirá un solo expediente, el que tramitaré por ante el organismo por el cual hubiera ingresado, salvo que fuera incompetente, debiéndose dictar una resolución única. 1. CONTENIDO Y ALCANCES DEL PRECEPTO.- En este artículo se habla de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones planteadas en los expedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud del órgano para ejercer su función en un caso determinado. La distinta competencia de los órganos al efecto, tiene su origen y fundamento en la necesidad de distribuir el trabajo entre ellos. 2. COMPETENCIA. REMISIÓN.- La competencia puede establecerse por la Constitución, por ley o por reglamento. El legislador, como vimos, ha abandonado el principio tradicional de la competencia legal expresa (veían 3°, LNPA); puede establecerse por norma posterior a la cuestión que origina el litigio, ya que es, por naturaleza, un problema exclusivamente procedimental, pues funciona sólo como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si un determinado órgano administrativo carece de competencia, no podrá examinar, en cuanto al fondo, la pretensión deducida, y viceversa en caso contrario.
Si de la Constitución, de la ley o de un reglamento no surge la competencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentralizado determinará qué organismo debe actuar. No obstante las reglas y principios aplicados para establecerla, su determinación no siempre es sencilla. 3. INTERVENCIÓN DE MÁS DE UN ÓRGANO.- Cuando en un expediente administrativo deba intervenir más de un órgano con facultades decisorias, aunque la pretensión o el objeto sean únicos, tramitará ante el organismo por el cual hubiera ingresado -salvo caso de incompetencia-, debiendo dictarse una resolución única. Se trata de un procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen distintas decisiones -p.ej., autorizaciones, concesiones, etc.referentes a un solo objeto. La idea es simplificar los procedimientos (ver art. 18, RPA, p. 206). Buena solución, pues si como consecuencia de la necesaria y heterogénea regulación de la actividad administrativa y de la forma a veces anárquica de la intervención administrativa, en un mismo asunto se exige la actuación de varios órganos administrativos, carece de sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedimientos distintos ante cada uno de los óiganos competentes para decidir. De aquí que la norma trata de superar esa situación, estableciendo un solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas las decisiones propuestas. Para que pueda darse este procedimiento y resolución únicas, es imprescindible que materialmente nos encontremos en presencia de un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas intervenciones administrativas. En ausencia de-ese objeto material único no cabe pretender la obtención de las distintas decisiones en un solo procedimiento. En cuanto a la actividad del particular no se establece ningún requisito especial. Bastará para que se aplique el artículo que al iniciarse el procedimiento se indique claramente en el escrito de iniciación el objeto del mismo. A fin de facilitar la actividad administrativa conviene presentar tantas copias como órganos hubiesen de intervenir. La decisión en el procedimiento único no supone privar de competencia a los distintos órganos administrativos. El precepto se limita a simplificar la tramitación. Aun cuando exista una única solución, si alguno de los órganos deniega lo pedido, la decisión será denegatoria. ARTÍCULO 2° — Facultades del superior. — Los ministros, Secretarios de PRESIDENCIA DE LA NACION y órganos directivos de entes descentralizados podrán dirigir o impulsar la acción de sus inferiores jerárquicos mediante órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos, a fin de asegurar la celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites, delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisión de un asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior. Todo ello sin perjuicio de entender eventualmente en la causa si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes. 1. CARACTERES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.- Se caracteriza ella por la subordinación, lo cual implica relación jurídica respecto de otros órganos que
cumplen la misma función. Los órganos administrativos están jerarquizados como poseedores de competencias determinadas; la jerarquía aparece en el ejercicio de esas competencias. ¿Qué significan dentro del orden jurídico la coordinación y la subordinación? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurídicas entre órganos. Existe subordinación, según la idea corriente, cuando un órgano tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de obedecer. Al hablar de subordinación de un órgano a otro empleamos una expresión abreviada: queremos decir que la función para la cual es competente el órgano en cuestión está condicionada por la función para la cual es competente el otro. El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada al procedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la acción de éstos, tendiente a asegurar la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites, por medio de actos de naturaleza jurídica que concurren a ordenar el ámbito interno del quehacer administrativo. No podría el superior emitir una orden indicando al inferior cómo debe resolver un recurso, pues en ese caso estaría resolviendo él mismo. Tiende a aplicar un principio que la ciencia de la administración ha elaborado desde sus inicios: el de unidad de dirección (CNFedContAdm, Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo Darci"). 2. MANIFESTACIONES DEL PODER JERÁRQUICO Y REGLAMENTARIO.- Las órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos constituyen formas jurídicas por medio de las cuales se traban las relaciones interorgánicas. Son, las tres primeras, manifestaciones del poder jerárquico, y los reglamentos internos, manifestaciones del poder reglamentario y sirven para dar directivas a los inferiores y, de ese modo, obtener unidad de dirección y de acción a pesar de la pluralidad de órganos. Contienen preceptos técnicos, formalidades para despachar los asuntos, etcétera. Las órdenes, instrucciones y circulares no constituyen técnicamente manifestación del poder reglamentario, pues no innovan el ordenamiento jurídico (ver comentario al art. 1104), sólo contienen órdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos, órganos inferiores, señalando el sentido de su actuación. Son obligatorias para el inferior, y su incumplimiento puede acarrearle responsabilidades administrativas. Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen una actividad interna de la Administración, pero como señala Gordillo, la distinción entre actos internos y externos de aquélla es más ilustrativa que real, ya que si bien los primeros se dirigen exclusivamente al funcionario, no originando obligaciones de éste frente al particular, no deja de ser verdad que ellos pueden repercutir en la vida del ciudadano. Y es que el particular tiene derecho a que el funcionario público cumpla sus obligaciones; por ello puede exigir el cumplimiento estricto de la orden o circular.
También puede ocurrir que el órgano cumpla estrictamente la orden o circular, pero que sea ésta -o el acto dictado en ejecución de ella- la que cause agravio al particular. Éste puede efectuar las impugnaciones correspondientes. Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad reglamentaria de la Administración. De ellos pueden provenir derechos -por excepción o indirectamente-, pero no obligaciones para los particulares. Las instrucciones, órdenes y circulares no son fuente generadora de competencia (ya que el art. 3°, ley 19.549, señala que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte de la Constitución, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia), pero el reglamento interno puede ser fuente subsidiaria, ya que el art. Io del RLNPA dice: "en su defecto actuará el organismo que determine por reglamento interno". Los órganos competentes para dictar instrucciones, circulares, órdenes y reglamentos internos según esta norma, son los ministerios, secretarías de la Presidencia y órganos directivos de entes descentralizados. Dichos actos se dictan para asegurar la eficiencia administrativa. Ésta, en la tramitación del procedimiento, no consiste sólo en que el expediente esté poco tiempo en cada oficina por la que pase, sino que haya pasado únicamente por las oficinas indispensables. Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no, p.ej., cuando se llega al final de la etapa recursiva-, de esa manera se evita que la Administración actúe, emitiendo dictámenes y tomando decisiones y sólo hacia el final averigüe cuáles son los hechos sobre los que versa el expediente. ARTÍCULO 3° — Iniciación del trámite. Parte interesada. — El trámite administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo; éstas serán consideradas parte interesada en el procedimiento administrativo. También tendrán ese carácter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiera afectar en sus derechos subjetivos o intereses legítimos y que se hubieren presentado en las actuaciones a pedido del interesado originario, espontáneamente, o por citación del organismo interviniente cuando éste advierta su existencia durante la sustanciación del expediente. Los menores adultos tendrán plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legítimos. 1. INICIO DEL PROCEDIMIENTO.- Este artículo precisa que el procedimiento podrá iniciarse de oficio o a petición de persona interesada. La norma no dice, naturalmente, en qué casos puede iniciarse de oficio un procedimiento
administrativo y cuándo a instancia de parte interesada; cuestiones que dependen, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el particular. Cube advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad articulados técnicamente en torno al principio de rogación (ver Introducción). Desde la fecha de presentación o desde que se incoa de oficio, se entiende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tiene importancia porque: a) el trámite de los expedientes se hará según su orden de inicio (art. 5°, inc. a, RLNPA); b) los plazos de prescripción se suspenden desde ese momento (art. 1°, inc. e, ap. 9°, LNPA); c) a partir de él comienza a correr el plazo de sesenta días del art. 10 de la LNPA, y d) esa fecha puede determinar la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la solicitud (permisos o autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial, marcas, etcétera). Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a participar activamente eh su tramitación y, para el órgano competente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisión, así como la facultad de adoptar medidas provisionales (p.ej., suspensión preventiva del agente público). 2. PARTES.- La actividad del órgano administrativo en el procedimiento está reglada por un conjunto de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeño de su "competencia". Los órganos tienen facultades a las que deben someterse las partes (ver, p.ej., arts. 5° y 6°, RLNPA), pero también éstas tienen derechos que determinan deberes correlativos en los órganos (v.gr., plazos para resolver). El procedimiento es un instrumento para la actuación del derecho objetivo, y por ello se amplían las facultades del órgano administrativo para la investigación de la verdad real y conferirle la dirección del procedimiento a fin de evitar que la negligencia de la parte retarde la decisión o motive una solución injusta. Cuando el sustituto procesal o el tercero ingresan al procedimiento, se convierte en parte. 3. ¿QUIÉNES PUEDEN SER PARTE EN EL PROCEDIMIENTO?.- En principio, todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo. No interesa su sexo ni su nacionalidad. La norma reconoce el carácter de parle interesada a "cualquier persona física o jurídica, pública o privada", lo cual incluye explícitamente a iodos los entes estatales dotados de personalidad jurídica, y con mayor razón a los entes públicos no estatales, o entes privados que ejerzan una función administrativa "delegada" por el Estado (v.gr., colegios profesionales). La legitimación no puede ser ejercida personalmente cuando el sujeto, jurídico carece de capacidad jurídica o procesal (capacidad para ser parte), en cuyo caso actuará en su nombre un
representante. Hay que aclarar que la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad civil. 4. SUSTITUCIÓN DE PARTES.- Puede ser a título universal (sucesión de parte) o a título singular (p.ej., enajenación del derecho en litigio). Durante la tramitación del procedimiento puede producirse el fallecimiento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que suspender la relación procedimental. Ello no importa interrupción, porque por el hecho de la muerte, los herederos ocupan el lugar del causante (art. 3417, Cód. Civil), y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal. Hasta que la relación procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse actos procedimentales válidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida precautoria. 5. TERCEROS.- En el procedimiento administrativo la noción de "tercero" es sumamente amplia, pues su intervención en el trámite administrativo no tiene el carácter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto porque el "tercero" deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones administrativas',' adquiriendo el carácter de parte a todos sus efectos. Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relación jurídica", tal como se la define en el proceso, pues en el procedimiento administrativo puede tratarse de la misma relación jurídica objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el trámite (p.ej., que afecte derechos subjetivos para unos e intereses legítimos para otros). Al conferirse en el procedimiento administrativo carácter de parle tanto al titular de un derecho subjetivo como a los de intereses legítimos, cualquier relación entre un particular y la Administración puede tener algún alcance sobre, por lo menos, intereses legítimos de otros sujetos aparentemente ajenos a la cuestión original debatida. Esta afectación a "terceros" los transforma en "parles" del procedimiento. Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero: a) CLASES.- La intervención de esos "terceros" puede ser: voluntaria u obligada. 1) Intervención voluntaria.- Se produce por la libre y espontánea decisión del "tercero". Se puede dar la presentación cualquiera que sea la instancia en que se encontrara la tramitación. Asume el carácter de parte interesada, una vez que sea admitido; su intervención no retrotrae ni suspende el procedimiento, a menos que la autoridad así lo disponga. Esta decisión no es discrecional de la Administración; en principio, el "tercero" tiene que aceptar la tramitación en el estado en que se encuentre, pero cuando aquélla debió citar a éste -para mantener la igualdad del procedimiento y no lo hizo, o cuando el interesado originario sabe de la existencia de terceros contra interesados y no lo indica, la Administración", si el tercero lo pide, debe retrotraer la tramitación a la situación que posibilite la debida defensa del "tercero". 2) Intervención obligada.- Puede darse poique el "titular" lo solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la Administración decida de oficio citarlo.
Tanto en uno como en otro caso es la autoridad administrativa, como directora del procedimiento, la que cita al "tercero". En este caso no es el "tercero" el que toma la decisión de intervenir en el trámite, sino que se lo trae al procedimiento promovido por otro interesado. Aquí ya no rige sólo el interés particular del que voluntariamente interviene, sino también el interés general. La citación o llamamiento es esencial y el tercero, a pesar de ello, puede no comparecer. La citación da lugar a la suspensión del trámite hasta la comparecencia o hasta el vencimiento del plazo para hacerlo. b) EFECTOS.- El pedido de intervención voluntaria tendrá el trámite incidental (arg. art. 39, inc. b, RLNPA). Deberá darse traslado, y la resolución será recurrible. La oposición del interesado originario a la citación de oficio del tercero por la autoridad administrativa también se tramitará por incidente. El desistimiento de aquél no afecta a éste (art. 69, RLNPA)., 6. LEGITIMACIÓN.- Establece la norma que estará legitimado para ser parle (originario o tercero), aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo. Se requiere, pues, la lesión de una situación jurídica concreta, ya sea un derecho subjetivo o un interés legítimo. Conviene distinguirlos. El concepto de legitimación en derecho procesal -y lógicamente también en el procedimiento administrativo- está lejos de ser pacífico, y mucho tiene que ver en ello porque bajo esa denominación se continúa abarcando situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que debe dársele el significado concreto de circunscribirlo a la relación en que un sujeto se encuentra con la pretensión deducida. Siendo así, constituye una relación de fondo y no simplemente procesal. Será la legitimación un requisito de la admisión de la pretensión en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del procedimiento). a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definían ni derecho subjetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en contraposición a la norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo. Por ello se ha sostenido que la palabra derecho se emplea en dos sentidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto de reglas establecidas para regir las relaciones de los hombres en sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del individuo que le permite realizar determinados actos (de ahí la definición del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de crear, como un señorío de la voluntad protegida por el orden jurídico). La característica del derecho subjetivo la encontramos en la relación personal, inmediata. La norma tiene el propósito de proteger esta situación jurídica por sí misma, de modo inmediato y directo. Esto sólo ocurre cuando la norma reconoce que la situación jurídica de que se trata es propia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relación jurídica. Esta situación se da, típicamente, en la mayor parte de los
intereses jurídicamente protegidos por las normas del derecho privado: de éstas derivan casi siempre derechos y deberes de un sujeto respecto de otro. Algo similar puede verificarse en el campo del derecho público, en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presentan distintos y autónomos con relación al interés general, y eventual mente contrapuestos (CNFedContAdm Sala H, 19/6/84, LL, 112-265). La distinción del derecho subjetivo público respecto del privado se basa en' el distinto tipo de relación: derechos subjetivos públicos son los garantizados en una relación del derecho público, una relación en la que participa como sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurídica pública. En derecho público, al lado de los derechos absolutos y perfectos, existen algunas categorías de menor consistencia. Ello se debe a la conexión constante que en el derecho público existe entre el interés individual y el general. Esta conexión se resuelve, en algunas circunstancias, en una parcial subordinación, que significa que algunos intereses individuales, reconocidos y tutelados como derechos subjetivos, pueden perder esa forma de protección cuando contrasten con el interés general. Tratase de derechos subjetivos individuales cuya subsistencia está condicionada a su compatibilidad con el interés público, con el bien común. Carece de importancia, para lo que traíamos, el hecho de que el sacrificio deba ser compensado. Todos estos derechos, mientras no se verifique la condición que impone el sacrificio, se comportan como situaciones jurídicas directa y plenamente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido pleno. Pero dada la circunstancia de su sacrificio, se los denomina "derechos condicionados". b) Interés legítimo. Sería un interés individual estrictamente conectado con un interés público y protegido por el ordenamiento jurídico solamente por medio de la tutela jurídica de este último. Entre las normas del derecho administrativo, pocas se dictan para regular las relaciones entre el Estado y los particulares y establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte de ellas tienen por finalidad la organización de la propia Administración, la distribución de sus diferentes funciones entre los diversos órganos, la regulación del procedimiento a seguir, el contenido y la forma de sus actos, etcétera. Estas normas, sin embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no corresponden siempre derechos subjetivos de otros sujetos. Por tanto, si la norma ha sido establecida en interés general, en su observancia están interesados todos los habitantes, como componentes de la sociedad, del Estado; todos tienen interés en el regular desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un interés genérico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el Estado, o aquellos entes a los cuales les está encomendada !a custodia de los intereses colectivos de que se trata. Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algún interés particular en la observancia de aquellas normas, que se complementa con el
interés genérico de todos. Son aquellos a quienes el acto de la Administración se refiere: los participantes en un concurso o licitación respecto de la decisión; el vecino de un barrio en el que se instala una industria peligrosa o insalubre, etcétera. Estas personas unen al interés genérico que todos tienen en el regular desempeño de la función administrativa, un interés particular: el que tienen como concurrentes respecto del puesto que hay que cubrir, etcétera. Es éste un interés distinto del genérico, si bien conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un derecho subjetivo. Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo, de presentar un recurso para obtener la modificación, revocación o anulación -en la justicia- del acto emanado con violación de las normas establecidas como tutela del interés general, y que de ese modo se elimine la lesión que el acto ha producido en sus intereses individuales. La susodicha compenetración del interés individual con el interés general es bastante común en el derecho administrativo, y el legislador muchas veces provee a asegurar el interés general mediante la acción indirecta de un particular. De esta forma la tutela del interés individual deriva sólo indirectamente. De ahí el concepto de interés indirectamente protegido que se predica del interés individual que obtiene esta forma de tutela jurídica. 7. PARTES Y LEGITIMACIÓN.- La noción de parte está circunscripta al área del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o figuran en él como sujetos activos de una determinada pretensión, con prescindencia de que posean o no el carácter de sujetos legitimados. Las partes, como sujetos de la relación procedimental, no deben confundirse con los sujetos de la relación sustancial controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el procedimiento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la relación sustancial controvertida, legitimados para discutir sobre ella, puede ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no esté legitimado para contradecir o pretender. En la realidad, para iniciar un procedimiento, no es necesario que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la legitimación que afirma. En el momento en que se inicia el procedimiento, el derecho y la legitimación suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todavía hechos comprobados, y el procesamiento se instituye, precisamente, para llegar a comprobar si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del procedimiento está o no legitimado para hacerlo valer. La relación procedimental se constituye y la calidad de parte se adquiere independientemente de la efectiva existencia del derecho afirmado y si está o no legitimado para hacerlo valer (CNFedContAdm, Sala IV, 4/2/ 86, "Monner Sanz"). Las parles existen por la sola afirmación de la existencia de un título excluyente, personal y autónomo, para intervenir en un procedimiento, con entera prescindencia de la comprobación de la realidad y eficacia jurídica de ese título, cuya verificación debe ser materia del correspondiente1 procedimiento. La ausencia de legitimación podrá determinar el rechazo de la
pretensión por no ser ésta admisible, pero no afecta a la calidad de parte de quien ha deducido til procedimiento. : Y esto que decimos podemos apreciarlo en la práctica administrativa. ¿Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un permiso precario? ¿Tiene interés legítimo o derecho subjetivo el que pide aqte el Ministerio de Trabajo una "parada" para vender diarios? La respuesta es afirmativa en el primer caso, negativa en el segundo, y sin embargo, ambos pueden incoar un procedimiento. Del .mismo modo, existen "partes" en aquellas peticiones que se dirigen a la Administración para lograr un acto discrecional de ella. Así, en una petición de indulto, de plazo de gracia, ele, cabe decir que son "interesados" los particulares que han dirigido esa petición, puesto que la resolución que vaya a adoptarse los afecta, y no es óbice para ello que no esgriman ningún derecho de índole administrativa frente a la Administración. En el campo de las facultades discrecionales pueden también existir situaciones legítimamente protegidas. Es que aun la potestad discrecional conlleva la posibilidad de alteración o variación de la situación así regulada; el particular, si bien no podría oponer a ella el interés en que se mantenga determinada regulación que lo favorezca, puede intentar un control de la violación dejos "límites jurídicos elásticos" de esa actividad y de la repercusión de ella en derechos ¡subjetivos que pueden llegar n violarse. El concepto de "interesado" es el equivalente en el derecho procedimental administrativo al concepto de "parte" empleado por el derecho procesal judicial. Son "interesados" en el procedimiento, en primer lugar, quienes lo promueven; en segundo, quienes pueden resultar afectados por la decisión que vaya a adaptarse -pudiendo intervenir aunque no se haya aún adoptado-, y tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por la decisión. ARTICULO 4° — Impulsión de oficio y a pedido de parte interesada. — Todas las actuaciones administrativas serán impulsadas de oficio por el órgano competente, lo cual no obstará a que también el interesado inste el procedimiento. Se exceptúan de este principio aquellos trámites en los que medie solo el interés privado del administrado, a menos que, pese a ese carácter, la resolución a dictarse pudiera llegar a afectar de algún modo el interés general. 1. PRINCIPIO GENERAL.- Está de acuerdo la norma que comentamos con el principio de oficialidad del .procedimiento que rige en esta materia, tal como lo explicáramos antes. Ello no obsta a que el particular pueda impulsar el trámite del expediente. Cuando sólo medie el interés privado, corresponde al particular instarlo. Si no lo hace, puede producirse, previa intimación de la autoridad administrativa, la caducidad del procedimiento. ARTÍCULO 5° — Deberes y facultades del órgano competente. — El Órgano competente dirigirá el procedimiento procurando:
a) Tramitar los expedientes según su orden y decidirlos a medida que vayan quedando en estado de resolver. La alteración del orden de tramitación y decisión solo podrá disponerse mediante resolución fundada; b) Proveer en una sola resolución todos los trámites que por su naturaleza, admitan su impulsación simultánea y concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes; c) Establecer un procedimiento sumario de gestión mediante formularios impresos u otros métodos que permitan el rápido despacho de los asuntos, en caso que deban resolver una serie numerosa de expedientes homogéneos. Incluso podrán utilizar, cuando sean idénticos los motivos y fundamentos de las resoluciones, cualquier medio mecánico de producción en serie de los mismos, siempre que no se lesionen las garantías jurídicas de los interesados; d) Señalar, antes de dar trámite a cualquier petición, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o por el interesado dentro del plazo razonable que fije, disponiendo de la misma manera las diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades. e) Disponer en cualquier momento la comparecencia personal de las partes interesadas, sus representantes legales o apoderados para requerir las explicaciones que se estime necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudiera existir sobre cuestiones de hecho o de derecho, labrándose acta. En la citación se hará constar concretamente el objeto de la comparecencia. 1. DIRECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.- La actividad del órgano competente en el procedimiento administrativo está reglada por un conjunto de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeño del funcionario y ofrecer al particular la garantía de una decisión justa. Los órganos tienen facultades a las que deben someterse las partes en su actuación, pero éstas también tienen derechos que determinan en aquéllos, deberes correlativos. La actuación de un particular en el procedimiento se considera como un fenómeno social, cuya justa solución interesa a la colectividad para cumplir con el orden jurídico o restablecerlo si se ha alterado. . El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuación del derecho objetivo y por ello hay que otorgar al órgano facultades amplias para la investigación de la verdad real frente a la verdad formal y-conferirle la dirección del procedimiento, a fin de evitar que la mala fe o la negligencia del particular provoquen una decisión, injusta. El artículo comprende varios incisos, a cuyo contenido aludiremos en los apartados siguientes. 2. TRAMITACIÓN DE LOS EXPEDIENTES POR ORDEN.- Se establece la exigencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo posible, en el
orden en que se han puesto en estado. Se exige la fundamentación para la alteración del orden. 3. CONCENTRACIÓN.- Dirigir el procedimiento no importa sólo procurar que se observen los trámites legales, sino que se lo haga ordenada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aquél. El principio de concentración expresa el hecho de que todo trámite procedimental, y fundamentalmente la recepción de la prueba, se realicen en una o pocas resoluciones o audiencias -respectivamente-, a fin de que el funcionario pueda adquirir una visión de conjunto y se halle en condiciones de dictar enseguida su decisión. La concentración es un complemento de la inmediación. Se opone al concepto de dispersión. 4. SANEAMIENTO.- El inc. d comprende el denominado principio de saneamiento, por el cual se conceden al órgano facultades para resolver in limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitación. 5. COMPARECENCIA.- Se refiere al pedido de explicaciones que el órgano estime necesarias al objeto de las peticiones. También comprende la facultad conciliadora -reducir las discrepancias-. Usadas con discernimiento estas facultades, según las cuestiones debatidas y las condiciones de las partes, pueden dar óptimos frutos. 6. PROCEDIMIENTO SUMARIO DE GESTIÓN.- La norma permite al órgano que dirige el trámite establecer un procedimiento rápido de gestión que facilité el despacho de las actuaciones en forma sumaria si las resoluciones u tomar lo son en procedimientos y cuestiones homogéneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mecánico, electromecánico o electrónico de producción o reproducción en serie de aquellos actos que tengan idénticos motivos y fundamentos. Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o mejor un reconocimiento normativo, desde que en la práctica solía emplearse sin norma autorizativa-. Siempre y cuando no se afecte el debido proceso. ARTÍCULO 6° — Facultades disciplinarias. — Para mantener el orden y decoro en las actuaciones, dicho órgano podrá: a) Testar toda frase injuriosa o redactada en términos ofensivos o indecorosos; b) Excluir de las audiencias a quienes las perturben, c) Llamar la atención o apercibir a los responsables; d) Aplicar las multas autorizadas por el artículo 1º, inc. b), in fine, de la Ley de Procedimientos Administrativos, así como también las demás sanciones, incluso pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las multas firmes serán ejecutadas por los respectivos representantes judiciales del Estado, siguiendo el procedimiento de
los artículos 604 y 605 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el trámite, intimando al mandante para que intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de suspender los procedimientos o continuarlos sin su intervención, según correspondiere. Las faltas cometidas por los agentes de la administración se regirán por sus leyes especiales. 1. MANTENIMIENTO DEL ORDEN Y DECORO.- El mantenimiento del orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios habrán de ejercer reprimiendo las faltas "producidas en la actuación cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administración o se entorpezca el normal desarrollo del trámite. La potestad sancionadora de la Administración es una consecuencia lógica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la concesión de un poder lleva implícita la facultad de utilizar los medios para lograr su efectividad. Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas. A pesar del título que acompaña al artículo, no todas son disciplinarias. Deben distinguirse las siguientes: a) Testado de términos.- La resolución que ordena testar las palabras o expresiones\no importa cu realidad una sanción disciplinaria {Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras o frases injuriosas, quedan material y jurídicamente inexistentes. Para Docobo, es una manera de sanción, siendo indiferente para tal calificación su carácter do anexa a otra. Las causales que determinan su aplicación son las frases injuriosas o redactadas en términos ofensivos o indecorosos. Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida diaria. Por eso, el empico de palabras que en el significado corriente son ofensivas no es excusable por la circunstancia de que en el diccionario tengan acepciones que puedan no serlo. Se debe proceder al testado de tal forma que no puedan leerse los términos objeto de la medida. b) Exclusión de las audiencias.- Tampoco configura ésta una sanción disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audiencia. Si se trata de los interesados, representantes o letrados patrocinantes, la audiencia tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido. c) Llamado de atención o apercibimiento.- No constituye medida disciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen. Los términos "llamado de atención" y "apercibimiento" no están empleados como sinónimos. El primero constituye una advertencia destinada a prevenir una incorrección futura. Tiene carácter más preventivo que punitivo. El segundo es una amonestación directa, que
demuestra mayores no las de punición. Se deja constancia de ambas medidas en las actuaciones. Todas estas medidas, que no son disciplinarias, no son recurribles ante el superior; sí, en cambio, ante el mismo órgano que las aplica. Por lo demás, sería la única manera de hacerlo en la "exclusión (le las audiencias", que es de ejecución instantánea. La aplicación de las medidas la hará el órgano competente para intervenir en el trámite -recordemos una vez más que la exclusión de la audiencia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora alguna, para tutelar el buen orden y decoro de la audiencia que está en pleno desarrollo-. d) Aplicación de multas.- Ésta es una corrección disciplinaria. Requiere otro tratamiento. Por lo pronto, que las multas sean autorizadas por el art. Io, inc. b, de la ley o previstas en otras normas vigentes. La apreciación de los hechos, escritos o expresiones susceptibles de originar sanciones queda librada al prudente criterio del funcionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin de no coartar el derecho de defensa. Coincidimos con Docobo en que se trata de una sanción retributiva, no reparatoria, ya que tiende a prevenir y reprimir la violación dé disposiciones legales, no a indemnizar el daño causado por la infracción. c) Separación de apoderados.- Es la sanción de mayor gravedad. No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes; los apoderados pueden ser separados por inconducta o por obstruir el curso normal del procedimiento. La norma habla de "inconducta"; estamos de acuerdo con Docobo en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se produce como a la comisión de actos ajenos a él. El "entorpecimiento manifiesto del trámite" es un concepto genérico que puede configurarse tanto por omisión como por comisión. Las multas y la "separación" son recurribles ante el superior. 2. OTRAS CUESTIONES.- La finalidad (le estas correcciones tiene su sustento en la necesidad de mantener la autoridad jerárquica y decoro del órgano; es una función inherente al "poder de-administrar". Todas ellas, excepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral respecto de todas las correcciones del artículo. Sin embargo, la gradación no es idéntica para todas. 3. AGENTES PÚBLICOS.- Cuando los agentes públicos tengan intervención en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas en que incurran no se considerarán infracciones procedimentales, sino que se sujetarán al régimen disciplinario que los gobierna -p.ej., ley 22.140-. En cambio, si intervienen en defensa de sus intereses personales -ajenos a la función-, quedan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes. TITULO II
ARTICULO 7° — De los expedientes: identificación. — La identificación con que se inicie un expediente será conservada a través de las actuaciones sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan en su trámite. Todas las unidades tienen la obligación de suministrar información de un expediente en base a su identificación inicial. En la carátula deberá consignarse el órgano con Responsabilidad Primaria encargado del trámite, y el plazo para su resolución. 1. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.- Los actos de procedimiento quedan documentados por la agregación sucesiva de los escritos de las partes y demás actuaciones de los organismos administrativos, formando un solo cuerpo de foliatura seguida que constituye el expediente administrativo. Su custodia y responsabilidad corresponde al organismo administrativo ante el cual se tramita. El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, dado -que ésta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Como concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14 de las Normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación administrativa, aprobadas por decr. 333/85, que define el expediente como el "conjunto de documentos o actuaciones administrativas originadas a solicitud de parte interesada o de oficio, ordenados cronológicamente, en el que se acumulan informaciones, dictámenes y todo otro dato o antecedente relacionado con la cuestión tratada a efectos de lograr los elementos de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darán sustento a la resolución definitiva. Hay que diferenciar el expediente del procedimiento administrativo, porque aquél es el elemento material que acumula la actividad de ese procedimiento, mientras que éste es la forma ordenada y regular de actuar de la Administración pública. La regulación positiva de las formalidades que deben reunir los expedientes administrativos es la porción más antigua del procedimiento administrativo, que proviene desde la época en que éste se reducía al trámite. En la Administración se desenvuelve una actividad que produce una documentación propia: el expediente administrativo, ya que aquélla es casi siempre formal, escrita o actuada. Los expedientes que dan cuenta de la actividad administrativa constituyen la documentación administrativa, que con el nombre de documentación oficial o instrumentos oficiales se conocían con anterioridad u la actual clasificación de instrumentos públicos y privados que trae el Código Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 5/10/85, "Valado"). Estos documentos administrativos no pueden identificarse con los instrumentos públicos del Código Civil, pero poseen una validez superior y especial sobre los instrumentos privados.
La autenticidad que se reconoce al instrumento público nace a consecuencia de una fe legitimada por una norma legislativa; es una garantía legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que el Estado impone con la autenticidad del documento. El instrumento público comprende de esta forma dos elementos probatorios: el material, la documentación escrita, y su eficacia probatoria, la autenticidad. Los expedientes administrativos pueden ser desvirtuados por cualquier clase de prueba convincente en contrario, de ahí que sea equívoca la tesis que pretende que es instrumento público todo documento que suscriba un agente público (Fallos, 256:202; 259:37; 263:245, entre otros). Y es que la creación del instrumento público y del sujeto fedatario tienen que provenir de normas especiales. Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, que son expedidos por agentes en el ejercicio de sus-funciones, no son instrumentos públicos, puro tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un procedimiento administrativo, no puede concebirse que su desarrollo objetivo -que refleja la tramitación de un expediente- se transforme en un cúmulo multiplicado de instrumentos públicos de la Administración; dicho carácter formal también erradica en forma total las disposiciones de la libertad de las formas que establece el art. 974 del Cód. Civil, y más aún la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 1020 de dicho cuerpo legal. Si la Administración pública es pública, no puede concebirse la existencia y la creación por parte de ella de instrumentos privados. La existencia del procedimiento administrativo que no puede exhibirse en la actividad jurídica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos públicos o privados. Así, el expediente es una prueba escita: se lo presiim_---io.cmnento -anij^T^212_JIlí^IlL-^£l_i- 1f?pruebe lo contrario. Las actuaciones administrativas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta' la tacha de falsedad para desvirtuarlas, como en el instrumento público. 2. FORMALIDADES DEL EXPEDIENTE.- Este título, que incluye los arts. 7 a 14 del RLNPA aprobado-por el decr. 1759/72 trata el problema de las formalidades de los expedientes. 3. IDENTIFICACIÓN.- Los expedientes estarán provistos de una carátula que contenga una identificación mediante un número asignado por el organismo en que se inició el trámite. Hay que conservarlo a través de todo '"el curso del expediente, no pudiendo ser alterado.
A la crítica de que habría posibilidad de que se encontraran en trámite varios expedientes con el mismo número, hay que responder que ello' no es obstáculo alguno, pues el expediente se cita por el número, año de iniciación y, además, la denominación o sigla que identifica el organismo de origen. Con la reforma se establece que en la carátula, además, debe consignarse el órgano con responsabilidad primaria encargado del trámite (ver art. 9°, RPA), y el plazo para su resolución. Todo esto tiene por fin identificar al responsable del trámite y permitir la eficiencia en el procedimiento dejando en evidencia al agente remiso. En cuanto al plazo para la resolución, no siempre podrá, por anticipado, determinarse. Ello puede ocurrir con facilidad en el procedimiento recursivo -aunque aún en éste a veces ello no es posible, v.gr., producción de prueba, hechos nuevos, etcétera-. Es así una norma "voluntarismo" más propia de "administradores" que de legistas. ARTÍCULO 8° — Compaginación. — Los expedientes serán compaginados en cuerpos numerados que no excedan de doscientas (200) fojas, salvo los casos en que tal limite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan un solo texto. 1. CUERPOS DE LOS EXPEDIENTES.- Los expedientes serán compaginados en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal límite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola pieza. Deben, estar foliados y unidos con broches metálicos (en el expediente administrativo no hay costura como en el judicial). El RLNPA no ha hecho sino seguir en lo referente a la compaginación de expedientes el clásico número de doscientas fojas por cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos que constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del Reglamento de mesa de entradas y en el art. 54 del Reglamento para la justicia nacional (decr. ley 1285/58). Como bien señalaba Docobo, en el trámite administrativo, a diferencia del judicial, regía la prohibición de escribir al dorso de las fojas en la documentación emanada de la Administración (punto 6.1.5.1, normas aprobadas por el decr. 1666/78, idéntico al decr. 4444/69). Ahora con buen criterio el legislador ha permitido que se pueda escribir sobre el anverso y el reverso (punto 6.1.5.1, decr. 333/85). ARTÍCULO 9° — Foliatura. — Todas las actuaciones deberán foliarse por orden correlativo de incorporación, incluso cuando se integren, con más de UN (1) cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes o disposiciones que se agreguen junto con su original, no se foliaran debiéndose dejar constancia de su agregación. 1. ACTUACIONES QUE DEBEN FOLIARSE.- La foliatura es correlativa al orden de incorporación, y este principio general rige también cuando las actuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se agreguen copias a
continuación de los originales. El artículo en comentario sigue a los arts. 11 y 11.1 del Reglamento de mesa de entradas, incluso en lo marcado en último término, ya que en éste las copias que siguen al documento original repiten la foliatura de él, porque por lo común al circular por las distintas dependencias, cada tina desglosa un juego de copias. Así, no se altera la foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el artículo respecto de lo que disponía el RLNPA aprobado por decr. 1759/72. ARTICULO 10. — Anexos. — Cuando los expedientes vayan acompañados de antecedentes que por su volumen no puedan ser incorporados se confeccionarán anexos, los que serán numerados y foliados en forma independiente. 1. ANTECEDENTES VOLUMINOSOS.- En el supuesto de que corresponda formar anexos, por el volumen de los antecedentes, deben numerarse y foliarse en forma independiente. Sigue el artículo los lineamientos del art. 14 del Reglamento de mesa de entradas. ARTICULO 11. — Los expedientes que se incorporen a otros no continuaren la foliatura de éstos, debiéndose dejar únicamente constancia del expediente agregado con la cantidad de fojas del mismo. 1. INCORPORACIÓN DE EXPEDIENTES.- El artículo introdujo un cambio al régimen imperante hasta ahora, al disponer que la incorporación de un expediente a otro no se hará siguiendo la foliatura de éste. Ello pone fin a la agregación del expediente continuando la foliatura del expediente al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era práctica antes de la sanción del RLNPA, esto es la agregación del expediente como una sola foja. Ahora sólo se deja constancia del expediente agregado, con la cantidad de fojas del mismo, conservando éste su foliatura original. Esta solución tiene ventajas y desventajas. Entre aquéllas, permite, sin duda, una mayor fluidez en la compaginación del expediente, así como la pérdida de tiempo que provocan las correcciones de foliatura. ARTICULO 12. — Desgloses. — Los desgloses podrán solicitarse verbalmente y se harán bajo constancia. 1. SOLUCIÓN.- Cuando es necesario desglosar escritos o documentos en razón de su innecesaria o Inadmisible agregación o permanencia en el expediente, corresponde dejar constancia de las piezas desglosadas, pero sin alterar la foliatura. El artículo permite que los desgloses puedan solicitarse verbalmente-, lo cual-, como es obvio, no impide que se los pida por escrito. En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. Como afirma Docobo, la norma que comentamos se ha apartado de su similar, el art. 46 de la ley bonaerense, ya que no menciona expresamente los desgloses que puede determinar la propia Administración. Coincidimos con el citado autor, que de ello no es lícito inferir que ésta no pueda disponerlos.
ARTICULO 13. — Cuando se inicie un expediente o trámite con fojas desglosadas, éstas serán precedidas de una nota con la mención de las actuaciones de las que proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo. 1. REQUISITOS.- Está prevista expresamente en el art. 13 la posibilidad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros. Hay que observar en estos casos ciertos requisitos: a) nota con mención de la procedencia de las actuaciones; b) número de fojas con que se inicia el nuevo expediente, y c) razones que fundamentan el procedimiento seguido. En lo esencial se 'na mantenido lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento de mesa de entradas. ARTICULO 14. — Oficios y colaboración entre dependencias administrativas. — Si para sustanciar las actuaciones se necesitaren datos o informes de terceros o de otros órganos administrativos, se los deberá solicitar directamente o mediante oficio, de lo que se dejará constancia en el expediente. A tales efectos, las dependencias de la Administración, cualquiera sea su situación jerárquica, quedan obligadas a prestar su colaboración permanente y recíproca. 1. INTRODUCCIÓN.- Como bien afirma Docobo, este artículo no está debidamente adecuado a este título. Pudo haber tenido una denominación más correcta, por ejemplo, "Comunicación interorgánica directa". Podernos distinguir diversas situaciones dentro de lo que contempla el artículo, tal como seguidamente veremos. 2. DATOS O INFORMES DE TERCEROS.- Si se necesitaran datos o informes de terceros, se los podrá solicitar tanto a terceros cómo a otros órganos administrativos. Coincidimos con Docobo en que el vocablo "terceros" hay que entenderlo referido a personas físicas o jurídicas no pertenecientes a la Administración pública nacional y ajenas al trámite. Se precisa quiénes han de informar: oficinas públicas o entidades privadas. Hay que comprender también las administraciones públicas provinciales o municipales y los llamados "entes públicos no estatales". El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos, claramente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o entidades. Por lo tanto, tienen que resultar de la documentación, archivo o registros' del informante, aunque podría admitirse en ciertos casos el pedido de informe que evacúen ciertas entidades especializadas, acerca de cuál es la costumbre o procederes en determinados supuestos. 3. MEDIOS DE REQUERIMIENTO.- Puede ser directamente o por oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones no son correctas, Dice que no se entiende con facilidad qué es la solicitación directa. Es posible que, por carácter residual pueda entenderse todas las formas distintas de la de oficio (p.ej., por telegrama o por teléfono, medio este último posible si se piensa en la organización administrativa inspirada en el principio de jerarquía). Hay que entender por oficio la comunicación escrita que dirige la autoridad
administrativa encomendando el cumplimiento de alguna diligencia -en este caso el informe-. El lenguaje que impera en la Administración denomina a este medio "por nota". 4. EL AUXILIO DE LAS RESTANTES DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS.Las dependencias administrativas, de cualquier jerarquía que sean, tienen que colaborar permanente y recíprocamente, con carácter obligatorio. A su vez, tratándose de la Administración centralizada no puede ni siquiera suponerse la negativa a colaborar, porque la obligación y la sanción a su incumplimiento nacen del principio de jerarquía, derivado del art. 100, inc. 1°, de la Const. Nacional, que establece que el jefe de gabinete es superior jerárquico común de todos los órganos que la integran. 5. NO REMISIÓN DE! EXPEDIENTE.- El RLNPA consagró el principio de que la remisión de expedientes de un organismo a otro ad efectum videndi era excepcional. Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envío o remisión podía encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas garantías para hacerlo. TITULO III ARTICULO 15. — Formalidades de los escritos. — Los escritos serán redactados a máquina o manuscritos en tinta en forma legible, en idioma nacional, salvándose toda testadura enmienda o palabras interlineadas. Llevarán en la parte superior una suma o resumen del petitorio. Serán suscriptos por los interesados, sus representantes legales o apoderados. En el encabezamiento de todo escrito, sin más excepción que el que iniciare una gestión, debe indicarse la identificación del expediente a que corresponda, y en su caso, contendrá la indicación precisa de la representación que se ejerza. Podrá emplearse el medio telegráfico para contestar traslado o vistas e interponer recursos. Sin embargo los interesados, o sus apoderados, podrán efectuar peticiones mediante simple anotación en el expediente, con su firma, sin necesidad de cumplir con los recaudos establecidos en los párrafos anteriores. 1. INTRODUCCIÓN.- La primera parte de este título comprende los requisitos que deben reunir los escritos. Hay que distinguirlas formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aquéllas son requisitos externos, mientras que éstos atañen al contenido. Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedimiento asume lo referente a este medio de instrucción. Casi toda la participación de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante la presentación de escritos en que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlo.
2. FIRMA.- Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta. .Sólo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a ruego, careciendo de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio, esencialmente personal. 3. REDACCIÓN.- Deben estar redactados a máquina, o manuscritos en tinta, con indicación de la representación que se ejerza. Hay que redactarlos en idioma nacional. Cualquier transcripción en idioma extranjero o documento adjunto al escrito, formando parte de él, debe ser traducido al idioma nacional. No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamaño y calidad del papel en que deben presentarse. La documentación administrativa será escrita a máquina no debiéndose, dejar espacios libres (art. 6.1.5.1, decr. 333/85) y a una interlínea (art. 6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser salvadas las testaduras, enmiendas o interlineaciones. Todo escrito debe contener un sumario -resumen muy sintético- en la parte superior. 4. MEDIOS TELEGRÁFICOS.- Respecto de este medio, se ha recogido la doctrina de la Procuración del Tesoro y normas provinciales. 5. OMISIÓN DE ESTOS REQUISITOS.- En caso de omisiones en el cumplimiento- de las obligaciones precedentes, es aplicable la previsión del art. 1°, inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de subsanación de diez días (art. 1°, inc. e, ap. 4°, LNPA). 6. ANOTACIONES.- La norma permite que los interesados o sus apoderados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuación de la última actuación. Será de difícil aplicación por los funcionarios. Si cuesta tanto convencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las pretensiones de esa forma, no vemos por qué el burócrata va a acceder de buena voluntad a tal medida. ARTICULO 16. — Recaudos. — Todo escrito por el cual se promueva la iniciación de una gestión ante la Administración pública nacional deberá contener los siguientes recaudos: a) Nombres, apellido, indicación de identidad y domicilio real y constituido del interesado; b) Relación de los hechos y si lo considera pertinente, la norma en que el interesado funde su derecho; c) La petición concretada en términos dados y precisos d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompañando la documentación que obre en su poder y, en su defecto, su mención con la individualización posible, expresando lo que de ella resulte y designando el archivo, oficina pública o lugar donde se encuentren los originales; e) Firma del interesado o de su representante legal o apoderado.
1. IDENTIFICACIÓN DEL INTERESADO.- Deben enunciarse el nombre y apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual, y el nombre completo de la sociedad o persona jurídica en los demás casos, de manera que no quede ninguna duda sobre quién es la persona que peticiona y que quedará vinculada con la decisión. Indicará su domicilio en la forma más completa posible, con mención en su caso del lugar, la calle, el número del edificio, el piso, departamento, local o escritorio. 2. ENUNCIACIÓN DE LOS HECHOS.- El objeto se peticiona en razón de la concurrencia de hechos que dan derecho a él. Se exige una enunciación clara y suficiente de los hechos. De la enunciación de éstos, de la petición, todo ello reforzado per el derecho invocado, debe resultar la causa petendi. La naturaleza de la pretensión se determina por los hechos en que se funda y no en las citas legales que el interesado invoca en apoyo de su pretensión, de las cuales puede apartarse el administrador en virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, cuando haya contradicción entre los hechos y el derecho la causa pretendi quedará determinada por los hechos. 3. PETICIÓN.- Es el fin de la pretensión. Es fundamental fijarla con .precisión, pues so5re ella se pronunciará la Administración (CNFedContAdm, Sala I, 23/11/95, "Herpazana SRL", ED, 168-413). Las peticiones formuladas pueden ser de dos clases: principales y accesorias. Las primeras son indispensables para indicar el objeto de la pretensión. Las segundas pueden agregarse a las principales, siempre que haya conexidad (p. ej., reincorporación y daños y perjuicios al pretenderse la nulidad del acto de cesantía). La petición no funciona sino coordinada y completada por las demás constancias, particularmente la exposición dé los hechos explicados claramente y el derecho expuesto sucintamente. 4. PRUEBA.- Hay cine acompañar la prueba documental. Comprende, no sólo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive fotografías y planos. De lo contrario, salvo cuando no la tuviera a su disposición, y la dejara individualizada en forma, perderá el derecho a producir esa prueba (sin perjuicio de la agregación de la Administración por el principio de verdad material). La parle tiene la carga de presentar documentos, si en ellos basa su derecho. Como regla, no basta la mención del lugar donde se encuentran, sino que es necesario individualizarlos en forma, expresando lo que de ellos resulta. Los documentos redactados en idioma extranjero, según dijimos -ver comentario al artículo anterior-, deben acompañarse con su traducción al idioma nacional. Después de iniciado el trámite, el interesado podrá acompañar documentos de fecha posterior o anterior bajo afirmación de no haber tenido antes conocimiento de ellos. 5. FIRMA.- Además de lo dicho al comentar el artículo anterior, cabe señalar que en la materia es necesario remitirse a los principios generales contenidos en los arts. 1012, 3633, 3639 y cones. del Cód. Civil. La firma es una condición
esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada (art. 1012). La palabra acto está tomada aquí en sentido de instrumento. La expresión forma privada quiere decir sin la intervención del oficial público. La firma es la que comunica al acto toda su fuerza y valor. No es necesaria la rúbrica y puede contener errores ortográficos destacándose como rasgo esencial la habitualidad. Todos los escritos, tanto el inicial como los posteriores, deben ser firmados por el interesado o su representante. ARTICULO 17. — Firma; firma a ruego. — Cuando un escrito fuera suscripto a ruego por no poder o no saber hacerlo el interesado la autoridad administrativa lo hará constar, así como el nombre del firmante y también que fue autorizado en su presencia o se ratificó ante él la autorización, exigiéndole la acreditación de 1a identidad personal de los que intervinieren. Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado, el funcionario procederé a darle lectura y certificará que éste conoce el texto del escrito y ha estampado la impresión digital en su presencia. 1. FIRMA A RUEGO.- La autoridad administrativa que autoriza la firma a ruego o certifica que no habiendo quien pueda firmar, el interesado conoce el texto, es la competente para tramitar el expediente administrativo. Si bien hay que preterir la impresión dígito pulgar derecha -como es costumbre- ello fio está especificado en el artículo; por tanto, sería válida la impresión de otros dedos. ARTICULO 18. — Ratificación de la firma y del contenido del escrito. — En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podrá la autoridad administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa justificación de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito. Si el citado negare la firma o el escrito, se rehusare a contestar o no compareciere, se tendrá el escrito como no presentado. 1. EFECTOS.- La ratificación tiene como efecto convalidar retroactivamente el acto realizado. Si el interesado niega la firma o el escrito o se rehúsa a contestarlo no comparece, la Administración debe tener el escrito por no presentado- Se considera que el interesado no ha actuado y si lo hace en el futuro, quedará un vacío en su intervención en el trámite administrativo. El primitivo RLNPA establecía que recién cuando, citado personalmente por segunda vez, no comparecía el particular, entonces se tenía al escrito por no presentado. Ahora si citado no comparece -no se exige que sea personalmenteya la Administración puede tener por no presentado el escrito. Solución desvaliosa, sin duda. 2. FALLECIMIENTO DEL INTERESADO.- No corresponde aplicar la sanción anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del plazo. La norma no
establece plazo para la comparecencia del particular; es de aplicación el plazo general de diez días establecido por el art. 1°, inc. e, ap. 4°, de la LNPA ("cumplimiento de intimaciones y emplazamientos"). ARTICULO 19. — Constitución de domicilio especial. — Toda persona que comparezca ante autoridad administrativa, por derecho propio o en representación de terceros, deberá constituir un domicilio especial dentro del radio urbano de asiento del organismo en el cual tramite el expediente. Si por cualquier circunstancia cambiare la tramitación del expediente en jurisdicción distinta a la del inicio, el interesado deberá constituir un nuevo domicilio especial. Se lo hará en forma clara y precisa indicando calle y numero, o piso, número o letra del escritorio o departamento; no podrá constituirse domicilio en las oficinas públicas, pero si en el real de la parte interesada, siempre que este último esté situado en el radio urbano del asiento de la autoridad administrativa. 1. GENERALIDADES EN TORNO DEL DOMICILIO. CLASES.- El domicilio, en términos generales, es el asiento jurídico de la persona, el lugar donde la ley supone que se la encontrará siempre para todos los efectos legales; por ejemplo, para requerirle el pago de una obligación, para notificarle una demanda, para citarla a prestar declaración como testigo, etcétera. La ley supone que al ausentarse de su domicilio, la persona dejará siempre algún representante suyo, autorizado para recibir todas las comunicaciones que se le dirijan y encargado de transmitírselas; en otros términos, la ley presume que en el domicilio se encontrará siempre la persona o un representante suyo. Si de hecho no ocurre así, si una persona se ausenta de su domicilio sin dejar a nadie que la represente, su negligencia no puede perjudicar a los terceros sino exclusivamente a ella misma. Esta presunción era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus relaciones con la autoridad pública y con los terceros; de otro modo, cambiando sucesivamente de lugar, cualquier persona podría llegar a hacer imposible, o al menos sumamente difícil, toda notificación o citación. Hay distintas clases de domicilios. Desde luego, existe el domicilio general y el especial. El primero es el domicilio ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. El segundo es un domicilio que sólo tiene valor para alguno de ellos. Cada uno de estos domicilios, a su vez, puede ser establecido, ya sea por disposición de la ley, o bien por voluntad de las parles. 2. DOMICILIO GENERAL Y DOMICILIO ESPECIAL. DISTINCIÓN. DOMICILIO CONSTITUIDO.- El domicilio general u ordinario es, según la definición de Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de los derechos y de las obligaciones que entran en la esfera del derecho civil". Este domicilio puede ser de tres clases: a) domicilio de origen (art. 89. parte 2°. Cód. Civil); b) domicilio legal (arts. 90 y 91), y c) domicilio real o voluntario (arts. 89, parte 1°. y 92 a 99, Cód. Civil). El primero y el segundo tienen el mismo carácter; son
atribuidos por la ley a las personas independientemente de su voluntad; el art. 100 del Cód. Civil, al reglamentar los efectos del domicilio, los incluye bajo la denominación de domicilio de derecho. El tercero depende exclusivamente de la voluntad de las personas; por eso se lo califica de real o voluntario; real, porque, como veremos más adelante, allí se encuentra efectivamente el asiento principal de la residencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque ella puede cambiarlo libremente de un lugar a otro. El domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene para ciertos efectos; en otros términos, es el domicilio especialmente establecido para uno o más asuntos determinados. Un ejemplo de domicilio especial es el domicilio constituido, denominándose así al que está obligado a constituir toda persona que toma intervención en un procedimiento administrativo o en un juicio. Esta disposición tiene por objeto facilitar las notificaciones que hayan de hacerse personalmente a las partes. Por último, conviene destacar en razón de futuras consideraciones (ver ap. 3), que el domicilio legal -variante, como vimos, del domicilio general u ordinarioe. el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contra, que una persona reside permanentemente para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no esté allí presente (art. 90, parte 1\ Cód. Civil). Tiene la característica de ser forzoso. En el caso de los agentes públicos existe la obligación de mantener actualizado su domicilio y por ello el último denunciado es eficaz para cualquier anoticiamiento (CNFedContAdm, Sala !V. 9/9/86. "Motile", JA, 19881-593). 3. LA OBLIGACIÓN LEGAL.- Es deber de todo interesado constituir domicilio especial a los efectos del procedimiento y deshacerlo en el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una audiencia a la que concurra. Es un domicilio constituido ad litem para diferenciarlo del domicilio legal regido por el art. 90 del Cód. Civil. Debe constituirse dentro del radio urbano del asiento del órgano ante el que se acude. ¿Cuál es el asiento de la autoridad administrativa? Hay que considerar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jurisdicción territorial de la autoridad donde se va a tramitar el expediente en su etapa inicial y la del que posee competencia para resolverlo, puesto que ambas pueden no coincidir. Éste es uno de los supuestos en que la ley, habla de "cambiar la tramitación del expediente". También hay que estudiar el caso de organismos con sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el interior. En esos casos deben constituirse tantos domicilios como jurisdicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto de lenguaje el haber denominado al domicilio "especial" en vez de "legal". ARTICULO 20. — Si no se constituyere domicilio, no se lo hiciere de acuerdo a lo dispuesto por el artículo anterior, o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el local o edificio elegido o la numeración indicada, se intimará a la parte interesada en su
domicilio real para que se constituya domicilio en debida forma, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin intervención suya o de un apoderado o representante legal, o disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el artículo 1º, inc. e), apartado 9º de la Ley de Procedimientos Administrativos, según corresponda. 1. FALTA DE CONSTITUCIÓN.- Si el interesado no constituye domicilio especial, o no lo hace como corresponde, como lo prevé el art. 19, la Administración tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o la de su apoderado o disponer la caducidad de las actuaciones: Para esto debe cumplir los recaudos que exige la ley. ARTICULO 21. — El domicilio constituido producirá todos sus efectos sin necesidad de resolución y se reputará subsistente mientras no se designe otro. 1. EFECTOS DE LA CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO.- A pesar ele lo expuesto por la parle 1* del artículo, hace falta la decisión del órgano para tener por constituido el domicilio. La razón es que la Administración tiene que comprobar si está dentro del radio urbano y si se ha cumplido con los recaudos del art. 19. Por otra parte, ello surge dé la diferenciación que hacen los arts. 19 y 23: el domicilio legal se constituye, el real se denuncia. En este caso no hace falta resolución alguna por parte de la Administración. Rige hasta la terminación del procedimiento o su archivo, o hasta su cambio por el Interesado (en contra, CNFedContAdm, Sala IV, 4/4/9i, "Archipiélago SA"). ARTICULO 22. — Domicilio real. — El domicilio real de la parte interesada debe ser denunciado en la primera presentación que haga aquélla personalmente o por apoderado o representante legal. En caso contrario —como así también en el supuesto de no denunciarse su cambio— y habiéndose constituido domicilio especial se intimará que se subsane el defecto, bajo apercibimiento de notificar en este último todas las resoluciones, aun las que deban efectuarse en el real. 1. CONCEPTO DE DOMICILIO REAL O VOLUNTARIO.- El art. 89, parte 1°, del Cód. Civil establece: "El domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios". Este domicilio, como lo hemos observado precedentemente, depende exclusivamente de la voluntad de las personas, que, salvo el caso de tener designado por la ley un domicilio legal, tienen el derecho de cambiarlo libremente. Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y subjetivo (intención de permanencia), presentando los caracteres de voluntario, mutable e inviolable.
2. EFECTOS DE LA FALTA DE DENUNCIA.- Si no se denuncia el domicilio real, se intima al interesado en su domicilio lega! para que lo haga. El incumplimiento se sanciona con la notificación en este último de las resoluciones que deben hacerse en aquél. Es un régimen de sustitución automática. ARTICULO 23. — Falta de constitución del domicilio especial y de denuncia del domicilio real.-Si en las oportunidades debidas no se constituyere domicilio especial ni se denunciare el real, se intimará que se subsane el defecto en los términos y bajo el apercibimiento previsto en el artículo 1°, inc. e), apartado 9º, de la Ley de Procedimientos Administrativos. 1. SUBSANACIÓN DE DEFECTOS.- Si no se constituye el domicilio legal ni se denuncia el real, el artículo dice que se intimará al interesado para que subsane el defecto, bajo apercibimiento de decretar la caducidad del procedimiento. ARTICULO 24. — Peticiones múltiples. — Podrá acumularse en un solo escrito más de una petición siempre que se tratare de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio de la autoridad administrativa no existiere la conexión implícita o explícitamente alegada por el interesado o la acumulación trajere entorpecimiento a la tramitación de los asuntos se lo emplazará para que presente peticiones por separado bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el artículo 1º, inc. e), apartado 9º de la Ley de Procedimientos Administrativos. 1. ACUMULACIÓN OBJETIVA. Fundamento y propósito.- La acumulación de peticiones tiene el propósito de que se las tramite en un mismo expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la solución correcta y sólo procede el trámite separado si, a juicio de la Administración, no se da una acumulación absoluta o ello produjera un entorpecimiento en la tramitación del expediente. Entra en juego cuando se trata de "asuntos conexos", cuyo trámite y resolución conjunta sea procedente. Se trata de una acumulación objetiva de pretensiones, dentro de los límites que establece la norma, y se funda en el principio de economía (art. 1°, inc. b, LNPA). Esta institución de la acumulación objetiva, tan lógica y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de antigua data y es regulada de modo similar, por no decir uniforme, en las legislaciones provinciales (p..ej., art. 30, ley 7647, prov. de Buenos Aires). 2. OPORTUNIDAD DE LA ACUMULACIÓN.- La norma no señala la oportunidad de peticionar la acumulación; lo normal es que se haga tal petición en el escrito inicial, "mostrándolas y razonándolas todas en una (las pretensiones múltiples)", siendo excepcional la petición de acumulación
posterior. Ello así tanto porque del escrito inicial se deriva la relación "procesal" y depende fundamentalmente el progreso del trámite, no debiendo ser presentado sin el estudio y la reflexión debida, como porque la pretensión de acumulación es potestativa del peticionante, que toma en cuenta su interés propio, y precisamente lo que busca es la tramitación más cómoda, más rápida y menos gravosa. Así como pretende que un solo acto decida todas las pretensiones (art. 7°, inc. c, LNPA). Pero el hecho de que lo normal sea la petición en el escrito inicial no obsta para que pueda hacérsela con posterioridad, siempre, claro está, antes de la decisión final. 3. PETICIONES CONTRADICTORIAS.- Si las pretensiones fueran contradictorias, no se podrán acumular como principales, pero ello no impide que sean deducidas en forma condicionada o las unas en subsidio de las otras. Por eso puede distinguirse entre acumulación sucesiva, cuando una de las pretensiones es propuesta con la condición de que antes sea acogida la otra, de la cual tomará vida; eventual, es decir, que sólo sea considerada por la Administración cuando la otra fuera desestimada, y alternativa, cuando varias pretensiones son propuestas para que una u otra se.an estimadas. Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la acumulación es imposible. 4. REQUISITOS. DENEGACIÓN DE LA ACUMULACIÓN.- Los requisitos para la procedencia de la acumulación son: a) que correspondan a la competencia de un mismo órgano; b) que no se excluyan entre sí, como ya vimos, y c) que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Dados estos requisitos, la Administración debe ordenar la acumulación. Ella es la que aprecia si aquéllos se cumplen o no ("si a juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexión"); como ellos son requisitos objetivos, la facultad de la Administración para délteparlá^Tr-duc'ida' También puede denegar la acumulación si "trajere entorpecimiento en la tramitación de los asuntos"; en este caso la facultad de la Administración es discrecional, pero no puede denegar arbitrariamente la petición sino que' debe fundar adecuadamente su negativa. Si la denegatoria a ordenar la acumulación se debe a la inexistencia de alguno de los requisitos que enumerarnos, hay que producirla inmediatamente a la petición. Consentida la acumulación, no podría la Administración dejarla después sin efecto. En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la tramitación, puede hacérsela en cualquier momento; aun después de haber concedido la acumulación, puesto que el entorpecimiento puede surgir con posterioridad. En realidad, como dicho entorpecimiento no se puede comprobar más que en los hechos, parecería que, en principio, no podría negar la autoridad administrativa la acumulación hasta que la tramitación demuestre el inconveniente. Denegada la acumulación, la Administración debe emplazar al particular para que presente las pretensiones por separado, bajo apercibimiento de proceder
de oficio a sustanciarlas individualmente si fueran separables. Sólo en el caso de que no lo fueran y no respondiera a la intimación el interesado, podrá la autoridad disponer, con los requisitos correspondientes, la caducidad de las actuaciones. El primitivo reglamento establecía que en esos casos la Administración podía disponer el archivo del expediente. Consecuentemente, el particular podía peticionar el desarchivo y cumpliendo la intimación continuar el procedimiento. Solución más valiosa que la actual. 5. RECURSOS.- Contra la denegatoria a la acumulación, por ser un acto de mero trámite, sólo cabe el recurso de reconsideración. En los casos en que la Administración de oficio sustancie individualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por alguna razón impida totalmente la tramitación de alguna pretensión, el acto que así lo decida-se "asimila a definitivo" y entonces proceden los recursos correspondientes -reconsideración, jerárquico y, en su caso, alzada-. Lo mismo ocurre cuando se ordena la caducidad del procedimiento. La caducidad es un acto asimilable a definitivo, toda vez que impide la tramitación del reclamo o pretensión del particular. ARTICULO 25. — Presentación de escritos, fecha y cargo. — Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso deberá presentarse en mesa de entradas o receptoría del organismo competente o podrá emitirse por correo. Los escritos posteriores podrán presentarse o remitirse igualmente a la oficina donde se encuentra el expediente. La autoridad administrativa deberá dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador. Los escritos recibidos por correo se consideraran presentados en la fecha de imposición en la oficina de correos, a cuyo efecto se agregará el sobre sin destruir su sello fechador, o bien en la que conste en el mismo escrito y que surja del sello fechador impreso por el agente postal habilitado a quien se hubiere exhibido el escrito en sobre abierto en el momento de ser despachado por expreso o certificado. A pedido de interesado el referido agente postal deberá sellarle una copia para su constancia. En caso de duda deberá estarse a la fecha enunciada en el escrito y en su defecto, se considerará que la presentación se hizo en término. Cuando se empleare el medio telegráfico para contestar traslados o vistas o interponer recursos, se entenderá presentado en la fecha de su imposición en la oficina postal. El escrito no presentado dentro del horario administrativo del día en que venciere el plazo, solo podrá ser entregado válidamente, en la
oficina que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las DOS (2) primeras horas del horario de atención de dicha oficina. 1. CARÁCTER ESCRITO DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento administrativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente porque: a) impide ejercer presiones sobre el particular; b) obliga a fundar las decisiones (art. 7°, inc. g, LNPA); c) exige decidir todas las peticiones (art. 7°, inc. c, LNPA), y d) permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos superiores, con el consiguiente control de los inferiores. Como contrapartida favorece la lentitud del trámite. De todos modos son mayores las ventajas que las desventajas. El hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningún modo significa que no pueda efectuarse verbalmente un trámite. En el art. 38 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido de vista podrá hacerse verbalmente". Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio de la inmediación, y en los hechos la autoridad que decide, sobre todo tratándose de órganos superiores, resuelve sobre la base de hechos cuya producción" ha sido fiscalizada por las autoridades inferiores, y no tiene, por consiguiente, un conocimiento directo de los testigos. Ello es una consecuencia de la naturaleza jerárquica y con tendencia a la delegación de la organización administrativa. Desde luego que el principio de la inmediación nada tiene que ver con las facultades del órgano decisor para considerar la prueba (la inmediación sólo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que no significa que en virtud de aquel principio esté ligado por la apreciación realizada por el inferior; aquél siempre puede apreciar los hechos ex novo, y otorgarles una interpretación distinta de la efectuada por los organismos inferiores. En algunos procedimientos administrativos encontramos que el trámite es preferentemente oral; así, por ejemplo, el procedimiento ante el Tribunal de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la inmediación. 2. PRESENTACIÓN DE LOS ESCRITOS.- Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso -aquí la ley toma el concepto en sentido amplio, comprensivo tanto de los recursos romo los de las reclamaciones y hasta de la denuncia de ilegitimidad- deben presentarse ante la mesa de entradas o receptoría del organismo competente, o puede remitirse por correo. Presentada la petición en mesa de entradas o receptoría, no pueden ser rechazadas por éstas, aunque contengan expresiones lesivas a la dignidad de los funcionarios. En cuanto a los defectos formales que contenga el escrito, tampoco habilitan a los órganos mencionados para el rechazo. En primer lugar porque es obligación de las mesas de entradas o receptorías recibir el escrito -sólo tiene que dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fue presentado, poniendo el correspondiente cargo o sello fechador-; en segundo lugar, porque a toda petición debe corresponder una decisión por escrito y
fundada (arts. 7°, inc. e, y 8°), y en tercer lugar, porque la Administración debe tratar de subsanar los defectos formales, dado el principio del informalismo. Pero suponiendo que fuera uno de los requisitos esenciales, cuya inobservancia no pueda suplirse (arg. a contrario, art. 7°, inc. c, LNPA), corresponde que el órgano competente (art. 5°, RLNPA) disponga lo pertinente. Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algún plazo de inexcusable cumplimiento. Ni aun en ese supuesto puede la mesa de entradas o receptoría rechazar el escrito. Si el plazo vencido fuera de los que se exigen para presentar el escrito, la solución anterior no encuentra excepción, teniendo en cuenta que debe tratárselo como una denuncia de ilegitimidad (art. 1°. inc. e, ap. 6°, LNPA) y que las razones para no tramitar ésta -seguridad jurídica o el exceso de razonables pautas temporales-, hay que valorarlas razonablemente por el órgano competente para resolver el recurso. La imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito surge del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es útil recordar la distinción entre "entrada" y "admisión". De ahí nuestra crítica a lo dispuesto por el art. 20 de la ordenanza municipal 33.264/76. 3. CARGO.- Dice la norma que comentamos que "deberá dejar constancia, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador". Tiene como fin dejar constancia de la fecha de presentación del escrito. Aunque el cargo está firmado por el jefe de la mesa de entradas, receptoría o funcionario similar, las constancias de 61 no gozan de la autenticidad que les confiere la firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2°, Cód. Civil) y la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error será cuestión susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo necesaria ni procedente la vía establecida en los arts. 992 y 993 del Cód. Civil (sobre la calidad de los documentos administrativos, ver comentario al art. 7°, RLNPA). El sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los puntos 8.4 y 8.7 del decr. 333/85. 4. HORAS DE GRACIA.- También se aplica al procedimiento administrativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in fine, del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación. Ello fue expresamente admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con el objeto de "no privar al recurrente del lapso que queda a su favor entre la finalización del horario de oficina y la medianoche del vencimiento del plazo", y teniendo en cuenta que "frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo (arg. art. 1°, ley 19.549), resultaría incongruente negar en él lo que está permitido en el ámbito de la justicia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha sido admitido expresamente por la reforma. : Sin duda alguna, ello no entra en colisión don el régimen de la ley 19.549, encuanto establece que los plazos se computan por días hábiles administrativos y que comienzan a correr a partir del día siguiente al de la notificación (art. 1°, inc. e, aps. 1° a 3°), ya que lo que se prevé es un modo de regular las situaciones en que los interesados se encuentran ante la imposibilidad de
utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art. 24, Cód. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas administrativas. La solución es correcta, pues como ya dijimos los plazos son obligatorios, pero no perentorios, y, además, justa, porque si ya a veces resulta complicado el cómputo de los plazos, que debe hacerse por días hábiles administrativos -distintos de los judiciales-, a ello se suma que no siempre es fácil saber dónde está la sede del órgano administrativo, la ubicación física de la mesa de entradas, etcétera 5. DUDAS SOBRE SI UN ACTO SE HA CUMPLIDO O NO DENTRO DEL TÉRMINO.- Los escritos posteriores, según la norma, pueden presentarse o remitirse a la oficina donde se encuentra el expediente. No hace falta, pues, presentar los escritos posteriores en mesa de entradas, aunque puede hacérselo. Cualquier reglamentación contraria a esta norma -salvo que trate de procedimientos especiales en los que el reglamento no se aplique- tiene que ceder ante esta disposición de carácter general. Si por razones de orden debe quedar registrado el movimiento en mesa de entradas, ello será un trámite interno que corresponderá a la oficina donde se encuentra el expediente. Se da así por terminada la centralización absoluta en la presentación de escritos por la vía de las mesas de entradas. Finalizó también la pesada y engorrosa mecánica del "corresponde" o del "alcance". En el caso del envío por correo de la petición o recurso, la fecha válida para el cómputo de los plazos es la de imposición por el correo. El escrito puede enviarse por carta simple, certificada, expresa, etc., por telegrama -simple o colacionado-, carta documento, cablegrama y formas similares que el progreso técnico pueda inventar, siempre que haya certeza en cuanto a la identidad del recurrente. La vía telegráfica está admitida por el art. 15, párr. 2° in fine, del RLNPA, para contestar traslados, vistas o interponer recursos. Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto, contemplando las diversas posibilidades que pueden suscitarse y dándoles las soluciones adecuadas. Tratándose de escritos recibidos por correo, la fecha que hay que tomar como de presentación, es la de imposición por la oficina de correos, para cuya comprobación hay que agregar el sobre que lo contenía, o la que surja del mismo escrito a través del sello fechador impuesto por el agente postal. 6. OFICINA.- Por oficina el artículo se refiere al sitio o dependencia menor donde concretamente se halla el expediente y no a la mesa de entradas o de recepción (CNFedContAdm, Sala III, 6/9/88. "Martínez", LL, 1989-Ü-98). Cabe recordar que la jurisprudencia ha dicho que "es manifiestamente ilegítima la disposición emitida por órgano incompetente para modificar reglas establecidas por el PEN que crea una receptoría única e impide presentar los escritos no recursivos posteriores... en la oficina donde se encuentre el expediente" (CNFedContAdm, Sala IV, 6/9/88. "Martínez", LL, 1989-Q-98). ARTICULO 26. — Proveído de los escritos. — El proveído de mero trámite deberá efectuarse dentro de los TRES (3) días de la recepción de todo escrito o despacho telegráfico.
1. ACTOS DE MERO TRÁMITE.- Las providencias de mero trámite o providencias simples son las que no siguen a una sustanciación ni sobrevienen accesoriamente durante la tramitación. Pueden o no causar gravamen irreparable. No coincidimos con Docobo en que se reducen a las que dan destino al escrito. Por su simplicidad no requieren fundamentación; de ahí la exigüidad del plazo. Éste comienza a contarse desde el día siguiente hábil al de recepción. 2. ACTOS DE MERO TRÁMITE Y ACTOS INTUÍ LOCUTORIOS.- El art. 84 del RLNPA habla de "actos interlocutorios" y de "actos de mero trámite", los cuales son atacables por medio de los mismos recursos. Cabe preguntarse si son términos sinónimos o distintos, aunque con consecuencias semejantes. Si partimos de la base de que son distintos, no sólo por ser diversa la denominación, sino porque si bien se los trata en varios artículos conjuntamente, justamente en el que comentamos sólo se alude al de mero trámite, hay que concluir que tienen un régimen que no siempre es idéntico. En el proceso judicial la distinción entre providencias simples (actos de mero trámite) y sentencias interlocutorias es notoria. Aquéllas no requieren sustanciación (art. 160, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación); éstas sí (art. 181), desde el momento en que no se las dicta a petición de una sola de las partes, sino que hay que dar traslado a la contraria. O sea que en las últimas tiene que haber controversia o consentimiento de todas las partes. Esta circunstancia nos demuestra que el criterio de distinción no puede ser el mismo en el trámite administrativo. En éste no hay más "partes" que el particular y la Administración, por lo cual tanto en los actos de mero trámite como en los interlocutorios la decisión de la Administración se pronuncia sin sustanciación con la contraparte, excepto que intervengan tercetos, en cuyo caso puede haber sustanciación. La intervención de terceros es excepcional. Pensamos que los actos interlocutorios son los que deciden cuestiones incidentales, o sea las que sobrevienen accesoriamente durante la tramitación (p.ej., el pedido de nulidad de una diligencia procedimental). Los actos interlocutorios exigen fundamentación; de ahí que su proveído pueda hacerse en un plazo mayor que el que contempla el artículo para los de mero trámite. 3. ACTOS PREPARATORIOS Y ACTOS DE MERO TRÁMITE.- También los actos preparatorios son de trámite; sin embargo, en el procedimiento administrativo nacional no son asimilables a los actos de "mero trámite". Ello así porque éstos son impugnables (art. 84, RLNPA) lo cual significa que producen efectos jurídicos directos, a diferencia de aquéllos, que no los producen y por lo tanto son inimpugnables. Ciertos actos preparatorios, como la confección de informes, se realizarán en el plazo de cinco días (art. 14, RPA). Si se produce el vencimiento del plazo sin emitirse la resolución, es procedente la "queja" (art. 71, RLNPA) o el "amparo por mora" (art. 28, LNPA). ARTICULO 27. — Documentos acompañados. — Los documentos que se acompañen a los escritos y aquellos cuya agregación se solicite a título de prueba podrán presentarse en su original, en testimonios
expedidos por autoridad competente o en copia que certificara la autoridad administrativa previo cotejo con el original, el que se devolverá al interesado. Podrá solicitarse la reserva de cualquier documento, libro como o comprobante que se presente, en cuyo caso se procederá a su guarda bajo constancia. 1. ALCANCE.- Comprende, no sólo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive planos. A pedido, la autoridad administrativa certificará sobre el estado material del documento, indicando las enmiendas, interlineados u otras particularidades que en él se adviertan. La copia no tiene que estar legalizada y puede ser fotográfica. Una vez que fue pedida la reserva de la documentación por el particular, la autoridad administrativa no puede negarse a ella, puesto que la forma estatuye que ésta "procederá"; o lo que es similar: no lo otorga una facultad, sino que lo fija la conducta que tiene que seguir necesariamente. 2. FORMAS DE PRESENTACIÓN.- Ellas pueden ser varias: a) ejemplar original; b) testimonio expedido por autoridad competente, y c) copia certificada por autoridad administrativa. Éste es un trámite asimilable al contemplado en el punto 1, porque supone la exhibición del original. 3. RESERVA.- Está prevista la reserva de la documentación, la cual se hace bajo constancia. Hay que justificar el interés de la reserva, como la singularidad del documento y el perjuicio irreparable en caso de extravío o destrucción. ARTICULO 28. — Documentos de extraña jurisdicción legalizados. Traducción. — Los documentos expedidos por autoridad extranjera deberán presentarse debidamente legalizados si así lo exigiere la autoridad administrativa. Los redactados en idioma extranjero deberán acompañarse con su correspondiente traducción hecha por traductor matriculado. 1. FORMALIDADES.- Los documentos expedidos por autoridades extranjeras deben ser legalizados por los agentes consulares o diplomáticos de la República. Las firmas de éstos deben serlo, a su vez, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro país. La necesidad de que la traducción de los documentos redactados en idioma extranjero la haga un traductor matriculado, surge de la ley. ARTICULO 29. — Firma de los documentos por profesionales. — Los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis deberán estar firmados por profesionales inscriptos en matricula la nacional, provincial o municipal, indistintamente. 1. DOCUMENTOS QUE DEBEN SER FIRMADOS POR PROFESIONALES.Por documento se entiende "toda representación objetiva de un pensamiento, la cual puede ser material o literal". Son documentos materiales, entre otros,
los quinos, tarjas, las marcas, los signos, las contraseñas. Documentos literales son las escrituras destinadas a constar una relación jurídica y para las cuales se reserva el nombre de instrumentos. Situación intermedia ocupan los documentos literales no firmados, que no tuvieran por destino constatar una relación jurídica, y que puedan también serofrecidos como pruebas (CNCiv, Sala D, 17/10/58, LL, 95-438). Entendemos que los documentos a los que se refiere el artículo que comentamos y que deben ser firmados por profesional matriculado, son los literales. La firma de los profesionales debe ser autenticada por los colegios profesionales correspondientes y los documentos procedentes de profesionales provinciales tienen que cumplir los recaudos que sobre autenticación de los actos públicos y procedimientos judiciales se exijan en cada provincia. 2. FIRMA DE LOS PROFESIONALES.- En lo referente a la firma de planos, es evidente que deben estar firmados por ingenieros, arquitectos, constructores y maestros mayores de obra, cuando se trate de construcciones o demoliciones, mientras que para el supuesto de demoliciones, es pertinente la actuación de agrimensores (habrá que estar en cada caso a las incumbencias de las respectivas profesiones). Los balances y estados contables requieren la firma de los profesionales en ciencias económicas, los certificados atinentes a la salud de las personas, la firma de médicos y odontólogos, según los casos. A su vez los informes o análisis químicos o bioquímicos deben llevar la firma de un profesional de la especialidad. El incumplimiento de los recaudos previsto por los arts. 28 y 29 impone la intimación de la Administración para su cumplimiento por medio del profesional pertinente; ante el nuevo incumplimiento, procede su desglose y devolución. ARTICULO 30. — Entrega de constancias sobre iniciación de actuaciones y presentación de escritos o documentos.— De toda actuación que se inicie en mesa de entradas o receptoría se dará una constancia con la identificación del expediente que origine. Los interesados que hagan entrega de un documento o escrito podrán, además, pedir verbalmente que se les certifique una copia de los mismos. La autoridad administrativa lo hará así, estableciendo que el interesado ha hecho entrega en la oficina de un documento o escrito bajo manifestación de ser original de la copia suscripta. 1. CONSTANCIAS Y CERTIFICACIÓN DE COPIAS.- Es obligación de la Administración entregar una constancia con la identificación del expediente en que se origina. En el caso del escrito enviado por correo, se puede pedir al agente postal que selle la copia para constancia (art. 25), y después de recibida, la Administración debe enviar la constancia de su recepción con la identificación del expediente a que aquel escrito dio lugar.
2. SOLICITUD POR LOS PARTICULARES.- También pueden pedir los particulares que se les certifique una copia de los documentos o escritos que se acompañen durante el trámite. Deben ser controlados el original y la copia por la autoridad, toda vez que en la certificación queda constancia de ser el original de la copia suscripta. El pedido puede hacerse verbalmente; ello así por aplicación del principio de informalismo a favor del particular. 3. VERIFICACIÓN.- Los documentos que se presenten han de ser objeto del correspondiente análisis para determinar si en los casos pertinentes se ha pagado el impuesto de sellos (v.gr., escrituras traslativas de dominio). Cuando se advierta la infracción, se intimará la regularización con informe al órgano encargado de la recaudación. 4. UBICACIÓN DE LA NORMA.- Valga como crítica a la norma que comentamos, su ubicación, que debió estar a continuación del art. 25. TITULO IV ARTICULO 31. — Actuación por poder y representación legal. — La persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o interés que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representación legal, deberá acompañar los documentos que acrediten la calidad invocada. Sin embargo, los padres que comparezcan en representación de sus hijos y el cónyuge que lo haga en nombre del otro, no tendrán obligación de presentar las partidas correspondientes, salvo que fundadamente le fueran requeridas. 1. GENERALIDADES.- Si toda persona puede ser titular de un derecho sustancial -legitimario ad causam-, no siempre tiene la aptitud necesaria para defenderlo personalmente en caso de litigio -legilimatio ad processum-. Por ello, si bien todo interesado tiene el derecho de comparecer personalmente ante cualquier autoridad administrativa para la defensa de sus derechos (y vimos en el procedimiento que la posibilidad de ser parte es muy amplia -art. 3°-), en algunos casos es la parte misma quien delega esa intervención en un tercero, que actúa en su nombre, mientras que en otros, por tratarse de incapaces de hecho, la ley impone la intervención de la persona que integra esa capacidad. En el primer caso se trata de la representación convencional; en el segundo, de la representación legal. Una y otra están sujetas a las mismas disposiciones en cuanto a los modos y oportunidad de la justificación de la personería, cuestión sobre la cual el RLNPA contiene algunas disposiciones de interés. 2. QUIÉNES PUEDEN SER REPRESENTANTES.- En el proceso civil sólo pueden ser representantes quienes tienen título profesional -procurador o abogado- y están inscriptos en la matrícula respectiva; en cambio en el procedimiento administrativo se sostiene que puede ser representante cualquier sujeto de derecho con capacidad para ser parte. Podría serlo, pues, cualquier persona física o jurídica, profesional o no.
En las normas que comentamos la solución no es clara. El art. 1°, inc. f, ap. 1°, de la LNPA, que dice "cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas", puede interpretarse a contrario sensu como que permite la representación por quienes no sean abogados o procuradores sólo cuando una norma expresa, legal o reglamentaria, lo autorice. No es ésa, sin embargo, la solución de la norma que permite la representación amplia, pues sólo se exige patrocinio letrado cuando concurren dos circunstancias: a) que la parte sea representada por quien no sea profesional del derecho y b) que se plantee o se debata, en ese caso una cuestión jurídica. 3. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO.- La 1° parte del precepto establece que los representantes -aunque sean legales- justificarán su personería acompañando los documentos que la acrediten -testimonio del auto de designación, o de la escritura, etcétera-. Por el texto del artículo puede distinguirse entre representantes legales y apoderados. Aquéllos actúan por razones legales, siendo su régimen exclusivamente aplicable a las personas físicas. El régimen de la representación legal puede subclasificarse en: a) representantes de los incapaces cuya personería nace de un acto judicial, y b) los admitidos en razón del parentesco. Los padres o el cónyuge -marido o mujer- que lo haga en nombre del otro, no están obligados a acreditar su personería acompañando o exhibiendo copia de las partidas de nacimiento o casamiento, a menos "que fundadamente le fueran requeridas"; ello así porque el estado civil de las personas que comparecen en el procedimiento no requiere comprobación mientras no les sea terminantemente negado pero no lo exime de presentar el poder ni de que éste exista (CNFedContAdm, Sala III, 24/6/86, "Córdoba"). Los representantes de los incapaces deben presentar la documentación que acredite el carácter invocado. El sentido de la norma sugiere una necesaria fe pública de la sola invocación del carácter de cónyuge o padre, implicando el requerimiento de prueba documental de la relación invocada una suerte de menoscabo de ello, motivo por el cual dicho requerimiento debe ser expresa y razonablemente fundado. ARTICULO 32. — Forma de acreditar la personería. — Los representantes o apoderados acreditarán su personería desde la primera gestión que hagan a nombre de sus mandantes en el instrumento público correspondiente, o con copia del mismo suscripta por el letrado, o con carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano público. En el caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite ante la misma repartición bastará la pertinente certificación. Cuando se invoque un poder general o especial para varios actos o un contrato de sociedad civil o comercial otorgado en instrumento público o inscripto en el Registro Público de Comercio, se lo acreditará con la agregación de una copia íntegra firmada por el letrado
patrocinante o por el apoderado. De oficio o a petición de parte interesada podrá intimarse la presentación del testimonio original. Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentación deberán firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cuál de ellos continuará vinculado a su trámite. Cuando se faculte a percibir sumas mayores al equivalente a DIEZ (10) salarios mínimos se requerirá poder otorgado ante escribano público. 1. COPIA CERTIFICADA DE NADER.- Es la forma más usual, poder especial formalmente otorgado por escritura pública, acompañando el apoderado copia auténtica de ella. 2. COPIA SIMPLE DE PODER, FIRMADA POR APODERADO O LETRADO.- y si se trata de un poder general o de un poder especial otorgado para varios actos, el artículo que comentamos del RLNPA y similares normas provinciales, establecen que "se lo acreditará con la agregación de una copia íntegra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado". Esta norma, tomada del procedimiento judicial, simplifica la cuestión. 3. OTROS SUPUESTOS DE COPIA SIMPLE DE PODER.- Cuando se trata de copia simple de un poder general vigente, y quien da fe de su vigencia y fidelidad no es apoderado ni figura como letrado patrocinante -p.ej. por no haber patrocinante-, la cuestión es un poco más dudosa, pero se ha admitido no obstante su procedencia, si la personería del recurrente "se halla indirectamente acreditada en actuaciones similares", es decir, cuando hay prueba indiciaría que corrobore dicha personería, o que expresa o implícitamente se lo haya tenido por parte en otro expediente agregado o paralelo a las actuaciones de que se trata. 4. CARTA PODER AUTENTICADA.- Es posible acreditar la representación por carta-poder cuya fuma esté autenticada por escribano público, juez de paz, comisario de policía u otra autoridad policial. La autenticación Duende hacerla una comisarla, destacamento, delegación policial, y en los últimos años ha aparecido también una forma sumamente práctica de acreditar la autenticidad de una firma mediante la certificación de entidad bancada, lo que los bancos oficiales y privados hacen a sus clientes de cuenta corriente y también de cajas de ahorro y otras operaciones bancadas. 5. CARTA-PODER SIMPLE.- Se admite con frecuencia en la práctica la. cartapoder simple, sin ninguna" clase de autenticación externa de firmas: esta última forma es admisible cada vez que la autenticidad de la carta-poder sea plausible y no haya razones especiales que hagan dudar de ella. Ello se suele controlar en la práctica con la comparación de firmas por los propios empleados de la repartición, con la misma que figura en sus registros y la exhibición de un documento de identidad del mandante por el mandatario. 6. SOCIEDADES NO CONSTITUIDAS REGULARMENTE.- Si se trata de "sociedades irregulares o de hecho" (debió decir "sociedades no constituidas regularmente", art. 21; ley 19.550), corresponde exigir la firma a nombre
individual de todos los socios, debiéndose contratar el o los socios que continuarán el trámite. ARTICULO 33. — El mandato también podrá otorgarse por acta ante la autoridad administrativa, la que contendrá una simple relación de la identidad y domicilio del compareciente, designación de la persona del mandatario, mención de la facultad de percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere. 1. PODER APUD-ACTA. - No existiendo poder formalmente otorgado ante escribano público, se admite el mandato otorgado en acta levantada ante la Dirección de Información al Público del órgano, previa acreditación de la identidad. No es muy frecuente, por la resistencia de los empleados a asumir esta clase de labor, y por ello se ha dado en la práctica mayor admisibilidad a la cartapoder, en las variantes que comentamos en los apartados anteriores (ver comentario al art. 32). 2. GESTOR DE NEGOCIOS. CASOS DE URGENCIA.- El reglamento no ha admitido1 expresamente la actuación del "gestor" que prevé el art. 48 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación. A nuestro juicio, coincidiendo con Docobo y Gordillo, careciendo de esta previsión expresa, cabe admitir la aplicación supletoria (art. 111, RLNPA) de la similar norma usual en los códigos procesales civiles. Sólo en casos urgentes puede admitirse la intervención del "gestor". En general, la urgencia tiene que nacer de hechos o circunstancias que impidan la actuación directa de la parte o presentación del documento que acredite la representación. Deben configurarse verdaderas dificultades o imposibilidades de obrar similares a las previstas por el art. 3990 del Cód. Civil. El plazo es perentorio y no corresponde intimación ni providencia previa alguna. Corre desde la primera presentación del gestor. Se cuentan sólo los días hábiles. El efecto del vencimiento del plazo sin que se presenten los documentos o se ratifique lo actuado es la nulidad de todo lo realizado por el "gestor". La declaración de nulidad es el efecto propio de los plazos perentorios. 3. CERTIFICACIÓN.- Cuando el instrumento corre agregado a otro expediente en trámite ante el mismo organismo, la personería se acredita mediante certificación. ARTICULO 34. — Cesación de la representación. Cesará la representación en las actuaciones: a) Por revocación del poder. La intervención del interesado en el procedimiento no importará revocación si al tomarla no lo declara expresamente.
b) Por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia del mismo en el expediente. c) Por muerte o inhabilidad del mandatario. En los casos previstos por los TRES (3) incisos precedentes, se emplazará al mandante para que comparezca por sí o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer la caducidad del expediente, según corresponda. d) Por muerte o incapacidad del poderdante. Estos hechos suspenden el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales del causante se apersonen al expediente, salvo que se tratare de trámites que deban impulsarse de oficio. El apoderado entre tanto, so1o podrá formular las peticiones de mero trámite que fueren indispensables y que no admitieren demoras para evitar perjuicios a los derechos del causante. 1. REVOCACIÓN.- Debe ser expresa, o sea que no puede inferírsela de hechos o escritos de) mandante que no tengan por objeto revocar el mandato. El mero hecho de la actuación personal del interesado no produce el efecto de la revocación si no lo declara expresamente. En cuanto al otorgamiento de un nuevo poder a otra persona, entendemos que tampoco configura el supuesto de revocación expresa; pudo habérselo hecho, por ejemplo, para facilitar la tarea de ambos apoderados. Si la intención es revocar el mandato anterior, bastará agregar esta manifestación de voluntad en la escritura que después se presentará al expediente o mediante un escrito directamente presentado en aquél. 2. RENUNCIA.- Ésta no puede ser intempestiva, bajo apercibimiento de responder por los perjuicios que se causen. Sólo puede abandonar el apoderado su gestión cuando ha vencido el término conferido al interesado o cuando éste se ha presentado a tomar intervención, por sí o por medio de otro apoderado. El término corre desde la notificación a la parte representada por el renunciante. Ello, sin embargo, no impide que la renuncia produzca sus efectos propios desde su presentación, pues no requiere aceptación previa. 3. MUERTE O INHABILIDAD DEL MANDATARIO.- Cuando mucre el representante, cesa la representación de pleno derecho. Los herederos del representante están obligados a denunciar su muerte y ante esa denuncia corresponde que el órgano emplace al representado para que, en el plazo que al efecto se fijará, comparezca por sí o por nuevo apoderado y si no comparece, continuar el trámite sin su intervención o archivar el expediente. 4. MUERTE O INCAPACIDAD DEL PODERDANTE.- La muerte o incapacidad del mandante hace cesar la representación, según las normas del derecho sustancial. Pero esta solución extrema recibe una atemperación procedimental,
que contempla la defensa del interesado muerto o incapacitado, hasta que sus herederos tomen intervención. En este caso se opera la suspensión del procedimiento hasta la presentación de personas debidamente acreditadas, subsistiendo la obligación del apoderado de efectuar los trámites indispensables para evitar perjuicios a los intereses que se le confiaron. 5. SEPARACIÓN DEL APODERADO.- Con carácter de sanción, está contemplada en el RLNPA. Respecto a ella, nos remitimos a lo dicho oportunamente (art. 6°). 6. CONCLUSIÓN DEL TRÁMITE.- En el caso del poder especial (art. 53, inc. 4°, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, y art. 111, RLNPA), la conclusión del asunto hace cesar la representación. Este supuesto, como el anterior, no está contemplado expresamente por el artículo que comentamos, pero surgen de las otras disposiciones citadas. ARTICULO 35. — Alcances de representación. — Desde el momento en que el poder se presente a la autoridad administrativa y esta admita la personaría, el representante asume todas las responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al mandante como si personalmente los hubiere practicado. Está obligado a continuar la gestión mientras no haya cesado legalmente en su mandato —con la limitación prevista en el inciso d) del artículo anterior— y con él se entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de los actos de carácter definitivo, salvo decisión o norma expresa que disponga se notifique al mismo poderdante o que tengan por objeto su comparecencia personal. 1. RESPONSABILIDAD DEL APODERADO.- La autoridad administrativa, presentado el poder por el representante, admite la personería mediante un acto expreso. Desde el momento en que ello ocurre, el apoderado asume las responsabilidades correspondientes. El apoderado es responsable de las resultas de su dolo, culpa o negligencia en el cumplimiento del mandato. Así, por ejemplo, debe responder (de los daños y perjuicios sí dejó perimir el procedimiento y el derecho prescribe b si ha dejado de recurrir. En el procedimiento administrativo la no recurribilidad en término tiene como consecuencia, en principio, la firmeza del acto y su imposibilidad de impugnarlo judicialmente con posterioridad (arts. 23, 25 y cones., LNPA), por lo cual, en el caso, la diligencia del apoderado es imprescindible y, consecuentemente, su responsabilidad es mayor. A partir de la admisión de la personería existe la obligación del apoderado de continuar hasta su cese, y la del representado por los actos del mandatario (art. 1946, Cód. Civil).
ARTICULO 36. — Unificación de la personería. Cuando varias personas se presentaren formulando un petitorio del que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podrá exigir la unificación de la representación, dando para ello un plazo de CINCO (5) días, bajo apercibimiento de designar un apoderado común entre los peticionantes. La unificación de representación también podrá pedirse por las partes en cualquier estado del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso de la resolución definitiva, salvo decisión o norma expresa que disponga se notifiquen directamente a las partes interesadas o las que tengan por objeto su comparecencia personal. 1. DIFERENCIA CON UNIFICACIÓN DE REPRESENTACIÓN.- No hay que confundir la unificación de personería y la unificación de representación. La primera -caso del artículo que comentamos- supone varias personas que actúan en el mismo procedimiento en calidad de litisconsortes, y la segunda comprende el caso de que un particular hubiera constituido al mismo tiempo varios mandatarios, lo cual está prohibido por ninguna norma procedimental; por el contrario, está expresamente admitido por el art. 1899 del Cód. Civil. 2. ^ÉNTAJQJI. - La unificación de personería consiste en que varios litisconsortes actúen mediante un representante común. Con ello se reduce el número de traslados, se evitan notificaciones, se simplifica la prueba y se limitan los recursos. Un análisis superficial podría hacer creer que se trata de una grave limitación a) derecho de defensa, pero hay que admitir que estamos ante un dilema: por un lado celeridad, claridad y unidad de conducción; por otro, la posibilidad de que la unificación impuesta sea fuente de desavenencias y perjudique la eficacia de la defensa. No es fácil una solución que concilie debidamente esos dos extremos. 3. PROCEDENCIA. - El criterio decisivo para su procedencia es que la unificación de personería no lesione el interés de ninguno de los representantes. Teniendo éstos intereses comunes, no importa, en principio, violación de garantías constitucionales; las reglas del procedimiento facultan al órgano administrativo para exigir la representación común a varios peticionantes {Fallos, 91:101; 99:20; 192:167, entre otros). La unificación pueden hacerla los particulares per se en su primera presentación o posteriormente, durante el trámite. También pueden pedirla a la Administración. Igualmente, puede el órgano administrativo exigir la unificación de la representación bajo el apercibimiento de que, transcurrido un plazo de cinco días y designará él un apoderado común entre los peticionantes. Sin nada que lo justifique la reforma redujo el plazo -a exiguos cinco días- para unificar, de común acuerdo, la personería. Hay que resolver la unificación de personería con audiencia de todos aquellos a quienes comprenderá la unificación, a fin de llegar a un acuerdo. Si no se lo
logra en el plazo señalado, deberá designarlo la autoridad. Sería conveniente que para el nombramiento se sometiera al criterio de la mayoría, a menos que hubiera razón fundada para apartarse de él. Operada la unificación el representante común pasa a actuar de manera idéntica que en el caso del art. 35 del RLNPA, sin que sea necesario un nuevo poder. ARTICULO 37. — Revocación de la personería unificada. — Una vez hecho el nombramiento del mandatario común, podrá revocarse por acuerdo unánime de los interesados o por la Administración a petición de uno de ellos, si existiere motivo que lo justifique. 1. REVOCACIÓN DE LA PERSONERÍA UNIFICADA. FUNDAMENTOS.- El artículo que comentamos resolvió con acierto y de acuerdo con la doctrina, la situación que resultaba de contemplar la facultad de revocación del art. 1970 del Cód. Civil con la prohibición que establecía el art. 1977 del mismo Código, pues tratándose, en el caso, de un mandato así conferido, no podía ser revocado sino cuando fuese perjudicial a los intereses de quien lo solicita, o por acuerdo unánime de los interesados. Hay que advertir que el mencionado art. 1977 ha sido sustituido por la reforma de la ley 17.711, estableciendo que "el mandato puede ser irrevocable siempre que sea para negocios especiales, limitado en el tiempo y en razón de un interés legítimo de los contratantes o un tercero. Mediando justa causa podrá revocarse". Aunque no lo diga el artículo; es natural que la unificación debe dejarse sin efecto cuando desaparezca el presupuesto mencionado en el comienzo del artículo anterior. 2. LA EXIGENCIA DE UNANIMIDAD. CUESTIONES AL RESPECTO. - Algunos autores critican la solución de la norma que exige la unanimidad de los interesados 0 la decisión de la autoridad administrativa reconociendo que existe motivo fundado para revocar la personería unificada, con perjuicio de la libre voluntad de los interesados y un más efectivo respeto a la garantía de defensa de cada individuo. Creemos, sin embargo, que es una crítica infundada. La unificación procede cuando no se lesiona el interés de ninguno de los peticionantes y siempre que éstos tengan intereses comunes. Dicha unificación, como dijimos, presenta ventajas; por ello puede exigirla la Administración. En este, caso, si después cualquier particular per se pudiera dejarla sin efecto, los propósitos perseguidos con ella se perderían por el solo interés de uno de los peticionantes -a veces, hasta por mero capricho- con perjuicio de los restantes y de todos los ciudadanos, a quienes les interesa un trámite rápido y eficaz -y por tanto menos costoso-. De ahí que, en el caso de que haya sido la Administración la que en su momento haya decidido per se la unificación, se exija la unanimidad o el pedido fundado de uno y la decisión de la autoridad administrativa. Si el pedido es unánime, la Administración no puede negarse a él. En este caso como en el supuesto de la petición fundada de uno o -.algunos interesados al
que accede la autoridad, lo que hace la Administración es designar otro apoderado común -siguiendo las reglas que ya vimos- y no dejar sin efecto la unificación. En cambio, si la unificación fuera decidida por los interesados, no sería necesaria la unanimidad, porque ha sido en mero interés de ellos. 3. CONCLUSIÓN. - En síntesis, la revocación puede producirse por: a) "acuerdo unánime de los interesados"; b) pedido de uno o varios interesados, siempre que hubiere motivo justificado (el "motivo justificado" debe. ser apreciado y decidido por la Administración, y e) desaparición de los presupuestos que dieron origen a la unificación (art. 55, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, y art. 106, RLNPA). ARTICULO 38. — Vistas; actuaciones. — La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite, con excepción de actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo Subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate. El pedido de vista podrá hacerse verbalmente y se dará, sin necesidad de resolución expresa al efecto, en la que se encuentre el expediente, aunque no sea la Mesa de entradas o Receptoría. Si el peticionante solicitare la fijación de un plazo para la vista, aquél se dispondrá por escrito rigiendo a su respecto lo establecido por el artículo 1º, inc. e), apartados 4º y 5º, de la Ley de Procedimientos Administrativos. El día de vista se considera que abarca, sin límites, el horario de funcionamiento de la oficina en que se encuentra el expediente. A pedido del interesado, y a su cargo, se facilitarán fotocopias de las piezas que solicitare. 1. EL SEÑUELO DEL VOCABLO "VISTA".- En derecho procesal se utiliza el vocablo "vista" con el significado del traslado o de un tipo de traslado; es una forma específica de llevar determinado acto procesal a conocimiento de la contraparte. Como en el proceso no existe comunicación directa en que las partes, es el juez quien pone en conocimiento de una de ellas la petición formulada por escrito por la otra, mediante una providencia que se denomina "traslado", haciendo así efectivo el principio de contradicción. Otro medio empleado con el mismo efecto es la "vista". La "vista" en el procedimiento administrativo nacional tiene el sentido de "acceso" al expediente por parte del particular. Este concepto carecería de sentido en el proceso judicial, ya que en éste el conocimiento de las actuaciones y el acceso irrestricto es un principio elemental y básico. La "vista" es, pues, en el procedimiento administrativo
nacional, una expresión para designar la leal información del interesado de las actuaciones que puedan afectarlo (CNFedContAdm, Sala III, 14/11/89, "Carbone"). Va más allá de la mera posibilidad de formular alegaciones, en la medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle realizar una defensa eficaz {Fallos, 215:357). La circunstancia de que el pedido de vista haya sido presentado en una dependencia en la que no se encontraba, en ese momento, el expediente en cuestión de acuerdo al principio establecido en el art. 1°, inc. c, de la ley nacional de procedimientos administrativos -informalismo a favor del administrado-, no es irrazonable interpretar que la Administración debía encausar el pedido y resolverlo dentro del plazo previsto al efecto. Ello así, pues en el citado artículo no se establece que el pedido de vista deba hacerse en la oficina en que se encuentre el expediente, sino que la vista solicitada se concederá en esa oficina (CNFedContAdm, Sala IV, 24/ 9/92, "Meza, Oscar R. e/Estado nacional -Ministerio de Cultura y Educación-"). 2. ALCANCE DE LA "VISTA".- El derecho a tomar "vista" de las actuación es comprende el derecho a consultar el expediente y copiar -o fotocopiar- todas las partea de él. Si al expediente se agregaran determinados objetos como prueba, pueden obtenerse facsímiles o copias de ellos siempre que no se altere su estado, con cargo al interesado. En el caso del letrado patrocinante, coincidimos con Gordillo en que es suficiente con que conste su firma en algún escrito para que ello lo habilite en tal calidad para acceder a las actuaciones sin que se pueda exigir autorización expresa de la parte. 3. FORMAS DE TOMAR "VISTA" DE LAS ACTUACIONES.- La "vista" puede pedirse y otorgarse de modo absolutamente informal, ya que no hay margen alguno de discrecionalidad en el fund,ojiarj^ málica, no hace falta resolución expresa y puede pedirse: a) verbalmente.- En la oficina en que se encuentra el expediente, o sea que se la pide en cualquier dependencia, o b) por escrito.- En el caso de que el interesado solicite un plazo para pedir "vista", c) edidj>_po^ En este supuesto, obviamente, tiene que haber decisión eaptesfr otorgando la vista. De todos modos no es una facultad sino un deber de la Administración concederla. 4. ÉPOCA Y PLAZO PARA SOLICITAR LA "VISTA ".- La "vista" es procedente en toda etapa de las actuaciones -"durante todo su trámite", dice la norma-. Esto significa que puede pedírsela tanto en su etapa inicia! como en la final, aunque exista un dictamen definitivo -p.ej., de la Procuración del Tesoro-; ya no podrá negarse el acceso al expediente con la contestación de que se encuentra "a dictamen" o "a decisión". Consecuentemente, no hay plazo para solicitar la "vista" de las actuaciones; puede hacérselo en cualquier momento. 5. TÉRMINO PARA TOMAR "VISTA".- Si existe un pedido verbal de "vista" se concede un acceso "informal" a las actuaciones.- Ello puede ocurrir en todo momento y en cualquier oficina. Carecería de sentido otorgar "términos" para la "vista" de tas actuaciones en esos casos.
En cambio, si existe un pedido de fijación de plazo para tomar "vista', la Administración tiene que fijarlo. El término que dura la "vista" suspende el curso de los plazos (art. 76 in fine, RLNPA). El plazo y su ampliación, si fuere procedente, los fijará la Administración según la complejidad del asunto y las circunstancias del caso. Puede aplicarse el “plazo general” de diez días del art. 1°, inc. e. ap. 4°, de la LNPA, porque el plazo general se aplica para la realización de "trámites", y aquí entraría la "vista" en el sentido de "acceso n las actuaciones". 6. DENEGACIÓN DE LA "VISTA”.- Si el pedido de "vista" es denegado porque el particular tiene acceso irrestricto al expediente desde el inicio de las actuaciones de todos modos. El pedido de vista ha suspendido el curso de los plazos hasta el día siguiente de notificada la denegación. Si la denegatoria es respecto de ciertas actuaciones -limitaciones a la vista- y, por lo tanto, es una denegatoria parcial, la concesión de vista suspende el curso de los plazos por el término fijado, aun en las actuaciones que se consideren reservadas. . 7. LIMITACIONES A LA "VISTA".- La norma que comentamos dispone que: "La parte interesada…, podrán tomar vista del expediente con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que fueren declarados reservados o secretos". a) Principio general.- Es el de la publicidad de los actos estatales ya que es un requisito esencial del sistema republicano que nos rige. La calificación como secreta es una cuestión jurídica -de ahí el aseguramiento del servicio jurídico- basada en cuestiones de hecho y, como tal, susceptible, de ser recurrida. Siendo el principio general de un Estado de derecho como el nuestro, el carácter público de los actos estatales, toda reserva de actuaciones debe ser de interpretación restrictiva. b) Requisitos para la reserva de las actuaciones.- Toda decisión que declare la reserva de las actuaciones tiene que reunir una serie de requisitos. 1) Decisión fundada.- Vuelve a reiterarse un requisito inherente a todo acto administrativo (art. 7°, inc. e, LNPA). 2) Asesoramiento previo del servicio jurídico correspondiente.- Es éste un procedimiento indispensable -repite lo establecido en el art. 7°, inc. d, LNPA- y su falta determinará la nulidad del acto en este caso. 3) Órgano competente para declarar la reserva.- La norma ha establecido que los subsecretarios de los ministerios o los titulares de los entes descentralizados de que se trate, son los competentes para declarar la reserva de las actuaciones.
No parece cuestionable tal decisión de la norma, dada la jerarquía de los órganos decisores, que normalmente escapan al "celo de reserva administrativa" de los funcionarios que participan con mayor asiduidad en el trámite. La mayor diversidad de asuntos en su esfera de actuación y la exposición a la opinión pública asegura una mayor mesura en la declaración de reserva. La expresa atribución de competencia establecida por la norma excluye, en principio, la facultad de delegarla en órganos inferiores. 4) Pedido de reserva.- El artículo dispone que la reserva se declarará "a pedido del órgano competente", que es aquel que dirige el trámite de que se trate. Ello no obsta a que pueda dictarse de oficio por la autoridad— competente para decidir la reserva. 5) Reserva parcial.- Una cuestión jamás puede ser tan secreta que requiera la reserva de todo el expediente. Sólo pueden reservarse piezas, fojas o documentos determinados. De ahí que sea necesario individualizar qué parles de las actuaciones son reservadas. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones.- La reserva de las actuaciones sólo alcanza a las expresamente declaradas. 7) Piezas reservadas o secretas.- La norma que comentamos establece, que pueden reservarse "aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes". Por lo cual el principio es que, fundamentalmente, puede reservarse cualquier actuación, incluyendo informes, dictámenes, etcétera. Es común calificar de "secretos" o "reservados" determinados proyectos de decretos -operativos militares o de fuerzas de seguridad, adquisición, fabricación o venia de material bélico, estructuras orgánicas de ciertos servicios, designación de personal militar o de seguridad, etcétera-. Estas atribuciones están referidas generalmente a asuntos militares o de seguridad (decr. 333/85). Cabe repetir que sólo pueden reservarse ciertas piezas, pero no la totalidad de las actuaciones. Esto último sería inconcebible, ya que algún TITULO V ARTICULO 39. — De las notificaciones. Actos que deben ser notificados. — Deberán ser notificados a la parte interesada: a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites; b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o intereses legítimos; c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas d) Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la agregación de actuaciones: e) Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia.
1. PRELIMINAR.- Con arreglo a su significación etimológica, la notificación -notum faceré: dar a conocer algo- no significa otra cosa sino el poner en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. Y siguiendo esta misma línea de significación, en el procedimiento administrativo adquiere una especial configuración y unos particulares matices que la estructuran como una figura típicamente administrativa de enorme importancia. La notificación es la forma de publicidad aplicable a los actos administrativos, admitiéndose diversos medios para efectuarla. Es de destacar que el acto no notificado puede llegar a ser eficaz mediante la invocación de sus efectos por el interesado. Pero el principio general es que el acto administrativo sólo puede producir sus electos propios a partir de la notificación al interesado (CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula Gómez"; - id., Sala IV. 8/3/88, "Miri"). 2. ACTOS QUE DEBEN NOTIFICARSE.- Los primeros cuatro incisos del art. 39 del RLNPA establecen qué actos deben ser notificados. Sin embargo, el último inciso otorga a la Administración la facultad de disponer la notificación de aquellos actos que por su importancia o naturaleza, reputa que necesitan de ella. Por !o tanto, no basta leer el texto legal para saber cuan do se produce la notificación, llamémosla de oficio. Se ha introducido así la posibilidad de que la autoridad, por medio de una interpretación excesivamente elástica, desvirtúe la vigencia del principio de celeridad. La enumeración es, pues, enunciativa, dejando al criterio de la autoridad -que debe ser prudente- el disponer la notificación de otros actos, según su naturaleza e importancia. 3. CUESTIONES INTERPRETATIVAS.- Según el inc. a del artículo que comentamos, deben ser notificados los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites. El texto alude a "actos... que tengan carácter definitivo". Esta expresión, en la normativa que nos ocupa, se refiere a los actos que resuelven el fondo de la cuestión planteada (conf. arts. 84, 87 a 89 y cones., RLNPA) y a los que "sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites". En Otros artículos, el RLNPA se refiere a esta última clase de actos como a "aquellos que impidan totalmente la tramitación... o pretensión del administrado" (arts. 84 y 89, RLNPA) o también como "asimilables a definitivos" (art. 93, párr. 2°). Como ejemplos de ellos podemos referirnos al acto que ordena el archivo del expediente, o al que declara la caducidad del procedimiento. Opinamos que los incs. b, c y d no plantean problema alguno que merezca un comentario detallado. 4. CARÁCTER DE LA DISPOSICIÓN LEGAL.- La comunicación de las providencias mencionadas tiene carácter obligatorio para la Administración; la falta de notificación constituye un vicio esencial, y el acto no puede producir sus efectos (Fallos, 306:1670). Por ello, la falta de conocimiento impide la firmeza del acto, porque no puede el interesado utilizar los recursos procedentes para reparar el agravio.
ARTICULO 40. — Diligenciamiento. — Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 47, in fine, las notificaciones se diligenciarán dentro de los CINCO (5) días computados a partir del día siguiente al del acto objeto de notificación e indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas. La omisión o el error en que se pudiera incurrir al efectuar la indicación, no perjudicará al interesado ni permitirá darle por decaído su derecho. No obstante la falta de indicación de los recursos, a partir del día siguiente de la notificación se iniciará el plazo perentorio de SESENTA (60) días para deducir el recurso administrativo que resulte admisible. Si se omitiera la indicación de que el acto administrativo agotó las instancias administrativas, el plazo para deducir la demanda indicada en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos comenzará a correr transcurrido el plazo precedentemente indicado. En los procedimientos especiales en que se prevean recursos judiciales directos, si en el instrumento de notificación respectiva se omite indicarlos, a partir del día siguiente al de la notificación, se iniciará el plazo de sesenta (60) días hábiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial. Si las notificaciones fueran inválidas regirá lo dispuesto en el artículo 44, segundo párrafo. 1. GENERALIDADES.- La norma del art. 40 del RLNPA fija cuándo han de hacerse las notificaciones. Así, dice que, salvo el caso de la providencia que ordena la producción de la prueba, las notificaciones se diligenciarán dentro de los cinco días, computados a partir del día siguiente al del acto objeto de la notificación. De acuerdo con el principio del art. 1°, inc. d, de la LNPA, las "actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren". Así, si no hay habilitación de días, la notificación debe hacerse en un día hábil y computarse a partir del día hábil subsiguiente. Pero puede ocurrir que la notificación se produzca en un día inhábil, posibilidad bastante más frecuente de lo imaginado, a poco que se repare que hay formas de notificación en las que interviene el correo -telegramas y oficios impuestos como certificados expresos, art. 41, incs. d y e- y éste funciona los días sábados; o simplemente porque la Administración directamente (art. 41, inc. c) notifica en un día inhábil. Si se notificó en un día inhábil para la Administración sin la habilitación correspondiente, corresponde que se tenga por operada la notificación el primer día hábil posterior, y que, por lo tanto, el cómputo del plazo comience el subsiguiente día hábil. Respecto a la determinación de si el día es hábil o inhábil, debe efectuarse teniendo en cuenta cuál es el órgano encargado del procedimiento. Así, el día sábado es inhábil para la mayor parte de la Administración, mas no para el correo. Si éste es el encargado de la notificación dicho día debe ser
considerado hábil. Es, además, una solución equitativa desde que, también el mismo día sábado, el particular puede por correo pedir vista del expediente (con el alcance del art. 76. RLNPA) e interponer recursos. La notificación de las audiencias se hará "con una anticipación de cinco días, por lo menos, a la fecha de la audiencia" (art. 47, RLNPA). 2. SUJETO ACTIVO.- Ninguna disposición contiene la norma sobre el particular. Lógicamente, la notificación ha de ordenarla el órgano competente de la Administración, como condición inexcusable para no incurrir en el vicio de incompetencia, con su repercusión en la eficacia de acto notificado. La efectuará el órgano encargado al efecto o podrán utilizarse los servicios de correo. 3. SUJETO PASIVO.- Hay que distinguir el sujeto destinatario y el sujeto receptor. El primero es realmente el interesado en la notificación, bien por haber sido parte en el expediente administrativo, bien porque tenga interés en las consecuencias del neto; el segundo puede ostentar diversa situación jurídica según la naturaleza de sus relaciones con el interesado. El RLNPA habla de interesado; en principio, pues, no se limita a los que hayan sido partes en el expediente. Por ello, una prudente medida de la Administración aconseja que la notificación se formule a todos aquellos que puedan resultar afectados por la resolución. 4. INDICACIÓN DE LOS RECURSOS PROCEDENTES.- El artículo que comentamos establece que las notificaciones indicarán los recursos de que puede ser objeto el acto y el plazo dentro del cual se los debe articular, y, en su caso, si agotó, las instancias administrativas". No establece la norma que, en este caso, deban indicarse las acciones judiciales y el plazo para interponerlas. Podría discutirse, si la exigencia de la norma alcanza a los "recursos judiciales directos", desde que se asemejan más a una acción que a un recurso judicial. Cierta doctrina y jurisprudencia lo exigen (CNFedContAdm, Sala II, 14/3/96, "Frigolomas"). Aquí se adviene el interés del legislador en otorgar al particular las máximas garantías para que se halle debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses. Parece claro que cuando por error, ignorancia o malicia, incumple la Administración este requisito, o se consignan en la notificación recursos improcedentes, o se omiten otros que proceden o se le señalan plazos distintos de los que en realidad establece la disposición correspondiente, es contrario al propósito y espíritu de la norma que el particular sufra por ello perjuicios y se le cause indefensión. 5. ERROR DE LA ADMINISTRACIÓN.- La norma establece que la falta de indicación de los recursos o el error en que incurra la Administración no perjudica al interesado. Sin embargo, el agregado que ha efectuado la RPA altera aquel principio que venía desde el inicio del RLNPA. En efecto, dice la nueva norma que la falta de indicación de las rpf-i|r
el recurso administrativo procedente (que el particular puede ignorar y que la Administración adrede puede no indicar). Dicho plazo perentorio será de sesenta días. El resultado es que todo ello perjudica al particular que, no conociendo los recursos (que obligatoriamente debe indicar la Administración: artículo en comentario, párr. 1°), debe indagar cuál es el recurso procedente. ¿Si la notificación es defectuosa, cómo pueden correr los plazos para recurrir? La solución anterior era más lógica (la notificación defectuosa no servía -excepto el conocimiento fehaciente del particular: art. 44-), y por lo tanto el plazo para recurrir no se iniciaba y además estaba de acuerdo con el informalismo a favor del administrado. Ahora se ha iniciado un "informalismo a favor de la Administración". Por otra parte, la propia torpeza de la Administración la favorece; además, el incumplimiento de una obligación no acarrea para ella ninguna sanción: lo único que se altera es el plazo. En todo caso sanciona al particular, que deberá preocuparse de conocer el recurso correspondiente. 6. PLAZO PARA ACCIONAR.- Este artículo también establece una modificación en el plazo para accionar por "recurso judicial" en los procedimientos especiales por ejemplo, Tribunal Fiscal (Danielián; Hutchinson). ¿Puede un reglamento modificar un plazo procesal? No, no puede. En primer lugar porque un reglamento no puede modificar una ley; en segundo lugar porque no es atribución del Ejecutivo regular sobre aspectos procesales (tal es el plazo para accionar). La disposición que alonga el plazo si no se indica que se ha agotado la instancia.admXnisirativa.es, inválida,.. 7. NOTIFICACIONES INVÁLIDAS.- Sorprendentemente expresa el artículo en su parte final: "Si las notificaciones fueran inválidas", y remite al art. 44. Esta remisión no es incorrecta; lo incorrecto es que se considere posible que una notificación sin cumplir con la obligación legal pudiera no ser inválida. La norma es imperativa: "las notificaciones... indicarán..." (la bastardilla es nuestra), y cuando se incumple un deber hay irregularidad en el accionar administrativo y, por ende, invalidez. ARTICULO 41. — Forma de las notificaciones. — Las notificaciones podrán realizarse por cualquier medio que de certeza de la fecha de recepción del instrumento en que se recibió la notificación y, en su caso, el contenido del sobre cerrado si éste se empleare. Podrá realizarse: a) Por acceso directo de la parte interesada, su apoderado o representante legal al expediente, dejándose constancia expresa y previa justificación de identidad del notificado; se certificará copia íntegra del acto, si fuere reclamada; b) Por presentación espontánea de la parte interesada, su apoderado o representante legal, de la que resulten estar en conocimiento fehaciente de acto respectivo;
c) Por cédula, que se diligenciará en forma similar a la dispuesta por los arts. 140 y 141 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; d) Por telegrama con aviso de entrega; e) Por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción; en este caso el oficio y los documentos anexos deberán exhibirse en sobre abierto al agente postal habilitado, antes del despacho, quien los sellará juntamente con las copias que se agregarán al expediente; f) Por carta documento; g) Por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que ella emite. 1. MEDIO DE NOTIFICACIÓN.- Los arts. 41 a 43 del RLNPA establecen los medios por los cuales hay que hacer las notificaciones y el contenido de las cédulas, telegramas, oficios y edictos. Parecen los más eficaces y es una buena solución haber agregado la cartadocumento. El RLNPA incorporó el oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, lo cual nos parece un acierto. La notificación por simple carta certificada con aviso de retorno n no sirve como notificación fehaciente, pues sólo prueba que aquélla se ha recibido, pero no su contenido. (CNFedContAdm, Sala I, 28/6785. "Frigorífico Rioplatense", Jurisprudencia Aduanera, n° 2528, p. 370; id. Sala IV 20/5/88 "Amersur", ED, 134-777; id., 17/4/84, "Di Stefano"). Se permite la notificación por agentes privados, previa reglamentación de la autoridad postal. Debería analizarse la cuestión, poique requerirá que aquéllos den fe de la fecha, de la recepción, etcétera. 2. NOTIFICACIÓN PERSONAL.- Consiste en poner directamente en conocimiento del interesado o de su representante legal el acto de que se trata. Por tanto, la notificación al apoderado de un interesado en In resolución produce todos sus efectos legales. ARTICULO 42. — Publicación de edictos. — El emplazamiento, la citación y las notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore se hará por edictos publicados en el Boletín Oficial durante tres (3) días seguidos y se tendrán por efectuadas a los CINCO (5) días, computados desde el siguiente al de la última publicación. También podrá realizarse por radiodifusión a través de los canales y radios estatales en días hábiles. En cada emisión se indicará cuál es el último día del pertinente aviso a los efectos indicados en la última parte del párrafo anterior. 1. ADMISIBILIDAD.- Cuando deban hacerse notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, se las hará por medio de edictos. En
cuanto a la ignorancia del domicilio, no basta la mera afirmación de la Administración, sino que ésta tiene que acreditar que ha llevado a cabo, sin éxito, las diligencias necesarias tendientes a localizar el domicilio del particular, pues debe tratarse de la ignorancia general o común, susceptible de ser demostrada por todos los medios legales de prueba. La RPA, introdujo como medio alternativo la comunicación por radiodifusión a través de canales y radios estatales. Solución acertada pues tiene mayor posibilidad de éxito que el Boletín Oficial que pocos leen. Esta forma de notificación resulta admisible sólo como ultima ratio en caso de mediar efectiva imposibilidad de hacer llegar de otro modo las comunicaciones respectivas. — ARTICULO 43. — Contenido de las notificaciones. — En las notificaciones se transcribirán íntegramente los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificación, salvo cuando se utilicen los edictos o la radiodifusión en que solo se transcribirá la parte dispositiva del acto. En las cédulas y oficios se podrá reemplazar la transcripción agregando una copia íntegra y autenticada de la resolución dejándose constancia en el cuerpo de la cédula u oficio. 1. FORMALIDADES.- LA notificación deberá contener la transcripción íntegra de los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificación, incluidos los telegramas y cartas documento. Exigir ello en el telegrama carece de sentido común. En los edictos o en la radiodifusión harán lo mismo con la parte dispositiva; claro que va ser muy difícil que por radiodifusión pueda "transcribirse" algo. Además, hay que indicar los recursos procedentes y el plazo para interponerlos. Si esenciales son las normas que regulan las formas de notificación, gozan de la misma cualidad las que atañen al contenido y los requisitos. No trata el artículo de consagrar un formalismo sacramental, sino que se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto. ARTICULO 44. — Notificaciones inválidas. — Toda notificación que hiciere en contravención de las normas precedentes carecerá de validez. Sin embargo, si del expediente resultare que la parte interesada recibió el instrumento de notificación, a partir del día siguiente se iniciara el plazo perentorio de sesenta (60) días para deducir el recurso administrativo que resulte admisible para el cómputo del plazo previsto en el art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos para deducir la pertinente demanda según el caso. Este plazo no se adicionará al indicado en el art. 40, tercer párrafo. Esta norma se aplicará a los procedimientos especiales. 1. SUPUESTOS CONTEMPLADOS. EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO.- La norma sanciona el incumplimiento de los requisitos antes expuestos, estableciendo que "toda notificación que se hiciere en contravención de las
normas precedentes carecerá de validez", o sea, no producirá electos legales, a menos que surja que la parte interesada ha tenido conocimiento del acto. De ello se deduce la idea fundamental de que cuando se incumple cualquiera de los requisitos exigidos por la ley en materia de notificaciones, se producirá la nulidad de las actuaciones posteriores, si con ello se ha causado indefensión al particular. Y es que el propósito que ha impulsado al legislador a exigir determinadas formalidades en el contenido y forma de ' practicar las notificaciones es el de evitar que, por dirigirse a personas o dirección inadecuadas, no contener clara y total expresión sobre la materia de qué trata -motivación y decisión- y de los recursos que puedan originarse, o por oirá causa, se produzca una situación de inferioridad o de dificultad para el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, no siempre el incumplimiento de los requisitos establecidos determinará la nulidad de la notificación, pues debe partirse del principio queno hay nulidad por la nulidad misma, sino que esa sanción queda supeditada a la existencia de un perjuicio (CNFedContAdm, Sala IV, 28/ 12/93, "Gypobras", ED, 157-294). 2. CONVALIDACIÓN DE LAS NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS EN LA ANTERIOR LEGISLACIÓN.- El primitivo legislador, que como antes lo señaláramos, quiso dar las máximas garantías jurídicas al interesado, exigiendo qué, la notificación se haga con indicación de los requisitos necesarios -lo cual automáticamente viciaba aquellas notificaciones que se hubieran practicado defectuosamente-. Consignaba que, en cienos casos los defectos quedaban subsanados, y, por lo tanto, convalidadas las notificaciones defectuosas. Esta solución era de interpretación restrictiva, y sólo aplicable cuando resultaba fehacientemente que el interesado había tenido conocimiento de la resolución de que se trataba. Así, las notificaciones mal realizadas podían quedar convalidadas, entre otros casos, en los siguientes: a) si el interesado manifestaba expresamente a la Administración que se daba por notificado en forma; en tal caso la fecha de la notificación se computaría desde que tal manifestación había sido hecha a la Administración, y b) si el interesado deficientemente notificado, sin hacer manifestación expresa a la Administración, se daba por enterado y utilizaba el recurso pertinente contra la resolución en cuestión. En estos y otros casos que en la práctica podían darse, las notificaciones defectuosas no causaban indefensión, y por ello era acertada la solución legal, ya que declarar con carácter absoluto la nulidad de todas las notificaciones deficientes sería demorar la eficacia de la actividad administrativa y contrariar el principio de economía procesal. La razón de la convalidación no es otra que la "economía de los medios jurídicos" de especial aplicación al derecho público. Por ello la notificación del auto hecho directamente al agente, pese a tener éste apoderado en el expediente, no es ineficaz aunque puede justificar la prórroga para recurrir (CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula Gómez").
3. CONVALIDACIÓN ACTUAL.- Sin embargo, el correcto sistema legal ha sido tergiversado por la RPA. Ya vimos cómo, la omisión en indicar los recursos -conducta irregular- no produce invalidez en la notificación (es un deber sin sanción para su incumplimiento). Ahora se completa esta regulación unificadora del obrar administrativo con esta norma. La notificación inválida no lo sería al momento de notificación..." aunque de él no surja un fehaciente conocimiento del acto. En efecto, basta con que se reciba el "instrumento" (cédula, oficio, telegrama, etc.) aunque en él no se notifique el decisorio, por ejemplo, para que, según la norma, se "purgue el vicio". Pensamos que habrá que efectuar una interpretación restrictiva de la norma, y que se convalidará al vicio cuando se reciba el instrumento y de él surja un conocimiento adecuado de lo que se quiere notificar. Ello no es lo que expresa la norma, pero es su sentido. También aunque el particular no reciba el instrumento pero surja que tiene conocimiento del acto que se anoticia se convalidará la notificación 4. IHAZPTI.- La notificación defectuosa convalidada, según la norma, amplía el plazo a sesenta días para recurrir o accionar, Nos remitimos a lo que decimos al comentar el art. 40. Poco feliz ha estado el legislador en estas cuestiones. 5. REGÍMENES ESPECIALES.- Si existe un régimen especial de notificaciones previsto, prevalece éste, aplicándose supletoriamente las disposiciones pertinentes de este reglamento. ARTICULO 45. — Notificación verbal. — Cuando válidamente el acto no esté documentado por escrito, se admitirá la notificación verbal. 1. FUNDAMENTO.- el acto es verbal, la notificación también lo es. Así las órdenes verbales (p.ej., de circular) quedan notificadas con la misma orden. TÍTULO VI DE LA PRUEBA 1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Remitiendo el RLNPA al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación respecto de la prueba, salvo los pocos artículos que tratan de algunos "medios de prueba", nos pareció útil hacer una pequeña introducción, previa al comentario de los artículos, reseñando algunos principios generales de la prueba en el procedimiento administrativo. 2. LA PRUEBA COMO ACTIVIDAD PROCEDIMENTAL DESTINATARIO DE CERTEZA.- En sentido jurídico puede definirse a la prueba como "una actividad procedimental destinada a dar certeza al funcionario administrativo sobre los hechos discutidos, indispensables para fundar el acto administrativo". Es, por ello, una actividad procesal o procedimental, que se encuadra dentro de los actos de obtención, en cuanto son actos creadores de situaciones jurídicas. La prueba tiende a establecer la certeza. No es dudoso que el concepto de prueba sería más sencillo si lo refiriéramos al valor verdad. Sin embargo, éste es un
valor jurídico relativo, inservible para definir la prueba. Ello se demuestra a poco que pensemos que si bien es cierto que entre lo probado y lo verdadero existe íntima correlación, no lo es menos que no todo lo probado es verdadero, ni toda verdad es susceptible de probanza. 3. IMPORTANCIA DE LA PRUEBA EN EL DERECHO.- No hace falta mayor imaginación para comprender la enorme importancia que la prueba tiene en la vida jurídica; sin ella los derechos subjetivos o el interés legítimo de una persona serían simples apariencias, sin solidez y sin eficacia alguna diferente de la que pudiera obtenerse por propia mano o por espontánea condescendencia de los demás. Debe recordarse que toda norma jurídica es, por esencia, violable, ya que regula conductas humanas. Por lo tanto, sin la prueba del derecho estaríamos expuestos a su irreparable violación por los demás y el Estado no podría ejercer su actividad jurisdiccional para amparar la armonía social y restablecer el derecho conculcado. Gráficamente expresa el concepto anterior el viejo adagio: "tanto vale no tener derecho como no poder probarlo". Administrar justicia sería imposible sin la prueba. 4. EXISTENCIA DE UNA TEORÍA GENERAL DE LA PRUEBA.- Las importantes diferencias que existen entre los diferentes procesos -civil, penal, contenciosoadministrativo, etc.- y entre éstos y el procedimiento administrativo, no se oponen a una teoría general de la prueba, siempre que en ella se distingan aquellos puntos que por política legislativa, o por razones de naturaleza o función -en el caso del procedimiento administrativo- deban estar regulados de diferente manera. Existe, entendemos, una unidad general de la institución de la prueba. 5. NOCIÓN DE PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.Entendemos por prueba en el procedimiento administrativo el conjunto de reglas que regulan la admisión, producción, asunción y valoración de los diversos medios que pueden emplearse para llevar al órgano administrativo la convicción sobre los hechos que interesan al caso. Esta materia contempla dos aspectos de la prueba para fines de! procedimiento administrativo: a) el de la forma o procedimiento, que incluye su admisibilidad, su oportunidad, sus requisitos y su práctica; b) el de fondo, que proporciona los principios para la valoración de los distintos medios aportados a! procedimiento administrativo y que constituye una verdadera ciencia de la prueba. 6. PRUEBA Y MEDIOS DE PRUEBA.- Ahondando en el concepto, puede separarse con absoluta propiedad el primer aspecto del otro, para distinguir la noción de prueba, en un sentido estricto, de la noción de medios de prueba. De esta forma, en sentido riguroso, por pruebas procesales o procedimentales se entienden las razones o motivos que sirven para llevarle al juez o funcionario administrativo la certeza sobre los hechos, y por medios de prueba, los elementos o instrumentos utilizados por el particular o por el órgano administrativo, que suministran esas razones o esos motivos. Puede existir un medio de prueba que no contenga prueba de nada, porque de él no se obtiene ningún motivo de certeza. En un sentido general, se entiende
por prueba en el procedimiento tanto los medios como las razones o motivos contenidos en ellos y el resultante de éstos. 7. EL DERECHO SUBJETIVO DE PROBAR.- Existe un derecho subjetivo de probar en el procedimiento los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensión. Es un indispensable complemento de los derechos materiales consagrados en la ley y del derecho de defensa (art. 18, Const. nacional, y art. 1°, inc. f, ap. 2°, LNPA). Sin el derecho de probar no se cumpliría la exigencia constitucional de audiencia del interesado. Su naturaleza de derecho subjetivo es clara, porque la obligación que genera en la Administración depende de un acto de voluntad: la petición del interesado, que existe aún en el caso en que la Administración debe practicar oficiosamente las pruebas que sean necesarias, puesto que siempre existe el derecho a que se practiquen las que el particular solicite. Podría pensarse que el derecho de probar es un aspecto del derecho material que se pretende hacer valer o simple ejercicio de tal derecho. Mas para desechar tal noción basta recordar que el peticionante temerario, cuya pretensión carece de respaldo en derecho o en los hechos, tiene igualmente el derecho a probar los hechos relacionados con el caso. Se trata de un derecho subjetivo procesal o procedimental. Sujeto pasivo de ese derecho es el órgano administrativo, quien está obligado a decretar y practicar las pruebas pedidas con las formalidades legales, siempre que no exista razón para considerarlas inadmisibles (art. 46, RLNPA). 8. SISTEMA INQUISITIVO.- Al órgano administrativo corresponde la instrucción e impulsión del procedimiento. Este sistema es fundamental para la regulación legal de la cuestión probatoria en el procedimiento. Como consecuencia de la impulsión de oficio, existe el principio de instrucción, en el sentido de que la obtención de pruebas o certificación o averiguación de los hechos no corresponde exclusivamente al particular, sino que también debe ser efectuada de oficio. Es decir, la Administración es responsable en la reunión de los elementos de juicio necesarios para decidir. 9. PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL.- Mientras que en el proceso civil el juez debe constreñirse a juzgar según pruebas aportadas por las partes -verdad formal-, en el procedimiento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que hayan sido alegados y probados por el particular o no -verdad material-. Si la decisión administrativa no se ajustara a los hechos materialmente verdaderos su acto estaría viciado. 10. PRUEBA LEGAL Y PRUEBA FORMAL.- Cabe decir que existe "prueba legal" siempre que la ley señale los medios probatorios admisibles, sea en forma taxativa o permitiendo la inclusión de otros ajuicio del órgano, en oposición a la "prueba libre", que implicaría dejar al particular la libertad absoluta para escoger los medios con que pretende obtener la convicción del órgano respecto de los hechos. Por ello resulta inapropiado denominar "pruebas legales" al sistema de regulación legal del valor de convicción o de mérito de los medios de prueba, pues se trata de dos aspectos diferentes de la
cuestión probatoria, y si bien la regulación legal del valor de convicción implica la fijación taxativa de éstos, puede existir "libre apreciación" a pesar de que se señalen los medios admisibles en el procedimiento. 11. VALORACIÓN O APRECIACIÓN DE LA PRUEBA.- Es la operación mental que tiene por fin conocer el mérito o valor de convicción que pueda deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoración individual y en ocasiones puede bastar uno-para formar la convicción del funcionario. Es el momento culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciación de la prueba: el de la "tarifa legal" y el de "libre apreciación". Este último sistema es el adoptado por las normas procedimentales administrativas, sea determinándolo expresamente o por remisión a los códigos procesales civiles y comerciales. El sistema de libre apreciación exige funcionarios mejor preparados, peto la obligación de motivar la decisión y explicar los motivos que llevan a la formación del convencimiento sobre la base de ciertas pruebas, son garantía suficiente del derecho de defensa. '. ARTICULO 46. — De la prueba.— La administración de oficio o pedido de parte, podrá disponer la producción de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la decisión, fijando el plazo para su producción y ampliación, si correspondiere. Se admitirán todos los medios de prueba, salvo los que fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios. 1. TÉRMINO DE OFRECIMIENTO Y PRODUCCIÓN DE LA PRUEBA.- En primer lugar, presenta algunos problemas lo concerniente al término de ofrecimiento y producción de la prueba. Va de suyo que ella debe ser producida antes de que se adopte una decisión. Pero hay que determinar cuál es el momento de su ofrecimiento y producción. La ley 21.686 agregó (como modificación a la 19.549, después de consagrar ésta el derecho del interesado a "ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente"), que ello debe hacerse "dentro del plazo que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse". El decr. 3700/77, entretanto, sólo agregó al art. 46, "fijando el plazo para su producción y su ampliación, si correspondiere". Esto crea un primer problema: cuando la ley dice que la Administración fijará el plazo, ¿se refiere al plazo de producción o también al de ofrecimiento? Entendemos que, Como la conjunción copulativa "y" une dos complementos ("ofrecer prueba y que se produzca") que se unen a su vez al sustantivo, el sentido de la frase es que la Administración está facultada para fijar tanto el plazo de ofrecimiento como el de producción de la prueba. De manera, pues, que en cada caso, y según la índole de cada asunto, la Administración fijará los plazos para ambas cosas y lo hará en cada oportunidad. Sin embargo, tal "facultad” de la Administración debe ser analizada y entendida dentro del contexto del artículo, pues el particular tiene tres derechos: que se le admita la prueba, que se la produzca y que se fije un plazo para lo uno y para lo otro. Ese plazo deberá ser, como todo el obrar
administrativo, "razonable" y su razonabilidad fijada en relación con el asunto a resolver. Antes de seguir adelante debemos hacer un necesario paréntesis para analizar el RLNPA, que en el inc. d del art. 16 establece que "todo escrito por el cual se promueve la iniciación de una gestión ante la Administración pública deberá contener... el ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompañando la documentación que obre en su poder y, en su defecto, su mención con la individualización posible": Una interpretación exegética impondría como solución que sólo en el primer escrito existe la oportunidad para el interesado de ofrecer sus pruebas. Ello explicaría, además, literalmente, el texto de la modificación del reglamento, que, a diferencia de lo que ocurre con la ley, no habla de fijación de términos para ofrecer, sino para producir. Esta interpretación, sin embargo, no se compadece con las realidades del procedimiento administrativo y es absolutamente inaplicable en la mayoría de los casos. Por ejemplo, el ofrecimiento de toda la prueba en el primer escrito es prácticamente imposible cuando se trata de facultades discrecionales por parte de la Administración. Así, es posible que un interesado inicie un procedimiento con todos los recaudos, que a su criterio son suficientes para acreditar la conveniencia y Oportunidad de lo que pide pero -durante el trámite- alguno de los asesores dictamina que, además de lo ya aportado, el interesado deberá aportar la existencia de otras circunstancias; o que al conocerse el petitorio se presente un contrainteresado y alegue circunstancias que harían inaceptables las pretensiones del primitivo interesado. En uno y otro caso, es indudable que hay que admitir el mejoramiento de la prueba. Por lo tanto, es claro que aquella interpretación restrictiva no es la que corresponde. En realidad, esa interpretación indica que al iniciarse la gestión hay que ofrecer toda la prueba que sea a ese momento razonablemente necesaria, pero nada más, pues al interesado no se lo puede obligar a una suposición imposible, cómo sería prever qué requisitos se exigirán en uso de una facultad discrecional cuando de ello se trate, o quiénes y por qué objetarán o impugnarán sus pedidos. El momento en que debe tomarse la decisión de abrir la prueba y la amplitud del término dependerá, como bien dice la norma, de las particularidades de cada caso. Con todo, no se deberán admitir excesos. Cabe decir que es natural que cuando se habla de "pertinencia" se aluda a dos cosas: a la vinculación de la medida que se pide con las pruebas oportunamente mencionadas y a la que tienen éstas con el asunto en debate; ambas cosas deben concurrir, pues la ley no hace distinciones. Otra interpretación no sería acorde con los principios de lealtad y buena fe. 2. QUIÉNES PUEDEN OFRECER PRUEBAS.- Dentro de ese plazo, corresponde, preguntarnos sobre quiénes son los que pueden ofrecer pruebas. La respuesta es: solamente los interesados. Así, están excluidos, en primer lugar, quienes concurren como simples denunciantes (sin invocar derechos o intereses suficientes). Esto no plantea dificultad alguna, pues no es problema que se presente sino muy excepcionalmente en la práctica. Sí, en cambio, es asunto muy importante determinar si la Administración puede o no introducir más pruebas en esta etapa. Según planteen la cuestión los interesados -antes
de la formal apertura a prueba-, la Administración agregará informes, datos, etc., y avanzará en la tramitación del expediente tanto cuanto le sea posible; con ello, al mismo tiempo, se irá definiendo más clara y nítidamente la cuestión. En esa etapa, que puede calificarse de "introductoria", la Administración deberá agregar cuantas pruebas estime necesarias. Las hará conocer al o a los interesados y después dispondrá el plazo para que ofrezcan éstos la prueba que falta y que no pudieron ofrecer antes por desconocer o ignorar su pertinencia con la cuestión planteada. 3. CARGA DE LA PRUEBA.- Es otro de los aspectos importantes que es necesario analizar. También aquí se suelen presentar algunas dificultades. Derivan, en este caso, de la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrativos. Tampoco aquí pueden enunciarse soluciones concretas, sino principios generales, pues las posibilidades son múltiples y cada una requiere solución específica. Fundamentalmente, las situaciones a considerar son cuatro: cuando el interesado requiere algo de la Administración; cuando es la Administración quien requiere algo de un particular o pretende ejercer respecto de él algunas de sus potestades, o cuando los interesados son dos o más. En todos los casos rige el mismo principio: que la prueba está a cargo del pretensor. No del pretensor de la obligación final, sino de quien pretenda el reconocimiento del hecho determinado que invoca para que sea después fundamento del acto que se dictó. Por lo tanto, el particular que reclama de la Administración una decisión, o el contrainteresado que alega en contra de esas pretensiones la existencia de ciertos hechos impidientes, o la Administración que estima que es el momento de aplicar una sanción u otorgar un derecho, tienen a su cargo la prueba del hecho que invocan como acción o excepción. Rigen los principios generales del procedimiento y las presunciones que, también en este caso, surgen de la propia Constitución nacional. 4. MEDIOS DE PRUEBA ADMISIBLES E INADMISIBLES. REMISIÓN.- La norma establece que se admitirán todos los medios de prueba. A ello nos referiremos al tratar los diversos medios aprobados en el RLNPA (arts. 48 a 59) en cuanto a la inadmisibilidad de los que fueran improcedentes, - superfluos o dilatorios, ver lo que decimos en el comentario al art. 47. ARTICULO 47. — Notificación de la providencia de la prueba. — La providencia que ordene la producción de prueba se notificará a las partes interesadas indicando qué pruebas son admitidas y la fecha de la o las audiencias que se hubieren fijado. La notificación se diligenciará con una anticipación de CINCO (5) días, por lo menos, a la fecha de la audiencia. 1. APERTURA A PRUEBA. ADMISIBILIDAD Y PERTINENCIA.- Para que proceda la prueba es necesario que se hayan afirmado hechos que no sean notorios, y la Administración -o terceros si intervinieran- no los hubiera
admitido. En efecto, aun expuestos los hechos, no habrá apertura a prueba si los demás los reconocen. Estamos así, frente a hechos controvertidos, que deben ser, además, conducentes, esto es, que sirvan para decidir el conflicto, pues puede acaecer que haya sido afirmado un hecho, pero que carezca de relevancia para resolver las cuestiones sobre las cuales versa la litis. En tal caso nos encontramos ante un hecho inconducente. La prueba en el procedimiento administrativo no tiene como finalidad disipar la ignorancia de los particulares o de la Administración, sino verificar los extremos que se discuten. Por ello, el artículo que comentamos se refiere a la pertinencia y admisibilidad de la prueba, decidiendo qué prueba es admisible o pertinente y cuál no lo es. Cabe distinguir entre inadmisibilidad e impertinencia. La prueba es inadmisible cuando está expresamente prohibida por la ley o es imposible (no debe confundirse con la inadmisibilidad de algún medio de prueba); impertinente es la prueba que no se refiere a hechos articulados y controvertidos. El artículo permite al órgano administrativo decidir qué pruebas son admitidas (admisibles y pertinentes) y cuáles no. Es decir que corresponde ti la autoridad decidir sobre su improcedencia. Los casos de inadmisibilidad deben estar expresamente legislados o surgir de la naturaleza de las cosas. Puede no hacerse lugar a la prueba ofrecida cuando sea impertinente (superflua, meramente dilatoria, etcétera). En este caso el órgano juzga sobre el propósito; por ello hay que exigir que la razón para desechar la prueba sea manifiesta y debidamente fundada. En caso de duda sobre la improcedencia debe hacerse lugar a la prueba. Todo lo que atañe a la proposición, admisibilidad y pertinencia de la prueba, está Íntimamente ligado al principio sustancial de la defensa enjuicio (derecho a ser oído), toda vez que la producción y valoración de la prueba le conciernen. 2. NOTIFICACIÓN.- Siendo una de las etapas más importantes del procedimiento, la apertura a prueba se notifica en algunas de las formas previstas en el art. 41 del RLNPA. Dicha notificación debe contener la indicación de las pruebas admitidas y la fecha de la audiencia o audiencias que se hubieran fijado. La notificación debe hacerse, por lo menos, con cinco días de anticipación a la audiencia. 3. ÉPOCA DE LA APERTURA A PRUEBA.- Es conveniente abrir el procedimiento administrativo a prueba en oportunidad de que se produzcan las diferencias. De esa forma, además de permitirse, desde el inicio, el derecho de defensa del particular -con mayor razón aún en aquellos casos en que el expediente se inicie de oficio-, se logra una mayor racionalización, y eficacia en los trámites, además de una mayor economía procesal. La norma que comentamos no indica en qué momento ha de decidirse la apertura a prueba, pero no cabe duda de que debe hacérselo antes de la emisión del acto (art. 1°, inc. f, LNPA). 4. ÓRGANO QUE DISPONE LA APERTURA A PRUEBA.- El artículo que estudiamos no establece quién dispone la apertura a prueba mediante el acto
concreto. Corresponde a la autoridad que está facultada para dirigir el trámite del expediente (arts. 5°, 6° y 71, RLNPA). 5. APERTURA A PRUEBA. FACULTAD DISCRECIONAL. LÍMITES.- La autoridad administrativa puede decretar o no la apertura a prueba. Esto último ocurre necesariamente si no hay hechos que deban probarse. También puede darse que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la Administración las desestime por inconducentes, impertinentes, imposibles o formalmente improcedentes. Esto nos demuestra que no es una facultad plenamente reglada. Pero si no se dan esos supuestos, la Administración tiene la obligación de admitir y ordenar la prueba señalada. Quien decide acerca de la pertinencia de la prueba es el órgano administrativo que dirige el trámite. Sí, no obstante esta facultad, la Administración procede en forma irrazonable, arbitraria o de mala fe, el acto dictado sin oír adecuadamente al interesado está viciado y habrá responsabilidad del funcionario. Es obligación de la Administración respetar el derecho de defensa, incluido el derecho del particular de ofrecer prueba, que ésta sea admitida y producida. Por ello, antes de resolver el caso planteado, hay que dar al peticionante la oportunidad de producir la prueba que considere pertinente. 6. DENEGACIÓN DE LA APERTURA A PRUEBA. CONSECUENCIAS.- El hecho de que la Administración no abra a prueba el trámite, aun con arbitrariedad, no puede tener como consecuencia, según proponen algunos, que aquélla tenga que atenerse a lo manifestado por el interesado, toda vez que esta solución no cabe presumirse. Una presunción tal tendría que surgir expresamente de una norma. Por otra parte, cabe decir que si ello se produce en un recurso y los hechos ya han sido tomados en cuenta y valorados por el acto que se ataca, al suponerse legítimo éste, no cabría la presunción pretendida. La solución en un caso semejante es la ilegitimidad del acto que deniega la prueba y la responsabilidad del funcionario. La denegación de la apertura a prueba es un acto de los que el reglamento llama de mero trámite, y por tanto susceptible del recurso de reconsideración. No coincidimos con la doctrina que pretende asimilarlo a los que impiden la tramitación o pretensión del administrado. Hay varios argumentos para no aceptar esa teoría: en primer lugar, la denegación de la prueba no impide la tramitación ni la pretensión del particular. Cuando se deniega la prueba, no se sabe cómo va a ser la solución de la cuestión; bien podría ocurrir que se hiciera lugar a la pretensión del peticionante. Aunque el acto deniegue la pretensión al particular, éste puede proseguir el trámite y ofrecer prueba -ante el superior o en la vía judicial-. En segundo lugar, la solución que propugnamos atañe a la celeridad procesal y al buen orden en la dirección del trámite, no creando un entorpecimiento en la sustanciación; en tercer lugar, es la solución que más se asemeja a lo que ocurre en el proceso judicial, donde las resoluciones, del juez sobre producción, denegación y sustanciación de la prueba son irrecurribles -art. 379, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación- excepto el recurso de reposición, pudiendo apelarse de la sentencia a la instancia superior (como en el procedimiento administrativo).
7. FIJACIÓN DE LOS HECHOS QUE HAY QUE PROBAR.- Así como existe un derecho subjetivo para iniciar el procedimiento, lo mismo que para recurrir o peticionar, puede decirse que existe un derecho subjetivo de probar los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensión formulada. Es que se trata de un complemento indispensable de los derechos materiales consagrados en las leyes -en sentido amplio- y del derecho de defensa. Por ello, el órgano administrativo no es libre de rechazar la petición de prueba, sino que, en principio, tiene obligación de dar curso a la prueba pedida, siempre que la forma procesal admita la posibilidad de su práctica. No se permite en el procedimiento administrativo la prueba de confesión (ver art. 59). Por eso y a fin de lograr la convicción de la Administración sobre la existencia o inexistencia de los hechos que interesan a la cuestión debatida -teniendo en cuenta el principio de legalidad objetiva-, es indispensable otorgar cierta libertad para que el particular y el órgano administrativo puedan obtener todas las pruebas pertinentes, siempre que sean formalmente procedentes. Por lo tanto, se tiene que poder probar todo hecho que de alguna manera influya en la decisión del problema. De ahí que el acto que dispone la apertura a prueba no pueda limitar a prióri cuáles serán los hechos sobre los que haya de producirse la prueba. Los hechos a probar son tanto los principales (que constituyen el presupuesto de las normas jurídicas aplicables a las pretensiones) como los accesorios, relacionados con aquéllos. Dos son los requisitos para que un hecho forme parte del thema probandum: que sea admisible y pertinente a los fines del procedimiento -lo cual indica que no está prohibida su prueba ni es imposible- y que la ley exija su prueba, o mejor dicho, que no estén exentos de prueba. Existen hechos que, a pesar de ser partes del presupuesto de hecho de las pretensiones, no necesitan prueba. Así ocurre en los casos siguientes: o) hechos admitidos por las partes o la Administración; b) los presumidos legalmente; c) hechos cuya prueba prohíbe la ley; d) los que son materia de cosa juzgada o de decisión prejudicial; e) hechos notorios; f) negativos o indefinidos; g) irrelevantes, y h) imposibles. 8. ORDENACIÓN DE LA PRUEBA.- La admisión de la prueba comprende tanto la aceptación del medio que se presenta como la de que debe hacerse en el curso del trámite administrativo. Por lo tanto, admitir o decretar pruebas resultan conceptos idénticos, pero utilizando una terminología precisa, cabe distinguir esas dos actividades: admisión en los primeros casos y ordenación en los segundos, e incluir ambos en el concepto de "recibir a prueba". Una vez que el órgano administrativo accede a que un determinado medio de prueba sea considerado como elemento de convicción en ese procedimiento, ordena que se lo agregue o practique, según los casos. Esa orden debe notificarse a los interesados según el artículo que comentamos -ya lo establecía también el art. 39, inc. d-, indicando las pruebas admitidas -y, desde luego, las no admitidas, con el fundamento de la negativa y la fecha de las audiencias fijadas. ARTICULO 48. — Informes y dictámenes. — Sin perjuicio de los informes y dictámenes cuyo requerimiento fuere obligatorio según normas expresas que así lo establecen, podrán recabarse, mediante resolución fundada, cuantos otros se estimen necesarios al
establecimiento de la verdad jurídica objetiva. En la tramitación de los informes y dictámenes se estará a lo prescripto en el artículo 14. El plazo máximo para evacuar los informes técnicos y dictámenes será de VEINTE (20) días, pudiendo ampliarse, si existieren motivos atendibles y a pedido de quien deba producirlos, por el tiempo razonable que fuere necesario. Los informes administrativos no técnicos deberán evacuarse en el plazo máximo de DIEZ (10) días. Si los terceros contestaren los informes que les hubieren sido requeridos dentro del plazo fijado o de la ampliación acordada o se negaren a responder, se prescindirá de esta prueba. Los plazos establecidos en los párrafos anteriores solo se tendrán en cuenta si el expediente administrativo fue abierto prueba. 1. MEDIOS DE PRUEBA EN PARTICULAR. CONCEPTOS.- Los medios de prueba pueden considerarse desde dos puntos de vista. De acuerdo con el primero, se entiende por medio de prueba la actividad del órgano administrativo o del interesado, que suministra a aquél el conocimiento de los hechos que interesan al procedimiento y, por lo tanto, las fuentes de donde se extraen los motivos o argumentos para lograr la convicción sobre ellos. Es decir, la confesión del particular, la declaración del testigo, el dictamen del perito, etcétera. Desde un segundo punto de vista se entiende por medio de prueba los instrumentos y órganos que suministran a la autoridad administrativa ese conocimiento y esas fuentes de prueba (v.gr., el testigo, el perito, el documento, y otros). En realidad el medio suministra los hechos fuente de la prueba, y por lo tanto, el hecho que debe probarse no se deduce de aquél, sino de éstos; por ejemplo, si se trata de probar un contrato y se aducen medios de prueba, aquél no se deduce propiamente de estos medios, sino de los hechos narrados en ellos. 2. MEDIOS PROBATORIOS EN EL REGLAMENTO.- En el RLNPA, el legislador ha limitado los medios de prueba utilizables en el procedimiento, remitiendo a las pruebas aceptadas por la legislación procesal vigente en materia civil y comercial (con excepción de la confesión de las autoridades administrativas). Nos encontramos, pues, ante el supuesto de las pruebas legales, ya que se señalan legislativamente cuáles son los medios de prueba admisibles; no deben confundirse con los que han de admitirse en un caso concreto, pues puede ser que, excepcionalmente, no se admita en el supuesto un medio de prueba (v.gr., testigos). Aunque, en principio, la enumeración de los medios de prueba tiene carácter laxativo, no hay que perder de vista que existe una facultad del órgano administrativo para admitir otros medios de prueba (art. 378, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación), siempre que sean conducentes al esclarecimiento de la verdad de los hechos discutidos.
3. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO.- Cabe distinguir los informes de los dictámenes, a pesar de que el RLNPA los trate, escuetamente, en este solo artículo. á) Informes.- Este medio probatorio no debe confundirse con la prueba documental ni la pericial. Por virtud de él vienen al expediente noticias que de otra manera sería imposible que llegaran a conocimiento del órgano administrativo. Se trasladan al expediente constancias que obran en documentos o archivos o en registros contables, que son instrumentos escritos. Pueden ser preceptivos o facultativos y vinculantes o no. En principio, y salvo norma expresa según el artículo, son facultativos y no vinculantes. 1) Objeto y contenido.- Es un caso típico de prueba de informes el requerimiento de datos registrados en una entidad pública o privada, destinada a probar afirmaciones concernientes a hechos controvertidos. El objeto de los informes ha de versar sobre hechos concretos, claramente individualizados y controvertidos en el procedimiento, y en cuanto al contenido, éste será sobre actos o hechos que resulten de la documentación, archivo o registros contables del informante. De ello se sigue que al responder el requerimiento, el informante tiene que indicar con la mayor precisión posible todos los recaudos -fecha, lugar, etc.- relativos a los antecedentes documentales que tuvo a la vista. 2) Plazos.- El artículo que comentamos fija un plazo de diez días para evacuar los informes no técnicos y de veinte para los de índole técnica. Estos últimos pueden ser ampliados -aquéllos, en principio, no- a solicitud del organismo que debe producirlo, siempre que existan motivos atendibles. De ahí que, en principio, no corresponde el pedido de informes a una oficina administrativa cuando ello no constituye más que el requerimiento de un documento que no se acompañó o mencionó oportunamente (art. 16, inc. d, RLNPA). Los plazos fijados, pues, no revisten carácter inflexible, ya que el órgano administrativo puede reducirlos y, en el caso de los técnicos, ampliarlos. En cuanto a los informes no técnicos, que también pueden solicitarse a entidades privadas, si no son contestados por los terceros en plazo se prescindirá de la prueba. Si llegan con posterioridad, la Administración puede incorporarlos, si no hay oposición de tercero. Por aplicación de la ley procesal supletoria, no es admisible el pedido de informes que manifiestamente tienda a sustituir o ampliar otro medio de prueba que específicamente por la ley corresponde (v.gr., incorporación de prueba documental que debió realizarse en su momento -art. 16, inc. d, RLNPA-) o no -caso de la confesión de la autoridad-, o por la naturaleza de los hechos controvertidos. Los plazos mencionados, según la norma (agregado de la RPA), sólo se tendrán en cuenta si el expediente se abrió a prueba. De lo contrario no existe plazo para que se evacúen los informes que por el principio instructorio puede pedir la Administración (v.gr., art. 6C, inc. a). No nos convence esta solución. ' b) Dictámenes.- Mediante ellos el experto responde al requerimiento emitiendo su opinión fundada. Es, pues, un órgano consultivo que emite un dictamen con
una opinión técnica en el amplio sentido. No es una prueba, en realidad es una opinión o un parecer. Es un defecto del legislador su inclusión en la norma. El artículo sólo contempla el dictamen técnico; dictamen no técnico es, por ejemplo, el que produce la junta de disciplina. 1) Carácter.- Los dictámenes que contempla la norma que comentamos no son los obligatorios -como lo es el dictamen jurídico en ciertos casos, v.gr., art. 7°, inc. d in fine-, por más que si los pide el particular, para desestimarlo tiene que fundarse en la inconducencia de este medio, con las limitaciones que hemos visto que tiene la Administración al respecto. Está de más decir que el dictamen previsto en la norma no vincula a la Administración; aporta solamente un juicio de valoración técnica para una mejor decisión. 2) El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias.- Pueden pedirse aclaraciones o explicaciones del dictamen. La claridad en el parecer es imprescindible y tiene que haber un fundamento que respalde sus conclusiones. ARTICULO 49. — Testigos. — Los testigos serán examinados en sede del organismo competente por el agente a quien se designe al efecto. 1. PRELIMINAR.- Se denomina prueba de testigos a la suministrada mediante declaraciones emitidas por personas físicas, distintas de los interesados, acerca de lo que saben respecto de un hecho de cualquier naturaleza. La prueba testifical consiste, pues, en la exposición narrativa, preferentemente oral, ante la autoridad que la interroga. Las personas jurídicas, puesto que carecen de aptitud para percibir hechos, no pueden ser llamadas a declarar como testigos; tampoco las partes. En lo que atañe a su objeto, la prueba testimonial puede versar sobre cualquier clase de hechos. No está circunscripta a los que el testigo haya conocido por medio de su percepción sensible, sino que comprende también los hechos que ha deducido de sus percepciones, siempre que esto no se traduzca en meras suposiciones en cuyo caso el valor es nulo. 2. REQUISITOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS.- Los requisitos de la prueba que analizamos pueden dividirse en: subjetivos, objetivos y de lugar, tiempo y forma. Son sujetos del medio de prueba estudiado, por un lado, el órgano administrativo y la parte o partes y, por el otro, las personas deponentes. La aptitud genérica de éstas está regulada en el art. 426 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación. Así se establece quiénes pueden declarar y quiénes están inhabilitados para hacerlo (art. 427). En cuanto a los requisitos objetivos, la idoneidad objetiva de los testigos se halla referida a su adecuación a los hechos controvertidos y conducentes implicados en el proceso de que se trate. En lo que atañe a los requisitos de lugar, tiempo y forma, los estudiaremos posteriormente al comentar este artículo y los arts. 50 y 52 del RLNPA, respectivamente. 3. CARGA PROCESAL DE TESTIMONIAR.- ¿Existe un deber para con el Estado de rendir testimonio sobre el conocimiento que se tenga de los hechos que interesen al procedimiento administrativo? ¿O hay razones valederas para
limitar tal deber sólo al proceso judicial? En el caso del procedimiento administrativo no se trata de un verdadero deber jurídico, sino de una carga procesal, porque, si bien no es un acto en interés propio, no existe una conducta ilícita en el caso de incumplimiento, ni ello da origen a sanción alguna, condiciones éstas que distinguen la carga procesal del deber jurídico. Esta carga tiene extensiones. Así, abarca la carga de comparecer ante la autoridad encargada de tomar la declaración y el deber de responder al interrogatorio y decir la verdad (comunicar al órgano administrativo todo lo que se sabe). La carga de comparecer ante la autoridad tiene excepciones que veremos seguidamente. En cambio, hay un deber de los funcionarios públicos de declarar como testigos en un procedimiento administrativo (arg. art. 27 inc. h, ley 22.140). 4. REQUISITOS DE LUGAR.- Hemos visto que el declarante tenía la carga de comparecer ante la sede del organismo en que se tramita el expediente. Esto tiene un carácter general que, sin embargo, admite excepciones. En primer lugar, si el reconocimiento de algún sitio contribuye a la eficacia del testimonio, podrá hacerse en él el examen de los testigos. En ese supuesto la citación que se curse al testigo deberá indicar el lugar donde se practicará la diligencia -salvo que ello surja de la audiencia que se lleva a cabo, en cuyo caso se lo debe notificar allí-. En segundo lugar, se excepciona del principio general a los testigos que no puedan concurrir a la oficina por imposibilidad física (art. 436. párr. 1°). Una tercera excepción la da el art. 51 del RLNPA. En cuarto término, tenemos el caso de los funcionarios que pueden declarar por informes (art. 457, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). Pero el principio general es que sobre toda persona propuesta como testigo.cn un proceso administrativo pesa la carga de acudir a la sede del organismo encargado de su trámite. Esto es importante para excluir un sucedáneo de la prueba testimonial, consistente en acompañar por el particular una deposición escrita del testigo, realizada sin la presencia de la autoridad pública. De suceder esto, se requiere, bajo responsabilidad del funcionario si no lo hace, que el testigo concurra a declarar -y no sólo a ratificar el contenido- ante el organismo correspondiente. De ninguna forma puede pretender equipararse esta "producción privada de la prueba" con la testimonial ante la autoridad. El hecho de estar ante una autoridad, la solemnidad del juramento, el conocer la sanción a la falsedad en las declaraciones, el apreciar los "gestos" y "las inflexiones de la voz" del testigo al contestar, son elementos importantes para el esclarecimiento de la verdad objetiva que interesa a la comunidad. ARTICULO 50. — Se fijará día y hora para la audiencia de los testigos y una supletoria para el caso de que no concurran a la primera; ambas audiencias serán notificadas conjuntamente por la autoridad, pero el proponente tendrá a su cargo asegurar la asistencia de los testigos.
La incomparecencia de estos a ambas audiencias hará perder al proponente el testimonio de que se trate, pero la ausencia de la parte interesada no obstará al interrogatorio de los testigos presentes. 1. FIJACIÓN DE LA AUDIENCIA. LA COMPARECENCIA.- La autoridad administrativa deberá lijar la primera audiencia y la supletoria, las que deberán ser notificadas conjuntamente. La solución de la norma se aparta-favoreciendo al particular- de la norma del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que dispone que si la parte asume la obligación de presentar los testigos -carga que aquí es inexorable-, no corresponde la fijación de una audiencia supletoria. Aquí, en cambio, se da una nueva oportunidad, solución que es conveniente, dada la falta de medios del particular para hacer comparecer al testigo. Fracasada la primera audiencia, de ninguna manera corresponde recurrir a la compulsión policial para que el testigo comparezca, ya que, como vimos, no se trata de un deber público, sino de una carga procesal que el tercero puede dejar de cumplir. Como corresponde al particular ocuparse de la asistencia de los testigos, la incomparecencia de éstos -haya o no causa justificada, puesto que la norma no distingue- hace perder al proponente el testimonio de que se trate. En cambio, la ausencia de la parte interesada no obsta al interrogatorio de los testigos presentes en la audiencia, tanto si se ha dejado previamente el interrogatorio como si no se lo ha hecho; en este último caso la autoridad administrativa interroga libremente a los testigos (arg. art. 52, RLNPA). ARTICULO 51. — Si el testigo no residiere en el lugar del asiento del organismo competente y la parte interesada no tomare a su cargo la comparecencia, se lo podrá interrogar en alguna oficina pública ubicada en el lugar de residencia propuesto por el agente a quien se delegue la tarea. 1. EXCEPCIÓN DE COMPARECER ANTE EL ORGANISMO.- Cuando el testigo resida fuera del asiento del organismo encargado de la tramitación y la parte interesada no haya tomado a su cargo su comparecencia, aquél puede declarar en alguna oficina pública -que puede o no pertenecer a la Administración pública nacional-, sita en el lugar de su residencia. Es ésta una excepción al principio general consagrado en el art. 49. También el artículo consagra implícitamente otra excepción: se refiere a la carga de la comparecencia de los testigos que, como principio general, ha consagrado el art. 50. En el caso de testigos domiciliados fuera del asiento del organismo encargado de la tramitación, la carga de la comparecencia de ellos es una facultad, mas no un deber de los proponentes. 2. CARACTERES.- Respecto a lo que debe entenderse por domicilio fuera del asiento de la autoridad administrativa, por aplicación de normas análogas, es el situado a más de sesenta kilómetros. 3. MECÁNICA DEL INTERROGATORIO.- En el caso, el interrogatorio puede ser presentado hasta el momento de la audiencia en el lugar designado; no hay
razón para presentarlo en el escrito en que se ofrece la prueba (no se aplica el art. 453, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación) y si no hay interrogatorio, el funcionario designado tiene que preguntar libremente al testigo. ARTICULO 52. — Los testigos serán libremente interrogados sobre los hechos por la autoridad, sin perjuicio de los interrogatorios de las partes interesadas, los que pueden ser presentados hasta el momento mismo de la audiencia. Se labrará acta en que consten las preguntas y sus respuestas. 1. REQUISITOS DE FORMA.- En primer lugar, corresponde diferenciar las formas propias del interrogatorio y las fórmulas sacramentales. a) Fórmulas sacramentales.- El testigo declarará bajo juramento o promesa de decir verdad. La omisión de tal formalidad provoca la nulidad de la declaración. Se hará al declarante un interrogatorio preliminar (art. 441, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación), en el que se le preguntará "por las generales de la ley". Si se omite tal interrogatorio, o no se lo contesta en el curso de la exposición, la declaración carecerá de valor y su nulidad puede ser alegada en cualquier momento. b) Formas del interrogatorio.- El testigo será libremente interrogado por la autoridad, debiendo respetar la sustancia del interrogatorio propuesto por el interesado. Puede aquélla no formular las preguntas que repute ociosas por no ser materia de la cuestión debatida, pero tiene que ser prudente en esta apreciación. También puede dar por terminado el interrogatorio cuando lo estime conveniente. El ejercicio irrazonable de estas facultades dará motivo para una recusación con causa. Si hay más de una parte en el procedimiento (ver art. 3o, RLNPA), aquella que no propuso el testigo podrá interrogarla libremente sobre todo hecho relativo a la cuestión debatida. Cada una de las partes puede oponerse a las preguntas propuestas por la otra si las considera sugestivas o insinuativas, o que no tienen vinculación con el asunto. Las preguntas no contendrán más de un hecho; serán claras y concretas; no pueden formularse las que están concebidas en términos afirmativos, sugieran las respuestas o sean indicativas, ofensivas o vejatorias. Se trata, pues, de evitar que en la pregunta esté contenida la respuesta. 2. NEGATIVA A RESPONDER.- El testigo puede rehusarse a contestar ciertas preguntas (art. 444, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). En primer lugar esa negativa tiene como base el interés del propio testigo, puesto que lo autoriza a negarse a contestar si la respuesta lo expone a enjuiciamiento penal o compromete su honor. En segundo lugar, apunta a los intereses de las personas a quienes se refieren los hechos amparados por el secreto profesional, militar, científico, artístico o industrial. La negativa a declarar fundada en el secreto profesional tiene soporte jurídico en el art. 156 del Cód. Penal. Esta posibilidad de rehusarse a declarar no autoriza al testigo a dejar de asistir a la audiencia, pues sólo podrá apreciar si el hecho sobre e! que se lo
interroga está comprendido entre aquellos cuyo secreto debe conservar cuando se le formule la pregunta. 3. FORMA DE LAS RESPUESTAS.- El testigo tiene que contestar sin poder leer notas o apuntes, a menos que la índole de la pregunta hiciera que se lo autorizara a hacerlo. Si es así, habrá de dejarse en el acta constancia de las respuestas dadas mediante lectura (art. 445, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). Si se interroga sobre un contrato, puede ser procedente que se le exhiba ese contrato. En todos los casos se requiere la conformidad de las partes o la autorización de la autoridad administrativa. El declarante tiene que dar razón de sus dichos. Si las preguntas versan sobre hechos personales del testigo, bastará que mencione que lo sabe por la intervención que tuvo en ellos. 4. IDONEIDAD DE LOS TESTIGOS.- Dentro del plazo de prueba y aun en los alegatos, los interesados podrán exponer y probar acerca de la idoneidad de los testigos. Es que hasta el testigo verdadero y de buena fe puede no ser absolutamente veraz, pues muchas veces se siente impulsado a usar de su fantasía sobre datos de su percepción originaria, a interpretar y reconstruir según su punto de vista subjetivo el hecho al cual ha asistido. Desde luego la alegación no es de la idoneidad, que se presume, sino de la falta de idoneidad. 5. APRECIACIÓN DE LA PRUEBA TESTIMONIAL.- La apreciación de la prueba testimonial necesita de una serena interpretación y valoración del órgano administrativo para desentrañar la verdad. El agente debe razonar críticamente sobre la fuerza de convicción de este medio probatorio. La declaración de un testigo menor de 14 años no tiene valor probatorio y sólo es útil para simples indicaciones y al único objeto de la indagación (arg. art. 276, inc. 1°, Cód. Proc. Penal, aplicable analógicamente; conf. CNFedContAdm, Sala III. 7/4/87, "Rodríguez Vélez"). 6. NÚMERO DE LOS TESTIGOS. - Los testigos no podrán pasar de cinco. Si se hubiera propuesto un número mayor, el proponente tiene derecho a que se cite a los primeros cinco de la lista; en cuanto al resto, es facultad discrecional del instructor. 7. REPREGUNTAS.- Es un derecho de los interesados formular las repreguntas una vez que se ha realizado la contestación a las preguntas. No puede negarse a ello la Administración, so pena de afectar el derecho de defensa. Coincidimos con Gordillo en que, si el testigo contesta por escrito, las repreguntas deben hacerse una vez recepcionado el oficio contestando las preguntas ARTICULO 53. — Serán de aplicación supletoria las normas citadas en los artículos 419, primera parte, 426, 427, 428, 429, 436, primera parte, 440, 441, 443, 444, 445, 448, 450, 451, 452, 457, 458 y 491 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 1. APLICACIÓN SUPLETORIA.- Al dictarse el RLNPA estaba vigente el Código Procesal sancionado por la ley 17.454, que posteriormente fue modificado por
ley 22.434, ordenándose el texto por decr. 1042/8). Se mantiene la numeración de los artículos a los cuales remite, salvo el art. 458, que ahora es el art. 456. Es un acierto del legislador remitirse, en general, y respecto de los asuntos no previstos, al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que en este aspecto de la prueba testimonial tiene estrecha relación con el procedimiento administrativo común. En los procedimientos administrativos especiales, de todos modos, se aplica supletoriamente el mencionado Código, a menos que expresamente se disponga la aplicación de otros ordenamientos especiales. ARTICULO 54. — Peritos. — Los administrados podrán proponer la designación de peritos a su costa. La administración se abstendrá de designar peritos por su parte, debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciación del procedimiento. 1. PRUEBA PERICIAL.- Siguiendo un criterio corriente, se ha considerado en el RLNPA a la pericial como una prueba, a pesar de estar ello controvertido científicamente. Hay peritaciones para verificar la existencia o las características de los hechos técnicos, científicos o artísticos. Es el perito percibiente. Este dictamen es un medio para la comprobación de hechos. Se le ha encargado la percepción de hechos. Otras experticias tienen por fin aplicar las reglas técnicas, artísticas o científicas que conocen los expertos, a los hechos verificados en el procedimiento, para deducir de ellos las consecuencias, las causas o las calidades de lo que investigan. En un caso así, los peritos hacen dos operaciones: a) enunciar las reglas de la experiencia técnica pertinente, y b) aplicarlas a los hechos verificados en el procedimiento para formular las deducciones pertinentes. Es al perito deduciente a quien se le encarga la apreciación o valoración de los hechos; por ello formula pareceres o dictámenes. Otras veces el perito sólo recibe el encargo de enunciar simplemente las reglas de la experiencia técnica que los califica para que el funcionario proceda a aplicarlas a los hechos verificados en el proceso y obtener las conclusiones. Es raro que en la práctica se presente esta clase de peritación, pues por lo general ésta contiene la verificación total o parcial de hechos. Se requiere del perito deduciente una actividad tendiente a valorar o apreciar científica o técnicamente determinados hechos del procedimiento. No practica una simple operación (por técnica que sea), sino que se dedica a deducir, mediante un procedimiento lógico -conforme a las reglas de la disciplina de que se trate-, las consecuencias que se derivan de tales hechos. 2. ADMISIBILIDAD.- Es admisible la prueba pericial cuando la apreciación de hechos controvertidos requiere conocimientos especiales en alguna ciencia, arte, industria b actividad técnica especializada (art. 459, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). En el caso, el interesado se propone ilustrar a la autoridad
administrativa sobre esos hechos y para ello pide la intervención de un especialista en la materia. Si la profesión está reglamentada, el perito deberá tener título habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad técnica especializada a que pertenezcan las cuestiones sobre las cuales tiene que expedirse (art. 404, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). La Administración tiene que abstenerse de la designación de peritos por su parte -se limitará a recabar informes de sus agentes y oficinas-, a menos que sea ello necesario para la debida sustanciación del procedimiento. Esta circunstancia es apreciada por la Administración y no cabe oposición de la contraparte. 3. PROPOSICIÓN DE PARTE.- Cabe preguntarse si los interesados piden sólo que se designe un perito, o pueden proponer el nombre del experto. La norma nada dice, pensamos que pueden hacer ambas cosas y en este caso la designación, salvo impedimento (art. 464, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación), debe caer en la persona propuesta. 4. RECUSACIÓN. OPORTUNIDAD.- La recusación debe hacerse ex ante y hasta cinco días después de lomarse conocimiento del nombramiento. 5. DICTAMEN EXTRAPROCEDIMENTAL (PROCEDIMIENTO INFORMAL).Vamos a referirnos ahora a los "dictámenes extraprocedimentales de expertos" o "procedimiento informal". Se trata, por ejemplo, de recurrir a expertos para que emitan su opinión científica o técnica sobre cuestiones que exijan conocimientos especializados, Son dictámenes rendidos sin intervención de autoridad administrativa alguna, fuera del procedimiento y de diligencia administrativa previa. De conformidad con el principio del informalismo, no puede ser negada por la Administración esta posibilidad. Ahora bien: ¿qué valor probatorio tienen estos dictámenes?. No cabe duda de que la autoridad administrativa puede utilizar los argumentos o las razones técnicas, es decir, las reglas de la experiencia especializada, que en ese dictamen se encuentren, para ilustrar su criterio. Pensamos que ese dictamen extraprocedimental no es un medio de prueba, ni contiene argumentos de prueba, sino razones lógicas, técnicas o científicas, o dicho de otra manera, reglas generales de la experiencia especializada, que el funcionario puede utilizar en la valoración de las pruebas y para mejor entendimiento de los hechos a que ellas se refieren. Recapitulando: en principio esta "pericia informal" es conveniente incorporarla al expediente, no tiene el carácter de medio de prueba, sino de un simple estudio técnico o científico que el funcionario estima libremente como fuente de ilustración sobre las máximas generales de la experiencia que puedan existir en esa materia; si a consecuencia del principio de contradicción, el experto da razón en el procedimiento de su dictamen (testimonio dentro del expediente-testimonio técnico-, aclaraciones, ratificaciones, etc.), puede tener el mismo valor probatorio que la pericia practicada formalmente. ARTICULO 55. — En el acto de solicitarse la designación de un perito, el proponente precisará el cuestionario sobre el que deberá expedirse.
1. PUNTOS DE PERICIA.- No basta proponer la prueba e indicar la especialización de los peritos; hay que proponer, además, los puntos de pericia. Si intervienen terceros en el procedimiento, hay que darles vista, para que puedan observar la procedencia de las propuestas y tengan ocasión de proponer otros. Siendo la pericia un medio de ilustración del órgano que va a decidir, es facultad de la Administración agregar otros puntos de pericia y eliminar los que considere improcedentes o superfluos. Facultad ésta que requiere un previo conocimiento de la cuestión debatida. ARTICULO 56. — Dentro del plazo de CINCO (5) días de notificado el nombramiento, el perito aceptará el cargo en el expediente o su proponente agregará una constancia autenticada por el oficial público o autoridad competente de la aceptación del mismo. Vencido dicho plazo y no habiéndose ofrecido reemplazante, se perderá el derecho a esta prueba; igualmente se perderá si ofrecido y designado un reemplazante, éste no aceptare la designación o el proponente tampoco agregare la constancia aludida dentro del plazo establecido. 1. ACEPTACIÓN DEL CARGO. CADUCIDAD DE LA PRUEBA.- El perito tiene que ser notificado de su nombramiento. En cuanto a su aceptación, la norma determina que deberá hacerlo dentro del plazo de cinco días, ya sea en el expediente o por medio de constancia autenticada de aquélla, presentada por su proponente. Vencido dicho plazo, no sólo se produce la caducidad del nombramiento, sino que también se pierde el derecho a hacer efectiva esta prueba, a no ser que se hubiera ofrecido reemplazante. Este ofrecimiento -que se puede efectuar una sola vez- puede hacerse hasta que venza el plazo de la aceptación. Si este reemplazante no acepta dentro del plazo lijado, se produce -como en el caso anterior- la caducidad automática de la prueba. 2. PERITO DESIGNADO POR LA ADMINISTRACIÓN.- La parte proponente debe extremar su diligencia para que el perito acepte dentro del plazo fijado. La circunstancia de que el perito sea designado por la Administración -si la parle propone la pericia, pero no el perito- no exime al interesado de urgir la aceptación. 3. FINALIDAD DEL PRECEPTO.- La norma tiene por fin evitar medidas dilatorias mediante la connivencia del interesado y el perito. Sin embargo, también aquí cabe una interpretación amplia que la haga aplicable sólo en los casos en que la naturaleza del procedimiento lo haga necesario; por lo tanto, cuando por circunstancias particulares sea imprescindible que la prueba se cumpla, o cuando esté comprometido el interés público en su producción, la Administración deberá necesariamente apartarse de esa regla y disponer la producción de la prueba. 4. PERITACIÓN DISPUESTA DE OFICIO.- Si la prueba pericial ha sido decretada por la Administración de oficio (art. 54 in fine) o ésta es común, no
procede la caducidad de este medio de prueba por vencimiento del plazo para aceptar el nombramiento. ARTICULO 57. — Corresponderá al proponente instar la diligencia y adelantar los gastos razonables que requiere el perito según la naturaleza de la pericia; la falta de presentación del informe en tiempo importará el desistimiento de esta prueba. Serán de aplicación supletoria las normas contenidas en los artículos 459, 464, 466, 471, 472, 474, 476 y 477 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 1. CARGA DE INSTAR LA DILIGENCIA.- El plazo para que el o los peritos se expidan lo fijará la autoridad administrativa atendiendo a las dificultades de la pericia. El RLNPA no establece un plazo legal, a falta de aquella fijación. No cabe duda de que el órgano administrativo puede acceder a un pedido de prórroga formulado por el perito si hay razones que la justifiquen. Cabe señalar que la remisión a los arts. 459, 472, 474 y 476, luego de la ley 22.434 de reforma al Código, corresponde a los actuales arts. 457, 474, 472 y 477, respectivamente. Corresponde al proponente instar la producción de esta prueba. Si el perito no presenta oportunamente su dictamen, ese hecho perjudicará al interesado, ya que ello importa el desistimiento de esta prueba. Esta pérdida no es automática por el mero vencimiento del plazo; hace falta una declaración de la Administración. Por ello, mientras eso no ocurra, el perito puede expedirse, y hay que aceptar la pericia, lo cual se justifica por elementales principios. 2. ANTICIPO DE GASTOS.- Se funda en el hecho de que sería injusto que el perito, además de realizar su trabajo, se viera obligado a anticipar gastos. Este adelanto de gastos supone una pericia cuya realización exija gastos de cierta importancia; por ejemplo, traslado a algún lugar distante, requerir de terceros trabajos onerosos, etcétera. 3. REALIZACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA PERICIA.- Para realizar la pericia el experto puede valerse de todos los elementos de juicio acumulados en el procedimiento; normalmente el cumplimiento de la pericia exige la apreciación de elementos materiales, la realización de experiencias científicas y, si se ha designado más de un perito, la deliberación, el acuerdo entre ellos, y practicar unidos, la diligencia. El dictamen se presentará por escrito, debiendo contener una explicación detallada de las operaciones técnicas realizadas y de los principios científicos en que el perito funda su opinión. Si hubieran sido designados varios peritos, todos presentarán la pericia en un solo escrito, los que concordaren en un único texto, y los disidentes por separado. 4. FUERZA PROBATORIA.- Será estimada por el órgano administrativo, en consideración dé sus opiniones, los principios científicos en que se funden, la concordancia de su aplicación con la sana crítica y demás elementos de convicción, y aquí puede tener importancia el hecho de que la pericia se haya
realizado conforme al procedimiento aquí regulado o por el procedimiento informal a que ya nos hemos referido. 5. PERICIAS ESPECIALES.- Ciertas pericias pueden versar sobre materias que exijan el examen de personas y que no se pueden realizar sin su asentimiento. Salvo violencia física, no se la debe rechazar por improcedente. Corresponde, pues, ordenarlas, aunque medie negativa de los interesados, y apreciar en la oportunidad de decidir la conducta de quien se negó al examen, lo cual puede considerarse presunción de verdad de lo que la pericia trataba de probar. Presunción que, desde luego, hay que manejar con suma discreción. ARTICULO 58. — Documental. — En materia de prueba documental se estará a lo dispuesto por los arts. 16 y 27 a 30 de la presente reglamentación. 1. CONCEPTO.- La prueba instrumental es la más importante de las pruebas, y no sólo porque es la forma normal en que se expresa la Administración. Las constancias de los libros y registros oficiales y de los expedientes administrativos, incluso de las empresas estatales, tienen valor de prueba, y para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconocimiento genérico de su contenido, sino que es necesario que se especifiquen sus fallas, suministrando prueba al respecto. En la Administración se despliega una actividad que produce, como dice Bielsa, una documentación propia, ya que ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dicha documentación está ínsita en la actividad administrativa; de ahí que no se refiera siempre a los actos administrativos ni a los distintos pasos previos que habrán de cumplirse para su expedición, sino también a todas las gestiones que cumple la Administración en el ejercicio de su actividad. Documento es toda cosa susceptible de percepción sensorial y aprehensión mental que sirve de mostración histórica indirecta y representativa de un hecho cualquiera, pudiendo ser declarativo-representativo o únicamente representativo. 2. DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA.- Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, expedidos o elaborados por agentes en ejercicio de sus funciones, no son instrumentos públicos, pero tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Toda la actividad administrativa se realiza por medio de formas que en el derecho privado se presentan como esencia de la prueba para la existencia de un acto jurídico, mientras que en el derecho administrativo se convierte en forma de realizar la voluntad jurídica de la Administración; es la teoría de la -documentación administrativa. Coincidimos con Cassagne en que no debe confundirse este concepto con la expresión ''documentos oficiales de los poderes del Estado" que emplea el art. 2340, inc. 8°, del Cód. Civil, pues éste se refiere al instrumento o documento como cosa del "dominio público", con abstracción de su autenticidad y valor probatorio.
Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un procedimiento administrativo, no se puede suponer que su desarrollo objetivo -que refleja la tramitación del expediente- se transforme en un cúmulo multiplicado de instrumentos públicos de la Administración. Dicho carácter formal erradica totalmente las disposiciones sobre la libertad de las formas que establece el art. 974 del Cód. Civil, y más aún la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 1020 del mismo cuerpo legal. Si la Administración pública es pública, no puede concebirse la existencia y la creación, por parte de ella, de instrumentos privados. La existencia del procedimiento, que no puede exhibirse en la actividad jurídica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos públicos ni privados (CNFedContAdm, Sala IV, 18/2/86, "Valado"). Son pruebas escritas, se presumen documentos auténticos mientras no se pruebe lo contrario. Hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que los suscribe. Pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlos -como en el instrumento público-; pueden ser contrarrestados por cualquier clase de prueba (contra CSJN, Fallos, 224: 488). De la admisión del valor probatorio de las constancias de los libros, registros y archivos oficiales, no resulta violación de las garantías de igualdad, del debido proceso y de la defensa en juicio, mientras a los particulares no se los restrinja en la prueba útil de las circunstancias concernientes a su derecho. 3. IMPORTANCIA, VENTAJAS Y DEFECTOS DE LA PRUEBA DOCUMENTAL.Los documentos suministran una representación permanente y relativamente segura de los hechos que pueden interesar más adelante. Es más fiel que la memoria del hombre y más seguro que un conjunto de indicios o testimonios, cuando es completó, claro, exacto y auténtico o hay certeza de su legitimidad. Pero a veces el documento, principalmente el privado sin autenticidad, puede ser insincero, es decir creado de mala fe, para formular declaraciones o representaciones falsas, o por haber sido adulterado posteriormente, para desfigurar la verdad de su contenido inicial. Carnelutti advertía que el documento merece la fe de que goza su autor. Para que su eficacia sea reconocida tiene que haberse verificado su legitimidad o autenticidad y que no existan otras pruebas que lo contradigan y merezcan mayor o la misma credibilidad. Cuando el documento proviene de un funcionario público, es decir, cuando se traía de un documento público, se justifica que la ley le reconozca un especial valor probatorio en cuanto a los hechos de que da fe el funcionario respectivo. 4. REQUISITOS PARA LA EFICACIA PROBATORIA DEL DOCUMENTO PRESENTADO POR EL INTERESADO.- Puta que el documento surta efectos sobre la convicción del funcionario, es necesario que: a) esté presumida o establecida su autenticidad; b) cuando se trate de documentos otorgados en el extranjero, se cumplan sus especiales requisitos para su elaboración y autenticidad, c) no haya prueba legalmente valida en contra; d) no se haya llevado al procedimiento con violación de la reserva o el secreto que la ley
hubiera consagrado; e) esté completo y sin alteraciones, mutilaciones o tachaduras que alteren su contenido, y e) se cumplan los requisitos especiales de ciertos documentos privados: tantos ejemplares como partes haya, redacción de puño y letra, etcétera. 5. DISTINTAS CLASES DE DOCUMENTOS.- Hay diversas clases de documentos. Quizá valga la pena distinguir entre los documentos simplemente representativos (planos, dibujos, fotografías) y los declarativos (escritos, grabaciones en cinta o discos, etcétera). Estos últimos se subdividen, en consideración al acto documentado, en: puramente declarativos (contienen declaraciones de ciencia) y dispositivos o constitutivos (presentan actos capaces de producir determinados efectos jurídicos sustanciales: contratos, donaciones, etc.) y de acuerdo con su forma, en instrumentales (si consisten en escritos) y no instrumentales (p.ej., una grabación). 6. DOCUMENTOS E INSTRUMENTOS. DIFERENCIAS.- No se debe identificar el documento con el instrumento. Aquél es todo objeto, producto de un acto humano, que represente otro hecho, objeto o persona; el instrumento es una de las varias especies de documentos: es la que consiste en escritos, públicos o privados, auténticos o sin autenticidad. 7. DOCUMENTOS ADMISIBLES.- En materia de documentos admisibles, la regla debe formularse con la máxima amplitud. Pueden presentarse instrumentos públicos o privados. Estos últimos pueden ser firmados o no firmados (art. 1190, párr. 3o, Cód. Civil); originales, copias, fotocopias, duplicados, traducciones, etc. (ver arts. 27, 28 y concs., RLNPA); documentos escritos, fotografías o planos (para los últimos, ver art. 29, RLNPA); las fotografías pueden ser presentadas como prueba en las oportunidades en que haya que ofrecer la documentación; las grabaciones fonoeléctricas deberán ser sometidas al reconocimiento de la persona a quien se las atribuye o al reconocimiento de testigos; libros de comercio, libros de la Administración, que se rigen por disposiciones propias y no por las reglas del Código de Comercio, u otro tipo de libros, por ejemplo, libros de sociedades civiles y de particulares, para los que, faltando una regulación sobre la manera de llevarlos, exige la cuidadosa apreciación de sus constancias para atribuirles eficacia probatoria. En cuanto a los registros o papeles particulares, ellos no pueden hacer fe a favor de su titular; no son un principio de prueba ni presunción simple, pero pueden constituir principio de prueba o una presunción contra su autor, que admite prueba en contrario. ARTICULO 59. — Confesión. — Sin perjuicio de lo que establecieran las normas relativas a la potestad correctiva o disciplinaria de la Administración, no serán citados a prestar confesión la parte interesada ni los agentes públicos, pero estos últimos podrán ser ofrecidos por el administrado como testigos, informantes o peritos. La confesión voluntaria tendrá, sin embargo, los alcances que resultan de los artículos 423,424 y 425 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
1. CONCEPTOS Y ELEMENTOS.- La confesión, considerada como prueba, es el testimonio que una de las partes hace contra sí misma, es decir, el reconocimiento que hace de la verdad de un hecho capaz de producir consecuencias jurídicas a su cargo. Hay ciertos elementos que deben concurrir para la eficacia de la confesión. Se los clasifica en subjetivos y objetivos; algunos se refieren a un tercer elemento: el intencional. En cuanto al elemento subjetivo, cabe sumarlo a la capacidad "procesal". Respecto de los objetivos, cabe decir que la confesión debe versar sobre hechos que tienen que ser personales del absolvente. v. 2. IMPROCEDENCIA DE LA CONFESIÓN.- Lo precedentemente considerado nos demuestra el sentido de la norma de excluir a los agentes públicos de la posibilidad de prestar confesión. Éstos no son parte -la Administración no es parte- en el procedimiento y, por tanto, mal podrían confesar. Además, realizando la Administración una actividad que tiene carácter formal, los actos que en su consecuencia dicten sus órganos pueden probarse perfectamente sin necesidad de declaraciones verbales (Bielsa). De lo expuesto surge la improcedencia y la ineficacia de la confesión de los funcionarios públicos para obligar a la Administración de la cual dependen. Si existiese la facultad de imponer un interrogatorio a los agentes de la Administración para comprometer el interés público y el patrimonio del Estado con su sola declaración, se destruiría la base institucional de la competencia de los órganos administrativos y el valor y la eficacia de las formas esenciales de los actos administrativos. Ello no quiere decir que no pueda ofrecerse la declaración de los agentes públicos. Dice la norma que se los puede ofrecer como testigos, informantes o peritos. Tampoco acepta la norma la confesión del particular. Quizá se haya adoptado esta solución para preservar la igualdad en el procedimiento. Sin embargo, si se produce la confesión voluntaria del particular, tendrá ella los alcances de los arts. 423 a 425 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación. Solución que nos parece correcta, toda vez que la decisión de confesar es un acto voluntario del particular. No cabe duda, a la luz de lo dicho anteriormente, que esta confesión voluntaria que contempla la norma, sólo se refiere al particular, no al agente público. Las razones que se oponen a la confesión de éste subsisten en el caso. No se trata meramente de la voluntad del agente. Que en tal caso se contemple en forma diferente a los particulares y a la Administración es consecuencia de la esencia misma de las cosas. El particular -parte en el procedimiento- podrá confesar siempre, el agente no. Esta aparente desigualdad no implica que 'a norma sea inconstitucional, ya que la igualdad que contempla la Constitución es la jurídica, o sea igualdad de soluciones ante igualdad de circunstancias. Y en el caso del procedimiento administrativo no puede predicarse la igualdad entre el particular y la Administración.
ARTICULO 60. — Alegatos. — Sustanciadas las actuaciones, se dará vista de oficio y por DIEZ (10) días a la parte interesada para que, si lo creyere conveniente, presente un escrito acerca de lo actuado, y en su caso, para que alegue también sobre la prueba que se hubiere producido. La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante podrán retirar las actuaciones bajo responsabilidad dejándose constancia en la oficina correspondiente. El órgano competente podrá disponer la producción de nueva prueba: a) De oficio, para mejor proveer; b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. Dicha medida se notificaré a la parte interesada y con el resultado de la prueba que se produzca, se dará otra vista por CINCO (5) días a los mismos efectos precedentemente indicados. Si no se presentaren los escritos —en uno y otro caso— o no se devolviera el expediente en término, si hubiere sido retirada se dará por decaído el derecho. 1. CONCEPTO.- Nos dedicamos ahora al examen de una de las alegaciones que se pueden producir en un "proceso": las llamadas alegaciones conclusivas. Fundamentalmente, el procedimiento necesita suministrar al juzgador los datos de hecho y de derecho en que se funda la pretensión que habrá de acoger o rechazar en la resolución. En caso de faltar acuerdo sobre los hechos, necesitará también que se suministre la prueba que demuestre su realidad. 2. CONTENIDO.- El análisis y ponderación de la prueba es uno de los contenidos de este particular acto procedimental, pero no es el único. Repárese en que la norma dice que el particular puede presentar un escrito acerca de lo actuado y "en su caso, para que alegue también sobre la prueba". La función del alegato, pues, no se limita al examen crítico de la prueba en sí, sino que se extiende naturalmente al de su aptitud para iluminar los hechos objeto del debate y formar la convicción del órgano administrativo acerca de su existencia y modalidades reales. Podemos agregar que es en el alegato donde, por primera vez, se está en condiciones de señalar la constitución de presunciones probatorias para la obtención y demostración de los indicios que llevan a admitirla en razón de inferencias seguras avaladas por la lógica y la experiencia. Cabe señalar que se pueden presentar en el alegato mayores desarrollos doctrinarios, legales o jurisprudenciales respecto de las cuestiones y pretensiones invocadas en los escritos de constitución del procedimiento. 3. CARÁCTER DEL ALEGATO. IMPORTANCIA.- La presentación del alegato no es una carga para la parte, sino una mera facultad. Es, sin embargo, un trámite importante para la efectiva defensa del derecho de la parte. Por lo expuesto se puede vislumbrar la importancia del alegato, ya que, atendiendo a que contiene una recapitulación ordenada de todo lo que resulta favorable a la parte que lo presenta, y descartando, desvirtuando o destruyendo cuanto
aparezca perjudicial a su derecho, pone de manifiesto "su verdad" a una simple lectura, y auxilia a la autoridad para el estudio y apreciación del expediente. 4. INTRODUCCIÓN DE CUESTIONES INNOVADORAS. EXCEPCIÓN.- A pesar del carácter restrictivo que se atribuye al alegato en relación con la consideración de cuestiones que no fueron introducidas en la etapa correspondiente, cieno es que ello en algunos casos es posible. El informalismo del procedimiento y la aplicación supletoria de la ley procesal civil y comercial (art. 106, RLNPA) determinan que el decisorio "podrá hacer mérito de los hechos constitutivos, modificativos o extintivos, producidos durante la sustanciación del procedimiento y debidamente probados, aunque no hubiesen sido invocados oportunamente como hechos nuevos" (art. 163, inc. 6° in fine, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). De presentarse tales hechos y de resultar probados -salvo que fueren notorios, pues no requieren prueba- se los podrá destacar en el alegato para deducir de ellos sus consecuencias constitutivas, modificativas o extintivas del derecho o de la obligación de que se trate y pretender en su mérito que se altere la "relación procesal" en sus términos originales, para dar cabida a la nueva situación innovadora que queda así introducida. Si se introducen nuevas cuestiones, hay que darles traslado, si intervienen, a los terceros en el expediente. 5. TÉRMINO PARO ALEGAR.- El término para alegar es de diez días. Por lo común existe una sola parte -el particular interesado-, pero puede ocurrir que participen terceros. Si interviene más de una parte, el término para alegar será común (art. 106, TRLNPA y art. 482, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación) y vencerá el mismo día para todas las partes. 6. PRODUCCIÓN DE NUEVA PRUEBA.- El que puede disponer la producción de nueva prueba es el órgano competente. a) De oficio, para mejor proveer.- Por aplicación del principio de legalidad objetiva, la autoridad tiene potestad para ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos. La autoridad puede proceder tanto espontáneamente como a sugerencia del particular. Éste no puede agraviarse porque aquél no haya hecho uso de tal potestad. Las medidas para mejor proveer son, en principio, irrecurribles, ya que no puede haber agravio del particular en que se intente -en aras del interés general- la averiguación de la verdad. Sí podrá agraviarse si se afecta el derecho de defensa en juicio. Para evitar esto habrá que notificar al particular -y a los demás interesados- la medida para mejor proveer. b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo.- "Hecho nuevo" es el que ocurre o llega a conocimiento del particular -o tercero- después de trabada la "relación procesal", y que es importante para resolver la cuestión. No debe ser ajeno a aquella relación. El hecho nuevo no puede importar una nueva pretensión ni una defensa; su
invocación puede referirse a un nuevo elemento de juicio relativo a la pretensión -o defensa, si hay tercero- esgrimida al trabarse la relación susodicha. No deben confundirse los hechos nuevos con la agregación de documentos nuevos o desconocidos. Aquéllos son aconteceres; los documentos son la prueba de lo acontecido. El hecho nuevo tiene, que ocurrir con posterioridad a la traba de la relación por el particular -habrá que ver en cada caso cómo ocurre ello, dado el informalismo y la intervención o no de terceros-, o que siendo anterior, llegue a conocimiento de aquél con posterioridad. Para ello bastará la simple manifestación del interesado, que podrá ser contradicha. Debe tener relación con la cuestión que se ventila y poder influir en la decisión; habrá de versar sobre hechos: de ahí la posibilidad de la prueba. La norma habla de pedido de parte, pero también el hecho nuevo puede ser materia de prueba ordenada de oficio por la autoridad. 7. DECAIMIENTO DEL DERECHO.- La RPA agregó a la norma primitiva que si "no se presentaren los escritos -en uno y otro caso- [alegato común y alegato por hecho nuevo] o no se devolviere el expediente en término, si hubiese sido retirado se dará por decaído el derecho". Hace falta una declaración expresa de la Administración en tal sentido. ARTICULO 61. — Resolución. — De inmediato y sin más trámite que el asesoramiento jurídico, si éste correspondiere conforme a lo dispuesto por el artículo 7º, inc. d), in fine de la Ley de Procedimientos Administrativos, dictará el acto administrativo que resuelva las actuaciones. 1. DECISIÓN.- Sustanciada la prueba y producido el alegato, o vencido el término para hacerlo, el procedimiento se halla concluso para resolver de conformidad con el art. 7U, inc. d; en el caso de que el acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, hay que requerir el correspondiente dictamen jurídico (ver CNFedContAdm, Sala III, 17/4/84, "Moskzowicz de Rubel"). La norma dice "sin más trámite", oponiéndose así, estricta y expresamente, a los autores que sostienen que, aun habiendo prueba, puede "mejorarse" el recurso en cualquier momento antes de dictarse la resolución. Nótese que el plazo para resolver los recursos se computa, si hay prueba, desde que se presentó el alegato o se venció el término para hacerlo. Solución coherente con la norma que comentamos, pues de lo contrario el plazo debería computarse desde que se efectuaran "las mejoras de fundamento", desde que el dictamen jurídico y el órgano que resuelve deben estudiarlas, y tenerlas en cuenta. ARTICULO 62. — Apreciación de la prueba. — En la apreciación de la prueba se aplicará lo dispuesto por el art. 386 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 1. VALORACIÓN O APRECIACIÓN DE LA PRUEBA.- Por valoración o apreciación de la prueba se entiende la operación mental que conoce el mérito
o valor de convicción que pueda deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoración individual y en ocasiones puede bastar uno para formar la convicción del funcionario. Es el momento culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciación de la prueba: el de la tarifa legal y el de libre apreciación. El segundo sistema es el adoptado por la norma. 2. LA SANA CRÍTICA.- Se denomina también "sana lógica" (Colombo) y mediante ella el órgano tiene la libertad de apreciación de la eficacia probatoria en el sentido de que, en cada caso y según el contenido real, concederá o no valor. La "sana crítica" alude a "prudente criterio" o "criterio racional", en el sentido de normas lógicas tendientes a que el decisor aprecie las pruebas con prudente arbitrio. 3. APRECIACIÓN DEL CONJUNTO DE LA PRUEBA.- Los diversos medios aportados tienen que apreciarse como un todo, en conjunto, puesto que para una correcta evaluación no basta tener en cuenta cada medio aisladamente, pues la prueba es el resultado de los múltiples elementos probatorios, reunidos en el procedimiento, tomados en conjunto, como una "masa de pruebas". En principio, las pruebas son indivisibles, no pudiendo invocarse lo favorable y desechar lo desfavorable. ARTICULO 63. — De la conclusión de los procedimientos. — Los trámites administrativos concluyen por resolución expresa o tácita, por caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho. 1. FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO. - El modo normal de conclusión del procedimiento es por medio de un acto estimatorio o desestimatorio) que resuelve el fondo del asunto -definitivo según la ley-. Pero existen modos anormales de terminar el procedimiento, cuyos efectos son distintos. a) Cuando concluye con un acto expreso que no contiene la decisión sobre el fondo de la cuestión planteada. Debe incluirse aquí la caducidad del procedimiento, el desistimiento y el archivo. b) Cuando no concluye con un acto expreso deja Administración. Tal para la norma el caso del "silencio". ARTICULO 64. — Resolución y caducidad. — La resolución expresa se ajustará a lo dispuesto según los casos por el artículo 1°, inc. f), apartados 3º,7º y 8º de la Ley de Procedimientos Administrativos; y artículo 82 de la presente reglamentación. 1. RESOLUCIÓN EXPRESA.- La norma se refiere al acto expreso que concluye normalmente el procedimiento, esto es que resuelve el fondo del asunto. No contempla el caso del acto expreso que constituye una conclusión anormal del trámite -p.ej., caducidad del procedimiento-.''
Así surge del art. 1°, inc. f, ap. 3o, de la ley, ya que éste establece "que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas". Este requisito es imposible en los actos que no son definitivos. Ni en la caducidad ni en el desistimiento se consideran los principales argumentos ni las cuestiones propuestas. El término resolución está, pues, empleado en sentido restrictivo, equivaliendo al de decisión de las cuestiones planteadas, aunque también es cierto que en los casos de desistimiento, caducidad o archivó se produce una resolución, por ello no cabe duda de que los requisitos enumerados en los arts. 7° y 8° de la LNPA son también aplicables a estos actos expresos que, en definitiva, no resuelven el fondo del asunto. La resolución debe estar motivada, pudiendo apartarse de los precedentes administrativos. 2. ALCANCE.- La resolución, en el sentido estricto que acabamos de ver, es el modo normal de concluir el procedimiento. Interesa precisar en este momento el alcance en el procedimiento administrativo del principio de congruencia y sus consecuencias: imposibilidad de resolver ultra peiita y extra petita. El procedimiento administrativo se aparta de este estricto esquema, pues la autoridad puede "decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado'"(art. 7°, inc. c, LNPA). Ello así porque la función de ésta no se agota en el aseguramiento de la legalidad, sino que tiende a la satisfacción del interés general, que no puede quedar al arbitrio de los interesados ni subordinado a la actividad que ellos desarrollen. Por ello siempre se predica que el particular es un "colaborador" y no un "antagonista" de la Administración, que a la par que persigue su propio interés coadyuva a la satisfacción del interés general. Por supuesto, debe ser congruente con las peticiones de los interesados, en el sentido de que sus alegaciones deben ser tenidas en cuenta, sin perjuicio de que se las acoja o se las rechace, según corresponda legalmente. Pero deben ser objeto del pronunciamiento pertinente. Una vez cubiertos estos requisitos primarios, la resolución puede decidir -previa audiencia- cualesquiera otras cuestiones que resulten del expediente y que hagan a la "legalidad objetiva". ARTICULO 65. — La resolución tácita y la caducidad de los procedimientos resultarán de las circunstancias a que se alude en los artículos 10 y 1 (inc. e, apartado 9º) de la Ley de Procedimientos Administrativos respectivamente. 1. RESOLUCIÓN TÁCITA.- Cuando la norma se refiere a la resolución tácita, alude al caso del silencio, al art. 10 de la ley 19.549. No se refiere a lo que cierta doctrina llama "declaración tácita" de voluntad, la que bien puede resultar de una declaración expresa o de un comportamiento unívoco y
concluyente de hechos y acciones de la Administración que, sin tener por objeto manifestar la voluntad, la presuponga. a) Silencio. Interpretación.- Ya nos hemos ocupado del "silencio" al comentar el art. 10 de la LNPA. Vimos allí que la posibilidad de interpretar el silencio de la Administración en un sentido o en otro depende de la correcta prescripción normativa que considere a dicho silencio como dato indicativo de la voluntad administrativa. Si bien, como vimos, se distingue entre la inactividad formal y la material de la Administración, la ley ha referido el concepto de "silencio administrativo" a los casos de inactividad formal. b) Error de la norma.- Creemos que es un error de la norma considerar el "silencio" como un modo de conclusión anormal del procedimiento. Éste de ningún modo concluye por "silencio", sino que el particular puede considerar el silencio como negatoria tacita-como principio, general-, pero ello no quiere decir que el procedimiento concluya en el supuesto de las llamadas "resoluciones tardías" es un claro ejemplo de lo que "decimos del otorgamiento de un sentido -negativo o positivo- al silencio, se limita a la finalidad perseguida por el legislador, que es evitar que la ausencia de resolución previa capaz de habilitar la vía jurisdiccional, determine la pérdida de eventuales, derechos dejos particulares. La solución de la norma proviene del error conceptual de considerar el "silencio administrativo" como un acto, cuando la solución de la LNPA es distinta. c) El "silencio" y la continuación del procedimiento.- El sentido negativo otorgado por la ley al "silencio" -como principio general- tiene como único designio fijar el momento a partir del cual se faculta al particular a utilizar su potestad impugnatoria, pero sigue quedando en pie la obligación de la Administración de resolver expresamente. No podría, de ninguna manera, admitirse la posibilidad de que la Administración concluyera un procedimiento no resolviendo nada, o decidiendo hacerlo "por silencio administrativo". 2. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Es ésta un modo de extinción del procedimiento que se produce cuando no se lo impulsa durante el tiempo establecido en la ley. En realidad el procedimiento concluye con la declaración de caducidad, acto éste qrjejrnjjidela tramitación o pretensión del particular (ver comentario al art. 1°, LNPA, p. 60). ARTICULO 66. — Desistimiento. — Todo desistimiento deberá ser formulado fehacientemente por la parte interesada, su representante legal o apoderado. 1. CONCEPTO. FORMULACIÓN.- El procedimiento administrativo puede terminar por desistimiento expreso del interesado, ya sea del procedimiento Instaurado o del derecho sustancial que le sirve de base. Las diferencias entre
uno y otro se diluyen en la práctica, en lo que atañe al procedimiento administrativo, dados los fugaces plazos para impugnar los actos. El desistimiento es el acto procedimental por el cual el interesado manifiesta su propósito de no continuar con el trámite. Todo desistimiento debe ser formulado fehacientemente por la parte interesada, su representante legal o apoderad, y para determinar la conclusión del procedimiento tiene que comprender todas las pretensiones deducidas. No se requiere la utilización de fórmulas sacramentales, el único recaudo es que sea fehaciente, verdadero y no deje dudas (CNFedContAdm, Sala III, 17/10/82, "Dirección de Fabricaciones Militares"). Si el desistimiento es sólo parcial, mientras subsista en garle la pretensión del interesado, proseguir el procedimiento. 2. OPERATIVIDAD.- Procede el desistimiento desde que se ha iniciado el procedimiento hasta que quede firme la decisión de fondo. Excepto lo dispuesto en el art. 70, efectuado el desistimiento, la Administración se limitará a declararlo. El desistimiento requiere, para poner fin al procedimiento, que el órgano" administrativo así lo declare. 3. RETRACTACIÓN.- Antes del acto ejyprt;sg de la Administración ,ij3eju clarando el desistimiento y disponiendo el archivo de las actuaciones, puede la parte retractarse. Si intervienen terceros y éstos han aceptado el desistimiento, se necesitará la conformidad de ellos para la prosecución de las actuaciones. ARTICULO 67. — El desistimiento del procedimiento importará la clausura de las actuaciones en el estado en que se hallaren pero no impedirá que ulteriormente vuelva a plantearse igual pretensión, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de caducidad o prescripción. Si el desistimiento se refiriera a los trámites de un recurso, el acto impugnado se tendrá por firme. 1. DESISTIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO.- El desistimiento del procedimiento da término al trámite, pero no afecta al derecho material o sustancial que fundaba la pretensión, ni obsta a su reiteración en otro procedimiento. Si el desistimiento se refiere a los trámites de un recurso, se tendrá por firme el acto que éste impugnaba. ARTICULO 68. — El desistimiento del derecho en que se funda una pretensión impedirá promover otra por el mismo objeto y causa. 1. DESISTIMIENTO DEL DERECHO.- Desistir del derecho significa renunciar al derecho material deducido en el procedimiento, importando el reconocimiento del particular de que su pretensión carecía de fundamento. Implica, además, el desistimiento del procedimiento. Coincidimos con Comadin en que la terminología correcta hubiera sido hablar de "renuncia", pues de eso precisamente se trata cuando se desiste del derecho, con la particularidad de que se la hace efectiva en un procedimiento. La doctrina opina que el desistimiento no produce efectos por sí, requiriéndose el dictado de un acto administrativo que tenga por desistido el procedimiento (Escola), pero aun cuando tal acto no se hubiera dictado, la orden de archivo
del expediente permite suponer que hubo un pronunciamiento tácito aceptando tal desistimiento (Procuración del Tesoro, dictamen 384/90, BO, 28/8/91, 2° sección, p. 30). ARTICULO 69. — Si fueren varias las partes interesadas, el desistimiento de solo alguna o algunas de ellas al procedimiento o al derecho no incidirá sobre las restantes, respecto de quienes seguirá sustanciándose el trámite respectivo en forma regular. 1. EL CASO DA VARIOS INTERESADOS. - Si hubiera varias partes interesadas, el desistimiento sólo de alguna o algunas de ellas, tanto al procedimiento como al derecho, no incidirá sobre las restantes, respecto de las cuales continuará la sustanciación del respectivo trámite. La decisión que se dicte puede favorecer incluso a quienes desistieron o "renunciaron". ARTICULO 70. — Si la cuestión planteada pudiera llegar a afectar de algún modo el interés administrativo o general, el desistimiento del procedimiento o del derecho no implicará la clausura de los trámites, lo que así se declarará por resolución fundada, prosiguiendo las actuaciones hasta que recaiga la decisión pertinente. Esta podrá beneficiar incluso a quienes hubieren desistido. 1. EL INTERÉS GENERAL.- Este artículo pone una vez más en evidencia el interés general en el ámbito del derecho administrativo. La solución de la norma guarda coherencia con la paula consagrada en materia de caducidad del procedimiento. Ni ésta ni el desistimiento vinculan a la Administración la cual retiene la conducción del procedimiento como instrumento al servicio tic su gestión del interés público, pero el interesado estará apartado del procedimiento. La decisión de la Administración de continuar el procedimiento debe ser fundada (arts. 1°, inc. f, ap. 3°, y 7°, inc. a, LNPA). 2. OTRAS FORMAS ANORMALES DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO. - El archivo no siempre tiene como causa la caducidad o el desistimiento, sino que puede deberse a un acto conclusivo en virtud del incumplimiento de una intimación de la Administración. El archivo del expediente impediría la tramitación posterior de los actuados asimilándose, en consecuencia, el acto definitivo por los efectos que produce (Procuración del Tesoro, dictamen 59/91, BO, 6711/91, 2' sección, p. 18). A su vez; el art. 77 del RLNPA determina: "La presentación de los recursos administrativos deberá ajustarse a las formalidades y recaudos... Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente será intimado a subsanarla... bajo apercibimiento de desestimarse el recurso". Aquí el incumplimiento determina la desestimación del recurso. Todas éstas son formas anormales de conclusión del procedimiento, distintas de las que hemos visto anteriormente y no están tratadas en este título.
TITULO VIII ARTICULO 71. — Queja por defectos de tramitación e incumplimiento de plazos ajenos al trámite de recursos. — Podrá ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerárquico contra los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los fijados para la resolución de recursos. La queja se resolverá dentro de los CINCO (5) días, sin otra sustanciación que el informe circunstanciado que se requerirá si fuere necesario. En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya producido y la resolución será irrecurrible. 1. NOCIÓN. - La queja es un reclamo administrativo que las partes interesadas en un procedimiento administrativo pueden interponer durante su curso o sustanciación, con el objeto de lograr que se cumplan trámites omitidos o demorados o se realicen bien los cumplidos defectuosamente. 2. OBJETO. - El objeto de la queja es doble: por un lado tiende a subsanar los defectos de tramitación y por otro el cumplimiento de plazos (siempre que no se refieran a plazos para resolver recursos). a) Defectos de tramitación.- El vocablo "defectos" debe entenderse en sentido amplio, comprensivo de actos, hechos u omisiones que constituyan imperfecciones, irregularidades, vicios, anormalidades, etc., que afecten al trámite que ha de seguirse durante el desarrollo del procedimiento. Constituyen defectos de tramitación la omisión de requerir la producción de dictámenes jurídicos, informes técnicos, rechazo de escritos, etcétera. b) Incumplimiento de plazos.- La queja puede dirigirse contra la falta de cumplimiento de plazos legales o reglamentarios en los trámites administrativos. Se trata, por tanto, de omisiones o demoras en la realización de determinados actos o cargas procedimentales que en rigor constituyen la llamada inactividad de la Administración. c) Excepción.- Se exceptúa de la reclamación en queja el incumplimiento de los plazos para resolver recursos. Ello según se expresa en la Exposición de motivos, ya que la violación de los plazos en el caso "de estos últimos tiene un remedio específico en cada caso". 3. LA QUEJA ES UN RECLAMO. - La queja debe considerarse un reclamo y no un recurso, pues: a) Los recursos en este conjunto normativo (ley y reglamento) sirven sólo para impugnar actos administrativos, en tanto la queja abarca, como vimos, también a hechos y omisiones. b) No tiene plazo de interposición, característica común en los reclamos, a diferencia de los recursos, que tienen plazos cortos para interponerlos. c) El RLNPA trata la "queja" antes que los recursos en general y en particular. Sería incongruente, si la queja fuera un recurso, que el RLNPA la tratara totalmente aparte de los demás.
4. SUJETOS. - Sujeto reclamante es toda persona que reúna los requisitos que exige el art. 3° del RLNPA, o sea que se encuentre en condiciones de ser parte interesada. El reclamante será, así, quien ya haya tomado intervención en el procedimiento, toda vez que el objeto de la queja surge durante el desarrollo del trámite. El sujeto reclamado es el órgano a cuyo cargo se encuentra el trámite del procedimiento donde se haya producido el defecto o el incumplimiento de plazos. El sujeto decisor es el órgano competente para resolver la queja; según la norma es el superior jerárquico inmediato al órgano que dirige el tramite donde se incumplió el plazo o se incurrió en el defecto de trámite. O sea, es el inmediato superior jerárquico al sujeto reclamado. 5. PLAZOS. - Corresponde distinguir entre: a) Plazo de interposición. No hay plazo de interposición del reclamo en queja; por cierto habrá que tener en cuenta la posible preclusión del trámite defectuoso o del vencimiento del plazo, si el trámite continúa, a pesar de esos defectos. b) Plazo de resolución.- El órgano decisor debe resolver en el plazo de cinco días. El cómputo comienza a partir del momento en que el órgano que va a resolver recibe las actuaciones. 6. DECISIÓN DE LA QUEJA.- EÍ acto que resuelve la queja tiene carácter de irrecurrible. No obstante, siempre procederá el recurso de reconsideración. Mientras se sustancia la queja no se suspende la tramitación del procedimiento principal. Solución atinada introducida por la RLNPA. ARTICULO 72. — El incumplimiento injustificado de los trámites y plazos previstos por la Ley de Procedimientos Administrativos y por este reglamento, genera responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia y a los superiores jerárquicos obligados a su dirección, fiscalización o cumplimiento; en cuyo caso y cuando se estime la queja del artículo anterior o cuando ésta no sea resuelta en término el superior jerárquico respectivo deberá iniciar las actuaciones tendientes a aplicar la sanción al responsable. 1. RESPONSABILIDAD DEL AGENTE.- El irregular cumplimiento de sus obligaciones es el elemento determinante de la aplicación de la irresponsabilidad al agente público, según lo dispone la norma. En lo que atañe a la caracterización de las obligaciones, éstas son el incumplimiento de trámites y plazos que le impone la ley o esta reglamentación. Sin embargo, no puede caber discusión sobre que ese irregular cumplimiento podrá surgir de otra ley o reglamento que contenga disposiciones pertinentes y aun las ordenanzas, prescripciones administrativas y hasta instrucciones del superior según la ley.
No interesa, en el caso, que se produzca un perjuicio para el particular, ni que exista dolo o culpa del agente. En el supuesto basta sólo el irregular cumplimiento ARTICULO 73. — Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance general. Los actos administrativos de alcance individual, así como también los de alcance general, a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación, podrán ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se prevé en el presente título, ello sin perjuicio de lo normado en el artículo 24 inc. a) de la Ley de Procedimientos Administrativos, siendo el acto que resuelve tal reclamo irrecurrible. Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés público. 1. RECURSO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO.- Es un modo de impugnación autónomo de los actos administrativos, con el objeto de obtener en sede administrativa su reforma, modificación, sustitución o extinción. Se ha caracterizado al recurso como un acto, como una declaración de voluntad del particular, pero también es un derecho de éste, en tanto resulta susceptible de interponerse frente a una decisión que lo agravia. Resulta así el recurso un medio de protección que constituye un derecho del particular y que éste ejerce mediante un acto. El procedimiento recursivo necesita de un acto previo cuya revisión se pretende lograr mediante el recurso. 2. PRINCIPIOS GENERALES DE LOS RECURSOS.- Como acaba de indicarse, el recurso parte de un acto administrativo. Es necesario que éste reúna dos caracteres: a) Que seo impugnable en sede administrativa.- No son impugnables (más que por reconsideración) los actos o decisiones que ponen fin a la vía administrativa (causan estado: agotan la vía). b) Que sea comunicado a la persona a quien afecta.- Ésta es la legitimación para interponer el recurso. Puede el particular sustituir la comunicación que obligadamente debe efectuar la Administración, por el conocimiento que aquél fehacientemente demuestre. El recurso debe interponerse dentro del término que se establezca en cada caso, que generalmente son breves y tienen carácter perentorio, aunque en casos pueden suspenderse (ver art. 76). Los actos susceptibles de recursos son los actos administrativos que sean ejecución de una ley, de un acto de alcance general, de un contrato o de otro acto administrativo. En realidad se impugna el acto por oponerse al reglamento, a la ley, al contrato o al acto que le da origen, por oponerse a la norma o al acto que aplican. También puede impugnarse indirectamente el acto de alcance general o reglamento mediante el administrativo de aplicación. En el caso el acto no se opone al de alcance general (normativo -reglamento- o no normativo) que le da
origen; por el contrario, lo aplica sin apartarse de él. Pero ocurre que el vicio se encuentra en el acto general que le sirve de causa. Por eso se impugna el acto pero basada la impugnación en el defecto del de alcance general -que a su vez vicia el de aplicación-. De ahí que se impugne el acto administrativo e indirectamente el acto de alcance general, ambos basados en el defecto de éste. 3. RAZONES EN QUE DEBEN FUNDARSE LOS RECURSOS.- Pueden fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado, o al interés público. Cuando el particular cuestiona un acto basado en razones de legitimidad, significa que peticiona el restablecimiento del ordenamiento jurídico violado, en cuanto ha infringido sus derechos. De todas maneras, la autoridad debe considerar la legitimidad en forma objetiva. El mérito es la debida adecuación entre causa, objeto y fin (Revidatti) y tiene cabida cuando hay discrecionalidad. Si ello es así, parece poco probable que el particular pueda impugnar el acto únicamente por razones de mérito. Mientras la Administración resuelva dentro de los límites de la discrecionalidad, su actividad estará exenta de reparo; cuando exceda esos límites caerá en arbitrariedad. En estos casos la oportunidad se ejerce con abuso. Estamos no ante supuestos de inoportunidad o inconveniencia, sino de ilegitimidad. Tal como surge de lo expuesto; cuando se impugna un acto por inoportunidad o falta de mérito, esa inoportunidad debe necesariamente referírsela al interés público y no basarse en lo inoportuno según el criterio del recurrente. 4. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS.- Los precedentes administrativos no tienen fuerza vinculatoria en materia reglada, pues el valor atribuido a ellos depende de su conformidad con la norma (CNFedContAdm, Sala III, 5/2/86, "Lafuente") y es que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur no juega igual respecto del Estado, de manera que aquel principio pueda impedir que, al advertir las graves deficiencias de su obrar en algunos casos, las corrija responsablemente en otros semejantes (CNFedContAdm, Sala III, 13/3/90. "Gidekel de Garbar". LL, 1990-C-149). Si bien las prácticas administrativas constituyen un mecanismo no formalizado, que exterioriza una interpretación objetiva que autovincula al órgano administrativo respectivo (CNFedContAdm. Sala I, 30/9/89, "Rava", LL, 1990-C-995), no cabe privar al órgano de la facultad de apreciar las razones de servicio que en distintas circunstancias aconsejen otra decisión (CNFedContAdm, Sala III, 1/3/88, "Deicón". LL, 1988-D-443). El precedente no es fuente de derecho ni impone resolver cuestiones idénticas de igual manera sino cuando el derecho objetivo así lo autoriza (Procuración del Tesoro. Dictámenes, 168-94, y dictamen 123/92, BO. 4/11/92, 21 sección, p. 23). ARTICULO 74. — Sujetos. — Los recursos administrativos podrán ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo.
Los organismos administrativos subordinados por relación jerárquica no podrán recurrir los actos del superior, los agentes de la administración podrán hacerlo en defensa de un derecho propio. Los entes autárquicos no podrán recurrir actos administrativos de otros de igual carácter ni de la administración central, sin perjuicio de procurar al respecto un pronunciamiento del ministerio en cuya esfera común actúen o del Poder Ejecutivo nacional, según el caso. 1. PRINCIPIO GENERAL.- El procedimiento recursivo exige como condición sine qua non, para interponer el recurso, que el acto administrativo vulnere un derecho subjetivo o un Interés legítimo del recurrente. El interés actual de la impugnación del particular constituye un requisito previo de cada recurso. 2. DISTINTOS SUJETOS.- Si bien la norma se ocupa únicamente del sujeto recurrente, ya hemos visto que en todo, recurso aparecen varios sujetos: a) El sujeto activo o sujeto recurrente. Es quien pone en movimiento el procedimiento recursivo, del que nos ocuparemos en cada uno de los recursos en particular. En este artículo se traían las cuestiones fundamentales acerca de los sujetos activos de los recursos. b) El que hemos llamado sujeto pasivo del procedimiento recursivo, que es el órgano emisor del acto que se impugna. Es el sujeto recurrido y decimos que es pasivo, pues sólo se limita a recibir el escrito de impugnación y elevarlo al órgano decisor -excepto en aquellos recursos en que le toca resolverlos-; a lo sumo podrá informar, a requerimiento del órgano decisor, durante el trámite recursivo. Excepcionalmente puede ocurrir que sea el órgano que trámite el recurso, aunque no lo resuelva; y en alguna ocasión se le da vista del recurso -art. 79, RLNPA-. c) El denominado órgano decisor -que se regula, en general, en el artículo siguiente- es el que decide el recurso y el que normalmente lo tramita previamente a la resolución. De éste nos ocuparemos preferentemente en cada recurso, pues será distinto en cada uno en particular y también lo será el alcance que vaya a tener su decisión -v.gr., en el recurso de alzada el control del superior está limitado-. d) No puede descartarse durante la sustanciación de un procedimiento recursivo la presencia de los "terceros interesados" o "contrainteresados" -ya nos hemos referido a ellos al comentar el art. 3°, RLNPA-. 3. AGENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. - Según el artículo que comentamos, los agentes públicos pueden ser sujetos activos, al igual que los particulares, en el caso del procedimiento recursivo. Los actos que pueden ser objeto del recurso por parte de los agentes públicos son los vinculados con la relación de empleo público. Tenemos que distinguir entre órgano físico y órgano jurídico. El órgano físico llamado a ejercer la función que constituye el órgano jurídico, tiene dos
situaciones distintas según sea el modo de su actuación: a) sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado, y b) su "voluntad" orgánica, en cuanto desempeña la conducta estatal. En el primer caso, el funcionario puede tener intereses contrapuestos con el Estado, y como tal, se considera un sujeto de derecho diferenciado de aquél, pudiendo recurrir los actos del superior en defensa de sus derechos. 4. RELACIONES INTETORGÁNICAS. - La actividad interorgánica es aquella que vincula a dos o más órganos pertenecientes a la misma persona jurídica estatal. No cabe duda del que los óiganos administrativos poseen tina aptitud genética para intervenir en el procedimiento administrativo (por medio de notas, presentaciones, etc.) ante el superior jerárquico, pero carecen de potestad para interponer recursos administrativos. Solución lógica, porqué la aceptación de la posibilidad de recurrir conspiraría contra el principio de unidad de acción que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa. La circunstancia de que puedan intervenir en un trámite administrativo, pero nunca en el recursivo, hace que no se deban regir por las reglas de los recursos ni por los principios generales del procedimiento administrativo que han sido establecidos en garantía del particular y no de los órganos de la Administración. Así lo estatuye, acertadamente, la norma que comentamos. Sin embargo, ello no significa que no haya supuestos en que deba admitirse el cuestionamiento de un órgano contra los actos de otro. Ello ocurre en los casos siguientes: a) Cuando se plantean los conflictos de competencia, al defender un órgano sus atribuciones que considera afectadas por la actuación de otro que invade su competencia. b) En los actos de control, cuando son llevados a cabo por órganos ajenos a la relación jerárquica, pero en la esfera del Ejecutivo (p. ej., Tribunal de Cuentas). 5. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS. - Actividad interadministrativa es aquella que relaciona a dos o más personas jurídicas estatales. Los conflictos entre estos entes no son frecuentemente regulados en las leyes de procedimientos. 6. CONFLICTOS ENTRE PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES PERTENECIENTES A UNA MISMA ESFERA DE GOBIERNO.- Tampoco los entes descentralizados (personas públicas estatales) pueden utilizar el procedimiento recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u órganos inferiores, ni de otras entidades de igual carácter (CNFedConlAdm, Sala III, 11/5/89, "Wainstein"). Al igual que en los casos de las relaciones interorgánicas, ello no quiere decir que carezcan de aptitud para realizar peticiones o requerimientos ante la Administración central u otros entes descentralizados. El modo como se
plantean los cuestionamientos entre esos órganos es por medio de la llamada controversia interadministrativa. Solución lógica, porque como bien dice Pearson, "el obrar de todos los entes públicos está signado por el bien común que les es inherente, por lo que no es por medio de los recursos como habrá de buscarse la solución de los posibles desentendimientos que se originen. La prevista es la adecuada: si los organismos actúan dentro de un mismo ministerio, la resolución por éste del diferendo aparece impuesta por sí sola... si se encuentran en ámbitos de distintos ministerios, es evidente que en este caso toca mantener la decisión en el nivel máximo del poder administrador. Si se quiere, algo de eso se encuentra ya disciplinado por la ley 19.983, referida a cuestiones patrimoniales". Se ha dicho que el ente autárquico no puede buscar el “pronunciamiento” respecto de los actos emanados del órgano de la Administración central de que le ha, sido atribuido el control de legitimidad". Aunque la norma se refiere a los "entes autárquicos", ello no significa que sólo comprende a los "entes autárquicos propiamente dichos", sino a todos los entes descentralizados. ARTICULO 75. — Órgano competente. — Serán competentes para resolver los recursos administrativos contra actos de alcance individual, los organismos que se indican al regularse en particular cada uno de aquellos. Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, será competente el organismo que dictó la norma general sin perjuicio de la presentación del recurso ante la autoridad de aplicación, quien se lo deberá remitir en el término de CINCO (5) días. 1. ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER. - Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administración. Como norma general, la resolución de ellos corresponde, bien al mismo órgano que dictó el acto recurrido (recurso de reconsideración o de revisión) o a un superior jerárquico (apelación, jerárquico, alzada, etc.), bien a organismos administrativos especializados en esta única tarea (recursos ante el Tribunal Fiscal). El precepto alude también al recurso indirecto contra reglamentos, técnica que, como ya se ha visto, consiste en atacar al reglamento ilegal con ocasión de su aplicación singular. En este caso el recurso debe interponerse ante la autoridad de aplicación del acto, pero el órgano competente para resolver el recurso es el autor del acto de alcance general. Ello es consecuente con el objeto del recurso mismo, esto es, atacar el reglamento y pretender impedir su virtualidad específica, que se perdería si el recurso lo resolviera un órgano inferior, ya que éste no se decidiría fácilmente a cuestionar la legalidad de la disposición general emitida por un superior jerárquico, no podría tampoco decretar la
ilegitimidad de ella -inderogabilidad singular de un reglamento-, ni considerarlo inoponible al caso. Debe ser competente para resolver la autoridad que dictó el acto de alcance general, pues al entender en el caso que éste es ilegítimo, debe dejarlo sin efecto, o sea derogarlo. No puede la Administración dejar de aplicarlo sólo al caso particular, porque no puede dejar vigente un acto de alcance general y menos si es un reglamento que se opone al ordenamiento jurídico. Esta solución surge, además, implícita de la LNPA, pues si la Administración debe revocar un acto nulo de nulidad absoluta, con cuánta mayor razón habrá de hacerlo en el caso de un acto general. En el supuesto de que el acto de alcance general haya sido aplicado, por medio de un acto particular, y éste se haya hecho firme por no impugnárselo en término, el particular podrá presentarse a la Administración para que derogue el acto (arg. art. 17, LNPA, y art. 83, RLNPA). Si bien en el acto de alcance general ilegítimo los efectos, en principio, deben retrotraerse a la fecha de su emisión y repararse los ya cumplidos, en cada caso la Administración ha de tener en cuenta para la solución de la cuestión la desidia del particular por no impugnar el acto de aplicación en tiempo apropiado. Lo mismo hay que decir si los efectos del acto ya se agolaron. ARTICULO 76. — Suspensión de plazo para recurrir. — Si a los efectos de articular un recurso administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedará suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto, en base a lo dispuesto por el artículo 1º, inc. e), apartados 4º y 5º, de la Ley de Procedimientos Administrativos. La mera presentación de un pedido de vista, suspende el curso de los plazos, sin perjuicio de la suspensión que cause el otorgamiento de la vista. En igual forma a lo estipulado en el párrafo anterior suspenderán los plazos previstos en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 1. SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA.- La suspensión del plazo es obligatoria para la Administración ("quedará suspendido el plazo") durante el tiempo que dure el otorgamiento de la vista. Con la modificación que el decr. 3700777 introdujo al artículo que comentamos, la mera presentación de un pedido de vista suspende el curso de los plazos hasta el momento en que se conceda o deniegue la vista, pues aunque esto no sea otorgada, igual el pedido de ella suspende el plazo, aun en el caso de que él no sea más que un intento por lograr encubiertamente una prórroga de aquél, mediante un innecesario pedido de vista si el particular tuvo y tiene un acceso irrestricto a las actuaciones, o aunque se repitieran dichos pedidos con el fin de obstaculizar el trámite. Estas conductas merecerán la condigna sanción (art. 6°, RLNPA), pero no impiden, al menos como principio, la suspensión de los plazos. Si bien el pedido de vista es informal y puede hacerse verbalmente (ver comentario al art. 38, RLNPA), para
que suspenda el curso de los plazos hay que hacerlo por escrito ("presentación"). En cuanto al trámite para el pedido de vista, nos remitimos a lo dicho al comentar, en este lema, el art. 38 del RLNPA. 2. ALCANCE. - La norma dice que si la vista es necesaria a los efectos de articular un recurso, se suspenderá el plazo para recurrir. Existen en el orden nacional dos vías impugnatorias, la de los recursos y la de los reclamos. ¿La norma se refiere sólo a los primeros o comprende también a éstos? En otros términos, ¿se refiere a los recursos en sentido amplio o en sentido restringido? Pensamos que hay que adoptar la solución amplia: comprende tanto recursos como reclamos. Ello en virtud de las siguientes razones: a) No encontramos argumento alguno que se oponga a esta interpretación amplia. El sentido de la norma, posibilitar el acceso a las actuaciones, no impedir una adecuada defensa del particular y facilitar la impugnabilidad de la conducta administrativa se extiende a cualquier medio de impugnación y no sólo a los recursos. b) En este título, en sus primeros artículos, el RLNPA se refiere a los medios de impugnación en general y no sólo a los recursos en sentido estricto. El tratamiento de la "reclamación en queja" es un ejemplo de ello; cuando se refiere a los "sujetos" o a las "formalidades", comprende también todos los medios de impugnación. c) La vista es un derecho del particular; la suspensión por el lapso que ella dura tiene por efecto que el leal conocimiento de las actuaciones no lo perjudique en su derecho a impugnar el comportamiento de la Administración. Si la técnica legislativa ha impuesto dos regímenes diversos para impugnar distintas conductas administrativas, y sólo acordara la suspensión para uno de esos regímenes, habría un perjuicio para ciertos particulares: aquellos que tienen que impugnar la conducta administrativa por la vía de los reclamos. d) La tesis amplia en nada perjudica a la Administración, ya que ésta concede la vista y por el plazo qué indica. Cierto es que, generalmente, la vía de las reclamaciones tiene plazos largos b no los tiene para su planteamiento, con lo cual el problema que comentamos carece prácticamente de consecuencias. 3. PLAZO DE LA VISTA. - Al hablar de la suspensión de los plazos para recurrir por el otorgamiento de la vista, la norma hace mención del art. 1°, inc. e, aps. 4° y 5°, de la LNPA. Se refiere a los "plazos": al "plazo general" cuando no haya "plazo especial'.' y a la "ampliación de plazos". En cuanto a la primera cuestión, si nada se establece, la vista se considerará concedida por diez días (plazo general de la LNPA), lapso durante el cual se suspende el término para recurrir. 4. PRÓRROGA DE PLAZO Y SUSPENSIÓN. - El problema relativo a la ampliación de plazos y suspensión es más complicado. Como principio,
digamos que no es lo mismo un pedido de vista del expediente que una ampliación (prórroga) del plazo, por más que en la práctica aquél, al concederse y suspenderse los términos, se transforma en una prórroga de plazo. Pero puede haber un pedido de prórroga de plazo totalmente ajena a una solicitud de vista de las actuaciones. La ley también las distingue: el pedido de vista suspende los términos para recurrir; el pedido de prórroga de plazos no. Solución que creemos corréela, en razón de los argumentos que siguen: a) Si bien es verdad que en ambos casos hay que esperar que la Administración se pronuncie concediendo o no la solicitud, en el pedido de vista sólo en casos excepcionales podrá negarlo la Administración. Entonces, previendo esa circunstancia, ya el solo pedido suspende los plazos. b) Cuando se pide la prórroga de plazos, ello ocurre si todavía falta un lapso para vencer el primitivamente concedido. Tanto es así, que la Administración tiene que resolver con dos días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se ha solicitado; así que de ninguna manera podría el particular verse sorprendido con una negativa que le impida ejercer su derecho en tiempo oportuno. Si la Administración no decide sobre el pedido de prórroga o el de vista dentro de los tres días (art. 26, RLNPA), ello no significa en manera alguna que deba considerarse uno automáticamente prorrogado y otro automáticamente concedido. El silencio de la Administración no tiene contenido positivo (art. 10, LNPA). Sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario remiso. 5. SUSPENSIÓN, NO INTERRUPCIÓN. - Siguiendo una constante, el RLNPA habla aquí también de suspensión de los plazos, no de interrupción. Sólo utiliza este último instituto en el art. 1°, inc. e, ap. 7°, de la LNPA. O sea, que sigue una solución acorde a lo largo de todo el trámite administrativo. Ello es una demostración, más que evidente, de la imposibilidad lógica de equiparar ambos términos. Al suspenderse los plazos, se cuentan los días anteriores a la solicitud de la vista y hay que sumarlos a los posteriores al vencimiento del plazo de vista acordado. 6. VISTA. REMISIÓN. - Respecto de lo relacionado con la "vista" en sí, nos remitimos a lo que dijimos al comentar el art. 38 del RLNPA. 7. SUSPENSIÓN DE PLAZOS PARA ACCIONAR. - La norma reformada por la RPA establece que el pedido de vista suspende los plazos para accionar judicialmente. El RLNPA puede legislar todo lo atinente al procedimiento administrativo, y hasta decidir cuándo comienza a computarse el plazo judicial (es decir, cuándo finaliza aquél), pero de ahí en más es una cuestión procesal (habilitación de la instancia) que escapa a la regulación del Ejecutivo. Por lo demás, un reglamento no podría alterar (modificándola) a una disposición legal, y el art. 25 dice expresamente que el plazo procesal allí establecido es perentorio, y perentoriedad, entre otras cosas, significa que ni puede interrumpirse ni suspenderse (Fiorini). Nos parece buena la idea, mala su implementación pues es antijurídica.
ARTICULO 77. — Formalidades. — La presentación de los recursos administrativos deberá ajustarse a las formalidades y recaudos previstos en los artículos 15 y siguientes, en lo que fuere pertinente, indicándose además, de manera concreta, la conducta o acto que el recurrente estimare como legitima para sus derechos o intereses. Podrá ampliarse la fundamentación de los recursos deducidos en término, en cualquier momento antes de la resolución. Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente será intimado a subsanarla dentro del término perentorio que se fije, bajo apercibimiento de desestimarse el recurso. 1. APLICACIÓN DE LAS NORMAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO.- La norma que comentamos establece que los recaudos formales a que deben ajustarse los recursos -y aquí nuevamente se emplea el término en su sentido amplio- son, en general, los propios de toda presentación en un procedimiento administrativo. De ahí la expresa remisión a lo que se establece en el título III del RLNPA (art. 15 y ss. -ver cometarios a los arts. 15 y 16, RLNPA-). Así los recursos serán suscriptos por el interesado, sus representantes legales o .apoderados. En el encabezamiento de ellos deberá indicarse la identificación del expediente; se los redactará en idioma nacional; contendrán el nombre, apellido, indicación de identidad y domicilio, etcétera. Deberá indicar el recurrente de manera concreta, la conducta o acto que estime ilegítima (legítima, dice la norma, pero es un error; carecería de sentido indicarle a la Administración la conducta legítima que ella debe seguir) para sus derechos o intereses. En otras palabras, tiene que expresar concretamente contra qué acto, hecho, omisión, etc., se recurre (en sentido amplio), indicando la disconformidad de esta conduela con el orden jurídico. No se requiere que el recurso esté fundado en derecho; debe tener sólo una descripción o relación de los hechos. Es fundamental la claridad y concreción de la petición formulada. 2. AMPLIACIÓN DE LA FUNDAMENTACIÓN.- Puede ampliarse la fundamentación de los recursos en cualquier momento antes de la resolución, pero este principio no es absoluto, sino que tiene aplicación cuando no se ha producido prueba. Si ha habido prueba, la última oportunidad para ampliar la fundamentación se tiene en el alegato (ver comentario al art. 78, RLNPA). Por otra parte, aun en el caso de que no hubiera prueba, aquel principio también sufre excepción en el recurso jerárquico en subsidio, en cuyo caso sólo se puede mejorar o ampliar la fundamentación del recurso dentro de los cinco días de recibidas las actuaciones por el superior (art. 88, RLNPA). 3. DEFICIENCIAS FORMALES.- La omisión de cumplir con alguno de los requisitos formales o sustanciales indicados no implica que deba rechazarse el recurso. Siempre que surja claramente la voluntad de recurrir el acto, hay que considerar interpuesto el recurso e intimarse a subsanar los defectos, bajo el apercibimiento de darle por decaído el recurso. Por otra parte, cuando el particular no hubiera calificado el recurso deducido, corresponde que dicha
calificación sea efectuada por la Administración, atribuyéndole "la naturaleza que mejor garantice el derecho de defensa del recurrente". Ésta es una disposición que no concuerda, por ejemplo, con lo dispuesto por el art. 20 del mismo RLNPA, que establece que, en caso de no constituirse domicilio ni responder a la intimación para hacerlo, se decretará la caducidad de las actuaciones o se continuarán sin su intervención. La disposición que comentamos es sólo aplicable a los recursos, pues es especial y hace excepción a la disposición que tiene carácter genera). Creemos que dada la naturaleza de la impugnación, es una buena solución, y su incumplimiento demuestra la intención del particular de no continuar con el trámite. ARTICULO 78. — Apertura a prueba. — El organismo interviniente, de oficio o a petición de parte interesada, podrá disponer la producción de prueba cuando estimare que los elementos reunidos en las actuaciones no son suficientes para resolver el recurso. 1. PROCEDENCIA.- Si en Ir impugnación la cuestión debatida se presenta en términos de doctrina, de interpretación de las normas, la tramitación del recurso se desarrolla sin problemas. Pero si la cuestión no aparece clara se acude a las medidas de prueba. La autoridad dispondrá la apertura a prueba del recurso cuando estime que de las constancias reunidas no surgen elementos suficientes para resolverlo, aunque el particular no la hubiera pedido. Se basa ello en los principios de legalidad objetiva y de verdad material, consecuencia del primero (ver lo que dijimos en el comentario al art. 46, RLNPA). 2. PRUEBA. REMISIÓN.- Nos remitimos a lo que dijéramos en el título VI, en lo que atañe a la obligación de la Administración de producirla, valorarla, respecto a los medios de prueba, etcétera. Agregaremos que, en la norma, la utilización del vocablo "podrá" -en concordancia con el término "cuando estimare"- explícita claramente que queda a juicio de la Administración la apreciación de si se abre o no a prueba. Desde luego que esta decisión tiene que responder a pautas de razonabilidad. ARTICULO 79. — Producida la prueba se dará vista por CINCO (5) días a la parte interesada, a los mismos fines y bajo las formas del artículo 60. Si no se presentare alegato, se dará por decaído el derecho. Por lo demás, serán de aplicación, en cuanto fueren compatibles, las disposiciones de los artículos 46 a 62. 1. ALEGACIONES. AMPLIACIÓN DE FUNDAMENTOS. REMISIÓN.- Si se ha .producido prueba, se dará vista por cinco días a la parte interesada para que alegue (ver comentario al art. 60, RLNPA); después de producido el alegato o de vencido el término para presentarlo, se le dará por decaído el derecho de hacerlo. Luego -dice el art. 61. RLNPA-, "sin más trámite que el asesoramiento jurídico... se dictará el acto administrativo que resuelve las actuaciones" (en este caso el recurso).
Por ello no cabe, si se ha producido prueba, la posibilidad de ampliar los fundamentos "en cualquier momento antes de la resolución" (art. 77). En este caso las normas prevén que todo lo que el particular quiera agregar, debe hacerlo, por última vez, en el alegato. Solución correcta, ya que son muy distintas las situaciones. También en el procedimiento común la ley distingue haya o no prueba, conforme a la opinión de ciertos autores. Es bastante lógico que en el caso de que no haya prueba sea posible la ampliación de fundamentos en cualquier momento antes de resolverse; se asegura así el principio de defensa del particular, sin interferir de ningún modo en el procedimiento. En el caso de que se haya producido prueba, también tiene oportunidad el particular para ampliar los fundamentos hasta el momento de alegar sobre la prueba. Allí, en ese momento, cuando tiene a la vista la totalidad de la prueba, además de alegar sobre el valor de ella, podrá ampliar los fundamentos en su consecuencia. Después de ello, corresponde que la autoridad tenga el plazo adecuado para valorar la prueba, apreciar los fundamentos del particular y resolver. Esa es suficiente defensa del particular para sustentar su derecho, posibilitando que la autoridad emita la decisión definitiva, diciendo cuál es el derecho en el caso concreto. 2. PLAZO.- El artículo en comentario remite al art. 60 del RLNPA. ¿Cómo se cuenta este plazo? De acuerdo con lo dispuesto por el art. 106, es de aplicación supletoria el art. 482 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación. Éste dispone que "el plazo para presentar el alegato es común". ¿Es así en el procedimiento administrativo? Sí, si hay más de una parte interesada (art. 3°, RLNPA). ARTICULO 80. — Medidas preparatorias, informes y dictámenes irrecurribles. — Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictámenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante para la Administración, no son recurribles. 1. ACTOS PREPARATORIOS. CONCEPTO.- La decisión de la Administración se expresa, después de todo el procedimiento, en un acto administrativo, pero se va formando paulatinamente a través de todos los trámites. En éstos intervienen diversos órganos, que producen medidas preparatorias como los informes y dictámenes. Los netos preparatorios son actos del "trámite administrativo"; sin embargo, no son considerados actos de "mero trámite" por el RLNPA (art. 26). La diferencia consiste en que mientras éstos pueden ser recurridos, aquéllos no. Los dictámenes son actos preparatorios de la "voluntad" administrativa sin efecto decisorio y sin la amplitud de obligar por sí mismos al órgano con competencia para resolver (CNFedContAdm, Sala III, 8/6/95, "Aga Argentina"; id., id., 26/3/96, "Saguier"). Excluye a aquellos actos que no producen efectos jurídicos directos (que deben surgir del propio acto) y que, en consecuencia, son actos preparatorios que se dictan para hacer posible el acto ulterior
(CNCiv, Sala I, 5/10/95, "Serra"). Estos actos preparatorios pueden producir efectos jurídicos, pero son indirectos o mediatos para los particulares, pues sólo los pueden afectar a través de los actos dictados en su consecuencia. Las conformidades expresadas en las actuaciones administrativas por órganos inferiores al competente para resolver configuran meros actos preparatorios (CNFedContAdm, Sala III, 17/6/86, "Pastor", JA, 1987-II-5; id., 30/4/87, "Pilkauskas"). También la liquidación que origina el pago, ya que no puede tenerse a ésta como acto administrativo (CSJN, Fallón, 312:1188, in re "Podestá") sino como simples operaciones aritméticas, revistiendo el carácter de un acto preparatorio interno de la Administración (Procuración del Tesoro, dictamen 286/91, BO, 13/5/92, 2° sección, p. 23). No constituyen un acto administrativo en sentido estricto, ya que no producen efectos jurídicos directos; por ello la norma dice que no son impugnables, aunque adolezcan de vicios. Son pareceres de la Administración. También es acto preparatorio la propuesta. Ésta es una declaración de juicio expresada por un órgano de la Administración a otro órgano administrativo, que tenga por objeto la oportunidad o la necesidad de emitir una medida o disposición y el contenido que haya de dársele. El acto administrativo se integra con los informes y dictámenes que le preceden, por lo que debe considerárselo adecuadamente causado y motivado sr aquél se remite a éstos. 2. CRITERIOS CLASIFICATORIOS. DISTINCIONES.- La propuesta, como los pareceres o los dictámenes, puede clasificarse en facultativa, obligatoria y vinculante. Las propuestas y los dictámenes obligatorios y vinculantes tienen relevancia jurídica en cuanto se insertan en un procedimiento administrativo. Los facultativos son una forma de colaboración para la formación del acto. En las propuestas, pareceres, o dictámenes, el órgano proponente se limita a manifestar su propio juicio u opinión al órgano que deberá decidir. La propuesta se distingue del dictamen, ya que éste se emite siempre a requerimiento del órgano decisor; en cambio, aquélla surge, en general, por iniciativa del proponente. Una especie de propuesta vinculante es la que tiene lugar para cierto tipo de nombramientos: la designación de un profesor de la Facultad a propuesta del Consejo Directivo. Todos estos actos preparatorios son medidas previas a la emisión del acto administrativo y se integran como una etapa del procedimiento de la formación de la "voluntad" estatal. Se ha dicho, con acierto, que "el primer autocontrol de legalidad de los actos de la Administración se fundamenta... en la opinión de los abogados del Estado". 3. SOLUCIÓN LEGAL. CUESTIONES AL RESPECTO.- Al no constituir un acto administrativo, ya que no producen un efecto jurídico directo, no son impugnables por recursos administrativos, como lo dispone el artículo. Empero, no cabe duda de que se puede impugnar el acto administrativo emitido con omisión de un dictamen obligatorio.
ARTICULO 81. — Despacho y decisión de los recursos. — Los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé, cuando resulte indudable la impugnación del acto administrativo. 1. RESOLVER ES UNA OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.- El artículo es suficientemente expresivo en el sentido de establecer la obligación de la Administración de resolver un recurso planteado por el particular cuando sea indudable la impugnación del acto administrativo. Ésta debe interpretarse con alcance amplio, aunque el particular no lo diga expresamente. Basta la mera notificación en disconformidad para entender que existe intención de impugnar el acto -a menos que la norma exija expresamente la fundamentación del recurso-. Esta norma que comentamos reitera el principio, ya sustentado en el art. 10 de la LNFA, de que la Administración no puede resolver por "silencio"; la denegatoria tácita es una facultad otorgada al particular, pero de ningún modo puede ser una forma de resolver un recurso, pues existe la obligación del órgano administrativo de ejercer su competencia (no olvidemos que esto es obligatoria) y resolver (ver art. 10 y comentario al art. 10, LNPA). 2. ALCANCE AMPLIO DE LA NORMA.- No sólo los recursos deben tramitarse, proveerse y resolverse, sino cualquier petición ante la Administración -a menos que una norma permita no hacerlo, como en el caso de las denuncias-; de ahí que también los reclamos deben ser tramitados y resueltos. Por ello todo lo que digamos de aquí en adelante, con referencia al comentario de esta norma, es aplicable tanto a los recursos como a los reclamos, excepto cuando digamos lo contrario. 3. ERROR DEL PARTICULAR EN LA CALIFICACIÓN.- El hecho de que los recursos deban tramitarse y resolverse cualquiera que sea la denominación que les dé el particular, guarda relación con lo establecido por el art. 1°, inc. e, ap. 7°, de la LNPA. Ya hemos explicado que más que un informalismo, después de la LNPA y su reglamento, este principio que comentamos es uno más dentro del carácter de "formalismo atenuado" que establecen aquéllos. Antes de la ley, pretorianamente, se fueron configurando principios informales en beneficio del particular; después de la sanción de aquélla y su reglamento, ya cabe hablar de un "formalismo atenuado, pues las normas establecen qué el particular puede excusarse de cumplir ciertas formas no esenciales que puedan suplirse posteriormente (art. 1°, inc. c, LNPA). Dispone, pues, cuáles son las formas que puede no cumplir, en qué casos tiene que subsanar el incumplimiento (p. ej:, arts. 18, 20, 22, 56 in fine, RLNPA, etc.) o cuándo entiende que el particular ha obrado diligentemente (art. 25, párr. 5°, RLNPA), o si el error obsta o no a la pretensión (art. 1°, inc. e, ap. 7°, RLNPA y la norma que comentamos). O sea, que ya la ley y el reglamento establecen qué formas insustanciales pueden no cumplirse o subsanarse; da, pues, la solución a cada caso. No es que haya un informalismo, sino que hay un cierto formalismo, pero atenuado por las normas de aquéllos.
4. TRÁMITE Y RESOLUCIÓN.- Los recursos deben tramitarse y proveerse; los plazos son, para los actos de trámite, los normales del procedimiento (art. 26, RLNPA, y art. 1°, inc. e, ap. 4°, LNPA), excepto que haya plazos propios para cada recurso (p.ej., arts. 86 y 91, RLNPA, etcétera). . Cuando la ley dice que deben resolverse, ello no quiere decir que siempre deba resolverse el fondo de la cuestión. Puede ser que el recurso se rechace in limine por ser tardío, por ser improcedente, etc., o que concluya anormalmente (p.ej., art. 66 y ss., RLNPA). Lo que la norma establece es que debe resolverse adecuadamente la situación planteada. Si lo hace sobre el fondo -y la Administración debe tender a ello y no a evitarlotiene que resolver todas las cuestiones planteadas (art. 7°, inc. c, LNPA) que conciernan, por supuesto, al objeto de la pretensión, o sea, que sean conducentes a la solución de la cuestión. ¿Puede resolver más allá de la pretensión planteada? Esto lo veremos al comentar el artículo siguiente, pero, en principio, cabe remitir al citado art. 7°, inc. c, que dice: “puede involucrar otras [cuestiones] no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos". La norma que comentamos se refiere en la parte final, a la indudabilidad de la impugnación del acto administrativo. Peca por defecto, pues si bien es verdad que los actos administrativos son la conducta más impugnable -desde el punto de vista cuantitativo- no es la única que se ataca -sí, desde luego, por la vía del recurso-. ¿Quiere ello decir que la norma sólo se refiere a los recursos? Antes dijimos que no. Lo repetimos, pues también los reclamos -por algunos de los cuales también se impugnan actos- deben tramitarse y resolverse (arts. 24, inc. a, 30 y 31, LNPA, y arts. 71 y 72; RLNPA). ¿Qué sentido tendría restringir el artículo a los recursos o a las reclamaciones que impugnan actos administrativos? La ratio inris es la misma, cualquiera que sea la conducta impugnada; interpretando el artículo deben proveerse, tramitarse y resolverse los reclamos cuando resulte indudable la impugnación de actos de alcance general, hechos, omisiones, etc., y cualquiera sea la denominación que se le dé al reclamo. ARTICULO 82. — Al resolver un recurso el órgano competente podrá limitarse a desestimarlo, o ratificar o confirmar el acto de alcance particular impugnado, si ello correspondiere conforme al artículo l9 de la Ley de Procedimientos Administrativos; o bien aceptarlo, revocando, modificando o sustituyendo el acto, sin perjuicio de los derechos de terceros. 1. EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS.- La interposición de un recurso administrativo produce importantes efectos jurídicos. Aquí nos referiremos, por haberlo hecho parcialmente en otros artículos, a: a) la litispendencia; b) la potestad del órgano ad quem, y c) la impugnación ulterior. Ésta la trataremos luego de estudiar la resolución del recurso.
a) En el proceso judicial se aplica el principio de litispendencia. Por ello, trabada la contienda, no se pueden modificar los términos. No ocurre así en el procedimiento administrativo; ya vimos que se pueden ampliar los fundamentos hasta el alegato si hay prueba (art. 60, RLNPA), o en cualquier momento antes de la resolución, si no hay prueba (art. 77, RLNPA). La no aplicación del principio de litispendencia se basa en el carácter objetivo del procedimiento recursivo administrativo que persigue la defensa de la legalidad objetiva y del principio de instrucción de oficio y de verdad material, de acuerdo con los cuales la Administración no está ligada a los hechos aducidos por las partes, sino que debe investigar la verdad en la situación que tiene que decidir. b) Es un principio reconocido que el órgano administrativo puede controlar de oficio los actos producidos por el inferior jerárquico y revocarlos o modificarlos (arts. 17 y 18). Interpuesto un recurso, la Administración tiene que decidirlo, resolviendo si el acto debe ser mantenido, revocado o reformado. Diez, con acierto, ha dicho que la interposición de un recurso produce una ampliación de las potestades de revisión del órgano competente; potestades que le estarían vedadas de no haberse interpuesto el recurso. Dentro de las facultades del órgano ad quem adquiere relevante importancia la cuestión de la reformatio in penis. A ello nos referiremos a continuación. 2. LA "REFORMATIO IN PEIUS".- No vamos a estudiar aquí en todos sus detalles la compleja problemática de la reformatio in peius, tarea que excede los modestos límites de este estudio. La ley y el reglamento no admiten ni niegan expresamente el instituto que tratamos (CNFedContAdm. Sala I, 1/6/89. "Astilleros Costaguta"), por lo cual tanto su aceptación como su repulsa parecen, en principio, posibles. Para nosotros, el ordenamiento que tratamos admite implícitamente la institución. Nos basamos en: a) El art. 7°, inc. c, de la LNPA expresa que el acto (y por cierto también el que decide el recurso) "debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar oirás no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos" (la bastardilla es nuestra). b) El art. 17 de la LNPA establece que el acto nulo debe ser revocado por razones de ilegitimidad. Por lo tanto, si un acto nulo debe ser revocado de oficio, ¿por qué no podrá revocarlo la Administración si es nulo, aun cuando el particular recurra otro aspecto del acto? La reformatio in peius consiste en que el órgano resuelve más allá de las pretensiones del recurrente," ¿por qué no podría hacerlo en un recurso y sí cuando el particular ni siquiera interviene, como en el caso de la revocación de oficio? Si el acto fuera nulo y no pudiera aplicar la reformatio in peius, la Administración debería resolver el recurso conforme a las pretensiones sustentadas por el particular y luego revocar de oficio el acto (sin tener en cuenta la pretensión del particular). Solución que nos parece absurda. No debe olvidarse, por otra parte, que el particular no es un contrario de la Administración, sino un colaborador de ella, un partícipe de la defensa del
interés público y éste está por la desaparición inmediata de un acto que contradice-el ordenamiento jurídico. Así como el particular puede ampliar los fundamentos hasta el momento en que la Administración resuelva, ésta debe resolver todas las cuestiones que plantee el procedimiento -incluso los no involucrados en la pretensión recursiva- previa audiencia del interesado. 3. FORMAS DE RESOLVER EL RECURSO.- El órgano competente para resolver el recurso puede limitarse a desestimarlo -ya sea en cuanto al fondo de la cuestión o en cuanto a su procedencia formal-. También hay desestimación del recurso cuando el órgano decisor ratifica o confirma el acto, cuando ello es posible. En estos casos la impugnación tenía razón de ser, pero al resolverla el órgano sanea el acto y, por lo tanto, no estima el recurso. También puede aceptarse -estimarse- el recurso. En ese caso el órgano administrativo podrá revocar el acto, modificarlo o sustituirlo. Para ello deberá tener en cuenta los derechos de terceros, siendo importante, en este aspecto, la intervención o no de éstos en el trámite del recurso (ver art. 3J). Cuando el órgano desestima el recurso, puede darse, como vimos, la reformatio in peius. 4. IMPUGNACIÓN ULTERIOR DE LA DECISIÓN DEL RECURSO.- Excepto en el caso de la queja (ver comentario al art. 71) que es irrecurrible, toda decisión de un recurso es impugnable, sea administrativa o judicialmente. ARTICULO 83. — Derogación de actos de alcance general. — Los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados. 1. PRELIMINAR.- El ordenamiento procedimental nacional (ley y reglamento) contiene normas sobre impugnación y derogación de los actos de alcance general. 2. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS DE ALCANCE GENERAL. - Todo acto general con contenido normativo -v.gr., los reglamentos- entra a la vida jurídica con pretensión de permanencia. En efecto, las normas generales se mantienen vigentes hasta que su eficacia normativa se extinga según derecho. La ley y el reglamento prevén expresamente algunos supuestos de extinción de los actos de contenido general. Otras circunstancias de terminación de sus efectos deben inferirse, tomando en cuenta la naturaleza propia de dichos actos y los principios jurídicos que los rigen. Entre las primeras encontramos la derogación y sustitución -reemplazo- según la norma que comentamos; ello en sede administrativa. En instancia judicial encontramos la nulidad. Entre las segundas pueden indicarse: el transcurso del tiempo de vigencia de la norma, su reforma o modificación. También la derogación por vía legislativa, cuando el Congreso derogue expresa o tácitamente un reglamento mediante la sanción de una ley.
Con relación a los actos de alcance general, de contenido no normativo, podemos hablar del cumplimiento de sus efectos (p.ej., haber cesado de nevar, o finalizado la limpieza de las aceras; haber concluido el desfile). La no aplicación de las normas reglamentarias o de un acto de contenido general no normativo a un caso particular constituiría la suspensión de su eficacia jurídica limitada a un caso concreto. No es válida la inderogabilidad singular de un reglamento (Procuración del Tesoro, dictamen 227/90, BO, 3/4/91, 2° sección, p. 23). 3. ALCANCÉ DEL ARTÍCULO.- El artículo que comentamos contempla la posibilidad de derogación -total o parcial- de los actos de alcance general: no se limita a la derogación de oficio por la Administración pública, sino que se refiere también a la que se produce por intervención de parte. Esto puede ocurrir: a) Cuando se impugna directamente un acto de alcance general, sin acto particular de aplicación. La debe realizar el particular mediante reclamo -reclamo contra reglamentos, art. 24-. b) Cuando se impugna indirectamente un acto de alcance general -omisso medio- a través de un acto particular de aplicación (ver art. 24), mediante un recurso administrativo (art. 73, RLNPA). c) Mediante simple petición para que la Administración derogue el acto de alcance general ("petición de parte", según el artículo). A los dos primeros casos también se refiere expresamente el artículo en comentario, ya que al decir "aun mediante recurso", implícitamente hace mención del "reclamo contra reglamentos", pues entendemos que emplea la palabra "recurso" en sentido amplio. Ello debe ser así porque no tendría sentido distinguir un caso de otro, cuando en ambos se deroga el reglamento. 4. DEROGACIÓN. - Derogar significa abolir, suprimir, dejar sin vigor el acto de alcance general. La derogación es al acto de alcance general lo que la revocación al acto administrativo. La ley y el reglamento, dispersa y fragmentariamente, disponen insuficientemente sobre aspectos de la derogación de los actos de alcance general. Se refieren así a la derogación: a) total o parcial; b) expresa o tácita; c) de oficio o a pedido de parte (por reclamo, por recurso o mediante simple petición); d) por razones vinculadas a la legitimidad del acto de alcance general, o e) por razones que se vinculan a la oportunidad, mérito, conveniencia o al interés público. En principio, de acuerdo con el carácter constitucional o legal de las competencias, el órgano competente para hacer la derogación es el que lo dictó, quien debe observar las mismas formas con las cuales el reglamento fue expedido, salvo, respecto de la competencia, los casos de derogación por parte del Ejecutivo, en los casos, por ejemplo, de reglamentos normativos o externos y de reglamentos internos, órdenes, circulares e instrucciones emitidos por entes descentralizados, así como los de esta última especie expedidos por los ministros, en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el art. 2° del decreto reglamentario. También cabe
la derogación de un reglamento por una ley del Congreso o por el rechazo expreso de un reglamento de necesidad o urgencia. a) La derogación total del reglamento se produce cuando se dejan sin efecto las disposiciones de su texto. La derogación parcial, como su nombre lo indica, es la que resulta de dejar sin efecto algunas de las disposiciones contenidas en el reglamento, u otro acto de alcance general. No procede la inderogabilidad singular de los reglamentos (CNFedContAdm, Sala III, 8/5/90, "Sosa"), siendo por tanto ilegítimos los actos administrativos que quebrantan disposiciones reglamentarias (CNFedContAdm, Sala III, 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-88; id., Sala IV, 31/5/88, "Macdona", ED, 130-108) b) La derogación expresa tiene lugar cuando por razones de legalidad u oportunidad, mérito o conveniencia, el órgano con potestad reglamentaria extingue, total o parcialmente, sus efectos, indicando clara y precisamente la derogación, que puede estar contenida en el mismo reglamento sustituto del que se deroga o en los casos de sustitución reglamentaria. c) La derogación tácita se produce cuando la nueva norma reglamentaria es incompatible con la anterior. Esta derogación tácita, desde luego, es total en los casos en que la autoridad expida un nuevo reglamento sobre la misma materia que el precedente, cuyas normas se innovan. d) Uno de los casos más frecuentes que se producen en la realidad es el de la extinción de la eficacia normativa de un reglamento a consecuencia ele la promulgación de tina ley, con la cual las disposiciones de aquél resultan en colisión o incompatibilidad. Esto se daría especialmente en los reglamentos de ejecución que se hallan, como se sabe, subordinados totalmente a la ley que les sirve de fundamento o soporte, la que una vez derogada hace inaplicables los reglamentos emitidos para asegurar su ejecución. Puede afirmarse lo mismo si la ley fuera simplemente modificativa, salvo las disposiciones reglamentarias que no se opusieren a la nueva ley. Aun respecto de los reglamentos autónomos o independientes, cuando éstos versan sobre materias comunes a la potestad legislativa y a la regla mentaría, la emisión de una ley incompatible con un reglamento anterior les hace perder eficacia en todo cuanto esté en oposición al nuevo texto legal, por el principio de la supremacía de la ley propio del tipo de gobierno republicano, democrático y representativo (art. 31, Const. nacional). 5. SUSTITUCIÓN O REEMPLAZO. - En la regulación muy precaria que sobreel particular contiene el texto normativo administrativo, se habla algunas veces de "sustitución" (arts. 17 y 18, LNPA, referidos al acto administrativo), otras veces de "reemplazo" del acto de alcance general. En cualquiera de las acepciones entendemos que se alude, tratándose de los reglamentos, a su derogación total y sustitución por otro.
Aspecto importante que ha motivado discusión en la doctrina es si la autoridad puede derogar un reglamento sin sustituirlo con nuevas disposiciones. La opinión dominante sostiene que dicha sustitución es obligatoria solamente en los casos en que el reglamento haya sido expedido por una obligación impuesta en virtud de ley a la Administración. 6. DEROGACIÓN DE LOS ACTOS DE ALCANCE GENERAL MEDIANTE IMPUGNACIÓN.- Ya dejamos dicho que el régimen legal de procedimiento administrativo para el orden nacional está inspirado en la idea, lograda a medias, de exhibir un cuadro lo más completo posible del instituto de los actos de alcance general, considerados como un género distinto de los actos administrativos, y así aparecen perfilándose, aunque incompletamente, con sus notas particulares que lo caracterizan en la regulación. 7. DISTINTAS CLASES DE IMPUGNACIÓN.- Entendemos que puede reclamarse directa e indirectamente contra los reglamentos en la vía administrativa. a) Directamente, cuando se impugnen todas o algunas de las disposiciones del acto sin esperar a que se haya aplicado o ejecutado, es decir, sin esperar a que se produzca el acto concreto de aplicación. Tal solución se infiere de los arts. 24, inc. a, y 25, inc. b. de la LNPA; así como de los arts. 73 y 83 del RLNPA. Claro es que entre una y otra vía existen diferencias acerca de la legitimación activa del particular, porque mientras en la administrativa puede impugnar quien exhibe un derecho subjetivo y un interés legítimo lesionado, en la judicial solamente podrá hacerlo quien haya resultado afectado o pueda serlo, cierta e inminentemente, en sus derechos subjetivos. b) Indirectamente se podrán atacar los reglamentos por medio de la impugnación que se haga de los actos individuales de aplicación. En estos casos, es obvio, que se espera la aparición de los actos particulares de aplicación para impugnar por medio de éstos el de contenido general que le sirve de soporte o fundamento jurídico. Consecuencia de la estimación de la impugnación al reconocer en el cuso particular la ilegitimidad del acto de alcance general. ARTICULO 84. — Recurso de reconsideración. — Podrá interponerse recurso de reconsideración contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado y contra los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo o un interés legítimo. Deberé interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto ante el mismo órgano que lo dictó, el cual será competente para resolver lo que corresponda conforme a lo dispuesto por el artículo 82.
1. CONCEPTO.- El recurso de reconsideración constituye el medio impugnatorio tendiente a que el mismo órgano que dictó el acto lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Estando ya el órgano informado sobre la cuestión, el recurso tiende a evitar las dilaciones de instancias o grados superiores; su ámbito de aplicación es amplísimo, el plazo breve y rápida la tramitación. Si la autoridad se ha equivocado y el particular se lo demuestra al recurrir, no cabe duda de que aquél revocará el acto para evitar el control del superior. Se ha considerado esté recurso prácticamente inútil, pues se duda de su eficacia, afirmando que es un "recurso de ratificación". En realidad, tanto puede ocurrir lo uno como lo otro; habrá casos en que el funcionario hará lugar a la reconsideración -y no creemos que un agente se arriesgue, si el acto es manifiestamente nulo, y está fundado el recurso, a una revocación posterior por el superior-; habrá otros en que no, pero como las situaciones en cada recurso no son idénticas, habría que estudiar, bajo ciertas pautas comparables, el comportamiento general de la, autoridad ante el recurso. 2. PLAZO Y LEGITIMACIÓN.- El plazo para interponer el recurso es de diez días hábiles administrativos, contados a partir del día siguiente a la notificación. Sobre el plazo de gracia nos remitimos a lo que dijimos anteriormente. La norma repite innecesariamente el criterio general ya establecido por el art. 74 del RLNPA: puede ser deducido por quien alegue un derecho subjetivo o un interés legítimo. 3. CONTRA QUÉ ACTOS PROCEDE.- De conformidad con el artículo que comentamos, procede contra cualquier órgano de la Administración en los siguientes casos: a) Cuando el acto administrativo es definitivo. Para la ley el concepto de definitividad equivale a resolver el fondo de la cuestión planteada. b) Cuando el acto es asimilable a definitivo. Estos actos no resuelven el fondo del asunto, y no permiten llegar a di. Son aquellos que impiden totalmente la tramitación o pretensión del particular. c) Cuando el acto sea interlocutorio o de mero trámite. Para el recurso, serán aquellos que causan gravamen y no pueden ser rectificados al dictarse el acto definitivo. . O sea, procede contra toda clase de actos administrativos -los que producen efectos jurídicos directos de alcance particular-, razón por la cual no cabe contra los actos preparatorios (ver art. 80) que no son actos administrativos. 4. MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN.- Se aplica el principio general que establece el art, 73 del RLNPA; o sea, que los fundamentos para la impugnación serán aquellos vinculados a la legitimidad, oportunidad, mérito, conveniencia o interés público (ver comentario al art. 73). 5. ÓRGANO ANTE EL CUAL SE PRESENTA Y ÓRGANO QUE RESUELVE.- Se presenta ante el mismo órgano que emitió el acto, aun en el caso de que haya actuado por delegación (ver art. 85). Resuelve el mismo órgano, a menos que la delegación hubiere cesado -esto lo veremos al comentar el art. 86-,
No cabe la avocación por el superior, ya que el órgano tiene competencia exclusivamente otorgada. En caso contrario, el particular perdería una instancia a la que puede optar. 6. CARÁCTER OPTATIVO DEL RECURSO. EXCEPCIÓN.- El recurso de reconsideración es, en principio, optativo, pues no es requisito previo al jerárquico, de modo que el particular puede o no utilizarlo, a su elección, antes de intentar la vía jerárquica necesaria para agotar la instancia administrativa y obtener el acto que causa estado. De ahí el "podrá" de la norma. 7. IMPROCEDENCIA.- No procede contra el silencio administrativo (art. 10, LNPA), pues no existen normas autorizantes que lo hagan procedente contra la "denegación tácita" de la pretensión; lo que las normas establecen es un mecanismo que permite continuar por otras vías de impugnación. Tampoco procede contra un acto que ya ha sido reconsiderado -no hay reconsideración de la denegatoria de una reconsideración-; este principio, a su vez, admite excepciones: a) en el caso de expedientes contradictorios, y b) cuando no haya identidad en el sujeto impugnante, aunque lo haya en el acto impugnado. 8. RESOLUCIÓN DEL RECURSO.- El recurso puede ser estimado -total o parcialmente- o desestimado. Si ocurre lo primero, se modificará, revocará o sustituirá el acto impugnado. La desestimación puede ser expresa o tácita. Esta segunda la trataremos al estudiar el art. 87. La denegación expresa puede ocurrir dentro del plazo para resolver, o después de vencido éste, y en su caso, luego que el particular lo haya tenido o no por denegado tácitamente. En este último caso se reabre el plazo para recurrir a instancias superiores, y si se hubiera interpuesto el recurso se pueden ampliar los fundamentos. 9. RESOLUCIÓN DE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN EXTEMPORÁNEO.- Si un recurso de reconsideración es extemporáneo en su interposición y la Administración lo tramita y resuelve por el fondo del planteo, esta decisión reabre la vía jerárquica o judicial. En cambio, si lo tramita sólo en lo necesario -dictámenes, etc.- para desestimarlo formalmente, no reabre vía alguna, pues lo único que hace la Administración es cumplir con su obligación de no rechazar ningún escrito (art. 25, RLNPA) y proveer adecuadamente (art. 26, RLNPA), cumpliendo además con los procedimientos esenciales para dictar el acto desestimatorio (art. 7°, inc. c, LNPA), y el rechazo, por razones formales, no reabre vía alguna. ARTICULO 85. — Si el acto hubiere sido dictado por delegación, el recurso de reconsideración será resuelto por el órgano delegado sin perjuicio del derecho de avocación del delegante. Si la delegación hubiere cesado al tiempo de deducirse el recurso, éste será resuelto por el delegante.
1. DELEGACIÓN.- Se aplican aquí los principios generales de la delegación. En cambio, hace excepción al principio general de que no cabe la avocación en los recursos. Pero esto ocurre porque, al haber delegación y ser responsable el delegante, es lógico que éste tenga interés en intervenir en la cuestión. Si la delegación hubiere cesado, resuelve el órgano que, al momento de decidir, tiene competencia para hacerlo, aunque no la hubiera tenido al emitir el acto impugnado. ARTICULO 86. — El órgano competente resolverá el recurso de reconsideración dentro de los treinta (30) días, computados desde su interposición, o, en su caso, de la presentación del alegato —o del vencimiento del plazo para hacerlo— si se hubiere recibido la prueba. 1. PLAZO PARA RESOLVER. DISTINTOS SUPUESTOS.- El plazo en cuestión es de treinta días hábiles administrativos, que se cuentan: a) Si no se produjo prueba, desde el día siguiente al de interposición del recurso. b) Si se produjo prueba, habrá que distinguir diversas situaciones: 1) desde el día siguiente a la presentación del alegato por el particular (tanto sea el alegato presentado al finalizar el período normal de prueba -art. 60, RLNPA-, o el presentado después de la prueba producida en virtud de un hecho nuevo -art. 60, inc. b, RLNPA-), y 2) desde el día siguiente al vencimiento del término para alegar, cuando el particular no lo hace. 2. JUSTIFICACIÓN.- Como dice Pearson, la fijación de un plazo para que el órgano se expida "constituye una de las medidas más eficaces en la marcha hacia el ordenamiento de la Administración y también una de las mejores garantías para el particular, a quien se le posibilita la celeridad en el procedimiento". ARTICULO 87. — Si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho. 1. DENEGACIÓN TÁCITA. - El artículo establece que "si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegado tácitamente". De este modo, si la autoridad no resuelve en término el recurso, el particular puede considerarlo "tácitamente denegado". Es una facultad del particular, quien puede esperar que la Administración cumpla con su deber de resolverlo expresamente. No se exige .que el recurrente requiera un "pronto despacho". Esta frase fue incorporada por la reforma impuesta por el decr. 3700/77. La doctrina se ha preguntado si el reglamento puede modificar el requisito establecido por el art. 10 de la LNPA del pronto despacho para que quede configurado el silencio. Zelaya ha expresado, con acierto, que dado que el requisito de "pronto
despacho" es en beneficio de la Administración, ésta ha podido autolimitarse, reduciendo la prerrogativa que le otorga la ley para los casos normales del silencio. Que el particular pueda considerar tácitamente denegado el recurso no exime a la Administración de su obligación de resolver; ergo aquél puede iniciar un amparo por mora para que el juez ordene a ésta resolver (CNFedContAdm, Sala 111, 16/9/86, "Cacik e hijos SA", RRAP, 107-128). Vencido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, el particular puede continuar por las demás vías recursivas. Como es una facultad del particular, éste tiene que pedir la elevación del expediente al superior. ARTICULO 88. — El recurso de reconsideración contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva el recurso jerárquico en subsidio. Cuando expresa o tácitamente hubiera sido rechazada la reconsideración, las actuaciones deberán ser elevadas en el término de CINCO (5) días de oficio o a petición de parte según que hubiere recaído o no resolución denegatoria expresa. Dentro de los CINCO (5) días de recibidas por el superior podrá el interesado mejorar o ampliar los fundamentos del recurso. 1. RECURSO JERÁRQUICO EN SUBSIDIO. REMISIÓN.- Con la denominación de "recurso jerárquico" adquiere individualidad un recurso que es producto del poder jerárquico. No es todo medio jurídico para impugnar un acto administrativo, ante un superior jerárquico del órgano que emitió el acto, sino que está circunscripto, en el orden nacional, a una especie de éstos. En cuanto al concepto, nos remitimos a lo que diremos al exponer el recurso jerárquico directo. 2. FORMAS DE INTERPONERLO. - Cuando se trate de un acto administrativo definitivo o asimilable a él, el particular puede optar entre: a) plantear el recurso de reconsideración y, ante su desestimación -expresa o tácita-, interponer el recurso jerárquico, o b) plantear el recurso jerárquico directamente. Planteado el recurso de reconsideración, éste lleva implícitamente el jerárquico en subsidio. 3. ELEVACIÓN DEL RECURSO.- Denegado expresamente el recurso de reconsideración, el órgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el expediente al órgano encargado de tramitar y resolver el recurso jerárquico. ¿Cuál es el plazo de elevación? La RPA establece uno de cinco días, claro que hay que tener en cuenta que no puede ser tomado en sentido estricto, puesto que la existencia de naturales limitaciones se opone a ello -v.gr., la notificación, el eventual pedido de rectificación de errores o de aclaratoria, etcétera-. Pensamos que, producida la última notificación, hay que elevar el expediente al superior -a menos que el particular se presente pidiendo la elevación, lo que, desde luego, puede hacer-, excepto que se plantee aclaratoria, etcétera.
4. DENEGACIÓN TÁCITA.- Transcurridos los plazos de resolución del recurso de reconsideración, no surge inmediatamente la obligación del particular de peticionar ("pedido de parle", según la norma) la elevación del expediente. Considerar "tácitamente" denegado un recurso es una facultad del particular y, por lo tanto, éste es quien decide cuándo peticionar que se eleven las actuaciones. La Administración tiene la obligación de resolver el recurso y no puede omitir dicha resolución por el vencimiento del plazo. El acto administrativo jerárquicamente recurrido puede ser revocado por el órgano que lo dictó (Procuración del Tesoro, dictamen 234/91, BO, 25/3/92, 2a sección, p. 24). Peticionada la elevación de las actuaciones por el particular, la Administración tiene que elevarlas dentro de los cinco días, porque éste es el plazo obligatorio expreso replicable al caso, siempre y cuando no haya algún impedimento (ver punto 3). 5. MEJORA DE LOS FUNDAMENTOS.- Sostiene Pearson que "mejorar el recurso" es distinto del término ampliar y que incluso significa modificar el planteo. Evidentemente, la norma emplea ambos vocablos: "mejorar o ampliar", con lo cual ha querido referirse a dos situaciones distintas. Sin embargo, dada la extensión que se puede dar al término "ampliar" y que es receptado por el ordenamiento administrativo, al que ya nos hemos referido anteriormente (ver arts. 60 y 77), no existe, en puridad, ninguna diferencia sustancial, al respecto, que otorgue al jerárquico algo que no pueda darse en otro recurso. Por el contrario, este recurso tiene algo en menos. En efecto, de acuerdo con el art. 77 el particular puede ampliar los fundamentos de su recurso, en cualquier momento antes de la resolución; en cambio, en este recurso que comentamos, sólo puede hacerlo dentro de los cinco días de recibidas por el superior las actuaciones. Claro está que ambas soluciones, la general y la de este recurso, ceden en el caso de que haya prueba, pues siendo así, el particular tiene oportunidad de expresarse en el alegato, pues después de éste, de inmediato y sin más trámite que el dictamen jurídico, se dictará decisión (arg. art. 61, RLNPA). 6. TRÁMITE. PLAZO PARA RESOLVER.- Todo lo que atañe al trámite, al plazo para resolver, etc., se tratará al estudiar el recurso jerárquico directo. Allí nos remitimos. ARTICULO 89. — Recurso jerárquico. — El recurso jerárquico procederá contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado. No será necesario haber deducido previamente recurso de consideración; si se lo hubiere hecho no será indispensable fundar nuevamente el jerárquico, sin perjuicio de lo expresado en la última parte del artículo anterior. 1. CONCEPTO.- Una de las formas en que se manifiesta la jerarquía administrativa es mediante el poder jerárquico que ejercen los órganos superiores sobre el comportamiento de los inferiores o sobre sus actos. Ese poder se puede manifestar preventivamente -instrucciones, circulares,
órdenes, etc.- o en forma represiva -mediante el poder disciplinario si recae sobre el comportamiento personal-; o de revisión si actúa sobre los actos. Se ha reservado el nombre de "recurso jerárquico" al dirigido a los niveles superiores de la Administración -ministros, secretarios de la Presidencia, y, eventualmente, el presidente-. Éste es, pues, el que recibe el nombre de "recurso jerárquico" en nuestra legislación. Puede decirse que este recurso que tratamos es el recurso administrativo por antonomasia. Es el medio por el cual todo interesado puede recurrir ni órgano superior jerárquico más elevado, tanto de la Administración central como de la descentralizada (ver art. 93), a los efectos de que se revise la decisión del inferior jerárquico que haya lesionado el derecho subjetivo o el interés legítimo del recurrente. Es un recurso generalmente necesario para poder ocurrir a la vía judicial, pues ordinariamente con él se agola la vía administrativa. 2. MODOS DE PLANTEAR EL RECURSO JERÁRQUICO.- No es necesario plantear previamente otro recurso; o sea que el recurso que tratamos puede interponerse directamente. Como hemos visto (ver art. 88), también puede impugnarse el acto mediante el recurso de reconsideración, que lleva implícito el jerárquico en subsidio. La procedencia del jerárquico en subsidio ya la hemos expuesto al comentar el artículo anterior. Nos dedicaremos, ahora, al jerárquico directo, que es, por otra parte, el caso que contempla el RLNPA a partir de este artículo. Por ello dice la norma: "No será necesario haber deducido previamente recurso de reconsideración". El agregado que después hace: "si se lo hubiere hecho, no será indispensable fundar nuevamente el jerárquico", es una reiteración de lo dispuesto en el art. 88 -la remisión a este artículo es elocuente-. Se trata, aquí, del recurso jerárquico interpuesto directamente; la remisión es superflua y no atañe a la cuestión. 3. ACTOS CONTRA LOS QUE SE INTERPONE.- Procede contra actos administrativos definitivos o que impidan la tramitación del reclamo o pretensión del particular emanado de cualquier órgano dependiente, cualquiera que sea su grado jerárquico. ARTICULO 90. — El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado dentro de los QUINCE (15) días de notificado y será elevado dentro del término de CINCO (5) días y de oficio al Ministerio o Secretaría de la Presidencia en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto. Los ministros y secretarios de la PRESIDENCIA DE LA NACION resolverán definitivamente el recurso; cuando el acto impugnado emanare de un ministro o secretario de la PRESIDENCIA DE LA NACION, el recurso será resuelto por el Poder ejecutivo nacional, agotándose en ambos casos la instancia administrativa.
1. SUJETO ANTE, QUIEN SE PRESENTA EL RECURSO.- El recurso jerárquico directo se interpone ante el mismo órgano que emitió el acto impugnado y que, como dijimos anteriormente, puede ser cualquier órgano de la Administración central. Como explica Gordillo, en la práctica no hay una mayor diferencia entre plantear el recurso ante el órgano emisor del acto o ante el órgano que decide, ya que, habiendo una única mesa de entradas en los ministerios, será en ella donde se presente el recurso. Pero si el órgano inferior tiene su propia mesa de entradas, se lo debe presentar ante ella. De todas formas, si el particular equivoca el lugar de presentación, por el principio del formalismo atenuado -o informalismo-, la Administración tiene que darle el trámite correspondiente. 2. SUJETO QUE RESUELVE EL RECURSO.- El recurso será resuelto por el ministro, o por el secretario de la Presidencia de la Nación en cuya respectiva jurisdicción actúe el órgano emisor del acto que se recurre. Excepcionalmente, y si el acto emitido emana de un ministro o de un secretario de la Presidencia, el recurso lo resolverá el presidente de la Nación. 3. SUJETO ANTE QUIEN SE TRAMITA EL RECURSO. REMISIÓN.- Todo el trámite del recurso está legislado en el art. 92 del RLNPA. Por una razón de método nos remitimos al comentario de él. 4. PLAZO DE INTERPOSICIÓN.- El recurso debe interponerse dentro de los quince días hábiles administrativos desde que se notificó el acto que se impugna. Desde luego que este plazo actúa únicamente en el caso de impugnación directa, pues si el jerárquico se interpone en subsidio, a los cinco días de denegado el recurso precedente, el órgano tiene que elevar de oficio el expediente, sin intervención alguna del particular -excepto para ampliar o mejorar el recurso: art. 88- y si la denegación es tácita, la elevación del expediente se hará en cualquier momento -el que indique el particular después de vencido el plazo para resolver el recurso de que se trate. ARTICULO 91. — El plazo para resolver el recurso jerárquico será de TREINTA (30) días, a contar desde la recepción de las actuaciones por la autoridad competente, o en su caso de la presentación del alegato —o vencimiento del plazo para hacerlo— si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio. 1. PLAZO PARA RESOLVER.- El plazo con que cuenta la autoridad para resolver el recurso -sea directo o interpuesto en subsidio- es de treinta días. El cómputo de este término admite tres formas distintas: a) Contados desde la recepción de las actuaciones por la autoridad competente, siempre que no se haya producido prueba. Dentro de este término se computa el diligenciamiento de trámites necesarios (v.gr., dictámenes). b) Si se produjo prueba, desde la presentación del alegato.
c) Si se produjo prueba y no se alegó, desde el vencimiento del plazo para hacerlo. 2. DENEGACIÓN TÁCITA.- El último párrafo del artículo fue agregado por la reforma sancionada por el decr. 3700/77, quedando claro, desde entonces, que la ficción de la denegatoria por omisión en resolver por parte de la Administración se produce por el simple transcurso del término para hacerlo. Como ya dijimos, es facultad del particular considerar denegado tácitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del término, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la Administración del deber de resolver. ARTICULO 92. — Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico, el mismo tramitará y se sustanciará íntegramente en sede del Ministerio o Secretaría de la PRESIDENCIA DE LA NACION en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto; en aquellos se recibirá la prueba estimada pertinente y se recabara obligatoriamente el dictamen del servicio jurídico permanente. Si el recurso se hubiere interpuesto contra resolución del Ministro o Secretario de la PRESIDENCIA DE LA NACION; cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme, cuando la índole del interés económico comprometido requiera su atención, o cuando el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente para resolver el recurso, se requerirá la intervención de la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION. 1. ÓRGANO ANTE EL CUAL SE LO TRAMITA.- El párr. 1°, parte I, de la norma tiene su razón de ser en que el recurso jerárquico, según los casos, puede ser resuelto por un ministro o secretario de la Presidencia de la Nación, o por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la disposición que comentamos sólo contempla el trámite ante aquéllos, no ante éste; es elocuente al respecto la expresión "cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso". De ahí, pues, que, aunque se interponga el recurso jerárquico contra un acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia, y deba resolver el presidente, el recurso se tramita ante el órgano emisor del acto que se impugna. Lo único que cambia, en este último supuesto, es que el dictamen jurídico debe ser emitido por el procurador del Tesoro de la Nación. 2. DICTAMEN JURÍDICO.- A este respecto se impone un orden expositivo acorde con los supuestos previstos en la norma. a) Órganos permanentes.- Previo a la decisión del recurso es obligatorio el dictamen jurídico (art. 7°, inc. d, LNPA, reiterándose en el párr. 1° de la norma que comentamos) de los organismos permanentes. Ei sentido de la norma es que no se puede sustituir o suplir válidamente el indispensable requisito del dictamen letrado, con cualquier opinión emitida por abogado (v.gr., asesor del gabinete del ministro).
Ello no significa que no se pueda pedir dictámenes a quienes no sean organismos permanentes; lo que la norma exige es que no se prescinda del dictamen de éstos. V b) Procurador del Tesoro de la Nación. El artículo que comentamos " establece como obligatorio, en diversos casos, la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación. Este órgano -que es la Dirección General del Cuerpo de Abogados del Estado- no interviene automáticamente en las actuaciones, sino que su dictamen debe ser necesariamente requerido, de conformidad con el artículo, cuando: 1) El recurso sea contra el acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia de la Nación. Como vimos, este dictamen otorga mayor imparcialidad al pronunciamiento. 2) Siempre que sea necesario establecer jurisprudencia administrativa uniforme.- Este supuesto es independiente del que analizamos posteriormente, puesto que en el caso lo conveniente es uniformar la jurisprudencia administrativa. 3) La índole del interés económico lo requiera.- La fórmula es demasiado amplia. Es optativo, cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para resolver el recurso. Ello ocurrirá en diversos casos: uno es el contemplado por la norma modificada, cuando mediaren cuestiones jurídicas complejas. Es la consecuencia natural de que éste sea el más alto órgano consultivo de la Administración. A él le corresponde, pues, dirimir controversias de contenido jurídico complejo. 3. PRUEBA Y ALEGATO.- Según la norma, el recurso se tramitará en la sede del ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación, y allí se recibirá la prueba estimada pertinente. Las reglas y plazos para la realización de la prueba y para alegar, son las propias de todo el procedimiento administrativo en general, establecidas en el art. 46 y ss. del RLNPA (ver su comentario). ARTICULO 93. — Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos en el ámbito de los entes autárquicos se regirán por las normas generales que para los mismos se establecen en esta reglamentación. 1. RECURSOS EN LOS ENTES DESCENTRALIZADOS.- El artículo se refiere a los entes autárquicos. Ya vimos, sin embargo, que debe entendérselo comprensivo de los entes descentralizados, y declara aplicables todas las normas del RLNPA en materia de recursos administrativos. En lo que hace al recurso jerárquico su aplicación se rige por las normas que analizamos para la Administración central. La jurisprudencia ha dicho que la decisión denegatoria de un gerente de la Casa de la Moneda no está sujeta a los plazos recursivos de este título, pues no está comprendida en el art. 93 por ser una sociedad del Estado (CNFedContAdm, Sala III, 27/4/89, "Eccarson Tratamientos Acústicos"). 2. RECURSO JERÁRQUICO EN LOS ENTES DESCENTRALIZADOS.- Algunos proponen que a este recurso se lo califique de "jerárquico menor" o "jerárquico - interno" para distinguirlo del jerárquico que resuelven los ministros (ver
comentario al art. 89, RLNPA). Procede contra actos definitivos o asimilables. En realidad, excepto el trámite y la resolución que corresponden a la autoridad superior del ente, en todo lo demás es idéntico -plazos, legitimación, etc.- al jerárquico propio o mayor. ARTICULO 94. — Recurso de alzada. — Contra los actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente —emanadas del órgano superior de un ente autárquico, incluidas las universidades nacionales— procederá, a opción del interesado, el recurso administrativo de alzada o la acción judicial pertinente. 1. ACTOS RECURRIBLES.- Cabe el recurso contra los actos definitivos o asimilables a ellos. La norma habla de "actos administrativos" definitivos -o asimilables-; se trata, pues, de actos dictados en ejercicio de la función administrativa. Sabido es que aun en el supuesto de aceptarse que cuando el Estado o sus entes actúan preferentemente regidos por el derecho público puede emitir actos de derecho privado, éstos serían tales sólo en su objeto, pero no en su competencia, forma y fines. El problema se plantea en los entes públicos estatales que actúan preferentemente regidos por el derecho privado. Sus actos, en cuanto a objeto y fines, son "privados" salvo en materia de competencia y forma -es decir, en los aspectos de derecho público-. Sin embargo, habrá actos controlables, en cuanto administrativos, de estos entes -y.gr., actos del procedimiento de contratación cuando existen procedimientos de contratación pública, o de ejecución de un contrato administrativo, etcétera-. Como conclusión cabe decir que, de conformidad con la expresión terminante del artículo, sólo procede el recurso de alzada contra actos administrativos. Por ello el agregado del art. 4o de la RPA es totalmente inútil, desde que el recurso de alzada nunca podía -ya antes de la reforma- ser aplicado a los actos que no eran administrativos (p.ej., actos que se rigen por el derecho privado en cuanto a su objeto o fondo de la cuestión). 2. ÓRGANO DEL QUE DEBE EMANAR EL ACTO. - El acto, para ser susceptible del recurso de alzada, debe emanar del órgano superior de un ente descentralizado. Corresponderá determinar en cada ente cuál es el órgano superior que habilita el recurso. Aunque diga "ente autárquico" se está refiriendo a los entes descentralizados (arg. art. 32, LNPA). La norma ha agregado expresamente "incluidas las universidades nacionales", debido a la discusión que hubo al respecto, finalmente decidida' por la Corte Suprema. 3. OPCIÓN.- El recurso que nos ocupa es optativo; frente al acto del órgano superior del ente puede interponerse el recurso u optarse por la acción judicial pertinente. Si prefiere acudir a la vía judicial puede hacerlo, pues el acto del órgano superior del ente causa estado; pero si prefiere acudir a la Administración central, en virtud del recurso de alzada, también puede hacerlo,
ya que el artículo permite que, mediante la opción del particular, el acto del ente no cause estado, sino que el acto definitivo y que agota la vía sea el que resuelva el recurso de alzada. Y esto, por la interposición del recurso por el particular -solución, por otra parte, similar a la que da el art. 100, y que oportunamente veremos-. Aunque pensamos que hubiera sido mejor que la norma fuera legislativa, no consideramos que el RLNPA sea en esto inválido por oponerse al art. 25 de la LNPA. Ésta declara procedente la vía judicial contra los actos de los entes autárquicos, cuando "se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas", y parece razonable que el propio Poder Ejecutivo sea quien pueda, en ausencia de norma legal expresa, establecer por reglamento de ejecución en qué casos se pueden considerar en el ámbito administrativo "agotadas las instancias" para dejar abierta la vía judicial, como lo expresa la ley. 4. UNIVERSIDADES.- Todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del control por el recurso de alzada, salvo que concurra una hipótesis de algún proceder manifiestamente arbitrario. ARTICULO 95. — La elección de la vía judicial hará perder la administrativa; pero la interposición del recurso de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a fin de promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta una vez resuelto el recurso administrativo. 1. ELECCIÓN DE UNA U OTRA VÍA. CONSECUENCIAS. - Este artículo y el anterior han creado una opción entre la vía judicial y el recurso de alzada. La solución que estas normas dan a la cuestión es que el recurso de alzada no es requisito necesario previo a la interposición de la demanda, y que el particular puede, a su elección, iniciar directamente a acción judicial o intentar primero el recurso de alzada. Según dicho artículo, si el particular inicia la vía judicial, pierde el derecho de intentar el recurso de alzada; no ocurre lo mismo a la inversa, pues si elige interponer el recurso de alzada podrá inicia; la acción judicial tanto una vez resuelto el recurso administrativo, como desistiendo de 61 en cualquier estado posterior de su tramitación. Ése es el principio general. A la luz de lo anteriormente expuesto, pensamos que el art. 95 tiene sentido al decir que la vía administrativa se agota y de a abierta la judicial tanto por la decisión definitiva del propio ente autárquico, como por la decisión del recurso de alzada que el particular hubiera interpuesto, como, por fin, por el abandono voluntario del particular de la vía de la alzada y la iniciación de la vía judicial. 2. ELECCIÓN DE LA VIA JUDICIAL.- La elección de la vía judicial hace perder la administrativa. A pesar de lo categórico d; la expresión, Gordillo afirma que tiene prelación sobre esa disposición la contenida en la LNPA (art. 1°, inc. e, ap. 6°), respecto de la denuncia de ilegitimidad; por ello piensa que esta denuncia
es procedente aun después de iniciada la acción judicial. En principio, la opinión es acertada, siempre y cuando no haya decisión sobre el fondo en vía judicial, ya que en el caso habría "cosa juzgada". Además, cabe decir que esta denuncia de ilegitimidad intentada no reabrirá la vía judicial, con lo cual, si bien se la puede intentar, no es conveniente abandonar la vía judicial primitiva. Y por último, si el particular inicia la vía judicial y la abandona, podrá válidamente-sostener la Administración que "medió un abandono voluntario del derecho", lo cual es fundamento suficiente Mará que no exista obligación de tramitar la citada denuncia. Claro está que habrá que atenerse a lo que resulte en cada caso en relación con las causas del abandono de la vía judicial. 3. Elección de la vía administrativa. - La elección de la vía administrativa no hace perder la judicial, por expresa solución de la norma reglamentaria; el artículo permite que el particular pueda tanto esperar a la decisión del recurso de alzada y entonces iniciar la acción judicial, como iniciar la acción judicial antes de la resolución del recurso de alzada. No nos parece esta última una solución atinada. Pues si el particular tiene la opción de interponer o no el recurso, y lo plantea, parece lógico -y hasta éticoque espere hasta la decisión expresa o tácita de la Administración. La solución de la norma es desvaliosa, pues el particular pone en movimiento el aparato administrativo para después, conforme a su humor, abandonar el recurso en medio del trámite. Habría aquí malicia en la conducta, pero lo cierto es que la norma, sin justificación alguna, permite este dislate. ¿Es obligatorio desistir formalmente el recurso antes de iniciar la acción? Pensamos me sí, porque si se inicia la acción sin que haya desistimiento formal (aparte de que el juez pueda considerar no habilitarla la instancia -art. 23, inc. a, LNPA-), el procedimiento administrativo tiene que seguir, pues existe la potestad -deber de la Administración de resolver el recurso a lo que el inicio de la acción no le pone fin-. Si la Administración resuelve el recurso en término, en forma favorable al particular, y para entonces el Estado contestó la demanda, debería el particular cargar con las costas, ya que el culpable de lodo A dispendio de esa actividad judicial inútil. ARTICULO 96. — El ministro o secretario de la PRESIDENCIA DE LA NACION en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico, será competente para resolver en definitiva el recurso de alzada. 1. COMPETENCIA PARA LA DECISIÓN DEL RECURSO.- En el régimen anterior a 1972, la decisión del recurso debía hacerla el Poder Ejecutivo, habiéndose negado a los ministros, no sólo facultades para resolver el recurso, sino también para revocar de oficio el acto impugnado. En la actualidad, la competencia para la decisión del recurso está desconcentrada a nivel ministerial y de lo: secretarios de la Presidencia, agregándose esta atribución a las demás facultades de contralor que corresponden a estos últimos. 2. EVALUARON CRÍTICA. - Esta ampliación de competencia para resolver el recurso, ocluyendo a estos últimos órganos, fue dispuesta por el decr. 1893/85.
Como ha dicho Gordillo, "en todo esto hay un juego de poder: los secretarios de la Presidencia a veces tienen más poder que los mismos ministros". Creo que es un error de la norma, pues podría plantearse el problema constitucional de hasta qué punto cabe admitir que el órgano delegado sea un simple funcionario de la Presidencia, sin responsabilidad política y constitucional alguna. ARTICULO 97. — El recurso de alzada podrá deducirse en base a los fundamentos previstos por el artículo 73, in fine. Si el ente descentralizado autárquicamente fuere de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales, el recurso alzada solo será procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto, salvo que la ley autorice el control amplio En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con carácter excepcional si fundadas razones de interés público lo justificaren. 1. MOTIVOS PORQUE PROCEDE EL RECURSO.- Hemos visto que, por lo menos conforme al texto del art. 73 del RLNPA, los recursos proceden por razones de legitimidad, como de oportunidad, mérito o conveniencia, o motivas vinculados al interés público. Sin embargo, la doctrina tradicional sostenía que, de conformidad con el "control administrativo" -en oposición al "control jerárquico"-, en un recurso de esta índole sólo procedía el control de legitimidad. Según la nueva solución receptada en el artículo, la procedencia del recurso de alzada sólo por motivos de legitimidad se da únicamente en los entes descentralizados creados por ley del Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales. Con un criterio restrictivo de control, que es el que sigue la norma, el Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales, crea los entes contemplados expresamente en la Constitución como atribución propia, esto es, bancos oficiales, universidades nacionales, aduana, correos, transportes, colonización y comunicaciones; salvo que la ley de creación autorizara también el análisis de las razones de oportunidad, mérito o conveniencia, el control, en esos casos, será sólo de legitimidad. A contrario sensu, si el ente fue creado por decreto del Poder Ejecutivo, la solución del artículo, sin entrar a cuestionar si esta creación fue bien o mal realizada, lleva a la conclusión de que el recurso de alzada procederá también por motivos de oportunidad. Lo propio se ha sostenido en el caso de entes autárquicos cuya creación no está constitucionalmente reservada al Congreso de la Nación, pero que debe serlo por ley a los fines de constituir su patrimonio". Dentro de este concepto, cabe dejar claramente sentado que el recurso procede, no sólo en lo que se refiere al ejercicio de facultades regladas, sino también a los límites de las facultades discrecionales, y que la así llamada "discrecionalidad técnica" no constituye en verdad una discrecionalidad irrevisable, sino el respeto a las reglas de la técnica, las que a su vez dependen de un criterio objetivo, técnico, no de oportunidad o mérito: por ello tales cuestiones técnicas integran el concepto de legitimidad y son revisables por
recurso de alzada. Demostrado el error técnico de un acto, es él ilegítimo y debe ser revocado por el Poder Ejecutivo. En cuanto al control de inoportunidad que tratamos aquí, tiene él íntima relación con los motivos de impugnación del acto, con lo cual excluimos aquella forma de control que surge de los mecanismos de autorización y aprobación que, a veces, estas entidades tienen que requerir a la Administración central. Expuesto el control que aquí tratamos, cabe reiterar lo dicho al comentar el art. 73. Tampoco pensamos que sea posible un control por medio de un recurso planteado por un particular, fundado en la inoportunidad, sustentada ésta en las críticas reiteradas formuladas por la opinión pública, aun con consenso, si no se demuestra una grave inoportunidad lindante con la ilegalidad. No nos parece ni posible ni conveniente instaurar el "control de gestión" por medio del recurso promovido por el particular, como parece proclamarlo alguna doctrina, pues este impórtame control debe realizarse por los medios técnicos adecuados y por funcionarios idóneos y no dejarse al arbitrio de un particular querellante. 2. ALCANCE DE LA DECISIÓN.- En cuanto a los alcances de la decisión, la norma es clara: si se estima el recurso, el órgano decisor se limitará a revocar el acto impugnado. Éste es el principio general; ha seguido la norma a una importante doctrina que antes de la sanción del reglamento sostenía esa tesis. Principio que se aplica al ente creado tanto por el Congreso como por el mismo Poder Ejecutivo: la norma no distingue. Podrá discutirse el acierto de la solución. La doctrina ha sostenido que en la práctica administrativa se ha entendido que el Poder Ejecutivo podía no sólo revocar, sino también modificar o sustituir, pero claro está que ello era posible antes de la norma; después de ella constituiría una irregularidad. Cierto es que, puede ocurrir que dicha extralimitación no perjudique a terceros, en cuyo caso nadie impugnará la decisión, pero no por ello deja de ser una irregularidad. Como excepción a dicho principio general, el órgano decisor puede modificar o sustituir el acto, "si fundadas razones de interés público lo justificaren". 3. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO.- Conforme vimos, sólo al Congreso corresponde regular acerca del establecimiento de los órganos o entes encargados de cumplir las actividades que la Constitución reserva al Congreso legislar (aduanas, correos, etc.), y por lo tanto sólo a éste corresponde regular si el Ejecutivo tiene algún poder de control sobre ellos, y si es así, su alcance. Resulta claro que la facultad del Congreso respecto de dichas materias es expresa; por lo tanto, sólo él puede regular la organización y control de dichas actividades. Si la ley guarda silencio respecto del control del Ejecutivo, significa que este poder no puede controlarlas. Si ello es así, y no nos parece dudosa la cuestión, ¿cómo el artículo que comentamos, luego de reconocer la existencia de ciertos entes creados en ejercicio de sus atribuciones constitucionales por el Congreso, establece el alcance del control que el Ejecutivo puede realizar? El propio poder administrador ha suplido a la voluntad organizativa del Congreso, excediendo claramente sus facultades.
No pudo disponerse por medio de este reglamento que estos entes estaban alcanzados por el control del Ejecutivo, mediante el recurso de alzada, aun limitando el alcance de éste. Sólo cabría admitir que obró por delegación cuando el recurso estaba anteriormente previsto en una ley, y siempre y cuando no hubiera excedido el alcance del control ya regulado. ARTICULO 98. — Serán de aplicación supletoria las normas contenidas en los artículos 90, primera parte; 91 y 92. 1. SUPLETORIEDAD.- El artículo hace referencia a las normas que regulan el recurso jerárquico. Remitimos a lo que dijimos en el comentario a estos artículos. Cabe, sin embargo, que hagamos algunas precisiones que pueden ser necesarias, dado el órgano ante el cual haya de presentarse el recurso, etcétera. Éste debe ser presentado ante el mismo ente descentralizado, dentro de los quince días de la notificación del acto que se recurre y se lo elevará inmediatamente y de oficio al ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación, donde se lo tramitará. Esta elevación, como ya dijimos, debe hacerse dentro de los cinco días (arg. art. 88, RLNPA). Si el escrito se presenta, por error, ante el ministerio o secretaría de Ja Presidencia, corresponde que este organismo pida al ente descentralizado las actuaciones pertinentes. ARTICULO 99. — Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado contralor por el superior. — Tratándose de actos producidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional, contra los cuales estén previstos recursos o acciones ante la justicia o ante órganos administrativos especiales con facultades también jurisdiccionales, el deber del superior de controlar la juridicidad de tales actos se limitara a los supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violación de derecho. No obstante, debe abstenerse de intervenir y en su caso, de resolver, cuando administrado hubiere consentido el acto o promovido —por deducción de aquellos recursos o acciones— la intervención de la justicia o de los órganos administrativos especiales, salvo que razones de notorio interés público justificare el rápido restablecimiento de la juridicidad. En caso de interponerse recursos administrativos contra actos de este tipo, se entenderá que su presentación suspende el curso de los plazos establecidos en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 1. ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN. - El problema relativo a si la Administración ejerce o no funciones jurisdiccionales ha sido extensamente debatido y aun hoy existen apreciaciones contrapuestas. La mayor parte de la doctrina no admite la existencia de funciones jurisdiccionales
de la Administración, apoyándose para ello en Ja disposición del art. 109 de la Constitución, que veda-al Ejecutivo "ejercer funciones judiciales". Abonan este argumento interpretando estrictamente la teoría de la "separación de poderes" y así han sostenido que habiendo llegado a abolir la Revolución Francesa toda especie de jurisdicción administrativa, las funciones materialmente jurisdiccionales que ejerce son administrativas. Otros ni siquiera admiten la posibilidad de que pueda ejercer la Administración funciones "materialmente jurisdiccionales", pues lo esencial para caracterizar a una actividad de esta naturaleza es la circunstancia de que el Estado obre como un tercero imparcial para dirimir un conflicto de intereses entre dos partes, añadiendo que lo realmente decisivo para caracterizar a dicha función es el carácter independiente del órgano que la ejerce y su ubicación dentro del Poder Judicial. Como hay autores -especialmente Linares- que sostienen la posibilidad de que la Administración ejerza una actividad jurisdiccional en ciertos casos, y como la norma menciona a los actos de naturaleza jurisdiccional, cabe indagar si en el seno de aquélla existen funciones distintas -administrativa y jurisdiccional- y con un régimen jurídico diverso. Para ello corresponde estudiar dos cuestiones que nos parecen fundamentales: a) si existe un acto jurisdiccional distinto del acto administrativo, y b) si existe un campo de la actividad de la Administración cuya revisión judicial resulte excluida por alguna razón intrínseca a ella. 2. EL "ACTO JURISDICCIONAL". - Si existiera una actividad jurisdiccional distinta de la administrativa, como producto de ella aparecería el "acto jurisdiccional" distinto del "acto administrativo", debiendo poseer aquél una serie de aspectos peculiares que justifiquen de por sí dicha categoría conceptual. ¿Existe un régimen jurídico que regula los actos jurisdiccionales notoriamente distintos del que regula los actos administrativos? Ha intentado Cassagne diferenciarlos y así ha dicho que caracteriza a los actos jurisdiccionales: a) la improcedencia de la avocación; b) la inoportunidad de la reforma o modificación del acto, ni aun en aquellos supuestos en que sea posible el control de los actos jurisdiccionales de la Administración; c) la imposibilidad de la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; d) el control de legitimidad se halla limitado a supuestos de excepción, y e) los actos jurisdiccionales gozan, en principio, de la denominada autoridad formal de la cosa juzgada. Pensamos que ninguna de esas características es exclusiva de los supuestos "actos jurisdiccionales". Veamos: a) Que la avocación no es procedente, es un dalo que hay que dilucidar en cada caso (atento lo dispuesto por el art. 3o, LNPA). Por otra parte, si el artículo que comentamos se refiere a la actividad jurisdiccional, entonces la posibilidad de que exista avocación en los "actos jurisdiccionales" es factible, toda vez que
la última parte de la norma habla de que el superior debe "abstenerse de intervenir" (de oficio: esto es cuando el administrado hubiese consentido el acto), "salvo que razones...". En esos excepcionales casos puede haber avocación por el superior. Por otra parte, en el caso de los actos administrativos, algunas veces no es posible la avocación por el superior: 1) cuando la competencia del inferior hubiere sido asignada en mérito a una idoneidad específica; 2) cuando hubiere una instancia recursiva, y 3) en el caso de órganos desconcentrados. Siendo que la avocación no procede en algunos casos típicos de actos administrativos y que si la norma que comentamos se refiere a "actos jurisdiccionales" la avocación procede en algunos casos, la distinción que pretende efectuarse entre ambos tipos de actos basada en la posibilidad de que en unos haya avocación y en otros no, es insuficiente e insustancial. b) La característica de que el "acto jurisdiccional" no puede ser reformado ni modificado tampoco lo diferencia del acto administrativo. En efecto, en el caso del recurso de alzada -que procede contra actos administrativos- y cuya decisión también es un acto administrativo, no puede modificarse ni reformarse el acto sujeto a revisión. c) La improcedencia de la revocación por oportunidad, mérito o conveniencia ocurre en numerosos casos respecto de los actos administrativos -ver, p.ej., el recurso de alzada-; tampoco sirve, pues, para caracterizar a los "actos jurisdiccionales". d), El limitado control de los actos jurisdiccionales -limitado el control de legitimidad a supuestos de excepción- se basa en lo que dispone el artículo que comentamos, o sea que si no fuera por lo que en él se dice, dicha característica no existiría normativamente. Por tanto se parle de una característica que se predica de los actos jurisdiccionales, cuando hay que demostrar que el punto de partida (este, artículo) se refiere expresamente a dichos actos. e) En cuanto a que los "actos jurisdiccionales" gozan de la autoridad de la cosa juzgada administrativa, en el sentido de que no pueden ser revocados de "oficio, ello también ocurre, en ciertos casos, respecto de los actos administrativos (ver art. 18, LNPA). Hasta ahora no hemos podido encontrar ninguna característica exclusiva de cierto tipo de actos que permita distinguirlos de los administrativos. Añadamos que los elementos del acto administrativo (art. 7°, LNPA) son aplicables a los supuestos "actos jurisdiccionales" (¿o acaso no corresponde que sean dictados por órgano competente, que tengan causa, que deban ser motivados?). También puede afirmarse que la eficacia del acto jurisdiccional, como la del acto administrativo, surge con la notificación. ¿Ocurrirá algo distinto respecto a los vicios y a la sanción correspondiente? Evidentemente no. De lo expuesto cabe concluir, sin ninguna duda, que no existe un régimen jurídico diferenciado para el "acto jurisdiccional" que sea distinto al del acto administrativo. Por lo tanto no puede predicarse la existencia, con carácter
autónomo, del acto jurisdiccional, basada exclusivamente en dichas inexistentes diferencias. ; 3. LA REVISIÓN JUDICIAL. - Ahora corresponde tratar el segundo tema. Es aquel relacionado con la posible existencia de una actividad "jurisdiccional" cuya revisión judicial quede excluida o por lo menos restringida por alguna razón estrictamente vinculada a esa clase de actividad. Ha hecho Gordillo un análisis exhaustivo de la cuestión y ha concluido, solución que compartimos, que la jurisprudencia no admite, por ser inconstitucional, que la Administración pueda decidir con atribución jurisdiccional -irrevisable judicialmente o ilimitada su revisión- una determinada cuestión (causa "Fernández Arias c/Poggio", Fallos, 247:646). Aunque haya una "actividad jurisdiccional" de la Administración, ésta no sustituye total ni parcialmente la actividad "jurisdiccional" de los jueces, ya que éstos pueden revisar con amplitud -instancia judicial suficiente y adecuada- toda decisión emanada de aquélla. Nos encontramos así ante una solución idéntica a lo que ocurre con la actividad administrativa de la Administración. 4. INUTILIDAD DE LA CALIFICACIÓN DE JURISDICCIONAL PARA CIERTA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. - Verdad es que, en algunos casos, la Administración resuelve un conflicto y que a veces lo hace por intermedio de un órgano imparcial y especializado -v.gr., Tribunal Fiscal-. También podría admitirse que cuando lo hace, desde el punto de vista material, realiza una actividad en cierto modo distinta de aquella que despliega cuando contrata o cuando resuelve un concurso docente. Sin embargo esa actividad también es distinta de la que realiza el Poder Judicial cuando juzga. Es distinta, pues éste decide con fuerza de verdad legal, situación ésta que es ajena a la función, de cualquier naturaleza, que cumpla la Administración. Pues toda actividad de ésta es revisable judicialmente, ya se la realice para contratar, para resolver un concurso, para decidir un recurso, para solucionar un conflicto, etcétera. Cualquiera que sea la "materia"; la solución es idéntica. Ninguna de estas actividades tiene fuerza de verdad legal; ninguna hace cosa juzgada en sentido propio. Hemos visto que desde el análisis de las consecuencias jurídicas que interesan para resolver la cuestión, no hay diferencias entre la actividad administrativa y la "jurisdiccional" de la Administración: el producto de una y otra actividad será un acto que no se diferencia jurídicamente; lauto uno como otro serán revisables judicialmente. ¿Cuál es la utilidad de la distinción? ¿Cuál es la diferencia de régimen jurídico que la hace necesaria? Todo ello nos lleva a afirmar la inutilidad de acudir a la expresión "actividad jurisdiccional" de la Administración. Sólo sirve para confundir, implicando, además, una contradictio in terminis. 5. EL ARTÍCULO QUE COMENTAMOS.- A pesar de lo expuesto, se podría decir que, de todas formas, la norma en comentario expresamente admite la actividad jurisdiccional. Pero a poco que analicemos el artículo la conclusión ha de ser que lejos de intentar una justificación de la "actividad jurisdiccional" lo que el artículo hace es diluir toda distinción entre uno y otro tipo de actividad
de la Administración. En primer lugar la norma reduce la cuestión a los "actos jurisdiccionales" contra los cuales estén previstos recursos ante órganos administrativos especiales con facultades también jurisdiccionales (v.gr., Tribunal Fiscal) o acciones o "recursos judiciales directos" ante el Poder Judicial. ¿Y qué dice? Que aun en esos casos corresponde el control del superior jerárquico. El cual puede efectuarse de oficio o a petición de parte, y en este caso incluso mediante recurso -el agregado actual del último párrafo y la ubicación del artículo en el título que comentamos avcutn toda duda-. Desde luego que elegida la vía recursiva de este RLNPA se pierde la vía recursiva prevista en los distintos regímenes especiales. En principio el control aparece limitado. Así dice la norma que el control de juridicidad de tales actos se limita a los casos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violación de derecho. Aunque la norma sólo se refiera a esos supuestos no parece posible que el control quede reducido a esos casos. ¿O acaso si hubo incompetencia del órgano no corresponderá la revisión administrativa? ¿O si el acto carece de motivación? La respuesta es obvia. Conclusión: no son supuestos tasados los contemplados por la norma. Lo más importante que surge del artículo es que demuestra, aun en los supuestos actos jurisdiccionales, que existe un control por el superior-control jerárquico-, a pesar del control especial de órganos especializados -v.gr., Tribunal Fiscal-. Antes de esta norma era difícil sostener que, habiendo un recurso ante órganos "jurisdiccionales especializados", podría intentarse un control jerárquico ante el superior. Esta norma lo trae, y quita toda diferencia entre los "actos jurisdiccionales" y los administrativos. La RPA confirma esto al disponer que la interposición del recurso suspende los plazos del art. 25 de la LNPA, sin perjuicio de la crítica que hicimos a esta solución anteriormente. La competencia de estos órganos que ejercerían la actividad jurisdiccional, debe interpretarse restrictivamente (CNFedContAdm, Sala I, 20/2/ 96, "YPF c/Enargás", LL, 1990-C-36). ARTICULO 100. — Las decisiones definitivas o con fuerza de tale que el Poder Ejecutivo Nacional, los ministros o los secretarios de la Presidencia de la Nación dictaren en recursos administrativos y que agoten las instancias de esos recursos sólo serán susceptibles de la reconsideración prevista en el artículo 84 de ésta reglamentación y de la revisión prevista en el artículo 22 de la Ley de Procedimientos Administrativos. La presentación de éstos recursos suspende el curso de los plazos establecidos en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 1. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA ACTOS QUE YA CAUSAN ESTADO.- Esla especie es un recurso de reconsideración contra los actos administrativos del presidente o los ministros, que ya causan estado -es decir, que resuelven el fondo del asunto- y que agotan las instancias administrativas.
No se trata del recurso de reconsideración planteado contra actos emitidos de oficio por el presidente. Éste se encuentra comprendido en el recurso de reconsideración del art. 84. Es un recurso opcional pues el acto del presidente que resuelve un recurso ya ha agotado la vía administrativa; lo mismo cabe decir del acto del ministro que resuelve como autoridad suprema el recurso (v.gr., recurso jerárquico contra actos de órganos inferiores)'; No se contempla en este caso el acto emitido de oficio por el ministro, contra el que se puede plantear la reconsideración -no siendo ésta obligatoria, pues está la alternativa del jerárquico-, ya que ella se regirá por la norma del art. 84 y siguientes, ha sido buena la solución de la norma, pues bien podía ocurrir que el particular no supiera si tenía o no la vía judicial habilitada y planteara el recurso de reconsideración. Por ello, la norma ahuyenta cualquier posible interpretación restrictiva de la justicia, acerca de la no habilitación de la instancia por la presentación del recurso de reconsideración que, según las épocas, puede ser necesaria o no. 2. LA DECISIÓN QUE AGOTA LA INSTANCIA Y EL RECURSO DE REVISIÓN.- En su oportunidad hemos visto que el recurso de revisión procede contra los actos firmes (ver art. 22, LNPA), esto es, contra aquellos que ya no son susceptibles de impugnación alguna en la vía administrativa. El acto definitivo o con fuerza de tal -eufemismo por "asimilable a definitivo"- que causa estado -que agote la instancia-, siendo firme, es susceptible de revisión en los casos previstos por el art. 22, por lo cual era desde todo punto de vista redundante declararlo en el artículo. En otras palabras, el acto en cuestión será susceptible del recurso extraordinario de revisión, si se da uno de los casos previstos en el art. 22 de la LNPA, sea dictado por el presidente o por el ministro, resolviendo un recurso y cause o no estado. Es, pues, una disposición inútil, en tanto se refiere al agotamiento de la vía; no lo es, en cambio, en lo que hace a la "suspensión" de los plazos. 3. SUSPENSIÓN DE LOS PLAZOS DEL ARTÍCULO 25.- Hemos visto que para la LNPA, como para todo el derecho en general, la suspensión es distinta de la interrupción'. El artículo habla de suspensión, así que ha querido referirse a ésta y no a la interrupción. Cuando el art. 1°, inc. e, ap. 7°, se refiere a la interposición de los recursos administrativos, dice que aquélla "interrumpirá el curso de los plazos" y siendo la reconsideración y la revisión recursos, surgen inmediatamente algunas preguntas. ¿Cuál es el sentido de que en este caso se suspenda y no se interrumpa, como en los otros recursos? ¿Pudo el RLNPA alterar la solución de la LNPA? Si esta solución es dicotómica, ¿se aplica tanto a la reconsideración como a la revisión? Hemos estudiado precedentemente que en el caso de la reconsideración que se trata en esta norma -no así de la revisión, que no presenta diferencia alguna con el regulado en la LNPA, art. 22-, se contempla una especie distinta de la establecida en el art. 84 del RLNPA.
Repelimos, a riesgo de ser reiterativos: lo que la norma en comentario hace, es contemplar un supuesto que puede ser conflictivo, la procedencia del recurso de reconsideración cuando el acto emitido por el Poder Ejecutivo o los ministros no fue dictado de oficio, sino que fue pasible de discusión adecuada, desde el momento que ese acto resolvió un recurso y causó estado. La norma resuelve la cuestión, dándole la oportunidad al particular de plantear la reconsideración -que, por cierto, correspondía con la simple aplicación de lo dispuesto por el art. 84, RLNPA- y de que ésta no se considere obligatoria, sino como, una opción -habida cuenta de lo que ha solido ocurrir-. Pensamos que por esta interpretación que favorece al particular, quiso el legislador, por otro lado, no sugerir esta vía impugnatoria, ya que tiene habilitada la instancia judicial. Corolario de esto es la solución de que si a pesar de ello el particular presenta el recurso esto no podía perjudicarlo para su posterior presentación a la justicia. Pero en este caso, al revés de aquellos recursos que se utilizan para obtener la habilitación de la instancia, no interrumpe sino que suspende el curso de los plazos. En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta se adentra en la debatida cuestión acerca de la existencia y alcance de los reglamentos autónomos o independientes." Sin embargo, adelantamos que la ley pudo legislar como lo hizo -estableciendo la interrupción- y si ello es así por aplicación del principio de la jerarquía normativa (art. 31, Const. nacional) el reglamento no podía contradecirla. Así, tan simplemente, pensamos que es inconstitucional, pero, desde luego, habrá que alegarlo en cada caso. Esta regulación dicotómica también se aplica al caso de la revisión de los actos de los órganos que contempla el artículo. Si en el caso de la reconsideración el legislador se creyó en la necesidad de legislar, por los motivos que explicamos, en el caso de la revisión, como vimos, ello era Innecesario, y, en este aspecto, inconveniente. No es un caso distinto, es uno que ya estaba incluido sin discusión posible en el art. 22 del RLNPA. Lo que hace la norma es apartar a la "revisión" de los efectos normales de los demás recursos, pues no se aplica lo dispuesto por el art. 1°, inc. e, ap. 7°, respecto del recurso del art. 22. La mención del recurso de revisión no es -en el artículo que comentamos- una redundancia en este aspecto, aunque carezca de trascendencia lo dispuesto por el art. 100 in fine. En efecto, excepto en el caso del inc. a, el recurso de revisión normalmente se va a plantear una vez vencidos los plazos de! art. 25; de allí que la LNPA hable en aquel artículo de "actos firmes". Por lo demás, en estos casos, el plazo del art. 25 corre a partir de la decisión del recurso de revisión, por lo que, en la práctica, la disposición que comentamos no tendrá, generalmente, incidencia alguna. ARTICULO 101. — Rectificación de errores materiales. — En cualquier momento podrán rectificarse los errores materiales o de hecho y los aritméticos, siempre que la enmienda no altere lo sustancia del acto o decisión.
1. CONCEPTO.- Entendemos que no puede considerarse un recurso, porque: a) lo puede hacer el propio órgano sin intervención del particular; b) si es a pedido de parte, no sirve para enmendar un defecto de "volición" -como ocurre con los recursos-, sino para corregir defectos de expresión. Desde luego que el instituto se refiere al acto eficaz (art. 11, LNPA) o sea a aquel que fue debidamente notificado (arts. 39 a 45, RLNPA), pues no hacía falta referirse al acto que no es eficaz, el cual, por no ser exigible, puede ser revocado, modificado o sustituido (art. 18, LNPA) y, con mayor razón, corregido. 2. ÓRGANO QUE DISPONE LA RECTIFICACIÓN.- Puede disponerla el mismo órgano que dictó el acto de oficio o a petición de parte o una autoridad superior, aunque autorizada doctrina sostiene que, en este caso, estaríamos en la hipótesis de extinción, reforma o sustitución del acto. Se sostiene, según ella, que. el único que puede dar fe de que lo que se modifica es el mismo órgano, y ello si se trata tan sólo de un error material o de transcripción y no un error de concepto o una decisión equivocada; en cambio, cuando es declarado el error por "una autoridad superior... ya no será una rectificación sirio que podrá tratarse de una extinción, sustitución, etc., según cuál sea la actitud que tome el órgano y cómo valore el error material: si es obvio o mínimo probablemente 'interpretará' que el acto 'quiso decir' lo que literalmente no dice". Esto es así en general; pero por supuesto que, en ciertas circunstancias, cualquiera-, aun el superior, puede darse cuenta de que existe, un error material. Por ejemplo, si el error material es un error en la persona, surgiendo de todo el trámite (informes, dictámenes, etc.) cabalmente de quién se trataba; error en una suma o en una transcripción, etcétera. En estos casos podrá rectificar el error el superior y será simplemente eso: una rectificación de errores materiales. , 3. ERRORES NO SUSTANCIALES EN LA DECISIÓN.- Como se trata de una modificación de un acto válido, el error material, de hecho o aritmético que se puede enmendar no debe alterar lo sustancial del acto. Si el error es sustancial, no autoriza al órgano a corregirlo de oficio. Cuando la Administración se limita a corregir los errores y equivocaciones materiales o de hecho, puede volver sobre sus actos. Si bien es verdad que, como vimos, la Administración a veces no puede volver sobre sus actos y revocar resoluciones que haya emitido y que sean declaratorias de derechos, también lo es que la propia Administración puede corregir los errores materiales o de hecho de que adolezcan sus actos. La corrección o rectificación material del acto administrativo se da cuando contiene únicamente errores de escritura, de expresión numérica, etcétera. Si el error, siendo numérico, está en los cálculos o informes que preceden al acto y éste se dicta en su consecuencia, no procede la corrección material, sino que estaremos ante un defecto del procedimiento (ver art. 15, LNPA).
Esta rectificación de errores debe aplicarse con carácter restrictivo, por razones de seguridad jurídica. 4. EFECTOS.- La rectificación supone que la sustancia del acto es la misma y que sólo se subsana un error material deslizado en su emisión o instrumentación. Sus efectos son retroactivos y se considera el acto corregido como si desde su nacimiento se lo hubiera emitido correctamente (ver art. 13). 5. PLAZO PARA SOLICITARLA.- En el caso de que el particular peticioné la rectificación, dada su peculiar naturaleza, no tiene plazo para hacerlo. 6. PLAZO DEL ÓRGANO PARA REALIZAR LA RECTIFICACIÓN.- La norma no contempla plazo alguno para que el órgano rectifique los errores materiales. Sin embargo, podemos distinguir dos supuestos: a) Si el particular es quien pidió la rectificación, podrá haber una denegación tácita -o, mejor, un silencio negativo- en aplicación de lo dispuesto por el art. 10 de la LNPA. Para este caso, cabe dar al órgano un plazo de tres días para que produzca el acto rectificatorio (art. 26, RLNPA). b) Si no hay petición del particular, la Administración puede rectificar, en principio, en cualquier momento. Pero tenemos que acotar que debe hacerlo en un lapso razonable desde la notificación del acto; en cambio, si se traía de actos meramente certificantes, la rectificación es admisible sin limitación de tiempo. 7. ANTE QUIÉN SE PRESENTA LA PETICIÓN DEL PARTICULAR.- La petición del particular se presenta, en principio, ante el mismo órgano que emitió el acto. Vimos, sin embargo, que en algún caso no obstaría hacerlo ante el superior. 8. ACTOS CONTRA LOS QUE PROCEDE.- Procede contra un error material de toda clase de actos administrativos emanados de cualquier órgano de la Administración, centralizada o descentralizada. 9. NO INTERRUPCIÓN DE TÉRMINOS PARA RECURRIR.- La petición de reeducación de errores no tiene la virtud de interrumpir los plazos, pues no ts un recurso.- Sí, los suspende (art. 1°, inc. c, ap. 9°, LNPA). ARTICULO 102. — Aclaratoria. — Dentro de los CINCO (5) días computados desde la notificación del acto definitivo podrá pedirse aclaratoria cuando exista contradicción en su parte dispositiva, o entre su motivación y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisión sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. La aclaratoria deberá resolverse dentro del plazo de CINCO (5) días. 1. CONCEPTO.- Coincidimos con Pearson en que no es un recurso, ya que no es una vía de impugnación, pues, reiteramos, no sirve para enmendar un
defecto de volición, sino un defecto de expresión. Al no ser una vía de impugnación, el RLNPA legisla la aclaratoria independientemente de los recursos, lo cual, a nuestro entender, es correcto. No se ataca una decisión de la Administración, sino que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigüedades del acto. En la aclaratoria ni existe impugnación ni el órgano administrativo revoca, modifica o sustituye el acto, que son las consecuencias de la aceptación de un recurso (art. 82. RLNPA); tampoco existe la indudable intención de cuestionar el acto (arg. art. 81, RLNPA); por ello no es un medio de impugnación. 2. CASOS EN QUE PROCEDE.- La aclaratoria procede cuando: a) exista contradicción en la parte dispositiva; b) haya contradicción entre la motivación (considerandos del acto) y la parte dispositiva, y c) sea necesario suplir una omisión sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. Desde luego que la aclaratoria no procede cuando la imprecisión, oscuridad, omisión, contradicción, o error sea de tal magnitud, que se sancione el vicio con la nulidad absoluta; en esos casos corresponderá impugnar el acto por medio del recurso que corresponda, solicitando no que se aclare, sino que se extinga el acto. En el segundo supuesto de la aclaratoria, si el órgano no aclara, habrá que tener por cierto lo expresado en la parte dispositiva e intentar la impugnación del acto por la vía correspondiente. En cuanto al tercer supuesto, el particular deberá elegir entre la aclaratoria o el recurso correspondiente. En efecto, no sólo opera aquí el antiguo aforismo: quod idex non iudicat di iudica (lo que el juez no concede, deniega), sino que también tiene aplicación el art. 7°, inc. c, de la LNPA, en aquello de que el acto "debe decidir todas las peticiones formuladas". Por ello puede impugnar directamente por viciado el acto o, por supuesto, elegir la vía de la aclaratoria. Pero, por aquello de que la aclaratoria no interrumpe los plazos, debe prestar mucha atención a la vía que elija. 3. ÓRGANO ANTE EL CUAL SE PRESENTA Y QUE DISPONE LA ACLARACIÓN.- Se presenta la petición ante el mismo órgano que emitió el acto cuya aclaración se solicita. Desde luego que es el mismo órgano quien deberá hacer la aclaración, pues es el único que puede "aclarar", "explicar", el sentido de su propio acto. 4. CONTRA QUÉ ACTOS PROCEDE.- Procede contra actos definitivos, según la norma. Pensamos que también contra los actos asimilables a definitivos. Con relación a los actos de trámite o interlocutorios no corresponde esta manera de petición, pero ello no significa que no haya forma alguna de que la Administración deje en claro qué ha querido decir, pues esto no sólo es un derecho del particular, sino que es conveniente para la Administración.
5. PLAZO PARA SOLICITARLA Y PARA RESOLVERLA.- Según la norma, el particular debe plantear la aclaratoria dentro de los cinco días de notificado el acto. A su vez, el órgano tiene cinco días para resolverla. 6. NO INTERRUPCIÓN DE TÉRMINOS PARA RECURRIR. SUSPENSIÓN.- Al no ser un recurso, no se aplica a la aclaratoria lo dispuesto en el art. 1°, inc. e, ap. 7°. La petición de aclaratoria no interrumpe los términos para recurrir, pues para ello se requiere una norma expresa que lo establezca; sí, en cambio, los suspende (art. 1°, inc. e, ap. 9°). 7. EFECTOS DE LA ACLARATORIA.- La aclaración que hace el órgano supone que la sustancia del acto es la misma y que sólo se subsana una omisión, una ambigüedad o una contradicción. Sus efectos son retroactivos y se considera al acto aclarado como si lo estuviera desde su nacimiento (ver art. 13). Entendemos que no hay denegatoria tácita en la aclaratoria, ni que tampoco opera el "silencio negatorio". Para nosotros carece de sentido una negación en la aclaratoria. O se aclara el acto o no se aclara, o sea, queda tal como estaba. ¿De qué sirve una negativa? Tendría que impugnarse el acto y no la negatoria ficta, como si ésta no existiera, pues carece de sentido impugnar la "negativa de la aclaratoria". No es esta negativa la que perjudica, sino el acto no aclarado. 8. ÓRGANOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE.- La aclaratoria procede contra cualquier autoridad administrativa -centralizada o descentralizada-, incluso el presidente. TITULO IX ARTICULO 103. — Los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de los OCHO (8) días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial. 1. EFICACIA.- La norma reitera la expresión "actos administrativos de alcance general". Ya hemos visto que esta expresión no significa excluir los reglamentos, lo cual, en el caso, se corrobora con lo expresado por el art. 11 de la LNPA. El procedimiento de elaboración de un acto de alcance general terminará normalmente con la firma de la disposición por el órgano competente. El decr. 333/85 exige formas determinadas para las distintas disposiciones. Una vez firmada, la disposición debe darse a publicidad. 2. PUBLICACIÓN. REMISIÓN.- Las disposiciones, para que produzcan efectos jurídicos, deben publicarse en el Boletín Oficial. Así lo exige el artículo. Por otra parte, ya nos hemos referido, a este requisito de eficacia (art. 11, LNPA). A lo expuesto nos remitimos.
Aunque ni la ley ni el reglamento se remiten al Código Civil en orden al comienzo de la vigencia de las disposiciones de carácter general (art. 2°, Cód. Civil), la norma en comentario adopta el mismo término en caso de que el acto de alcance general nada diga acerca de su fecha de entrada en vigencia. El período de vacatio legis establecido en el artículo tiene una importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y los interesados en su aplicación; la posibilidad de suprimir la vacatio legis amenaza seriamente una garantía tan conveniente como es la de que los particulares interesados dispongan de un plazo adecuado para conocer lo que deben cumplir. Por ello, toda interpretación que se aparte del principio general establecido por la norma debe ser restrictiva (CNFedContAdm, Sala III, 23/10/86, "Berakha"). En principio rige la regla de la irretroactividad (ver art. 11, LNPA) ya que la irretroactividad de las normas jurídicas es uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento. Tal principio se consagra en el art. 3o del Cód. Civil, pero no se aplica sólo en ese ámbito, sino a las normas de cualquier otra naturaleza, puesto que las disposiciones del Título Preliminar del Código Civil son de aplicación general. Es importante, en cuanto a la retroactividad e irretroactividad, distinguir entre "hechos" y "estados de hecho", y también tener en cuenta el problema de los "derechos adquiridos" (ver art. 13, LNPA). Que las normas legales o reglamentarias no pueden extenderse a hechos y circunstancias que tuvieron una total consumación con anterioridad a su vigencia, es una verdad de "Perogrullo", pero también lo es que un status -p. ej., el de alumno- que va produciendo efectos sucesivos, puede ser afectado y alterado por oirás normas que pueden modificar su situación -a los efectos no consolidados-. Aquí no hay retroactividad. La norma puede ser retroactiva. Para ello, en principio, es necesario que lo establezca expresamente; sin embargo, en algunas circunstancias no es así. Por ejemplo, las normas interpretativas o aclaratorias (ver art. 13, LNPA) o aquellas normas reglamentarias, que son desarrollo de oirás de mayor jerarquía. ARTICULO 104. — Exceptuándose de lo dispuesto en el artículo anterior los reglamentos que se refieren a la estructura orgánica de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares internas, que entrarán en vigencia sin necesidad de aquella publicación. 1. PRELIMINAR.- Se ha planteado el problema de si las instrucciones, órdenes y circulares pueden o no considerarse normas reglamentarias. Como principio, cabe decir que no son una manifestación de la potestad reglamentaria, sino de las atribuciones propias de la jerarquía, aunque cabe reconocer que, como veremos, con dichas denominaciones se promulgan a veces auténticas normas reglamentarias. Cuando así ocurra, cualquiera sea la denominación que se le dé, estamos en presencia de un reglamento a todos los efectos, incluso de publicidad. Ello se debe a la imprecisión terminológica; ésta es la primera dificultad que enfrentamos. Por ello hay que diferenciar las circulares o instrucciones reglamentarias de las que son una simple manifestación de la jerarquía.
Este artículo hace referencia a lo que estrictamente deben considerarse órdenes, instrucciones o circulares internas; de todas formas, también nos referimos, en su momento, a las circulares o instrucciones de "naturaleza reglamentaria". En cuanto a los denominados reglamentos administrativos que se refieren a la estructura orgánica -en realidad "reglamentos singulares", pues no tienen la característica de generalidad-, no tienen ellos incidencia directa sobre la esfera de los particulares (salvo, eventualmente, los que estén en situaciones de supremacía especial) ya que se limitan a moverse en el ámbito doméstico de la propia organización. Estos denominados "reglamentos administrativos" son normas jurídicas, puesto que la organización no es algo extraño al derecho, sino, precisamente, el origen mismo de lo jurídico. En materia organizativa son posibles los reglamentos singulares, siempre que la singularidad no implique atentar contra una regulación general previa contenida en una ley. Así, suelen ser frecuentes las normas organizativas que se refieren a un ministerio concreto, o a una dirección o secretaría de Estado específicamente designadas, o que fijan plantillas, etcétera. Los reglamentos singulares organizativos son verdaderos reglamentos, no actos, pese a la singularidad de su contenido, pues, como explicamos antes, la organización forma parle siempre del ordenamiento como tal. 2. REGLAMENTOS INTERNOS (INSTRUCCIONES, CIRCULARES Y ÓRDENES DE SERVICIO). ALCANCE. CUESTIONES QUE PLANTEAN.- El estudio de los reglamentos internos (o circulares o instrucciones de servicio) reviste importancia, en primer término, para determinar si se comprenden o no dentro del concepto de acto de contenido general normativo; y, en segundo lugar, para determinar si constituyen o no fuentes del derecho administrativo. Sin duda alguna; esas formas de expresión de la "voluntad administrativa" son de ordinaria ocurrencia en la actividad de la Administración y de utilidad práctica en el desenvolvimiento de las tareas de sus órganos. Con respecto a estos instrumentos, que regulan la actividad interna de la Administración, se plantean cuestiones como éstas: ¿Trascienden a la esfera jurídica de los particulares? ¿Pueden originar derechos y recursos a favor de éstos? ¿Pueden ser impugnados por personas ajenas a la Administración? Éstas y otras cuestiones suscitan el examen de estas disposiciones generales que empican los órganos administrativos superiores para lograr la mayor eficacia en la actuación administrativa. Damos por descontado que el carácter jurídico de esos instrumentos está asegurado si se piensa que el Estado y la actividad de sus órganos debe estar enmarcada en el derecho. Particularmente con relación al tema de si los reglamentos internos son o no fuente de derecho administrativo, pueden señalarse dos posiciones doctrinarias: a) la que niega rotundamente a los reglamentos internos el carácter de fuente de derecho, y b) la que sostiene que, en general, son fuente de derecho administrativo que podrían dar lugar a derechos y recursos, al
menos en favor de los funcionarios y empleados de la Administración; y en algunos casos hasta en favor de los particulares, cuando dichas circulares e instrucciones incidan en el status de éstos o los afecte el acto administrativo por medio del cual se cumplen. 3. REGLAMENTO INTERNO. CONCEPTO.- Se ha definido a los reglamentos internos diciendo que son las prescripciones que los superiores dan a los funcionarios colocados bajo su autoridad, en lo que concierne a la interpretación de las leyes y reglamentos. La doctrina es uniforme al considerar que los órganos inferiores destinatarios de una circular, instrucción u orden general de servicio, tienen el deber de acatarla si es legítima, esto es, si emana de órgano competente y se refiere al servicio de que se trate, si tiene forma legal, su contenido no es manifiestamente ilegal y siempre que el órgano inferior tenga competencia en orden a su aplicación. 4. DOCTRINA QUE LES NIEGA LA CALIDAD DE SER FUENTES DE DERECHO.- Los que niegan el carácter de fuentes a estos actos consideran que las circulares e instrucciones son simples directivas de actuación, meras indicaciones, que los órganos jerárquicamente superiores dirigen a los inferiores en virtud de atribuciones propias de la jerarquía. De ahí que no representan una expresión de la potestad reglamentaria sino de la relación jerárquica; por ende, sus consecuencias no trascienden los límites de la actividad administrativa interna. Consecuentemente, se afirma que las circulares e instrucciones "no modifican situaciones jurídicas individuales, ni vinculan al ciudadano, ni a funcionarios que no sean estrictamente los inferiores jerárquicos de la autoridad que los dicta". Erróneamente se ha dado este alcance a ciertas "normas aclaratorias", entendiendo que tienen efecto vinculante sólo en el ámbito de la Administración. Si el Ejecutivo delegó la posibilidad de que se dicten normas aclaratorias de sus reglamentos, ellas exceden el ámbito interno. Refiriéndose específicamente al régimen jurídico de las circulares e instrucciones, esta doctrina afirma que son simples medidas internas, actos de administración y no actos administrativos, obligatorios para los funcionarios y empleados a quienes se dirigen, pero no para los particulares, siendo válido el acto administrativo emitido al margen de ellas. De ahí que sólo pueden dar lugar a recursos por parte de los agentes de la Administración obligados a acatar circulares e instrucciones cuando ha mediado, por ejemplo, sanción disciplinaria, a consecuencia, precisamente, de su incumplimiento. Se dice que mientras no afecten a los particulares, éstos no tienen recurso contra esas medidas internas, pero si les causaran agravio, ya sea directamente o por medio de los actos de aplicación, entonces quedaría abierta la posibilidad de interponer recursos. Tienen, en principio, un efecto de orden interior, que se impone a los agentes en virtud del deber de obediencia jerárquica, pero no están ligados a los particulares ni se les impone. 5. DOCTRINAS QUE LES ACUERDAN LA CALIDAD DE FUENTE. - Otra doctrina sostiene que, aunque las instrucciones y circulares normalmente
agotan su eficacia en el ámbito interno de la Administración, se las considera como una importante fuente de una parte del derecho administrativo: la que regula esa actividad interna, que también se desenvuelve, como dejamos dicho, según principios de derecho. "Las instrucciones y circulares constituyen, en lo pertinente, una fuente 'directa' e 'indirecta' del derecho administrativo". También pueden adscribirse a la segunda posición doctrinaria a que aludimos, los autores que consideran a los reglamentos internos fuente indirecta de derecho administrativo, que tienen validez únicamente para- la actividad interna de la Administración, pero que a consecuencia de su aplicación pueden modificar la esfera jurídica de los particulares, supuesto éste en que se admite que pueden ser fuente directa de derecho administrativo. 6. REGLAMENTOS Y REGLAMENTOS "INTERNOS". NOTA COMÚN. DIFERENCIAS. - La doctrina dominante coincide en que los reglamentos stricto sensu y los reglamentos internos tienen la nota común de ser actos de contenido general que expide la Administración, pero se diferencian en que, mientras los primeros son la expresión del ejercicio de la potestad reglamentaria, los segundos se fundamentan en la potestad jerárquica que tienen los órganos superiores respecto de los inferiores. De ahí la importante consecuencia de que por medio de los reglamentos internos no se pueden modificar los reglamentos que se expiden en ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene para el caso el titular del Poder Ejecutivo en el orden nacional. También hay que advertir las exigencias formales y la publicidad que requiere el reglamento dictado para regular relaciones con los particulares, que no necesitan las circulares e instrucciones, y que es el tema del artículo que comentamos (CNFedContAdm, Sala III, 21/j/j, "Rábolo"). 7. CLASES DE CIRCULARES. INSTRUCCIÓN. ORDEN INTERNA. - Cierta doctrina distingue entre las circulares cuyos destinatarios son todos o un grupo indeterminado de funcionarios o empleados de la Administración y las instrucciones que están dirigidas a uno o más funcionarios determinados. Entendemos que ambas apreciaciones tienen su parle de razón. Lo que ocurre es que no siempre se denominan con el mismo nombre cosas que son idénticas. A veces las circulares entran dentro del concepto de la primera corriente doctrinaria, a veces, de la segunda. Veamos por qué. Es así porque la propia Administración utiliza a veces diversas denominaciones para las mismas cosas: instrucción, circular, orden interno, orden de servicio, reglamento interno, etcétera. Es necesario, entonces, precisar el alcance con que las denominaciones se utilizan, para evitar confusiones. Siguiendo las opiniones que creemos más claras, utilizaremos sólo estas dos denominaciones: circulares e instrucciones. Circular es el medio por el que el superior comunica al inferior, en primer lugar, las órdenes de servicio. Se la utiliza, además, para comunicar otras cosas, por ejemplo, que un funcionario ha sido puesto en posesión de su cargo, o que otro se ha jubilado, o que se ha sancionado una ley o reglamento cuyo texto se transcribe; incluso para
transmitir saludos, felicitaciones y similares. No se puede considerar, desde este punto de vista, que la circular sea fuente, pues sólo transmite noticias o conocimientos. Cumpliría, así, en el orden interno de la Administración, la misma función que los boletines oficiales cumplen hacia afuera. Así como éstos no son fuente, sino medios de comunicación, las circulares tampoco lo son y sólo constituyen modos de difusión internos. A veces, entre nosotros, el mismo nombre de circular se utiliza para transmitir comunicaciones al ámbito externo de la Administración. Se trata, en esos casos, de situaciones que, si bien no son internas, de lodos modos constituyen relaciones particulares de la Administración (así, las que mantienen el Banco Central con cualquier otro banco o la Dirección General Impositiva con los contribuyentes). Estas circulares son, sin embargo, algo totalmente distinto de aquella a que nos venimos refiriendo: verdaderamente, son reglamentos. Por eso se las comunica a todos los interesados si son individualizares, o se decide su publicación en el Boletín Oficial. Hay, pues, en nuestra práctica, circulares internas y externas; son de naturaleza esencialmente distinta, pues las primeras son sólo un medio de comunicación del superior respecto de los inferiores y no constituyen fuentes; las segundas, en realidad, son reglamentos que por emanar de órganos o funcionarios de entes descentralizados se suelen denominar de esta forma para diferenciarlos de los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo, a los que generalmente se los llama decretos; éstas sí son fuente. Por otro lado, están las instrucciones (llamadas también órdenes o reglamentos internos). Es la orden que, en ejercicio del poder jerárquico, imparte el superior al interior. Puede ser transmitida verbalmente o por escrito, y estar dirigida a un solo sujeto (p.ej., un profesor: en este caso se la llama instrucción, instrucción individual, orden u orden individual), o a más de un sujeto determinado (v.gr., a todos los profesores titulares de una Facultad, en cuyo cuso se la llama instrucción u orden múltiple y se la transmite mediante notas múltiples o circulares restringidas), o a lodo el personal, indeterminadamente (en cuyo caso se la llama instrucción u orden general o reglamento interno, ,y se la transmite mediante circulares). ¿Son fuentes del derecho administrativo las instrucciones? Lu doctrina administrativa no se ha puesto de acuerdo al respecto: algunos sostienen que sí, otros que no y otros que son fuente, pero de eficacia relativa. TITULO X ARTICULO 105. — Reconstrucción de expedientes. — Comprobada la pérdida o extravío de un expediente, se ordenará dentro de los DOS (2) días de su reconstrucción incorporándose las copias de los escritos y documentación que aporte el interesado, de los informes y
dictámenes producidos, haciéndose constar los trámites registrados. Si se hubiere dictado resolución, se agregará copia autenticada de la misma, prosiguiendo las actuaciones según su estado. 1. MALA TÉCNICA LEGISLATIVA.- El plan seguido por un ordenamiento jurídico de la naturaleza de este reglamento no carece de interés jurídico. No es una simple recopilación de preceptos imperativos y por ello no es indiferente el lugar de ubicación de las reglas jurídicas ni la clasificación u orden de materias seguida por el legislador. La ubicación de una materia determinada sirve para revelar sus caracteres y su función en el cuadro general de las instituciones jurídicas. En una clasificación metódicamente hecha, ocupando cada institución el lugar apropiado, es fácil darse cuenta de las relaciones de semejanza y diferencia que existen entre ellas. En cuanto a la cuestión que aquí estudiamos, tenemos que decir que no se justifica su tratamiento en un título separado. Analizando la importancia que poseen tos de este reglamento y las cuestiones que en ellos se tratan -v.gr., pruebas, recursos-, de ningún modo se justifica haberle dado tanta entidad a este tema. Además, el título II trata de todo lo relacionado con el expediente -identificación, compaginación, foliatura, etc.- y no se comprende el porqué de una separación de materias que debieran encontrarse juntas, tal como lo hacen, por ejemplo, las legislaciones provinciales. 2. PROCEDIMIENTO. - Sucede, lamentablemente, que el expediente a veces se extravía. Debe reconstruírselo acudiendo a las constancias de las parles intervinientes -si hay más de una-. Normalmente los órganos tienen numerados y registrados los dictámenes y los informes, con lo cual es fácil su localización y aporte. La reconstrucción puede ser provocada por el particular u ordenada de oficio por el órgano, previa constatación de que el expediente se extravió, agotada su búsqueda. Se intimará al particular para que acompañe las copias que se encontraren en su poder. El órgano es el que tiene que determinar cuáles son los instrumentos idóneos para que el expediente se tenga por reconstruido. No es necesario reunir las constancias de todos los trámites y diligencias cumplidas en las actuaciones pérdidas o extraviadas, bastando las que la autoridad estime eficientes. TITULO XI ARTICULO 106. — Normas procesales supletorias. — El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación será aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no fuere incompatible con el régimen establecido por la Ley de Procedimientos Administrativos y por éste reglamento.
1. APLICACIÓN DE OTRAS NORMAS. - Este artículo se explica por sí mismo. Se trata, no ya de una remisión específica (v.gr., art. 62, RLNPA), sino de una genérica. El caso no previsto significa que ciertos actos jurídicos no están contemplados, en todo o en parle, por el RLNPA (CNFedContAdm, Sala IV, 13/3/88, "Katic y Hendic SRL"). No es el caso de oscuridad normativa, pues en ésta, mediante simple interpretación, se permite subsumir la conducta en cuestión en la propia ley interpretada. Esta solución de la norma es la expresión de un principio de fondo relevante: el derecho procesal es el derecho común, orgánicamente completo que abarca el procedimiento (proceso administrativo) que es un derecho fragmentario, incompleto, precisando, para su funcionamiento sistemático, de la suplencia de aquél. El RLNPA ha querido subrayar este hecho, señalando la supletoriedad del sistema procesal sobre el procedimental, porque aquél es capaz de ofrecer una referencia global y sistemática. Con este alcance, la cláusula de supletoriedad asegura la composición unitaria de un verdadero sistema jurídico procesal, no obstante su fraccionamiento en procedimiento administrativo y proceso judicial. La remisión al proceso civil y comercial se debe a la inexistencia de un Código Procesal propio de la materia, por lo cual viene bregando desde hace mucho la doctrina, con contadas excepciones. Desde luego que en un proceso destinado a reglar las controversias judiciales provenientes de relaciones regidas por el derecho privado, no .siempre se halla la solución buscada, por no ser compatible con la cuestión suscitada.
INDICE GENERAL DECRETO 1759/72 (TEXTO ORDENADO 1991) REGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TÍTULO I TRAMITACIÓN DE LOS EXPEDIENTES. INTERINADOS Articula 1° [ÓRGANOS COMPETENTES] -I. Contenido y alcances del precepto. 2. Competencia. Remisión. 3. Intervención de más de un órgano; Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] - 1. Caracteres de la Elución administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerárquico y reglamentario; Art. 3° [INICIACIÓN DEL TRÁMITE. PARTE INTERESADA] - 1. Inicio del procedimiento. 2. Partes. 3. ¿Quiénes pueden ser parte en el procedimiento? 4. Sustitución de partes. 5. Terceros, a) Clases. 1) Intervención voluntaria. 2) Intervención obligada, b)
Efectos. 6. Legitimación, a) Derecho subjetivo, b) Interés legítimo. 7. Partes y legitimación; Art. 4° [IMPULSIÓN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1. Principio general; Art. 5" [DEBERES Y FACULTADES DEL ÓRGANO COMPETENTE] - 1. Dirección del procedimiento. 2. Tramitación de los expedientes por orden. 3. Concentración. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia. 6. Procedimiento sumario de gestión; Art. 6° [FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1. Mantenimiento del orden y decoro, a) Testado de términos, b) Exclusión de las audiencias, c) Llamado de atención o apercibimiento, d) Aplicación de multas, e) Separación de apoderados. 2. Otras cuestiones, 3. Agentes públicos; TÍTULO II DE LOS EXPEDIENTES Art. 7° [IDENTIFICACIÓN] - 1. El expediente administrativo. 2. Formalidades del expediente. 3. identificación. Art. 8° [COMPAGINACIÓN]- 1. Cuerpos de los expedientes. Art. 9° [FOLIATURA]- 1. Actuaciones que deben foliarse. Art. 10. [ANEXOS] - 1. Antecedentes voluminosos. Art. 11 - 1. Incorporación de expedientes. Art. 12 [DESGLOSES] - 1. Solución. Art. 13 - 1. Requisitos. Art. 14 [OFICIOS Y COLABORACIÓN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS] 1. Introducción. 2. Datos o informes de terceros. 3. Medios de requerimiento. 4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. 5. No remisión del expediente. TÍTULO III ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS. Art. 15. [FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS] - 1. Introducción. 2. Firma. 3. Redacción. 4. Medios telegráficos. 5. Omisión de estos requisitos. 6. Anotaciones. Art. 16. [RECAUDOS] - 1. Identificación del interesado. 2. Enunciación de los hechos. 3. Petición. 4. Prueba. 5. Firma.
Art. 17. [FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1. Firma a ruego. Art. 18. [RATIFICACIÓN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO] - 1. Efectos. 2. Fallecimiento del interesado. Art. 19. [CONSTITUCIÓN DE DOMICILIO ESPECIAL] - 1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. 2. Domicilio general y domicilio especial. Distinción. Domicilio constituido. 3. La obligación legal. Art. 20. - 1. Falta de constitución. Art. 21. - 1. Efectos de la constitución del domicilio. Art. 22. [DOMICILIO REAL] - 1. Concepto de domicilio real o voluntario. 2. Efectos de la falta de denuncia. Art. 23. [FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO ESPECIAL DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanación de defectos. Art. 24. [PETICIONES MÚLTIPLES]- 1. Acumulación objetiva. Fundamento y propósito. 2. Oportunidad de la acumulación. 3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegación de la acumulación. 5. Recursos. Art. 25. [PRESENTACIÓN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO]- 1. Carácter escrito del procedimiento. 2. Presentación de los escritos. 3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del término. 6. Oficina. Art. 26. [PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1. Actos de mero trámite. 2. Actos de mero trámite y actos interlocutorios. 3. Actos preparatorios y actos de mero trámite. Art. 27. [DOCUMENTOS ACOMPAÑADOS] - 1. Alcance. 2. Formas de presentación. 3. Reserva. Art. 28. [DOCUMENTOS DE EXTRAÑA JURISDICCIÓN LEGALIZADOS. TRADUCCIÓN] - 1. Formalidades. Art. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1. Documentos que deben ser firmados por profesionales. 2. Firma de los profesionales. Art. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIÓN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIÓN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1. Constancias y certificación de copias. 2. Solicitud por los particulares. 3. Impuesto de sellos. Verificación. 4. Ubicación de la norma. TÍTULO IV
REPRESENTACIÓN. VISTA Art. 31. [ACTUACIÓN POR PODER Y REPRESENTACIÓN LEGAL] - 1. Generalidades. 2. Quiénes pueden ser representantes. 3. Análisis del artículo. Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERÍA] — I. Copia certificada de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado. 3. Y otros supuestos de copia simple de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no constituidas regularmente 260. Art. 33.- 1. Poder apud-acta. 2. Gestor de negocios. Casos de urgencia. 3. Certificación. Art. 34. [CESACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN] - 1. Revocación. 2. Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte o incapacidad del poderdante. Separación del apoderado. 6. Conclusión del trámite. Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIÓN]- 1. Responsabilidad del apoderado. Art. 36. [UNIFICACIÓN DE IA PERSONERÍA] - 1. Diferencia con unificación de representación. 2. Ventajas. 3. Procedencia 265 Art. 37. [REVOCACIÓNDEIA PERSONERÍA UNIFICADA] — 1. Revocación de la personería unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusión. Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES] - 1. El sentido del vocablo "vista". 2. Alcance de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las actuaciones. 4. Época y plazo para solicitar la "vista". 5. Término para tomar "vista". 6. Denegación de la "vista". 7. Limitaciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. 1) Decisión fundada. 2) Asesoramiento previo del servicio jurídico correspondiente. 3) Órgano competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) Reserva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaración de reserva. TÍTULO V LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 39. [DE LAS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICADOS]-]. Preliminar. 2. Actos que deben notificarse. 3. Cuestiones interpretativas. 4. Carácter de la disposición legal. Art. 40. [DILIGENCIAMlENTO]: 1. Generalidades. 2. Sujeto activo 3. Sujeto pasivo. 4. Indicación de los recursos procedentes. 5 Error de la Administración. 6. Plazo para accionar. 7. Notificaciones inválidas”.
Art. 41. [FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - 1. Medios de notificación 2. Notificación personal. Art. 42. [PUBLICACIÓN DE EDICTOS] - 1. Admisibilidad. Art. 43. [CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - 1. Formalidades. Art. 44. [NOTIFICACIONES INVÁLIDAS] - 1. Supuestos contemplados Efectos del incumplimiento. 2. Convalidación de las notificaciones defectuosas en la anterior legislación. 3. Convalidación actual. 4. Plazos. 5. Regímenes especiales. Art. 45. [NOTIFICACIÓN VERBAL] - 1. Fundamento. TÍTULO VI DE LA PRUEBA 1. Consideraciones generales. 2. La prueba como actividad procedimental destinataria de certeza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. 4. Existencia de una teoría general de la prueba. 5, Noción tic prueba en el procedimiento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar. 8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material 10. Prueba legal y prueba formal. 11. Valoración o apreciación de la prueba. Art. 46. [DE LA PRUERA] - 1. Término de ofrecimiento y producción de la prueba. 2. Quiénes pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles Remisión. Art. 47. [NOTIFICACIÓN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] - 1. Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificación. 3. Época de la apertura a prueba. 4. Órgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Límites. 6. Denegación de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijación de los hechos que hay que probar. 8. Ordenación de la prueba. Art. 48. [INFORMES Y DICTÁMENES] - 1. Medios de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3. Análisis del artículo, a) Informes. 1) Objeto y contenido. 2) Plazos, b) Dictámenes. 1) Carácter. 2) El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias. Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisitos de lugar I. Art. 50. - 1. Fijación de la audiencia. La comparecencia. Art. 57.- 1. Excepción de comparecer ante el organismo. 2. Caracteres. 3. Mecánica del interrogatorio.
Art. 52.- 1. Requisitos de forma, a) Fórmulas sacramentales, b) Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciación de la prueba testimonial. 6. Número de los testigos. 7. Repreguntas. Art. 53.- 1. Aplicación supletoria. Art. 54. [PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposición de parte. 4. Recusación. Oportunidad. 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal). Art. 55.- 1. Puntos de pericia. Art. 56.- 1. Aceptación del cargo. Caducidad de la prueba. 2. Perito designado por la Administración. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritación dispuesta de oficio. Art. 57. - 1. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos. 3. Realización y presentación de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales. Art. 58. [DOCUMENTAL] - 1. Concepto. 2. Documentación administrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. 5. Distintas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos admisibles. Art. 59. [CONFESIÓN] - 1. Conceptos y elementos. 2. Improcedencia de la confesión. Art. 60. [ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carácter del alegato. Importancia. 4. Introducción de cuestiones innovadoras. Excepción. 5. Término para alegar. 6. Producción de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimiento del derecho. Art. 61. [RESOLUCIÓN]- I. Decisión. Art. 62. [APRECIACIÓN OE LA PRUEUA] — 1. Valoración o apreciación de la prueba. 2. La sana crítica. 3. Apreciación del conjunto de la prueba. TÍTULO VII FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO Art. 62. [APRECIACIÓN OE LA PRUEUA] — 1. Valoración o apreciación de la prueba. 2. La sana crítica. 3. Apreciación del conjunto de la prueba.
Art. 63. [DE LA CONCLUSIÓN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. Formas de conclusión del procedimiento 314. Art. 64. [RESOLUCIÓN Y CADUCIDAD]- 1. Resolución expresa. 2. Alcance. Art. 65.-1. Resolución tácita, a) Silencio. Interpretación, b) Error de la norma, c) El "silencio" y la continuación del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo. Art. 66. [DESISTIMIENTO] - 1. Concepto. Formulación. 2. Operatividad. 3. Retractación. Art. 67.- 1. Desistimiento del procedimiento. Art. 68.- 1. Desistimiento del derecho. Art. 69.- 1. El caso de varios interesados. Art. 70. - 1. El interés general. 2. Otras formas anormales de concluir el procedimiento. TÍTULO VIII PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN Art. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRÁMITE DE RECURSOS] - 1. Noción. 2. Objeto, a) Defectos de tramitación b) Incumplimiento de plazos, c) Excepción. 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposición, b) Plazo de resolución. 6. Decisión de la queja. Art. 72. - 1. Responsabilidad del agente. Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - 1. Recurso administrativo. Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la persona a quien aféela. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes administrativos. TÍTULO VIII PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN Art. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRÁMITE DE RECURSOS] - 1. Noción. 2. Objeto, a) Defectos de tramitación b) Incumplimiento de plazos, c) Excepción. 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposición, b) Plazo de resolución. 6. Decisión de la queja.
Art. 72. - 1. Responsabilidad del agente. Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - 1. Recurso administrativo. Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la persona a quien aféela. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes administrativos Art. 74. [SUJETOS] - 1. Principio general. 2. Distintos sujetos. 3. Agentes de la Administración pública. 4. Relaciones interorgánicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno. Art. 75. [ÓRGANO COMPETENTE] - 1. Órgano competente para resolver. Art. 76. [SUSPENSIÓN DE PLAZO PARA RECURRIR] - 1. Suspensión automática. 2. Alcance. 3. Plazo de la vista. 4. Prórroga de plazo y suspensión. 5. Suspensión, no interrupción. 6. Vista. Remisión. 7. Suspensión de plazos para accionar. Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicación de las normas generales del procedimiento. 2. Ampliación de la fundamentación. 3. Deficiencias formales. Art. 78. [APERTURA A PRUERA] - 1. Procedencia. 2. Prueba. Remisión. Art. 79.- 1. Alegaciones. Ampliación de fundamentos. Remisión. 2. Plazo. Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTÁMENES IRRECURRIBLES] - 1. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. 3. Solución legal. Cuestiones al respecto. Art. 81. [DESPACHO Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS] - 1. Resolver es una obligación de la Administración. 2. Alcance amplio de la norma. 3. Error del particular en la calificación. 4. Trámite y resolución. Art. 82. - 1. Efectos de la interposición de recursos. 2. La "refrirmatio in peius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnación ulterior de la decisión del recurso. Art. 83. [DEROGACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - 1. Preliminar. 2. Extinción de los actos de alcance general. 3. Alcance del artículo. 4. Derogación. 5. Sustitución o reemplazo. 6. Derogación de los actos de alcance general mediante impugnación. 7. Distintas clases de impugnación. Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIÓN] - 1. Concepto. 2. Plazo y legitimación. 3. Contra qué actos procede. 4. Motivos de impugnación. 5. Órgano ante el cual se presenta y órgano que resuelve. 6. Carácter optativo del
recurso. Excepción. 7. Improcedencia. 8. Resolución del recurso. 9. Resolución de un recurso de reconsideración extemporáneo. Art. 55.- 1. Delegación. Art. 86. - 1. Plazo para resolver. Distintos supuestos. 2. Justificación. Art. 87.- 1. Denegación tácita. Art. 88.- 1. Recurso jerárquico en subsidio. Remisión. 2. Formas de interponerlo. 3. Elevación del recurso. 4. Denegación tácita. 5. Mejora de los fundamentos. 6. Trámite. Plazo para resolver. Art. 89. [RECURSO.IERÁRQUICO)- 1. Concepto. 2. Modos de plantear el recurso jerárquico. 3. Actos contra los que se interpone. Art. 90.- 1. Sujeto ante quien se presenta el recurso. 2. Sujeto que resuelve el recurso. 3. Sujeto ante quien se tramita el recurso. Remisión. 4. Plazo de interposición. Art. 91.- 1. Plazo para resolver. 2. Denegación tácita. Art. 92.- 1. Órgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurídico, a) Órganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la Nación. 3. Prueba y alegato. Art. 93. - 1. Recursos en los entes descentralizados. 2. Recurso jerárquico en los entes descentralizados. Art. 94. [RECURSO DE ALZADA] - 1. Actos recurribles. 2. Órgano del que debe emanar el acto. 3. Opción. 4. Universidades. Art. 95.- 1. Elección de una u otra vía. Consecuencias. 2. Elección de la vía judicial. 3. Elección de la vía administrativa. Art. 96.- 1. Competencia para la decisión del recurso. 2. Evaluación crítica. Art. 97.- 1. Motivos porque procede el recurso. 2. Alcance de la decisión. 3. Invalidez del artículo. Art. 98.- 1. Supletoriedad. Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR El. SUPERIOR] - 1. Actividad jurisdiccional de la Administración. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisión judicial. 4. Inutilidad de la calificación de jurisdiccional para cierta actividad de la Administración. 5. El artículo que comentamos.
Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] – 1. Recurso de reconsideración contra actos que ya causan estado. 2. La decisión que agota la instancia y el recurso de revisión. 3. Suspensión de los plazos del artículo 25. Art. 101. [RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES] — 1. Concepto. 2. Órgano que dispone la rectificación. 3. Errores no sustanciales en la decisión. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6. Plazo del órgano para realizar la rectificación. 7. Ante quién se presenta la petición del particular. 8. Actos contra los que procede. 9. No interrupción de términos para recurrir 370. Art. 102. [ACIAKATOMA\ - 1. Concepto. 2. Casos en que procede. 3. Órgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaración. 4. Contra qué actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. 6. No interrupción de términos para recurrir. Suspensión. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. Órganos contra los cuales procede. TÍTULO IX DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE GENERAL Art. 103. - 1. Eficacia. 2. Publicación. Remisión. Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y órdenes de servicio). Alcance. Cuestiones que plantean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota común. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instrucción. Orden interna. TÍTULO X RECONSTRUCCIÓN DE EXPEDIENTES Art. 105.-1. Mala técnica legislativa. 2. Procedimiento 380. TÍTULO XI NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS Art. 106.- 1. Aplicación de otras normas.
