Management Public

UNIVERSITATEA „BABEŞ „BABEŞ-BOLYAI” CLUJ-NAPOCA FACULTATEA DE ŞTIINŢ TIINŢE POLITICE, ADMINISTRATIVE ŞI ALE COMUNICĂ COMUNICĂRII SPECIALIZAREA: COMUNICARE SI RELATII PUBLICE

Management public - Suport de curs pentru înv ăţământ la distanţă -

Titular curs: Conf. univ. dr. Că C ălin Hinţ Hinţea Tutore curs: drd. Adrian Hudrea

Cluj-Napoca 2010-2011 1

Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Titular: Conf. univ.dr. C ălin Hinţea Birou: Departamentul de Administra ţie Publică, sala I/7, str. Traian Mo şoiu, nr.71, Cluj-Napoca Telefon: 0264-431361 Fax: 0264-431361 E-mail: [email protected]

Date de identificare curs şi contact tutori: Management Public UA3201 Anul III, Sem II Tipul cursului – obligatoriu Tutore: drd. Adrian Hudrea Adresa e-mail tutore [email protected]

Recomandă Recomandări: Pentru nelămuriri legate de cerin ţele cursului sau de con ţinutul acestuia sunte ţi rugat să contactaţi într-o prim ă fază tutorele şi abia apoi titularul cursului. La emailuri se va r ăspunde în maxim 48 de ore la la primire. Pentru întâlniri fa ţă în faţă cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil s ă stabiliţi întâlnirea în prealabil, pentru a fi siguri că nu există situaţii excepţioale (de ex. participarea la o conferin ţă) care să justifice anularea  programului de consulta ţii să ptămânal.

Condiţ Condiţionă ionări şi cunoş cunoştinţ tinţe prealabile: Înscrierea la cursul de Management public nu este condi ţionată de parcurgerea în prealabil a unui alt curs din  planul de înv ăţământ al specializ ării Administra ţie Publică.

Descrierea cursului Cursul de Management public î şi propune familiarizarea studen ţilor cu elementele de baz ă ale managementului   public. Cursul începe printr-o incursiune în problematica managementului şi a abordării manageriale în administraţia public ă, după care se concentrează pe diferenţele dintre organiza ţiile publice şi cele private,  precum şi particularit ăţile managementului public. Urm ătoarele module trateaz ă cultura organiza ţională şi măsurarea performanţelor, iar ultima parte se concentreaz ă pe management strategic si leadership in administraţia publica, cu trimiteri c ătre particularit ăţile administraţiei publice române şti.

Formatul şi tipul activităţ activităţilor ilor implicate de curs Cursul se va desf ăş ăşura sub forma a dou ă prelegeri care se vor  ţine în datele stabilite pentru activit ăţi didactice de  predare. Deşi prezenţa nu este obligatorie, studen ţii sunt sf ătuiţi să participe deoarece astfel au posibilitatea de a cere informaţii suplimentare şi de a interacţiona în mod direct atât cu titularul de disciplin ă cât şi cu tutorele. Studenţii au libertate total ă în privinţa modului în care î şi gestioneaz ă parcurgerea şi însuşirea conceptelor de  bază cuprinse în suportul de curs. La finalul fiecărei unităţi există câteva întrebări de autoevaluare care le

vor permite studenţilor să aprecieze care este nivelul lor de pregătire raportat la cerinţele cursului. 2

Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Titular: Conf. univ.dr. C ălin Hinţea Birou: Departamentul de Administra ţie Publică, sala I/7, str. Traian Mo şoiu, nr.71, Cluj-Napoca Telefon: 0264-431361 Fax: 0264-431361 E-mail: [email protected]

Date de identificare curs şi contact tutori: Management Public UA3201 Anul III, Sem II Tipul cursului – obligatoriu Tutore: drd. Adrian Hudrea Adresa e-mail tutore [email protected]

Recomandă Recomandări: Pentru nelămuriri legate de cerin ţele cursului sau de con ţinutul acestuia sunte ţi rugat să contactaţi într-o prim ă fază tutorele şi abia apoi titularul cursului. La emailuri se va r ăspunde în maxim 48 de ore la la primire. Pentru întâlniri fa ţă în faţă cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil s ă stabiliţi întâlnirea în prealabil, pentru a fi siguri că nu există situaţii excepţioale (de ex. participarea la o conferin ţă) care să justifice anularea  programului de consulta ţii să ptămânal.

Condiţ Condiţionă ionări şi cunoş cunoştinţ tinţe prealabile: Înscrierea la cursul de Management public nu este condi ţionată de parcurgerea în prealabil a unui alt curs din  planul de înv ăţământ al specializ ării Administra ţie Publică.

Descrierea cursului Cursul de Management public î şi propune familiarizarea studen ţilor cu elementele de baz ă ale managementului   public. Cursul începe printr-o incursiune în problematica managementului şi a abordării manageriale în administraţia public ă, după care se concentrează pe diferenţele dintre organiza ţiile publice şi cele private,  precum şi particularit ăţile managementului public. Urm ătoarele module trateaz ă cultura organiza ţională şi măsurarea performanţelor, iar ultima parte se concentreaz ă pe management strategic si leadership in administraţia publica, cu trimiteri c ătre particularit ăţile administraţiei publice române şti.

Formatul şi tipul activităţ activităţilor ilor implicate de curs Cursul se va desf ăş ăşura sub forma a dou ă prelegeri care se vor  ţine în datele stabilite pentru activit ăţi didactice de  predare. Deşi prezenţa nu este obligatorie, studen ţii sunt sf ătuiţi să participe deoarece astfel au posibilitatea de a cere informaţii suplimentare şi de a interacţiona în mod direct atât cu titularul de disciplin ă cât şi cu tutorele. Studenţii au libertate total ă în privinţa modului în care î şi gestioneaz ă parcurgerea şi însuşirea conceptelor de  bază cuprinse în suportul de curs. La finalul fiecărei unităţi există câteva întrebări de autoevaluare care le

vor permite studenţilor să aprecieze care este nivelul lor de pregătire raportat la cerinţele cursului. 2

Materiale şi instrumente necesare pentru curs Pentru o activitate optim ă în cadrul acestui curs ave ţi nevoie de: - suportul de curs în format listat sau electronic - acces la un calculator dotat cu internet şi Microsoft Office (Powerpoint) - adresă de email comunicat ă secretariatului IDD pentru a putea comunica cu titularul de disciplin ă şi tutorele

Politica de evaluare şi notare  Nota final ă se compune din:

Notă examen final, cu o pondere de 100% din nota finală finală (tipul de evaluare utilizat este testul gril ă, 1. Notă cu 15 întrebări)

Elemente de deontologie academică academică La examenul final copiatul din suportul de curs, de la colegi, sau prin orice alt ă modalitate se pedepse şte cu eliminrea din examen şi convocarea comisiei de etic ă a facultăţiicare va decide sanc ţiunea potrivit ă. Plagiatul se pedese şte cu exmatricularea. Prin plagiat se va în ţelege preluarea din alte surse, inclusiv de pe internet, f ăr ă a cita, a unor por ţiuni sau a unor lucr ări în întregime, întregime, scrise de de alte persoane. Dacă nu sunteţi sigur  ce anume constituie plagiat sau nu ştiţi cum se realizează citările în mod corect vă rugăm s ă contactaţi tutorele disciplinei.

Studenţ Studenţi cu dizabilităţ dizabilităţii Pentru studenţii cu dizabilit ăţi motorii vom face aranjamentele necesare în vederea desf ăş ăşur ătii întâlnirilor de  predare, a consultaţiilor  şi a examenului final într-o sal ă care să le fie uşor accesibil ă. Pentru orice alte solicit ări contactaţi prin telefon sau email titularul disciplinei sau tutorele. Studenţii cu alte tipuri de dizabilit ăţi sunt ruga ţi să ne contacteze pentru a putea discuta şi identifica modul în care cursul şi activit ăţile de înv ăţare-predare pot fi structurate astfel încât s ă r ăspundă nevoilor lor.

3

SUMAR  Teorie si practică în administratia publică Unitatea I. Organizaţii publice si private 1. Specificitatea organizaţiilor publice 2. Mediul organizaţiilor publice 3. Diferente public-privat 4. Caracteristicile organizaţiilor publice 5. Raţionalitate juridică şi raţionalitate managerială în administraţia publică Unitatea II. Management strategic în administraţia publică Obiective:  Notiuni cheie Chestionar de autoevaluare: 1. Abordarea strategică în domeniul managerial 2. Demersul strategic 3. Planificarea strategică Unitatea III. Cultură organizaţională în administraţia publică Obiective  Noţiuni cheie Chestionar de autoevaluare 1.  Nivele ale culturii organizaţionale 2. Diferite acceptiuni ale culturii organizaţionale Unitatea IV. Leadership şi procese de luare a deciziilor în administraţia publică Obiective  Noţiuni cheie: Chestionar de autoevaluare: 1. Tipuri de influenţă la nivelul leadership-ului organizaţional 2. Stiluri de leadership 3. Tipuri de lider 

4

Teorie şi practică în administraţia publică Încă de la începutul acestei căr ţi trebuie să aducem în discuţie un subiect sensibil şi complex care se refer ă la cele două dimensiuni esenţiale în discutarea problemelor legate de administra ţie  publică: teorie  şi practică . Administraţia publică a fost întotdeauna percepută (cel puţin de către funcţionari) ca un domeniu practic, apropiat de realităţile cotidiene, de “viaţa de zi cu zi”. Este adevărat că nu întotdeauna cetăţeanul este gata să împărtăşească acest punct de vedere, datorită ideii ca aparatul  birocratic se îndepărtează de cetăţean şi nu ia în considerare dorinţele acestuia. Datorită acestei concepţii “operaţionale” a administraţiei publice s-a născut un curent tradiţional de desconsiderare a aspectelor teoretice ale ştiinţei administrative de către managerii publici şi un anumit sentiment de superioritate în raport cu teoreticienii. Acest lucru a fost de multe ori stimulat şi de către universitari care, izolaţi în “turnul lor de filde ş”, au ignorat necesitatea comunicării cu administraţia şi adaptării limbajului şi cercetărilor la cerinţele acesteia. Să nu uităm că una dintre cele mai apreciate expresii ale funcţionarului public din România este “teoria ca teoria, dar practica ne omoar ă”. Existenţa unei opoziţii între teorie şi practică este însă  periculoasă în domeniul nostru de interes. Este greu de presupus că poţi să conduci cu succes o organizaţie al cărei scop şi poziţionare sunt de neînţeles pentru tine. Foarte mulţi funcţionari publici cred că birocraţia semnifică un concept negativ şi că a fi numiţi birocraţi reprezintă un stigmat. Faptul că mulţi politicieni români vorbesc despre “eradicarea birocraţiei” este un lucru suficient de trist într-o ţar ă care încă are probleme cu construcţia propriu zisa a unui model birocratic. Faptul că mulţi funcţionari publici nu cunosc elementele de bază ale modelului birocratic weberian este însă   periculos. De ce menţionăm încă de la început acest lucru? Pentru a spune că este greu să  pui în aplicare un management public de calitate în lipsa celor mai elementare cuno ştin ţ e teoretice în domeniu.

Este adevărat că nici un model teoretic nu este capabil să se “plieze” perfect pe o situaţie specifică sau să dea r ăspunsuri clare pentru orice situaţie. De multe ori managementul public este înţeles ca un fel de carte de bucate, în care, dacă deschizi la pagina potrivită, găseşti ingredientele şi  procedura necesar ă pentru a rezolva perfect o problemă. Acest lucru este vizibil prin abundenţa de căr ţi de genul “cum să devii un manager de succes în şapte zile” şi perpetuează un mit care nu este dublat de realitate.

5

Simpla schimbare pe cartea de vizita a termenului de “director” cu cel de “manager” nu aduce automat si o schimbare de atitudine sau competenţe (deşi trebuie să recunoaştem că ar fi plăcut). Administraţia publică este un domeniu aflat în continuă schimbare şi acest lucru face ca teoriile existente să aibă nevoie de ajustări şi îmbunătăţiri. Ea se plasează într-o poziţie sensibilă, între cerinţe diferite, uneori contradictorii: eficacitate, eficienţă, etică, reprezentativitate, responsabilitate, etc. Totodată teoria administrativă trebuie să fie capabilă să depăşească stadiul de simpla “ideologie” şi s ă furnizeze instrumente de analiză coerente funcţionarului public. Trebuie să acceptăm faptul că structurarea unei ştiinţe administrative în sine a reprezentat un efort dificil, datorită naturii interdisciplinare a domeniului. Dacă dorim să înţelegem funcţionarea administraţiei trebuie să luăm în considerare elemente diverse, de la cele de tip juridic la cele de natur ă  psihologică sau managerială. David Rosenbloom (1983, p.219) preciza faptul că principalele abordări ale administraţiei publice sunt : 1. Abordarea politică , care accentuează valorile reprezentării, responsabilităţii politice şi responsabilizării; 2. Abordarea managerial ă  care accentuează valorile eficienţei, eficacităţii şi economiei; 3. Abordarea legal ă  care accentuează valorile procedurale, importanţa procedurilor, drepturilor  individuale şi importanţa egalităţii în faţa legii. Fiecare teoretician al administraţiei publice va avea tendinţa (normală) de a accentua acele aspecte care se potrivesc cel mai bine cu personalitatea, educaţia şi valorile sale, lucru care este vizibil în lucr ările care abordează administraţia publică din punct de vedere legal, managerial, sociologic,   psihologic, economic, etc. Fiecare dintre aceştia poate prezenta o argumentaţie solidă în apărarea  propriului punct de vedere, lucru care face şi mai complicată înţelegerea ansamblului. Ceea ce dorim însă aici este sa subliniem doua elemente esenţiale: caracterul interdisciplinar al  administra ţ iei publice şi rolul important al teoriei administrative

în activitatea cotidiană a managerului

 public. James Madison spunea (Federalist Paper nr.51) : “ Dacă  oamenii ar fi îngeri nici un tip de  guvernă mânt nu ar fi necesar ”.

Odată ce suntem de acord că oamenii se află departe de

comportamentul îngerilor suntem de acord şi cu faptul că avem nevoie de administraţia publică (dar nu trebuie să uităm şi că principala raţiune de a exista a acesteia este de a servi cetăţeanul şi comunitatea). Evident că există teorii mult mai bine fundamentate metodologic şi teoretic în ceea ce priveşte raţiunea de a exista a organizaţiilor publice (ne vom opri asupra acestora în capitolul referitor la organizaţiile publice şi private). Acceptarea realităţii legate de necesitatea existenţei administraţiei  publice ne conduce însă spre o altă întrebare simplă: cum func ţ ioneaz ă  aceasta? Să nu uităm că rolul 6

administraţiei publice se refer ă în principal la implementarea legilor  şi reglementarilor stabilite de că tre reprezenta ţ ii ale şi ai poporului.

Este ea capabilă să r ăspundă aşteptărilor cetăţenilor? Sau este legată inevitabil de termeni   precum incompetenţa, politizarea, corupţia, favoritismul? Poate funcţiona în termeni de eficienţă şi eficacitate? Aşa cum observa în 1887 W. Wilson în binecunoscutul său eseu “The study of public administration” ... de multe ori este mai greu să  pui în aplicare legile decât să  le construie şti”. Administraţia nu există doar pentru că aşa cere o constituţie sau o lege; ea trebuie să îşi justifice existenţa prin furnizarea unor servicii de calitate către cetăţean şi comunitate. De-a lungul timpului teoria administrativ ă a evoluat semnificativ, de la modele simple la modele administrative construite riguros. De ce sunt ele importante din perspectiva managerului   public? Teoria administrativă are câteva funcţii principale importante pentru administra ţia publică (Jreisat, 1997, p.36): -

ofer ă o vedere sistematică  asupra cuno ştin ţ elor existente în domeniu şi pune în ordine rezultatele diferitelor cercetări;

-

direc ţ ioneaz ă  eforturile de cercetare

înspre zone “fierbinţi”, în care este nevoie de cunoştinţe

noi; -

ofer ă  criterii de relevan ţă  pentru

problemele analizate şi pune în ordine procesul de colectare a

informaţiilor; -

aspir ă să devină un   ghid de ac  ţ iune  şi comportament  administrativ; acest lucru ofer ă  practicienilor un ghid de specialitate iar universitarilor o modalitate de ajustare a curriculei şi metodelor de predare. Să nu uităm faptul că experienţa administrativă acumulată de diferite ţări   poate oferi r ăspunsuri la probleme comune administraţiei publice în general (spre exemplu, mulţi manageri publici români se confruntă cu problema unei mai bune comunicări cu cetăţeanul; cum se poate realiza acest lucru? Literatura internaţională furnizează o serie de tehnici de succes (“best practices”)- de la realizarea unei “carte albe a cetăţeanului” la metode de comunicare directă şi de marketing public). Altfel spus nu este obligatoriu s ă “reinventăm roata” în administraţie de fiecare data;

-

conduce la în ţ elegerea problemelor cu care se confrunt ă  administra ţ ia publică ; acest lucru este

important nu numai pentru funcţionarul public dar  şi pentru politicieni, de prea puţine ori  preocupaţi de problemele “mărunte” legate de funcţionarea de zi cu zi a administraţiei. Deţinerea unui bagaj teoretic îl poate ajuta pe managerul public în activitatea cotidian ă (identificarea problemelor existente, selectarea priorităţilor, înţelegerea organizaţiei, furnizarea unor  modele de acţiune). Abilitatea de a lucra cu modele teoretice diferite defineşte profilul managerului 7

 public modern. Să luăm un exemplu simplu, legat de etica în administra ţia publică. În orice discuţie pe tema eticii în administraţie, majoritatea practicienilor tind să aibă imaginea unor filosofi respectabili, discutând în termeni de neînţeles probleme pur teoretice - deci nimic interesant aici. “Teoria cu teoria şi   practica cu practica”. De fapt, problemele etice au un impact direct şi major asupra funcţionării cotidiene a administraţiei publice. Oricât de mulţi bani s-ar investi într-o societate, dacă  structurile administrative sunt corupte rezultatele la nivelul individului  şi a comunit ăţ ii sunt invizibile . Acest lucru

a fost testat în multe ţări în care organismele internaţionale au investit sume importante de bani cu singurul rezultat de a ajuta un grup de oficiali să îşi sporească conturile bancare din str ăinătate sau numărul caselor de vacanţă în insule exotice. În momentul în care, din start, apartenenţa la administraţia publică este văzută că un mijloc de îmbogăţire rapidă a unor persoane sau a unor grupuri, nu există nici o şansă ca instituţiile publice să funcţioneze corespunzător. Pe de altă parte deţinerea unui orizont mai larg şi a unei viziuni comparative sunt în m ăsur ă să modifice mentalitatea managerului public şi să îi diversifice percepţiile. Atributele ataşate tradiţional imaginii funcţionarului public sunt asociate cu o anumită limitare în gândire şi cu o rigiditate / inflexibilitate caracteristică (de tipul celor întâlnite în piesele lui Caragiale). În contextul administraţiei publice moderne acest tip de funcţionar  şi aceasta abordare nu mai sunt acceptabile nici pentru cetăţean dar nici pentru organizaţia publica. Deşi limitarea orizontului  propriu poate conduce la o stare de mulţumire de sine şi de suficienţă, este recomandabilă o atitudine deschisă care încearcă să înţeleagă mediul şi să accentueze dezvoltarea personală. De multe ori managerii publici (Heath şi Gonzales, 1995) folosesc interacţiunea cu alte persoane sau idei nu atât   pentru a asimila informaţii noi ci pentru a- şi întări propriul punct de vedere. Deşi această abordare creste semnificativ încrederea în sine ea nu aduce deloc îmbunătăţiri în ceea ce priveşte actul managerial şi luarea deciziilor. In concluzie, trebuie să înţelegem că administraţia publică reprezintă un domeniu în schimbare, că teoria administrativă are un caracter interdisciplinar şi că este capabilă să ofere managerului public instrumente valoroase de ac ţ iune în propria organizaţie.

8

Unitatea I. ORGANIZAŢII PUBLICE ŞI PRIVATE Obiective:   Nici o administratie publica nu poate neglija importanta si necesitatea managementului activitatii propriilor structuri; acest lucru nu reprezinta sub nici o forma un lux sau o moda ci o necesitate stringenta, legata de insasi ratiunea de a exista a administratiei: servirea intereselor  cetateanului. Acest modul incearca sa defineasca cateva notiuni esentiale ale managementului public atat la nivel strategic (intr-o perspectiva pe termen lung si mediu) cat si la nivel operational (activitatea cotidiana a serviciilor publice) Identificarea particularismelor organizatiilor publice si private in constructia sistemului managerial. Stimularea reflexiei studentilor referitoare la constructia sistemelor manageriale publice.

Notiuni cheie: input, procese, output, rationalitate juridica, rationalitate manageriala Bibliografie obligatorie: 1. Philip Selznic, Leadership in Public Administration, University of California Press, 1984 2. Arthur A. Thompson Jr., Strategic Management, Richard D. Irwin Inc, 1993 3. Yvan Allaire, Management strategic, Editura Economică, 1998 Bibliografie optionala: 1. Philip Kotler, Principiile Marketingului, Teora, Bucuresti, 1998 2. Doris A. Graber, Public Sector Communication: How Organisations Manage Information , Congressional Quarterly Inc, Washington DC, 1995

1. Specificitatea organizatiilor publice Organizaţiile sunt spaţii complexe ce ascund deopotrivă elemente pozitive şi surprize neplăcute; ele sunt compuse din oameni, iar abilitatea de a înţelege şi previziona comportamentul uman este limitată; ele reunesc o combinaţie complicată de indivizi, tehnologie, grupuri, structuri, scopuri, etc. Această combinaţie este amplificată prin existenţa unui număr mare de entităţi organizaţionale. În acest spaţiu colectiv aglomerat, orice componentă poate influenţa ansamblul şi modifica evoluţia lucrurilor. Conştientizarea caracteristicilor de bază ale organizaţiilor este capabilă să furnizeze managerilor date necesare unei acţiuni eficiente. Organizaţiile sunt mari furnizoare de surprize. Aşteptările sunt deseori greu de regăsit la nivelul rezultatelor; soluţiile pentru problemele de ieri se pot constitui în probleme mari de viitor. Ini ţierea unei acţiuni este capabilă a produce atît de multe reacţii în lan ţ încît rezultatul final poate constitui o surpriză totală. Organizaţiile sunt înşelătoare. Ele sunt capabile să camufleze surprizele şi s ă acţioneze pe baza unor raţionamente neclare, greu de înţeles sau prevăzut. Organizaţiile prezintă ambiguităţi majore. A 9

înţelege ce se întîmplă cu adevărat în firme, spitale, şcoli sau instituţii publice poate fi deosebit de dificil; această ambiguitate are la bază surse multiple: control deficitar al informa ţiei, camuflarea eşecurilor şi problemelor, complexitatea şi lipsa de coordonare a proceselor interne Sursele de ambiguitate în organizaţii se pot plasa (McCaskey, 1982) la nivele distincte şi diferite:  Nu suntem siguri care este problema: definirea problemei centrale este deficitar ă şi vagă.  Nu  ştim ce se întîmpl ă  cu adevă rat : informaţia este incomplet ă, lipsită de conţinut, iar interpretarea ei devine

subiect de disput ă.  Nu  ştim ce dorim: scopurile organiza ţiei sunt multiple dar neclare şi conflictuale.  Nu dispunem de reursele necesare: lipsa timpului, preocup ării sau banilor stau la baza unei situa ţii haotice.  Nu  ştim cine ce trebuie să  facă : rolurile sunt neclare, responsabilit ăţile sunt disputate.  Nu  ştim cum se poate realiza ceea ce este dorit : chiar dacă scopurile sunt definite nu se cunoa şte modalitatea de

acţiune.  Nu  ştim cum să  evaluă m rezultatele: criteriile de evaluare a succesului sunt neclare.

Dată fiind această situaţie caracterizată de ambiguitate şi complexitate eşecul poate apărea ca o opţiune comună pentru manageri; r ăspunsul la un mediu complex este reprezentat de conceptul de învăţare organizaţională, construit pe cel puţin două perspective majore. Prima (Senge, 1990; Oshry, 1995) se concentrează pe metode mentale de raţionalizare a acţiunii organizaţionale; promotorii ei consider ă că organizaţiile pot fi incapabile de adaptare datorită tentaţiei umane de a aplica metode mentale simpliste unor probleme complicate (“dacă tăiem un elefant în două nu rezultă doi elefanţi mai mici”- Senge, 1990, p.66). Organizaţiile sunt capabile să eludeze una din aşteptările elementare conform căreia cauza şi efectul sunt apropiate la un nivel rezonabil (Cyert, March, 1963); atunci cînd o  problemă este identificată ne a şteptăm ca soluţia s ă fie apropiată . În sistemele complexe însă cauza şi efectul pot fi mult mai dificil de rela ţionat în spaţiu, soluţiile pot fi complicate iar feedback-ul poate fi distorsionat şi amînat prea mult. Organizaţiile au oferit multe exemple în care îmbun ătăţirile pe termen scurt au creat probleme grave pe termen lung. Senge şi Oshry afirmă un punct de vedere simplu: odată ce nu suntem capabili să înţelegem dinamica sistemului vom dezvolta construcţii de autoapărare şi  blamare: inamicul exterior sabotează totul, problemele sunt create întotdeauna de altcineva- nici într-un caz de acţiunea proprie. O a doua perspectivă (Argyris, 1978; Schon, 1996) vizează mai puţin dinamica sistemelor  şi se concentrează pe tactici de apărare individuală sau de grup în organizaţii. Paradoxul descris se refer ă la faptul că acţiunile ce vizează dezvoltarea învăţării organizaţionale inhibează de fapt iniţiative mai  profunde; încercînd să protejeze tabuurile organizaţiei, managerii evită subiectele sensibile, serioase şi 10

îşi cantonează eforturile la un nivel de superficialitate ce poate furniza anumite rezultate pe termen scurt dar şi probleme imense pe termen lung. Adaptarea organizaţională este direct legată de abilitatea managerilor de a da sens unor contexte instituţionale complexe şi neclare; atunci cînd o activitate este clar ă şi lipsită de ambiguitate, este relativ simplu de identificat şi conştientizat ceea ce se întîmplă. Problema este că majoritatea  problemelor cu care se confruntă managerii organizaţiilor nu sunt nici pe departe atît de clare ci sunt deschise interpretărilor personale bazate pe aşteptări, valori şi credinţe. Dezvoltarea unei baze teoretice  poate ajuta la identificarea situaţiilor dorite, de succes, în cadrul organizaţiilor; teoriile sunt capabile să furnizeze baza de selectare a priorităţilor  şi să concentreze componente disparate în modele sau concepte. Asimilarea unor modele de acţiune managerială în funcţie de situaţii specifice necesită însă timp şi efort; dilema ce apare aici în mod automat se refer ă la faptul că menţinerea vechilor modele de gîndire şi acţiune poate fi deficitar ă în timp ce dezvoltarea unora noi este extrem de dificilă şi riscantă. Unii autori (Heath, Gonzales, 1995) consider ă că managerii folosesc interacţiunea cu alţii nu atît pentru a asimila informaţii noi ci pentru a- şi întări justificarea modului propriu de gîndire; această interacţiune ameliorează încrederea indivizilor, f ăr ă a îmbunătăţi calitatea procesului de luare a deciziilor. Diagnoza organizaţională este deseori caracterizată de abordări primitive şi simpliste; cele mai multe se bazează pe trei perspective distincte (Bolman, Deal, 1997): -   prima abordare se bazează pe blamarea individuală; ea explică totul în termeni de caracteristici individuale- problemele sunt cauzate de atitudini negative, personalităţi deviate, incompetenţă, etc; -

atunci cînd este dificil să realizezi o diagnoză prin simpla identificare a unei persoane vinovate o alternativă popular ă este reprezentată de blamarea birocraţiei; orice merge prost se datorează faptului că organizaţia este fie prea birocratică fie prea dezorganizată;

-

cea de a treia abordare se refer ă la relaţionarea directă a disfuncţionalităţilor cu setea de putere; organizaţia este o junglă în care singura soluţie de supravieţuire este să te descurci mai bine decît celălalt. Toate cele trei explicaţii conţin elemente valabile dar reprezintă reprezentări simplificate şi

incomplete ale vieţii organizaţionale, ducînd la o senzaţie de claritate periculoasă. Complexitatea şi ambiguităţile organizaţiilor necesită abordări mult mai structurate şi o capacitate managerială de a identifica realitatea şi de a privi situaţia din perspective diverse. Tendinţa dominantă în societăţile moderne este de a asimila o teorie şi de a încerca să interpretăm totul prin prisma ei; dacă funcţionează ea va fi lung timp baza de acţiune; dacă pe o perioadă lungă de timp ea nu mai dă rezultate, asimilăm o altă teorie şi continuăm ciclul. Realităţile organizaţionale cer dezvoltarea unei perspective pluraliste de 11

înţelegere şi acţiune; abilitatea de a lucra cu modele conceptuale diferite reprezintă unul din atuurile manageriale cele mai importante. Structurile organizaţionale plasate în medii stabile au tendinţa de a pune accentul pe autoritatea ierarhică şi respectarea reglementărilor. Evoluţiile recente au dus însă la schimbări de design capabile să asigure flexibilitatea, calitatea şi participarea. Managerii organizaţiilor moderne trebuie să ţină seama de o multitudine de elemente de impact: tehnologia, competi ţia, globalizarea, piaţa, presiunea clienţilor, etc. Din punct de vedere structural există cîteva presupuneri de bază privind organizaţiile (Rainey, 1997; Bolman, Deal, 1997): a) Organizaţiile există pentru a atinge scopuri şi obiective prestabilite;  b) Organizaţiile funcţionează cel mai bine atunci cînd raţionalitatea prevalează faţă de preferinţele  personale şi presiunile externe; c) Structurile trebuie construite în concordanţă cu circumstanţele organizaţionale (mediu, tehnologie, scopuri); d) Organizaţiile îşi îmbunătăţesc eficienţa şi performanţele prin promovarea specializării şi a diviziunii muncii; e) Formele de coordonare şi control sunt esenţiale pentru asigurarea cooper ării indivizilor  şi unităţilor  structurale în ideea atingerii obiectivelor comune ale organizaţiilor; f) Problemele apărute datorită deficienţelor structurale pot fi remediate prin intermediul restructur ării. Organizaţia trebuie să specifice poziţii şi roluri şi să le grupeze în unităţi operaţionale pe baza unor opţiuni de bază (Mintzberg, 1979): -

grupuri funcţionale bazate pe cunoştinţe sau abilităţi, precum în cazul universităţilor;

-

unităţi bazate pe factorul timp (schimburi);

-

grupuri organizate în funcţie de produs;

-

grupuri stabilite în funcţie de clienţi (cazul spitalelor);

-

grupuri structurate pe baza considerentelor geografice (agenţii regionale);

-

gruparea pe baza proceselor (un ciclu complet de acţiuni). Toate aceste elemente pot conduce însă la apariţia unor probleme majore în ceea ce priveşte

integrarea eforturilor organizaţionale (fenomenul suboptimizării, spre exemplu, accentuează realizarea scopurilor punctuale în detrimentul obiectivelor generale ale organizaţiei); de aici nevoia de utilizare de către manageri a unei varietăţi de metode de coordonare şi control, atît vertical (prin mecanisme ierarhice) cît şi orizontal (prin reuniuni, comitete, reţele, etc). Coordonarea vertical ă  se bazează pe cîteva elemente distincte:

Autoritatea - aceasta reprezintă metoda clasică de relaţionare a eforturilor indivizilor  şi structurilor prin deţinerea de către cineva a poziţiei de autoritate formală. Managerii controlează

12

activitatea organizaţiei prin luarea deciziilor, rezolvarea conflictelor, rezolvarea problemelor, evaluarea  performanţelor, distribuirea recompenselor, stabilirea sancţiunilor. Reguli şi politici - Regulile, politicile organizaţionale şi procedurile limitează acţiunile şi asigur ă predictibilitatea şi uniformitatea. Unul din scopurile acestei abordări se refer ă la minimizarea “particularismului” (Perrow, 1986) bazat pe intruziunea persoanelor sau for ţelor politice nerelaţionate scopurilor organizaţiei şi la asigurarea rezolvării uniforme a unor probleme similare (plîngerea unui cetăţean către administraţie trebuie rezolvată la fel indiferent de plasarea socială a acestuia). Sisteme de planificare şi control. Organizaţiile moderne sunt preocupate de două abordări din acest punct de vedere: controlul performanţelor  şi planificarea activităţilor (Mintzberg, 1979). Ambele elemente vizează raţionalizarea funcţionării structurilor organizaţionale prin stabilirea unor obiective şi a unor modalităţi de acţiune specifice. Coordonarea orizontal ă  este

nu doar necesar ă ci şi inevitabilă în interiorul organizaţiei; odată

ce comportamentul uman nu poate fi influenţat întotdeauna doar prin mijloace formale, tehnicile orizontale de coordonare pot reprezenta o metodă flexibilă de abordare: Comunicarea informală şi reuniunile reprezintă modalităţi eficiente de realizare a unor procese şi activităţi de la stabilirea strategiilor organizaţionale la structurarea politicilor.

Grupurile de lucru apar atunci cînd noile probleme şi oportunităţi apărute necesită reunirea eforturilor diferiţilor indivizi sau diferitelor structuri organizaţionale. Dezvoltarea complexităţii mediului, tehnologiilor  şi abordărilor bazate pe managementul de proiecte au dus la rutinizarea acestei forme de coordonare. Unităţile de coordonare au fost dezvoltate în interiorul organizaţiilor moderne în ideea dezvoltării unui program coerent de integrare a eforturilor structurilor componente. Structurile matriciale au fost dezvoltate de multe organizaţii care au încercat să se adapteze mediului complex prin difuzarea responsabilităţilor de coordonare (acest lucru este vizibil mai ales în cadrul firmelor multinaţionale). Dezvoltarea reţelelor inter  şi intraorganizaţionale a semnificat o completare a coordonării orizontale prin multiplicarea punctelor de promovare a iniţiativelor  şi strategiilor, prin promovarea  parteneriatului şi prin cooper ări. În mod evident toate aceste abordări prezintă avantaje şi dezavantaje; găsirea celei mai bune combinaţii între coordonarea orizontală şi cea verticală reprezintă o provocare major ă pentru orice manager; provocările organizaţionale sunt diverse şi prezintă caracteristici specifice; coordonarea verticală pare a fi mai avantajoasă în cazuri în care mediul este stabil iar obiectivele şi sarcinile sunt clare şi bine înţelese; coordonarea orizontală este extrem de necesar ă în cazuri în care obiective şi 13

sarcini complexe trebuie vizate în cadrul unor medii instabile. Dincolo de aceste consideraţii este evident că orice organizaţie se află în faţa unei alegeri inevitabile: fie reuşeşte în definirea celui mai  bun design fie are probleme majore sau chiar dispare. Organizaţia trebuie să se raporteze la un set de  parametri structurali (Laufer, Burlaud, 1980; Bolman, Deal, 1997; Bartoli, 1997):  Dimeniuni  şi vechime   –

aceste două caracteristici sunt capabile să afecteze profund structura

organizaţională; în cazul în care modificările (ascendente sau descendente) ale dimensiunilor nu sunt însoţite de ajustări corespunzătoare în ceea ce proveşte modul de funcţionare al organizaţiei, aceasta din urmă se va confrunta cu probleme majore. Organizaţiile mici, dinamice se bazează în general pe structuri simple şi informale; odată ce ele se dezvoltă şi devin tot mai mari presiunile în direcţia asigur ării disciplinei şi coerenţei conduc la formalizare şi diversificare (Greiner, 1972). Dacă acest   proces nu este ţinut sub control rezultatul final va însemna apariţia unei birocraţii imense, rigide, imobile (deseori întîlnită în marile organizaţii).   Procese centrale  –

În mod evident structura trebuie construită în jurul a ceea ce poate fi

denumit procesul central al organizaţiei (transformarea “materiei prime” în “produs finit”). Definirea şi structurarea componentelor acestui proces central prezintă grade diferite de dificultate: scăzute în cazul unor organizaţii bazate pe tehnologii mai simple (o firmă de fast-food) şi mai dificilă în organizaţii ce   presupun procese mult mai complexe (universităţi, spre exemplu). Odată ce structura trebuie să fie compatibilă cu procesul central al organizaţiei schimbările tehnice presupun schimbări structurale (Barley, 1990); capacitatea de a integra tehnologii noi devine tot mai mult un element de diferenţiere a organizaţiilor pe o piaţă în continuă schimbare. Mediu

- Un mediu stabil permite dezvoltarea unor structuri simple; în cazul existenţei unor 

medii fluctuante, instabile structurile trebuie să fie mult mai complexe şi adaptabile. Toate organizaţiile sunt dependente de mediul în care îşi desf ăşoar ă activitatea, dar unele sunt mult mai afectate decît altele; competitorii puternici, presiunile externe, flexibilitatea limitat ă, resursele insuficiente sunt doar  cîteva elemente ce conduc înspre o dependenţă crescută; administraţia publică se înscrie, în general, în acet tip de organizaţie puternic influenţată de mediul său. Teoriile contingenţei converg înspre o concluzie bazată pe ideea că organizaţiile trebuie să adopte structuri de o complexitate similar ă cu mediul în care activează.

2. Mediul organiza ţ iei publice Orice organizaţie publică este inclusă într-un mediu specific, construit pe diferite componente   principale, mediu care influenţează şi condiţionează acţiunea managerilor publici. Într-o perspectivă generală acest mediu este axat pe câteva coordonate centrale (Rainey, 1997): 14

-

Condi ţ ii tehnologice:

nivelul de cunoştinţe şi capacităţi ştiinţifice, de la comunicaţii şi transporturi la agricultur ă şi medicină; Condi ţ ii legale: legi, reglementări; caracteristici ale instituţiilor de specialitate, valori, etc; Condi ţ ii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale institu ţiilor politice, gradul de stabilitate politică; Condi ţ ii economice: nivelul de prosperitate, inflaţia, taxele, capitalul, pieţe economice naţionale şi internaţionale, etc; Condi ţ ii demografice: caracteristici ale populaţiei precum vârsta, sexul, rasa, religia, etnia, etc; Condi ţ ii ecologice: caracteristici ale mediului, incluzînd clima, caracteristicile geografice,  poluarea, resursele naturale, etc; Condi ţ ii culturale: valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase, etc.

Oricine poate oferi exemple care să probeze influenţa pe care aceste condiţii o au asupra organizaţiilor publice (dezvoltările tehnologice pot da naştere unor noi instituţii publice, ce vor fi nevoite să ţină pasul cu evoluţia informaticii; evoluţiile demografice pot avea un impact deosebit, în special în ceea ce priveşte elemente cum ar fi angajarea în sectorul public al unui număr crescut de femei sau de persoane apar ţinând minorităţilor, etc.). Mai specific principalele componente de mediu care influenţează activitatea organizaţiilor publice se refer ă la valori şi instituţii ale economiei politice (tradiţii politice şi economice, prevederi constituţionale şi legale, piaţa liber ă, etc), valori şi criterii de  performanţă referitoare la organizaţiile publice (eficienţă, eficacitate, responsabilitate, standarde etice, legalitate, impar ţialitate, transparenţă, etc), instituţii, entităţi şi actori cu influenţă şi autoritate politică (executivul, legislativul, justiţia, agenţii guvernamentale de diferite dimensiuni şi nivele, grupuri de interes, reţele, mass-media, opinia publică, cetăţeni individuali, etc). Relaţia organizaţiei cu mediul său nu este însă una unilaterală; ea este capabilă să facă anumite alegeri referitoare la plasarea şi  poziţionarea într-un mediu particular (spre exemplu poziţionarea geografică) şi să ia o varietate de decizii care să îl influenţeze. Nici o administraţie publică nu poate neglija contextul în care îşi desf ăşoar ă activitatea f ăr ă riscul de a-şi diminua dramatic gradul de realizare a obiectivelor; în cadrul mediilor stabile organizaţiile pot adopta structuri centralizate şi mai rigide; în cazul mediilor instabile organizaţiile trebuie să se bazeze pe structuri descentralizate, flexibile şi integrate.

3. Diferente public-privat  Strategie  şi obiective.

Dezvoltarea unor strategii efective semnifică o componentă extrem de

importantă a oricărei organizaţii moderne şi se refer ă la “determinarea scopurilor  şi obiectivelor  organizaţiei pe termen lung precum şi adoptarea unor cursuri de acţiune şi alocarea resurselor necesare   pentru realizarea acestor scopuri” (Chandler, 1962, p.13). Scopurile prezintă o claritate diferenţiată15

crescută pentru firmele private (profit, creştere, segmente de piaţă, etc) şi mult mai scăzută pentru organizaţiile publice ce vizează, spre exemplu, să “îmbunătăţească bunăstarea cetăţeanului”. Pe de altă   parte trebuie avut în vedere faptul că scopurile declarate nu sunt poate nici singurele, nici cele mai importante în arhitecura organizaţională. Westerlund şi Sjostrand (1979) au identificat o varietate de  posibilităţi: •

scopuri onorifice – scopuri teoretice ce ofer ă o imagine pozitivă organizaţiei;

•

scopuri tabu-scopuri existente dar imposibil de exprimat;

•

scopuri stereotipe- scopuri pe care orice organizaţie “serioasă” trebuie să le aibă;

•

scopuri existente- scopuri urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile cu valorile declarate ale organizaţiei. Înţelegerea unei organizaţii presupune deci o analiză capabilă să treacă de declaraţiile formale

referitoare la finalităţi şi obiective. Tehnologia informa ţ iei.   Noile

tehnologii informaţionale au modificat esenţial cantitatea de

informaţie existentă şi viteza cu care aceasta circulă; informaţia este extrem de importantă pentru orice structur ă organizaţională. Galbraith (1973) a definit nesiguranţa ca semnificând diferenţa dintre informaţia deţinută de organizaţie şi informaţia necesar ă organizaţiei la acel moment. Organizaţia deţine două căi de acţiune din acest punct de vedere: fie reduce nevoia de informaţie, fie creşte capacitatea de procesare a acesteia. Posibiltăţile de conectare a diferitelor componente organizaţionale au deschis posibilităţi noi de structurare a organizaţiilor ca reţele sau “sisteme complexe de adaptare” (Waldrop, 1992, p.145). Inovaţiile din domeniul tehnologiei informaţionale sunt capabile să conducă spre modificări structurale majore, bazate pe concepte precum flexibilitate şi adaptabilitatea.   Natura resursei umane. Caracteristicile

for ţei de muncă se modifică rapid şi dramatic; tot mai

multe posturi medii sau inferioare necesită un nivel crescut de abilităţi şi cunoştinţe; specializarea funcţiilor este tot mai accentuată; de multe ori, funcţionarii cunosc mult mai bine aspectele tehnice decît superiorii lor  şi îşi pun problema competenţei pe care o deţine şeful lor în ceea ce priveşte evaluarea corectă a muncii pe care o prestează. Schimbările la nivelul resursei umane semnifică o   presiune considerabilă asupra modeleleor ierarhice tradiţionale; modele structurale noi intr ă în atenţia managerilor. Deal şi Kennedy (1982) au previzionat apariţia unor organizaţii atomizate, bazate pe reţele, autonome, plasate pe coordonate geografice diferite şi unite prin sisteme informaţionale şi simboluri organizaţionale. Abordarea structurală a organizaţiei este nu doar necesar ă ci şi mult mai subtil ă decît am avea tendinţa să o credem; dincolo de relaţionarea imediată cu patologia birocratică ea ofer ă r ăspunsuri şi 16

rezolvări necesare. Neglijarea acestui lucru poate duce la risipirea resurselor şi capacităţilor. Înţelegerea complexităţii contextului organizaţional şi a varietăţii alegerilor structurale poate ajuta la crearea unor  structuri funcţionale ce servesc oamenii şi scopurile organizaţiei. Literatura de specialitate atrage deseori atenţia asupra pericolului unei tratări simpliste a distincţiei între organizaţiile publice şi private; teoriile organizaţionale ne demonstrează faptul că toate marile contribuţii din acest domeniu (fie ele referitoare la motivare, comportament sau utilizarea resurselor) au capacitatea de a fi aplicate pe o scală largă de organizaţii O serie de autori (McKelvey, 1982, Bozeman, 1987) au formulat obiecţii la adresa tratării organizaţiilor publice ca şi categorie distinctă şi au identificat modalităţi diverse în care interacţionează sectorul public şi privat (Rainey, 1997):   Forme mixte, intermediare  şi hibride.

Un număr semnificativ de organizaţii publice sunt

construite de o manier ă asemănătoare cu firmele private- deşi apar ţinând autorităţilor publice ele operează într-o manier ă tipică afacerilor private, încercînd să obţină cîştiguri şi un loc confortabil pe  piată (serviciile poştale, autorităţi portuare, etc). Pe de altă parte există o multitudine de organizaţii non- profit ce îşi asumă funcţii asemănătoare celor ale autorităţilor publice (multe dintre ele nu deţin indicatori de profit şi urmăresc scopuri ce ţin de domeniul serviciului public).  Analogii func ţ ionale. O multitudine de persoane ce activează în sectorul privat sau în cel public

realizează în general acelaşi tip de activităţi: manageri, secretare, ingineri de sistem, femei de serviciu, etc.  Interac ţ iuni

complexe.

Serviciile publice, firmele private şi organizaţiile non-profit

interacţionează într-o multitudine de modalităţi de la contracte şi subvenţii la livrarea serviciilor către  public şi proiecte comune. Una din dificultăţile apărute în analizarea diferenţelor public-privat se refer ă la dispropor ţia existentă în ceea ce priveşte atenţia acordată sectorului public de către cercetători; o majoritate covîr şitoare de studii din domeniul teoriilor organiza ţionale se refer ă la studii de caz, cercetări, etc ce vizează firmele private. Pe de altă parte unii autori (Waldo, 1980) consider ă că diferenţele existente între cele două domenii-public/privat se estompează în societăţile moderne, iar organizaţiile au tendinţa de a asimila caracteristici diverse. Spre exemplu, fată de argumentul limitării acţiunii publice de către cadrul legal se consider ă că şi firmele private sunt constrînse în activitatea lor operaţională de reglementări guvernamentale (ce se refer ă la obiective, mod de funcţionare, limitări - de natuă ecologică sau de altă natur ă). Organizaţiile publice au şi ele tendinţa de a asimila un număr de tehnici şi abordări manageriale specifice sectorului privat: de la managementul calit ăţii totale la analiza cost beneficii şi măsurarea performanţelor). 17

Promovarea unei viziuni simpliste în ceea ce priveşte această problemă poate provoca deficienţe majore la nivel managerial; anumiţi manageri îşi asumă mult prea uşor o distincţie clar ă, totală, între organizaţii publice şi private; deseori managerii din firme sau instituţii publice promovează stereotipuri unii faţă de alţii. Realizarea unei linii de demarca ţie clare între sectorul public şi cel privat este imposibilă; cu toate acestea distincţia între cele două domenii este f ăcută în mod repetat de manageri şi universitari, pentru că, în mod evident, organizaţiile publice şi private difer ă din anumite puncte de vedere. O sinteză cuprinzătoare a diferenţelor existente între organizaţiile publice şi private a fost realizată în cadrul unui studiu din anii ’80 (Rainey, Backoff  şi Levine, 1976; Rainey, 1989); acest studiu a oferit o listă de enunţuri esenţiale (tabel.1.1): Tabel 1.1

1. FACTORI DE MEDIU  1.1. Absen ţ a pie ţ ei ca output. 1.1.a. O dependenţă redusă faţă de legile pie ţei în organizaţiile publice se traduce prin constrîngeri mai pu ţin semnificative pentru reducerea costurilor, cre şterea eficien ţei operaţiilor şi ameliorarea performan ţei organizaţiei. 1.1.b. O dependenţă redusă faţă de legile pie ţei în organiza ţiile publice se traduce printr-o alocare mai pu ţin eficientă a resurselor (preferin ţele clientului nu reprezint ă decît unul din factorii lua ţi în considerare în determinarea a ceea ce se va “produce” iar echilibrul între ofert ă şi cerere este stabilit arbitrar de c ătre stat în funcţie de un proces esenţial politic). 1.1.c. O dependenţă redusă faţă de legile pieţei în organiza ţiile publice semnific ă un acces redus la indicatori de  performanţă cuantificabili (pre ţ, profit, etc).

1.2. Constrîngerile legale şi formale 1.2.a. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce printr-un num ăr crescut de proceduri ce încadreaz ă operaţiile şi  printr-o mai sc ăzută autonomie a managerilor în luarea deciziei. 1.2.b. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce prin proliferarea controalelor formale. 1.2.c. Un plus de constrîngeri formale şi legale se traduce printr-o intensitate crescut ă a controalelor  externe în ceea ce priveşte luarea deciziilor. 1.3.  Influen ţ ele politice 1.3.a. Prezenţa semnificativ ă a influenţelor politice se traduce printr-o intensitate şi diversitate crescut ă a influenţelor  informale externe asupra lu ării deciziilor (opinia public ă, reacţii ale grupurilor de interese). 1.3.b . Prezenţa semnificativ ă a influenţelor politice se traduce printr-o nevoie mult mai accentuat ă de concentrare în direc ţia electorilor, grupurilor de interes, autorit ăţilor formale, etc.

2. RELAŢ  IILE ÎNTRE ORGANIZAŢ  IE  Ş  I MEDIUL S  Ă U  2.1 Caracterul coercitiv al anumitor activit ăţ i guvernamentale

18

2.1.a. Participarea la consumul şi finanţarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie (guvernul poate decreta sancţiuni şi exercita puteri coercitive unice). 2.2. Amploarea impactului deciziilor  2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societ ăţii (preocupări legate de interesul public). 2.3. Controlul public 2.3.a. Membrii organizaţiilor publice fac obiectul unui control public mult mai acentuat al actelor lor. 2.4. A ştept ările publicului  2.4.a. Exigenţele publicului referitoare la conduita ale şilor  şi membrilor organiza ţiilor publice sunt mult mai mari: se a şteaptă de la aceştia să fie mai responsabili, mai one şti şi mai cinstiţi. 3.  ROLURI ORGANIZAŢ  IONALE, STRUCTURI  Ş  I PROCESE INTERNE 

3.1. Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict  3.1.a. În organizaţiile publice exist ă o diversitate şi o ambiguitate crescută a obiectivelor  şi criteriilor de evaluare a  performanţelor; multe obiective sunt discutabile şi greu de definit precis. 3.1.b. O multitudine de obiective şi criterii (eficien ţă, responsabilitatea public ă, transparenţă, corectitudine, echitate social ă, corectitudine moral ă). 3.1.c. O tendinţă mai largă de existenţă a unor conflicte între obiective, tendin ţă ce conduce adesea la compromis. 3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general  3.2.a. Studii recente au ar ătat că rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din func ţiile specifice managerilor din orice tip de organiza ţie dar conţinînd, totodată, unele caracteristici. distinctive: un rol politic mai pronun ţat, expunere crescută, intervenţie major ă a grupurilor de interes din exterior şi a autorităţlor politice.

3.3  Autoritatea administrativ ă şi practicile de leadership 3.3.a. Managerul public deţine o autonomie şi flexibilitate mai redus ă în procesul de luare a deciziei. 3.3.b. Managerul public are mai puţină autoritate fa ţă de subordonaţi şi această autoritate este mai difuză. 3.3.c. În organizaţiile publice se poate distinge prezen ţa unui număr mare de paliere ierarhice, a unei utilizări crecute a regulilor formale şi o tendinţă de delegare scăzută. 3.3.d. Schimbarea mai frecventă a managerilor, datorat ă proceselor electorale şi numirilor politice, duce la dificultăţi în ceea ce priveşte implementarea planurilor  şi inovaţiilor. 3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial şi excelenţa managerială în cazul managerilor publici.

3.4. Structura organiza ţ ional ă 3.4.a Percepţia general întîlnit ă este că organizaţiile publice sunt subiectul dezvolt ării unor structuri birocratice mult mai elaborate.

19

3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele sus ţinînd presupunerea referitoare la excesele birocratice iar altele infirmînd această presupunere; numeroase studii au identificat distinc ţii structurale în cazul formelor publice de organizare, deşi nu neapărat referitoare la o structurare birocratică mai accentuată.

3.5. Procese de luare a deciziilor strategice 3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, în general, cu cele din alte tipuri de organiza ţii dar sunt mult mai dispuse la intervenţii, întreruperi şi implicare a autorit ăţilor externe şi a grupurilor de interes

3.6. Motivarea 3.6.a. În organizaţiile publice este mai dificil ă introducerea măsurilor susceptibile a ameliora perfoman ţele angajaţilor  3.6.b Studii recente au ar ătat că managerii publici şi funcţionarii percep o rela ţie mult mai slab ă între performan ţă şi recompense extrinseci precum salarii, promov ări şi securitatea locului de munc ă.

3.7. Caracteristici individuale, atitudini legate de muncă şi comportamente 3.7.a Diverse studii au ar ătat valori specifice legate de munc ă ale managerilor publici şi funcţionarilor, precum o valorizare mai scăzută a stimulentelor monetare şi un nivel mai crescut de motivare bazat pe apartenen ţa la serviciul public. 3.7.b. Nivelul satisfacţiei şi implicării faţă de organizaţie este mai scăzut în cazul organizaţiilor   publice/comparativ cu cel întîlnit în firmele private.

3.8. Performan ţ a organiza ţ ional ă 3.8.a. Există numeroase percepţii conform cărora în organizaţiile publice exist ă tendinţa de a fi mai prudenţi, mai puţini flexibili şi mai puţin dispuşi a favoriza inovaţia; rezultatele studiilor sunt mixte în ceea ce prive şte acest aspect 3.8.b. Numeroase studii indică faptul că organizaţiile publice tind s ă fie mai puţin eficiente decît concuren ţii lor priva ţi; totuşi numeroşi autori apăr ă eficienţa şi performanţele organizaţiilor publice.

 Sursă: H.G., Rainey, R. W. Backoff şi C. H. Levine, “Comparing Public and Private Organizations” , Public  Administration Review , 36, martie- aprilie 1976, p. 236-237; H.G.

Rainey, Understanding and Managing Public Organizations, 1997

Una din problemele de bază în ceea ce priveşte dihotomia public/ privat se refer ă la însăşi raţiunea de a exista a organizaţiilor publice. De ce piaţa şi firmele private nu sunt suficiente în arhitectura societală? Teoreticienii (Lindblom, 1977; Downs, 1967) organizaţiilor susţin faptul că piaţa are o capacitate limitată de a rezolva anumite tipuri de probleme, în cazul cărora este cerută o intervenţie guvernamentală: -

de anumite servicii beneficiază toţi cetăţenii, care sunt chemaţi să plătească taxe în schimbul acestora (apărarea naţională, educaţia, etc); programele sociale, sistemul de pensii, etc reprezintă eforturi ce încearcă să remedieze slă biciunile pieţei;

-

incompetenţa individuală: în anumite domenii cetăţenii nu deţin competenţa necesar ă pentru a lua cele mai bune decizii, astfel că reglementările guvernamentale sunt necesare (siguranţa în cazul unor medicamente, spre exemplu);

-

anumite servicii sunt prea riscante sau prea costisitoare pentru a fi furnizate de firme private; 20

-

în anumite cazuri apar costuri ce trebuie asumate de indivizi sau firme care nu sunt parte a tranzacţiilor directe din domeniu (este vorba de externalităţi); reglementările legate de poluare reprezintă exemple ale intervenţiilor guvernamentale ce vizează o limitare a efectelor negative legate de tranzacţii şi activităţi realizate la nivel privat. Pe de altă parte există şi punctul de vedere al partizanilor privatizării ce consider ă că piaţa

rezolvă în cele din urmă majoritatea acestor probleme şi că intervenţia statului nu face decît să înr ăutăţească lucrurile; din punctul lor de vedere autorităţile publice îşi arogă mult prea multe funcţii ce ar putea fi asumate de firmele private în condiţii de eficienţă crescută. Justificarea exclusiv economică a intervenţiei guvernamentale este însă mult prea limitată; statul trebuie să promoveze şi să menţină sistemul de legi, să apere drepturile individuale ale cetăţeanului, să asigure stabilitatea şi securitatea naţională, să acţioneze pentru creşterea prosperităţii cetăţenilor, etc; în general statul furnizează servicii care nu se justifică neapărat pe piaţa economică ci pe baza valorilor sociale, a interesului public şi a cererilor politice. De altfel linia de demarcaţie ce separ ă sectorul public şi privat nu este aceeaşi la diferite nivele temporale; ea este profund influenţată de for ţele politice dominante la un moment dat şi traduce valori   privilegiate ale sistemului (“Public şi privat nu semnifică categorii naturale; este vorba de categorii construite de istorie, cultur ă şi lege”- Waldo, 1980). De multe ori politicile economice reprezint ă doar o modalitate de atingere a unor obiective politice; în alte cazuri organizaţiile publice nu deţin funcţii economice semnificative (cazul educaţiei). Finalităţile domeniului public se refer ă în principal la dezvoltarea vieţii colective; el trebuie să îşi asume sarcini pe care indivizii sau grupurile nu pot s ă le realizeze singuri ci doar ca parte a unei comunităţi. Care ar fi aceste sarcini colective (Ranson, Steward, 1994)?   Furnizarea serviciilor  şi bunurilor publice;

aceste bunuri şi servicii sunt văzute ca fiind

esenţiale pentru comunitate ca întreg; ele sunt “bunuri colective” pentru că sunt furnizate ca urmare a unor alegeri publice şi sunt finanţate prin fonduri colective. Odată ce sunt oferite unei persoane ele sunt, în mod necesar, oferite tuturor (apărarea frontierelor, reglementări/politici referitoare la probleme de sănătate publică, infrastructur ă, iluminat public, etc) avînd relevanţă pentru întreaga comunitate. Domeniul public poate oferi un număr de beneficii (precum ajutorul de şomaj) pe care domeniul privat nu este interesat sau nu poate să le ofere. Chiar dacă definirea acestor caracteristici pare facilă atribuirea lor unui serviciu sau bun ţine de domeniul alegerilor politice; un număr semnificativ de  bunuri/ servicii sunt hibride avînd atît caracteristici ale domeniului public cît şi ale domeniului privat. Ce este un bun/serviciu public, care este cerut de societate sau cum trebuie el distribuit reprezintă  probleme ce intr ă în sfera deciziilor politice şi care trebuie soluţionate în mod colectiv. 21

Stabilirea eficien ţ ei colective. Ac ţiunile

colective pot pune indivizii în fa ţa unor alegeri extrem

de dificile (Parfit, 1984, Sen, 1990, Elster, 1983); urmărirea exclusivă a interesului individual poate fi,  paradoxal, în anumite circumstanţe, o alegere greşită; în multe cazuri alegerea raţională pentru individ se refer ă la acţiuni colective capabile să îmbunătăţească bunăstarea individuală. Acest paradox este ilustrat de exemple cunoscute: •

“Tragedia comunit ăţ ilor ” (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui rîu; fiecare sătean are în proprietate o fîşie de pămînt ce conţine atît pămînt arabil cît şi  pădure; odată cu creşterea numărului membrilor familiilor din sat, tot mai mulţi copaci sunt tăiaţi în ideea obţinerii unui spaţiu arabil crescut. Copacii însă aveau şi rolul de limitare a eroziunii, iar îndepărtarea lor duce la distrugerea graduală a tuturor loturilor  arabile. Astfel acţiunea individuală de obţinere a unor suprafeţe sporite de teren arabil va conduce la scăderea în fapt a acestora. Acţiunile ce par raţionale fiecărei familii în parte sunt de fapt iraţionale; doar dacă familiile ar acţiona împreună ar fi capabile să ia decizii  pozitive pentru propria bunăstare.

•

“  Dilema prizonierului” Doi prizonieri sunt arestaţi pentru un delict pe care l-au comis împreună dar pentru dovedirea căruia procurorii nu deţin suficiente probe. Cunoscînduse faptul că prizonierii sunt vinovaţi şi de comiterea unui delict minor vor fi separaţi şi chemaţi să îşi recunoască fapta. Dilema apare în acest moment, pentru că ei trebuie să realizeze un calcul dificil. Dacă amîndoi recunosc fapta comisă ei vor primi o sentinţă redusă de 10 ani. Dacă nici unul nu spune nimic ei vor fi judecaţi doar pentru delictul minor  şi vor primi doar doi ani de închisoare. Dac ă doar unul dintre ei recunoaşte fapta comisă atunci, pe baza cooper ării cu poliţia el va fi liber iar celălalt f ă ptaş primeşte 20 de ani de închisoare. Dată fiind situaţia amîndoi aleg să recunoască fapta; dacă ar fi fost capabili să coopereze ei ar fi avut şansa de a face o alegere mai bună.

•

“  Dilema contributorilor ”. Este vorba de cazul în care eu voi continua să îmi plătesc cotizaţia faţă de asociaţia mea profesională sau faţă de sindicat, ştiind că doar o mică  parte a beneficiilor rezultate se vor întoarce la mine; aş putea să îmi asum o poziţie de acţiune individuală şi să nu îmi platesc contribuţia, continuînd însă să mă bucur de rezultatele acţiunilor asociaţiei/sindicatului. Dacă însă toată lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi negative pentru întreaga comunitate profesională.

Constituirea regulilor  şi obiectivelor colective.

Scopul fundamental al domeniului public se

refer ă la constituirea condiţiilor sociale şi politice ce fac posibile bunăstarea colectivităţii şi a individului, la crearea acelor aranjamente ce permit vieţii sociale să se dezvolte. Procesele politice şi 22

alegerile colective reprezintă două elemente inseparabile; rezolvarea diferenţelor, medierea conflictelor, luarea deciziilor dificile în ceea ce prive şte obiective aflate în competiţie, etc fac din   procesul politic un factor indispensabil spaţiului public; acest lucru este vizibil într-o multitudine de domenii (Ranson, Steward, 1994): -   Identificarea valorilor - în spaţiul public avem de-a face cu o multitudine de valori; nu exist ă obiective unice ci o multitudine de obiective ce exprimă diferite valori şi sunt promovate de grupuri diverse. Acest lucru semnifică faptul că decizia nu derivă automat din abordări pur tehnice sau în relaţie cu o valoare unică; trebuie realizat un echilibru al valorilor şi o reconciliere a intereselor. -   Echilibrarea intereselor - în managementul public interesele diferiţilor consumatori trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate şi cu cele ale comunităţii ca întreg. Furnizarea unui serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor celor direct vizaţi poate reprezenta o alegere simplistă (în cazul educaţiei spre exemplu atît părerea părinţilor cît şi cea a elevilor este importantă, dar nu reprezintă singurul factor relevant în alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii  publice ţine de alegerile colective şi exprimă interese, valori, preocupări, comportamente, reprezentări plasate dincolo de clientul individual. -  Alegeri exprimînd criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare şi bine definite în ceea ce priveşte alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori (satisfacţia consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie f ăcută pe baza unor criterii multiple. Potter (1988) a precizat că serviciile trebuie să fie: corespunz ăt  oare şi relevante (corespund preferinţelor, dorinţelor  şi necesităţilor individuale şi ale comunităţii); disponibile  şi accesibile

(fiecăruia sau acelor grupuri/indivizi ce au prioritate în mod explicit); echitabile

(corectitudine în tratarea cetăţenilor  şi grupurilor în circumstanţe similare); acceptabile în termeni de calitate a serviciilor furnizate (acest criteriu include un număr mai larg de elemente precum disponibilitatea, seriozitatea, promptitudinea, reactivitatea şi interacţiunea umană); economice  şi eficiente (din punctul de vedere al utilizatorilor de servicii, ce plătesc taxe şi impozite şi din punctul

de vedere al comunităţii în general); şi efective în orientarea beneficiilor înspre clienţi şi comunitate. -  Alegerile colective se bazeaz ă  pe consim ţă mîntul publicului - cu cît alegerile colective se bucur ă de un sprijin mai larg al publicului cu atît ele acumulează o autoritate crescută; suportul public se cîştigă prin alegeri şi este întotdeauna limitat. În domeniul public criteriile şi obiectivele nu sunt niciodată stabilite definitiv şi clar; ele r ămîn puternic contestate, iar organizaţiile publice sunt întotdeauna implicate în efortul de a defini criterii şi obiective valabile. 23

Distincţia între public şi privat este direct relaţionată cu trei elemente (Benn şi Gaus, 1983) semnificative (ce pot fi independente una de alta): interese afectate (dacă pierderile sau beneficiile sunt legate de comunitate sau de individ), acces la facilităţi, resurse, informaţie şi agen ţ i (dacă o persoană sau o organizaţie acţionează singular sau în interesul comunităţii ca întreg). Wamsley şi Zald (1973) au observat faptul că poziţia organizaţiei în spaţiul public/privat depinde de cel puţin doi factori: proprietate şi finanţare. Organizaţiile pot fi proprietatea statului sau a unor entităţi private; ele pot primi o majoritate a finan ţărilor din partea statului (prin alocaţii bugetare, spre exemplu) sau din partea firmelor private (prin donaţii, etc). Combinarea acestor două elemente  permite, în mod evident apariţia a patru categorii distincte: -

organizaţii deţinute şi finanţate de stat( majoritatea instituţiilor guvernamentale);

-

organizaţii aflate în proprietatea statului dar finanţate din surse private (poşta);

-

organizaţii private dar finanţate de către stat (firme ce “tr ăiesc” în mod esenţial pe baza contractelor  încheiate cu statul);

-

organizaţii deţinute şi finanţate de către sectorul privat (reţele de magazine, etc) Chiar dacă această schemă prezintă limitări ea este în măsur ă a oferi o perspectivă clar ă în ceea ce  priveşte punctele centrale ale organizaţiilor publice şi private. Diferenţierea organizaţiilor publice şi private reprezintă nu doar un domeniu dificil de definit ci şi

un spaţiu al controverselor active; abordarea comparativă comună a construit imaginea organizaţiilor  guvernamentale incapabile a opera la standardele definite de sectorul privat; unii autori consider ă că, de fapt, sectorul public reuşeşte să funcţioneze mult mai bine decît se crede. În mod evident provocarea cea mai importantă se refer ă de fapt la realizarea unor evaluări corecte a funcţionării şi interacţiunilor  organizaţiilor publice şi private. Problema care va apărea în debutul oricărei discuţii referitoare la managementul public se refer ă la gradul în care tehnicile manageriale se pot aplica sectorului public în aceeaşi măsur ă ca şi în sectorul   privat. Particularismele se bazează pe diferenţele apărute între organizaţiile private (ce vând “produsele”lor) şi organizaţiile publice (care nu vând “produsele” pentru a obţine un profit).

4. Caracteristicile organizatiilor publice Putem identifica cel puţin cinci componente care ne permit caracterizarea organizaţiilor publice în contextul unui stat democratic (Santo, Verrier, 1993): 1. urmă rirea unor finalit ăţ i externe; pe când firma privată urmăreşte, de o manier ă autonomă, o finalitate internă de supravieţuire şi dezvoltare, organizaţiile publice sunt determinate de reglementări legale. Strategia administraţilor este deci indusă de determinarea externă a unor  obiective de interes general (apărare naţională, educaţie, etc); ele dispun pentru aceasta de mijloace 24

de constrângere asupra mediului lor (lege, poliţie, fisc, justiţie, etc). Asigurate de perenitatea misiunilor lor, organizaţiile publice sunt foarte puţin structurate pe riscul propriei dispariţii. 2. absen ţ a rentabilit ăţ ii financiare;

administraţia publică nu este supusă ideii de rentabilitate

financiar ă a intervenţiilor sale. Valoarea adăugată capitalului investit nu reprezintă un concept operaţional de analiză al acestui tip de servicii (spre exemplu construirea unui nou sediu pentru un minister este analizată în termeni de alocaţie bugetar ă şi nu în termeni clasici de investi ţii  productive). 3. asigurarea misiunilor specifice în condi ţ ii de concuren ţă  nul ă  sau imperfect ă; 

absenţa concurenţei

deschise singularizează acţiunea administrativă. Această situaţie de monopol sau de cvasi-monopol (Niskanen, 1971) suprimă practic reglementările induse de piaţă. Ea face mai dificil ă adaptarea activităţilor şi structurilor administrative la relaţiile existente, ducând la o autonomizare puternic ă a  birocraţiilor publice şi la frecvente confuzii între urmărirea interesului public şi apărarea corporatismelor. 4.   sisteme complexe  şi foarte segmentate;

organizaţiile publice se caracterizează prin complexitatea

lor legată de diferiţi parametri: -

misiunile lor sunt heterogene (spre exemplu o municipalitate poate gira activităţi diferite, de la construcţii şi spaţii verzi la întreţinerea drumurilor şi iluminat);

-

talia lor este importantă (numărul agenţilor ce lucrează pentru un minister poate atinge cifre impresionante);

-

organizarea ierarhică este foarte complexă (datorită numeroaselor grade, categorii, status-uri specifice funcţiei publice).

5. Supunerea ac ţ iunii administrative la politic ă ; consecinţa necesar ă a statului de drept, acţiunile întreprinse de administraţia publică sunt supuse deciziilor politice. Scadentele electorale  permanente rup ritmul moral al strategiilor si orientează inevitabil deciziile politice spre acţiuni cu “puternica valoare electorală”. Valorizând clientelismul şi lobbing-ul intern sau extern, supunerea faţă de politică impune administraţiei costuri mai mari decât în cazul firmelor private. Însăşi conceperea programelor publice se bazează pe considerente de ordin politic; interesele apărute aici sunt extrem de puternice şi se refer ă la grupuri şi indivizi diver şi, din interiorul şi exteriorul administraţiei, iar interacţiunea lor conduce la schimbări masive în definirea agendei administrative. Stabilirea obiectivelor unei organizaţii publice reprezintă un proces complex de negociere referitor nu doar la finalităţi ci şi la procese şi resurse implicate. Odată ce obiectivele,  procesele şi evaluarea organizaţiei sunt desemnate de entităţi exterioare, managerii publici sunt obligaţi să se raporteze în mod constant la standardele definite de acestea; acţiunile lor trebuie să 25

  prezinte o conformitate politică acceptabilă iar evaluarea rezultatelor este subsumată judecăţilor  grupurilor interesate şi nu standardelor manageriale. Şi

în ceea ce priveşte stabilirea scopurilor organizaţiei putem considera că acest demers este

mult mai dificil pentru organizaţiile publice (Swis, 1991): 1. Organiza ţ iile publice au, în general un numă r mare de obiective aflate uneori într-o rela ţ ie competi ţ ional ă. 

Scopul principal al unei firme private ”tipice” este foarte clar: menţinerea

sau creşterea profitului. Eficienţa şi eficacitatea organizaţională sunt importante pentru că duc la realizarea acestui scop. Organizaţiile publice au însă obiective care depăşesc conceptele stricte de eficienţă şi eficacitate, incluzînd responsabilitatea faţă de cetăţeni, faţă de clientela proprie, precum şi recompensarea de ordin politic. Deseori diferitele scopuri se află într-o situaţie de natur ă conflictuală (spre exemplu o instituţie publică poate fi  percepută ca fiind ineficientă din perspectiva sectorului privat deoarece are un personal mult   prea numeros faţă de obligaţiile ce îi revin şi faţă de rezultatele obţinute; în acelaşi timp, însă această instituţie poate susţine realizarea unui scop diferit: scăderea ratei şomajului). 2. Organiza ţ iile publice opereaz ă  deseori sub o presiune politică  puternică .

Organizaţiile

 publice sunt puse în situaţia de a trata diferite probleme controversate, “fierbinţi”; în mod evident, modul în care o firmă privată construieşte un motor reprezintă un subiect mult mai  puţin controversat decât unde vor fi construite locuinţe sociale sau dacă banii de la bugetul local sunt cheltuiţi de o manier ă corespunzătoare. Totuşi ambiguitatea promovată de către factorii politici în definirea obiectivelor organiza ţiilor publice (ambiguitate legată de dorinţa de evitare a conflictelor  şi de oferirea unor obiective vagi, acceptabile pentru un număr cît mai mare de grupuri interesate) poate furniza managerului public o sursă de putere semnificativă legată de luarea şi aplicarea deciziilor operaţionale. Pe de altă parte trebuie să realizăm faptul că influenţele politice vin din surse extrem de diversificate; politicieni,  jurnalişti, clienţi, opinia publică, etc; activităţile curente ale organizaţiei pot reprezenta obiectul interesului public la orice moment; chiar  şi obiectivele strategice pot fi vizate de   publicul larg; în numeroase cazuri aflarea de către presă şi publicarea anumitor proicete guvernamentale a afectat profund desf ăşurarea lor ulterioar ă. Legăturile între organizaţiile  publice şi grupurile de interes sunt întărite de elemente diferite (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). Acţiunea specifică a unei organizaţii sau inactivitatea sa are un efect direct asupra intereselor materiale ale clientelei sau al diferitelor grupuri interesate. Organizaţiile publice furnizează celor interesaţi o cale de acces la structurile guvernamentale. De partea lor  grupurile externe aduc un sprijin politic semnificativ dinspre legislatori sau leaderi politici; 26

aceste grupuri pot concentra cererile lor în direcţia obţinerii unor puteri şi resurse crescute sau se pot împotrivi măsurilor legislative şi administrative care le ameninţă într-o măsur ă sau alta. Clientela şi organizaţiile publice pot afecta mobilitatea carierelor funcţionarilor    publici prin oferirea de poziţii în sectorul privat sau prin mişcările de personal dinspre sectorul privat înspre cel public. 3. Managerii publici opereaz ă  în contextul unor structuri de autoritate fragmentate.

În

sectorul privat un manager are, de obicei, un singur  şef; în sectorul public managerii pot intra în contact cu diferiţi “şefi”, fie ei superiori direcţi, lideri ai grupurilor de interes, ai unor comitete formate de legislativ,etc. În aceste condiţii un manager public poate fi pus în situaţia de a lucra în interiorul instituţiei cu un ansamblu de responsabili format din angajaţi, clienţi, furnizori şi competitori (Chase, 1978). Evident că, odată scopurile organizaţiei stabilite, performanţa organizaţională este măsurată în funcţie de acestea. Această etapă este extrem de dificilă pentru instituţiile administraţiei publice pentru că organizaţiile publice nu dispun de o măsur ă foarte importantă de feedback-cea care se refer ă la   profit. Aceasta este, poate, cea mai semnificativă diferenţă între organizaţiile publice şi cele private. Profitul serveşte ca un excelent indice de funcţionare pentru firmele private, permiţând managerilor să ştie

când acţiunea lor este benefică în termeni de eficienţă şi eficacitate în ceea ce prive şte: aspectele

cantitative, aspectele calitative şi alinierea la noile standarde şi inovaţii. Pe piaţa economică  producătorul se implică în tranzacţii voluntare cu cumpăr ătorii produselor iar consecinţele acestui lucru sunt semnficative (Downs, 1967). În primul rînd piaţa economică furnizează un instrument de măsur ă a  producţiei (randamentului) organizaţiei. Dacă producătorul poate vinde produsul său la un preţ superior  costurilor avute, atunci el ştie că produsul său are valoare în ochii cumpăr ătorilor. Dacă preţul nu acoper ă costurile de producţie atunci producătorul ştie că produsul său nu este suficient valorizat de către cumpăr ători. În al doilea rînd piaţa economică permite o alocare optimă a resurselor între organizaţii. Ea furnizează în mod egal norme ce permit evaluarea randamentului individual al membrilor unei organizaţii. Astfel, o persoană ce vinde mai mult decît alta este considerată, pe baza acestui fapt, mai utilă firmei (chiar indivizii ce exercită funcţii diferite pot fi comparaţi în mod obiectiv  pe baza unor mijloace tehnice precum contabilizarea costurilor). Organizaţiile publice, ce sunt lipsite de o piaţă economică, au dificultăţi majore în evaluarea produselor sau serviciilor oferite. Incapacitatea organizaţiilor publice de a- şi obţine veniturile din tranzacţii operate pe piaţa liber ă le anulează  posibilitatea de a utiliza reacţiile unei astfel de pie ţe ca şi ghid ce indică managerilor o creştere, scădere 27

sau menţinere a producţiei; de asemenea această realitate influenţează negativ posibilitatea amelior ării alocării resurselor şi evaluării randamentului birocraţilor. Sectorul public nu operează în mod curent cu un sistem de măsurare a rezultatelor bazat pe   profit; de mult furnizarea de către organizaţia publică a serviciilor  şi produselor către utilizatori se  bazează mai mult pe intenţia de a-şi fonda legitimitatea şi domeniul de intervenţie şi nu pe raţiuni de tip economic. Sistemele de management public solicită eforturi şi informaţii deosebite pentru a produce substitute imperfecte pentru măsurarea profitului ce apare natural în cazul firmelor private. Chiar  şi la nivelul acţiunii propriu-zise organizaţiile publice sunt confruntate cu obstacole  particulare: Organiza ţ iile publice sunt rareori conduse de manageri profesioni şti.

Mulţi dintre managerii

  publici sunt pregătiţi în domenii diferite; această lipsă de pregătire în câmpul managerial semnifică faptul că, deseori, managerii serviciilor publice se confruntă cu dificultăţi crescute în ceea ce priveşte interpretarea şi folosirea informaţiilor generate de către propriul sistem. Organiza ţ iile publice sunt confruntate cu mult mai multe restric ţ ii de ordin legal în ceea ce  prive şte ac ţ iunile lor exterioare, cum ar fi alegerea misiunilor  şi obiectivelor.

În cazul în care piaţa

unei firme începe să se diminueze ea are posibilitatea de a-şi schimba spectrul de activităţi sau chiar  misiunea principală (să treacă într-un nou domeniu spre exemplu). Organizaţiile publice pot face doar  ceea ce au fost însărcinate să facă (în cazul în care bugetul Ministerului Apăr ării ar fi mai mare decât cel al Ministerului Sănătăţii acesta din urmă nu s-ar putea decide să se reorienteze spre producerea de tancuri). Atunci când sistemul managerial relevă slă biciuni semnificative, este mult mai dificil pentru instituţiile publice să r ăspundă în mod creativ. Acest domeniu tradiţional de diferenţiere a organizaţiilor    publice pe baza subordonării legale accentuate tinde însă uneori să facă abstracţie de un factor  important: instituţiile publice îşi plasează sursa puterii în spaţiul legal, fiind parte integrantă a sistemului constituţional. Activităţile organizaţiei publice sunt legitimate de stat, promovate de actori  publici şi dublate de for ţa de sancţionare în numele autorităţii statului (şi de aici apariţia unor probleme majore legate de responsabilitate şi control - Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). Principala modalitate de control a administraţiei publice se refer ă la circumscrierea scopurilor ei în cadrul reglementărilor  legale; acest cadru juridic face însă ca managerul să fie obligat să vizeze obiective şi să administreze resurse definite de alţii; de multe ori acest proces de definire este dezastruos afectînd puternic rezultatele organizaţiei publice. Organiza ţ iile publice sunt confruntate cu mult mai multe restric ţ ii în ceea ce prive şte ac ţ iunile lor interne; ele nu pot angaja, concedia sau promova la fel de flexibil ca firmele private.

În multe

cazuri sistemele administrative promovează restricţii severe în ceea ce priveşte utilizarea personalului; 28

într-o firmă privată este mult mai uşor să recompensezi angajaţii pentru performanţele lor  şi să îi sancţionezi pentru greşeli. Lipsa de control a managerilor asupra componentelor interne poate duce la situaţii în care creşterea responsabilităţilor să nu fie însoţită şi de ameliorarea resurselor (umane sau financiare) avute la dispoziţie; ca atare eficacitatea organizaţiei este grav afectată, iar această situaţie a fost deseori întîlnită în practica administrativă. Spre deosebire de managerul privat care dispune de  posibilităţi largi în ceea ce priveşte modificarea structurilor  şi procedurilor organizaţiei, proiectelor  derulate şi resurselor disponibile, managerul public trebuie să se refere la un proces politic de remediere a disfuncţionalităţilor (relaţia organizaţiei cu reglementările). Personalul ce activează în instituţiile publice pune   probleme particulare managerilor publici, legate în principal de statutul funcţionarului public şi de obligaţia de a trata cu mai multă atenţie gestionarea problemelor sociale. Toate aceste diferenţe public/privat sunt substanţiale, fiind posibil de prezentat multe altele; este însă mult mai important de accentuat semnificaţia şi direcţia lor. Ele reprezintă modalităţi prin care organizaţiile private se situează în avantaj faţă de cele publice din punctul de vedere al eficien ţei şi eficacităţii. Firmele private au o libertate crescută în ceea ce priveşte stabilirea unor scopuri lipsite de ambiguitate, precum şi un control crescut asupra direcţiei de urmat şi a personalului propriu. Aceste diferenţe sunt intrinseci; ele nu pot fi corectate sau schimbate pentru că se află în natura însăşi a instituţiilor publice. Barierele în cauză sugerează totodată că sistemele manageriale operează într-un mediu mult mai ostil în sectorul public. Un manager public, confruntat cu un context diferit faţă de corespondentul său din domeniul privat va fi obligat să stabilească scopuri diferite şi să folosească tehnici specifice pentru a realiza o activitate pozitivă a organizaţiei sale. Din această perspectivă o abordare axată exclusiv pe transferarea mecanică a tehnicilor, abordărilor  şi sistemelor din sectorul  privat în cel public f ăr ă nici un efort de adaptare nu este extrem de benefică. Găsirea unor aranjamente optime în ceea ce priveşte relaţiile şi rolurile organizaţionale reprezintă o sarcină extrem de dificilă şi continuă; managerii sunt confruntaţi cu dileme structurale (Bolman, Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997;) extrem de serioase, pentru care nu există r ă punsuri facile: •

 Diferen ţ iere versus Integrare;

tensiunea între alocarea sarcinilor  şi coordonarea acestora

constituie o dilemă clasică; cu cît organizaţia este mai complexă cu atît strategiile de coordonare devin mai costisitoare; •

Goluri versus suprapuneri;

atunci cînd responsabilităţile nu sunt clar definite realizarea

obiectivelor stă sub semnul întrebării; pe de altă parte atunci cînd rolurile şi activităţile se suprapun apariţia conflictelor, risipirii resurselor şi redundanţelor este inevitabilă; 29

•

Sub-utilizare versus supra-utilizare;

atunci cînd funcţionarii au prea puţin de lucru se

 plictisesc şi încurcă pe toată lumea; evident, atunci cînd sunt înc ărcaţi excesiv cu volum de muncă ei devin ineficienţi; •

  Lipsa clarit ăţ ii versus lipsa creativit ăţ ii;

atunci cînd funcţionarii sunt confuzi în ceea ce

 priveşte ceea ce trebuie să facă, preferinţele personale vor înlocui obiectivele organizaţiei; însă atunci cînd responsabilităţile sunt definite excesiv de strict oamenii vor avea tendinţa de a se conforma mecanic rolurilor prescrise, neluînd în considerare efectele asupra serviciilor furnizate; •

  Autonomie excesivă  versus interdependen ţă  excesivă ;

atunci cînd indivizii sau grupurile

acţionează pe baza unei autonomii extreme se dezvoltă fenomene de izolare şi respingere; atunci cînd structurile şi rolurile sunt prea strîns legate se va pierde timp preţios în eforturi inutile de coordonare; •

  Relaxare excesivă  versus rigiditate excesivă ;

atunci cînd structura este neclar ă oamenii pot

 pierde sensul direcţiei de urmat şi au o senzaţie vagă a ceea ce realizează alţi ceilalţi membri ai organizaţiei; structurile prea rigide distrug flexibilitatea şi complică viaţa funcţionarilor în interiorul propriului sistem; •

 Autoritate difuz ă  versus centralizare excesivă ; în anumite situa ţii nimeni nu pare să ştie cine

ce autoritate deţine iar confuzia creată duce la conflicte şi limitări ale iniţiativelor  individuale; în cealaltă extremă centralizarea duce decizia atît de departe de problemă încît  procesul decizional devine greoi; •

 Lipsa obiectivelor versus excesul de obiective;

•

 Formalism versus favoritism; aderarea rigidă la proceduri duce la tratarea lipsită de nuanţe a

tuturor problemelor, acest lucru perpetuînd imaginea patologiilor birocratice; tratarea prea  personală a cazurilor poate duce însă la acuze de inconsistenţă şi favoritism. Soluţionarea dilemelor structurale reprezintă o provocare perpetuă pentru managerii publici şi necesită realizarea unui echilibru organizaţional necesar în funcţie de variabile precum mediu, resurse, tehnologii, obiective şi proceduri. Putem considera, în concluzie, că organizaţiile publice prezintă anumite caracteristici distinctive în comparaţie cu firmele sau organizaţiile private; ele nu reprezintă aşa cum s-ar putea considera la o  primă vedere entităţi axate exclusiv pe stabilitate, raţionalitate şi liniaritate ci con ţin o doză semnificativă de conflict, instabilitate şi schimbare; relaţia lor cu mediul şi capacitatea de adaptare sunt elemente indispensabile. Organizaţiile publice moderne trebuie să se asemene cu orice organizaţie ce 30

vizează excelenţa în activitate, menţinerea unui nivel înalt de furnizare a serviciilor  şi produselor, satisfacerea clienţilor, furnizarea unui mediu pozitiv angajaţilor, încurajarea inovaţiei şi creativităţii, creşterea calităţii vieţii, etc. Acest vis al oricărui manager poate fi reprezentat într-o manier ă mai realistă în cîteva elemente (dintre care ultimele şase se aplică în mod particular organizaţiilor publice): -

existenţa unei identităţi clare bazate pe valorile comunităţii;

-

un realism bine struturat, capabil să analizeze mediul şi resursele avute la dispoziţie;

-

capacitatea de a realiza un impact semnificativ la nivel operaţional;

-

un climat organizaţional deschis şi flexibil;

-

conştientizarea puterii deţinute şi posibilităţile de folosire a acesteia în contextul şi mediul dat;

-

o tendinţă continuă de îmbunătăţire a programelor derulate;

-

menţinerea capacităţii de furnizare a serviciilor publice la cerere (publicul are dreptul de a solicita de la ele o funcţionare rezonabilă în orice moment);

-

supunerea faţă de lege, atît în ceea ce priveşte spiritul cît şi litera acesteia;

-  păstrarea responsabilităţii directe pentru toate acţiunile iniţiate în numele cetăţenilor; -

tratarea egală a tuturor cetăţenilor, f ăr ă favoritisme sau discriminare;

-  promovarea unor standarde înalte de integritate şi onestitate; -

identificarea cu progresul organizaţional.

 Management public Tratarea caracteristicilor organizaţiilor moderne se leagă în mod direct cu particularităţile şi specificităţile managementului sectorului public; înţelegerea acestui domeniu este indispensabilă pentru derularea unui proces coerent de reformă administrativă. Managementul semnifică un set de credinţe şi   practici dezvoltate în diferite organizaţii ca o strategie de ameliorare a performanţelor (“managerii şi managementul fac ca instituţiile să fie performante”; Drucker, 1974); în multe cazuri s-a considerat că modalitatea prin care organizaţiile publice pot fi f ăcute să funcţioneze mai eficient este reprezentată de   preluarea tipului de management specific sectorului privat; acest lucru se bazează pe ideea că un manager bun semnifică practici şi calităţi asemănătoare indiferent de tipul de organizaţie în care activează. Însă chiar dacă domeniul public modern se prezintă într-o formă mult diferită de modelul “clasic” anumite caracteristici specifice managementului public r ămîn prezente. Administraţia publică are o natur ă politică interioar ă evidentă fiind influenţată de valori multiple şi trebuind să facă alegeri în ceea ce priveşte priorităţile diferitelor grupuri de influenţă. Deciziile sunt bazate în mare parte pe  judecăţi de valoare (şi nu pe abordări realiste de tip cost-beneficii) iar criteriile de evaluare sunt mult 31

mai greu de definit. Pe de altă parte un test extrem de important pentru organizaţia publică este reprezentat de alegeri; acest lucru face ca organizaţiile publice să fie responsabile în faţa electoratului de o manier ă f ăr ă echivalent în sectorul privat (Pollit şi Harrison, 1992); în cazul administraţiei publice orice poate deveni o problemă de “interes public”. Organizaţiile publice prezintă o combinaţie interesantă de drept şi management, conţinînd atît componenta legată de livrarea produsului cît şi cea care se refer ă la aplicarea prevederilor legale; tensiunile intre cele două componente nu sunt foarte simplu de reconciliat şi stau la baza multor disfuncţionalităţi birocratice faţă de care administraţia pare a fi mult mai predispusă (Beetham, 1987). Organizaţiile publice reprezintă spaţiul de interacţiune a două tipuri de raţionalităţi distincte: cea  juridică şi cea managerială (raţionalităţi legate şi de considerente istorice de dezvoltare a sistemelor  administrative - cele continentale (franco-german) axate pe perceperea administraţiei publice ca instrument de acţiune al statului şi cele anglo-saxone (Anglia şi SUA) preocupate mai mult de ideea de organizare în cadrul sectorului public. Concepţia juridică se refer ă în mod esenţial (Chevallier, 1994) la o mai bună cunoaştere a structurilor  şi funcţionării administraţiei publice, în special prin referirea la texte. Această concepţie, cu toate eforturile f ăcute, r ămâne larg tributar ă schemelor specifice dreptului administrativ. Obiectul ştiinţei administraţiei este construit pornind de la criterii de tip juridic; el este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, şi nu pornind de la o reflecţie proprie; temele de studiu sunt gândite precum cele care formează substanţa obişnuită a manualelor de drept adminstrativ (structuri, acţiune, control). Dreptul r ămâne în general perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere şi în ţelegere

a realităţii administrative, iar această convingere are ca şi corolar o anumită ostilitate faţă

de un demers de tip sociologic care neglijează greutatea reglementărilor juridice în viaţa administrativă şi

comportamentul funcţionarilor. Şi metodele sunt marcate de amprenta dreptului: legate de o metodă

deductivă, care porneşte de la regulă pentru a examina apoi condiţiile de aplicare, ele privesc cu reticenţă cercetările empirice. Efortul eventual f ăcut pentru a aborda problemele de o manier ă mai concretă nu se acompaniază deci cu o ruptur ă cu modelele de raţionament şi conceptele de drept administrativ. Concepţia managerială se situează de-a lungul preocupărilor tradiţionale a ştiinţei organizaţiilor   percepută ca ştiinţă a gestiunii eficace şi îşi fixează o finalitate esenţial utilitar ă. Ambiţia sa este de a defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizaţiilor să atingă obiectivele pe care şi le-au propus în condiţii de eficienţă. El se distinge îns ă de simplele practici empirice şi de  primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor printr-o formalizare mai accentuată: dimensiunea teoretică şi

conceptuală este esenţială în management; ea reuneşte “un ansamblu de practici… unde se combină

 pragmatismul şi cunoaşterea ştiinţifică” (Nioche, 1982). 32

Pentru management conduita tuturor organizaţiilor economice, sociale sau politice implică patru tipuri de operaţiuni: -  planificarea; -

organizarea;

-

activarea (mobilizarea resurselor);

-

controlul.

La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o tendinţă accentuată de depăşire a cadrelor “gestiunii operaţionale”, fondată pe o logică a optimizării de-a lungul activităţii cotidiene,   pentru a se implica în ambiţia de a atinge un “management strategic”, ce integrează într-o strategie globală un ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul economic, posibilităţile şi resursele întreprinderii, obligaţiile şi presiunile sociale, interne şi externe. Această gestiune se finalizează printrun ansamblu de decizii strategice care sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar firma privat ă nu este singurul model managerial posibil; tot mai mult sectorul non-profit este citat ca un exemplu de management de succes. Această viziune va deveni tot mai complex ă prin asimilarea “contextelor  organizaţionale”: managementul nu este de fapt decât un ansamblu de reguli foarte generale care sunt susceptibile a urma variante diferite, în funcţie de organizaţia în cauză. O sinteză interesantă a caracteristicilor raţionalităţii juridice/manageriale în cadrul sectorului  public a fost furnizată de Chevallier şi Loschak (1982): 5. RAŢ  IONALITATE JURIDIC  Ă  Ş   Ş  I RAŢ  IONALITATE MANAGERIAL Ă ÎN ADMINISTRAŢ  IA PUBLIC  Ă 

 Rationalitate juridica Legitimitate

Fondată pe regularitatea  procedurilor aplicate Întiietate Mijloacele Priorităţi Stabilitatea structurilor formale ale organizaţiei Mod de raţionare Analitic, linear, deductiv (logica  juridică) Conceperea organizaţiei Fermă, funcţionând după o logică proprie Autoritate Cuplul ierarhie-supunere Ordine unilaterale emise de sus în jos Control Bazat pe respectul faţă de reguli Faza ultimă a unui proces linear 

Rationalitate manageriala Eficacitatea acţiunilor întreprinse Scopurile Adaptarea la schimbări, la inovaţie Sintetic, sistematic (logica eficacităţii acţiunii) Deschisă înspre mediul propriu şi adaptarea constanta Delegare pe scar ă largă Stimulare şi Negociere

Bazat pe rezultatele obţinute Mijloc al unui feed back ce permite ajustarea acţiunii la scopuri Dupa Chevallier şi Loschak în La Revue Francaise d’ Administration Publique, nr. 24, Oct.- Dec, 1982 33

Dacă organizaţiile sunt construite din perspectiva unor   scopuri distincte (producţie de bunuri, furnizare de servicii, etc) managementul se refer ă la dezvoltarea şi atingerea acestor scopuri. Managementul reprezintă deci un  proces, avînd ca punct de plecare alegeri strategice referitoare la scopuri prioritare şi modalităţi de atingere a acestora. Acest proces de luare a deciziilor strategice iile în care aceste defineşte modul în care un număr de obiective specifice trebuie vizate şi condi ţ iile

obiective pot fi atinse. Ac ţiunea managerială este plasată întotdeauna într-un context  pe care trebuie să îl ia în considerare şi faţă de care trebuie să reacţioneze (Ranson, Steward, 1994). Scopurile manageriale.

Nici un tip de dezbatere referitoare la management nu poate fi ini ţiată

f ăr ă analiza scopurilor ce constituie raţiunea sa de a exista; evaluarea eficienţei şi performanţei organizaţionale este imposibilă în lipsa înţelegerii scopurilor; din punctul de vedere al definirii scopurilor termeni specifici (transparenţă faţă de public, responsabilitate a instituţiei publice faţă de cetăţean, etc) pot reprezenta valori esenţiale ale organizaţiei sau doar elemente minore, lipsite de relevanţă. Calitatea definitorie a managementului se refer ă la alegerile strategice  – elaborarea scopurilor  şi

clarificarea mijloacelor prin care pot fi atinse. Alegerile strategice determină schimbări majore de

direcţie ale organizaţiei şi furnizează direcţii într-un mediu incert şi fluctuant. Obiectivele manageriale;

determinarea alegerilor strategice este relaţionată la un număr de

obiective manageriale: a)   Planificarea politicilor.

Deciziile strategice se bazează pe analiza problemelor cu

care se confruntă organizaţia şi pe identificarea posibilelor alternative de acţiune în contextul resurselor existente. Acest proces necesită sisteme de informaţie şi capacităţi de analiză a politicilor publice. b) Motivarea

personalului,

comunicare

 şi

dezvoltare.

Atingerea

scopurilor 

organizaţionale este direct legată de abilităţile şi angajarea peronalului; acest lucru necesită acţiuni manageriale ce duc la conştientizarea şi înţelegerea scopurilor  şi deciziilor de către resursa umană, înţeleg importanţa acesteia şi dezvoltă potenţialul avut la dispoziţie. c)   Dezvoltarea organiza ional ă   ţ ional  ă. 

Alegerile strategice presupun o capacitate de

dezvoltare a unor structuri capabile să atingă obiectivele şi scopurile organizaţiei; 34

definirea responsabilităţilor, organizării muncii, modelelor de funcţionare, rolurilor  şi funcţiilor, nivelelor de decizie, difuziunii autorit ăţii, etc reprezintă caracteristici ce

vor influenţa direct capacitatea strategică a organizaţiei. d)  Rela ţ iile iile cu publicul.

Orice organizaţie dezvoltă o legătur ă esenţială cu publicul

căruia îi furnizează bunuri; modul de raportare la cetăţean şi reflexia acestuia la nivel managerial reprezintă un element esenţial al procesului managerial e)  Evaluarea. Alegerile şi acţiunile viitoare depind de capacitatea managementului de a

monitoriza şi evalua calitatea acţiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul

de

atingere

al

standardelor,

satisfacţia

cetăţeanului

faţă

de

serviciile/produsele oferite, etc). Condi ţ iile iile

de desf ăş ăşurare a acţiunii manageriale pot fi interne sau externe organizaţiei; în

interior, calitatea procesului managerial depinde de nivelul de coeziune între sistemele interne  planificare, politici de personal, dezvoltare organizaţională - şi obiectivele ce trebuie realizate. Există de asemenea un număr de condiţii externe ce pot afecta semnificativ acţiunile organizaţiilor publice. Din acest punct de vedere este interesantă definirea pe care Allison (1980) o dă funcţiilor  managementului, definire care ne poate oferi o perspectivă asupra posibilelor domenii de intervenţie a managementului în cadrul sectorului public.  Func ţ iile iile managementului general  Strategie ilor  ş 1. Stabilirea priorit ăţ  ăţ ilor   şi obiectivelor pentru organizaţie; ionale pentru realizarea acestor obiective. 2.  Producerea planurilor opera ţ ionale

Managementul Componentelor Interne

3. Organizare: stabilirea structurilor (unităţi şi poziţii cu autorităţi şi responsabilităţi desemnate) şi  procedurilor (pentru coordonarea activiţăţii şi iniţierea acţiunilor); 4. Conducerea personalului  şi sistemului de management al personalului: capacitatea organizaţiei este direct afectată de calităţile şi cunoştinţele membrilor săi; sistemul de management al personalului recrutează, selecţionează, socializează, pregăteşte, recompensează, sancţionează capitalul uman, capital ce reprezintă capacitatea organizaţiei de a acţiona pentru atingerea scopurilor sale;

35

elor . Diferite sisteme manageriale de informaţie - incluzând bugete, rapoarte, 5. Controlul performan ţ elor 

sisteme statistice, evaluare de performanţe, asistă managementul în luarea deciziilor  şi măsurarea  progreselor în efortul de realizare a obiectivelor.

Managementul Componentelor Externe ile “externe” ale organizaţiei, care sunt subiect al aceleiaşi autorităţi comune: 6. Cooperarea cu unit ăţ  ăţ ile

cei mai mulţi manageri trebuie să lucreze şi să coopereze cu manageri ai altor unităţi din cadrul marilor organizaţii (fie că ei sunt situaţi la un nivel superior, inferior sau “lateral”) pentru a realiza  propriile obiective; 7. Cooperarea cu organiza ţ iiii independente: institu ţii din alte branşe guvernamentale, grupuri de interes, firme private ce pot afecta în mod semnificativ capacităţile organizaţiei de a– şi atinge obiectivele; 8. Cooperarea cu presa  şi publicul , a căror aprobare şi bunăvoinţă este importantă. În prelungirea acestei definiri managementul public poate fi construit la urm ătoarele nivele distincte: - Managementul politicilor :

Identificarea nevoilor, analiza opţiunilor, selectarea programelor,

alocarea resurselor; - Managementul resurselor :

Stabilirea sistemelor de suport precum realizarea bugetelor,

managementul financiar, asigurarea aprovizionării şi managementul personalului; - Managementul programelor :

Implementarea politicilor sau operaţiilor curente ale institu ţiilor 

 publice de-a lungul unor linii funcţionale (educaţie, respectarea legii, etc). Dimensiunile multiple ale procesului managerial ne conduc înspre perceperea managementului ca sistem; păr ţile sunt interdependente iar coerenţa întregului este definită de scopurile originare. Nu există principii universale care să poată fi aplicate indiferent de situaţie; abordările manageriale trebuie să reflecte condiţiile şi scopurile organizaţionale iar managementul trebuie înţeles în contextul său, context ce permite înţelegerea naturii acestuia şi stabilirea criteriilor de evaluare. Sistemele manageriale au cunoscut, de-a lungul timpului, diferenţe majore în ceea ce priveşte definirea scopurilor; un model teoretic capabil să încerce o explicaţie a acestor variaţiiale sistemelor manageriale se refer ă la teoria acţiunii” (Rhodes, 1988, Pettigrew, 1973); aceasta încearcă să explice diferenţele manageriale prin relaţionarea scopurilor ce definesc sistemul cu valorile şi interesele grupurilor ce controlează organizaţia. Diferitele grupuri vor dori ca deciziile, politicile şi planurile să reflecte valorile 36

şi

obiectivele lor particulare (putînd intra în conflict cu alte grupuri interesate). Elementele cheie în

acest model sunt: a) Actorii. Acest concept implică în mod tipic grupuri definite: administratori   publici, reprezentanţi aleşi, patroni, comunităţi, etc. ce interacţionează şi influenţează în ultimă instanţă;  b) Motivare şi scopuri. Fiecare grup va contribui cu motivaţii şi perspective specifice şi va încerca să subsumeze deciziile majore intereselor  şi valorilor   proprii. Valorile pot fi definite ca acele preferinţe şi finalităţi care constituie motivarea actorilor (dreptul la alegeri individuale, oportunităţi egale, etc). Interesele reprezintă tendinţa actorilor de menţinere şi dezvoltare a  participării lor în distribuirea unor resurse limitate ce pot include finan ţe, autoritate, expertiză, informaţie, acces, etc (Rhodes, 1981); c) Schimburi şi tranzacţii. Diferitele grupuri interac ţionează în efortul de realizare a valorilor şi scopurilor asumate; tranzacţiile reprezintă o modalitate de acumulare de influenţă şi atingere a obiectivelor; d) Conflict şi putere. Interesele şi scopurile divergente pot atrage grupurile în conflicte ce pot fi dominate de cele ce de ţin mai multe resurse şi, ca atare,   pot exercita o influenţă hotărîtoare asupra procesului de luare a deciziei. Condiţiile necesare pentru acumularea de putere se refer ă la (Archer, 1979, Blau, 1964): deţinerea de resurse strategice dorite de ceilalţi competitori; asigurarea faptului că ele sunt limitate şi nu sunt valabile în alt punct accesibil; formarea alianţelor  şi organizarea; promovarea intereselor  sectoriale şi indiferenţa faţă de resursele deţinute de alţii; e) Contexte fluctuante. Tratarea exclusivă a problemelor ce ţin de structura şi construcţia organizaţiei poate defini o perspectivă managerială simplistă; mediul organizaţiei exercită o influenţă major ă în ceea ce priveşte definirea sistemului managerial. Acest tip de teorie are avantajul de a furniza o explicaţie a structur ării sistemelor manageriale în contextul proceselor politice de luare a deciziilor (identificarea combatanţilor, sistemelor de valori, 37

fundamentelor puterii şi în ţelegerea modului în care grupurile dominante r ă pund presiunilor mediului),   prin concentrarea atenţiei asupra instituţiilor ce stau în spatele formării/destr ămării acestor sisteme manageriale. În mod evident acest tip de abordare trebuie dezvoltată pentru a fi capabilă să înţeleagă structuri sociale ce sunt capabile să definească construcţii manageriale particulare; orice teorie a managementului public trebuie legată de analiza ordinii sociale şi politice care legitimează formele de management şi le furnizează scopuri şi finalităţi. Apariţia şi dezvoltarea noţiunii de management public corespunde unei evoluţii progresive a metodelor de gestionare a sectorului public. Condiţiile în care structurile administraţiei publice şi responsabilii administrativi şi-au exercitat funcţiile în mod tradi ţional pot fi prezentate de o manier ă sintetică (Auby, 1996): -

o puternică  supunere fa ţă  de drept;

dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul

secolului XX, încadrând strict acţiunea publică. Această situaţie corespunde, din punct de vedere istoric, unei exigenţe de a asigura faptul că deciziile responsabililor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic); -

o puternică  centralizare

a puterilor  şi responsabilităţilor în interiorul aparatului

administrativ (acest lucru a fost accentuat de o manier ă semnificativă de evoluţiile istorice din România după cel de al doilea r ăzboi mondial); -

un personal recrutat  şi coordonat pe baza unui sistem de tip carier ă , 

în cadrul căruia

funcţionarul public îşi exercită întreaga carier ă şi în care avansarea se face, în mod esenţial, odată cu vârsta. Specificitatea serviciului public corespunde unei concepţii tradiţionale conform căreia acesta are caracteristici diferite faţă de alte servicii; datorită acestui lucru funcţionarii publici sunt recrutaţi de o manier ă specifică, remuneraţi pe o bază particular ă şi  protejaţi de apartenenţa lor la funcţia publică; -

o diluare a responsabilit ăţ ilor manageriale prin aplicarea unui principiu fundamental al  contabilit ăţ ii publice  şi anume separarea ordonatorului  şi a contabilului. Regularitatea  primeaz ă  în fa ţ a eficien ţ ei.

Este mai puţin important ca banii publici să fie folosiţi de o

manier ă optimă decât ca aceştia să fie utilizaţi în conformitate cu regulile prev ăzute de textele oficiale; -

o absen ţă  aproape total ă  a conceptului de rentabilitate ce se resimte în mod egal şi în cazul

remuner ării funcţionarilor; conform teoriei clasice a funcţiei publice aceştia sunt plătiţi în funcţie de responsabilităţile lor sociale şi nu în funcţie de “producţia” lor sau de  productivitate. Serviciul public a fost multă vreme costruit pe baza unei logici de tip birocratic ce presupune: 38

•

o distincţie clar ă între cei ce concep/decid şi cei ce execută o decizie;

•

o lipsă de iniţiativă din partea executantului şi un respect strict al procedurilor;

•

o separare extrem de puternică atât pe verticală (între nivele ierarhice) cât şi pe orizontală (între  birouri şi servicii). Acest tip de organizare s-a dovedit a fi foarte performant în momentul în care a fost conceput,

atât pentru firmele private cât şi pentru administraţia publică, r ăspunzând foarte bine situaţiei existente (necesitatea asigur ării unor servicii de masă standardizate în contextul existenţei unei populaţii majoritare cu un nivel de educaţie mai scăzut). Principiile care au furnizat în mod tradiţional specificitatea serviciului public trebuie văzute în contextul lor. Doar cu câteva decenii în urmă instituţiile publice erau mai reduse ca volum decât astăzi. Intervenţia statului şi a autorităţilor sale în evoluţiile economice era mai puţin sofisticată. În aceste condiţii acţiunea administrativă s-a axat pe exercitarea funcţiilor de autoritate. Introducerea progresivă a noţiunii de management în interiorul institu ţiilor publice este legată de câteva evoluţii de fond: -

dezvoltarea interven ţ iilor publice,

ce a condus administraţia să fie interesată de domenii

diferite de cele ce constituiau responsabilitatea sa în trecut, şi deci să fie confruntată cu noi exigenţe; -

criticile aduse metodelor tradi ţ ionale

de gestionare a sectorului public, aflate într-o

“întârziere” semnificativă faţă de evoluţia tehnicilor manageriale; -

evolu ţ ii sociologice

care au dus la o anumită diluare a noţiunilor de bun public/serviciu

 public; -  presiuni economice  şi bugetare, legate de fenomenul de rarefiere a alocaţiilor bugetare; -  presiuni tehnologice, legate în principal de intrdoducerea unor programe şi filiere moderne (vezi impactul informatizării, spre exemplu); ă rii europene, de necesitatea compatibilizării -   presiuni legate, în perspectiva integr 

structurilor administrative; -   presiuni venite din partea utilizatorilor de servicii publice, mult mai dispuşi să compare condiţiile de intervenţie publică cu cele ale sectorului privat; nevoile şi aşteptările “clienţilor” administraţiei publice de astăzi sunt însă profund diferite şi bazate pe o inversare a rolurilor: aşteptările nu mai vin din partea administraţiei, care în trecut se concentra pe respectarea regulilor de către “administraţi”, ci din partea “consumatorilor cetăţeni”, care au pretenţii crescute faţă de serviciile publice şi faţă de modul în care sunt trataţi de acestea. Elementele principale ce stau la baza acestor noi nevoi/aşteptări se refer ă 39

la aspecte precum r ăspunsuri personalizate din partea administraţiei, simplitatea demersurilor şi procedurilor administrative sau rapiditatea în rezolvarea problemelor. În mod evident aceste principii sunt prea puţin compatibile cu organizarea şi funcţionarea  birocratică de tip clasic. În mod egal putem considera că cetăţenii au dreptul de a apela la un serviciu   public inteligent, ce utilizează tehnici manageriale şi informaţionale inexistente în trecut. De aici necesitatea existenţei unui serviciu public performant, (ce este capabil să îşi asume trecerea obligatorie dinspre o logică a mijloacelor considerate a fi date şi inepuizabile, înspre o logică a rezultatelor) capabil să r ăspundă în mod corespunzător cerinţelor societăţii. Toate aceste evoluţii s-au tradus prin apariţia unor noi exigenţe (Auby, 1996): -

căutarea eficacităţii, înţeleasă în termeni de calitate a serviciilor, eficienţă socială şi eficacitate economică;

-

recunoaşterea responsabilităţilor individuale în exercitarea misiunilor publice;

-

descentralizarea responsabilităţilor;

-

introducerea şi dezvoltarea unei programări plurianuale a activităţilor;

-

apariţia procedurilor contractuale;

-

introducerea tehnicilor moderne de management (cum ar fi managementul participativ, managementul crizelor sau marketingul public).

Gradul de specificitate al managementului public este discutabil; pentru unii autori diferen ţele faţă de managementul firmelor private sunt nesemnificative iar încercările de construcţie a unui domeniu distinct sunt lipsite de sens; pentru alţii însă diferenţele sunt majore, iar obligaţia managerilor publici se refer ă la evitarea aplicării mecanice a practicilor sectorului privat. Definirea managementului public nu poate fi privită ca un efort facil, datorită diferitelor modalităţi de  percepere a acestui domeniu precum şi diferenţelor amintite între sectorul public şi cel privat. Ca o  premisă de ordin general putem percepe managementul public ca un demers de gestionare şi organizare necesar organizaţiilor în cadrul cărora modelul tradiţional de construire a legitimităţii a devenit inoperant ( Laufer, Burlaud, 1980).

Chestionar de autoevaluare: -

Care sunt principalele diferente intre organizatiile publice si organizatiile private?

-

Cum influenteaza mediul organizatiile publice?

-

Care sunt caracteristicile organizatiilor publice?

40

Unitatea II. MANAGEMENT STRATEGIC ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Obiective: Definirea termenilor strategici Stimularea reflexiei studentilor referitoare la constructia unor planuri strategice in sectorul public

Notiuni cheie: demers strategic, planificare strategica, operational, tactic 1. Abordarea strategica in domeniul managerial  În mod tradiţional administraţia publică a fost prea puţin preocupată de aspectele strategice ale activităţii sale; tratarea cetăţeanului ca subiect al administr ării s-a încadrat într-o viziune mai largă ce   percepea rolul serviciului public ca o aplicare mecanică a ordinelor politicienilor ce erau singurii abilităţi să dezvolte politici şi strategii. Îndeplinirea sarcinilor administrative era posibilă f ăr ă a deţine o  perspectivă pe termen lung iar acest lucru a constituit una din principalele critici aduse modelului tradiţional al administraţiei publice. În cadrul noii filosofii manageriale obţinerea rezultatelor se  plasează în centrul atenţiei instituţiilor publice iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabilă. Dimensiunea strategică analizează organizaţia în mediul său, specifică obiective şi scopuri distincte, pregăteşte organizaţia să înfrunte un viitor nesigur (Nutt şi Backoff, 1992). Instituţiile administrative şi funcţionarii sunt chemaţi să îşi asume formularea de strategii, obiective şi priorităţi ca  parte integrantă a activităţii manageriale. Managementul strategic priveşte funcţionarii publici situaţi în  posturi de r ăspundere, funcţionari ce nu trebuie doar să îndeplinească mecanic munca de zi cu zi ci să se raporteze la obiectivele generale ale organizaţiei. El este însă, în principal, direct legat de funcţionarii publici aflaţi la nivele superioare, acolo unde se elaborează deciziile de ordin  strategic. Putem considera că managementul strategic desemnează acea componentă a activităţii unui manager   public care constă în a lărgi orizontul imediat pentru a “gândi în perspectivă” ac ţiunea entităţii pe care o conduce. El conţine două aspecte majore: •

definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii şi principiilor de funcţionare a acestei entităţi;

•

măsurarea impactului, în spaţiu şi timp, a unei măsuri importante ce este luată. Un punct de plecare foarte bun în înţelegerea demersului strategic este oferit de definiţia dată de

Chandler (1989): Strategia este determinarea scopurilor  şi obiectivelor organiza ţ iei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate  şi alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri.

Această

definiţie indică, practic, problemele majore la care trebuie să r ăspundă procesul strategic: -

încotro se doreşte să se avanseze?

-  prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaţiei? 41

-

ce politici particulare vor implica aceste scopuri?

-

ce mijloace umane şi financiare vor trebui angajate?

Abordarea strategică în domeniul managerial îşi are originea în domeniul strategiei militare (utilizarea resurselor unei for ţe armate pentru atingerea scopurilor -victorii militare - prin construirea  planurilor  şi obiectivelor  şi punerea lor în practică) şi încearcă să contracareze imaginea unui proces decizional haotic la nivel organizaţional. Managementul strategic este atractiv datorită accentului pe care îl pune pe stabilirea scopurilor, pe identificarea atuurilor  şi slă  biciunilor, pe importanţa oportunităţilor  şi ameninţărilor externe din perspectiva desf ăşur ării optime a for ţelor pentru atingerea obiectivelor stabilite. Bryson (1995) a identificat nivele şi abordări diferite în cadrul conceptului general de strategie managerială: - sistemele de planificare strategică 

propun metode pentru formularea şi implementarea

deciziilor strategice şi pentru alocarea resurselor necesare fundamentării acestora la toate nivelele organizaţiei. Analiza si planificarea strategică reprezintă un demers larg r ăspândit în cazul firmelor    private, vizând asistarea conducerii în realizarea misiunii sale de coordonare strategică a organizaţiei. Strategia poate fi definit ă în acest context ca “o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manier ă determinantă şi pe termen lung activit ăţile şi

structurile organizatiei” (Tabatoni, 1975). Conceptul de planificare strategică apare ca fiind

indisociabil de noţiunile de marjă  de manevr ă  şi  for  ţ e concuren ţ iale. Existenţa unei marje de manevr ă exploatabile de către manageri reprezintă o condiţie prealabilă a demersului strategic; nu  putem vorbi de o adevărată strategie în cazul unei organizaţii în care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau în care “produsele” sunt definite de lege. De asemenea se consider ă, în general, că o organizaţie trebuie să procedeze la punerea în practică a unor strategii pentru a obţine cât mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezenţa for ţelor concurenţiale ce riscă să îi pună în discuţie supravieţuirea. Astfel definit demersul strategic poate părea, în cazul sectorului public, prea  puţin pertinent, având în vedere absenţa, teoretică, a marjelor de manevr ă strategică şi caracterul ilegitim al concurenţei. Marja de manevr ă  a organizaţiilor publice în materie de afectare a resurselor este restrânsă semnificativ de dispoziţiile statutare; dacă o organizaţie publică intenţionează să îşi diversifice activitatea există o posibilitate crescută a apariţiei unor aprecieri negative din partea corpurilor de control sau inspecţie. Concuren ţ a   poate viza, în cazul organizaţiilor publice, două aspecte: concurenţa vis-à-vis de o altă organizaţie publică; concurenţa vis-à-vis de o firmă privată. 42

-

managementul participan ţ ilor  analizează

modul în care participanţii cheie evaluează organizaţia şi

formulează strategii de tratare a tuturor participanţilor (participanţii includ indivizi sau grupuri care  prezintă un interes major pentru organizaţie - sindicate, clienţi, furnizori, etc). -

analiza competitivă  analizează

for ţele majore prezente într-un sector industrial particular - for ţa

cumpăr ătorilor  şi furnizorilor, produsele substituibile, concurenţa - în ideea câştigării unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenţierea faţă de concurenţă şi selectarea segmentelor industriale în care există şanse mari de control. În cazul mediului industrial (M. Porter, 1995) există cinci pericole majore ce vizează firmele: -

rivalitatea între firmele existente;

-

ameninţarea noilor veniţi;

-  puterea de negociere a clienţilor; -  puterea de negociere a furnizorilor; -

ameninţarea produselor sau serviciilor substituibile;

-

managementul problemelor strategice vizează

identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea

organizaţiei de a-şi atinge obiectivele şi luarea deciziei referitoare la modalitatea în care un grup din interiorul organizaţiei va r ăspunde acestor probleme; -

abordările bazate pe negocieri strategice tratează luarea deciziilor strategice ca un proces profund  politizat şi ofer ă modalităţi de abordare a acestor negocieri continue;

-

incrementalismul logic accentuează natura incrementală a deciziilor strategice.

Diferite studii au vizat modalitatea în care organizaţiile publice îşi definesc şi implementează în realitate obiectivele strategice, observând o influenţă semnificativă a elementelor distinctive ale sectorului public asupra acestui domeniu. Wechleser  şi Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii distincte promovate de instituţii publice: -

o   strategie de dezvoltare în cazul instituţiilor publice ce deţin obiective şi surse independente de finanţare; managerii au o relativă independenţă în structurarea capacităţilor, resurselor  şi  performanţei organizaţiei;

-

o strategie de transformare

în cazul instituţiilor care, datorită presiunilor bugetare şi a celor venite

din partea grupurilor externe, îşi modifică modul de funcţionare de la simpla gestionare a instituţiei  publice la promovarea unui management performant subsumat clienţilor şi comunităţii; -

o strategie de protec ţ ie

în cazul instituţiilor care au de înfruntat un criticism puternic din partea

mass-media şi legislativului precum şi nevoi crescute din partea publicului şi posibile scăderi ale alocaţiilor bugetare. Aceste instituţii vor întări controlul intern, vor încerca să reducă “profilul  public” al organizaţiei, să întărească relaţia cu legislativul şi să îşi protejeze nivelele de finanţare; 43

-

o strategie politică  în cazul instituţiilor care încearcă să ia decizii favorabile unui tip de participan ţi,

în funcţie de modificarea configuraţiei grupurilor sau indivizilor ce pot influenţa în mod decisiv organizaţia. Tipologia oferită de Miles şi Snow (1978) sugerează mai multe tipuri de reacţie a actorilor   publici din punctul de vedere al deciziilor strategice: apă ră  t  orii apar în medii stabile şi încearcă să îşi   protejeze poziţia deţinută, accentuând eficienţa şi centralizarea; analiticii corespund unor contexte de schimbare moderată şi vizează o poziţie similar ă celei anterioare, permiţând însă o dezvoltare controlată a proceselor inovatoare; prospectorii sunt de găsit în medii de dinamism şi creştere - ei caută oportunităţi şi îşi asumă riscuri, promovând un management descentralizat şi organic; reactivii  pot fi identificaţi în orice context, operând f ăr ă un scop clar, r ăspunzând condiţiilor existente. Toate aceste elemente demonstrează existenţa unor variaţii semnificative în ceea ce priveşte abordările strategice ale managerilor publici; din acest punct de vedere putem considera că există suficiente resurse pentru ca managementul public să infirme imaginea existentă în ceea ce priveşte incapacitatea sa de definire şi implementare a obiectivelor strategice. Luarea deciziei strategice în domeniul public se plasează într-un context specific caracterizat de: -

ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite fa ţă de firmele private);

-

o “vulnerabilitate” mai mare faţă de participarea şi influenţa mass-media, politicienilor  şi altor  agenţii, precum şi o atenţie crescută faţă de aceşti factori;

-

constrângeri artificiale de timp datorită proceselor electorale periodice;

-

coaliţii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau soluţii particulare. Aplicarea managementului strategic în sectorul public poate crea probleme similare cu cele

întâlnite de aplicarea managementului în sectorul public în general; aplicabilitatea sa la organizaţii   publice reprezintă o problemă discutată de toate lucr ările ce iau în considerare demersul strategic în administraţie. Stabilirea unor obiective şi scopuri clare reprezintă un proces extrem de dificil în cazul sectorului public iar în acest context construirea unor strategii poate p ărea un efort lipsit de orice finalitate; totu şi, dezbaterea referitoare la imprecizia obiectivelor este mult mai complexă şi poate fi extinsă şi la sectorul privat, în cazul căruia unii autori argumentează că obiectivul principal tradiţional referitor la profit poate fi înlocuit din locul central pe care îl ocup ă cu obiective de tipul responsabilităţii faţă de acţionari, supravieţuirea pe termen lung, realizarea unui consens negociat între  participanţi, etc (Ansoff, 1988). Un alt pericol se refer ă la tratarea demersului strategic ca act “simbolic” (Montanari, Daneke şi Bracker, 1989, p. 314) f ăr ă impact la nivel managerial; documentele strategice elaborate vor deveni scop în sine şi nu doar o etapă a unui proces de dezvoltare a 44

organizaţiei. Relaţia politică-administraţie poate constitui un alt impediment pentru managementul strategic în domeniul public; oricum, adaptarea unei forme (chiar primare) de planificare strategică   poate aduce îmbunătăţiri modelului politic tradiţional de luare a deciziei. Orizontul de timp pe care organizaţia publică îl ia în considerare în aplicaţiile de tip strategic poate fi prea redus; contextul în continuă evoluţie necesită flexibilitate însă nu anulează valabilitatea managementului strategic. Alte   probleme se pot referi la lipsa informaţiei sau a capacităţii de analiză şi interpretare a acesteia, la dificultatea stabilirii de rezultate măsurabile pentru sectorul public sau la lipsa calificării necesare a resursei umane (Hughes, 1998). Olsen şi Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicării managementului strategic la sectorul public: -  procesul formal de planificare strategică este prea rigid şi încet pentru a r ăspunde în mod adecvat unui mediu în schimbare; -  procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raţional şi analitic decît este cu adevărat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica socio-politică specifică oricărei organizaţii; -  procesul formal de planificare acţionează împotriva creativităţii şi inovaţiei.

2. Demersul strategic În mod evident toate aceste critici nu semnifică o inutilitate a aplic ării planificării şi managementului strategic în sectorul public. Demersul strategic trebuie în ţeles la justa lui valoare, f ăr ă a vedea în el un fel de remediu miracol dar  şi f ăr ă a-i neglija importanţa: “orice proces de planificare strategică este justificabil numai în cazul în care ajut ă factorii de decizie să gândeasă şi să acţioneze strategic. Planificarea strategică nu este un scop în sine ci mai degrabă un set de concepte ce îi ajută pe leaderi să ia decizii importante şi să iniţieze acţiuni importante” (Bryson, 1988,p.56). Managementul strategic nu poate r ămâne în afara influenţelor mediului; datorită faptului că managerii publici vizează deseori obiective limitate (Ring şi Perry, 1985), ei au tendinţa de a promova o abordare incrementală în procesul de luare a deciziilor, astfel că strategiile lor vor fi mai mult reactive şi

mai puţin bazate pe direcţii definite iniţial. Responsabilii organizaţiilor publice sunt chemaţi să

menţină o flexibilitate crescută în orientările asumate, să utilizeze strategii bazate pe influenţă mai degrabă decât pe autoritate şi să minimizeze discontinuităţile inerente procesului managerial public. Demersul strategic găseşte diferite căi de aplicare în cazul administraţiei publice; putem identifica, la nivelul statului, existen ţa unei planifică ri strategice; sub influenţa practicilor în vigoare în marile grupuri industriale, planificarea la nivelul statului a asimilat o dimensiune strategic ă tot mai accentuată. Făr ă îndoială, definirea unei strategii pentru ansamblul statului reprezintă o acţiune prea ambiţioasă, dată fiind existenţa unei raţionalităţi politice specifice: “întreg actul politic este un 45

compromis. Când o lege este formulată în Parlament sau în altă parte, scopul acestui efort nu este de a vota legea ideală, ci de a găsi poziţia politică ce va permite unei legi să treacă. Aceasta implică în mod necesar un limbaj vag şi pu ţin precis, limbajul compromisului” (Viveret). Este deci clar că formularea unei strategii globale, ce vizează optimizarea acţiunii statului este pu ţin posibilă. În schimb funcţia de  planificare poate să evolueze în direcţia susţinerii guvernanţilor în determinarea priorităţilor şi definirea  programelor. Strategiile de cooperare s-au dezvoltat vizând partajarea între mai multe entităţi a unei investiţii

 prea crescute pentru ca o singur ă organizaţie să şi le poată permite; aceste cooper ări pot avea loc atât în interiorul sectorului public cât şi între sectorul public şi cel privat (cazul echipamentelor medicale prea scumpe pentru un singur spital, sau a unor facilităţi educaţionale/ de sănătate publică în cazul unor  comunităţi locale).  Demersul strategic local poate

permite identificarea unor posibilităţi de dezvoltare a abordării

strategice în interiorul organizaţiilor locale. Observarea vieţii politice la nivelul autorit ăţilor locale demonstrează existenţa unor câmpuri de concurenţă ce se pot manifesta sub diferite forme. Dinamica strategică locală s-a transformat fundamental în societăţile democratice sub influenţa a trei factori  principali: -

accentuarea concurenţei între entităţile locale; problematica concurenţei se poate manifesta nu doar  între entităţile vecine ci si la nivel general/european sub influen ţa deschiderii progresive a frontierelor  şi mondializării activităţilor economice. Domeniile de concurenţă privesc în principal: implantările industriale, poziţionarea pe marile axe de comunicaţie şi obţinerea ajutorului statului;

-

întărirea marjei de manevr ă la nivel local (inclusiv în ceea ce priveşte problemele financiare);

-

transformarea profilului şi conţinutului meseriei funcţionarului public; apariţia unei noi generaţii de funcţionari, cu un nivel de studii mai ridicat, axaţi pe privilegierea unei abordări tehnice în ceea ce  priveşte exercitarea puterii locale. Toate aceste elemente pot permite comunităţilor locale să pună în aplicare o abordare de ordin

strategic a acţiunii proprii; strategiile liniare pot fi substituite de strategii mai ambi ţioase şi voluntariste, ce permit autorităţilor locale să influenţeze semnificativ mediul în care activează. În literatura de specialitate s-a realizat o diferenţă între planificarea strategică şi managementul strategic; planificarea strategică a pus pentru prima dată în discuţie doi termeni esenţiali: misiunea şi analiza mediului (Hax şi Majluf, 1984). Misiunea include în cazul firmelor private o definiţie clar ă a scopurilor, produselor, pieţelor  şi aşteptărilor pe o perioadă de câţiva ani (Hughes, 1998). Analiza mediului preupune o examinare detaliată a atuurilor, slă  biciunilor, ameninţărilor  şi oportunităţilor  organizaţiei; deşi include şi elemente interne ale organizaţiei (capacităţi manageriale, caracteristici ale 46

resursei umane, structuri financiare, etc) avantajul major al acestei abordări se refer ă în principal la realizarea unei analize obiective a mediului extern: structura şi tendinţele pieţei, schimbările tehnologice, ameninţarea concurenţei şi orice alte puncte capabile să afecteze existenţa instituţiei în cauză. Obiectivele reprezintă scopuri specifice derivate din definirea misiunilor  şi din analiza mediului. Construcţia unui plan strategic de afaceri pe termen mediu sau lung este fundamentată pe definirea misiunilor, obiectivelor  şi realizarea analizei mediului, în corelaţie cu măsurarea performanţelor  şi alocarea resurselor. Managementul strategic poate fi considerat o formă mai nuanţată ce încorporează şi extinde caracteristicile planificării strategice; diferenţa între cei doi termeni este că ”planificarea strategică este concentrată pe luarea deciziilor strategice optime în timp ce managementul strategic este concentrat pe   producerea rezultatelor strategice: noi pieţe, noi produse, noi tehnologii” (Ansoff, 1988, p.235). Managementul strategic vizează extinderea viziunii strategice la toate nivelele organizaţiei şi în toate sistemele administrative; el “recunoaşte rolul central a indivizilor  şi grupurilor precum şi influenţa culturii organizaţionale” (Toft, 1989, p.6).

3. Planificarea strategica Planificarea nu trebuie văzută ca fiind o activitate separată, izolată de organizaţie ci ca o responsabilitate a managementului ce trebuie să realizeze integrarea activităţilor specifice acesteia cu funcţia de control, cu structura organizaţională, cu sistemele de comunicaţie şi motivare (Hax şi Majluf, 1984). De asemenea organizaţia trebuie să acorde o atenţie deosebită culturii proprii; implementarea strategiei şi chiar tipul de management sunt extrem de dependente de caracteristicile resursei umane şi de cultura organizaţională existentă. Planificarea strategică şi managementul strategic sunt termeni ce şi-au dovedit utilitatea în domeniul privat însă preluarea lor în cazul domeniului public nu poate fi f ăcută automat; managerii   publici trebuie să trateze cu grijă abordările firmelor private care încorporează scopuri şi obiective clare, profit, autoritate nelimitată în acţiune, dezvoltări confidenţiale de operaţiuni, responsabilitate limitată, semnale din partea pieţei, etc şi care pot să prezinte o valabilitate limitată în sectorul public (Nutt şi Backoff, 1992). O înţelegere limitată a managementului public poate conduce la erori de  percepţie referitoare la strategie şi rolul ei în sistemul administrativ; Bozeman şi Straussman (1990) consider ă că strategia în domeniul public implică tratarea relaţiei cu mediul precum şi misiunile şi scopurile organizaţiei; abordarea strategică implică trei componente majore: definirea scopurilor  şi obiectivelor, dezvoltarea unui plan de acţiune ce compatibilizează organizaţia şi mediul său şi construcţia metodelor efective de implementare. Strategia presupune stabilirea obiectivelor  şi 47

 priorităţilor organizaţionale (pe baza previziunilor privind mediul extern şi capacităţile organizaţiei) şi desemnarea planurilor operaţionale prin intermediul cărora aceste obiective pot fi atinse. Primele tentative strategice în domeniul public s-au referit mai degrabă la planificarea strategică, definită ca “un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modelează natura şi direcţia activităţilor guvernamentale, în cadrul prevederilor constituţionale” (Olsen şi Eadie, 1982). O analiză detaliată a planificării strategice furnizează următoarele componente: -

misiuni şi scopuri generale formulate de managerii situaţi la nivele superioare şi furnizând cadrul în care sunt dezvoltate strategiile;

-

analiza mediului ce constă în identificarea şi analiza factorilor ce trebuie luaţi în considerare în momentul formulării strategiilor organizaţionale;

-

evaluarea structurii interne şi a resurselor, evaluare ce identifică punctele slabe/puternice ale organizaţiei în ideea includerii unei varietăţi de factori în consideraţiile de ordin strategic;

-

formularea, evaluarea şi selectarea strategiilor;

-

implementarea şi controlul planurilor strategice. Osborne şi Gaebler (1993) consider ă că planificarea strategică reprezintă procesul de examinare

a situaţiei actuale şi traiectoriei viitoare a unei organizaţii sau comunităţi, stabilind scopuri, dezvoltând o strategie de atingere a acestora şi măsurând rezultatele; acest efort presupune un număr de paşi distincţi: -

analiza internă şi externă a situaţiei;

-

diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizaţia;

-

definirea misiunilor fundamentale ale organizaţiei;

-

articularea scopurilor principale ale organizaţiei;

-

dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organizaţional;

-

dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii şi scopurilor;

-

dezvoltarea unei programări în timp a strategiei;

-

măsurarea şi evaluarea rezultatelor. Această analiză se bazează pe modelul de planificare strategică în opt paşi definit de Bryson

(1995) şi care cuprinde: -

iniţierea şi agregarea unui proces de planificare strategică; procedurile oferite de către teoreticieni (de la managementul problemelor strategice la analiza mediului şi analiza SWOT) presupun în general o fază iniţială de planificare şi organizare ce implică existenţa unui “grup de management strategic” (GMS) care conţine o echipă de 5-10 persoane în care sunt incluşi nu doar managerii de la nivelele superioare ci şi cei plasaţi la nivelele operaţionale apropiate de activităţile “de teren” 48