ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA CONCURSOS

Série

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA CONC CONCURSOS URSOS Gustavo Justino de Oliveira

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AdminisstrA Admini trAçã ção o púb públicA licA pArA concursos

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O48a

Oliveira, Gustavo Justino de. / Administração pública para concursos. / Gustavo Justino de Oliveira. — Curitiba : IESDE Brasil S.A., 2010. 124 p.

ISBN: 978-85-387-3016-3

1. Administração Pública. 2. Concursos. 3. Gestão Pública. 4. Controle. I. Título. CDD 350.7

Capa: IESDE Brasil S.A. Imagem da capa: Jupiter Images/DPI Images

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Gustavo Justino de Oliveira Pós-Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Coimbra (Portugal). Proessor Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco), onde leciona na graduação e na pós-graduação. Foi procurador do estado do Paraná por 15 anos e hoje é consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Terceiro Setor, em São Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed. RT), Consórcios Públicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na Saúde (Ed. Fórum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Fórum). Autor de diversos artigos cientícos e diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS (Ed. Fórum).

o i r á m u s

Organização do Estado e da Administração Pública

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9 | Noções introdutórias 10 | Desconcentração e descentralização 11 | Órgãos públicos 11 | Administração Direta 12 | Administração Indireta 16 | Entidades paraestatais

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Modelos teóricos de Administração Pública 21 | Conceito de Administração Pública 21 | Modelo patrimonialista 22 | Modelo burocrático 25 | Modelo gerencial

Experiências de reormas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública

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31 | Experiências de reormas administrativas no Brasil 36 | O processo de modernização da Administração Pública 37 | Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública

Governança, governabilidade 43 e accountability : Qualidade na Administração Pública 43 | O Estado contemporâneo 44 | Governança pública no Estado contemporâneo 46 | Governabilidade

47 | Accountability 48 | Qualidade na Administração Pública

Governo eletrônico e transparência. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais 53 e sua aplicação na Administração Pública 53 | Governo eletrônico 58 | Novas tecnologias gerenciais

Gestão pública empreendedora e ciclo do Governo Federal

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65 | Gestão pública empreendedora 66 | Ciclo do Governo Federal

71 Controle da Administração Pública 71 | Noções introdutórias 72 | Tipos de controle 74 | Controle administrativo 75 | Controle legislativo

81 Probidade na Administração Pública

o i r á m u s

81 | Noções introdutórias 81 | Responsabilidade dos servidores públicos 83 | Trato Normativo da Matéria

Convênios, contrato de repasse e termo de cooperação

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89 | Considerações iniciais acerca do convênio 93 | Contrato de repasse 94 | Vedações para a celebração de convênios e contratos de repasse 94 | Cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse 95 | Termo de cooperação

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Gestão de contratos 99 | Considerações iniciais 100 | Acompanhamento e scalização da execução contratual 100 | Gestor de contratos administrativos 104 | Livro de ocorrências 105 | Contratação de terceiro 105 | Preposto: um elo permanente entre a administração e a contratada

Noções sobre comunicação 109 na Administração Pública 109 | O que é Redação Ocial 111 | Comunicações ociais


Noções introdutórias A Constituição da República trata, em seu Título III, da Organização do Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Capítulo VII que trata da Administração Pública. A reerida Carta Política adotou a orma de Estado ederado, o qual se caracteriza pela coexistência, num mesmo território, de vários poderes políticos distintos. No Brasil, temos então um poder político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 14). Aos Estados-membros é assegurada autonomia consistente na capacidade de autoadministração, autolegislação, autogoverno e auto-organização. A orma ederativa de Estado é cláusula pétrea (CF, artigo 60, §4.º). A orma de governo adotada no Brasil é a republicana, a qual se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chee do Poder Executivo, com o dever de prestação de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). Por m, o sistema de governo adotado no Brasil é o presidencialista, no qual predomina o princípio da divisão dos Poderes. “O presidente da República é o chee do Poder Executivo Federal e exerce, com auxílio dos ministros de Estado, a direção superior da Administração Pública Federal, cabendo a ele sua organização e estruturação, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constituição. Em decorrência da orma ederativa de Estado e do princípio da simetria das eseras políticas, os chees dos Poderes Executivos e das Administrações Públicas do Distrito Federal e dos estados serão, respectivamente, o governador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razão,

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os chees dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administrações Públicas dos municípios, serão seus preeitos” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). O artigo 2.º da Constituição da República prevê que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Conunde-se, usualmente, o governo com a Administração Pública. Aquele teria a “incumbência de exercer a direção suprema e geral do Estado, determinar a orma de realização de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautarão sua atuação, os planos governamentais, sempre visando conerir unidade à soberania estatal” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16). A Administração Pública, por sua vez, pode ser conceituada sob dois aspectos: o uncional e o organizacional. Sob o ângulo do primeiro, a Administração Pública signica um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de unções de governo, que organizam a realização das nalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como, por exemplo, ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo. (MEDAUAR, 2010, p. 48)

Já sob o ângulo organizacional, ela “representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das unções de governo” (MEDAUAR, 2010, p. 48). Odete Medauar arma que a conusão entre governo e Administração Pública se dá na medida em que, na época contemporânea, aumenta-se a importância da atividade administrativa na dinâmica do Estado, bem como pelo ato de no Brasil coexistir, “no vértice do Poder Executivo, unções governamentais e unções administrativas”, permitindo assim “evitar um governo puramente político e uma Administração puramente burocrática” (MEDAUAR, 2010, p. 51).

Desconcentração e descentralização O Estado utiliza-se de algumas ormas para exercer a unção administrativa. A descentralização administrativa signica a transerência de poderes de decisão em matérias especícas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes realizam, 10


em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os mesmo eeitos das atividades administrativas estatais. A descentralização implica, assim, a transerência decisória, e não meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)

Na descentralização o Estado desempenha suas atividades através de outras pessoas, e não pela sua administração direta. Será eetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transere determinado serviço público, e será eetivada mediante delegação quando o Estado transere, por contrato ou ato unilateral, “unicamente a execução do serviço, para que a pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob scalização do Estado” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24). Existirá desconcentração quando atividades orem “distribuídas de um centro para setores periéricos ou de escalões superiores para escalões ineriores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica” (MEDAUAR, 2010, p. 56).

Órgãos públicos “Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição predeterminada” (MEDAUAR, 2010, p. 57).

Os órgãos não possuem personalidade jurídica e, portanto, não podem contrair obrigações nem exercer direitos em nome próprio. Sendo assim, atuam em nome da pessoa jurídica de que az parte. Resultam da orma desconcentrada de atuar do Estado. A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (Lei 9.784/99) considera órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta.

Administração Direta José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administração Direta como o “conjunto de órgãos que integram as pessoas ederativas, aos quais oi atribuída a competência para o exercício, de orma centralizada, das atividades administrativas do Estado”.

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Pode-se apontar como características da Administração Direta “o vínculo de subordinação-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus órgãos” e a “generalidade de tareas e atribuições que lhe cabem” (MEDAUAR, 2010, p. 65).

Administração Indireta De acordo com o artigo 4.º, inciso II, alíneas a, b, c e d do Decreto-Lei 200/67, estão compreendidas na Administração Indireta as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as undações públicas. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6.º, §1.º, que “o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados”. José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administração Indireta “é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de orma descentralizada”. As entidades da Administração Indireta caracterizam-se pela especialidade das suas atribuições. Prevê o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal que “somente por lei especíca poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de undação, cabendo à lei complementar, neste último caso, denir as áreas de sua atuação”. Odete Medauar (2010, p. 73) explica que, para o desempenho de sua competência especíca, a entidade da Administração indireta é dotada de patrimônio e pessoal próprios, estrutura administrativa própria, encabeçada por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente” (nas universidades, reitor).

Importante salientar que, de acordo com o §6.º do artigo 37 da Constituição Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurídica pública ou de entidades prestadoras de serviços públicos com personalidade jurídica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, é objetiva. No entanto, há linha doutrinária em avor da responsabilidade subsidiária da pessoa jurídica matriz (União, Estado, Distrito Federal, Município) se o patrimônio de qualquer entidade da respectiva Administração Indireta não or suciente para a reparação, pois a pessoa jurídica matriz oi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74) 12


Autarquias De acordo com o inciso I do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, autarquia é serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor uncionamento, gestão administrativa e nanceira descentralizada.

José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como a “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar unções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”. Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”. Em razão da sua personalidade jurídica ser de direito público, as autarquias devem obediência integral ao regime jurídico administrativo, de modo a, por exemplo, ser exigido concurso público para admissão dos seus servidores, bem como licitação para suas contratações.

Agências reguladoras Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no direito brasileiro, agência reguladora seria “qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com unção de regular a matéria especíca que lhe está aeta”. Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agências reguladoras surgiram com a extinção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e outras atividades e com a transerência total ou parcial, ao setor privado, da execução de tais serviços e atividades, mediante concessões, permissões ou autorizações.

As agências reguladoras têm sido instituídas sob a orma de autarquias, podendo, com isso, exercer atribuições típicas do Poder Público, já que possuem personalidade jurídica de direito público. Tal prerrogativa as submete a todos os controles constitucionalmente previstos à Administração Pública. Sendo assim, para conerir maior “independência” às agências reguladoras, característica essencial do modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribuído a elas o status de “autarquia em regime especial”, o que sói traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e nanceira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163) 13


Acerca das autarquias “em regime especial”, José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 454) identica como suas prerrogativas “1.º) poder normativo técnico; 2.º) autonomia decisória; 3.º) independência administrativa; 4.º) autonomia econômico-nanceira”.

Agências executivas O artigo 51, Lei 9.649/98, estabelece que o Poder Executivo poderá qualicar como Agência Executiva a autarquia ou undação que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor.

Assim, “agência executiva é a qualicação dada à autarquia ou undação que celebra contrato de gestão com órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eciência e redução de custos” (DI PIETRO, 2010, p. 465). José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 468) entende, no entanto, que “nada há de inovador em qualicar-se de agência executiva a entidade autárquica que se dedique a exercer atividade estatal descentralizada, e isso pela singela razão de que esse sempre oi o normal objetivo das autarquias”.

Fundações públicas De acordo com o inciso IV, do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, undação é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem ns lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e uncionamento custeado por recursos da União e de outras ontes.

Existe divergência doutrinária quanto à personalidade jurídica das undações. José dos Santos Carvalho Filho, acompanhando entendimento de Hely Lopes Meirelles, entende que as undações públicas têm sempre personalidade jurídica de direito privado, pois o “ato de ser o Estado o instituidor não desmente a caracterização dessas entidades, até porque é o Estado quem dá criação a sociedades de economia mista e a empresas públicas, e essas entidades, como já visto, têm personalidade jurídica de direito privado” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 495).

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No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo Tribunal Federal (RE 101.126-RJ, Rel. Ministro Moreira Alves), é pela existência de undações públicas de direito público e de direito privado. É o que explica Odete Medauar. Fundações podem existir, com alguma atuação do poder público na instituição, manutenção ou controle, cujas características não correspondem ao modelo traçado no reerido artigo 5.º, IV, do Dec.-Lei 200/67. Nesse caso, tais undações não integram a Administração Indireta e têm seu regime jurídico determinado pelo ato que as cria ou autoriza sua criação, podendo ser regidas pelo direito privado. (MEDAUAR, 2010, p. 85)

Sociedades de economia mista e empresas públicas José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 470) aduz que essas entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado e delas se vale o Estado para possibilitar a execução de alguma atividade de seu interesse com maior fexibilidade, sem as travas do emperramento burocrático indissociáveis das pessoas de direito público.

Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 446) aponta como traços comuns às empresas públicas e sociedades de economia mista: 

criação e extinção autorizadas por lei;



personalidade jurídica de direito privado;



sujeição ao controle estatal;



derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público;



vinculação aos ns denidos na lei instituidora;



desempenho de atividade econômica.

Nos termos do artigo 5.º, inciso II, do Decreto-Lei 200/67, empresa pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por orça de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das ormas admitidas em direito”.

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São empresas públicas, de acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 471), as pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob qualquer orma jurídica adequada a sua natureza, para que o governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos.

Já as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob a orma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 471)

De tais conceitos retiram-se os traços distintivos das duas entidades: 

Forma de organização – a sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a orma de sociedade anônima enquanto a empresa pública sob qualquer das ormas admitidas em direito.



Composição do capital – a sociedade de economia mista é constituída por capital público e privado, e a empresa pública, por capital público.

Entidades paraestatais Há divergência doutrinária quanto a quais são as entidades paraestatais e ainda se tais entidades integram a Administração Indireta. Marçal Justen Filho (2006, p. 134-137) az distinção quanto às “entidades paraestatais” e “entidades não estatais”, incluindo-se nas últimas as entidades do Terceiro Setor. Explica o autor que este “é integrado por sujeitos e organizações privadas que se comprometem com a realização de interesses coletivos e a proteção de valores supraindividuais”. Quanto à entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias prossionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 134)

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José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 439) entende que a expressão paraestatal “deveria abranger toda pessoa jurídica que tivesse vínculo institucional com a pessoa ederativa, de orma a receber desta os mecanismos estatais de controle.” Enquadrar-se-iam, desse modo, como entidades paraestatais as pessoas da Administração Pública Indireta e os serviços sociais autônomos. As organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público são denominadas pelo autor como “organizações colaboradoras”, as quais seriam pessoas privadas, instituídas pelas órmulas de direito privado, e que a elas poderia ser atribuído o encargo da prestação de serviços públicos no regime de parceria com a Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 517). Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expressão “entidade paraestatal” melhor serviria para designar “sujeitos não estatais, isto é, de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus.” O mesmo autor ressalta que as organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público não são pessoas da Administração Indireta, pois são organizações particulares alheias à estrutura governamental, mas com as quais o Poder Público (que as concebeu normativamente) se dispõe a manter “parcerias” [...] com a nalidade de desenvolver atividades valiosas para a coletividade e que são livres à atuação da iniciativa privada, conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se constituam em serviços públicos. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 218)

Dicas de estudo MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Consórcios Públicos: comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gestão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

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Reerências ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. São Paulo: Método, 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2006. _____. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2006. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

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Modelos teóricos de Administração Pública

Conceito de Administração Pública A Administração Pública, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois aspectos: objetivo (ou material, que tem como oco a atividade) e subjetivo (orgânico ou ormal). O objeto da Administração Pública é a unção administrativa, que abrange o omento, a polícia administrativa e o serviço público (DI PIETRO, 2008). Nesse caso, a Administração é uma atividade concreta do Estado, objetivando a realização das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000). Quanto ao aspecto subjetivo, a Administração Pública pode ser considerada o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da unção administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2008). Ou seja, a Administração Pública é uma “máquina” composta por órgãos e entidades, organizados de orma hierárquica sob a direção de um chee de Estado (ARAÚJO, 2005).

Modelo patrimonialista O patrimonialismo é uma herança da época eudal, vigente nas sociedades pré-democráticas. De acordo com esse modelo, a Administração Pública deve atender os interesses do governante, que az uso do poder que emana do povo em seu avor. O aparelho de Estado é uma espécie de extensão do poder do soberano, não havendo distinção entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa pública se conunde com a coisa do governante. Dessa orma, a Administração Pública deixa de atender à unção de deesa da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria. São características marcantes desse modelo de administração a corrupção e o nepotismo. 21


Tal orma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável com o advento do capitalismo e da democracia. Jurisprudência: STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT , DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.

I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei ormal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput , da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.

Modelo burocrático Surgimento do modelo burocrático A revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no prossionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995). Tal modelo oi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo (1904), e teve suas bases mais bem denidas somente em 1922, com a publicação do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor. O modelo burocrático oi uma resposta aos abusos e demais vícios experimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de desconança prévia dos administradores públicos por parte da sociedade, como uma reação ao modelo patrimonialista. Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a eetividade da contenção de abusos. 22


A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao Direito, de racionalidade, de ponderação entre meios e fns e de precisão. A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori , por exemplo, aqueles reerentes à admissão de pessoal e às contratações a serem realizadas pelo Poder Público, baseando-se nos princípios da profssionalização, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do ormalismo (BRASIL, 1995). Quanto à profssionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrático, é atribuído um grande valor ao mérito do uncionário (meritocracia), sendo que os uncionários chegam a um cargo por meio de competição justa e sua ascensão prossional se baseia em critérios de experiência (antiguidade) e desempenho. São ainda atributos do prossionalismo o trabalho remunerado e a divisão racional de tareas. Ainda, uma característica que diz respeito tanto ao princípio da profssionalização como ao da impessoalidade é a separação das propriedades pública e privada, e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Por m, ainda no que diz respeito ao prossionalismo, pode-se dizer que o modelo burocrático acolheu a ideia taylorista de maximizar o rendimento uncional através da separação das unções de planejamento e execução de tareas. No tocante à impessoalidade, além das características supracitadas, signica que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão ocupando. Como consequência, evita-se a apropriação individual do poder, a obtenção de beneícios em unção da posição ocupada pelo prossional. Quanto à ormalidade, diz respeito à imposição de deveres e responsabilidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de orma escrita), à ormalização de processos decisórios e das comunicações internas e externas (SECCHI, 2009). A ormalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a discricionariedade. Efciência organizacional (administrativa e econômica) e equidade (entre uncionários e na produção de produtos e serviços padrão) são também características do modelo de administração burocrático (SECCHI, 2009).

Em suma, destacam-se dentre os princípios básicos que norteiam o modelo de Administração Pública burocrático: 23

Modelos teóricos de Administração Pública 

impessoalidade;



ormalismo;



prossionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocorre com base na meritocracia;



divisão uncional hierárquica clara;



mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre undamentadas em normas.

Conorme o exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o de deesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO, 2008). Jurisprudência: STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor público: contratação temporária excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicação para a admissão de servidores para unções burocráticas ordinárias e permanentes.

Crise do modelo burocrático Apesar de o modelo burocrático ser uncional para controlar a corrupção, que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar eeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de eciência. Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de orma pejorativa para designar “gargalos” e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo ormalismo, acabando por comprometer a eciência da ação administrativa. As principais críticas à administração burocrática oram ormuladas por Merton, em 1949. Em síntese, as alhas do modelo são a desmotivação dos empregados, a resistência às mudanças, o abuso da senioridade como critério de ascensão prossional, e a grande separação entre o cidadão e o uncionalismo público, que acaba por não atender às necessidades e aos anseios dos seus destinatários.

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Conclui-se ainda que (PRATS I CALATÀ, 2005) a racionalidade da administração burocrática não garante a eciência e a ecácia do sistema, especialmente pela diculdade de aplicação das regras à prática e pelo excesso de rigidez, que embaraça a adaptação a situações novas. Por m, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histórico em que se insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas, em prol de quem o cidadão abre mão de seu poder. Dessa orma, ressalta-se a busca por uma Administração Pública mais apegada à técnica, a m de atingir eciência e ecácia. Essa ideia opõe-se à de democracia, em que o poder emana do povo.

Modelo gerencial Surgimento do modelo gerencial Conorme conclusão do tópico anterior, a crise do modelo burocrático, juntamente com outros atores, como a globalização da economia, uma nova dinâmica de mercado, uma crise scal do Estado e um cada vez maior distanciamento entre as decisões da Administração e os interesses dos administrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores de efciência, efcácia e competitividade. Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das unções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, oi emergindo um novo modelo de Administração Pública, a gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gestão pública (new public management ). Há doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administração Pública gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto com aquela, compõe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009). Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eciência e a qualidade na prestação de serviços públicos, além da redução de custos.

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Nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado. No caso da transição do modelo burocrático para o gerencial, houve um certo rompimento, mas oram conservados, de orma fexibilizada, alguns princípios, como admissão por critérios de mérito, sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, avaliação de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a principal mudança reere-se à orma de controle, que antes era realizado a priori e ocava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser eita a posteriori . Ainda, há uma evolução no sentido de interesse público. Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturando ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse público passa a ter como oco o atendimento das necessidades do cidadão, contribuinte de impostos e destinatário de serviços. A nova gestão pública é baseada nos critérios de eciência, ecácia, qualidade e desempenho. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido ocando-se os resultados – que devem ser mensurados em comparação com as expectativas – e o cidadão benefciário, ou cidadão cliente. A ideia de avaliação de desempenho, entre outros princípios norteadoras da Administração Pública gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão provenientes da administração privada. Contudo, deve-se levar em conta certas dierenças, como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas, e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e a origem das receitas. Quanto à organização administrativa, há também uma fexibilização em relação ao modelo burocrático. Enquanto naquele modelo a estrutura administrativa congurava-se de orma mais rígida, sempre pautada na observância de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial propõe uma maior descentralização político-administrativa, com transerência de unções para administrações locais, dotadas de maior autonomia (e, também, responsabilidade). Dessa orma, a proposta é de uma organização administrativa com menos níveis hierárquicos, com controle de resultados e voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER PEREIRA, 1996).

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Ainda no que diz respeito à autonomia (gerencial, orçamentária e nanceira) dos órgãos e entidades públicas, esta é maior no gerencialismo em virtude de um acordo rmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes, através do qual cam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de resultados (OLIVEIRA, 2009). Dessa orma, na Administração Pública gerencial denem-se os objetivos que devem ser atingidos através de uma ação pública, atribuindo ao administrador autonomia na gestão dos recursos e propondo um controle a posteriori do alcance dos resultados propostos. Jurisprudência: 

INFORMATIVO STF 474 – TÍTULO: Lei 9.637/98: Organizações Sociais (Transcrições)

Ideia de governança pública No início do século XXI, o conceito de gerencialismo já soreu uma evolução, caracterizada pela governança pública, com oco não só na ecácia da Administração Pública, mas como um modelo de interação entre os diversos níveis de governo e destes com associações de empresas e da sociedade civil (PRATS I CALATÀ, 2005). No Brasil, o Plano Diretor da Reorma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto MARE (Ministério da Administração Federal e Reorma do Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para uma reorma com objetivo de transição da Administração Pública burocrática, rígida e ineciente, para a Administração Pública gerencial, mais fexível, eciente e voltada para o atendimento do cidadão. O tópico 2 do plano, intitulado “As três ormas de Administração Pública”, descreve bem os tipos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial, bem como os momentos de transição entre eles. Por m, cabe ressaltar que a transição entre os modelos apresentados ocorre de orma gradual e contínua, e não por ruptura dos preceitos do modelo anterior. Em muitos assuntos, não há superação de um modelo quando de sua transição para o posterior, podendo coexistir dois ou mais deles em um mesmo local.

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Dicas de estudo BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispõe sobre a vedação do nepotismo no âmbito da Administração Pública Federal. BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho do Estado . Brasília: MARE, 1995. Apresentação, introdução e tópico 1 (As três ormas de Administração Pública). Disponível em: . WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p. 229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills). SITE: .

Reerências ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho do Estado . Brasília: MARE, 1995. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público , Brasília, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. 1996. BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. Reorma do Estado e Administração Pública Gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. 314 p. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2008. GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o Governo : como o espírito empreendedor está transormando o setor público. 9 ed. Brasília: MH comunicação, 1997. LONGO, Francisco. La gestión pública como discurso de valores. In: LONGO, Francisco; YSA, Tamyko (Eds.). Los Escenarios de la Gestión Pública del Siglo XXI . Barcelona: Bellaterra, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000. 28


OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p. _____. O contrato de gestão e seus riscos. Gazeta do Povo, 25 de janeiro de 2009. PRATS I CATALÀ, Joan. La construcción social de la gobernanza. In: PRATS I CATALÀ, Joan et al. (Coords.). Gobernanza: diálogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005. SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reormas da Administração Pública. Revista Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar./abr. 2009. WEBER, Max. Ensaios de Sociologia . 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills), 1982.

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Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. Evolução dos modelos/ paradigmas de gestão: a nova gestão pública

Experiências de reormas administrativas no Brasil Reorma do DASP Após o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo, um regime político centralizado de caráter autoritário undado por Getúlio Vargas, que perdurou até 1945. No início desse período, oi prevista, no artigo 67 da Constituição Federal Brasileira de 1937, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Sua instituição oi eetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe coneria, dentre outras, a atribuição de realizar estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, a m de determinar, com enoque na economia e na eciência, as modicações a serem realizadas: na organização dos serviços públicos, em sua distribuição e agrupamento, nas dotações orçamentárias, nas condições e processos de trabalho, nas relações entre órgãos e com o público. Além disso, atribuíam-se ao DASP unções de auxiliar na organização da proposta orçamentária e realizar a scalização de sua execução1 e de seleção e apereiçoamento de servidores públicos. A ação do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo de gestão racional, baseado no rigor técnico e na impessoalidade, para alcance de eciência administrativa. 31

1

“Registra-se que, nesse período, oi instituída a unção orçamentária enquanto atividade ormal e permanentemente vinculada ao planejamento.” (BRASIL, 1995)


A ação vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administração Pública burocrática weberiano, cuja implantação “é uma consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no país” (BRASIL, 1995). Dessa orma, a ação com o to de normatizar a gestão racional dos negócios do Estado, “mediante a simplicação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na denição de procedimentos” (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direção à burocratização do serviço público. Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a reorma proposta também se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de profssionalização e impessoalidade, através de uma criteriosa contratação de pessoal, com base em critérios de competência e qualicação. Contudo, apesar do valor dado ao mérito prossional aos concursos públicos e ao treinamento, não houve sucesso em romper totalmente com o modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao siologismo (BRASIL, 1995). O modelo reormista teve sucesso em diversas questões, principalmente no que diz respeito às mudanças na gestão dos recursos humanos e orçamentários e na expansão do governo, através da criação de novas unções e de novas agências administrativas (REZENDE, 2004). No entanto, teve como resultados negativos o excesso de ormalismo e a manutenção do clientelismo, azendo com que o DASP se tornasse alvo de muita resistência e osse perdendo seu status e prestígio (REZENDE, 2004).

Reorma instituída pelo Decreto-Lei 200/67 Nas décadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administração Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrático. Contudo, oi cando patente a necessidade de se realizar uma reorma maior, que tivesse como objetivo elevar a perormance do setor público brasileiro e transormar o modelo de intervenção do Estado na economia, centrado na ampla provisão de bens e serviços em moldes empresariais e na atuação em áreas julgadas estratégicas para o desenvolvimento nacional (REZENDE, 2004).

32


Em 1964 oi instituída a Comissão Especial de Estudos da Reorma Administrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar os projetos de reorma administrativa existentes e criar novos projetos. Essa reorma administrativa teve como instrumento principal o Decreto-Lei 200/67, através do qual realizou-se a transerência de atividades para autarquias, undações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a m de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização uncional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das cheas executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e inormação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.” (BRASIL, 1995)

Dessa orma, houve uma grande expansão da descentralização da Administração Pública brasileira, com objetivo de separar as unções de ormulação e implementação de políticas públicas e instituir ganhos de eciência e racionalidade na atividade administrativa. Contudo, essa descentralização não oi acompanhada de instrumentos adequados de centralização, controle e planejamento (REZENDE, 2004).

Plano Diretor da Reorma do Aparelho do Estado Após a reorma realizada através do Decreto-Lei 200/67, oram eitas outras tentativas de modernização da Administração Pública brasileira, com o objetivo de superar as deciências do modelo burocrático, tais como a criação da Secretaria de modernização (SEMOR), nos anos 1970, e a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, nos anos 1980. No m da década de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avanço democrático com o m do regime militar e o advento da Constituição Federal de 1988, houve um retrocesso burocrático, acompanhado pelo desprestígio da Administração Pública brasileira. Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administração Federal, vinculada diretamente à Presidência, oi transormada no Ministério da Administração Federal e Reorma do Estado (MARE), para o qual oi nomeado Luiz Carlos Bresser Pereira.

33


Esse Ministério oi criado com a atribuição de “estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão especíca é a de orientar e instrumentalizar a reorma do aparelho do Estado, nos termos denidos pela Presidência através deste Plano Diretor” (BRASIL, 1995). Tal reorma tinha como objetivo principal a transição de um modelo de Administração Pública burocrática para o modelo gerencial, reduzindo o papel de prestador direto de serviços do Estado, reservando a ele um papel de regulador e coordenador. Tinha como base a descentralização das atividades do Estado para obtenção de uma Administração calcada em resultados, fexibilidade e eciência, voltada para atendimento do cidadão. 2

O Plano Diretor2 distinguiu quatro setores de ação estatal , classicando-os conorme a natureza de suas atividades e associando-os às modalidades de propriedade estatal, privada e pública não estatal (esta correspondente às organizações sem ns lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse público):

BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995. Disponível através do site: .

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Setor de ação estatal

Modalidade de propriedade

“NÚCLEO ESTRATÉGICO. [...] governo, em sentido lato. É o setor que dene as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e ormulação das políticas públicas.”

Estatal

“ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado [...] de regulamentar, scalizar, omentar. [...] exemplos [...]: a cobrança e scalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a scalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.”

Estatal


Setor de ação estatal

Modalidade de propriedade

“SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos undamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem ‘economias Pública não estatal externas’ relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transormadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.” “PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. [...] área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de inraestrutura [...].”

Privada, em regra

Dessa orma, evidencia-se a intenção de deixar a encargo do estado somente as atividades exclusivas e estratégicas, podendo este delegar a execução de outras para ampliar sua eciência e economicidade. 3

O Plano Diretor ainda estabeleceu três “projetos básicos”3, a saber: 

avaliação estrutural – tem relação com a reestruturação organizacional, com a nalidade de identicar sobreposições de competências, unções inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentralizadores.



agências autônomas – o objetivo é a “transormação de autarquias e de undações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com oco na modernização da gestão”.



organizações sociais e publicização – objetivo de elaboração “de projeto de lei que permita a ‘publicização’ dos serviços não exclusivos do Estado, ou seja, sua transerência do setor estatal para o público não estatal, onde assumirão a orma de ‘organizações sociais’”.

Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Reorma do Aparelho do Estado estão em pereita consonância com as características do modelo gerencial de Administração Pública, com oco em descentralização da atividade estatal no intuito de ampliar a eciência e os resultados da Administração Pública.

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BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995. Disponível através do site: .


O processo de modernização da Administração Pública Reorma Administrativa exprime uma das vertentes da Reorma do Estado, representando um conjunto de medidas direcionadas a modicar as estruturas, organização, uncionamento, tareas e instrumentos da Administração Pública, com a nalidade de melhor capacitá-la para servir aos fns do Estado e aos interesses da sociedade.

Trata-se de medidas para promover uma maior eciência administrativa, como combate ao defcit scal do Estado; desconcentração e descentralização; atividade de regulação; orientação para os cidadãos e incentivo à sua participação; incremento na qualidade da prestação de serviços (com estímulo à concorrência); abertura à participação da sociedade civil, entre outras. Nesse contexto de Reorma Administrativa, cabe trazer à tona uma dierenciação entre reorma e modernização que, muitas vezes, são usados como sinônimos para azer reerência a processos de transormação estatal. Reormar signica mudar a orma de um objeto, restaurá-lo ou reconstruí-lo, sem alterar-lhe as qualidades undamentais, para que ele se torne mais uncional.

Desse modo, uma reorma de Estado implica uma transormação de grande magnitude, para torná-lo mais apto a cumprir sua unção. Modernizar , no entanto, não diz respeito a uma mudança de tão grande dimensão. Uma modernização implica a realização de alterações pontuais em uma estrutura, sem modicar sua essência, para adaptá-la a uma nova realidade (OLIVEIRA, 2005).

Dessa orma, uma modernização de Estado é menos ampla e complexa que uma reorma estatal, signicando uma busca de novas ormas e modelos de gestão de tareas, para tornar os órgãos e entidades públicas mais ecientes e ecazes, adaptando-os ao momento atual. Uma Reorma do Estado é um processo mais intenso, de mudanças estruturais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se, instituindo um novo marco institucional-legal. Por essa razão, nem todas as transormações podem ser denominadas reormas de Estado, pois muitas delas são, somente, movimentos de modernização estatal. 36


No Estado Contemporâneo, aponta-se para uma tendência de modernização da Administração Pública, que vem como uma “reorma administrativa por ações contínuas” (MEDAUAR, 1996). A política de modernização parece mais anada com a sociedade contemporânea e suas expectativas em relação ao Estado, como um constante processo de ajustes e adaptações na estrutura e no uncionamento do Estado, para melhor consecução de seus objetivos e atendimento das expectativas dos cidadãos.

Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública Nas décadas nais do século XX, passou-se a alar muito em crise do Estado, aliada, em parte, à crise do modelo de Administração Pública burocrática e à diculdade do Estado em atender às demandas sociais. Em meio a um contexto de globalização, com mercado aberto e competitivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) começa a se tornar ineciente e a se esgotar. Tornava-se patente a necessidade de uma reorma de gestão, em virtude da crise scal, da alta de responsividade e eciência e da necessidade de inserção do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003). Gonçalves (2005) az alusão à necessidade de uma “reinvenção do governo”, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela descentralização e pela ampliação do papel de gestão. Esse novo modelo, o new public management , ou “nova gestão pública”, teria dois eixos principais: o da efciência e o da responsabilidade (GONÇALVES, 2005). O eixo da efciência estaria ligado ao oco na obtenção de resultados na ação pública. No caso dos serviços públicos, sua prestação direta pelo Estado estava se mostrando ineciente e extremamente custosa. De acordo com os preceitos da nova gestão pública, a descentralização de algumas atividades e a transerência de outras para entidades privadas seriam instrumentos para melhoria na qualidade e economicidade na prestação de serviços públicos. Nesse contexto, ganha especial relevância o repasse, através de instrumen37


tos de contratualização, de unções que não digam respeito às atividades exclusivas do Estado (CORRÊA, 2007). Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos, como igualdade, imparcialidade, transparência, objetividade, ampliação da democracia participativa (GONÇALVES, 2005). No Brasil, a reorma proposta pelo modelo da nova gestão pública veio a ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998.

4

“§8.º A autonomia gerencial, orçamentária e nanceira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser rmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a xação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

Entre as mudanças propostas por essa emenda, uma das principais está a inserção, no artigo 37 da Constituição Federal, do princípio da efciência. Conorme já exposto anteriormente, a ideia de eciência está totalmente em consonância com a proposta da nova gestão pública. A corroborar o princípio da eciência, podemos também citar a alteração do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de três anos de estágio probatório ao servidor público para a aquisição de estabilidade.

I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

Merece também grande destaque a inclusão do §8.º ao artigo 37 da Constituição Federal4. Apesar de não haver menção expressa na Constituição, Di Pietro (2008) arma que tal dispositivo az reerência à gura do contrato de gestão5, que pode ser celebrado entre órgãos da Administração Direta ou destes com entidades da Administração Indireta. O objetivo desses ajustes “é denir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle de resultados em unção das metas estabelecidas” (DI PIETRO, 2008). A gura aqui prevista está em plena conormidade com as ideias de descentralização e eciência da nova gestão pública.

III - a remuneração do pessoal.

5

A despeito de terem a mesma denominação, esse contrato de gestão não é o mesmo instrumento regulamentado pela Lei 9.637, que cuida do contrato de gestão como parceria rmada entre o Poder Público e a entidade qualicada como organização social, para omento e execução de atividades discriminadas naquela lei.

No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 reormulou o §3.º do artigo 37 da Constituição, possibilitando a elaboração de uma lei para disciplinar as “ormas de participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta”, no que diz respeito a reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, obtenção de inormações e possibilidade de representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou unção na administração pública. Essas ormas de participação e controle social são poderosos instrumentos para o exercício da cidadania. Dessa orma, podemos dizer que já estão estabelecidas no Brasil algumas bases legais para adaptação ao modelo proposto pela nova gestão pública.

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Dicas de estudo BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho de Estado . Brasília: MARE, 1995. Apresentação, introdução e tópicos 3 a 9. Disponível em: . Emenda Constitucional 19, de 1998. Disponível em: .

Reerências BENTO, Leonardo Valles. Governança e Governabilidade na Reorma do Estado : entre eciência e democratização. Barueri: Manole, 2003. BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998. Modica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e nanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. D.O.U. de 5 de junho de 1998. BRASIL. Ministério da Administração e Reorma do Estado. Plano Diretor da Reorma Administrativa do Aparelho do Estado . Brasília: MARE, 1995. CORRÊA, Izabela Moreira. Planejamento estratégico e gestão pública por resultados no processo de reorma administrativa no estado de Minas Gerais.Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, maio/jun. 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008. 830 p. GONÇALVES, Pedro. Entidades Privadas com Poderes Públicos . Coimbra: Almedina, 2005. MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea . 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 2003.

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OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gestão e modernização da Administração Pública. Revista Brasileira de Direito Público, RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 10, p. 195-232, jul./set. 2005. _____. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p. REZENDE, Flávio da Cunha. Por Que Falham as Reormas Administrativas? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. 132 p. SALINAS, Natasha Schimitt Caccia. Reorma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real. In: MOTA, Carlos Guilherme; SALINAS, Natasha Schimitt Caccia (Coords.). Os Juristas na Formação do Estado-Nação Brasileiro : de 1930 aos dias atuais. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 457-486. VIGODA-GADOT, Eran. Managing Collaboration in Public Administration . London: Praeger, 2003.

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Governança, governabilidade e accountability : Qualidade na Administração Pública

O Estado contemporâneo No início do século XXI, como uma consequência de diversos atores, como advento do neoliberalismo, avanço da globalização, desenvolvimento tecnológico, entre outros, o papel do Estado soreu uma redenição. A m de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses de uma sociedade democrática, com ecácia, eciência e economicidade, o Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais consensual e relacional. Na doutrina são usados os mais diversos termos para azer alusão a esses novos papéis assumidos pelo Estado contemporâneo, muito bem sintetizados por Medauar (2003): 

Estado regulador – transere para particulares algumas atividades, mas xa regras, scaliza, controla, sanciona;



Estado propulsivo/animador – incentiva programas de ação social;



Estado reexivo/catalisador – usa a negociação;



Estado incitador – infui nos comportamentos, em vez de agir por imposição;



Estado mediador/negociador – exerce papel de regulação e coordenação entre os diversos elementos da sociedade;



Estado subsidiário – de caráter residual em relação às iniciativas da sociedade;

43

Governança, governabilidade e accountability : Qualidade na Administração Pública 

Estado cooperativo – ocorre colaboração entre a administração e os entes privados, com estabelecimento de parcerias;



Estado-rede – remete à ideia de interdependência entre diversos poderes públicos.

Entre esses diversos “papéis” exercidos pelo Estado no mundo atual, merece destaque o de mediador . Esse papel está ligado ao estabelecimento de vínculos com os indivíduos e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a nalidade de atribuir eciência e eetividade às ações estatais (OLIVEIRA, 2010). Nesse contexto, a própria Administração Pública também passa a exercer um papel mediador e consensual, identicando e conjugando interesses públicos e privados, através da participação da sociedade civil. O cidadão sai do papel de mero destinatário da ação pública e o Estado deixa de lado o papel imperativo e autoritário, passando-se a estabelecer um ambiente de cooperação e colaboração (OLIVEIRA, 2008).

Governança pública no Estado contemporâneo Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administração Pública contemporânea, o de governança pública. Governança pública é um conceito mundial, com a proposta de um modelo de colaboração entre nações e entre diversos atores dentro de um Estado, com base na melhoria da eciência e da ecácia administrativa, e no respeito aos valores de uma sociedade democrática. O conceito de governança é importado das empresas privadas. Nessas organizações, a governança corporativa (corporativa, porque típica do setor privado) veio como resposta aos confitos de interesses entre acionistas e administradores em questões de sustentabilidade nanceira, desempenho patrimonial e gestão corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de princípios e práticas para regulamentar a relação entre acionistas, gestores e

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outros interessados com a nalidade de aumentar o valor para a sociedade, acilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organização (ALMEIDA, 2008). As origens da governança pública datam de meados da década de 1990 do século XX, e traduzem um consenso de que a efcácia e a legitimidade da atuação pública se apoiam na qualidade da interação entre os distintos níveis de governo, e entre estes e as organizações empresariais e da sociedade civil. A governança pública vem como uma continuidade do modelo de Administração Pública gerencial, ocada em ecácia. Contudo, propõe-se uma nova orma de atingir esses resultados: a interação entre os diversos atores sociais, que devem se unir para enrentar as ações sociais segundo os preceitos da fexibilidade, da visão estratégica, da transparência e da comunicação (PRATS I CATALÀ, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a unção de gerenciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades. Nesse contexto, o conceito de boa governança oi muito bem sintetizado por Canotilho (2006), como sendo “a condução responsável dos assuntos do Estado”. O Livro Branco da Governança Europeia aponta que governança designa o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício do poder em nível europeu, essencialmente no que se reere a sua responsabilidade, transparência, coerência, eciência e ecácia. Canotilho enumera como princípios condizentes com a boa governança: 

transparência;



coerência entre as diversas políticas do Estado;



abertura, como uma busca de soluções através de ormas clássicas e novas (negociação e participação);



ecácia, como respostas às necessidades sociais;



democracia participativa, envolvendo cidadãos e associações representativas.

45


Governabilidade Conceito Governabilidade é um conceito ligado ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).

Tem relação com as “condições do ambiente político em que se eetivam ou devem eetivar-se as ações da administração, à base da legitimidade dos governos, credibilidade e imagem públicas da burocracia”(BENTO, 2003). Dessa orma, a governabilidade é uma reerência às condições para que possa ser exercida a autoridade política (Diniz, 1996, cita como exemplos a orma de governo, as relações entre os poderes e os sistemas par tidários). Em suma, governabilidade reere-se às condições de legitimidade e sustentação política que um governo tem para exercer o poder.

Dierenciação entre governabilidade e governança Das denições de governabilidade e governança expostas, é possível de preender que a primeira diz respeito às condições sistêmicas para exercício de poder e autoridade, enquanto a governança diz respeito à orma como é exercido esse poder, ou seja, através de um modelo de interação entre níveis de governo e destes com outros atores sociais. Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada através de uma reorma do Estado, uma vez que esta diz respeito “à redenição das unções do Estado, seu padrão de intervenção econômica e social, suas relações com o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus próprios poderes Executivo, Legislativo e Judiciário”. Já a governança pode ser incrementada através de uma reorma no aparelho de Estado, ou seja, uma reormulação na orma de administrar e prestar serviços, a m de melhorar a eciência da atividade do Estado e colocá-la em maior consonância com os interesses dos cidadãos. Contudo, uma vez que há uma orte relação de interdependência entre as ideias de governabilidade e governança, muitos autores preerem unicar 46


ambos os conceitos em uma só categoria, sob a denominação capacidade governativa.

Accountability Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administração Pública mais transparente, calcada em valores éticos, merece destaque a introdução do conceito de accountability . Sano (2003) arma não haver um termo na língua portuguesa que exprima a verdadeira tradução da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD1, como um cumprimento, pelo servidor público, do dever de prestar contas a um organismo de controle, ao parlamento ou à própria sociedade. Resumindo, accountability reere-se ao dever de um detentor de poder público de prestar contas, para sua consequente responsabilização, que está totalmente alinhado com os valores de um Estado democrático de direito. A doutrina az uma classicação de accountability em duas dimensões: horizontal e vertical. A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de supervisão, controle e avaliação recíproca dos vários níveis de governo, que são exercidos através de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de ato. A divisão de poderes e a possibilidade de controles entre eles têm como objetivo evitar a corrupção e em orte ligação com a democracia. Bento (2003) enumera algumas diculdades reerentes à prática da accountability horizontal, tais como a eventual alta de interesse dos órgãos em se scalizarem mutuamente e a discussão sobre a conveniência ou não da independência das agências (ex.: Banco Central) perante os políticos eleitos. Quanto à accountability vertical (também chamada de accountability política ou accountability democrática), diz respeito ao controle político realizado pelos cidadãos. Em virtude da diculdade de avaliação dos eleitos pelo voto, pela delidade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento (BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleição é a melhor orma de realização da accountability vertical. A reeleição uncionaria como uma espécie de “premiação”, e a não reeleição como uma “punição”, podendo-se, 47

1

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.


assim, dizer que “o resultado das urnas que indicará qual oi a percepção dos eleitores quanto à atuação dos governantes” (SANO, 2003).

Qualidade na Administração Pública Qualidade total A diusão da ideia de qualidade remonta à Revolução Industrial do século XVIII, quando signicava produzir com uniormidade, homogeneidade. O conceito de qualidade oi passando por diversas adaptações, até atingir seu signicado atual, em que é vista como uma capacidade de planejar, para evitar o desperdício e proporcionar a maior satisação possível para o consumidor, o que, na maioria das vezes, só pode ser alcançado através de uma mudança cultural na organização. Uma importante contribuição para o conceito de qualidade, como o que conhecemos hoje, oi trazida por William Edwards Deming, na década de 1950, com a introdução do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Através de um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e de seu aprimoramento), azer (implementar a mudança), checar (observar os eeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possível controlar os processos para obter qualidade. Outra importante contribuição para a denição de qualidade oi trazida por Philip Crosby e sua teoria do “zero deeito”, que parte da premissa de que a qualidade pode ser garantida se as coisas orem eitas corretamente da primeira vez. E isso pode ser obtido através de uma boa ação gerencial, voltada para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conormidade de algo com os requisitos preestabelecidos. Em 1961 surgiu o a expressão Total Quality Control , usada por Feigenbaun para designar um sistema, dentro da organização, que integre todas as atividades (de produção, marketing, nanças), a m de obter qualidade não somente em termos econômicos, mas também de satisação do cliente. No âmbito da Administração Pública, qualidade também está ligada à obtenção dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor satisação do cidadão. 48


Dessa orma, a gestão da qualidade no âmbito público tem oco nos resultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidadãos e das comunidades, que são os beneciários das políticas e dos serviços públicos. A qualidade, vista como uma orma de atuação eciente da Administração Pública, voltada para um bom desempenho, tem uma orte conexão com o conceito de governança pública. No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com oco em qualidade o “Choque de Gestão”, proposto em 2003, na gestão do governador de Minas Gerais Aécio Neves. Trata-se de uma política de governo com proposta de modernização administrativa, baseada em reorganização e reestruturação do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir despesas e, a médio prazo, orientar a gestão administrativa para a obtenção de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na adoção de um desenho institucional mais dinâmico e no incentivo à capacitação dos servidores públicos e no estabelecimento de parcerias entre o Poder Público e entidades privadas.

A relação entre qualidade e governança, governabilidade e accountability Do exposto, podemos concluir que a governança pública não é só um modelo de administrar baseado em colaboração interna do governo e deste com a sociedade, mas também calcado em valores de transparência e de accountability . O undamento é atingir uma Administração Pública mais eciente, ecaz e eetiva, reduzindo gastos e aumentando qualidade, e, acima de tudo, respeitando valores éticos e democráticos, a m de melhorar a ação do governo de orma legítima. O aumento da relação de dependência entre Estado e sociedade, com existência de grupos intermediários, tratativas, negociações e atuação do setor privado no exercício de unções públicas, é uma orma de concretização da democracia (MEDAUAR, 2003). O Brasil, por ser um país com democracia muito recente, enrenta diversos desaos para pôr em prática as ideias de governança pública e accountability .

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Para Moreira Neto (2007), é necessária uma mudança de mentalidade dos administradores públicos e do público usuário, para exercício de uma Administração Pública que garanta segurança e justiça.

Dicas de estudo Livro Branco da Governança Europeia. Disponível em: . Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: .

Reerências ALMEIDA, Francisco Alberto Severo de. A Governança Corporativa em Empresa Pública e a Visão de suas Práticas pelos Stakeholders . Rio de Janeiro: ANPAD (Anais), 2008. BENTO, Leonardo Valles. Governança e Governabilidade na Reorma do Estado : entre eciência e democratização. Barueri: Manole, 2003. CANOTILHO, J. J. Gomes. Constitucionalismo e a geologia da good governance. In: “Brancosos” e Interconstitucionalidade : itinerários dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra: Almedina, 2006. DINIZ, Eli. Governabilidade, governança e reorma do Estado: considerações sobre o novo paradigma. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 120, n. 2, maio/ago. 1996. MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea . 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 2003. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutações do direito administrativo. In: _____. Mutações do Direito Administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007. OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p.

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_____. Governança Pública e Parcerias do Estado : a relevância dos acordos administrativos para a nova gestão pública. Disponível em: . Acesso em: 6 jun. 2010. OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo. 6. ed. Tradução de: BATH, Sérgio Fernando G.; MAGALHÃES JUNIOR, Ewandro. Brasília: MH Comunicação, 1995. PRATS I CATALÀ, Joan. La construción social de la gobernanza. In: PRATS I CATALÀ, Joan et al. (Coords.). Gobernanza: diálogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005. SANO, Hironobu. Nova Gestão Pública e Accountability: o caso das organizações sociais paulistas. Dissertação (Mestrado). FGV/EAESP. São Paulo, 2003.

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Governo eletrônico e transparência. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração Pública

Governo eletrônico A utilização das modernas tecnologias de inormação e comunicação é a base para o desenvolvimento de programas de governo eletrônico, a m de democratizar o acesso à inormação e, como consequência disso, ampliar discussões, bem como dinamizar a prestação de serviços públicos objetivando eciência e eetividade das unções governamentais. O Programa de Governo Eletrônico brasileiro busca1 “a transormação das relações do Governo com os cidadãos, empresas e também entre os órgãos do próprio governo, de orma a aprimorar a qualidade dos serviços prestados; promover a interação com empresas e indústrias; e ortalecer a participação cidadã por meio do acesso à inormação e a uma administração mais eciente”. A política de governo eletrônico no Brasil tem como marco inicial o Decreto de 3 de abril de 2000, o qual criou um Grupo de Trabalho Interministerial, inormalmente denominado de Grupo de Trabalho em Tecnologia da Inormação (GTTI), com a nalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas ormas eletrônicas de interação. Por orientação do governo, o trabalho do GTTI concentrou esorços em três das sete linhas de ação do Programa Sociedade da Inormação: 

universalização de serviços;



governo ao alcance de todos;



inraestrutura avançada.

53


Considerado um dos grandes marcos do compromisso do Conselho de Governo em prol da evolução da prestação de serviços e inormações ao cidadão, o Decreto de 18 de outubro de 2000 criou o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE), com o objetivo de ormular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônico. De acordo com o artigo 3.º do reerido Decreto, compete ao CEGE: Art. 3.º [...] I - coordenar e articular a implantação de programas e projetos para a racionalização da aquisição e da utilização da inraestrutura, dos serviços e das aplicações de tecnologia da inormação e comunicações no âmbito da Administração Pública Federal; II - estabelecer as diretrizes para a ormulação, pelos Ministérios, de plano anual de tecnologia da inormação e comunicações; III - estabelecer diretrizes e estratégias para o planejamento da oerta de serviços e de inormações por meio eletrônico, pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal; IV - denir padrões de qualidade para as ormas eletrônicas de interação; V - coordenar a implantação de mecanismos de racionalização de gastos e de apropriação de custos na aplicação de recursos em tecnologia da inormação e comunicações, no âmbito da Administração Pública Federal; VI - estabelecer níveis de serviço para a prestação de serviços e inormações por meio eletrônico; VII - estabelecer diretrizes e orientações e maniestar-se, para ns de proposição e revisão dos projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, sobre as propostas orçamentárias dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, relacionadas com a aplicação de recursos em investimento e custeio na área de tecnologia da inormação e comunicações.

Através do Decreto de 29 de outubro de 2003 instituíram-se, com a nalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de projetos e ações nas respectivas áreas de competência, 8 (oito) Comitês Técnicos com as seguintes denominações:

54



Implementação do Sotware Livre;



Inclusão Digital;



Integração de Sistemas;



Sistemas Legados e Licenças de Sotware;

Governo eletrônico e transparência. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração Pública 

Gestão de Sítios e Serviços On-line;



Inraestrutura de Rede;



Governo para Governo G2G;



Gestão de Conhecimentos e Inormação Estratégica.

Diretrizes “As diretrizes gerais de implantação e operação do governo eletrônico uncionam no âmbito dos Comitês Técnicos de Governo Eletrônico, servindo de reerência para estruturar as estratégias de intervenção, sendo adotadas como orientações para todas as ações de governo eletrônico, gestão do conhecimento e gestão da TI em toda a Administração Pública Federal”. 1

A prioridade do governo eletrônico é a promoção da cidadania “A política de governo eletrônico do governo brasileiro abandona a visão que vinha sendo adotada, que apresentava o cidadão-usuário antes de mais nada como ‘cliente’ dos serviços públicos, em uma perspectiva de provisão de inspiração neoliberal. O deslocamento não é somente semântico. Signica que o governo eletrônico tem como reerência os direitos coletivos e uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. Assim, orçosamente incorpora a promoção da participação e do controle social e a indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua armação como direito dos indivíduos e da sociedade.”2 Essa visão, evidentemente, não abandona a preocupação em atender as necessidades e demandas dos cidadãos individualmente, mas a vincula aos princípios da universalidade, da igualdade perante a lei e da equidade na oerta de serviços e inormações.

A inclusão digital é indissociável do governo eletrônico “A inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da política de governo eletrônico, para que esta possa congurar-se como política universal. Essa visão unda-se no entendimento da inclusão digital como direito de cidadania e, portanto, objeto de políticas públicas para sua promoção. 55

1

.

2

.


Entretanto, a articulação à política de governo eletrônico não pode levar a uma visão instrumental da inclusão digital. Esta deve ser vista como estratégia para construção e armação de novos direitos e consolidação de outros pela acilitação de acesso a eles. Não se trata, portanto, de contar com iniciativas de inclusão digital somente como recurso para ampliar a base de usuários (e, portanto, justicar os investimentos em governo eletrônico), nem reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivíduos ou de ormação de consumidores para novos tipos ou canais de distribuição de bens e serviços. Além disso, enquanto a inclusão digital concentra-se apenas em indivíduos, ela cria beneícios individuais mas não transorma as práticas políticas. Não é possível alar de práticas políticas sem que se ale também da utilização da tecnologia da inormação pelas organizações da sociedade civil em suas interações com os governos, o que evidencia o papel relevante da transormação dessas mesmas organizações pelo uso de recursos tecnológicos”3.

3

.

O sotware livre é um recurso estratégico para a implementação do governo eletrônico “O sotware livre deve ser entendido como opção tecnológica do Governo Federal. Onde possível, deve ser promovida sua utilização. Para tanto, deve-se priorizar soluções, programas e serviços baseados em sotware livre que promovam a otimização de recursos e investimentos em tecnologia da inormação. Entretanto, a opção pelo sotware livre não pode ser entendida somente como motivada por aspectos econômicos, mas pelas possibilidades que abre no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de sotware em ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de sotware nacional. A escolha do sotware livre, como opção prioritária onde cabível, encontra suporte também na preocupação em garantir ao cidadão o direito de acesso aos serviços públicos sem obrigá-lo a usar plataormas especícas”4.

4

.

A gestão do conhecimento é um instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas do governo eletrônico “A gestão do conhecimento é compreendida, no âmbito das políticas de governo eletrônico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar, 56


organizar, transerir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo”5.

O governo eletrônico deve racionalizar o uso de recursos

5

.

“O governo eletrônico não deve signicar aumento dos dispêndios do Governo Federal na prestação de serviços e em tecnologia da inormação. Ainda que seus beneícios não possam car restritos a esse aspecto, é inegável que deve produzir redução de custos unitários e racionalização do uso de recursos. Grande parte das iniciativas de governo eletrônico pode ser realizada através do compartilhamento de recursos entre órgãos públicos. Esse compartilhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operação de soluções, inclusive através do compartilhamento de equipamentos e recursos humanos. Deve merecer destaque especial o desenvolvimento compartilhado em ambiente colaborativo, envolvendo múltiplas organizações”6 .

O governo eletrônico deve contar com um arcabouço integrado de políticas, sistemas, padrões e normas “O sucesso da política de governo eletrônico depende da denição e publicação de políticas, padrões, normas e métodos para sustentar as ações de implantação e operação do Governo Eletrônico que cubram uma série de atores críticos para o sucesso das iniciativas”7.

Integração das ações de governo eletrônico com outros níveis de governo e outros poderes “A implantação do governo eletrônico não pode ser vista como um con junto de iniciativas de dierentes atores governamentais que podem manter-se isoladas entre si. Pela própria natureza do governo eletrônico, este não pode prescindir da integração de ações e de inormações. A natureza ederativa do Estado brasileiro e a divisão dos poderes não pode signicar obstáculo para a integração das ações de governo eletrônico. Cabe ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo 57

6

.

7

.


um conjunto de políticas, padrões e iniciativas que garantam a integração das ações dos vários níveis de governo e dos três poderes”8.

8

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Projetos “Vários projetos e ações são desenvolvidos no âmbito do programa Governo Eletrônico. Para mais inormações sobre os reeridos projetos, sugere-se o acesso ao Portal de Governo Eletrônico do Brasil (www.governoeletronico.gov.br), bem como a leitura do documento publicado em 2002 reerente ao Balanço de Realizações e Desaos Futuros dos dois primeiros anos de governo eletrônico no Brasil, elaborado pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Inormação do Ministério do Planejamento, com a colaboração dos membros do Comitê Executivo”9.

9

.

Novas tecnologias gerenciais As novas tecnologias gerenciais ou novos modelos de gestão oram surgindo a partir da década de 1980, tendo em vista, principalmente, o aprimoramento da qualidade da administração (enoque japonês) e do uso de tecnologia de inormação (enoque norte-americano). Essas técnicas oram desenvolvidas com enoque empresarial, mas podem ser muito úteis se aplicadas no âmbito público, com os objetivos de atingir melhores resultados e aprimorar a qualidade na prestação de serviços, tendo como oco o atendimento das expectativas do cidadão. Contudo, não se pode simplesmente transportar essas técnicas do âmbito privado para o público, sendo necessárias as devidas adequações, pois o oco empresarial é a maximização do lucro para os acionistas, enquanto o oco da Administração Pública é a qualidade da gestão e dos serviços públicos.

Reengenharia A reengenharia oi citada pela primeira vez pelo norte-americano Michael Hammer, no ano de 1990, no artigo “Reengineering Work: don’t automate, obliterate”. Tem como principal ideia repensar , recriar , reinventar ou reazer os procedimentos dentro de uma empresa, a m de obter maior desempenho e proporcionar mais valor aos clientes. 58


Signicou uma quebra em relação à administração burocrática tradicional que, em virtude do maior oco nos procedimentos, deixou a desejar em termos de resultados e enoque no cliente.

Gestão por processos (Business Process Management ou BPM) A gestão (ou gerência) por processos diz respeito a uma visão horizontal dentro das organizações. A organização deve ser vista como um sistema integrado, cujo trabalho é realizado através de processos. Para gerir uma organização por processos, é necessário enxergar os processos dentro de uma organização e a orma como estes estão inter-relacionados. A partir daí, deve-se identicar quais processos dentro dessa organização são relevantes e como devem ser realizados com eciência dentro de uma cadeia, e não isoladamente. A chave do sucesso é enxergar a sequência e o encadeamento entre os processos, para obter um melhor uncionamento da rede como um todo.

Benchmarking Benchmarking é um modelo de competição, baseado na comparação de uma organização com outras, cujos desempenhos são superiores, a m de copiar e aprimorar seus procedimentos.

Ressalte-se que a chave do modelo é imitar e introduzir melhorias continuamente, tendo em vista a grande dinâmica de desenvolvimento empresarial.

Estratégia competitiva e estratégias genéricas Para Michael Porter, no seu livro Estratégia Competitiva (1980), existem cinco orças competitivas que determinam a orça da competição em um determinado setor em que uma organização se insere: 

ameaça de novos concorrentes;



pressão de produtos substitutos;



poder de barganha dos compradores; 59


poder de barganha dos ornecedores;



rivalidade entre os concorrentes.

A nalidade da estratégia competitiva é achar uma posição no setor em que a empresa possa se deender melhor das orças competitivas supracitadas ou infuenciá-las a seu avor. Para esse autor, existem somente três estratégias coerentes e uncionais para se obter sucesso, para que uma empresa possa ter um desempenho superior às outras, dentro de um mesmo setor, as quais denomina estratégias genéricas: 

liderança geral de custos;



dierenciação (como uma alternativa à liderança nos custos);



enoque (acertar bem um único alvo).

Porter apresenta essas três estratégias como uma orma de lidar com as orças competitivas, ressaltando que o administrador deverá ocar somente uma delas.

Downsizing A técnica de downsizing consiste no combate ao excesso de burocracia, para “enxugar” a organização e sua estrutura hierárquica. O objetivo desse método é a racionalização das empresas, a m de obter maior agilidade e produtividade e, principalmente, reduzir os custos administrativos com pessoal. O resultado é uma espécie de horizontalização da estrutura organizacional.

Balanced Scorecard Modelo criado no início da década de 1990 por Kaplan e Norton, para a realização de medição de desempenho de ormas mais amplas do que a simples medição por indicadores nanceiros e contábeis, como se azia à época. Propõe que sejam levados em consideração, para medida de desempenho:

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

os objetivos em curto e longo prazos;



medidas nanceiras e não nanceiras;


indicadores de perormance;



perspectivas interna e externa do desempenho empresarial.

O ideal é que uma organização apresente desempenho balanceado (daí o nome do modelo) entre esses quatro conjuntos de indicadores de desempenho.

Responsabilidade corporativa O conceito de responsabilidade corporativa diz respeito à prática, pelas empresas, de levarem em consideração os interesses da sociedade e do ambiente em que se inserem, agindo de orma sustentável. Dessa orma, a organização adapta sua operação de modo a minimizar os impactos ruins de sua atividade sobre todos os interessados, a comunidade e o meio ambiente. Ressalte-se que, nos tempos atuais, essa atuação responsável vem sendo cada vez mais bem vista pela sociedade, servindo como estratégia competitiva para as empresas.

Adhocracia Adhocracia é um modelo ocado em simplicação de processos (em oposição ao modelo burocrático, que dava ênase ao seguimento de rotinas rígidas) com oco na solução de problemas e na obtenção de resultados. Tem como características a descentralização, a pouca ormalidade dos processos e um baixo grau de estandardização de procedimentos.

Quinta disciplina Trata-se de um livro escrito por Peter Senge, em que se abordam cinco disciplinas para desenvolvimento da organização, com oco no administrador e no trabalho em equipe: 

domínio pessoal;



modelos mentais;



visão compartilhada; 61


aprendizado em grupo;



raciocínio sistêmico.

O cumprimento de todas as disciplinas é importante para o cumprimento das demais, sendo que a visão sistêmica (a quinta disciplina) é a mais importante delas. O autor apresenta 11 leis da quinta disciplina: 1. Os problemas de hoje provêm das “soluções” de ontem; 2. Quanto mais você insiste, mais o sistema resiste; 3. O comportamento melhora antes de piorar; 4. A saída ácil normalmente nos leva de volta para dentro; 5. A cura pode ser pior do que a doença; 6. Mais rápido pode signicar mais devagar; 7. Causa e eeito não estão próximos no tempo e no espaço; 8. Pequenas mudanças podem produzir grandes resultados – mas requentemente as áreas de maior alavancagem são geralmente as menos evidentes; 9. Você pode assoviar e chupar cana mas não ao mesmo tempo; 10. Dividir um eleante ao meio não produz dois eleantes pequenos; 11. Não existem culpados.

Dica de estudo Sobre reengenharia: .

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Gestão pública empreendedora Consoante documento1 elaborado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, empreender signica obter resultados e gestão empreendedora signica gestão voltada para resultados. Pressupõe agilidade, dinamismo, fexibilidade e assim por diante, mas sua conexão losóco-conceitual alinha-se com o que está descrito no plano de reorma do Estado.

O governo empreendedor, dierentemente do modelo tradicional burocrático, “não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concentrar-se no ‘azer’ em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria da sociedade” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161). A gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação implementadora, visando resultados que melhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161-162). O já reerido documento sobre gestão pública empreendedora aponta alguns aspectos relevantes acerca desse modelo de gestão. Assim, pode-se destacar a importância do estímulo à parceria em oposição a ação isolada, tendo-se constatado que esta é menos eciente, pouco ecaz, tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor qualidade. Nesse sentido, a parceria deve ser incentivada, especialmente, na concepção e ormulação, etapa em que é recomendável reunir o máximo possível de inormações para discutir determinado problema, ampliando o conhecimento dele. Outros três aspectos são apontados pelo documento da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quais sejam: a

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questão da transparência, o controle social (diálogo público) e a gestão da inormação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado para o cidadão – não do ponto de vista teórico-conceitual, mas do ponto de vista operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o cidadão e seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes.

Ciclo do Governo Federal A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, institui os instrumentos de planejamento e orçamento do atual modelo de gestão: 

plano plurianual (PPA);



diretrizes orçamentárias (LDO);



orçamentos anuais (LOA).

Dispõe o §9.º do artigo 165 da Constituição Federal que cabe à lei complementar: Art. 165. [...] §9.º [...] I - dispor sobre o exercício nanceiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão nanceira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e uncionamento de undos.

Consoante o §1.º do mesmo artigo, “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de orma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada”. O projeto de PPA (PPPA) é elaborado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e encaminhado ao Congresso Nacional pelo presidente da República, que possui exclusividade na iniciativa das leis orçamentárias. Composto pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.

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Constituem objetivos1 do PPA:

1

De acordo com: .

[...] 

organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela Administração Pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chee do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos os órgãos da Administração Pública;



tornar públicas as inormações reerentes à execução dos programas de governo possibilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se reere à aplicação dos recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais eetiva da sociedade no processo alocativo;



estimular a participação de outras eseras de governo e da iniciativa privada como ontes alternativas ao nanciamento dos programas;



dotar os administradores públicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando acilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a Administração Pública, de orma a melhor denir responsabilidades, diundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados;



criar condições para a avaliação e mensuração dos indicadores e dos eeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas.

Nos termos do §2.º do artigo 165 da Constituição Federal, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências nanceiras ociais de omento.

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), além do previsto no parágrao anterior, a lei de diretrizes orçamentárias disporá também sobre: Art. 4.º [...] a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e orma de limitação de empenho, a ser eetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.º e no inciso II do §1.º do art. 31; [...] e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas nanciados com recursos dos orçamentos; ) demais condições e exigências para transerências de recursos a entidades públicas e privadas; [...]

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A lei orçamentária anual compreenderá, nos termos do parágrao 5.º do artigo 165 da Constituição Federal: 

Orçamento scal – reerente aos poderes da União, seus undos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive undações instituídas e mantidas pelo Poder Público.



Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.



Orçamento da seguridade social – abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os undos e undações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do eeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e beneícios de natureza nanceira, tributária e creditícia. A reerida lei não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Os princípios básicos a serem seguidos na elaboração e para o controle do orçamento estão denidos na Constituição Federal, na Lei 4.320 de 17 de março de 1964, na Lei do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido, dispõe o artigo 2.º da Lei 4.320/64 que “a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de orma a evidenciar a política econômica nanceira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” (grio nosso). Por m, cumpre lembrar que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na orma do regimento comum, e que tais projetos serão enviados pelo presidente da República.

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Dicas de estudo Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Lei 10.180, de 6 de evereiro de 2001. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.

Reerências BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Gestão Pública Empreendedora. Brasília: MP, SEGES, 2000. Disponível em: . _____. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Gestão pública para um Brasil de todos: um plano de gestão para o Governo Lula / Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2003. MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea . 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

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Controle da Administração Pública

Noções introdutórias Segundo denominação dada por José dos Santos Carvalho Filho, tem-se por controle da Administração Pública “ o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de scalização e revisão da atividade administrativa em qualquer das eseras de Poder” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). O mesmo autor entende que a natureza jurídica do controle é a de princípio undamental da Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). Consoante Hely Lopes Meirelles, “Controle, em tema de Administração Pública, é a aculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta uncional de outro” (MEIRELLES, 2010, p. 697). De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a nalidade do controle é “a de assegurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, nalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa” (DI PIETRO, 2010, p. 728). A autora dene o controle da Administração Pública “como o poder de scalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conormidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico” (DI PIETRO, 2010, p. 729).

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Tipos de controle Quanto ao órgão controlador Poderá ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da unção desempenhada pelo órgão que exerce a scalização.

Quanto ao momento da realização Controle prévio ou preventivo De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o reerido controle é preventivo ”porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público” (DI PIETRO, 2010, p. 730). O reerido controle antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua ecácia (MEIRELLES, 2010, p. 700).

Controle concomitante É todo aquele que “acompanha a atuação administrativa no momento mesmo em que ela se verica” (DI PIETRO, 2010, p. 730). José dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos preventivos e repressivos, conorme o andamento da atividade administrativa (CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).

Controle subsequente ou corretivo O controle subsequente ou corretivo “tem por objetivo rever os atos já praticados, para corrigi-los, desazê-los ou apenas conrmá-los; abrange atos de aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação” (DI PIETRO, 2010, p. 730).

Quanto à posição do órgão controlador De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a própria administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria administração sobre seus órgãos e suas entidades da administração indireta. 72


Vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas de controle interno. Se o controle é eetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da administração, qualica-se como controle externo, situando-se nessa espécie o controle realizado por instituições políticas, por instituições técnicas e por instituições puramente jurídicas (MEDAUAR, 2010, p. 390). Além desses, cumpre ressaltar que um importantíssimo meio de controle da Administração Pública é o controle popular . A Constituição Federal prevê em vários dispositivos a possibilidade dos administrados, diretamente ou por intermédio de órgãos com essa unção institucional, vericarem a regularidade da atuação da Administração Pública e impedirem a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coletividade, ou provocarem a reparação dos danos deles decorrentes (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 743). Cita-se, por exemplo, o artigo 5.º, LXXIII (ação popular), o artigo 74, §2.º (legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, §3.º e, por m, o §3.º do artigo 37 que prevê: Art 37. [...] §3.º A lei disciplinará as ormas de participação do usuário na Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a inormações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou unção na Administração Pública.

Quanto ao conteúdo do ato controlado Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mérito. Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade é aquele que objetiva vericar unicamente a conormação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES, 2010, p. 700-701). 73


Mediante o reerido controle, a administração ou o Poder Judiciário e, nos casos expressos na Constituição, o Poder Legislativo, conrmam a validade de atos praticados em conormidade com o ordenamento jurídico, ou anulam atos administrativos ilegais ou ilegítimos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 747). Por sua vez, o controle de mérito “é todo aquele que visa à comprovação da eciência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado” (MEIRELLES, 2010, p. 701).

Controle administrativo Controle administrativo “é o poder de scalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação” (DI PIETRO, 2010, p. 730). Segundo José dos Santos Carvalho Filho, é aquele “exercido pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário para o m de conrmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de legalidade ou de conveniência para a administração” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 899). O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. São exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ouvidoria, os recursos administrativos, o direito de petição (CF, art. 5.º, XXXIV, “a”). Súmulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotutela da Administração Pública: SÚMULA 346

A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. SÚMULA 473

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência

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ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Pode-se citar como espécie de controle administrativo o Processo Administrativo, conceituado por José dos Santos Carvalho Filho como “o instrumento que ormaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a m de ser produzida uma vontade nal da administração” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926). Importante lembrar quanto a essa espécie de controle administrativo da Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Federal. As normas do reerido instrumento têm caráter genérico e subsidiário, o que signica dizer que elas se aplicam apenas nos casos em que não haja lei especíca regulando o respectivo processo administrativo ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especiais (CARVALHO FILHO, 2009, p. 934).

Controle legislativo Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, é o exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores) ou por comissões parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político, indierente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736). Além de controle político, deve-se ressaltar que também realiza um controle fnanceiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judiciário e sobre sua própria administração no que se reere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954). São exemplos de Controle Legislativo as Comissões Parlamentares de Inquérito, a sustação pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatório da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (CF art. 50). Prevê o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 que a scalização contábil, nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 75


economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Desse modo, percebe-se duas ormas de controle nanceiro, uma pelo sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas. As atribuições do Tribunal de Contas estão previstas no artigo 71 da Constituição Federal de 1988, in verbis: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as undações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daque les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para ns de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as undações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reormas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o undamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades reeridas no inciso II; V - scalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de orma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - scalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a município; VII - prestar as inormações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a scalização contábil, nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se vericada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 76


XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. §1.º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. §2.º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não eetivar as medidas previstas no parágrao anterior, o Tribunal decidirá a respeito. §3.º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão ecácia de título executivo. §4.º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle “parlamentar” apresenta-se ineetivo e aponta alguns atores para justicar tal ineetividade: alta de interesse político na realização concreta e ecaz da vigilância, para não desagradar o detentor do Poder Executivo; ausência, em geral, de sanção, pois nem o Congresso, nem suas comissões podem anular ou modicar atos administrativos ou aplicar sanções a administradores.

Controle jurisdicional Odete Medauar (2010, p. 406) explica que “a expressão controle jurisdicional da administração abrange a apreciação, eetuada pelo Poder Judiciário, sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operações materiais e mesmo a omissão ou inércia da administração.” Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), “o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una, pelo qual o Poder Judiciário tem o monopólio da unção jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com orça de coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos”. O undamento Constitucional do reerido sistema é o artigo 5.º, inciso XXXV, da Constituição Federal: Art. 5.º [...] XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; [...]

O reerido controle incide especicamente sobre a atividade administrativa do Estado, seja qual or o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcança os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas também examina os atos do Legislativo e do próprio Judiciário, nos quais se desempenha a atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962). 77


José dos Santos Carvalho Filho aponta como meios especícos de controle judicial o mandado de segurança, a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injunção e a ação civil pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 973).

Dicas de estudo Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009 – Disciplina o Mandado de Segurança. Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 – Disciplina a Ação Popular. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 – Disciplina a Ação Civil Pública.

Reerências ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. São Paulo: Método, 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

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Probidade na Administração Pública

Noções introdutórias Considerado por José dos Santos Carvalho Filho como um dos mais importantes deveres dos administradores públicos, o dever de probidade obriga o administrador a pautar-se, em qualquer hipótese, pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em ace dos administrados, quer em ace da própria administração (CARVALHO FILHO, 2009, p. 61). Nesse viés, “o dever de probidade exige que o administrador público, no desempenho de suas atividades, atue sempre com ética, honestidade e boa-é, em consonância com o princípio da moralidade administrativa” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 217).

Responsabilidade dos servidores públicos Sempre que descumprir algum de seus deveres ou não observar o que lhe é proibido o agente público será responsabilizado. Tal responsabilidade poderá ser apurada em âmbitos dierentes, de acordo com sua conduta e extensão do dano causado, se houver.

Responsabilidade administrativa Odete Medauar (2010, p. 313) explica que a responsabilidade administrativa expressa as consequências acarretadas ao servidor pelo descumprimento dos deveres e inobservância das proibições, de caráter uncional, estabelecidas nos estatutos ou em outras leis. Assevera Di Pietro (2010, p. 613) que tais inrações deverão ser apuradas pela própria Administração Pública, “que deverá instaurar procedimento ade-

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quado a esse m, assegurando ao servidor o contraditório e a ampla deesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5.º, inciso LV, da Constituição.” A responsabilidade administrativa tem por undamento o poder disciplinar, o qual objetiva apurar as transgressões ou inrações disciplinares, com a punição dos servidores responsáveis, visando a manutenção da ordem interna da administração.

Responsabilidade criminal Será responsabilizado criminalmente o agente que praticar conduta inadequada que aetar, de modo imediato, a sociedade e tal conduta ser caracterizada pelo ordenamento como crime uncional (MEDAUAR, 2010, p. 311). São elementos caracterizadores do ilícito penal: 

ação ou omissão antijurídica e típica – crime ou contravenção;



dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipóteses de responsabilidade objetiva;



relação de causalidade;



dano ou perigo de dano. (DI PIETRO, 2010, p. 614)

De acordo com o artigo 327 do Código Penal, “considera-se servidor público, para ns penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou unção pública”; “equipara-se a uncionário público quem exerce cargo, emprego ou unção em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública” (artigo 327, §1.º); se o réu ocupar cargo em comissão ou unção de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou undação pública, a pena será acrescida de um terço (§2.º). São eeitos da sentença penal condenatória, de acordo com o artigo 92 do Código Penal, a perda de cargo, unção pública ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública; b) quando or aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos.

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Responsabilidade civil José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 722) ensina que “a responsabilidade civil é a imputação, ao servidor público, da obrigação de reparar o dano que tenha causado à administração ou a terceiro, em decorrência de conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou omissivo”. Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que para se congurar o ilícito civil, exige-se: 

ação ou omissão antijurídica;



culpa ou dolo; com relação a este elemento, às vezes de diícil comprovação, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva (sem culpa) e também de culpa presumida; uma e outra constituem exceções à regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo cabíveis diante de norma legal expressa;



relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano vericado;



ocorrência de um dano material ou moral. (DI PIETRO, 2010, p. 612)

Importante ressaltar que quando a conduta do agente causar dano a terceiro poderá ensejar a responsabilidade objetiva do Estado, prevista no artigo 37, §6.º, da Constituição Federal, ressalvado ao Estado o direito de regresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido com culpa ou dolo. Por m, quando a conduta do agente causar dano ao Estado, importante observar que este não pode, coercitivamente, eetuar descontos na olha de pagamento daquele, ou seja, o desconto só será possível se com ele o servidor concordar.

Trato Normativo da Matéria Constituição Federal Art. 37. [...] §4.° - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da unção pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na orma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 83


§5.° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Lei de improbidade administrativa A Lei 8.429/92 descreve as três espécies de ato de improbidade administrativa: 

Atos que importam enriquecimento ilícito – aquele em que o agente tenha auerido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, unção, emprego ou atividade nas entidades citadas no artigo 1.º da mesma lei (artigo 9.º).



Atos que causam causam dano ao erário – qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades reeridas no artigo 1.º da citada lei (art. 10).



Atos que atentam contra os princípios pr incípios da Administração Pública – qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11).

O artigo 12 da Lei de Improbidade separa as sanções de acordo com a respectiva modalidade de ato de improbidade praticada pelo agente, dispondo que: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação especíca, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do ato: I - na hipótese do artigo 9.° , perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da unção pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber beneícios ou incentivos scais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da unção pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber

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beneícios ou incentivos scais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da unção pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber beneícios ou incentivos scais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrao único. Na xação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão Parágrao ex tensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Código de Conduta da Alta Administração Federal EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS N.º 37, DE 18/08/2000. 18/08/2 000. APROVADO EM 21/08/2000. [...] Na realidade, grande parte das atuais questões éticas surge na zona cinzenta – cada vez mais ampla – que separa o interesse público do interesse privado. Tais questões, em geral, não conguram violação de norma legal mas, sim, desvio de conduta ética. Como esses desvios não são passíveis de punição especíca, a sociedade passa a ter a sensação de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisório governamental. [...] Art. 1.º Fica instituído o Código de Conduta da Alta Administração Federal, com as seguintes nalidades: I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aerir a integridade e a lisura do processo decisório governamental; II - contribuir para o apereiçoamento dos padrões éticos da Administração Pública Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível hierárquico superior; III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja conduta esteja de acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código; IV - estabelecer regras básicas sobre confitos de interesses públicos e privados e limitações às atividades prossionais posteriores ao exercício de cargo público; V - minimizar a possibilidade de confito entre o interesse privado e o dever uncional das autoridades públicas da Administração Pública Federal; VI - criar mecanismo de consulta, destinado des tinado a possibilitar o prévio e pronto esclarecimento de dúvidas quanto à conduta ética do administrador.

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Convenção Interamericana Contra a Corrupção, de 29 de março de 1996 

Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002

Artigo VI Atos de corrupção l. Esta Convenção é aplicável aos seguintes atos de corrupção: a. a solicitação ou a aceitação, direta ou indiretamente, por um uncionário público ou pessoa que exerça unções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário ou de outros beneícios como dádivas, avores, promessas ou vantagens para si mesmo ou para outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer ato no exercício de suas unções públicas; b. a oerta ou outorga, direta ou indiretamente, a um uncionário público ou pessoa que exerça unções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário ou de outros beneícios como dádivas, avores, promessas ou vantagens a esse uncionário público ou outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer ato no exercício de suas unções públicas; c.

a realização, por parte de um uncionário público ou pessoa que exerça unções públicas, de qualquer ato ou omissão no exercício de suas unções, a m de obter ilicitamente beneícios para si mesmo ou para um terceiro;

d. o aproveitamento doloso ou a ocultação de bens provenientes de qualquer dos atos a que se reere este artigo; e e. a participação, como autor, coautor, instigador, cúmplice, acobertador ou mediante qualquer outro modo na perpetração, na tentativa de perpetração ou na associação ou conabulação para perpetrar qualquer dos atos a que se reere este artigo.

Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção 

Decreto 4.923 de 18 de dezembro de 2003

Art. 1.º O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão colegiado e consultivo vinculado à Controladoria-Geral da União, tem como nalidade sugerir e debater medidas de apereiçoamento dos métodos e sistemas de controle e incremento da transparência na gestão da administração pública, e estratégias de combate à corrupção e à impunidade.

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Dicas de estudo Sobre Improbidade Administrativa e Agente Político: STF. STF. Rcl. 2138-6/DF 2138-6/DF.. Tribunal Pleno. Relator originário Min. Nelson Jobim. Relator para o acórdão Min. Gilmar Mendes. Publicação 28/04/2008. Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa. Código de Conduta da Alta Administração Federal. Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002. Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003.

Reerências ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. São Paulo: Método, 2009. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administra Administrativo tivo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.

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Considerações iniciais acerca do convênio Nos termos do artigo 1.º, §1.º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, considera-se convênio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transerência de recursos nanceiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da Administração Pública Estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem ns lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de pro jeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Ou seja, é o “ajuste entre órgão ou entidades do poder público ou entre estes e entidades privadas, visando à realização de projetos ou atividades de interesse comum, em regime de mútua cooperação” (MEDAUAR, 2010, p. 237). Conorme Gustavo Justino de Oliveira (2007, p. 244) convênio é um acordo administrativo rmado, por um lado, por órgãos e entidades da Administração Pública; de outro lado, por órgãos e entidades da Administração Pública ou entidades privadas, as quais, atuando de modo associativo e compartilhado, visam à satisação de necessidades de interesse público, aastada, em todos os casos, a intenção de auerir lucro.

Jurisprudência: 

TCU – Min. Olavo Drummond, Acórdão 17/1993, da Segunda Câmara

[...] convênio é o instrumento legal de que se vale a Administração Federal para a execução descentralizada de programas de caráter nitidamente local. Os órgãos ederais, por meio de convênios, DELEGAM aos órgãos locais (estados e municípios) a execução de programas que, embora de interesses mútuos, são de RESPONSABILIDADE da Administração Federal, inclusive, perante esta Casa. Trata-se, pois, ao mesmo tempo, de meio ou instrumento legal de ação do Governo Federal e de processo de delegação de competência daquele nível governamental para os níveis locais, para execução de programas de interesse comum.

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Quanto à natureza do convênio, José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 214) ressalta que ele não se conunde com o contrato, ainda que em ambos exista vínculo jurídico undado na maniestação de vontade dos participantes. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 337-338) aponta diversas dierenças entre o contrato e o convênio. Já Odete Medauar (2010, p. 238), após apresentar argumentos em oposição a várias dierenças apresentadas pela doutrina, assevera que a diculdade de xar dierenças entre o contrato, de um lado, e convênio, de outro, parece levar a concluir que são guras da mesma natureza, pertencentes à mesma categoria, a contratual. Importante lembrar que, conorme Di Pietro (2010, p. 339), o convênio quando realizado entre entidades públicas e entidades particulares não servirá como orma de delegação de serviços públicos, mas como modalidade de omento.

Quadro normativo Constituição Federal

Art. 71, inc. VI Art. 199, §1.º Art. 241

DL 200/67

Art. 10, §§ 1.º e 5.º Art. 156, §2.º Art. 160

Lei 8.666/93

Art. 116

Decreto 6.170/2007

Decreto 6.329/2007

Altera o art. 19 do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transerências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.

Decreto 6.428/2008

Altera o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transerências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.

Decreto 6.497/2008

Acresce dispositivos ao Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transerências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.

Decreto 6.619/2008

Dá nova redação a dispositivos do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transerências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.

Instrução Normativa 01/97 STN. 90


Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008. Portaria Interministerial 165, de 20 de junho de 2008. Portaria Interministerial 342, de 5 de novembro de 2008. Portaria Interministerial 404, de 23 de dezembro de 2008. Portaria Interministerial 268, de 25 de agosto de 2009. Portaria Interministerial 534, de 30 de dezembro de 2009. Portaria Interministerial 23, de 19 de janeiro de 2010.

Autorização legislativa para celebração Ponto controverso na matéria reere-se à necessidade ou não de autorização legislativa prévia para celebração do convênio. José dos Santos Carvalho Filho entende ser desnecessária autorização legislativa. O STF já se pronunciou no sentido de ser inconstitucional a exigência de autorização legislativa para a celebração de cada convênio (c. RDA 140, 1980, p. 63-69). Algumas constituições estaduais e leis orgânicas de município inserem, entre as atribuições do Legislativo, a autorização ou aprovação de convênios. Porém, conorme Odete Medauar (2010, p. 239), é mais adequado que as constituições estaduais e leis orgânicas municipais tragam preceito genérico autorizando a celebração dos convênios, dispensando a apreciação caso a caso.

Licitação para celebração José dos Santos Carvalho Filho aduz que apesar da Lei 8.666/93 ter disciplinado o convênio, em seu artigo 116, ele, como regra, independerá de licitação prévia. Isto, pois “raramente será possível a competitividade que marca o processo licitatório, porque os pactuantes já estão previamente ajustados para o m comum a que se propõem” e também porque no convênio “inexiste a perseguição de lucro, e os recursos nanceiros empregados servem para cobertura dos custos necessários à operacionalização do acordo” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 215). No entanto, prevê o artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que para o eeito da norma do dispositivo acima ventilado, “a aquisição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transeridos a entidades privadas sem 91


ns lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato” (grio nosso). Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende pela não exigência de licitação para celebração de convênios, pois neles não há viabilidade de competição; “esta [exigência de licitação] não pode existir quando se trata de mútua colaboração, sob variadas ormas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imóveis. Não se cogita de preço ou de remuneração que admita competição” (DI PIETRO, 2010, p. 340). Convém ressaltar que, conorme Medauar (2010, p. 239), “se a Administração pretender realizar convênio para resultado e nalidade que poderão ser alcançados por muitos, deverá ser realizada licitação ou se abrir a possibilidade de conveniar sem limitação, atendidas as condições xadas genericamente”.

Chamamento público O chamamento público, realizado no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), é o meio pelo qual o ente da Administração Pública Federal torna conhecida sua intenção de celebrar convênio para a execução de determinado objeto, possibilitando que os eventuais interessados apresentem suas propostas. Conorme o artigo 5.º da Portaria Interministerial 127/2008: Art. 5.º Para a celebração dos instrumentos regulados por esta Portaria, o órgão ou entidade da Administração Pública Federal poderá, com vista a selecionar projetos e órgãos ou entidades que tornem mais ecaz a execução do objeto, realizar o chamamento público no SICONV, que deverá conter, no mínimo: I - a descrição dos programas a serem executados de orma descentralizada; e II - os critérios objetivos para a seleção do convenente ou contratado, com base nas diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas. §1.º Deverá ser dada publicidade ao chamamento público, pelo prazo mínimo de quinze dias, especialmente por intermédio da divulgação na primeira página do sítio ocial do órgão ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convênios. §2.º A qualicação técnica e capacidade operacional da entidade privada sem ns lucrativos será auerida segundo critérios técnicos e objetivos a serem denidos pelo concedente ou contratante, bem como por meio de indicadores de eciência e ecácia

92


estabelecidos a partir do histórico do desempenho na gestão de convênios ou contratos de repasse celebrados a partir de 1.º de julho de 2008.

Nos termos do que dispõe o artigo 4.º do Decreto Federal 6.170/2007, o chamamento público pelo ente da Administração Pública concedente não é obrigatório: Art. 4.º A celebração de convênio com entidades privadas sem ns lucrativos poderá ser precedida de chamamento público, a critério do órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais ecaz o objeto do ajuste.

Note-se que, não obstante o uso do vocábulo “poderá”, ao invés de “deverá”, o que, por si só, já demonstra o caráter acultativo do chamamento público, este é evidenciado quando o dispositivo arma “a critério do órgão ou entidade concedente”. Odete Medauar (2010, p. 240) entende tratar-se de aculdade, não de imposição. Contudo, a não obrigação da realização do chamamento pode ser contrária a princípios de índole constitucional, como a publicidade, impessoalidade e a isonomia (CF art. 37, caput ). Embora o chamamento público seja ato discricionário, recente acórdão do Tribunal de Contas da União (Acórdão 1.331/2008 – Plenário) recomendou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que avalie a oportunidade e a conveniência de orientar órgão e entidades da Administração Pública para que editem normativas próprias visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleção públicos previamente à celebração de convênios com entidades privadas sem ns lucrativos, em todas as situações em que se apresentar viável e adequado à natureza dos programas a serem descentralizados.

No mesmo acórdão, recomendação de idêntico teor oi dirigida à Casa Civil da Presidência da República.

Contrato de repasse Nos termos do artigo 1.º, §1.º, inciso II do Decreto 6.170/2007, considera-se contrato de repasse o “instrumento administrativo por meio do qual a transerência dos recursos nanceiros se processa por intermédio de instituição ou agente nanceiro público Federal, atuando como mandatário da União”.

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Vedações para a celebração de convênios e contratos de repasse Nos termos do artigo 2.º do Decreto Federal 6.170/2007, é vedada a celebração de convênios e contratos de repasse: 

“com órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta dos estados, Distrito Federal e municípios cujo valor seja inerior a R$100.000,00 (cem mil reais)” (inc. I). Para o alcance desse valor é permitida a celebração de consórcios entre órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta dos estados, Distrito Federal e municípios, bem como a abrangência de vários programas e ações ederais a serem executados descentralizadamente pelo objeto do convênio.



“com entidades privadas sem ns lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por anidade, até o segundo grau” (inc. II).



“entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal” (inc. III) – hipótese esta em que deverá ser celebrado termo de cooperação.

Cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) é o instrumento criado para registrar tudo o que diz respeito aos convênios e contratos de repasse – sua celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento de sua execução, prestação de contas e inormações acerca de tomadas de contas especiais. O artigo 3.º do Decreto Federal 6.170/2007, impõe às entidades privadas sem ns lucrativos que pretendam celebrar convênio ou contrato de repasse com órgãos e entidades da Administração Pública Federal a realização de cadastro prévio no SICONV.

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São exigências mínimas para o cadastramento, nos termos do parágrao segundo do mesmo dispositivo: 

cópia do estatuto social atualizado da entidade;



relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com CPF;



declaração do dirigente da entidade acerca da não existência de dívida com o Poder Público, bem como quanto à inscrição em bancos de dados de proteção ao crédito;



declaração do dirigente da entidade inormando se os mesmos ocupam cargo ou emprego público na Administração Federal;



prova de inscrição da entidade no CNPJ;



prova de regularidade scal com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o FGTS.

Termo de cooperação Termo de cooperação é o “instrumento por meio do qual é ajustada a transerência de crédito de órgão ou entidade da Administração Pública Federal direta, autarquia, undação pública ou empresa estatal dependente para outro órgão ou entidade Federal da mesma natureza” (Decreto 6.170/2007, art. 1.º, §1.º, III; Portaria 127/2008, art. 1.º, §1.º, XVIII).

Dicas de estudo Decreto Federal 6.170/2007. Instrução Normativa 01/97 STN. Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008. Acessar: .

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Reerências CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro Setor, Empresas e Estado : novas ronteiras entre o público e o privado. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

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Gestão de contratos

Considerações iniciais Embora se utilize a expressão gestão de contratos, a matéria em apreço reere-se também à gestão de outros procedimentos que não só o contrato. Deve-se gerir ases anteriores à celebração do contrato. A gestão deve ser eita durante a execução de todo o ciclo de contratação de ornecedores de produtos, mercadorias e serviços, ou seja, deverá haver gestão desde a elaboração do projeto básico até o arquivamento do processo. O projeto básico, conorme dene o artigo 6.º, inciso IX da Lei 8.666/93 é o “conjunto de elementos necessários e sucientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a denição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: 

desenvolvimento da solução escolhida de orma a ornecer visão global da obra e identicar todos os seus elementos constitutivos com clareza;



soluções técnicas globais e localizadas, sucientemente detalhadas, de orma a minimizar a necessidade de reormulação ou de variantes durante as ases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;



identicação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especicações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem rustrar o caráter competitivo para a sua execução;

99

Gestão de contratos 

inormações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem rustrar o caráter competitivo para a sua execução;



subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de scalização e outros dados necessários em cada caso;



orçamento detalhado do custo global da obra, undamentado em quantitativos de serviços e ornecimentos propriamente avaliados.

Acompanhamento e fscalização da execução contratual Dispõe o artigo 67 da Lei 8.666/93 que a execução do contrato deverá ser acompanhada e scalizada por um representante da administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de inormações pertinentes a essa atribuição. Percebe-se da leitura do reerido dispositivo legal que a scalização da execução do contrato pela Administração Pública não se trata de aculdade, mas dever. Conorme Marçal Justen Filho (2008, p. 748) “parte-se do pressuposto, inclusive, de que a scalização induz o contratado a executar de modo mais pereito os deveres a ele impostos”. A obrigatoriedade de scalização da execução do contrato também está prevista no artigo 58, inc. III, da Lei 8.666/93.

Gestor de contratos administrativos O gestor é o representante da administração para acompanhar a execução do contrato. Assim sendo, deve agir de orma proativa e preventiva, observar o cumprimento, pela contratada, das regras previstas no instrumento contratual, buscar os resultados esperados no ajuste e trazer beneícios e economia para a Administração Pública. Deverá adotar as providências necessárias ao el cumprimento do ajuste, tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato. As decisões e pro100


vidências que ultrapassarem a sua competência deverão ser encaminhadas a seus superiores, em tempo hábil, para a adoção das medidas convenientes. A Lei 8.666/93 atribui ao gestor autoridade para acompanhar sistematicamente o desenvolvimento do contrato, o que lhe possibilita corrigir, no âmbito da sua esera de ação e no tempo certo, eventuais irregularidades ou distorções existentes. Marçal Justen Filho (2009, p. 682) salienta que a scalização realizada pela Administração Pública não pode ser utilizada para prejudicar o particular e que “haverá desvio de poder se a administração exercer seu poder de scalização para eeito diverso da mera vericação do cumprimento dos deveres pelo particular”.

Perfl e atribuições do gestor de contratos A Lei de Licitações e Contratos Administrativos não az reerência expressa ao perl do gestor do contrato. Do mesmo modo, não descreve detalhadamente suas atribuições. Assim, segue abaixo perl e atribuições típicas do gestor de contratos apresentado pelo Manual do Gestor de Contratos elaborado pela Subsecretaria de Compras e Contratos do Superior Tribunal de Justiça. Em ace da relevância do encargo, é importante que o servidor designado seja dotado de certas qualicações, tais como: 

gozar de boa reputação ética-prossional;



possuir conhecimentos especícos do objeto a ser scalizado;



não estar, preerencialmente, respondendo a processo de sindicância ou processo administrativo disciplinar;



não possuir em seus registros uncionais punições em decorrência da prática de atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esera do governo;



não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao Tribunal de Contas da União ou junto a Tribunais de Contas de estado, do Distrito Federal ou de município;

101

Gestão de contratos 

não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a Administração Pública, capitulados no Título XI, Capítulo I, do Código Penal Brasileiro, na Lei 7.492/1986 e na Lei 8.429/1992.

Quanto às atribuições, importante colacionar introdução eita pelo reerido manual do STJ no sentido de ressaltar que a eciência de um contrato está diretamente relacionada ao acompanhamento de sua execução: O gestor do contrato tem grande responsabilidade pelos seus resultados, devendo observar o cumprimento, pela contratada, das regras técnicas, cientícas ou artísticas previstas no instrumento contratual. Conorme preconiza o artigo 66 da Lei 8.666/93, o contrato deverá ser executado elmente pelas partes, de acordo com as cláusulas estabelecidas e as normas constantes da citada lei, respondendo cada qual pelas consequências de sua inexecução total ou parcial. Adiante, estão relacionadas as atribuições do Gestor de Contrato do STJ1, atribuições estas, geralmente, comuns a todos os gestores de contratos:

1

Disponível em: .

I- elaborar projeto básico; II- abrir processo administrativo para anexar o projeto básico devidamente aprovado pela autoridade competente, e encaminhá-lo à unidade de programação orçamentária a m de vericar se há recursos disponíveis; III- acompanhar o processo licitatório em todas as suas ases, até a assinatura do contrato; IV- abrir pasta para cada contrato, visando arquivar eventuais termos aditivos; V- controlar o prazo de vigência do instrumento contratual sob sua responsabilidade, e encaminhar o processo administrativo à unidade de contratos, com a solicitação de prorrogação; VI- elaborar projeto básico reerente ao objeto do contrato sob sua responsabilidade, quando necessária nova contratação; VII- encaminhar à unidade de contratos, após a conrmação de recursos disponíveis pela unidade de programação orçamentária, com antecedência mínima de 120 dias do término da garantia do abricante, processo administrativo com o projeto básico para contratação de serviços de manutenção; VIII- verifcar se a entrega de materiais, execução de obras ou a prestação de serviços será cumprida integral ou parceladamente; IX- anotar em ormulário próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que or necessário à regularização das altas ou deeitos observados; X- manter controle atualizado dos pagamentos eetuados, em ordem cronológica, observando para que o valor do contrato não seja ultrapassado (conorme modelo sugerido anexo II); 102


XI- receber e atestar as notas scais e encaminhá-las à unidade competente para pagamento; XII- solicitar à unidade de programação orçamentária disponibilidade de recursos para o pagamento de valores que tenham extrapolado o valor do contrato e necessitem de reconhecimento de dívida; XIII- acompanhar a evolução dos preços de mercado reerentes ao objeto contratado e inormar à unidade competente as oscilações bruscas; XIV- comunicar à unidade competente, ormalmente, irregularidades cometidas passíveis de penalidade, após os contatos prévios com a contratada; XV- solicitar à unidade competente esclarecimentos de dúvidas relativas ao contrato sob sua responsabilidade; XVI- inormar à unidade de programação orçamentária e nanceira, até 15 de dezembro de cada ano, as obrigações nanceiras não liquidadas no exercício, visando à obtenção de reorço, cancelamento cancelamento e/ou inscrição de d e saldos de empenho à conta de restos a pagar; XVII- encaminhar à unidade de programação orçamentária e nanceira até o mês de novembro de cada exercício os pedidos de empenhamento para os contratos ainda em vigor no exercício seguinte; XVIII- autorizar, ormalmente, quando do término da vigência do contrato, a liberação da garantia contratual em avor da contratada; XIX- manter sob sua guarda os processos de contratação; XX- vericar se o prazo de entrega, especicações e quantidades encontram-se de acordo com o estabelecido no instrumento contratual; XXI- receber, provisória e denitivamente, as aquisições, obras ou serviços sob sua responsabilidade, mediante termo circunstanciado, quando não or designada Comissão de Recebimento ou outro servidor; XXII- comunicar à unidade competente eventuais atrasos nos prazos de entrega e/ou execução do objeto, bem como os pedidos pedid os de prorrogação, se or o caso; XXIII- zelar pela fel execução da obra, sobretudo no que concerne à qualidade dos materiais utilizados e dos serviços prestados; XXIV- acompanhar -nanceiro;

o

cumprimento,

pela

contratada,

do

cronograma

ísico-

XXV- receber as etapas de obra mediante medições precisas e de acordo com as regras contratuais; XXVI- apresentar, mensalmente ou quando solicitado, relatório circunstanciado de acompanhamento de execução da obra; XXVII- manter manter,, no local da obra, Livro-Diário, e registrar todas as ocorrências relevantes; XXVIII- encaminhar à unidade de contratos pedido de alteração em projeto, serviço ou de acréscimos (quantitativos e qualitativos) ao contrato, acompanhado das devidas justicativas e observadas as disposições do artigo 65 da Lei 8.666/1993; 103


XXIX- estabelecer prazo para correção de eventuais pendências na execução do contrato e inormar à autoridade competente ocorrências que possam gerar diculdades à conclusão da obra ou em relação a terceiros; XXX- encaminhar à autoridade competente eventuais pedidos de modicações no cronograma ísico-nanceiro, substituições de materiais e equipamentos, ormulados pela contratada; XXXI- conrontar os preços e quantidades constantes da nota scal com os estabelecidos no contrato; XXXII- encaminhar junto à atura/nota scal, a nota scal de simples remessa ou o rol dos materiais utilizados na obra pela contratada; XXXIII- cienticar à autoridade competente, com antecedência mínima de sessenta dias, da possibilidade de não conclusão do objeto na data aprazada, com as devidas justicativas; XXXIV- elaborar projeto básico para todos serviços de engenharia complementares; XXXV- realizar, realizar, juntamente com a contratada, as medições dos serviços nas datas estabelecidas, antes de atestar as respectivas notas scais.

Livro de ocorrências Prevê o §1.º do artigo 67 da Lei 8.666/93 que o representante da administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que or necessário à regularização das altas ou deeitos observados. Tal previsão pode ser observada na lista de atribuições típicas do gestor de contratos apresentada acima. Assevera Marçal Justen Filho (2008, p. 748) que ao gestor de contratos não será incumbido o poder de intererir sobre a atividade do contratante para, por exemplo, expedir determinações acerca da correção dos deeitos vericados. O agente administrativo (gestor de contratos) transmitirá suas anotações às autoridades competentes, às quais competirá adotar as providências adequadas. Art. 67. §2.º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.

104


O gestor deve anotar no livro de ocorrência tudo o que or atinente às obrigações das partes, atos relevantes à execução do contrato. O registro poderá servir até para apuração de eventual responsabilização das partes.

Contratação de terceiro Conorme prevê o já mencionado artigo 67 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o representante da Administração poderá contratar terceiros para auxiliá-lo. Caberá ao próprio gestor solicitar a contratação do terceiro, lembrando-se que a responsabilidade pelo contrato permanecerá com o gestor. O representante da administração poderá contratar terceiros quando, por exemplo, estiver diante de casos em que a especialidade ou a complexidade do objeto do contrato ultrapassar seus limites de atuação.

Preposto: um elo permanente entre a administração e a contratada O artigo 68 da Lei 8.666/93 prevê que o contratado deverá manter preposto, aceito pela administração, no local da obra ou ser viço, para representá-lo na execução do contrato. Tal previsão visa evitar tumultos e conusões, tendo em vista que “a “a incerteza ou a multiplicidade de representantes acarretaria contradição de inormações ou decisões, necessidade de repetição de atos, incerteza acerca de comunicações etc.” (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749). A designação do preposto deve ser eita por escrito. Marçal Justen Filho entende ser inconstitucional a regra presente no reerido dispositivo que autoriza, ainda que de modo implícito, a recusa pela administração do preposto indicado pelo particular. Aduz o autor que “a liberdade de escolha dos representantes não pode ser tolhida pela administração” e que “a “a administração não n ão dispõe de poderes para intererir inter erir sobre a atividade jurídica particular” (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749).

105


Dica de estudo Sobre a scalização da execução de contrato, ler Acórdão 112/2007 do Tribunal de Contas da União, de relatoria do Sr. Ministro Ubiratan Aguiar.

Reerências JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Subsecretaria de Compras e Contratos. Publicado em: 2005. Disponível em: .

106


107

Noções sobre comunicação na Administração Pública

O que é Redação Ofcial O presente material contará principalmente de inormações colhidas no Manual de Redação da Presidência da República, o qual contém regras que buscam uniormizar “a maneira pela qual o Poder Público redige atos normativos e comunicações” (BRASIL, 2002). Tal orma de edição de atos e comunicações é chamada pelo reerido manual de Redação Ocial, a qual é caracterizada pela impessoalidade, padrão culto de linguagem, clareza, concisão, ormalidade e uniormidade. Importante lembrar que a impessoalidade e a publicidade são princípios constitucionais, os quais devem, a todo momento, ser observados na Administração Pública, inclusive no momento da elaboração dos seus atos e comunicações ociais. Art. 37. CF. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eciência [...].

De acordo com o manual, “A transparência do sentido dos atos normativos, bem como sua inteligibilidade, são requisitos do próprio Estado de Direito: é inaceitável que um texto legal não seja entendido pelos cidadãos. A publicidade implica, pois, necessariamente, clareza e concisão” (BRASIL, 2002). Do mesmo modo, explica o manual que as comunicações ociais devem ser sempre uniormes, “pois há sempre um único comunicador (o Serviço Público) e o receptor dessas comunicações ou é o próprio Serviço Público (no caso de expedientes dirigidos por um órgão a outro) – ou o conjunto dos cidadãos ou instituições tratados de orma homogênea (o público)” (BRASIL, 2002).

109


A impessoalidade A presença da impessoalidade na comunicação da Administração Pública, decorre, principalmente, de três razões, quais sejam: a. da ausência de impressões individuais de quem comunica: embora se trate, por exemplo, de um expediente assinado por Chee de determinada Seção, é sempre em nome do Serviço Público que é eita a comunicação. Obtém-se, assim, uma desejável padronização, que permite que comunicações elaboradas em dierentes setores da administração guardem entre si certa uniormidade; b. da impessoalidade de quem recebe a comunicação, com duas possibilidades: ela pode ser dirigida a um cidadão, sempre concebido como público, ou a outro órgão público. Nos dois casos, temos um destinatário concebido de orma homogênea e impessoal; c.

do caráter impessoal do próprio assunto tratado: se o universo temático das comunicações ociais se restringe a questões que dizem respeito ao interesse público, é natural que não cabe qualquer tom particular ou pessoal. (BRASIL, 2002)

Os demais atributos citados acima (concisão, clareza, objetividade e ormalidade), quando da elaboração dos expedientes ociais, contribuem também ao alcance da impessoalidade.

A linguagem dos atos e comunicações ofciais É cediço que as comunicações que partem da Administração Pública devem ser compreendidas por qualquer cidadão brasileiro. Desse modo, az-se necessário evitar “o uso de uma linguagem restrita a determinados grupos”, por exemplo, utilização da gíria, dos regionalismos vocabulares ou do jargão técnico (BRASIL, 2002). Nos termos do Manual de Redação da Presidência, o mesmo deve ocorrer com os textos ociais, pois por seu caráter impessoal, por sua nalidade de inormar com o máximo de clareza e concisão, eles requerem o uso do padrão culto da língua. Há consenso de que o padrão culto é aquele em que a) se observam as regras da gramática ormal, e b) se emprega um vocabulário comum ao conjunto dos usuários do idioma. (BRASIL, 2002)

Do mesmo modo, o reerido manual traz uma ressalva para nos alertar de que “não existe propriamente um ‘padrão ofcial de linguagem’ ; o que há é o uso do padrão culto nos atos e comunicações ociais” (BRASIL, 2002). Sendo assim, preere-se pela utilização de linguagem técnica somente em situações que realmente a exijam, devendo-se evitar seu uso indiscriminado. 110


Formalidade e padronização As comunicações ociais devem observar, também, certas regras de orma, ou seja, devem ser ormais, o que signica que “além das já mencionadas exigências de impessoalidade e uso do padrão culto de linguagem, é imperativo, ainda, certa ormalidade de tratamento”, a qual pressupõe, por sua vez, necessária uniormidade nas comunicações (BRASIL, 2002). “A clareza datilográca, o uso de papéis uniormes para o texto denitivo e a correta diagramação do texto são indispensáveis para a padronização” (BRASIL, 2002).

Concisão e clareza Conorme já observado a Redação Ocial deverá ser concisa e clara. Nos termos do manual, conciso “é o texto que consegue transmitir um máximo de inormações com um mínimo de palavras”, o que consiste na não utilização de “palavras inúteis, redundâncias, passagens que nada acrescentem ao que já oi dito” (BRASIL, 2002). A clareza, por sua vez, reere-se à compreensão do leitor, ou seja, claro é aquele texto “que possibilita imediata compreensão pelo leitor” (BRASIL, 2002). Entretanto, para que se atinja a clareza na produção do texto, importante sempre observar a impessoalidade, tendo em vista que ela “evita a duplicidade de interpretações que poderia decorrer de um tratamento personalista dado ao texto”, o padrão culto de linguagem, a ormalidade e padronização, bem como a concisão “que az desaparecer do texto os excessos linguísticos que nada lhe acrescentam” (BRASIL, 2002).

Comunicações ofciais Aspectos comuns às modalidades de comunicação ofcial A Administração Pública se comunica através de diversos atos e meios, os quais, conorme já salientado, devem observar a Redação Ocial. 111


Alguns meios de comunicação são ociais, cada qual com suas peculiaridades, mas com determinados aspectos comuns aos demais. O primeiro aspecto comum a todos os meios reere-se aos pronomes de tratamento.

Pronomes de tratamento Concordância com os pronomes de tratamento Os pronomes de tratamento (ou de segunda pessoa indireta) apresentam certas peculiaridades quanto à concordância verbal, nominal e pronominal. Embora se reram à segunda pessoa gramatical (à pessoa com quem se ala, ou a quem se dirige a comunicação), levam a concordância para a terceira pessoa. É que o verbo concorda com o substantivo que integra a locução como seu núcleo sintático: ‘Vossa Senhoria nomeará o substituto’; ‘Vossa Excelência conhece o assunto’. Da mesma orma, os pronomes possessivos reeridos a pronomes de tratamento são sempre os da terceira pessoa: ‘Vossa Senhoria nomeará seu substituto’ (e não ‘Vossa... vosso...’). Já quanto aos adjetivos reeridos a esses pronomes, o gênero gramatical deve coincidir com o sexo da pessoa a que se reere, e não com o substantivo que compõe a locução. Assim, se nosso interlocutor or homem, o correto é ‘ Vossa Excelência está atareado’ , ‘Vossa Senhoria deve estar satiseito’ ; se or mulher, ‘Vossa Excelência está atareada’, ‘Vossa Senhoria deve estar satiseita’.” (BRASIL, 2002)

112


Emprego dos pronomes de tratamento

Vossa Excelência

a) do Poder Executivo : - Presidente da República; - Vice-Presidente da República; - Ministros de Estado1; - Governadores e Vice-Governadores de Estado e do Distrito Federal; - Ociais-Generais das Forças Armadas; - Embaixadores; - Secretários-Executivos de Ministérios e demais ocupantes de cargos de natureza especial; - Secretários de Estado dos Governos Estaduais; - Preeitos Municipais. b) do Poder Legislativo: - Deputados Federais e Senadores; - Ministros do Tribunal de Contas da União; - Deputados Estaduais e Distritais; - Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais; - Presidentes das Câmaras Legislativas Municipais. c) do Poder Judiciário: - Ministros dos Tribunais Superiores; - Membros de Tribunais; - Juízes; - Auditores da Justiça Militar.

- O vocativo a ser empregado em comunicações dirigidas aos Chees de Poder é Excelentíssimo Senhor. - As demais autoridades serão tratadas com o vocativo Senhor, seguido do cargo respectivo. - Em comunicações ociais, está abolido o uso do tratamento digníssimo (DD), às autoridades arroladas na lista acima. A dignidade é pressuposto para que se ocupe qualquer cargo público, sendo desnecessária sua repetida evocação. Vossa Senhoria

É empregado para as demais autoridades e para particulares.

- Fica dispensado o emprego do superlativo ilustríssimo para as autoridades que recebem o tratamento de Vossa Senhoria e para particulares. É suciente o uso do pronome de tratamento Senhor . - Doutor não é orma de tratamento, e sim título acadêmico. Evite usá-lo indiscriminadamente. Como regra geral, empregue-o apenas em comunicações dirigidas a pessoas que tenham tal grau por terem concluído curso universitário de doutorado. Vossa Magnifcência

Empregada por orça da tradição, em comunicações dirigidas a reitores de universidade. Corresponde-lhe o vocativo: Magníco Reitor.

113

1

Nos termos do Decreto 4.118, de 7 de evereiro de 2002, art. 28, parágrao único, são Ministros de Estado, além dos titulares dos Ministérios: o Chee da Casa Civil da Presidência da República, o Chee do Gabinete de Segurança Institucional, o Chee da Secretaria-Geral da Presidência da República, o Advogado-Geral da União e o Chee da Corregedoria-Geral da União.

Noções sobre comunicação na Administração Pública Vossa Santidade

Em comunicações dirigidas ao Papa. O vocativo correspondente é: Santíssimo Padre. Em comunicações aos Cardeais. Corresponde-lhe o vocativo:

Vossa Eminência ou Vossa Eminentíssimo Senhor Cardeal, ou Eminentíssimo e ReverendísEminência Reverendíssima

simo Senhor Cardeal.

Vossa Excelência Reverendís sima

É usado em comunicações dirigidas a Arcebispos e Bispos.

Vossa Reverendíssima ou Vos- Para Monsenhores, Cônegos e superiores religiosos. sa Senhoria Reverendíssima Vossa Reverência

É empregado para sacerdotes, clérigos e demais religiosos.

*Tabela produzida a partir de inormações contidas no Manual de Redação da Presidência.

Fechos para comunicações Além da regra quanto à utilização dos pronomes de tratamentos, os echos das comunicações ociais também são comuns às suas modalidades. “O echo das comunicações ociais possui, além da nalidade óbvia de arrematar o texto, a de saudar o destinatário” (BRASIL, 2002). O Manual de Redação da Presidência da República estabelece o emprego de somente dois echos dierentes para todas as modalidades de comunicação ocial, quais sejam: i) Respeitosamente, (para autoridades superiores, inclusive o presidente da República) e ii) Atenciosamente, (para autoridades de mesma hierarquia ou de hierarquia inerior). As comunicações ociais dirigidas a autoridades estrangeiras não utilizam estes echos, visto que “atendem a rito e tradição próprios, devidamente disciplinados no Manual de Redação do Ministério das Relações Exteriores” (BRASIL, 2002).

Identifcação do signatário Salvo a comunicação assinada pelo presidente da República, “todas as demais comunicações ociais devem trazer o nome e o cargo da autoridade que as expede, abaixo do local de sua assinatura” (BRASIL, 2002), conorme exemplo dado pelo Manual da Presidência:

114


(espaço para assinatura) Nome Chee da Secretaria-Geral da Presidência da República (espaço para assinatura) Nome Ministro de Estado da Justiça

O padrão oício O padrão oício se trata de uma única diagramação para uniormizar a edição de três expedientes, quais sejam, o oício, o aviso e o memorando. Tais expedientes, desse modo, utilizam-se da mesma orma, porém com nalidades distintas. A única dierença entre o aviso e o oício é que o primeiro é expedido exclusivamente por Ministros de Estado, para autoridades de mesma hierarquia, enquanto o segundo é expedido para e pelas demais autoridades (BRASIL, 2002). “Ambos têm como nalidade o tratamento de assuntos ociais pelos órgãos da Administração Pública entre si e, no caso do oício, também com particulares” (BRASIL, 2002). Além de observarem o modelo do padrão oício, esses dois expedientes (oício e aviso) conterão o vocativo, que invoca o destinatário, seguido de vírgula, conorme exemplo do Manual de Redação da Presidência: Excelentíssimo Senhor Presidente da República, Senhora Ministra, Senhor Chee de Gabinete,

115


O oício deverá conter ainda um cabeçalho ou rodapé com as seguintes inormações do remetente: 

nome do órgão ou setor;



endereço postal;



teleone e endereço de correio eletrônico.

Já o memorando, consoante o Manual de Redação da Presidência, é a modalidade de comunicação entre unidades administrativas de um mesmo órgão, que podem estar hierarquicamente em mesmo nível ou em níveis dierentes. Trata-se, portanto, de uma orma de comunicação eminentemente interna” (BRASIL, 2002).

Caracteriza-se, principalmente, pela agilidade. A tramitação do memorando em qualquer órgão deve pautar-se pela rapidez e pela simplicidade de procedimentos burocráticos. Para evitar desnecessário aumento do número de comunicações, os despachos ao memorando devem ser dados no próprio documento e, no caso de alta de espaço, em olha de continuação. Esse procedimento permite ormar uma espécie de processo simplicado, assegurando maior transparência à tomada de decisões, e permitindo que se historie o andamento da matéria tratada no memorando. (BRASIL, 2002)

O memorando também deve seguir o modelo do padrão oício , “ com a dierença de que o seu destinatário deve ser mencionado pelo cargo que ocupa”, conorme exemplos abaixo (BRASIL, 2002): Ao Sr. Chee do Departamento de Administração Ao Sr. Subchee para Assuntos Jurídicos.

Partes do documento no padrão oício Nos termos do Manual de Redação da Presidência da República, o padrão oício deverá conter as seguintes partes:

116



tipo e número do expediente, seguido da sigla do órgão que o expede : Exemplos: Mem. 123/2002-MF; Aviso 123/2002-SG; O. 123/2002-MME;



local e data em que oi assinado, por extenso, com alinhamento à di-reita;



assunto: resumo do teor do documento;



destinatário: o nome e o cargo da pessoa a quem é dirigida a comunicação. No caso do oício deve ser incluído também o endereço;

Noções sobre comunicação na Administração Pública 

texto: nos casos em que não or de mero encaminhamento de documentos, o expediente deve conter a seguinte estrutura: 

introdução, que se conunde com o parágrao de abertura, na qual é apresentado o assunto que motiva a comunicação. Evite o uso das ormas: ‘ Tenho a honra de’ , ‘Tenho o prazer de’ , ‘Cumpre-me inormar que’ , empregue a orma direta;



desenvolvimento, no qual o assunto é detalhado; se o texto contiver mais de uma ideia sobre o assunto, elas devem ser tratadas em parágraos distintos, o que conere maior clareza à exposição;



conclusão, em que é rearmada ou simplesmente reapresentada a posição recomendada sobre o assunto.

Os parágraos do texto devem ser numerados, exceto nos casos em que estes estejam organizados em itens ou títulos e subtítulos. Já quando se tratar de mero encaminhamento de documentos a estrutura é a seguinte: 

introdução: deve iniciar com reerência ao expediente que solicitou o encaminhamento. Se a remessa do documento não tiver sido solicitada, deve iniciar com a inormação do motivo da comunicação, que é encaminhar , indicando a seguir os dados completos do documento encaminhado (tipo, data, origem ou signatário, e assunto de que trata), e a razão pela qual está sendo encaminhado. [...]



desenvolvimento: se o autor da comunicação desejar azer algum comentário a respeito do documento que encaminha, poderá acrescentar parágraos de desenvolvimento; em caso contrário, não há parágraos de desenvolvimento em aviso ou oício de mero encaminhamento.



echo; [...]



assinatura do autor da comunicação; e



identifcação do signatário. (BRASIL, 2002, grio nosso)

Forma de diagramação Seguindo, ainda, o contido no Manual de Redação da Presidência2, o documento do padrão oício deve obedecer a seguinte orma de apresentação: 

deve ser utilizada onte do tipo Times New Roman de corpo 12 no texto em geral, 11 nas citações, e 10 nas notas de rodapé;



para símbolos não existentes na onte Times New Roman poder-se-á utilizar as ontes Symbol e Wingdings;



é obrigatório constar a partir da segunda página o número da página;



os oícios, memorandos e anexos destes poderão ser impressos em ambas as aces do papel. Neste caso, as margens esquerda e direita terão as distâncias invertidas nas páginas pares (“margem espelho”);



o início de cada parágrao do texto deve ter 2,5cm de distância da margem esquerda;

117

2

Tal diagramação se aplica também à exposição de motivos e à mensagem.


o campo destinado à margem lateral esquerda terá, no mínimo, 3,0cm de largura;



o campo destinado à margem lateral direita terá 1,5cm;



deve ser utilizado espaçamento simples entre as linhas e de 6 pontos após cada parágrao, ou, se o editor de texto utilizado não comportar tal recurso, de uma linha em branco;



não deve haver abuso no uso de negrito, itálico, sublinhado, letras maiúsculas, sombreado, sombra, relevo, bordas ou qualquer outra orma de ormatação que aete a elegância e a sobriedade do documento;



a impressão dos textos deve ser eita na cor preta em papel branco. A impressão colorida deve ser usada apenas para grácos e ilustrações;



todos os tipos de documentos do Padrão Oício devem ser impressos em papel de tamanho A4, ou seja, 29,7 x 21,0cm;



deve ser utilizado, preerencialmente, o ormato de arquivo Rich Text nos documentos de texto;



dentro do possível, todos os documentos elaborados devem ter o arquivo de texto preservado para consulta posterior ou aproveitamento de trechos para casos análogos;



para acilitar a localização, os nomes dos arquivos devem ser ormados da seguinte maneira: tipo do documento + número do documento + palavras-chaves do conteúdo. Ex.: ‘O. 123 - relatório produtividade ano 2002’. (BRASIL, 2002)

Exposição de motivos Geralmente dirigida ao presidente da República por um ministro de Estado, a exposição de motivos é o expediente dirigido ao presidente da República ou ao vice-presidente para inormá-lo de determinado assunto, propor alguma medida ou, ainda, submeter a sua consideração projeto de ato normativo (BRASIL, 2002). “Nos casos em que o assunto tratado envolva mais de um Ministério, a exposição de motivos deverá ser assinada por todos os ministros envolvidos, sendo, por essa razão, chamada de interministerial ” (BRASIL, 2002).

Forma e estrutura “Formalmente, a exposição de motivos tem a apresentação do padrão oício” (BRASIL, 2002). A exposição de motivos, de acordo com sua nalidade, apresenta duas ormas básicas de estrutura, sendo uma delas idêntica ao modelo do padrão oício e outra que segue a estrutura do padrão oício mas deve conter mais algumas peculiaridades. 118


A primeira estrutura é utilizada para “exposição de motivos que simplesmente leva algum assunto ao conhecimento do presidente da República” (BRASIL, 2002). A segunda estrutura é utilizada para a “exposição de motivos que submeta à consideração do presidente da República a sugestão de alguma medida a ser adotada ou a que lhe apresente projeto de ato normativo” (BRASIL, 2002), lembrando que esta observará a estrutura do padrão oício além de apontar, obrigatoriamente: 

na introdução: o problema que está a reclamar a adoção da medida ou do ato normativo proposto;



no desenvolvimento: o porquê de ser aquela medida ou aquele ato normativo o ideal para se solucionar o problema, e eventuais alternativas existentes para equacioná-lo;



na conclusão, novamente, qual medida deve ser tomada, ou qual ato normativo deve ser editado para solucionar o problema.

Deve, ainda, trazer apenso o ormulário de anexo à exposição de motivos, devidamente preenchido, de acordo com o modelo previsto no Anexo II do Decreto 4.176, de 28 de março de 2002. O preenchimento obrigatório do anexo para as exposições de motivos que proponham a adoção de alguma medida ou a edição de ato normativo tem como nalidade: 

permitir a adequada refexão sobre o problema que se busca resolver;



ensejar mais prounda avaliação das diversas causas do problema e dos eeitos que pode ter a adoção da medida ou a edição do ato, em consonância com as questões que devem ser analisadas na elaboração de proposições normativas no âmbito do Poder Executivo.



conerir pereita transparência aos atos propostos. (BRASIL,2002)

Mensagem É o instrumento de comunicação ocial entre os Chees dos Poderes Públicos, notadamente as mensagens enviadas pelo Chee do Poder Executivo ao Poder Legislativo para inormar sobre ato da Administração Pública; expor o plano de governo por ocasião da abertura de sessão legislativa; submeter ao Congresso Nacional matérias que dependem de deliberação de suas Casas; apresentar veto; enm, azer e agradecer comunicações de tudo quanto seja de interesse dos poderes públicos e da Nação. (BRASIL, 2002)

As mensagens mais usuais do Poder Executivo ao Congresso Nacional têm as seguintes nalidades: 

encaminhamento de projeto de lei ordinária, complementar ou nanceira;



encaminhamento de medida provisória; 119


indicação de autoridades;



pedido de autorização para o presidente ou o vice-presidente da República se ausentarem do país por mais de 15 dias;



encaminhamento de atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e TV;



encaminhamento das contas reerentes ao exercício anterior;



mensagem de abertura da sessão legislativa;



comunicação de sanção (com restituição de autógraos);



comunicação de veto.

Forma e estrutura De acordo com o Manual de Redação da Presidência as mensagens deverão conter: 

a indicação do tipo de expediente e de seu número, horizontalmente, no início da margem esquerda; [...]



vocativo, de acordo com o pronome de tratamento e o cargo do destinatário, horizontalmente, no início da margem esquerda; [...]



o texto, iniciando a 2cm do vocativo;



o local e a data, verticalmente a 2cm do nal do texto, e horizontalmente azendo coincidir seu nal com a margem direita.

A mensagem, como os demais atos assinados pelo presidente da República, não traz identicação de seu signatário. (BRASIL, 2002)

Telegrama Utiliza-se a expressão telegrama para “toda comunicação ocial expedida por meio de telegraa, telex, etc.” (BRASIL, 2002). Trata-se de uma comunicação custosa aos cores públicos e tecnologicamente superada, a qual, conorme orientação do Manual de Redação da Presidência, deverá ser utilizada somente em situações nas quais não seja possível o uso de correio eletrônico ou ax e que a urgência justique sua utilização (BRASIL, 2002).

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“Não há padrão rígido, devendo-se seguir a orma e a estrutura dos ormulários disponíveis nas agências dos Correios e em seu sítio na internet” (BRASIL, 2002).

Fax Outra orma de comunicação relativamente ultrapassada, o ax (orma abreviada já consagrada de ac-simile) [...] é utilizado para a transmissão de mensagens urgentes e para o envio antecipado de documentos, de cujo conhecimento há premência, quando não há condições de envio do documento por meio eletrônico. Quando necessário o original, ele segue posteriormente pela via e na orma de praxe. (BRASIL, 2002)

O Manual de redação da Presidência alerta que em caso de necessidade de arquivamento do ax, deve-se azê-lo com sua cópia xerox, tendo em vista que o papel do original, geralmente, se deteriora com rapidez (BRASIL, 2002). Outrossim, “é conveniente o envio, juntamente com o documento principal, de olha de rosto, isto é, de pequeno ormulário com os dados de identicação da mensagem a ser enviada” (BRASIL, 2002).

Correio eletrônico Em razão de sua generalizada utilização na atualidade, tal modalidade de comunicação dispensa comentários para sua identicação. Ressalva o Manual de Redação da Presidência que a utilização do e-mail é atrativa em razão de sua fexibilidade, sendo, desse modo, de pouco interesse a denição de orma rígida da sua estrutura, porém dever-se-á observar ao menos o uso de linguagem compatível com uma comunicação ocial (BRASIL, 2002). O reerido manual orienta também que “para os arquivos anexados à mensagem deve ser utilizado, preerencialmente, o ormato Rich Text . A mensagem que encaminha algum arquivo deve trazer inormações mínimas sobre seu conteúdo” (BRASIL, 2002). “Sempre que disponível, deve-se utilizar recurso de confrmação de leitura. Caso não seja disponível, deve constar da mensagem pedido de conrmação de recebimento” (BRASIL, 2002).

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Valor documental Nos termos da legislação em vigor, para que a mensagem de correio eletrônico tenha valor documental , isto é, para que possa ser aceita como documento original, é necessário existir certifcação digital que ateste a identidade do remetente, na orma estabelecida em lei (BRASIL, 2002). “A certicação digital é regulamentada no Brasil pela Inraestrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil), criada pela Medida Provisória 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, que tem como órgão scalizador o Instituto Nacional de Tecnologia da Inormática, ITI”.3

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Disponível em: .

Dicas de estudo Sobre certicação digital, visitar o site do Instituto Nacional de Tecnologia da Inormação: . Vericar modelos dos expedientes de comunicação ocial no Manual de Redação da Presidência da República.

Reerências BRASIL. Presidência da República. Manual de Redação da Presidência da República / Gilmar Ferreira Mendes e Nestor José Forster Júnior. 2. ed. rev. e atual. Brasília: Presidência da República, 2002.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA CONCURSOS

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