POLÍTICAS PÚBLICAS
1. DEFI DEFINI NICI CIÓN ÓN Las Las polí políti tica cas s públ públic icas as son son las las resp respues uesta tas s que que el Estado o poder poder público público otor otorga ga a las las nece necesi sida dade des s de los los gobe goberrnado nados, s, en form forma a de norm normas as,, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios. En este sentido, está ligado directamente a la actividad del Estado en tanto ejecutor, es decir, alud aludie iend ndo o a la Administ Administració ración n del Estado Estado , centraliza centralizada da o descentral descentralizad izada. a. nvolucrando una toma de decisiones ! previamente un proceso de análisis ! de valorización de necesidades.
1.1.
DEFINICIONES
"ive "iverso rsos s auto autore res s ofre ofrece cen n de#n de#nic icio iones nes sobr sobre e lo que que es una polí políti tica ca pública. $n grupo de de#niciones pone el acento en la #nalidad de la decisión, respecto de si %sta se orienta a alterar o no estado de cosas vigentes. &or ejemplo'
Kraft y Furlong (!!"# (e)alan que una política pública es un curso de acción *o inacción+ que el Estado toma en respuesta a problemas sociales. (egún estos autores las políticas públicas reejan no solo los valores más más impo import rtan ante tes s en la soci socied edad ad,, sino sino que que tamb tambi% i%n n mues muestr tran an el con conic icto to entr entre e los los valo valore res s ! cual cuales es de esos esos valo valore res s reci recibe ben n las las ma!ores prioridades en una determinada decisión.
Da$%& Ea'ton -apt -aptura ura esta esta idea idea al se)a se)ala larr que que la polí políti tica ca es la la dist distri ribu buci ción ón autoritativa de valores de la sociedad/.
To)a' Dy* (!!# 0omando 0omando una perspectiva similar, se)ala que una política pública es cualqu cualquier ier cosa que el Estado Estado elige elige 1acer 1acer o no 1acer 1acer.. Los Los Estados Estados regu regula lan n coni conict ctos os en la soci socied edad ad ! la orga organiz nizan an para para enfr enfren enta tarr conic conictos tos con otras otras socied sociedad ades, es, distri distribu! bu!en en una gran gran varied variedad ad de recompensas simbólicas ! servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma forma de impuest impuestos. os. Así, Así, las políti políticas cas públic públicas as pueden pueden regul regular ar la conduc conducta, ta, orga organiz nizar ar burocr burocrac acias ias,, recaud recaudar ar impues impuestos tos ! distri distribui buirr bene#cios, todo a la vez.
+o,l*tt y -a)*' (!!# En la misma perspectiva se ubican al de#nir las políticas públicas como como el resu result ltad ado o de deci decisi sion ones es del del gobi gobier erno no que que pued pueden en esta estarr orientadas a mantener o alterar el status quo.
/*n0%n' (123# -entra su atención en la decisión misma que 1ace surgir una política pública. &ara %l, una política pública 1ace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas, interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la selección de metas ! medios para alcanzarlas en una situac situación ión especí especí#ca #ca,, ! donde donde aquell aquellas as decisi decisione ones s están están dentr dentro o del ámbito de autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobierno aborda un problema con una sola decisión. La ma!oría de las políticas públicas involucran una serie de decisiones, algunas de las
cuales
pueden
ser
inadvertidas
antes
que
deliberadas, pero,
acumulativamente, todas estas decisiones constitu!en una política pública.
4*ny y To*n%g (1# 2tros autores centran su atención en la dimensión del poder. En esta línea 3en! ! 01oenig enfatizan el rol de la autoridad pública, se)alando que una política pública es el resultado de la acción de alguien investido de poder público.
La*ra (!!# (e)ala que en el concepto 1abitual de política pública corresponden al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público ! de legitimidad gubernamental. 0ambi%n se)ala que, de modo más amplio, puede de#nirse a las políticas públicas como cursos de acción ! ujos de información en relación a un objetivo público 4 desarrollados por el sector público, la comunidad ! el sector privado 4, lo que inclu!e orientaciones
o
contenidos,
instrumentos
o
mecanismos,
!
de#niciones o modi#caciones institucionales. La1era 1ace %nfasis en los siguientes aspectos de una política pública'
• • • • •
$na acción *orientada 1acia+. $n objetivo público. -ontenidos ! orientaciones *referidas a que 1acer+. *las cuales son+ desarrolladas por un colectivo. 5ue dispone de instrumentos, mecanismos ! de#niciones *o modi#caciones+ institucionales para aplicarla.
B%r0lan& (!!5#
Argumenta que no 1a! consenso entre los e6pertos respecto de una de#nición, por lo que más importante que de#nirla es identi#car los atributos que constitu!en la noción de política pública. Estos son'
• • • • •
La política pública está 1ec1a en el nombre del público. Es generalmente 1ec1a o iniciada por el gobierno. &uede ser implementada por actores públicos !7o privados. Es lo que el gobierno intenta 1acer . Es lo que el gobierno elige no 1acer.
Agrega que una política es pública porque afecta a una ma!or variedad de personas e intereses que lo que 1ace una acción privada. Esto 1ace, a su vez, que toda decisión de política pública sea controversial,
frustrante
para
aquellos
cu!os
intereses
son
perjudicados por %sta, pero, al mismo tiempo, la 1ace mu! importante.
1..
LOS INICIOS DEL CONCEPTO 6POLÍTICAS PÚBLICAS7
8arold Las9ell, es el referente en la materia sobre ciencias de políticas, de#ne en los a)os cincuenta a la política pública como' disciplinas que se ocupan de e6plicar los procesos de elaboración ! ejecución de las políticas, con base cientí#ca, interdisciplinaria ! al servicio de gobiernos democráticos/, veinte a)os despu%s en :;<: agregaría un punto crucial en la de#nición' el conocimiento del proceso de decisión ! el conocimiento en el proceso de decisión/. Lo primero referido a las 1abilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones públicas *conocer el proceso de decisión de la política+ ! lo segundo referido a las 1abilidades cientí#cas requeridas para contribuir a la invención de una teoría ! práctica con#ables *incorporar datos ! teoremas de las ciencias en el proceso de decisión de la política con el propósito de mejorar la decisión pública+. Es decir, 1abía una diferencia entre ciencia para comprender *conocimiento del proceso de decisión+ ! ciencia para decidir *conocimiento en el proceso de decisión+. Esta diferencia desarrolló dos tendencias de las políticas públicas' el polic! studies *estudios de políticas+ ! el polic! anal!sis *análisis de políticas+. -uando se 1abla de política pública se 1ace alusión a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello e6clu!a conictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes de#niciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas ! de acción ! entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conicto, enfrentándose ! colaborando ante opiniones ! cursos de acción especí#cos. &ara los franceses =ves, 3%n! ! >ean -laude 01oening, el estudio de las políticas públicas, no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas. 2tro uso del t%rmino política distingue lo que los ingleses designan con la palabra polic!, !a sea un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Así se dice que un gobierno tiene una política económica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige 1acer o no 1acer ciertas cosas en
un campo especí#co, en este caso, la economía. Es en este último sentido en el que cabe 1ablar claramente de política pública? es decir, de los actos ! de los @no actos comprometidos@ de una autoridad pública frente a un problema o sector relevante de su competencia/. *3en! ! 01oening, :;;' B;+ . La ciencia tradicional consideraba, en los a)os cincuenta ! sesenta, que las &olíticas &úblicas *policies+ eran variables dependientes de la actividad &olítica *politics+ *Cot1, DD':FG:H+. (e presuponía que las políticas no eran más que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para la solución de un problema en particular, ! que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados. $na política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular ! pasajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales. "ic1o de otra manera, lo especí#co ! peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales ! causales, orientadas a la realización de un objetivo de inter%s 7 bene#cio público, cu!os lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos ! recursos se reproducen en el tiempo de manera constante ! co1erente *con las correcciones marginales necesarias+, en correspondencia con el cumplimientos de funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos cu!a solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial ! especí#co de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos política pública.
1..1. 8na 9ol:t%;a 9<=l%;a r*'ulta &* la ;on>un;%?n &* *'to' ;uatro *l*)*nto'@
•
Pr%n;%9%o'@ referidos a la manera de conducir los asuntos públicos.
•
O=>*t%$o'@ entendidos como prioridades especí#cas de#nidas en relación con un asunto particular
•
8n ;on>unto &* )*&%&a' ;on;r*ta'@ decisiones, acciones,
•
disposiciones procedimentales, declaraciones ! discursos. In'tru)*nto'@ medios disponibles para alcanzar los objetivos propuestos. a+ $na política publica e6presa unos principios sobre la conducción de los asuntos públicos. b+ Las políticas públicas pueden identi#carse en primera instancia a partir del conjunto de objetivos que pretende alcanzar. Los objetivos de las políticas e6presan la visión política de los gobiernos' su propósito puede ser introducir cambios o mantener el estado de las cosas. • •
2bjetivos e6plícitos o implícitos 2bjetivos materiales o simbólicos.
c+$na política esta constituida por un conjunto de medidas concretas que constitu!en su sustancia visible. Las políticas públicas son visibles a partir de las acciones que desarrollan los objetivos propuestos. d+ Los instrumentos de acción publica ' los gobiernos utilizan diversos medios para conseguir los objetivos previstos en la política , tales como normas legales , subsidios , contratos , campa)as
de
propaganda,
etc.,
que
aparecen
frecuentemente incorporados al interior de normas jurídicas. El estudio de los diversos medios, de los conte6tos en que se aplican ! de sus resultados e impactos ofrece información útil para mejorar el dise)o de las políticas.
1.. DEFINICIÓN DE POLÍTICAS P8BLICAS PE-Ú
A diferencia de sus pares en el ámbito de la gestión empresarial o privada, las políticas en el sector público se denominan, publicas en tanto en ellas convergen dos factores' a+ El estado como sujeto principal b+ La sociedad como objeto principal (igni#ca un aporte ma!úsculo al entendimiento de las políticas públicas, pues permite intuir que no todo lo estatal es necesariamente público ni que todo lo social es publico. Luego las políticas públicas se ubican en la intersección de lo estatal con lo social. "esde la perspectiva de sujeto principal, los inu!entes estudios proponen una noción descriptiva de las políticas publicas con base el aspecto institucional que , en síntesis , parte del supuesto de que si e6iste una cierta institucionalidad, entonces la política consiste en '
•
El dise)o de una acción colectiva intencional. El curso que efectivamente toma la acción como resultado de las
•
muc1as decisiones e interacciones que comporta. Los 1ec1os reales que la acción colectiva produce.
•
Es evidente que las políticas públicas coinciden con las políticas empresariales en cuanto a su #nalidad' cursos de acción que obedecen a decisiones colectivas, pensados e implementados para mejorar las posibilidades de lograr los resultados deseados. Esta de#nición mas elaborada de las políticas publicas llama la atención sobre tres aspectos' :. (e trata de comportamientos deliberados mas que de reacciones casuales. . Io todas las actividades, le!es o pro!ectos del gobierno o de la administración pública constitu!en políticas. F. Io se debe confundir estrategias con políticas, pues las primeras son modos plani#cados para llegar a un objetivo, mientras las segundas
constitu!en decisiones ! comportamientos que buscan favorecer que las estrategias se ejecuten como se 1an planeado. Jinalmente, dado que las políticas públicas tienen como sujeto el estado ! como objetivo a la sociedad, son políticas estatales o materia de estado. &or ende compete al estado dise)ar ! gestionar dic1as políticas incluso
cuando
los
servicios
públicos
1an
sido
privatizados
o
concesionados al sector privado, toda vez que lo predominante sigue siendo el carácter público ! no el sentido empresarial de la gestión de dic1os servicios.
1..1. *'t%?n &* 9ol:t%;a' 9<=l%;a' $no de los vicios comunes en materia de políticas publicas en países en desarrollo como el &erú es pretender de#nir como política de estado*o política de empresa en el caso del sector privado+ todas las iniciativas
! pro!ectos de un determinado
gobierno. Esto es errado porque, como 1emos visto además de la acción se requiere de la decisión deliberada ! de la vigilancia para, en cierta medida, garantizar que el curso de acción tomado conduzca a los resultados esperados. Io obstante, se tiende a mantener esta idea equivocada, de modo que el pró6imo gobierno interpretara que debe de generar sus propias políticas, pues parte del supuesto
de la superioridad de sus propuestas o políticas
frente a las del gobierno anterior. En realidad, dado su carácter intencional ! deliberado, las políticas deben pro!ectarse al futuro, a #n de que los procesos de involucramiento, gestión ! manifestación de impactos muestren sus resultados, independientemente de la bondad o debilidad de las estrategias, acciones ! pro!ectos que se planteen. Esto signi#ca que una verdadera política es tal si ! solo si los sucesivos gobiernos la adoptan ! continúan gestando. -uando esto sucede, se dice que la política pública es una política de estado, toda vez
que el estado trasciende a la duración de los gobiernos de turno e incluso a la de las administraciones publicas. En
suma,
las
políticas
públicas
solamente
son
aquellas
actividades, pro!ectos !7o decisiones deliberadas que buscan satisfacer necesidades sociales aun cuando en algunos casos no lleguen a 1acerlo. "eben tenerse en cuenta las diversas razones por las cuales las necesidades sociales no terminan de ser satisfec1as' porque la población continuara
creciendo, porque
ningún esfuerzo publico contara con el presupuesto
su#ciente
para resolver una situación mu! de#citaria o porque un enfoque asistencialista que perdure de modo inde#nido no es sostenible.
1...A9l%;a;%?n &* 9ol:t%;a' 9u=l%;a' -ualquier será el motivo que se persigue con una política publica, el centro de atención siempre deberá estar determinado por el propósito o #n ultimo de satisfacer necesidades sociales.
&or ejemplo' $na política en materia económica deberá dise)arse de modo tal que coad!uve a alcanzar salud, educación
#nes sociales, como la atención de
primaria,
el saneamiento
ambiental, la
seguridad alimentaria, la producción ! mercadeo de los productos agrícolas
provenientes
de
comunidades
campesinas
especializadas en la agricultura, el control de la natalidad, la medicina preventiva, la promoción de la micro ! peque)a empresa, entre otros.
. TIPOLOÍAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS E6isten diversas clasi#caciones ! tipologías de políticas públicas. Así, por ejemplo, 01eodore Lo9i, desde un enfoque politológico, presenta políticas públicas de cuatro tipos'
a# T%9olog:a &*'&* *l *nfou* 9ol%tol?g%;o
Las políticas
públicas son
Cegulatorias "istributivas Cedistributivas &olíticas constitu!entes
de
cuatro tipos'
•
-*gulator%a'' aquellas orientadas principalmente a lograr la realización de conductas deseadas o la no realización de conductas indeseadas. El %nfasis está aquí en un enfoque conductual de las decisiones de los sujetos. 0al es el caso de las políticas
de
tránsito
terrestre.
El
recientemente
aprobado
Ceglamento de 0ránsito no sólo plantea alternativas de solución al caos ve1icular promoviendo ! sancionando conductas en autos, sino tambi%n en las personas. •
D%'tr%=ut%$a'' aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El %nfasis está en el deliver!/ de servicios públicos, tales como los servicios de salud, educación ! seguridad.
•
-*&%'tr%=ut%$a'' cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Los programas sociales son parte de las políticas redistributivas.
•
Con't%tuy*nt*'' cuando modi#can la organización misma del Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la descentralización
En el &erú, desde las ciencias sociales, se 1a utilizado una clasi#cación que pretende poner %nfasis en la naturaleza de las políticas públicas.
=# T%9olog:a &*'&* la' C%*n;%a' So;%al*'
So;%al*' E;on?)%;a'
(alud Educación Kivienda, etc. Jiscales *3EJ+ 3onetarias o cambiarias *-C+ &lani#cación del gasto ! gestión #nanciera (ervicio civil ! relaciones
D* g*'t%?n
laborales &resupuesto ! recaudación 2rganización ! m%todos Auditoría ! evaluación
En ese sentido, se 1abla de'
Pol:t%;a' 'o;%al*' para aquellas destinadas principalmente a aliviar la pobreza !7o necesidades básicas de los ciudadanos.
•
Pol:t%;a' *;on?)%;a' cuando se re#eren al manejo de la 1acienda pública ! las #nanzas del Estado.
•
Pol:t%;a' &* g*'t%?n 9<=l%;a para referirme a aquellos procesos decisionales orientados a resolver los problemas de organización ! operación del aparato burocrático. En varios países esto 1a tomado la forma de Iueva Mestión &ública, ! en otros, como los de Am%rica Latina ! el -aribe, recibe el nombre de Ceforma del Estado o 3odernización del Estado.
;# T%9olog:a &* 9ol:t%;a' 9<=l%;a' a 9art%r &*l )ar;o nor)at%$o na;%onal
0omemos en cuenta, que si bien para efectos metodológicos resulta conveniente una clasi#cación de este tipo? en la realidad práctica no todas las políticas son identi#cables con una sola categoría. &or ejemplo, las políticas mineras o las políticas de infraestructura son más difíciles de identi#car en una categoría única, probablemente, debido a su transversalidad. En un intento por encontrar una clasi#cación que sea útil para los politólogos ! para quienes están involucrados en la toma de decisiones, revis% las normas, planes ! directivas de la &residencia del -onsejo de 3inistros del &erú. Esto llevó a elaborar otra clasi#cación, no e6enta, por cierto, de di#cultades'
Por 'u 9roy*;;%?n t*)9oral
&olíticas de Estado &olíticas de Mobierno &olíticas sectoriales &olíticas multisectoriales &olíticas transectoriales
Por 'u n%$*l &* ;oor&%na;%?n &olíticas nacionales &olíticas regionales &olíticas locales
Por *l n%$*l &* go=%*rno
•
Pol:t%;a' &* E'ta&o son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios gobiernos, como 1a sido el caso, en el &erú, de las políticas de comercio e6terior presentes en diversos gobiernos, como los de Jujimori, 0oledo ! a1ora Marcía.
•
Pol:t%;a' &* o=%*rno, en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno ! a la ideología del partido de gobierno !, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. Así, por ejemplo, para un Mobierno, el aumento de la recaudación puede convertirse en una política pública, mientras que, para otro, esta debe ser controlada o reducida. Ello dependerá del tipo de gobierno que llegue al poder.
•
Pol:t%;a' '*;tor%al*'@ son las que se atribu!en especí#camente a una cartera ! afectan a su ámbito particular. El artículo HN de la Le! 2rgánica del &oder Ejecutivo establecer que son
el
subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica ! social especí#ca pública o privada./ = se aprueban por "ecreto (upremo. •
Pol:t%;a' )ult%'*;tor%al*'@ son aquellas que son inuidas por varios sectores, cada uno en su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la seguridad nacional está con#ada a un sector *"efensa+, mientras que las políticas de seguridad en el transporte interprovincial están coordinadas por nterior ! 0ransporte.
•
Pol:t%;a'
tran'*;tor%al*'@
cuando
se
encuentran
transversalmente en los diferentes sectores del gobierno, como es el caso de la política ambiental o de la política de equidad de g%nero. •
Pol:t%;a' na;%onal*'@ son las que tienen e#cacia a nivel nacional, como las políticas de "efensa e nterior. El artículo HN de la Le! 2rgánica del &oder Ejecutivo las de#ne como aquellas que
de#nen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento ! la provisión de servicios que deben ser alcanzados ! supervisados para asegurar el normal actividades
públicas
!
privadas.
Las
desarrollo de las
políticas
nacionales
conforman la política general de gobierno/. (e aprueban por "ecreto (upremo. •
Pol:t%;a' r*g%onal*'@ se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como las políticas de la minería artesanal.
•
Pol:t%;a'
lo;al*'@
son
las
que
corresponden
a
las
municipalidades, como es el caso de las políticas de gestión de residuos sólidos.
.. LOS TIPOS DE ACTO-ES En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las políticas públicas, lo primero que proponemos es identi#car ! delimitar el es pa cio en el cual los actores van a intervenir. En el interior de este espacio, podremos distinguir a los actores de las políticas públicas en función de su carácter público, es decir los actores políticoGadministrativos, con estatuto de tales, o de su carácter no público, es decir los actores que pertenecen a las esferas que denominamos socioGeconómica ! socioG cultural.
Los actores privados pueden disociarse en gruposGobjetivo *actores cu!o comportamiento se de#ne políticamente como la causa *in+directa del problema+, bene#ciarios #nales de una política pública *actores que sufren los efectos negativos del mencionado problema ! cu!a situación pretende mejorarse a trav%s de la intervención pública+! grupos terceros , afectados de manera indirecta por la política pública, !a sea de manera positiva *O bene#ciarios+, o de manera negativa *afectados+, reuniendo por tanto ambas categorías a todos los actores cu!a situación personal se ve modi#cada por la política pública aún cuando la misma no los 1ubiera identi#cado ni como gruposGobjetivo ni como bene#ciarios #nales. Los tres granGdes tipos de actores mencionados constitu!en lo que denominamos el triángulo de los actores.
a# Lo ' a ; t o r * ' 9 <= l % ; o ' (i asumimos que un denominador común a las políticas públicas es el
estar
constituidas
1abitualmente,
llevan
por a
un cabo
conjunto los
de
actores
actividades públicos,
que,
resulta
indispensable de#nir, de manera lo más precisa posible, las características que permitan diferenciar a los actores públicos de los actores privados. &or otro lado, la de#nición de los actores públicos nos debería permitir distinguir una política pública de las p ol ít ic as
q ue
1 em os
c al i# c ad o
co mo
PcorporativasQ
o
PprivadasQ. &ara 1acerlo, creemos que resultaría poco pertinente de#nir los actores a partir e6clusivamente de la forma jurídica que tengan los actos que producen. "urante muc1o tiempo los actos administrativos se 1an considerado como el elemento básico que de#niría formalmente la actividad pública. La convocatoria para acudir a un juicio, la declaración de impuestos, o el permiso de construcción para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. 0oda vez que se fundamentan en la le!, tales actos administrativos deber ser conformes a la misma ! pueden ser objeto de control judicial por parte de un tribunal administrativo. (in embargo, puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores públicos escapen al
control de la jurisdicción contencioso administrativa. El inter%s que el Estado puede tener en actuar fuera del estricto marco del derec1o público es evidente .Al actuar en la esfera del derec1o privado, el Estado se sustrae a los límites que impone el respeto a los principios de la actuación administrativa *por ejemplo la necesidad de una base legal, la igualdad de trato, la proporcionalidad+ ! del derec1o público que la rigen. Esta P1uídaQ del derec1o público lleva al Estado ! a las instituciones públicas a adquirir acciones en sociedades anónimas, a crear fundaciones regidas por el derec1o privado o, incluso, sociedades de economía mi6ta, asociándose con actores privados. Actualmente, tanto en Jrancia como en (uiza ! Espa)a, cada vez son más las organizaciones que llevan a cabo funciones públicas usando las vías que ofrece el derec1o privado. (e trata, por ejemplo, de organizaciones que generan bienes o servicios para la población o las empresas en los sectores de la energía , las telecomunicaciones o los transportes *(I-J, Aena, -JJG(A+, ola sanidad *bajo formas de conciertos entre administración ! operadores privaGdos+. En un ámbito más local, algunas sociedades proveen servicios ambientales *empresas de incineración de residuos dom%sticos, servicios de distribución de agua, etc.+, de transportes *sociedades locales de transportes o de promoción de viviendas, empresas concesionarias, etc.+, o de muc1os otros tipos *actividades deportivas, culturales, sociales. Al servirse del derec1o privado, el Estado ! las diferentes instituciones públicas pueden sustraerse con %6ito a los controles administrativo ! judicial. (in embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad de poder público . &or lo tanto, las políticas PparaestatalesQ que se efectúan en este marco seguirán siendo políticas públicas ! la administración actuará en ellas en tanto que actor público. Io obstante, al salir del ámbito del derec1o público, se genera un problema de control político en relación a las actuaciones de los poderes públicos. Las deG cisiones administrativas regidas por el derec1o público pueden, en principio, ser objeto de debates parlamentarios especí#cos, aunque sean competencia del
Ejecutivo. En cambio, los actos de autoridades públicas que no son decisiones públicas en el plano formal, son más difícilmente controlables por el Legislativo. En consecuencia, el grado de control político efectivo no resulta un criterio su#ciente para de#nir un actor como público o como privado, particularmente en un periodo de liberalización, de desregulación, de prestación privada de servicios públicos, e incluso de privatización de diversos servicios públicos *como los casos !a mencionados de telecomunicaciones, transportes, correo, electricidad ! gas+.&ara
los
actores
políticos
implicados en el juego de poder, la frontera entre actores públicos ! privados es un elemento importante para la elaboración de sus estrategias. Jrente a un problema social aun no asumido por el Estado, los actoGres políticos pueden proponer tanto la introducción de una nueva política pública*más o menos costosa a nivel político+, o la puesta en práctica de una política PcorporativaQ o PprivadaQ, acordada con otros actores implicados en el tema .Los ejemplos de políticas de este tipo son numerosos. &odemos mencionar :
•
La política salarial *contratos colectivos+ La normalización voluntaria de las empresas *certi#cación a
•
tra v%s de las normas (2+. L as c on ve nc io ne s a co rd ad as
•
c on
el
s ect or
b an ca ri o
de stinada s al con tro l de fondos potencialmente relacionados con el lavado de dinero o el fraude #scal
=# Lo' a;tor*' 9r%$a&o' Los actores privados participan tambi%n en la constitución ! estructuración del espacio de una política pública, sin que ello implique
control
gubernamental
directo
sobre
su
proceder.
(impli#cando al má6imo la bibliografía disponible al respecto, podemos detectar dos grandes posiciones' PproGcontrolQ versus PantiGcontrolQ *(abatier, 3azmanian, :;<;+. Los primeros de#enden
la necesidad de reforzar las intervenciones estatales en bene#cio de los actores que padecen los efectos negativos del problema colectivo que la política pública intenta resolver. Los segundos, por el contrario, se sitúan en la defensa de aquellos cu!a libertad de acción ! sus intereses pueden verse limitados por la aplicación de las medidas que prev% la política pública en cuestión .&roponemos, para analizar empíricamente la formulación ! la implementación de las políticas públicas, distinguir, además de esos dos grupos de actores privados a los que llamamos PgruposGobjetivoQ ! Pbene#ciarios #nalesQ, otro más al que denominaríamos Pgrupos tercerosQ. Los Mrupos objetivo están compuestos por personas *físicas o jurídicas+ ! organizaciones que agrupan a tales personas, cu!o conducta se considera políticamente como la causa directa *o indirecta+ del problema colectivo que la política pública intenta resolver. En consecuencia, las decisiones ! acciones de los gruposGobjetivo son, o pueden ser, el destino #nal de una intervención concreta por parte de los poderes públicos. La política pública correspondiente les impone
obligaciones
o
les
con#ere
derec1os
*por
ejemplo
autorización para construir, pro1ibición de trabajar de noc1e, subvención agrícola, límites de velocidad en carretera, etc.+. El legislador !7o la administración consideran que a trav%s de tales medidas los gruposG objetivo modi#carán su conducta !, por tanto, el problema colectivo que 1a sido el motivo de la puesta en marc1a de la política podrá resolverse o mejorar. Los bene#ciarios #nales comprenden las personas *físicas o jurídicas+ ! las organi zacion es o entid ades que las agrupen, a qui%nes el problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos. 0ales actores pueden esperar, como resultado de la ejecución e#caz de la política pública, una
*eventual+
mejoría
de
su
condición
económica,
social,
profesional, ambiental, etc. Los bene#ciarios #nales son, pues, los actores que pueden bene#ciarse, en menor o ma!or grado ! de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la modi#cación en la conducta de los gruposGobjetivo. -asi siempre los individuos que componen este grupo de actores son más numerosos ! difíciles de
movilizar ! de organizar que los gruposGobjetivo, !a que las consecuencias previsiblemente positivas que pueden derivarse de la política no se 1an alcanzado aún, o bien sus pote nciales bene# cios se van a difuminar entre colectivos mu! amplios *como ocurre por ejemplo con las política encaminadas a reducir la contaminación atmosf%rica+&or último, los grupos terceros inclu!en el conjunto de personas *físicas ! jurídicas+ ! las organizaciones que representan los intereses de tales personas, quienes, sin que la política pública les est% directamente destinada, ven como su situación individual !7o colectiva puede modi#carse de manera más o menos permanente. 0al modi#cación puede tener un carácter positivo o negativo. En el primer caso, las personas son de#nidas como bene#ciarios, en ocasiones involuntarios, de la ejecución de la política pública? por otro lado, el t%rmino afectados se aplica a los grupos de personas a quienes la política impacta de manera negativa.
Estas
dos
subcategorías de actores tenderán !a sea a apo!ar !a sea a oponerse a la política pública que modi#ca indirectamente su situación, lo que les puede llevar a formar coaliciones con los bene#ciarios #nales *en el caso delos bene#ciarios+ o con los gruposG objetivo *en el caso de los afectados+.&ara ilustrar
nuestra
apro6imación al tema, podemos presentar algunos ejemplos tipo de actores de políticas públicas'
R
Lo'
gru9o'
o=>*t%$o
&*
l a 9ol:t%;a
a)=%*ntal
acostumbran a ser los causantes de contaminación *industriales, artesanos, agriculto res... + cu !as emisi ones contam inan tes se busc a red uc ir ? los bene#ciarios #nales son todos aquellos cu!o medioambiente
es afectado por
las
diferentes
fuentes
de
contaminación de un lugar *seres 1umanos ! entornos naturales+? los bene#ciados son los industriales que desarrollan nuevas tecnologías menos contaminantes *ecoGindustrias+, ! los afectados son q ui en es
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contaminantes o los consumidores quienes en algunos ca so s de be rá n pagar algo más por determinados productos.
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Lo' gr u9o ' o= >*t %$ o &* la 9ol:t%;a agr:;ola son, de acuerdo con la fórmula utilizada en la ma!oría de los países eu ro pe os ,
los
ag ri cu lt ore s
cu!os
productos
están
subvencionados? los bene#ciarios #nales son los consumidores que disfrutan de precios más bajos? los bene#ciados son las industrias agroalimentarias, ! los afectados son los ecologistas que ven el medioambiente degradarse debido a las prácticas agrícolas intensivas, los agricultores a peque)a escala cu!a producción no está subvencionada, así como los terceros países quienes importan productos que compiten de manera arti#cial con su producción dom%stica debido al dumping que representa la subvención que reciben los agricultores europeos por sus producciones. R
L o ' g r u 9 o ' o = > * t % $ o & * l a 9 o l : t % ; a & * lu;a ;ontra *l 9aro (on las empresas que deben contratar? los bene#ciarios #nales son los desempleaGdos susceptibles de ser contratados? los bene#ciados son las agencias o empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el mercado de trabajo, ! los afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por las alzas en los impuestos que #nancian, al menos parcialmente, las medidas de luc1a contra el desempleo.
