AFO - Aula 04

CURSO ON-LINE ON-LINE – A FO, ORÇAMENTO PÚBL PÚBLICO ICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: PROFE SSOR: GRACIANO GRA CIANO ROCHA

AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – AULA 04

Saudações, caro aluno! Hoje trataremos de um dos principais conteúdos relativos a orçamento público, a despesa. O edital trouxe também o tópico “classificação de gastos públicos” para se referir à despesa pública. Esta aula supre também esses conteúdos com nomenclatura diferenciada. Na verdade, esse tema será desmembrado em dois encontros: nesta aula, teremos os comentários iniciais e as classificações aplicáveis à despesa pública. Na aula seguinte, veremos tópicos especiais do mesmo conteúdo: o suprimento de fundos, os restos a pagar e as despesas de exercícios anteriores. Além disso, atendendo a pedidos, trarei mais algumas questões envolvendo cálculos sobre as fontes de recursos para créditos adicionais. Estão no final da aula. Nunca é demais lembrar: nosso fórum de dúvidas continua à disposição para discutirmos questões. Então, vamos em frente. Boa aula!

DESPESA PÚBLICA Despesa orçamentária e extraorçamentária Como princípio, a despesa pública deve ser aplicada numa finalidade pública. pública. Isso pode envolver tanto atendimento direto a necessidades de segmentos da população quanto a necessidades de estruturas do próprio governo. governo.

1 www.pontodosconcursos.com.br


Também é necessário que a execução da despesa se dê por ordem de pessoal responsável, responsável, com legitimidade estabelecida por atos normativos para manejo dos recursos públicos. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público traz dois conceitos complementares a respeito da despesa, com os quais iniciaremos nosso estudo: “[despesas orçamentárias] dependem de autorização legislativa para sua efetivação. As despesas de caráter orçamentário necessitam de recurso público para sua realização e constituem instrumento para alcançar os fins dos programas governamentais”. “despesa orçamentária é fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação líquida patrimonial”. Esses conceitos nos permitem separar, inicialmente, as despesas orçamentárias das despesas extraorçamentárias. extraorçamentárias. Como os trechos do MCASP acima permitem antever, a despesa orçamentária depende de autorização legislativa para sua execução. Essa autorização ocorre ora por meio dos créditos iniciais, iniciais, veiculados na LOA, ora por meio dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). As despesas autorizadas na LOA ou nos créditos adicionais refletem a aplicação de recursos pretendida pelo governo, nos programas escolhidos no âmbito de seu planejamento e de suas s uas prioridades. Como resta evidente, para a execução da despesa orçamentária, é necessária a existência de recursos públicos para suportá-la. Portanto, para realizar a despesa, é preciso que haja tanto o crédito orçamentário (que representa a permissão para o gasto) quanto o respaldo financeiro correspondente.

Cré d it o X r ecu r so



Também é necessário que a execução da despesa se dê por ordem de pessoal responsável, responsável, com legitimidade estabelecida por atos normativos para manejo dos recursos públicos. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público traz dois conceitos complementares a respeito da despesa, com os quais iniciaremos nosso estudo: “[despesas orçamentárias] dependem de autorização legislativa para sua efetivação. As despesas de caráter orçamentário necessitam de recurso público para sua realização e constituem instrumento para alcançar os fins dos programas governamentais”. “despesa orçamentária é fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação líquida patrimonial”. Esses conceitos nos permitem separar, inicialmente, as despesas orçamentárias das despesas extraorçamentárias. extraorçamentárias. Como os trechos do MCASP acima permitem antever, a despesa orçamentária depende de autorização legislativa para sua execução. Essa autorização ocorre ora por meio dos créditos iniciais, iniciais, veiculados na LOA, ora por meio dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). As despesas autorizadas na LOA ou nos créditos adicionais refletem a aplicação de recursos pretendida pelo governo, nos programas escolhidos no âmbito de seu planejamento e de suas s uas prioridades. Como resta evidente, para a execução da despesa orçamentária, é necessária a existência de recursos públicos para suportá-la. Portanto, para realizar a despesa, é preciso que haja tanto o crédito orçamentário (que representa a permissão para o gasto) quanto o respaldo financeiro correspondente.

Cré d it o X r ecu r so



Vale a pena distinguir essas palavras, que têm uma relação muito próxima. A palavra “crédito”, na contabilidade pública, tem a ver com a a u t o r i z a ção o r ça m e n t ár i a p a r a o g a s t o , e a palavra “recurso” corresponde ao a s p e c t o f i n a n c e i r o do orçamento, ou seja, ao dinheiro cuja utilização foi autorizada mediante o crédito. Desde o início de nossas aulas, verificamos fatos ligados ao orçamento que envolvem r e f l e x o s f i n a n c e i r o s e outros que implicam apenas lançamentos contábeis (fatos e s t r i t a m e n t e o r ça m e n t ár i o s ). No

caso

da

execução da despesa, inicialmente ocorrem f a t o s o r ça m e n t ár i o s , no nascimento e na confirmação da obrigação a pagar, e o impacto financeiro é registrado a o f i n a l , com a quitação junto ao credor.

Por outro lado, tal qual ocorre com a receita, também existem as despesas extraorçamentárias. extraorçamentárias. Essas despesas representam a devolução de recursos que estavam em poder do ente público, mas que não pertenciam realmente ao erário, erário, e que, portanto, não podem ser executados em favor de ações governamentais. Para essa devolução de recursos que caracteriza as despesas extraorçamentárias, não é necessária qualquer autorização legislativa. legislativa. Basta a liberação financeira ao favorecido. As despesas extraorçamentárias, segundo o MCASP, decorrem de saídas compensatórias no ativo e no passivo financeiro, tais como: •

devolução dos valores de terceiros, anteriormente depositados;

•

recolhimento de consignações/retenções;

•

pagamento das operações de crédito por antecipação de receita (ARO).

Desse modo, as despesas extraorçamentárias serão, muitas vezes, a contrapartida de receitas extraorçamentárias, extraorçamentárias, cuja devolução é exigida.


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Por sua própria natureza, o foco de nosso estudo repousará sobre as despesas orçamentárias, que caracterizam a aplicação de recursos nos programas instituídos pelo governo.

Como isso cai na prova? 1.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Em sua acepção financeira, despesa pública é a aplicação de recursos pecuniários em forma de gastos ou em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do Estado.

2.

(ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraorçamentárias se caracterizam por desincorporação de passivo ou apropriação de ativo. É o caso da quitação das operações de crédito por antecipação de receita, efetuadas em razão de dificuldades momentâneas de caixa.

3.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execução orçamentária se refere à utilização dos recursos consignados no orçamento ou na LOA, a execução financeira representa a utilização de créditos financeiros. Na técnica orçamentária, reserva-se o termo recurso para designar o lado orçamentário e crédito para o lado financeiro.

A questão 1 está CERTA. Sendo efetiva ou não, a despesa pública necessariamente está ligada à concretização dos objetivos programados pelo governo. A questão 2 também está CERTA. Deu-se o exemplo clássico do pagamento das ARO como despesas extraorçamentárias (que foram, anteriormente, receitas extraorçamentárias). No caso da questão 3, inverteram-se os conceitos: crédito é orçamentário e recurso é financeiro. Questão ERRADA.

Regime contábil da despesa orçamentária 4 www.pontodosconcursos.com.br


A discussão sobre a adoção dos regimes de caixa e de competência na contabilidade pública já foi nosso assunto em alguns momentos. Ao estudarmos a receita, falamos do enfoque orçamentário e do enfoque patrimonial, que são atualmente empregados simultaneamente na União, e que serão estendidos aos demais entes federados nos próximos anos. No caso da despesa, não há polêmica nesse ponto: o regime é de competência sempre, assim como no setor privado. Assim, por ocasião do fornecimento de bens ou da prestação de serviços ao ente público, este assume uma obrigação a pagar (passivo); essa entrega de bens ou serviços constitui o fato gerador da obrigação, que já autoriza o registro da despesa, mesmo sem saída financeira imediata. Embora o regime contábil aplicável à despesa pública seja o mesmo do setor privado, há aspectos que distinguem os dois ramos, que devemos ressaltar. Diferença 1: efetividade da despesa. Na contabilidade privada, a despesa representa uma baixa no patrimônio, que pode envolver, ou não, a saída de recursos do caixa. Nesse último sentido, por exemplo, a depreciação (desvalorização) de um veículo pertencente a uma empresa, em razão do tempo de uso, resulta em uma despesa. Nesse caso, não há qualquer saída financeira; o patrimônio é diminuído por “desgaste”. Porém, no setor público, ao se falar de despesa, consideraremos sempre a existência de fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro da despesa seja anterior à saída financeira). E essa ocorrência poderá, ou não, afetar o patrimônio do ente público. Desse modo, na esfera pública, podemos ter despesas efetivas, que diminuem o patrimônio público (representando fatos contábeis modificativos diminutivos), e despesas não efetivas, representando fatos contábeis permutativos. Note que, no setor privado, só existe despesa efetiva (baixa patrimonial). 5 www.pontodosconcursos.com.br


Diferença 2: momento da realização da despesa. No setor privado, a apropriação da despesa é simultânea à ocorrência do fato gerador. Na data em que se deu o fato gerador, considera-se realizada a despesa. Já no setor público, a realização da despesa tem duas faces, ou dois momentos. Primeiramente, procede-se o seu empenho, que representa o destacamento de uma parcela do orçamento para a efetivação do gasto. Entretanto, o impacto patrimonial da despesa orçamentária dá-se em momento posterior, quando a ocorrência da despesa é certificada documentalmente, no estágio da liquidação. Esses estágios serão mais estudados logo em seguida. Com base nesses conceitos, poderíamos considerar, apressadamente, que a apropriação da despesa coincide com a liquidação. Mas a Lei 4.320/64 tem um dispositivo em sentido contrário: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: (...) II - as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, o regime de competência aplicado ao setor público sofre um “ajuste temporal”, relativamente ao costume do setor privado. Vejamos uma representação gráfica:



SETOR PRIVADO

FATO GERADOR

MOMENTO 1 REGISTRO DA DESPESA

IMPACTO PATRIMONIAL

SETOR PÚBLICO MOMENTO 1 FATO GERADOR

MOMENTO 2 REGISTRO DA DESPESA (EMPENHO)

MOMENTO 3 IMPACTO PATRIMONIAL (LIQUIDAÇÃO)

Portanto, na contabilidade privada, o fato gerador, a apropriação da despesa e o impacto negativo sobre o patrimônio dão-se ao mesmo tempo. Por outro lado, no setor público, verifica-se total independência entre esses fatos. O fato gerador pode ocorrer num momento anterior ou posterior ao empenho e à liquidação. E uma despesa pode ter seu impacto patrimonial em momento bem posterior a seu registro. Para exemplificar como o fato gerador pode surgir posteriormente ao empenho e à liquidação, podemos pensar num contrato de fornecimento de periódicos (jornais, revistas), ou num contrato de seguros, com pagamento imediato. Nessas ocasiões, o fato gerador (as entregas do periódico ou o usufruto do seguro) ocorre posteriormente à liquidação da despesa (e até ao pagamento). Na esfera privada, contratos desse tipo resultariam no registro gradual da despesa, conforme fossem consumidos os bens ou serviços. A cada mês, por exemplo, a contabilidade de uma empresa registraria a parcela correspondente da despesa contratual. Porém, na contabilidade pública, nessas condições, a liquidação da despesa com periódicos ou com seguros significaria o reconhecimento total da despesa, antes da verificação do fato gerador continuado.



Em outras situações, como no emprego da famosa modalidade despesas de exercícios anteriores, anteriores, a liquidação pode concretizarse bem depois do fato gerador da obrigação. A despesa pertence a um exercício, e o fato gerador, a outro exercício, anterior. Essas observações são muito importantes para uma série de questões. Fique atento!


(CONTAD (CONTADOR/ OR/MIN MIN.. SAÚD SAÚDE/2 E/2009 009)) A desp despesa esa pública pública,, tant tanto o do do ponto de vista patrimonial como orçamentário, é obrigatoriamente reconhecida e registrada no mesmo momento.

5.

(CON (CONSU SULT LTOR OR/S /SEF EFAZAZ-ES ES/2 /201 010) 0) Na mai maior oria ia das das vez vezes, es, o momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa orçamentária, quando o Estado se compromete a honrar os compromissos assumidos.

6.

(ECONO (ECONOMIS MISTA/ TA/MTE MTE/20 /2008) 08) O mome momento nto do fat fato o gera gerador dor de uma despesa nem sempre coincide com o momento de sua liquidação, o que faz com que o reconhecimento da despesa orçamentária e a sua apropriação pelo enfoque patrimonial possam também não coincidir.

A questão 4 está ERRADA. Como visto, no setor público, há um distanciamento entre o registro da despesa e seu reconhecimento efetivo. A questão 5 também está ERRADA: deixamos claro que, diferentemente da contabilidade privada, o fato gerador comumente não é a referência para o registro e/ou reconhecimento da despesa pública. Esse entendimento que estamos expondo foi repetido na questão 6, que, por isso, está CERTA.



ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA O MCASP indica a existência de três etapas referentes à despesa orçamentária: o planejamento, a execução e o controle/avaliação.

Planejamento A principal fase do planejamento da despesa é a fixação. fixação. No Manual, a fixação é discriminada nos seguintes termos: A fixação da despesa refere-se aos limites de gastos, incluídos nas leis orçamentárias com base nas receitas previstas, a serem efetuados pelas entidades públicas. A fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo. A fixação da despesa ganha corpo nas dotações da LOA e dos créditos adicionais, e representa o teto máximo que pode ser atingido pelos gastos públicos durante o exercício. As provas tratam a fixação como um dos “estágios” percorridos pela despesa orçamentária. Assim, sendo chamada de fase, ou de estágio, considere a fixação como parte do processamento da despesa, ligada ainda à etapa de planejamento. O MCASP informa que a fixação é finalizada com a autorização dada pelo Legislativo ao aprovar o projeto de lei orçamentária ou de créditos adicionais. A etapa de planejamento da despesa compreende ainda os seguintes passos: •

descentralização de créditos: créditos: nem sempre a despesa será executada diretamente pela unidade beneficiada pelo crédito orçamentário. Antes da execução da despesa, pode haver movimentações de créditos entre unidades do mesmo órgão/entidade ou de órgãos/entidades diferentes, diferentes, por 9 www.pontodosconcursos.com.br


razões quaisquer. Isso não altera a finalidade ou o objeto do gasto; como diz o MCASP, “a única diferença é que a execução da despesa orçamentária será realizada por outro órgão ou entidade” ; •

•

programação orçamentária e financeira: financeira: consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando ao ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação. Veremos mais detalhes sobre esse ponto na aula sobre Lei de Responsabilidade Fiscal; processo de licitação e contratação: contratação: como regra, os entes públicos deverão realizar procedimentos licitatórios para a aquisição de bens e serviços, por ordem constitucional (art. 37, inc. XXI). Assim, a partir de uma licitação, ou de um processo de dispensa/inexigibilidade de licitação, define-se o profissional ou empresa a se contratar, junto a quem serão obtidos os bens/serviços de necessidade do ente público. Entretanto, devese considerar que nem toda despesa será executada a partir de um procedimento licitatório: nesse ponto, pode-se citar, por exemplo, o pagamento de pessoal e de encargos sociais, ou a amortização da dívida.

Atenção! Há posicionamentos teóricos (minoritários) que defendem a classificação da fixação e da licitação como estágios da despesa. despesa. Entretanto, segundo o MCASP e a Lei 4.320/64, “estágios” são subdivisões da etapa de execução da despesa, como veremos a seguir.


(ANALIS (ANALISTA/ TA/MIN MIN.. INTE INTEGRA GRAÇÃO ÇÃO/20 /2009) 09) O estágio estágio da fixaçã fixação o da da despesa corresponde ao momento em que o órgão central de planejamento e orçamento realiza a inclusão da despesa na proposta orçamentária.



8.

(CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizações, a exemplo das transferências e transposições, modificam o valor da programação ou de suas dotações orçamentárias.

9.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) As dotações descentralizadas são empregadas obrigatoriamente e integralmente na consecução do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificação funcional programática.

10. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando é efetuada movimentação de parte do orçamento para que outras unidades administrativas possam executar a despesa. Nessa etapa, a classificação econômica pode ser alterada, devendo ser mantidas as classificações institucional, funcional e programática. A questão 7 não reflete corretamente a fixação da despesa. Primeiramente, tem-se um trabalho anterior à elaboração das propostas setoriais de orçamento, que, para serem criadas, já precisam de certos limites. E a conclusão desse estágio dá-se com a autorização dada pelo Legislativo, ao aprovar os projetos de lei orçamentária ou de créditos adicionais. Questão ERRADA. A questão 8 também está ERRADA. Como visto, as descentralizações de créditos alteram apenas a unidade responsável pela execução orçamentária. Esse entendimento é exposto na questão 9, pelo que está CERTA. Na questão 10, novamente, sugere-se, incorretamente, a possibilidade de alteração na programação dos créditos descentralizados de uma unidade para outra. Questão ERRADA.

Execução da despesa Desde a Lei 4.320/64, a execução da despesa é subdividida em três estágios, que são “fregueses frequentes” em provas de concursos: o empenho, a liquidação e o pagamento. Vamos estudá-los com calma. 11 www.pontodosconcursos.com.br


Primeiro estágio: empenho. Como já falamos, a despesa deve ser executada a partir das deliberações de um agente legitimado para tanto. A legislação dá a esse agente a denominação de “ordenador de despesas”. O empenho foi conceituado pela lei como uma obrigação pendente para o Estado. As pendências que transformarão o empenho numa despesa efetiva serão resolvidas no próximo estágio, a liquidação. Vejamos o que a Lei 4.320/64 fala sobre o estágio do empenho: Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. (...) Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. § 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho. § 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. § 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento. Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. O “limite dos créditos concedidos”, citado no art. 59, significa o total autorizado para o tipo de despesas executado. Se a autorização destinada a um órgão, para compra de material de expediente, por



exemplo, foi de R$ 10 milhões, os empenhos não poderão ultrapassar esse valor. Atualmente, com a utilização do SIAFI, há suficiente controle contábil/eletrônico sobre o total autorizado para os diferentes tipos de despesa, de forma que essa preocupação da lei, expedida em 1964, encontra-se suprida. A nota de empenho é o documento que comprova a emissão do empenho, e que atesta a reserva de dotação para atender a despesa. É um comprovante de “fundos orçamentários”. Entretanto, há situações em que, por permissão legal, a nota pode não ser emitida (por exemplo, pagamento da remuneração de servidores públicos). A nota de empenho, além de garantia de crédito disponível para executar a despesa, pode ser utilizada como documento substituto de instrumentos de contratos da Administração com particulares. Essa é uma possibilidade prevista no art. 62 da Lei 8.666/93.

ATENÇÃO! Já é uma questão manjada em provas misturar a possibilidade de “não emissão da nota de empenho” com a “não emissão do empenho”. Não há despesa sem prévio empenho, sem exceções. Não perca esse ponto fácil.

Agora, vamos comentar sobre os tipos de empenho: ordinário, global e por estimativa. Empenho ordinário. O empenho ordinário, como faz pensar seu nome, é tratado como o empenho “normal”, “comum”. Mas, nesse âmbito, o que é normal ou comum? Vamos pensar em despesas as mais simples: há uma contratação, cujo valor já está determinado, e sua quitação se dará por meio de um só pagamento. A Administração contrata o fornecedor, este entrega o bem ou serviço e recebe por ele. Pá-pum.



Assim, empenhos ordinários se referem a despesas de valor determinado, para pronto pagamento. Empenho por estimativa. Por sua vez, os empenhos por estimativa são empregados para processamento de despesas sem valor conhecido previamente. Os exemplos mais comuns são de despesas recorrentes, de prestação variável, como contas de telefone, água e luz. Nesses casos, o empenho por estimativa é registrado e vai sendo executado aos poucos, para cobrir as faturas que vão chegando. Pelo fato de conter apenas uma estimativa de gasto, este último tipo de empenho implica ajustes à sua execução. Se, ao final, para cobrir a despesa, for necessário um montante maior que o saldo do empenho por estimativa, será necessário reforçar o empenho; se, após a finalização da despesa, restar um saldo do empenho por estimativa, procede-se à anulação desse saldo.

Surge aqui uma novidade que merece ser comentada: trata-se da anulação de empenhos. A Lei 4.320/64 diz que, se a anulação do empenho ocorrer no mesmo exercício de sua emissão, faz-se apenas uma reversão à dotação original. Ou seja, a despesa autorizada pela LOA volta a contar com a disponibilidade orçamentária correspondente ao empenho anulado. Por outro lado, se a anulação ocorrer em exercício diverso daquele da emissão do empenho, já se tratará de uma anulação de restos a pagar (empenhos que transitaram de exercício). Isso gera certa polêmica, porque, em obediência ao princípio da anualidade, não há como restaurar um orçamento já encerrado. Desse modo, a anulação de restos a pagar deve lançar seus efeitos sobre o novo exercício. Aí temos uma disputa de entendimentos. Segundo o art. 38 da Lei 4.320/64, a anulação de restos a pagar corresponde a uma receita orçamentária do ano em que ocorrer essa anulação.



A Secretaria do Tesouro Nacional, assim como a doutrina, dizem que não há que se falar em receita nessa hipótese, pelo simples fato de não ocorrer ingresso de recursos. O que há, assumindo esse segundo raciocínio, é uma desincorporação de passivo, ou seja, o sumiço de uma obrigação. Se for adotada a visão da Lei 4.320/64, há o risco de se criar receitas fictícias pelo cancelamento de restos a pagar. Isso sem que o caixa passe a contar com qualquer centavo a mais. O maior problema é que essa “receita fictícia” poderia servir de lastro para fixação de nova despesa, que, ao final, poderia não ter recursos para sua cobertura.

Empenho global. No empenho global, temos acumuladas características dos dois outros, já vistos: o pagamento é feito em parcelas, assim como ocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa é determinado, tal qual na hipótese de empenho ordinário. O empenho global é utilizado para execução de despesas contratuais, como prestação de serviços contínuos ou de realização de obras, que tiveram a fixação de seu valor no instrumento contratual assinado entre a Administração e o fornecedor.

Como isso cai na prova? 11. (CONTADOR/AGU/2010) O empenho da despesa não cria obrigação para o Estado, mas reserva dotação orçamentária para garantir o pagamento estabelecido em relação contratual existente. 12. (ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Os valores empenhados não poderão exceder o limite dos créditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na



legislação específica, será dispensada a emissão da nota de empenho. 13. (CONTADOR/CEHAP-PB/2009) Em casos especiais, previstos na legislação específica, poderá ser realizada despesa sem prévio empenho. 14. (ANA/ANALISTA/2006) O empenho ordinário é utilizado para as despesas comuns. As despesas que possuem valor determinado serão empenhadas normalmente, caso a despesa não possua valor exato, ou este não exista no início do período, como acontece com as contas de telefone, água e energia elétrica consumida, há a necessidade de registro do empenho por estimativa. 15. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O pagamento das despesas relativas ao uso de telefone em determinado órgão público pode ser realizado por meio do empenho ordinário, pois não se pode determinar, a priori, o montante exato a ser pago. No caso de despesas parceladas, mas previamente conhecidas, o pagamento ao fornecedor de serviço público deverá ser realizado por meio do empenho global. 16. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulação de um empenho, de forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade orçamentária da respectiva dotação. A questão 11 está CERTA. O empenho ainda não reflete uma obrigação líquida e certa, mas uma garantia de que existe autorização orçamentária para realizar a despesa. A questão 12 também está CERTA. Indicou-se que, com o empenho, existe uma pendência a se resolver para que a despesa seja realmente efetivada. Além disso, observou-se bem a limitação que os empenhos encontram: o total autorizado na LOA ou nos créditos adicionais. Por fim, apontou-se a possibilidade de dispensa de emissão da nota de empenho, como assinalamos. A questão 13 é um peguinha clássico. Como destacamos, não há despesa sem prévio empenho. Questão ERRADA. 16 www.pontodosconcursos.com.br


A questão 14 abordou bem os dois tipos de empenho selecionados: empenho ordinário para despesas comuns e empenho por estimativa para despesas de valor inexato. A questão 15 está ERRADA: para o pagamento de despesas com telefone, sem valor exato definido a priori, deve-se utilizar o empenho por estimativa. O comentário sobre o empenho global está OK, mas não salva a questão. A questão 16 indica corretamente o efeito da anulação de um empenho (no mesmo exercício): aumento da disponibilidade orçamentária que havia sido diminuída anteriormente, com sua emissão. Questão CERTA.

Segundo estágio: liquidação. Vejamos os dispositivos legais aplicáveis à liquidação: Lei 4.320/64, Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. § 1° Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho;



III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço. Como visto nas disposições acima, na liquidação, faz-se uma conferência documental para atestar que a despesa empenhada foi realizada, ou seja, confirmar a ocorrência do fato gerador da despesa: um serviço foi prestado, um produto foi entregue, uma obra foi construída etc. É necessário, para tanto, que sejam verificados pela unidade responsável os documentos fiscais, atestados de recebimento, comprovantes de prestação de serviço, nota de empenho etc., conforme o caso.

Como isso cai na prova? 17. (ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidação da despesa apura a origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a pagar e identifica a pessoa, física ou jurídica, que receberá o recurso público. Um dos critérios para autorizar a liquidação da despesa, no caso de serviços prestados, é o comprovante da prestação do serviço contratado anteriormente. 18. (CONTADOR/DPU/2010) A despesa é considerada contabilmente incorrida quando é emitida a nota de empenho. 19. (ANALISTA/DPU/2010) O órgão público, no momento em que realizar o empenho de determinada despesa, deverá verificar a origem e o objeto do que se deve pagar. 20. (ANATEL/ANALISTA/2006) O pagamento de despesas poderá existir sem a apresentação de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a autoridade competente apresentará, ao ordenador de despesas, posteriormente, sua justificativa e autorização da unidade gestora para tal atitude. A questão 17 está CERTA. Foram repetidas as informações principais sobre o estágio da liquidação. 18 www.pontodosconcursos.com.br


A questão 18 está ERRADA: no setor público, a despesa é considerada incorrida com a liquidação, que certifica a ocorrência da aquisição/contratação a ser paga. A questão 19 está ERRADA também. Esses procedimentos destacados ocorrem no estágio da liquidação, e não do empenho. A questão 20 peca ao assumir a possibilidade de pagamento de despesas sem certificação documental (feita na liquidação). Questão ERRADA.

Terceiro estágio: pagamento. Novamente, vamos começar pela legislação: Lei 4.320/64, Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. Decreto 93.872/86, Art. 42. O pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Art. 43. A ordem de pagamento será dada em documento próprio, assinado pelo ordenador da despesa e pelo agente responsável pelo setor financeiro. § 1º A competência para autorizar pagamento decorre da lei ou de atos regimentais, podendo ser delegada. Nesse estágio, novamente, temos a autoridade competente (o ordenador de despesas) determinando a execução dos atos relativos à despesa orçamentária. No caso da efetivação do pagamento, a redação do art. 65 da Lei está meio atrasada; “tesourarias” e “pagadorias” funcionando junto aos 19 www.pontodosconcursos.com.br


órgãos públicos não correspondem mais à realidade. Hoje em dia, maciçamente, os pagamentos se dão por via bancária. A partir do que já estudamos, um dado interessante sobre o estágio do pagamento é que, via de regra, a saída de recursos do caixa não impacta negativamente o patrimônio. Como a despesa pública adota o regime de competência (diferenciado, é verdade), o impacto patrimonial devido à despesa ocorre, normalmente, antes de o pagamento se efetivar.

Como isso cai na prova? 21. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A ordem de pagamento da despesa, que se constitui em despacho exarado por autoridade competente e determina que a despesa seja paga, deve ser realizada após a liquidação da despesa. 22. (CONTADOR/DPU/2010) As despesas não liquidadas poderão ser pagas no próprio exercício se houver disponibilidade financeira suficiente. A questão 21 está CERTA, basicamente reproduzindo o texto da Lei 4.320/64. A questão 22 está ERRADA: “pulou-se” o estágio da liquidação para se realizar o pagamento, o que é vedado pela legislação.

Controle e avaliação Quanto à etapa de controle e avaliação da despesa, existem âmbitos diferentes de exercício dessas atividades: o controle/avaliação estruturados em sistemas, dentro da Administração, e o controle social. Na Administração, o controle e a avaliação são empreendidos pelos sistemas de controle interno e externo, além dos próprios controles internos dos órgãos executores da despesa. 20 www.pontodosconcursos.com.br


Nos termos da CF/88, os principais objetivos dessas ações, no tocante à despesa, são: •

•

avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; e comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Segundo o MCASP, o controle social é “a participação da sociedade no planejamento, na implementação, no acompanhamento e verificação das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados” .

Como isso cai na prova? 23. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliação constituem a última etapa da despesa orçamentária. 24. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Segundo o Manual de Despesa Nacional, a etapa de controle e avaliação da despesa compreende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade. A questão 23 contém uma constatação simples, e até de senso comum. O controle e a avaliação da despesa são reservados para o final do processo de sua execução. Questão CERTA. A questão 24 está CERTA também, refletindo os tipos de controle que são exercidos sobre a despesa orçamentária. O “Manual da Despesa Nacional” é uma versão anterior do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, sem gerar problemas para o gabarito.

CLASSIFICAÇÃO PELA NATUREZA DA DESPESA



A classificação por natureza da despesa é correspondente à classificação por natureza da receita, que já estudamos. Também agora, todos os entes federados são obrigados a adotar os padrões indicados pela Lei 4.320/64. E isso permite que se conheça a dimensão e o perfil do gasto público, agregado nacionalmente. A receita, quanto a essa classificação econômica, era desmembrada em categoria econômica, origem, espécie, rubrica, alínea e subalínea, confere? No âmbito da despesa, originalmente, a Lei trouxe a classificação por natureza em categorias econômicas, subcategorias econômicas e elementos de despesa. Detalhe: esse último nível, o elemento de despesa, devia constar obrigatoriamente da LOA, tornando a despesa muito “amarrada” (tratamos disso ao falar do princípio da discriminação). Conforme a Lei, elemento de despesa é o “desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”. Entretanto, por meio de uma portaria (Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001), foi alterada a classificação da despesa da Lei 4.320/64. Nessa Portaria 163/2001, o elemento de despesa deixou de ser obrigatório na LOA, podendo ser discriminado apenas no momento da execução orçamentária, e acrescentou-se mais um “nível” de classificação (a Portaria chamou esse nível apenas de “informação gerencial”): a modalidade de aplicação. Portanto, atualmente, a classificação pela natureza da despesa é composta por: 1.

categoria econômica;

2.

grupo de natureza da despesa;

3.

modalidade de aplicação;

4.

elemento de despesa;

5.

desdobramento do elemento (facultativo). 22 www.pontodosconcursos.com.br


Vamos conversar mais detalhadamente sobre esses níveis de classificação.

Categoria econômica. Assim como afirmamos ao estudar a receita, a categoria econômica da despesa indica o efeito que ela terá sobre a economia (transferências de recursos, montante de gastos com custeio – consumo do governo, nível de investimentos etc.). Temos, assim como na receita, as categorias despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes representam gastos de manutenção da máquina estatal. Portanto, as atividades normais, cotidianas, que garantem a prestação dos serviços e o funcionamento dos órgãos/entidades são custeadas por essa categoria de despesa. Segundo o MCASP, as despesas correntes são aquelas que “não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital” . As despesas de capital relacionam-se com a aquisição/modificação do patrimônio público. Trata-se da aplicação de recursos em bens/serviços que resultarão na expansão, ou, ao menos, na transformação do patrimônio estatal. Novamente conforme o MCASP, despesas de capital são as que “contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital” . Para refrescar a memória: quando estudamos o princípio da discriminação, vimos também as exceções aplicáveis a ele. Uma dessas exceções, que representam um exemplo de concessão de dotações globais (sem detalhamento), era a figura “programas especiais de trabalho” (PET’s). Vimos que os PET’s são, normalmente, grandes projetos, que, por sua dimensão, não podem ser discriminados desde logo, no momento da autorização orçamentária. Assim, autoriza-se uma dotação global para o PET, e o detalhamento da despesa é feito na execução. 23 www.pontodosconcursos.com.br


Essa dotação global do PET é classificada como despesa de capital, sem importar que tipos de gastos estarão incluídos. Portanto, despesas tipicamente correntes podem estar embutidas na dotação de um PET.

Como isso cai na prova? 25. (ANALISTA/ANCINE/2006) A classificação pela natureza da despesa se dá em diversos níveis de agregação: categoria econômica, grupos de despesas, modalidade de aplicação e elemento de despesa. 26. (ANALISTA/STF/2008) São denominadas despesas de capital as que respondem pela manutenção das atividades da entidade governamental. 27. (ANALISTA/ANCINE/2006) Os programas especiais de trabalho que não possam ser cumpridos em razão de estarem subordinados às normas gerais de execução da despesa podem ser custeados por dotações globais e classificados entre as despesas de capital. A questão 25 espelha os níveis de classificação pertencentes à natureza da despesa. Questão CERTA. A questão 26 inverte os conceitos: os gastos de manutenção das atividades estatais representam despesas correntes. Questão ERRADA. A questão 27 praticamente reproduz o texto da Lei 4.320/64 que trata dos PET’s. Questão CERTA.

Grupo de natureza da despesa. Originalmente, na Lei 4.320/64, o nível de classificação abaixo das categorias econômicas não recebeu denominação específica, mas a doutrina instituiu a figura das “subcategorias econômicas”. A partir da Portaria 163/2001, 24 www.pontodosconcursos.com.br


substituiu-se a subcategoria econômica pelo grupo de natureza da despesa. Os grupos de natureza da despesa constituem, 163, “a agregação de elementos de despesa mesmas características quanto ao objeto classificação econômica, temos os seguintes segundo as categorias:

conforme a Portaria que apresentam as de gasto”. Nessa grupos, distribuídos

“Dentro” de cada grupo relacionado acima, encontram-se os correspondentes elementos de despesa, que trarão a dimensão concreta da despesa no momento de sua execução. Os grupos de 1 a 3 acima correspondem à categoria das despesas correntes, e os de 4 a 6, às despesas de capital. As reservas citadas nos itens 7 e 9 não se submetem a essa classificação. Vejamos os conceitos trazidos pelo MCASP sobre os grupos de natureza da despesa: •

Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias de natureza remuneratória, decorrentes de: o

o

efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público; pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões; 25 www.pontodosconcursos.com.br

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o

o

o

•

•

•

•

•

obrigações trabalhistas de responsabilidade empregador, incidentes sobre a folha de salários;

do

contribuição a entidades fechadas de previdência; outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa; outras parcelas de cunho remuneratório.

Juros e encargos da dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária (pagamento relativo ao resgate de títulos públicos). Outras despesas correntes: Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxíliotransporte, além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa. Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas. Amortização da dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária. 26 www.pontodosconcursos.com.br

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•

Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor: corresponde ao montante de recursos superavitários resultantes de uma arrecadação superior às despesas com a previdência dos servidores públicos, e que servirá para suportar períodos em que ocorram déficits previdenciários. No entanto, segundo o MCASP, a Reserva do RPPS pode ser utilizada durante o exercício financeiro, como fonte de recursos para créditos adicionais destinados a atender compromissos desse Regime. Reserva de contingência: montante de recursos destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos adicionais. A reserva de contingência é uma dotação global (assim como os PET’s), ou seja, ela constitui uma “despesa” autorizada pela LOA. Mas, diferentemente das dotações normais, não há uma aplicação predefinida para a reserva de contingência. Assim, sem essa definição de como vai ser aplicada, a reserva de contingência não é classificada em categorias econômicas. Não se pode dizer que ela representa despesas de custeio, nem que levará a algum incremento de bens de capital. A Portaria STN/SOF 163/2001 determina que a reserva de contingência, para fins de classificação quanto à natureza da despesa, seja identificada sob uma codificação neutra (nem despesa corrente, nem despesa de capital).

Quanto aos “investimentos” e “inversões financeiras”, a forma mais simples de tentar diferenciar esses grupos de despesas de capital é a seguinte: investimentos significam injeção de recursos em bens de capital novos, ou criação de bens de capital, que aumentam o produto interno bruto; inversões financeiras implicam a aquisição de bens de capital já existentes, sem alteração do PIB. Se você não lembra imediatamente, bens de capital são “bens produtivos”, por meio dos quais são obtidos novos bens e serviços. Ou seja, são bens dos quais decorrem novas atividades econômicas e, por isso mesmo, aumento da riqueza. Eles se opõem aos bens de consumo, que atendem diretamente as necessidades e desejos dos consumidores.



Como isso cai na prova? 28. (ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificação da despesa orçamentária segundo a sua natureza, os elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto do gasto serão agregados no nível grupo de despesa. 29. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) O grupo de despesa é a mais analítica das classificações e sua finalidade básica é o controle contábil dos gastos. 30. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Geralmente, a despesa efetiva coincide com a despesa de capital. Entretanto, há despesa de capital que não é efetiva, como, por exemplo, as transferências de capital que causam decréscimo patrimonial. 31. (AUDITOR/FUB/2009) A aquisição de material de limpeza para estoque é uma despesa não efetiva, porém classificada, segundo sua categoria econômica, como despesa corrente. 32. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Com relação à natureza da despesa orçamentária, a reserva de contingência não é classificada como despesa corrente nem como despesa de capital. 33. (ANALISTA/TST/2008) As despesas de pessoal permanente de um órgão ou entidade podem ser classificadas como correntes ou de capital, dependendo de o pessoal ser empregado nas atividades normais, de manutenção do órgão ou entidade, ou alocado a um projeto de que resultará um investimento. 34. (TÉCNICO SUPERIOR/IPAJM-ES/2010) As inversões financeiras são uma espécie de despesa de capital em que ocorre acréscimo no capital do governo. A questão 28 está CERTA: os grupos de natureza da despesa agrupam elementos de características comuns, como vimos.



A questão 29 está ERRADA. Na classificação por natureza da despesa, o nível mais analítico é o elemento de despesa. A questão 30 também está ERRADA. As transferências de capital são despesas efetivas, justamente por gerarem o “decréscimo patrimonial” referido na questão. A questão 31 indica uma despesa corrente, de manutenção das atividades estatais (classificada no grupo Outras Despesas Correntes). No caso, é uma despesa não efetiva, porque o recurso gasto na aquisição dos bens é compensado pelo registro desses bens no Ativo. Questão CERTA. A questão 32 está CERTA. Tanto a reserva de contingência quanto a reserva do RPPS não são classificadas em categorias econômicas. A questão 33 está ERRADA, pelo fato de despesas com pessoal serem sempre classificadas no grupo Pessoal e Encargos, pertencente às despesas correntes. A questão 34 está ERRADA também: as inversões financeiras, como seu próprio nome indica, envolvem a aquisição de bens ou direitos “em uso”, não se gerando, portanto, aumento patrimonial, mas uma mutação patrimonial.

Modalidade de aplicação. A modalidade de aplicação indica a forma como a despesa será executada: ou diretamente pelos órgãos e entidades do ente público responsável pela despesa, ou mediante transferências. A despesa pode ser executada por meio de transferências a Municípios, a Estados/DF, a entidades privadas, à União etc. A ideia, ao se adotar a modalidade de aplicação, foi eliminar a dupla contagem de recursos e despesas nos casos de transferência ou descentralização. Como assim “dupla contagem”?



Por exemplo, caso o Ministério da Educação comprasse livros editados por uma universidade federal, teríamos o registro de uma despesa, por parte do MEC, e de uma receita, por parte da universidade federal. Entretanto, para a União como um todo, não teria havido nem receita nem despesa, pelo simples fato de não ter havido entrada ou saída de recursos do Tesouro Nacional. Se o registro de receitas e despesas, nesse tipo de operação, fosse feito do modo “tradicional”, seria criado um volume irreal de entradas e saídas financeiras, prejudicando a exatidão das informações sobre a execução do orçamento. Diante disso, para evitar esse risco de “desinformação”, utilizam-se as receitas intraorçamentárias e, em contrapartida, as “despesas intraorçamentárias”, que representam uma modalidade de aplicação específica (modalidade 91: “Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social”). Com isso, os órgãos e entidades que participam de operações financeiras recíprocas (aquisições de bens/serviços, pagamento de tributos etc.) registram suas respectivas receitas e despesas, mas a União, ao agregar as informações, não considerará tais movimentações de recursos para fechar seus balanços.

Como isso cai na prova? 35. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A modalidade de aplicação objetiva possibilita a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. 36. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa será complementada pela modalidade de aplicação, que indicará se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades da mesma esfera de governo ou por outro ente da Federação.



A questão 35 repete a noção utilizada no MCASP, destacando a função principal da modalidade de aplicação. Questão CERTA. A questão 36 está CERTA também, mais uma vez utilizando os conceitos do MCASP.

Elemento de despesa e desdobramento facultativo: relembrando a lição vista acima, atualmente, na lei orçamentária, a despesa, quanto à classificação pela natureza, é classificada no mínimo em categoria econômica, grupo de natureza da despesa e modalidade de aplicação (codificação em 4 dígitos: C.G.MM). O elemento de despesa pode surgir também na LOA, mas não obrigatoriamente (codificação em seis dígitos: C.G.MM.EE). Além disso, se for necessário, o ente público poderá desdobrar, facultativamente, o elemento de despesa, para tornar a classificação ainda mais fiel ao gasto a ser realizado. Nessa hipótese, a codificação da despesa terá 8 dígitos, com o acréscimo do desdobramento facultativo (C.G.MM.EE.DD).

Como isso cai na prova? 37. (INSPETOR/TCE-RN/2009) Inicialmente, a despesa orçamentária é classificada em categorias econômicas, mas deve ser obrigatoriamente subdividida até o nível de elementos de despesa. 38. (ANALISTA/ANA/2006) Mesmo que a lei de orçamento discrimine a despesa de capital em nível de elemento, poderá a administração pública, para sua execução, utilizar desdobramento que melhor atenda suas necessidades. A questão 37 é problemática, podendo confundir o candidato. Como vimos, os créditos iniciais e adicionais não precisam ser detalhados até o elemento de despesa. Mas, no momento de executar o gasto,



realmente é necessário indicar o elemento apropriado. Questão CERTA. A questão 38 está CERTA também. Como vimos, é possível desdobrar, se necessário, o elemento de despesa, para enquadrar ainda melhor o gasto a ser realizado.

Regra de ouro Já que estamos falando da classificação pela natureza da despesa, vamos tratar da chamada “regra de ouro”, trazida pela CF/88 em seu art. 167, inc. III, que tem tudo a ver com o assunto. Vamos ler o dispositivo: Art. 167. São vedados: ( .) III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Vamos entender isso por partes. Primeiro, o trecho acima proíbe que os entes públicos tomem dinheiro emprestado em volume superior às despesas de capital. Que intenções podemos ver nisso? Se empréstimos representam endividamento do Estado, e se despesas de capital envolvem geralmente o aumento do patrimônio do Estado, a conclusão possível é a seguinte: o governo pode se endividar, desde que invista recursos em seu patrimônio duradouro (obras, projetos, empresas etc.) em volume superior a esses empréstimos. Portanto, a regra de ouro evita que o Estado “descapitalize”, ou seja, “empobreça”, em razão da aplicação desequilibrada das despesas.



Perceba que a regra de ouro tem tudo a ver com o princípio do equilíbrio em sua vertente material. Seguindo essa regra, normalmente teremos receitas de capital inferiores às despesas de capital (déficit de capital). Esse déficit deve ser contrabalançado pelas receitas correntes, superiores às despesas correntes (superávit do orçamento corrente – nosso conhecido SOC, já estudado). Numa situação oposta, com déficit corrente e superávit de capital (por operações de crédito em excesso), teríamos o Estado se endividando para custear suas atividades normais (pagamento de pessoal, contratação de serviços, compras etc.). Ou seja, não haveria retorno financeiro para esse quadro, e o empobrecimento seria duplo: além de as atividades de custeio não retornarem recursos para o Estado, ainda haveria o pagamento de juros das operações de crédito. Apesar disso, na segunda parte do dispositivo constitucional reproduzido, abre-se uma exceção à regra de ouro. É possível tomar empréstimos em volume superior às despesas de capital, mas, para isso, é necessária uma autorização especial do Legislativo. Isso se dá por meio de créditos suplementares ou especiais aprovados por maioria absoluta. Novidade na área! Falamos antes que as leis de matéria orçamentária (que incluem os créditos adicionais) são leis ordinárias típicas, cuja aprovação se dá desobedecer a regra de ouro, por maioria simples. Toa, para é necessária maioria absoluta dos parlamentares, autorizando a operação.

Como isso cai na prova? 39. (TÉCNICO SUPERIOR/MDS/2006) A Constituição Federal de 1988, ao vedar a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, buscou impedir o déficit das operações correntes, para que não haja 33 www.pontodosconcursos.com.br


endividamento administrativa.

vinculado

à

manutenção

da

máquina

A questão 39 está CERTA, refletindo a intenção de manutenção do equilíbrio fiscal que baseia a regra de ouro.

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA A classificação institucional identifica quem são as estruturas responsáveis pela execução da despesa. Nessa classificação, apontam-se o órgão orçamentário e a unidade orçamentária, subordinada àquele. Apesar da sugestão do nome, “órgão orçamentário” não corresponde sempre a “órgão” no sentido dado pelo Direito Administrativo. Tanto órgãos, significando “estruturas da administração direta”, quanto entidades da administração indireta submetem-se a essa categorização. Na verdade, “órgão orçamentário” é um agrupamento ainda mais aberto. Segundo o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPOG), Um órgão ou uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os “órgãos” “Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da União”, “Operações Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e “Reserva de Contingência”. Nesse sentido, às vezes o órgão orçamentário não corresponderá a um “agente” ou estrutura responsável pela execução de despesas, mas a agrupamentos de despesas. Assim, geralmente, a classificação institucional aponta “quem realiza” a despesa. Atenção: já houve questões que tentaram misturar a classificação institucional com a “classificação por esfera orçamentária”. A classificação



por esfera, pouco cobrada em provas, indica qual dos três orçamentos instituídos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais) abrange a despesa a se classificar.

As unidades orçamentárias são aquelas indicadas na LOA como “titulares” das dotações. Assim, no momento de executar a despesa, os procedimentos pertinentes à execução se darão por agentes dessa unidade orçamentária. Antes de prosseguir nesse assunto, vamos tratar de diferenciar os tipos de unidades que integram os órgãos e entidades da Administração, conforme os conceitos da STN: U n i d a d e O r ça m e n t ár i a :

unidade à qual o orçamento da União consigna dotações especificas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposição. U n i d a d e A d m i n i st r a t i v a :

unidade à qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho. Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Unidade

G e s t o r a :

Portanto, para diferenciar esses tipos de unidades, vamos repisar que a unidade orçamentária é aquela que surge na LOA como titular da dotação. As unidades administrativas não são beneficiárias diretas de dotações da LOA. Por isso, para executarem suas atribuições, precisam de transferências orçamentárias e financeiras, com o que poderão efetuar os pagamentos das despesas. Por fim, as unidades gestoras podem ser tanto orçamentárias (titulares das dotações na LOA) quanto administrativas. Seu diferencial é o poder de gerir (transferir, receber, controlar e 35 www.pontodosconcursos.com.br


executar) dotações orçamentárias e recursos financeiros, ultrapassando a simples execução dos estágios da despesa. Assim, como a execução do orçamento também fica a cargo de unidades administrativas e gestoras sem presença na LOA, é frequente a transferência, por parte das unidades orçamentárias, de dotações e seus recursos correspondentes para essas unidades administrativas e gestoras. Assim, elas são favorecidas indiretamente pela autorização de gastos da LOA.

Como isso cai na prova? 40. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) A classificação institucional da receita representa a estrutura orgânica e administrativa governamental, correspondendo a dois níveis hierárquicos: o órgão e a unidade orçamentária. 41. (ADMINISTRADOR/MTE/2008) Uma unidade orçamentária pode descentralizar créditos referentes a ações sob sua responsabilidade, sem prévia autorização legislativa, mas essa transferência não pode modificar a categoria de programação em que os respectivos recursos deverão ser aplicados. 42. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade orçamentária tem uma estrutura administrativa correspondente, o que pode ser exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade orçamentária denominada transferências a estados, Distrito Federal e municípios. A questão 40 espelha corretamente os dois níveis da classificação da despesa sob o critério institucional. Questão CERTA. A questão 41 está CERTA também, novamente tocando no tema “descentralização de créditos”, já bastante debatido na aula. A questão 42 contraria uma das observações que fizemos sobre a classificação institucional: nem sempre uma unidade orçamentária



(ou órgão orçamentário) corresponde a uma estrutura administrativa. Questão ERRADA.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL A classificação funcional da despesa, aplicável a todos os entes federados, é composta de dois níveis: funções e subfunções. Nos dizeres da Portaria MOG 42/99, que estabeleceu a atual classificação funcional, entende-se por função “o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. A função quase sempre se relaciona com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que, na União, guarda relação com os respectivos Ministérios” . Assim, funções correspondem aos maiores setores de atuação do governo: educação, transporte, saúde, segurança pública etc. As subfunções são o detalhamento das funções. Segundo a mesma Portaria, a subfunção trata-se de uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público” . Por exemplo, compreendidas na função Energia, temos as subfunções Conservação de Energia; Energia Elétrica; Petróleo; e Álcool. “

Um detalhe interessante, e importante para concursos, é que as subfunções podem ser cruzadas com funções diferentes da sua “matriz”. Por exemplo, a subfunção Desenvolvimento Científico, da função Ciência e Tecnologia, pode se relacionar com a função Educação, para discriminar uma despesa referente ao apoio concedido a universidades federais, para publicação de pesquisas. Em sentido contrário a essa possibilidade de cruzamentos, as subfunções pertencentes à função “Encargos Especiais” só podem ser combinadas com esta última. É que, diferentemente das outras, a função Encargos Especiais e suas subfunções dizem respeito a uma



atuação genérica do governo, ou, como disse a questão, englobam despesas às quais não se podem associar bens ou serviços. A finalidade da classificação funcional, segundo o professor James Giacomoni, é “fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado” .

Como isso cai na prova? 43. (ANALISTA/MCT/2008) A classificação funcional busca responder, basicamente, à indagação em que área de ação governamental a despesa será realizada, sendo que a função encargos especiais engloba as despesas às quais não se pode associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente. 44. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A classificação funcional é composta por um rol de funções e subfunções prefixadas e padronizadas para a União, os estados, o DF e os municípios, as quais servirão de agregador dos gastos públicos por área de ação governamental. 45. (ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificação funcional da despesa tem subfunções que não podem ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A questão 43 resume apropriadamente o objetivo da classificação funcional da despesa, e destaca bem o caráter neutro da função “Encargos Especiais”. Questão CERTA. A questão 44 indica os dois níveis da classificação funcional e a obrigação de todos os entes federados adotarem tal classificação. Questão CERTA. A questão 45 contraria a possibilidade que estudamos de subfunções poderem ser combinadas com funções diferentes daquela de sua vinculação (exceto quanto às subfunções da função Encargos Especiais). Questão ERRADA. 38 www.pontodosconcursos.com.br


CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS O estudo dessa classificação nos lembrará bastante os comentários que fizemos ao tratar da evolução do orçamento, principalmente do PPBS e do orçamento-programa moderno. Segundo o MCASP, programa é “o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade”. A estrutura programática do orçamento reflete a vinculação entre as atividades de planejamento e de orçamentação. Do lado da estratégia, o PPA é o instrumento em que se concretiza o planejamento do governo, tendo, como resultado, uma lista de programas, com a visão de médio prazo para a atuação governamental. Do lado operacional, o programa é o ponto de partida para a execução da Lei Orçamentária; as classificações de despesa e de receita que estamos estudando são, na verdade, complementares à organização programática. Os programas, na forma como está estruturada atualmente a classificação programática, são compostos por ações. As ações orçamentárias se dividem em três tipos, conforme estabelecido pela Portaria MOG 42/99: •

•

Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações 39 www.pontodosconcursos.com.br


que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; •

Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Perceba, inicialmente, a grande semelhança entre as definições de projeto e de atividade. Vamos distinguir esses conceitos. A primeira diferença reside nos termos “expansão e aperfeiçoamento” da ação de governo, no tocante aos projetos, e na “manutenção” da ação do governo, relativa às atividades. A partir disso, entende-se que os projetos envolvem uma atuação mais intensiva do poder público, aumentando o nível de esforços empreendidos no alcance dos objetivos de governo. Já as atividades, como se conclui da redação da Portaria, dizem respeito à continuidade dos serviços e das atribuições normais do Estado, também em direção ao alcance dos objetivos governamentais. A outra diferença entre projetos e atividades está na duração. Os projetos são “limitados no tempo”; as atividades se realizam “de modo contínuo e permanente”. Assim, projetos são esporádicos: aumentam ou aperfeiçoam a ação governamental e se extinguem. Por outro lado, as atividades mantêm a atuação governamental no nível e na qualidade executados. A partir desses comentários, podemos seguir o entendimento de que, normalmente, projetos estão ligados a despesas de capital, sobretudo investimentos, e que atividades estão ligadas a despesas correntes (custeio). As operações especiais foram conceituadas pela Portaria MOG 42/99 com uma série de negações. Não contribuem para manutenção das ações de governo, não resultam num produto e 40 www.pontodosconcursos.com.br


não geram contraprestação. Normalmente, operações especiais são transferências e pagamentos diversos, sem retorno direto (contraprestação) para o governo, como indenizações, aposentadorias, benefícios, precatórios, juros etc. Por fim, na codificação da classificação programática, há mais um nível a se destacar. Além dos programas e das ações que os compõem, existe o subtítulo, ou localizador do gasto. A definição do subtítulo depende da localização geográfica dos beneficiados pela ação programática. Assim, quanto mais restrito o público beneficiário de uma ação, mais o subtítulo refletirá essa regionalização. Nesse sentido, pode haver ações de alcance nacional (subtítulo 0001) até ações restritas a municípios (cada município tem seu código de subtítulo). Conforme o Manual de Elaboração do PPA 2008-2011, “a adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental” .

Como isso cai na prova? 46. (AUDITOR/UNIPAMPA/2009) No âmbito do PPA, o programa pode ser entendido como um conjunto de operações limitadas no tempo, ou seja, que serão executadas ao longo dos orçamentos que integram o plano. Essas operações resultam em atividade ou projeto, que corroboram para a expansão e o aperfeiçoamento da ação do governo. 47. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto envolve um conjunto de operações a serem realizadas de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo.



48. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) A União, os estados, o DF e os municípios devem estabelecer, em atos próprios, suas estruturas de programas, seus códigos e sua identificação, respeitados os conceitos e as determinações de suas legislações locais. 49. (ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ação orçamentária do INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operação especial, deve identificar a função e a subfunção às quais se vincula. Nesse sentido, a operação especial refere-se às despesas do órgão diretamente relacionadas ao aperfeiçoamento das ações do governo federal. A questão 46 traz o conceito de “projeto”, que é uma ação formadora dos programas. Questão ERRADA. A questão 47 também inverte noções: dessa vez, foi mostrado o conceito de atividade, e não de projeto. Questão ERRADA. A questão 48 está ERRADA: a estrutura programática é obrigatória para todos os entes federados, mas da forma estabelecida nos normativos federais. A questão 49 afirma, corretamente, que a classificação programática tem uma interface com a classificação funcional. As ações orçamentárias se vinculam a funções e subfunções, a depender da área governamental envolvida. Entretanto, quem se relaciona ao aperfeiçoamento das ações do governo são os projetos, e não as operações especiais. Questão ERRADA.

Programa de trabalho Para efeito de execução orçamentária, as dotações são alocadas a um código contábil formado pelas classificações aplicáveis à despesa em questão. Esse código contábil, denominado programa de trabalho, segundo o Manual Técnico de Orçamento, define qualitativamente a



programação orçamentária e “deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar”. Abaixo, segue um esquema reproduzido do MTO, que reflete as informações a serem oferecidas pelo programa de trabalho:

Isto posto, pode-se dizer que o programa de trabalho é a “identidade” de uma despesa específica. Todas as informações que resultaram na definição da despesa em questão se refletem no código contábil de seu programa de trabalho.

Como isso cai na prova? 50. (ANALISTA/ANA/2006) O programa de trabalho, destinatário das dotações orçamentárias, tem seu código formado pelo



encadeamento de: esfera orçamentária, órgão setorial, unidade orçamentária, função, subfunção, programa, ação e subtítulo. A questão 50 está CERTA, dispondo corretamente sobre a formação do código do programa de trabalho.

Bom, caro aluno, chegamos aqui ao final da Aula 04. Na semana que vem, concluiremos o estudo sobre os tópicos de despesa pública. Posteriormente às questões relativas ao tema desta aula, coloquei mais 3 questões sobre créditos adicionais, para você “queimar fosfato”, rsrs. Bons estudos, até a próxima!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA 1.

Na contabilidade geral, a despesa representa uma baixa no patrimônio, que pode envolver ou não a saída de recursos do caixa. No setor público, ao se falar de despesa, consideraremos fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro da despesa seja anterior à saída financeira).

2.

No caso da despesa orçamentária, diferentemente da receita, o regime contábil é de competência, sempre.

3.

A palavra “crédito”, na contabilidade pública, tem a ver com a autorização orçamentária para o gasto, e a palavra “recurso” corresponde ao aspecto financeiro do orçamento.

4.

Os estágios da despesa relacionados na Lei 4.320/64 são o empenho, a liquidação e o pagamento, mas é pacífica a existência do estágio da fixação, anterior a todos eles.

5.

A fixação da despesa, com a publicação da lei orçamentária, representa a definição das ações para serem executadas durante o exercício, com a quantificação dos recursos necessários para atender às realizações programadas.

6.

O empenho das despesas é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

7.

Não há despesa sem prévio empenho, mas, em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da nota de empenho.

8.

O empenho ordinário se destina a despesas de valor determinado, para pronto pagamento.

9.

O empenho por estimativa é empregado para processamento de despesas sem valor conhecido previamente. Os exemplos mais comuns são de despesas recorrentes, de prestação variável, como contas de telefone, água e luz.



10. O empenho global tem características dos dois outros: o pagamento é feito em parcelas, assim como ocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa é determinado, tal qual na hipótese de empenho ordinário. 11. No caso de despesas relativas a créditos plurianuais, cujos empenhos são executados por diversos exercícios, só serão considerados restos a pagar os empenhos que transitarem de exercício no último ano de execução da despesa. 12. No estágio da liquidação, faz-se uma conferência documental para atestar que a despesa empenhada foi realizada, ou seja, confirmar a ocorrência do fato gerador da despesa. 13. A ordem de pagamento é o documento exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. 14. A categoria econômica da despesa indica o efeito que ela terá sobre a economia. Assim, existem as categorias “despesa corrente” e “despesa de capital”. 15. Os grupos de natureza da despesa constituem, conforme a Portaria 163, “a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto”. 16. A modalidade de aplicação indica a forma como a despesa será executada: ou diretamente pelos órgãos e entidades do ente público responsável pela despesa, ou mediante transferências. 17. Atualmente, na lei orçamentária, a despesa, quanto à classificação econômica, é classificada no mínimo em categoria econômica, grupo de natureza da despesa e modalidade de aplicação. O elemento de despesa pode surgir também na LOA, mas não obrigatoriamente. Além disso, se for necessário, a unidade executora da despesa poderá desdobrar, facultativamente, o elemento de despesa, para tornar a classificação ainda mais fiel ao gasto realizado.



18. As despesas correntes representam gastos de manutenção da máquina estatal. Já as despesas de capital envolvem a aplicação de recursos em bens/serviços que resultarão na expansão, ou, ao menos, na transformação do patrimônio estatal. 19. As despesas correntes são, via de regra, efetivas; despesas de custeio normalmente resultam em baixas patrimoniais. Por outro lado, despesas de capital envolvem permutação de elementos patrimoniais, como regra. 20. Simplificadamente, investimentos significam injeção de recursos em bens de capital novos, ou criação de bens de capital, que aumentam o produto interno bruto; inversões financeiras implicam a aquisição de bens de capital já existentes, sem alteração do PIB. 21. Segundo a regra de ouro, trazida pela CF/88, é vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital. A exceção a essa regra são as operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 22. Diferentemente das dotações normais, não há uma aplicação predefinida para a reserva de contingência. Assim, sem essa definição de como vai ser aplicada, a reserva de contingência não é classificada em categorias econômicas. 23. A classificação por esfera indica qual dos três orçamentos instituídos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais) abrange a despesa a se classificar. 24. A classificação institucional identifica quem são as estruturas responsáveis pela execução da despesa. Nessa classificação, apontam-se o órgão orçamentário e a unidade orçamentária, subordinada àquele. Entretanto, “órgão orçamentário” não corresponde sempre a “órgão” no sentido dado pelo Direito Administrativo.



25. A classificação funcional, obrigatória para todos os entes, é composta de dois níveis: funções e subfunções. 26. Entende-se por função “o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público”. A subfunção é “uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público”. 27. Subfunções podem ser cruzadas com funções diferentes da sua função “matriz”. A exceção ocorre quanto às subfunções pertencentes à função Encargos Especiais, que só podem ser combinadas com esta última. 28. Os programas, na forma como está estruturada atualmente a classificação programática, são compostos por ações. As ações orçamentárias se dividem em três tipos: projetos, atividades e operações especiais. 29. Projetos, que constituem ações limitadas no tempo, envolvem uma atuação mais intensiva do poder público, aumentando o nível de esforços empreendidos no alcance dos objetivos de governo. 30. Atividades, que se realizam de modo contínuo e permanente, dizem respeito à continuidade dos serviços e das atribuições normais do Estado, também em direção ao alcance dos objetivos governamentais. 31. Normalmente, operações especiais são transferências e pagamentos diversos, sem retorno (contraprestação) ao governo, como indenizações, aposentadorias, benefícios, precatórios, juros etc. 32. Na codificação da classificação programática, além dos programas e das ações que os compõem, existe o subtítulo, ou localizador do gasto. A definição do subtítulo depende da localização geográfica dos beneficiados pela ação programática. 33. Atualmente, o orçamento federal prevê a existência de dois tipos de programas: os finalísticos, que resultam em bens e serviços 48 www.pontodosconcursos.com.br


ofertados à sociedade, e os “programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais”, dos quais resultam bens e serviços ofertados ao próprio Estado. 34. O programa de trabalho é um código contábil formado pelas classificações aplicáveis à despesa, que define qualitativamente a programação orçamentária e que “deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar”.



QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Em sua acepção financeira, despesa pública é a aplicação de recursos pecuniários em forma de gastos ou em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do Estado.

2.

(ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraorçamentárias se caracterizam por desincorporação de passivo ou apropriação de ativo. É o caso da quitação das operações de crédito por antecipação de receita, efetuadas em razão de dificuldades momentâneas de caixa.

3.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execução orçamentária se refere à utilização dos recursos consignados no orçamento ou na LOA, a execução financeira representa a utilização de créditos financeiros. Na técnica orçamentária, reserva-se o termo recurso para designar o lado orçamentário e crédito para o lado financeiro.

4.

(CONTADOR/MIN. SAÚDE/2009) A despesa pública, tanto do ponto de vista patrimonial como orçamentário, é obrigatoriamente reconhecida e registrada no mesmo momento.

5.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na maioria das vezes, o momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa orçamentária, quando o Estado se compromete a honrar os compromissos assumidos.

6.

(ECONOMISTA/MTE/2008) O momento do fato gerador de uma despesa nem sempre coincide com o momento de sua liquidação, o que faz com que o reconhecimento da despesa orçamentária e a sua apropriação pelo enfoque patrimonial possam também não coincidir.

7.

(ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) O estágio da fixação da despesa corresponde ao momento em que o órgão central de planejamento e orçamento realiza a inclusão da despesa na proposta orçamentária. 50 www.pontodosconcursos.com.br

CURSO ON-LINE – A FO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA 8.

(CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizações, a exemplo das transferências e transposições, modificam o valor da programação ou de suas dotações orçamentárias.

9.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) As dotações descentralizadas são empregadas obrigatoriamente e integralmente na consecução do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificação funcional programática.

10.

(ASSESSOR/TCE-RN/2009) As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando é efetuada movimentação de parte do orçamento para que outras unidades administrativas possam executar a despesa. Nessa etapa, a classificação econômica pode ser alterada, devendo ser mantidas as classificações institucional, funcional e programática.

11.

(CONTADOR/AGU/2010) O empenho da despesa não cria obrigação para o Estado, mas reserva dotação orçamentária para garantir o pagamento estabelecido em relação contratual existente.

12.

(ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Os valores empenhados não poderão exceder o limite dos créditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da nota de empenho.

13.

(CONTADOR/CEHAP-PB/2009) Em casos especiais, previstos na legislação específica, poderá ser realizada despesa sem prévio empenho.

14.

(ANA/ANALISTA/2006) O empenho ordinário é utilizado para as despesas comuns. As despesas que possuem valor determinado serão empenhadas normalmente, caso a despesa não possua valor exato, ou este não exista no início do período, como acontece com as contas de telefone, água e energia elétrica



consumida, há a necessidade de registro do empenho por estimativa. 15.

(ANALISTA/SAD-PE/2009) O pagamento das despesas relativas ao uso de telefone em determinado órgão público pode ser realizado por meio do empenho ordinário, pois não se pode determinar, a priori, o montante exato a ser pago. No caso de despesas parceladas, mas previamente conhecidas, o pagamento ao fornecedor de serviço público deverá ser realizado por meio do empenho global.

16.

(ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulação de um empenho, de forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade orçamentária da respectiva dotação.

17.

(ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidação da despesa apura a origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a pagar e identifica a pessoa, física ou jurídica, que receberá o recurso público. Um dos critérios para autorizar a liquidação da despesa, no caso de serviços prestados, é o comprovante da prestação do serviço contratado anteriormente.

18.

(CONTADOR/DPU/2010) A despesa é considerada contabilmente incorrida quando é emitida a nota de empenho.

19.

(ANALISTA/DPU/2010) O órgão público, no momento em que realizar o empenho de determinada despesa, deverá verificar a origem e o objeto do que se deve pagar.

20.

(ANATEL/ANALISTA/2006) O pagamento de despesas poderá existir sem a apresentação de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a autoridade competente apresentará, ao ordenador de despesas, posteriormente, sua justificativa e autorização da unidade gestora para tal atitude.

21.

(ASSESSOR/TCE-RN/2009) A ordem de pagamento da despesa, que se constitui em despacho exarado por autoridade competente e determina que a despesa seja paga, deve ser realizada após a liquidação da despesa. 52 www.pontodosconcursos.com.br


(CONTADOR/DPU/2010) As despesas não liquidadas poderão ser pagas no próprio exercício se houver disponibilidade financeira suficiente.

23.

(ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliação constituem a última etapa da despesa orçamentária.

24.

(ASSESSOR/TCE-RN/2009) Segundo o Manual de Despesa Nacional, a etapa de controle e avaliação da despesa compreende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade.

25.

(ANALISTA/ANCINE/2006) A classificação pela natureza da despesa se dá em diversos níveis de agregação: categoria econômica, grupos de despesas, modalidade de aplicação e elemento de despesa.

26.

(ANALISTA/STF/2008) São denominadas despesas de capital as que respondem pela manutenção das atividades da entidade governamental.

27.

(ANALISTA/ANCINE/2006) Os programas especiais de trabalho que não possam ser cumpridos em razão de estarem subordinados às normas gerais de execução da despesa podem ser custeados por dotações globais e classificados entre as despesas de capital.

28.

(ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificação da despesa orçamentária segundo a sua natureza, os elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto do gasto serão agregados no nível grupo de despesa.

29.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) O grupo de despesa é a mais analítica das classificações e sua finalidade básica é o controle contábil dos gastos.

30.

(ANALISTA/TRE-MT/2010) Geralmente, a despesa efetiva coincide com a despesa de capital. Entretanto, há despesa de capital que não é efetiva, como, por exemplo, as transferências de capital que causam decréscimo patrimonial. 53 www.pontodosconcursos.com.br


(AUDITOR/FUB/2009) A aquisição de material de limpeza para estoque é uma despesa não efetiva, porém classificada, segundo sua categoria econômica, como despesa corrente.

32.

(ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Com relação à natureza da despesa orçamentária, a reserva de contingência não é classificada como despesa corrente nem como despesa de capital.

33.

(ANALISTA/TST/2008) As despesas de pessoal permanente de um órgão ou entidade podem ser classificadas como correntes ou de capital, dependendo de o pessoal ser empregado nas atividades normais, de manutenção do órgão ou entidade, ou alocado a um projeto de que resultará um investimento.

34.

(TÉCNICO SUPERIOR/IPAJM-ES/2010) As inversões financeiras são uma espécie de despesa de capital em que ocorre acréscimo no capital do governo.

35.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) A modalidade de aplicação objetiva possibilita a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.

36.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa será complementada pela modalidade de aplicação, que indicará se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades da mesma esfera de governo ou por outro ente da Federação.

37.

(INSPETOR/TCE-RN/2009) Inicialmente, a despesa orçamentária é classificada em categorias econômicas, mas deve ser obrigatoriamente subdividida até o nível de elementos de despesa.

38.

(ANA/ANALISTA/2006) Mesmo que a lei de orçamento discrimine a despesa de capital em nível de elemento, poderá a administração pública, para sua execução, utilizar desdobramento que melhor atenda suas necessidades.

39.

(TÉCNICO SUPERIOR/MDS/2006) A Constituição Federal de 1988, ao vedar a realização de operações de crédito que 54 www.pontodosconcursos.com.br


excedam o montante das despesas de capital, buscou impedir o déficit das operações correntes, para que não haja endividamento vinculado à manutenção da máquina administrativa. 40.

(ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) A classificação institucional da receita representa a estrutura orgânica e administrativa governamental, correspondendo a dois níveis hierárquicos: o órgão e a unidade orçamentária.

41.

(ADMINISTRADOR/MTE/2008) Uma unidade orçamentária pode descentralizar créditos referentes a ações sob sua responsabilidade, sem prévia autorização legislativa, mas essa transferência não pode modificar a categoria de programação em que os respectivos recursos deverão ser aplicados.

42.

(ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade orçamentária tem uma estrutura administrativa correspondente, o que pode ser exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade orçamentária denominada transferências a estados, Distrito Federal e municípios.

43.

(ANALISTA/MCT/2008) A classificação funcional busca responder, basicamente, à indagação em que área de ação governamental a despesa será realizada, sendo que a função encargos especiais engloba as despesas às quais não se pode associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente.

44.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A classificação funcional é composta por um rol de funções e subfunções prefixadas e padronizadas para a União, os estados, o DF e os municípios, as quais servirão de agregador dos gastos públicos por área de ação governamental.

45.

(ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificação funcional da despesa tem subfunções que não podem ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas.

46.

(AUDITOR/UNIPAMPA/2009) No âmbito do PPA, o programa pode ser entendido como um conjunto de operações 55 www.pontodosconcursos.com.br


tempo, ou seja, que serão executadas ao longo dos orçamentos que integram o plano. Essas operações resultam em atividade ou projeto, que corroboram para a expansão e o aperfeiçoamento da ação do governo. 47.

(TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto envolve um conjunto de operações a serem realizadas de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo.

48.

(TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) A União, os estados, o DF e os municípios devem estabelecer, em atos próprios, suas estruturas de programas, seus códigos e sua identificação, respeitados os conceitos e as determinações de suas legislações locais.

49.

(ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ação orçamentária do INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operação especial, deve identificar a função e a subfunção às quais se vincula. Nesse sentido, a operação especial refere-se às despesas do órgão diretamente relacionadas ao aperfeiçoamento das ações do governo federal.

50.

(ANA/ANALISTA/2006) O programa de trabalho, destinatário das dotações orçamentárias, tem seu código formado pelo encadeamento de: esfera orçamentária, órgão setorial, unidade orçamentária, função, subfunção, programa, ação e subtítulo.



QUESTÕES ADICIONAIS 51.

(ANALISTA/ANCINE/2006) A despesa pública deverá conter pelo menos três elementos essenciais: consistir no emprego de numerário, correr à conta de um patrimônio público movimentado por autoridade competente e destinar-se à satisfação de uma necessidade pública ou de um fim a cargo do governo.

52.

(TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) A despesa extraorçamentária compreende os compromissos exigíveis cujo pagamento independa de autorização orçamentária.

53.

(ANALISTA/ANA/2006) É correto definir execução orçamentária como a utilização dos créditos consignados no orçamento; já a execução financeira representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender à realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade.

54.

(TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) As transações no setor público devem ser reconhecidas e registradas integralmente no momento em que ocorrerem.

55.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Embora o Regulamento de Contabilidade Pública somente reconheça como estágios da despesa pública o empenho, a liquidação e o pagamento, muitos especialistas da área defendem a necessidade de se considerarem, pelo menos, mais dois estágios antes do empenho: a programação (ou fixação) da despesa e a licitação.

56.

(CONTADOR/CEHAP-PB/2009) O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, desde que não esteja pendente o implemento de condição.

57.

(AUDITOR/FUB/2009) O empenho estimativo poderá ser reforçado, durante o exercício financeiro, quando o seu valor for insuficiente para atender à despesa a ser realizada.



(CONTADOR/FUB/2009) Quando a anulação de uma despesa ocorrer após o encerramento do exercício financeiro, a receita será revertida à dotação originária, podendo ser utilizada para pagamento de despesas de exercício anteriores.

59.

(ANALISTA/TRE-BA/2010) Apesar de não criar obrigação para o Estado, o empenho assegura dotação orçamentária objetivando garantir o pagamento estabelecido na relação contratual entre a administração pública e seus fornecedores e prestadores de serviços.

60.

(CONTADOR/AGU/2010) Caso o valor empenhado seja insuficiente para atender à despesa a ser realizada, o empenho poderá ser reforçado, entretanto, se o valor do empenho exceder o montante da despesa realizada, o empenho deverá ser anulado totalmente.

61.

(ANALISTA/TRE-BA/2010) A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor ou entidade beneficiária com base nos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito ou da habilitação ao benefício.

62.

(ANALISTA/INMETRO/2009) O estágio da liquidação só pode ser efetuado após o regular pagamento da despesa.

63.

(ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) Uma despesa pública pode ser paga antes de sua liquidação, mas não antes da emissão do empenho.

64.

(TÉCNICO/ANCINE/2006) A ordem de pagamento é o documento exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. O pagamento da despesa só poderá ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados, sendo vedado o pagamento antecipado ou adiantamento.

65.

(TEFC/TCU/2009) Na assinatura de um contrato de seguro para cobertura de riscos que poderão afetar o patrimônio de um ente público no exercício subsequente, o empenho, a liquidação e o 58 www.pontodosconcursos.com.br


pagamento ocorrem antes do fato gerador na ótica do regime de competência, de acordo com a doutrina e a legislação contábeis. 66.

(CONTADOR/CEHAP-PB/2009) O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

67.

(ANALISTA/SEGER-ES/2009) As despesas cujos empenhos forem realizados na modalidade global terão seus pagamentos realizados de forma antecipada à liquidação, tendo em vista o contrato existente e o conhecimento do montante exato a pagar.

68.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) As categorias econômicas, em número de três, vinculam-se aos grupos de natureza da despesa.

69.

(ECONOMISTA/FUB/2009) A Lei Orçamentária Anual (LOA) consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material e serviços de terceiros. Contudo, os investimentos não poderão ser custeados por dotações globais, classificadas entre as despesas de capital.

70.

(ANALISTA/SAD-PE/2009) A categoria econômica denominada investimentos contribui para a formação ou aquisição de um bem de capital.

71.

(TEFC/TCU/2009) A Lei 4.320/64 distinguiu as aplicações em imóveis ora como investimentos ora como inversões financeiras. Daí a diferença entre a construção e a simples aquisição para uso de imóveis já concluídos e em utilização. No primeiro caso, gera-se um incremento no PIB; no segundo, mera transferência da propriedade de bens já produzidos.

72.

(ANATEL/ANALISTA/2009) As transferências de capital efetuadas pela União aos demais entes, ainda que destinadas à realização de investimentos e inversões financeiras pelos beneficiários, constituem despesas orçamentárias efetivas.

73.

(ANALISTA/TRE-MT/2010) Embora a despesa orçamentária corrente geralmente coincida com a despesa orçamentária efetiva, há despesa orçamentária corrente não efetiva, como a 59 www.pontodosconcursos.com.br


despesa com a aquisição de materiais para estoque e a despesa com adiantamentos. Essas são despesas correntes e, entretanto, representam um fato permutativo. 74.

(ANALISTA/DPU/2010) Quando órgão público realiza pagamento de salário de seu pessoal, que seja regido pela Consolidação das Leis Trabalhistas, está sendo realizada despesa de capital.

75.

(ANALISTA/IBRAM-DF/2009) As possíveis despesas previstas para a manutenção e o funcionamento de serviços públicos são classificadas como despesas de capital.

76.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, será feita, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação.

77.

(CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Não é permitido o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária.

78.

(AUDITOR/UNIPAMPA/2009) As operações de créditos, que constituem ingressos nos cofres públicos como receitas correntes, visam atender emergencialmente os desequilíbrios orçamentários e ensejam a formação da dívida pública. Não são permitidas operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.

79.

(ANALISTA/TRT-17/2009) No SIAFI, os conceitos de órgão e unidade orçamentária podem ser considerados sinônimos.

80.

(ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Quando se divide a despesa pública nas parcelas que serão utilizadas pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, realiza-se a classificação da despesa por esfera orçamentária.

81.

(ANALISTA/ANTAQ/2008) A classificação por esfera aponta em qual orçamento será alocada a despesa, ao passo que a



classificação institucional aponta em que área da despesa a ação governamental será realizada. 82.

(ANALISTA/TCE-AC/2009) A classificação funcional da despesa serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas de governo.

83.

(ANALISTA/INSS/2008) A tradicional classificação da despesa pública por elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio. Com a adoção do orçamento-programa, a ênfase em sua concepção é transferida dos meios para os fins, priorizandose a classificação funcional e a estrutura programática.

84.

(ANALISTA/ANATEL/2006) Um programa de governo é implementado para solucionar problemas existentes ou que podem surgir ao longo do tempo. Assim, o programa será implementado por meio da execução das ações que o compõem.

85.

(ANALISTA/ANVISA/2004) As atividades, os projetos e as operações especiais serão desdobrados em subtítulos com o propósito de especificar a localização física integral ou parcial das respectivas atividades, projetos e operações especiais, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade e da denominação das metas estabelecidas.



GABARITO 1

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Pessoal, como falei no início da aula, seguem algumas questões a mais sobre os cálculos de fontes de recursos para créditos adicionais, considerando os pedidos feitos.

(ANALISTA/ANATEL/2009) Suponha que, pouco antes do final do exercício, determinado ente, necessitando de crédito suplementar, apresente a seguinte situação: receita e despesa orçadas: R$ 3 bilhões; estimativa da arrecadação até o final do exercício: R$ 3,2 bilhões; despesa liquidada: R$ 2,6 bilhões; empenhos a serem efetuados até o final do exercício: R$ 250 milhões, anulando-se o saldo das dotações; saldo do superávit financeiro do exercício anterior: R$ 80 milhões. Com base nesses dados, é correto concluir que será possível abrir um crédito suplementar de até R$ 270 milhões. (AUFC/TCU/2009) Suponha que, pouco antes do final do exercício, seja necessário abrir um crédito adicional em um ente que apresentou os seguintes dados: a receita arrecadada ficou R$ 500.000,00 inferior à prevista, mas R$ 250.000,00 superior à despesa realizada; foram abertos R$ 120.000,00 em créditos extraordinários mediante cancelamento de dotações; foram reabertos R$ 135.000,00 de créditos adicionais não utilizados no exercício anterior; o superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior foi de R$ 245.000,00. Nessas condições, é correto concluir que seria possível abrir crédito suplementar ou especial de até R$ 110.000,00. (CONTADOR/DPU/2010) Perto do final do exercício de um ente, havia a intenção de abertura de um crédito especial no valor de R$ 5 milhões. Na época, esse ente dispunha dos dados a seguir: receitas e despesas orçadas no exercício: R$ 50 milhões; receita realizada no exercício: R$ 56 milhões; despesa realizada no exercício: R$ 47 milhões; despesas passíveis de cancelamento: R$ 1 milhão; deficit financeiro no balanço patrimonial do exercício anterior: R$ 2,5 milhões; crédito extraordinário aberto no exercício: R$ 0,8 milhão. Considerando que créditos adicionais podem ser abertos se houver 63 www.pontodosconcursos.com.br

AFO - Aula 04

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