Finanzas

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ASUNCIÓN FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

Finanzas Públicas Décimo Semestre  – Turno Tarde

2.012

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Índice

Contenido Índice ............................................................... ..................................................................................................................................... ...................................................................................... ................ 2 ..................................................................................................................................... ........................................................................... ..... 3 Introducción ...............................................................

Definición y objetivos ........................................................... ........................................................................................................................... ................................................................ 4 .................................................................................. ................... 4 Técnica financiera en el uso del crédito público. ............................................................... ..................................................................... ........ 4 Operaciones para la contratación de la deuda pública: ............................................................. ............................................................................. ................... 4 Operaciones generales sobre la deuda pública. .......................................................... ................................................................................................................ ..................................................... 5 Autorización legislativa............................................................

Formulación de un plan de cada deuda. .................................................................. ................................................................................................ .............................. 5 .................................................................................................................. ..................................................... 6 Emisión de la deuda pública.............................................................

Colocación de la de deuda pública ........................................................... .................................................................................................... ......................................... 7 ............................................................................................................................ ................................................................ 7 Formas de colocación ............................................................

Tipo de colocación ................................................................. ................................................................................................................................ ............................................................... 8 ............................................................................................................................. ................................................................ 9 Producto de la deuda .............................................................

Operaciones sobre la deuda pública. Objetivos de estas operaciones................................................... 9 ..................................................................................................... ....................................... 10 Consolidación de la deuda pública...............................................................

Conversión de la deuda ..................................................................... ....................................................................................................................... .................................................. 10 ............................................................................. ................. 10 Facultades del estado deudor en estas operaciones ............................................................ ................................................................................................................ ................................................... 11 Servicio de la deuda pública............................................................. ........................................................................................ ............................ 12 Amortización y rescate de la deuda pública ............................................................ .................................................................................................. ....................................... 12 La visión clásica de la deuda publica ........................................................... ........................................................................................................ ....................................... 13  Nueva visión de la deuda pública pública.................................................................

Deuda pública como alternativa a los l os impuestos para financiar egresos. ........................................... 14 ................................................................... ...... 19 Análisis de la deuda pública sobre la economía nacional ............................................................. ................................................................... ...... 19 Deuda Pública como Instrumento Financiero del Estado ............................................................. ......................................................................................... ............................ 22 Deuda pública y sus efectos inflacionistas. ............................................................. ................................................................................................................. ................................................... 23 Límites de la deuda pública..............................................................

Conclusión.................................................................. ........................................................................................................................................ ......................................................................... ... 25 Error! Bookmark not defined. Bibliografía ............................................................................................Error!

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Introducción El presente trabajo de investigación de la disciplina de Finanzas Públicas se emprenderá la delicada tarea de exponer de manera didáctica, sencilla y sintetizada el siguiente tema a desarrollar al cual nos referiremos como “Técnica Financiera en el uso del Crédito Público”. A fin de exponer los tópicos principales para su aprehensión, se

desarrollarán conceptos; se expondrán, someramente, teorías conexas a los mismos, elaborado interrogantes y enunciado réplicas así como se considerarán aspectos macroeconómicos propios del Paraguay. Profundizaremos aún más acerca de qué es el crédito Público, que es la base fundamental  para empezar a exponer el tema que nos acontece en este momento a la cual ya nos hemos referido con anterioridad. Pues nuestra interrogante principal nos surge a partir de qué es la técnica y ella consiste en un conjunto de conocimientos reglamentados o saberes prácticos que buscan obtener un resultado. La investigación reviste de vital importancia para el estudiante de Derecho, así como para cualquier interesado en el universo de las Finanzas Públicas, pues han de abordarse temas de trascendencia como ser operaciones para la contratación de la deuda pública, emisión, colocación, producto, operaciones sobre ella, análisis y demás, que tratan de ser parámetros a seguir para futuros trabajos a manera de surgir sobresalientemente del conocimiento superficial que se posee sobre las nociones a tratar en las siguientes páginas. Se han recurrido a varias fuentes bibliográficas para lograr el cometido de presentar una investigación seria y veraz, dando espacios, quizás no lo necesariamente extensos, pero  justos para transmitir el pensamiento o la corriente a la cual pertenecen y dar un audaz e interesante comentario de los integrantes de este grupo de investigación que, ateniéndose a los aprendido van desglosando sus ideas y sus dudas buscando responderlas para así lograr  el fin más anhelado por este trabajo que es justamente el enriquecimiento de su saber en lo que respecta a esta disciplina. Esperando que la modesta pero resolutiva opinión del grupo sea presentada coherentemente de manera que haga la lectura de este trabajo apreciable e interesante nos abocamos, entonces, a desarrollar dicha investigación para poder llevar a cabo nuestros objetivos  propuestos con anterioridad.  Los autores.

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Definición y objetivos El gasto público es una gestión normal dentro de la estructura del Estado, que se destina a cumplir sus cometidos. El Estado recurre a las fuentes ordinarias-tributos-para satisfacer el gasto público previsto en el presupuesto periódico. Cuando ocurren situaciones no previstas o busca satisfacer  necesidades de la defensa nacional, beneficio social (servicios públicos) o programas de mejoramiento sanitario, educacional o de fomento a las industrias en crecimiento, el Estado recurre a fuentes de recursos internos o externos. A este tipo de recursos se puede denominar, con un sentido amplio, empréstitos: prestamos, o en sentido general, recursos extraordinarios. En estos casos se puede contraer una deuda externa o interna, en que el Estado lo realiza directamente o por intermedio de entes públicos descentralizados de carácter político o autárquico. 1

Técnica financiera en el uso del crédito público. Operaciones para la contratación de la deuda pública: Operaciones generales sobre la deuda pública. El crédito público es la facultad o capacidad que tiene un Estado para contraer deudas. Como todo crédito, está fundamentalmente basado en la confianza de que el deudor, en este caso el Estado, habrá de cumplir el compromiso que contrae al solicitar el crédito. En nuestra legislación la podemos encontrar en:

Art. 4 Organismos y entidades responsables. “… El

Ministerio de Hacienda tendrá a su cargo la administración del Sistema de  Presupuesto, Inversión Pública, Tesorería, Crédito y Deuda Pública y Contabilidad, de conformidad con esta ley y demás disposiciones legales. ” 

Cuando el estado hace uso de su crédito público, especialmente a la deuda consolidada, debe efectuarse una serie de operaciones legales y técnicas hasta llegar a percibir el monto de los fondos que necesita y que comprenden desde la autorización legislativa que apruebe el empréstito hasta la venta de los títulos representativos de la deuda (títulos obligacionales, letras, bonos), que es la que le proporciona al Estado los fondos que necesita.

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Manuel Peña Villamil. Finanzas y derecho financiero. credito público y deuda pública. Ed. LITOCOLOR S.R.L. ASUNCIONPARAGUAY. 2006. Pgs. 301/304

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A su vez, el Estado puede efectuar una serie de operaciones frente a su deuda pública ya existente que, generalmente, buscan un alivio en sus finanzas, o para la economía nacional, realizadas dentro de la órbita de lo que es lícito a un Estado con respecto a ella. En síntesis, son diversos procedimientos para extinguir la deuda pública.

Autorización legislativa. Por ser el uso del crédito una facultad que implica comprometer la fe de un Estado, y por las consecuencias económicas que el uso del crédito  público produce, en todos los países se contemplan dentro de sus textos constitucionales, y como disposiciones que forman del derecho Financiero constitucional, disposiciones que obligan a los gobiernos a obtener una autorización legislativa para poder hacer uso del crédito  público. Así mismo nuestra constitución Nacional, en su Art. 202, inc. 10 dice: “son deberes y atribuciones del congreso: aprobar o rechazar la contratación de empréstitos” y, inc. 12 “dictar leyes para el ordenamiento del crédito público”. 2

Formulación de un plan de cada deuda. Cada vez que el Estado hace uso de su crédito público, en la misma ley en que se lo autoriza  para endeudarse se fijan generalmente las condiciones básicas de la deuda que habrá de contraerse. Estas condiciones básicas constituyen lo que se llama el plan de la deuda o empréstito y que contemplan: el monto de la deuda, el interés que se paga por ella, y la cuantía y plazos de la amortización, cuando se trata de una deuda redimible. Otras condiciones del plan podrían ser la inversión obligada de los recursos, en determinados fines económicos o financieros, y la afectación de ciertos recursos o ingresos del Estado para atender a la deuda pública que no son requisitos básicos del plan. Dentro del plan cabe también el valor que se asignará a los diversos títulos que representen la deuda pública (bonos, letras, vales, pagares), lo que puede tener importancia si se desea fraccionar el valor de los títulos en forma de ponerlos al alcance de los pequeños ahorros. 3 Uno de los capítulos de mayor interés en el estudio de las finanzas y del derecho financiero es, indudablemente, el referente a los empréstitos públicos. Su estudio y convivencia han suscitado discusiones a partir del siglo XVIII, principalmente. Al respecto, un autor a fines del siglo pasado y que gozara de suficiente autoridad, analizaba las opiniones favorables y en contra de los empréstitos públicos en el sentido de plantear si económicamente era 2

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 5 39-542 3

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 5 39-542

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conveniente al Estado hacer uso de préstamos en dinero en la misma forma que los  particulares. Respecto al endeudamiento del Estado por medio de empréstitos, se llega a la conclusión de ser un instrumento muy útil como peligroso, tanto para los particulares como  para el Estado que bien manejado pone en movimiento un capital que de otra manera estaría ocioso. 1. La deuda externa está bloqueando el desarrollo de los países pobres, empobrecidos y en desarrollo. No hay futuro para nadie si las mayorías son perdedoras. 2. El pago del servicio de la deuda externa equivale en muchos países al 30% y más de sus  presupuestos generales del Estado. La deuda externa se ha convertido en el mayor impuesto que tienen que pagar las mayorías pobres. Los Estados de los países pobres, empobrecidos y en desarrollo, además de la deuda externa tienen tremendas deudas sociales con sus pueblos. 3. Parte de la abultada deuda externa de los países pobres, empobrecidos y en desarrollo es ilegítima, contraída a menudo por gobiernos corruptos. El tratamiento de la deuda externa requiere la adopción de mecanismos eficaces y transparentes, auditorías y tribunales de arbitraje, para el conocimiento y la exigencia de responsabilidades. 4. Con la conversión de Deuda por Desarrollo el país deudor se beneficia al cancelar el pago o servicio de deuda externa cuando invierte en su propio desarrollo, pudiendo cancelar  deudas sociales, cívicas y ecológicas que mantienen con sus pueblos. 5. Inversiones, crédito y comercio favorecen el desarrollo de los países. Cuando están sobre endeudados, la conversión de Deuda por Desarrollo favorece la liberación de recursos que el  país deudor puede canalizar a proyectos de desarrollo, es decir, el servicio o pago de deuda revierte en la financiación de proyectos para la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible. 6. Deuda por Desarrollo es una iniciativa política, financiera e institucional de alcance global cuyo objetivo principal es destinar los recursos liberados de la Deuda externa de los  países a su Desarrollo humano y sostenible. Para realizar el canje o conversión de Deuda por  Desarrollo es necesaria la creación de Fondos de Cooperación para financiar a largo plazo el Desarrollo: Educación, Salud, Microcréditos, Tecnología, Empleo e Infraestructuras básicas  para Agua.

Emisión de la deuda pública Empecemos primeramente dando una noción de lo que es la deuda pública; la misma hace mención al conjunto de deudas que mantiene el Estado frente a otro país o particulares. Estamos hablando de un mecanismo tendiente a obtener recursos financieros a través de la

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emisión de títulos de valores.4 La emisión de deuda pública, al igual que la creación de dinero y los impuestos, son medios que tiene el Estado para financiar sus diversas actividades. La deuda pública, además, también puede utilizarse como un instrumento de la política económica, de acuerdo a la estrategia escogida por las autoridades, cabe aclarar que la expresión tiene dos significados;  por un lado se refiere al conjunto de títulos de Deuda Pública creados de una sola vez y que se ponen en circulación simultáneamente y por otro, a la operación mediante la cual el Estado pone en circulación los títulos de la Deuda, ofreciendo en venta al público sus empréstitos.5 La Ley Nº 4581, de Presupuesto General de la Nación, autoriza a la cartera fiscal a emitir   bonos por valor de hasta 1 billón 150.000 millones de guaraníes (US$ 266 millones), estos  bonos están destinados a financiar gastos de capital y cuotas de la deuda pública, así como aportes al fondo de garantías que administra el Banco Central del Paraguay (BCP), según lo establece la ley. La emisión de bonos implica un mayor endeudamiento del país a corto  plazo, generalmente hasta tres años o cuatro años. Con esta operación se cubren las cuotas de la deuda e inversiones, teniendo en cuenta que con los recursos genuinos se asegura el pago de los salarios y otros beneficios de los funcionarios.6

Colocación de la de deuda pública Se refiere al proceso mediante el cual el Estado recibe créditos de origen interno o externo, y que se formalizan a través de contratos, bonos, certificados y documentos que amparan obligaciones derivadas del ejercicio presupuestario, los cuales representan medios de financiamiento para el Sector Público. 7 Resulta, entonces, una parte de suma importancia en lo que va del proceso de adquirir la deuda porque así es como empieza, en sí misma, la obtención del crédito. Formas de colocación El Estado puede colocar su deuda pública en el mercado monetario de que se trate (nacional o extranjero), ya sea directamente, por medio de alguno de sus organismos, o en forma directa, tratando con consorcios financieros, que se encargan de vender los títulos representativos del empréstito y de entregar al Estado deudor el monto que haya producido la colocación, mediante una retribución que se estipula por este servicio. 8 Con eso se refiere que bien puede recurrir a sus propios medios para poner en circulación 4

Definición de Deuda Pública [en línea], Definición.de, [Consultado Setiembre 16 2012] Disponible en ‹:http://definicion.de/de uda publica/› 5

Emisión

de

la

deuda

[en

línea],

Financiero.com,

[Consultado

Setiembre

16

2012]

Disponible

en

‹:http://www.financiero.com/diccionario_financiero/emision-deuda.asp› 6

Hacienda prepara la emisión de bonos para cubrir el presupuesto [en línea], abccolor, [Consultado Setiembre 25 2012] Disponible en

‹:http://www.abc.com.py/edicion-impresa/economia/hacienda-prepara-la-emision-de-bonos-para-cubrir-el-presupuesto-369142.html› 7

Definición de colocación de la deuda[en línea], definición.org, [Consultado Setiembre 25 2012] Disponible en

‹:http://www.definicion.org/colocacion-de-la-deuda› 8

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 542 - 543

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esa deuda como también ir al Mercado de Valores para lo mismo pero, obviamente que se deberá pagar por ese servicio.

Tipo de colocación Se refiere a la relación de tanto por ciento entre el valor nominal que la deuda significa para el Estado y el efectivo que él recibe una vez colocada. El tipo de colocación al cual nos referimos puede ser a la par o sobre la par, es una condición que guarda relación con la forma o, mejor dicho, el valor de colocación de un empréstito, en este aspecto se diferencia de los préstamos privados, donde por lo general no se produce ningún descuento del importe del préstamo cuando el acreedor entrega al deudor. Tratándose de un empréstito público, sobre todo en las modalidades aplicadas anteriormente, el título o bono que se coloca en el circuito financiero, sean consorcios de bancos o directamente suscripción pública, puede tener variaciones o descuentos sobre el valor  nominal de cada título colocado en el mercado, denominado prima de amortización. El empréstito se coloca a la par cuando el valor escrito del título _1.000gs_ es pagado por los suscriptores, sin descuento de ninguna naturaleza. Puede ser superior a la par, cuando existe gran demanda en el mercado de valores y se prometen otras ventajas adicionales que hacen atrayente la inversión; es decir, se abona por el público con una prima, supongamos, del 10  por ciento; entonces se abona por cada título de 1.000gs la suma de 1.100Gs. Esta modalidad es teóricamente posible, aunque difícil. Actualmente, por la forma de contraer los empréstitos con instituciones bancarias internacionales, la cotización es siempre por su valor  nominal, tanto para la colocación como para el rescate. La colocación bajo la par se realiza como un modo de incentivo para su rápida colocación, que puede dar lugar a especulación, sobre todo si se cotizan los títulos en la Bolsa de Valores. En la emisión bajo la par el Estado recibe una cantidad inferior al valor nominal del título. En el ejemplo mencionado, sería cuando un título de 1.000Gs. de valor nominal el Estado recibe sólo 800Gs.y recibiendo el acreedor en el momento del rescate por parte del Estado por su valor nominal Actualmente, dada la modalidad de los préstamos internacionales, no se producen por lo general estas variaciones, aunque sí se hace en algunos países en la emisión de letras de tesorería o bonos internos a corto plazo, cuando se cotizan en el mercado de valores. Según podemos apreciar, en base a lo analizado; la administración en forma eficiente del sistema de crédito y deuda pública, a través de la cobertura justa de las necesidades de financiamiento del presupuesto público y del cumplimiento de los compromisos asumidos contribuye a asegurar el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda pública de un Estado. A pesar de que este tipo de inversión retribuye un interés poco significativo, tiene una gran demanda por la solidez de la garantía que ofrece el Estado. 9 Sería provechoso para el país que el plan de gastos apueste fuertemente al aumento de los gastos sociales y al desarrollo de programas de infraestructura en todo el territorio nacional.

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Peña Villamil Manuel. Finanzas y Derecho Financiero. Editorial Litocolor S.R.L. Asunción, Paraguay. 2006. Cit. Pág.325 - 326

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Producto de la deuda El producto es el valor que el Estado percibirá una vez colocada la deuda publica, dependiendo la suma del tipo de colocación, es decir, si la colocación fue bajo la par el valor del producto será menor al valor nominal de la deuda, y si la colocación fuere sobre la par ocurrirá lo contrario, es decir, el valor del producto sobrepasara el valor nominal de la deuda. 10

“ El producto tiene vital importancia porque determina el monto de los fondos monetarios que el Estado se procura y son necesarios para los fines que persiguieron”. Esto significa

que el producto es en cierta forma la solución práctica para resolver el problema de la falta  puntual de dinero, que como se había visto por lo general se da cuando se producen las siguientes circunstancias: se necesita un mínimo de dinero en caja para hacerse cargo de los  pagos más urgentes o inmediatos o cuando se necesita financiar operaciones a mediano y largo plazo. La determinación del producto, es decir, la fijación de los montos obtenidos es necesaria e imprescindible ya que al ser esta inferior al valor nominal de la deuda lo más probable será que los fines perseguidos no puedan ser cumplidos, mas si ocurriese lo contrario y estos montos fueren iguales o superiores al valor nominal, los fines perseguidos con el establecimiento de la deuda pública muy probablemente serán satisfechos. El interés que deberá pagar el Estado también se determina teniendo como base el producto obtenido, sin embargo, es importante mencionar sobre este punto que la oferta y la demanda  juegan un papel importante en el momento de determinar el interés que debe pagar el estado. ¿Y qué criterio utiliza la demanda para conformarse con un interés u otro? Principalmente se considera el riesgo de que el estado no devuelva el dinero prestado. No es lo mismo comprar  deuda de Venezuela que de Alemania, en el primero tienes mucho más riesgo de que el gobierno decida no pagar que en el segundo. En consecuencia, la deuda de Venezuela tiene un tipo de interés más elevado, como inversor es posible ganar más dinero con ella (a costa de un mayor riesgo) y como país le cuesta más caro financiarse.

Operaciones sobre la deuda pública. Objetivos de estas operaciones. En primer término es importante recalcar cuanto sigue

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“las operaciones sobre la deuda  pública tienen por objeto extinguir ciertas deudas o que el Estado obtenga ciertas ventajas  financieras sin faltar a las que haya tomado al contraerla”.

Sin embargo, ya dentro del mercado de deuda pública las partes intervinientes pueden realizar las siguientes operaciones: En el mercado primario, una adquisición de valores en el mercado primario es la que se lleva a cabo en el momento en que éstos se emiten y se subastan al público por primera vez.; El mercado secundario se encargan de poner en contacto entre sí a los ahorradores para que intercambien títulos valores que ya poseen. 10 11

Sosa Centurión, Luis; Zalazar M., Walter; Caballero, Marco. Finanzas Públicas. Editora Litocolor, Asunción, Pág. 543 Sosa Centurión, Luis; Zalazar M., Walter; Caballero, Marco. Finanzas Públicas. Editora Litocolor, Asunción, Pág. 543

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Facilitan de esta forma la transacción de títulos ya existentes. El más conocido es la bolsa de valores, que es un mercado secundario organizado.

Consolidación de la deuda pública. La consolidación de una deuda consiste en convertir una deuda a corto plazo en una deuda a largo plazo. El mecanismo implica obtener ingresos (dinero) prestado para cancelar (pagar) otras deudas pendientes, generalmente urgentes. De este modo, el deudor sólo tendrá una única deuda con un mismo organismo. El mecanismo en virtud del cual se llevara a cabo esta operación será por medio de emisión de bonos y vales de tesorería, en canjear los títulos de deudas de corto plazo por otras de plazo superior.

Conversión de la deuda Podemos empezar definiendo qué es la conversión de la deuda y vemos que es la operación  por la que un Estado cambia de forma coactiva y unilateral la deuda pública emitida por otra nueva o varía las condiciones de la ya emitida. 12 La conversión de la deuda pública se puede hacer contratando un tipo de interés de mas bajo o de menor amortización variando o no el plazo, y con su producto extinguir títulos, por los nuevos de la deuda convertida. 13

Facultades del estado deudor en estas operaciones El Estado, al hacer uso del crédito público, compromete la fe pública y, por lo tanto, no  puede hacer uso de su soberanía legal para alterar obligatoriamente las condiciones que contrajo la deuda. Es así que cuando el Estado desea operar cambios en su deuda pública, debe llegar a un convenio con los tenedores de los títulos de su deuda y, en principio, los que no quisieran adherir al convenio conservarían sus derechos con respecto a la deuda anterior. El Estado también puede realizar el repudio de la deuda, que consiste en que el Estado deudor se niega a cumplir con ellas, situación que raras veces se ha producido. Más frecuentemente se ha dado la suspensión del servicio de la deuda pública, acordada por  el Estado deudor frente a situaciones adversas en su vida económica o financiera que le hacen temporalmente imposible cumplir con su obligación, en estos casos no significa faltar  a la fe pública del Estado, ya que esto constituye una verdadera fuerza mayor. 14

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Ámez, Fernando Martín. Diccionario de Contabilidad y Finanzas. Ed. Cultural S.A. Madrid-España. 1999. Cit. Pág. 51

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Luis F. Sosa Centurión Walter Zalazar Marchuk, Marco Caballero Giret , Edición 2008 Asunción- Paraguay,Pág Nº 544

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Luis F. Sosa Centurión Walter Zalazar Marchuk, Marco Caballero Giret , Edición 2008, Asunción- Paraguay,Pág Nº 545

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Ese caso se dio, por ejemplo, con Inglaterra que concluida la Primera Guerra Mundial no  podía hacerse cargo de su deuda contraída con los EEUU bajo la razón de que no se podía  pagar la deuda a costa del hambre de su pueblo la que era muy sensato y se realizó una reprogramación de su deuda hasta que ya no se pagó más. Se llama Deuda Pública a las obligaciones que contraen los Estados por los capitales que se les anticipan o que reciben en préstamos de distintas clases (Serra Moret). 15 Por lo expuesto anteriormente, tomamos en consideración la Conversión de la Deuda a los efectos de establecer su importancia y reconocer al Estado como negociador de la deuda,  procurando obtener ventajas para sí a través de contrataciones de créditos, con intereses más  bajos o con plazos más extendidos, por lo que las Obligaciones contraídas por el Estado deudor o beneficiario del crédito, las perciben con mayores beneficios realizando operaciones o negocios para dicho efecto, en cuanto a las facultades que tiene el Estado deudor en relación a dichas operaciones, encontramos que el mismo no puede modificar las condiciones de la deuda que haya contraído por simple voluntad, deberá primeramente convenir con los acreedores cualquier tipo de cambios o modificaciones a realizarse, y de no ser esto posible, se proseguirá con lo estipulado anteriormente entre el Estado deudor y los tenedores de los títulos de la deuda, encontramos también el repudio de la deuda, que es facultad del Estado, que declara por ley no poder hacer efectiva, total o parcialmente, la devolución del capital ni el pago de los intereses de sus emisiones de bonos y obligaciones. En el incumplimiento de las obligaciones, podemos ver que el Estado puede acordar la suspensión del servicio de la deuda, considerando situaciones de fuerza mayor, por citar  alguno, mencionamos las adversidades económicas y financieras en que puedan encontrarse,  pudiendo finalmente acomodar la definición de Deuda Pública dentro de las facultades del Estado deudor con relación a la operación de la conversión de la deuda.

Servicio de la deuda pública Entendemos como “los egresos destinados al pago de intereses, comisiones, servicios y amortización de la Deuda Pública Interna y Externa” 16 At. 44 de la ley 1535/00 nos habla del

“Servicio de la Deuda Pública”

 El servicio de la deuda pública comprenderá las amortizaciones o pagos de capital, intereses, comisiones y otros cargos contemplados en los respectivos contratos o convenios, que serán atendidos según las normas y procedimientos legales establecidos y las previsiones del presupuesto.  El Banco Central del Paraguay, en su carácter de agente financiero del Estado, actuará en todas las 17   gestiones de transacción y operaciones relacionadas con el servicio de la deuda pública.

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Diccionario Juridico, Manuel Ossorio, Pág. 251.-

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Servicios de la deuda. [en línea], Gobierno de Guatemala, Ministerio de Finanzas Públicas. [Consultado Setiembre, 10 2012]

Disponible en ‹:http://www.minfin.gob.gt/archivos/proypre08/documentos/c019.pdf › 17

Ley De Administración Financiera del Estado N° 1535/2000, Título V Del Sistema de crédito y Deuda Pública, Cap. I Del crédito y deuda pública. Art. 44.

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Comprende el cumplimiento periódico de las obligaciones que el Estado contrajo al colocar  su deuda y constituye: 1) el pago íntegro y oportuno en cada fecha estipulada, de lo que se ha obligado a cancelar por intereses; 2)  por las amortizaciones o abonos al capital de la deuda que se haya comprometido a efectuar, si se trata de una deuda redimible o amortizable. El servicio de la deuda pública forma parte del plan de ella. Las cantidades que para el Estado representan el servicio de su deuda (pago de intereses, amortizaciones) son las que determina el peso de la deuda pública sobre la economía nacional. 18

Amortización y rescate de la deuda pública El rescate de la deuda pública o su redención significa la extinción de deudas del Estado por  el pago que se ha hecho de ellas. Este término debe emplearse en los casos en que el Estado extingue una deuda pública suya, con fondos provenientes de otros ingresos públicos que no sean producto de otra deuda  pública que se origine, ya que si para extinguir una deuda o rescatarla se genera una nueva, se estará en presencia de una consolidación o conversión, que son figuras financieras técnicas especiales. Este rescate  – o redención- de la deuda pública se puede operar de una vez, adquiriendo el Estado los títulos de la deuda, ya sea por expiración del plazo por el cual se la contrató o destinando los fondos necesarios para ello en cualquiera otra oportunidad. Sin embargo, la forma más usual de redención o rescate es su extinción gradual, mediante cantidades que se destinan a ese fin, y que constituyen la amortización de la deuda, realizada conforme al plan del empréstito, o por voluntad del Estado deudor, si desea disminuir  anticipadamente su deuda pública. 19

La visión clásica de la deuda publica Los hacendistas clásicos distinguen netamente los recursos públicos propiamente dichos, como por ejemplo el impuesto, de aquellas otras medidas, como las del crédito público que no tiene más objeto que distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de adecuarlos a los gastos. Así, por un lado, hay determinados momentos en que los fondos disponibles en las tesorerías no son suficientes para cubrir ciertos gastos que no admiten espera, ante la cual se procuran fondos mediante préstamos a corto plazo, que luego se van reembolsando al ingresar los 18

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 541 19

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 541 - 542

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recursos y en el transcurso de un ejercicio presupuestario. En cambio, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino extraordinario (guerras, inundaciones, terremotos, etc.), tampoco el importe no podrá ser cubierto durante la vigencia de un solo ejercicio presupuestario, siendo entonces cuando por medio del empréstito se reporte la carga financiera entre varios  presupuestos. Por otra parte, el empréstito nunca puede ser ingreso en sí mismo, ya que se limita a recaer  sobre generaciones futuras la carga de los gastos efectuados mediante el empréstito, esto sucede porque el empréstito es solo un préstamo, deberá ser devuelto posteriormente junto con sus intereses, y esas devoluciones solo podrán ser solventadas mediante nuevos impuestos que deberán pagar las generaciones venideras. 20

Nueva visión de la deuda pública A pesar de la oposición doctrinaria que se hizo, y los alarmantes anuncios y advertencias, la deuda pública del Estado se fue acrecentando en todos los países. Cuando se examinan las causas que fueron motivando el acrecentamiento de la deuda pública a través del siglo XIX y hasta la tercera década del siglo XX, se constata que la causa principal de su aumento es esta los gastos de la guerra o de la paz de la armada y en proporción muy inferior en los gastos para las obras publicas. Desde la tercera década del siglo XX crece también en relación a los gastos en que los Estados incurren para restablecer el equilibrio económico, que había sido profundamente alterado por la depresión mundial del periodo 1929  – 1932. El presente siglo debe elaborar un nuevo análisis económico y adquirir una visión distinta sobre la actividad financiera, en que esta deja de ser neutral frente al proceso económico, y  para adquirir una función activa de frente a él como factor de estabilización y aceleración económica, como elemento anticíclico y de redistribución del ingreso nacional. Las teorías modernas (Duverger, Somers, Hart) disienten en que la deuda pública puede ser  similar a la privada. Según Hart, la diferencia esencial consiste en que el gobierno dirige la magnitud y la composición de su deuda mediante el control sobre la moneda y la banca,  poderes estos de los cuales carece el prestamista privado. Por otra parte, esa magnitud y composición no dependen solo de la necesidad de cubrir apremios extraordinarios o déficit monetarios, sino que dependen de otros objetivos muy diferentes por ejemplo: el deseo de iniciar obras públicas para combatir la desocupación, el deseo de regular el mercado de capitales o el volumen de circulación monetaria. Diferencias entre funciones del Estado y la utilización que haga el crédito impiden identificar deuda pública con deuda privada. 21

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Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 542 - 543 21 Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 543 - 544

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Deuda pública como alternativa a los impuestos para financiar egresos. Adam Smith La obra más importante de Adam Smith fue el libro publicado en 1776, An Inquiry into the  Nature and Causes of the Wealth of Nations (Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones). Smith le dedicó un capítulo completo (aproximadamente el 20% del total del libro) al tema de la deuda pública, y en él podemos encontrar algunos de los  problemas centrales que hoy, después de más de doscientos años, todavía consideramos relevantes en torno a la cuestión de los déficit gubernamentales y de la deuda pública: 1) cómo afectan el déficit gubernamental y la consecuente emisión de deuda pública a la acumulación de capital y por ello al sector productivo; 2) dado un determinado gasto público, ¿es conveniente financiar el gasto a través de impuestos o bien es preferible la emisión de deuda pública?; 3)¿son los intereses pagados por la deuda pública una mera transferencia de ingresos entre los ciudadanos con implicaciones económicas nulas?; 4) ¿cuáles son las consecuencias del envilecimiento de la moneda como modalidad de liquidación de la deuda pública? Respecto al primer problema, Smith da por supuesto que el gasto del gobierno,  principalmente el relacionado con las actividades de la guerra, es un gasto improductivo, y que los fondos obtenidos mediante la emisión de deuda son extraídos de los ahorros que la sociedad ha acumulado para transformarlo en capital productivo. En consecuencia, se deduce que la creación de deuda pública tiene efectos nocivos sobre el bienestar general de los pueblos. Bajo el mismo supuesto de gasto público improductivo, Smith sostiene que es  preferible el financiamiento impositivo del mismo frente a la alternativa del financiamiento con deuda. Es muy claro el razonamiento de Smith sobre este punto: si la sociedad advierte con nitidez que el gasto improductivo del gobierno pesa sobre las espaldas de los ciudadanos, habrá un freno a dicho gasto; sin embargo, cuando este gasto se financia mediante el endeudamiento, la sociedad no establece un vínculo entre el gasto improductivo y la carga que necesariamente pesará sobre los ciudadanos. A tal respecto Smith llega a sostener que si las guerras se financiaran con impuestos, éstas se concluirían más pronto y no se emprenderían con tanta facilidad. El problema de los intereses de la deuda pública lo discute Smith criticando al economista francés Melon, quien en el año de 1761 había expresado que el pago de los intereses de la deuda pública equivale a una situación en la que la mano derecha le paga a la mano izquierda. Con esto Melon quería decir que se trataba de una mera transferencia de ingresos entre ciudadanos sin consecuencias económicas relevantes. Es interesante notar que Smith considera que la afirmación de Melon es un sofisma porque: a) una parte de la deuda pública está en manos de extranjeros, esto es, se trata de deuda pública externa y el pago de intereses no puede considerarse como una transferencia entre ciudadanos; b) aun cuando la deuda pública fuera interna en su totalidad, en la mayoría de los casos el grupo social que paga los intereses (mediante los impuestos) ocupa una posición diferente a la del grupo que los recibe (los acreedores del Estado). Smith

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considera a estos últimos como ciudadanos menos preocupados por el bienestar de la nación en comparación con los primeros. En consecuencia, el pago de intereses de la deuda pública es una transferencia de ingresos de un grupo con una mayor inclinación al ahorro hacia otro con una relativa elevada propensión al consumo, lo cual tiene efectos negativos para la  producción nacional. Finalmente, después de señalar algunos episodios de la historia en que los soberanos envilecieron la moneda como modalidad para reducir la deuda pública, Smith afirma que esta situación tiene consecuencias dañinas puesto que favorece y estimula al deudor (que se ve favorecido con la depreciación real de la moneda) y castiga por el contrario al acreedor, desalentando de esta manera el ahorro. 22 David Ricardo Ricardo también aborda el problema de la deuda pública en el contexto de su preocupación con la acumulación de capital y se plantea dos interrogantes: si el gobierno de una nación debe hacer frente a un gasto improductivo extraordinario, por ejemplo una guerra, ¿es más conveniente recaudar un monto equivalente de impuestos o es preferible recurrir al endeudamiento del gobierno? En este último caso, ¿qué efectos tiene el pago anual de intereses a que da lugar el endeudamiento? Respecto al primer problema, el pronunciamiento de Ricardo en favor de la imposición se fundamenta, en último análisis, en lo que podríamos llamar un caso de “ilusión fiscal”.

Veamos cuáles son, según Ricardo, los efectos que sobre la acumulación de capital tiene la imposición. El pago de los impuestos “proviene siem pre, en último término, ya sea del capital o del ingreso del país”.

Sin embargo, para Ricardo la naturaleza formal o legal del impuesto no es lo que determina si se trata de un impuesto al capital o al ingreso; más bien es la respuesta del contribuyente lo que hace que un tributo afecte al capital o al ingreso. Si un impuesto cualquiera hace que el contribuyente incremente su ahorro (disminuya su consumo) para pagarlo, se está en  presencia de un tributo al ingreso, pero si este contribuyente mantiene inalterado su hábito de ahorro (y de consumo) se trata de un tributo al capital. Ahora bien, “no existe impuesto alguno que no tenga tendencia a disminuir el poder de la acumulación”, pero “el deseo consustancial de todo ser humano de guardar su posición en la

vida, y de mantener su riqueza a la altura que haya alcanzado, ocasiona que la mayoría de los impuestos, ya incidan sobre el capital o sobre el ingreso, se paguen del ingreso”. En otras

 palabras, el gasto improductivo del gobierno, cuando se financia mediante la tributación,  provoca principalmente una reducción del consumo y en menor medida afecta la acumulación de capital. ¿Qué sucede si el gasto del gobierno se financia recurriendo a empréstitos con el público? Hay aquí dos respuestas de Ricardo: una cosa es lo que debería suceder y otra distinta es lo 22

Smith, Adam. 1958. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. México, FCE, libro quinto, cap. III, pp. 805-843. (Primera edición en inglés en 1776.)

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que en realidad acontece. Puesto que el endeudamiento es un mecanismo para transferir al futuro el inevitable momento de la imposición, los individuos que planean con un horizonte temporal de largo plazo no deberían considerar como esencialmente distintas ambas formas de financiamiento del gasto del gobierno y, por lo tanto, el endeudamiento para solventar  este gasto debería tener las mismas consecuencias sobre la acumulación de capital que en el caso de un financiamiento impositivo. Ahora bien, a pesar de que ambos métodos de financiamiento del gasto deberían ser  equivalentes, Ricardo favorece la imposición frente al endeudamiento puesto que éste “es un

sistema que tiende a hacernos menos morigerados, a cegarnos respecto a nuestra verdadera situación. Si los gastos de una guerra son 40 millones de (pesos) anuales, y la participación que una persona ha de hacer para contribuir al gasto anual fuese de 100 (pesos), procuraría, al ser requerido la primera vez al pago de su parte, ahorrar rápidamente los 100 (pesos) de su ingreso. Mediante el sistema de préstamos, sólo se le requiere al pago del interés de esos 100 (pesos), o sea 5 anuales y considera que hace bastante si ahorra 5 de sus gastos, y por lo tanto se engaña a sí mismo si cree que es más rico que antes”. En síntesis, lo que Ricardo afirma es que en la medida en que la deuda y sus intereses deben cancelarse inevitablemente mediante la recaudación de impuestos, en una perspectiva de largo plazo el financiamiento del gasto corriente mediante empréstitos equivale, desde el  punto de vista de la acumulación de capital, al financiamiento tributario. Sin embargo, debido a que los individuos padecen de ilusión fiscal, éstos se sentirán más ricos cuando la deuda se utiliza como método de financiamiento que cuando los gastos se equilibran con impuestos. Por lo tanto, los individuos ahorran comparativamente más (consumen menos) y la acumulación de capital es mayor cuando el gasto del gobierno es financiado con recaudación tributaria. Ricardo plantea otra razón adicional para la preferencia del equilibrio presupuestal continuo:  puesto que el desequilibrio fiscal y el endeudamiento consiguiente lleva implícita una obligación fiscal que se hará efectiva en el futuro,  podría darse un caso de “fuga de capitales” hacia el extranjero como una manera de evadir el peso de la tributación cuando

ésta se haga realidad en el futuro. Respecto a los efectos del pago de intereses periódicos de la deuda nacional sobre la inversión productiva, Ricardo sostiene que se trata de una simple transferencia del contribuyente que paga los impuestos al acreedor del gobierno que percibe los intereses. En opinión de Ricardo, esta transferencia no necesariamente produce algún efecto sobre la acumulación de capital y la riqueza nacional debido a que no es posible hacer ninguna generalización respecto a las inclinaciones al ahorro y la inversión por parte de estos dos grupos económicos. Esto es, no puede sostenerse que la propensión al ahorro de los contribuyentes sea distinta de la de los acreedores del gobierno, y los efectos del pago de intereses pueden considerarse neutros o indefinidos. 23

23

Ricardo, David. 1959. Principios de economía política y tributación. México, FCE. (Primera edición en inglés en 1817.)

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John Stuart Mill Al igual que Ricardo, Mill inserta la discusión sobre la deuda pública como alternativa a los impuestos en el marco de su preocupación por la acumulación de capital, y su conclusión es, en esencia, la misma: los tributos se pagan principalmente mediante un esfuerzo adicional de ahorro, mientras que los empréstitos socavan principalmente los fondos destinados a la acumulación. Por lo tanto, la emisión de deuda pública tiende a “empobrecer” al país. Sin embargo, hay

circunstancias en que el endeudamiento público no tiene tal efecto nocivo sobre la inversión  productiva por ejemplo: 1. Cuando los capitalistas tienen la posibilidad de descargar sobre los trabajadores las consecuencias económicas del endeudamiento gubernamental. En palabras de Mill, “la

 brecha abierta en el capital del país (por los empréstitos) se repara pues, instantáneamente,  pero la reparación se lleva a cabo a costa de las privaciones, y a veces verdadera miseria, de la clase trabajadora”

2. Cuando es el capital extranjero el que adquiere los títulos de la deuda pública, en cuyo caso el capital nacional no se distrae de las actividades productivas. 3. Cuando el progreso alcanzado por la acumulación de capital ha llegado a un límite tal que la ganancia ha alcanzado un “mínimo práctico”. En este caso, en que existe una relativa

abundancia de capital, el gobierno puede recurrir al empréstito sin mengua de la acumulación. Sin embargo, la contribución principal de Mill a esta discusión es su idea de la existencia de un indicador “seguro y obvio” del impacto del endeudamiento sobre la acumulación del

capital nacional: la tasa de interés. Si las operaciones de colocación de la deuda gubernamental producen un alza de la tasa de interés, se está en presencia de una búsqueda de fondos que compiten con la inversión privada. Si, por el contrario, el gobierno puede colocar títulos de la deuda sin afectar la tasa de interés, entonces es que ocurre alguna de las circunstancias mencionadas más arriba. 24 En materia financiera no puede olvidarse que el Estado posee un poder público que lo habilita legalmente para exigirles a las economías que operan dentro de sus fronteras y por la vía de los impuestos una parte de sus riquezas para financiar los egresos. Si la deuda pública es, también un ingreso a que el Estado puede recurrir para financiar sus egresos, es que hay una elección suya entre estas dos formas posibles de financiamiento. Cuando el Estado retira de la economía privada los recursos necesarios para financiar sus egresos por la vía del impuesto, ello significa elevar la presión tributaria y traspasar fondos de la economía privada hacia el sector público, restándoles a los particulares poder para tomar decisiones económicas. 24

Mill, John Stuart. 1943. Principios de economía política. México, FCE. (Primera edición en inglés en 1848.)

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Cuando el Estado opta por la deuda pública en lugar de la tributación, es que no desea elevar  la presión tributaria de inmediato, sino que busca repartir el gravamen económico del gasto que realizará por medio de la deuda pública entre varias generaciones o a través de varios años económicos. Al adoptar el Estado una u otra decisión, ha debido considerar varios factores y entre ellos principalmente: cuáles son las características económicas y financieras del país; cuál es la utilización que la economía privada da a sus ingresos, y la naturaleza y cuantía del egreso que desee financiar. Periodos de exceso de poder económico en manos de la economía privada, periodos de inflación, empleo total y alto consumo El Estado debe inclinarse por los impuestos para financiar sus egresos. También se aplica el ahorro forzoso. En cambio, la deuda pública surge como una alternativa preferible a los impuestos cuando el Estado considera socialmente conveniente no gravar a la economía privada de inmediato, con el objeto de conservarle su poder de tomar decisiones económicas y que tenga mayor   poder para consumir o invertir, como es el caso que se presenta en una depresión, en que se necesita estimular la economía privada. En este periodo el Estado no debe alzar la presión tributaria y debe usar la deuda pública como medio para poner en movimiento los fondos que se mantienen inactivos y en forma de ahorros improductivos, que no se transforman en inversiones o consumo. 25 De Juano expone que en la actualidad el empréstito como lo reconoce Giuliani Fonrouge y con él la doctrina moderna, ha perdido el carácter de recurso extraordinario como lo atribuían las finanzas clásicas, para constituir un recurso normal como el impuesto, siendo la elección entre ellos una simple cuestión de oportunidad. Su utilización según Deverger  sólo está condicionada por las posibilidades materiales. 26 La teoría tradicional de la deuda pública supone que cuando el Gobierno baja los impuestos e incurre en un déficit presupuestario, los consumidores responden al aumento de la renta después de impuestos gastando más. Otra teoría, llamada de equivalencia ricardiana, pone en cuestión este supuesto. Según la teoría la deuda pública equivale a impuestos futuros, y si los consumidores son los suficientemente previsores, para ellos no hay diferencia entre impuestos futuros e impuestos actuales. Por lo tanto financiar al Estado por medio de la deuda equivale a financiarlo por medio de impuestos. La equivalencia ricardiana implica que una reducción de los impuestos financiada mediante deuda no afecta al consumo. 27 Según lo cual se tendería al ahorro de la renta adicional para contrarrestar obligaciones en el futuro. 25

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 544-545 26 De Juano, Manuel. Curso de Finanzas y Derecho Tributario. Tomo III. Editorial Molachino, Rosario:1964 27 Mankiw, N Gregory. Macroeconomía: 4 Edición; España 2000

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Análisis de la deuda pública sobre la economía nacional Cuando la visión clásica se refirió al peso que la deuda pública iría significando para la economía nacional prescindió de la consideración de que el peso de la deuda pública es esencialmente relativo, y depende fundamentalmente de la cuantía de la renta nacional. En efecto, la renta nacional no es un elemento estático, sino un factor altamente dinámico, que se ha ido acrecentando a través de la expansión de la actividad económica. Prescindió, también de la consideración de que no es el volumen de la deuda pública el que determina el  peso de ella sobre la economía nacional, sino el servicio esta deuda, representada por el pago de intereses y de la amortización, en el caso de la deuda redimible. En verdad, el aumento de la renta nacional determina una disminución del peso relativo del servicio de la deuda  pública. Para apreciar el peso de la deuda pública sobre una economía nacional es además indispensable distinguir entre la deuda externa y su deuda interna. El peso de la deuda externa significa una disminución real del ingreso nacional, que debe salir al extranjero para servir la deuda pública, y un freno en el aumento del estándar de vida de la población del  país deudor, aunque haya podido ser compensado por el aumento del ingreso nacional derivado de la inversión de los fondos provenientes de la deuda pública externa. El peso de la deuda interna, en cambio, no afecta al ingreso nacional en su conjunto, ya que lo que el Estado destine a servirla volverá a la renta nacional en forma de pago. Por intereses o amortizaciones, a sus propios nacionales. 28 Según la Teoría tradicional un déficit presupuestario público eleva la demanda agregada y estimula la producción a corto plazo, pero reduce el capital y el crecimiento económico a largo plazo. Según la Teoría Ricardiana, un déficit presupuestario público, no produce ninguno de estos efectos, porque los consumidores comprenden que no representa más que la posposición de una carga tributaria. 29

Deuda Pública como Instrumento Financiero del Estado Primeramente es de suma importancia recordar que el Estado siempre aspira a lograr su tan anhelada meta: obtención e inversión de recursos para satisfacer las necesidades públicas  pero, obviamente no es tan sencillo. Como cualquier persona bien sabe que obtener recursos es lo más complicado que existe y requiere de la conjunción de variados elementos y la aplicación de mente y cuerpo en el trabajo para lograrlo. En nuestra legislación la encontramos una definición de crédito público y también de deuda  pública en los siguientes artículos:

28

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 546 29

Mankiw, N Gregory. Macroeconomía: 4 Edición; España 2000

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Art. 40 Crédito Público. “El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamentación y por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de captar recursos financieros para realizar inversiones  productivas, para atender casos de evidente necesidad o emergencia nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses, comisiones y gastos respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para  financiar gastos corrientes.” Art. 41 Deuda Pública.

“ El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda  pública y puede originarse en: la emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo o mediano plazo, relativos a un empréstito; la emisión y colocación de bonos y letras del Tesoro, cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero; la contratación de empréstitos con instituciones financieras; la contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero,  siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente; el  otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del  ejercicio fiscal; y la consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.  No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del Artículo 38 de esta ley.”30

Así es que, uno de los instrumentos de obtención de recursos que se presenta para hacer   posible el hacer frente a las necesidades sobrevinientes y, a veces, hasta imprevisibles es el crédito público, el cual, origina la deuda pública. Recorremos el pensamiento anterior de los economistas. 

Santo Tomás se oponía terminantemente al endeudamiento. Además, existía la creencia de que las deudas públicas eran inmorales.



Para Juan Bodino los préstamos eran la ruina de los príncipes.



Thomas Hobbes admitía el limitado poder de los dominios públicos y admitía los impuestos y el crédito público.

Anteriormente se oponían a la idea del endeudamiento, basados en las teorías de que el Estado no debía inmiscuirse en el desarrollo de la sociedad y solo era aceptable endeudarse a causa de las guerras porque antes se pensaba que la realización de una guerra traía mayores enriquecimientos que pérdidas. Concepto que no cambió sino hasta después de la primera Guerra Mundial. 30

Ley De Administración Financiera del Estado N° 1535/2000, Título V Del Sistema de crédito y Deuda Pública, Cap. I Del crédito y deuda pública. Art. 40-41.

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Impuestos o Empréstito. Teoría de David Ricardo. Se considera que las tres fuentes tradicionales de los recursos del Estado constituyen: tributos, empréstitos y emisión monetaria. Cualquiera de las tres procedimientos puede ser  válido, siempre que la aplicación que realice el Estado se efectúe dentro de las previsiones normales. Tradicionalmente los economistas clásicos del pasado siglo rechazaban el uso del empréstito como forma de financiación del gasto, con cualquier finalidad. David Ricardo, que constituye uno de los más altos exponentes de la corriente liberal iniciada por Adam Smith. Explicaba que económicamente un tributo extraordinario que se imponía en el presente tenía el mismo efecto que un empréstito, pues ambos continuarían incidiendo en el futuro con igual efecto económico en el presente y en el futuro. Ricardo ilustraba su teoría como así siempre lo hacía, con ejemplos hipotéticos, con un razonamiento adecuado difícil de contradecir, sin embargo, cabe afirmar que las contingencias del futuro no siempre confirman las teorías mejor construidas sobre todo en materia política, a la que se encuentran ligadas íntimamente las finanzas. 31 Es interesante, cabe resaltar, que Estados Unidos es el país con mayor endeudamiento  público pero igualmente no le quita el lugar de primera potencia del mundo que tiene aún…

Actualmente el crédito público es uno de los pilares en que descansan las finanzas públicas como instrumento de gobierno y sin él no podría el Estado hacer frente a emergencias o cumplir su función de regulador del proceso económico. 32 ¿Pero qué es la deuda pública? Antes de continuar remontémonos primeramente a lo siguiente: básicamente el concepto de “deuda pública” se nutre de este punto en particular: el crédito y con esto nos referimos “…debe entenderse toda operación que implique una prestación presente contra una  prestación futura.”33

Y como todo crédito está fundamentalmente basado en la confianza de que el deudor, en este caso el Estado, habrá de cumplir el compromiso que contrae al solicitar el crédito. Cuando el Estado hace uso de su crédito público y obtiene en préstamo dinero se origina la llamada “Deuda Pública”.

Así encontramos que “Esta consiste en la obligación que contrae el Estado con los  prestamistas como consecuencia del empréstito.”34

31

Peña Villamil, Manuel. Finanzas y Derecho Financiero Tomo I. Ed. LitiColor SRL.Asunción. 2003 cit. Pág. 348 Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 547 33 Torres Kirmser, josé; ríos avalos, Bonifacio; Rodríguez, Javier. Derecho bancario. Edición La Ley, Asunción. 2006 cit. pág. 161 34 Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 525 32

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Vemos que un Estado bajo los términos del “crédito” obtiene los fondos que necesita y que deben estar destinados a inversiones públicas productivas y con esto se entienden gastos que sean para el beneficio de la sociedad.

Deuda pública y sus efectos inflacionistas. La deuda pública se puede transformar en una causa generadora de inflación y que se impide a través del empleo que el Estado da a los fondos que se ha proporcionado y a la técnica que ha de usar para colocar su deuda pública. 35 Es interesante saber que desde la época de la independencia hasta 1.870 en que finaliza la Guerra de la Triple Alianza el Estado paraguayo no tuvo deudas externas, como consecuencia de su propia economía, en que el Estado era, por decir, el dueño casi absoluto de las tierras, como las fuentes de producción de tabaco y yerba, principalmente. Existía la  propiedad privada, pero a un nivel modesto, tanto en el orden comercial, agrario o industrial.  No había bancos ni siquiera del Estado. Durante el gobierno de don Carlos Antonio López se da impulso a la economía, dirigida  básicamente a la exportación de los productos tradicionales del país y a la organización de un sistema monetario, que la emisión de las primeras monedas en papel y metal, para satisfacer las necesidades del comercio interno principalmente. El Estado era el exportador  más importante, dueño de yerbales […] Antes de la guerra se vio el país en la necesidad de recurrir al crédito público externo para el financiamiento de su propósito bélico y, desde allí, empiezan la historia de la deuda del país. 36 Anteriormente cuando un Estado se veía ante la imposibilidad de sobrellevar una deuda externa recurría al “Repudio de la Deuda” que es negar unilateralmente la obligación contraída. Existen antecedentes famosos relacionados a esto como por ejemplo: después de la guerra de secesión, los EEUU repudiaron la deuda de los estados del Sur, contraída con Francia y Gran Bretaña, y se estableció a través de la enmienda 14 de la Constitución Federal que toda obligación debía ser instrumentada por ley, y si no lo era, resultaba nula. Otro caso fue el de Rusia que repudió la deuda contraída por los zares con EEUU e Inglaterra.37 La carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones contraídas. Breve atraso

→ Mora

Largo plazo de atraso → Moratoria → Suspende los pagos de forma indefinida y sus finanzas no permite Bancarrota  prever el cumplimiento de un plazo previsible (default) Ha dejado de pagar la deuda pública. 35

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 548 36 Peña Villamil, Manuel. Finanzas y Derecho Financiero Tomo I. Ed. LitiColor SRL.Asunción. 2003 37 Antecedentes sobre el no pago de la deuda [en línea], Vientos del Sur, [Consultado Setiembre 16 2012] Disponible en ‹:http://www.vientosdelsur.org/Deuda7.htm›

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Se llegó a recurrir al uso de la fuerza para el cobro de la deuda como el caso de Venezuela que fue bloqueada navalmente por Inglaterra, Alemania e Italia en 1.902 por sus deudas. Posteriormente según la Doctrina de Drago que decía que  No puede aceptarse violencia opresión, coacción o presión de cualquier tipo sea el medio de cobrar lo que los Estados  Adeudan.38

Actualmente se recurre a tres garantías para asegurar el cobro de los empréstitos y son: 

Los empréstitos con garantías de cambio son aquellas en que el importe del servicio de la deuda se vincula al valor de una moneda extranjera considerada firme.



La cláusula oro consiste en la obligaciones a cargo del Estado de pagar la deuda ajustada al valor internacional del oro (referencia a este metal como medida de valor   para el pago en monda nacional).



Cláusula opción, según el cual el deudor tiene el derecho de elegir el plazo o el tipo de moneda. 39

Volviendo a nuestro tema de la inflación que puede provocar la deuda pública nos encontramos con la opinión de Milton Friedman que en su libro Free to Choose habla sobre la trampa del populismo en el crédito público y que el problema común es que “…el crecimiento acelerado de corto plazo queda, en el largo plazo, anulado por la inflación que genera[…] La tentación de financiar parte del déficit con “endeudamiento” del gobierno con

el Banco Central, es decir, por medio de la emisión de circulante arriba del crecimiento real de la oferta es irresistible para los gobiernos populistas, por razones políticas. Este financiamiento del déficit por el Banco Central es lo que provoca la inflación. “La inflación

ocurre cuando la cantidad de dinero aumenta mucho más rápidamente que la oferta; y cuanto más rápido es el aumento en la cantidad de dinero, tanto mayor es la tasa de inflación. Probablemente no existe en la economía otra proposición tan bien fundada como ésta.”

40

Límites de la deuda pública Todos los Estados dentro de sus relativas posiciones financieras, han sobrepasado cuanto  podía preverse en materia de crecimiento de la deuda pública. El nuevo análisis de la deuda  pública revela que los conceptos sobre el uso del crédito han variado fundamentalmente. En primer lugar, el peso de la deuda ya no se mide por su volumen, sino por la proporción nacional que se consume el servicio de ella. En segundo lugar, se aprecia en forma distinta el peso de la deuda externa y el de la interna. 38

Belisario Villegas, Héctor. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario. Ed. Astrea. Buenos Aires. 2007

39

Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Cit. Pág. 549 40

Auping, John; De la Torre, Rodolfo, Guevara, Alejandro; Llamas, Ignacio; Muñoz, Carlos; Solís, Ricardo; Tepichín, Ana. El análisis económico de los derechos humanos. Ed. Universidad Iberoamericana, Plaza y Valdes. México D.F. 2004 cit. Pág. 59

24

En tercer lugar, el peso de la deuda pública interna sobre sus distintos grupos económicos depende, fundamentalmente, de la estructura del sistema impositivo y de quienes son, por  otra parte, los tenedores de los títulos de la deuda. En cuarto lugar el acrecentamiento del ingreso nacional ya determinando una disminución relativa del peso de la deuda, como volumen y como servicio. En quinto lugar, la deuda pública es uno de los instrumentos financieros del Estado y la utilización que de ella hace, contribuye como norma general al acrecentamiento del ingreso nacional. Son estas bases las que deben servir para que el Estado haga uso de ella y la vaya adaptando a las condiciones de su economía nacional. El empréstito, como cualquier recurso estatal, tiene sus limitaciones. El hecho de recurrir o no a esta medida depende de razones de política financiera, por ejemplo: la existencia de ahorro nacional, la propensión a prestarlo, los efectos que tendrá en sus diferentes fases sobre la marcha económica de la nación, las distintas clases sociales que pagan impuestos o suscriben empréstitos. Somers plantea si es posible medir la capacidad de endeudamiento de un país. Sugiere la comparación de la deuda y su servicio con diversos conceptos económicos fundamentales,  por ejemplo: la riqueza nacional, el ingreso nacional, la población, etc. El índice más aproximado surge de relacionar la deuda pública con el ingreso nacional. Deben rechazarse afirmaciones sobre los efectos forzosamente perniciosos de los gastos con déficit cubiertos mediante empréstitos públicos. Deben tenerse en cuenta las funciones del empréstito como regulador del crédito, las distintas clases sociales que suscriben empréstitos y pagan impuestos y los efectos de éstos sobre la marcha económica del país. Una política financiera encaminada al desarrollo de un país se conforma con un análisis, no solo desde el punto de vista de la convivencia, sino también de la oportunidad, y a tal efecto se deberán tener en cuenta las condiciones indispensables y mínimas para que este instrumento financiero tenga el éxito esperado. 41

41

Sosa Centurión, Luis F; Zalazar MArchuk, Walter; Caballero Giret, Marco. Finanzas Públicas. Editora Intercontinental. Asunción, 2011, pág 549-550

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Conclusión Concluido este trabajo de investigación asumido por el grupo fue que, en conclusión general, se puede deducir que la deuda pública es tanto un instrumento útil como también  peligroso si no se llevan las riendas apropiadamente y con ello nos referimos específicamente a su uso. Pero por qué digo peligroso, pues todo tiene que ver con la política del gobierno que se encuentre en el momento en la máxima posición y, especialmente, a la diligencia que se toman a la hora de aplicarlos. Se ha dicho que la deuda pública solo provoca más deudas que, a largo plazo, veremos a nuestros nietos pagando por los intereses que se generaron a causa del empréstito contratado en estos momentos. Mas, cabe recordar que existen muchas y variadas maneras de sobrellevar el problema de la deuda pública.  Nos encontramos con reglas y diferentes opiniones al respecto de este tema. Aún así el factor más incidente a la hora de solicitar los empréstitos lo encontramos simple y llanamente en la acción y el efecto de destinarlas a una reproductiva situación que convenga a los fines de servicio a la sociedad. Se formaron diversas ideas con respecto al tema que nos tocó abordar pero es importante y cabe resaltar que en el mundo actual es difícil sobrellevar una gran faena en la que se requiere una gran suma de dinero para llevarla a cabo. Es una de las razones comunes por la cual se recurre a este instrumento. Se lo ha criticado también y justamente por ello a causa de uso real que se le da al crédito  público obtenido porque lo importante es racionalizar los gastos para evitar mayores impuestos destinados a pagar en mayor cuantía el crédito público o atarse de nuevo a la misma soga de las deudas contratando un nuevo empréstito destinado a acabar con el anterior. El crédito y la deuda son temas delicados porque afectan directamente a la confianza pública del Estado como deudor al cual se le ha depositado la confianza de que cumplirá con su obligación. Sin embargo, los antecedentes más importantes de incumplimiento fueron dados  por potencias en épocas anteriores y que por variadas situaciones cesaron el pago. Hoy día se ve la deuda como un instrumento más y bastante efectivo en el desarrollo de las naciones.

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Bibliografía Peña Villamil Manuel. Finanzas y Derecho Financiero. Editorial Litocolor S.R.L. Asunción, Paraguay. 2006. Sosa Centurión Luis F., Zalazar Marchuk Walter, Caballero Giret Marco. Finanzas Públicas. Editorial Intercontinental. Asunción, Paraguay. 2008. Definición de Deuda Pública [en línea], Definición.de, [Consultado Setiembre 16 2012] Disponible en ‹:http://definicion.de/deuda - publica/›

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