PO LITIC ITICA A HA HAB BITA ITA C IONA IO NALL CHILE CHILENA UNA REVISIÓN NECESARIA Ma rc ela Reb Reb olled olled o Muño z “ Y se vino golpeando puerta por puerta acarreando a las que te- nían nían má s c ab ros c hic hic os y él mismo mismo me de c ía: a hora los c olchone s meados al hombro; ahí, todos, corriendo p’a dentro, p’a los pa- sajes. ajes. Enton Enton c es, es, c ua nd o nosotros nosotros nos leva leva nta mo s, vem os la la p elote- ra, salgo salgo y veo que está está Don Ma rio en una c arrete arrete la. Es Está n de sc a r- gando. Y yo me entré pues y me dice: compañera, váyase al pa- saje d os, os, porque allá allá no ha y nad ie y despierte despierte a Torr Torreb eb lanc a, a los que sea, sea, pa ra q ue ac omp añen a la g ente, p’a que tenga n sus sus ca- sita s” .
Al día día siguiente lleg lleg ó c arab ineros lanzando la ge nte a la c alle. alle. Justo Justo lleg lleg ó Do n Ma rio y a l ver la la Fuerza uerza Púb lic lic a se ind ignó: “ Ento n- c es tenía tod a s las c osa osa s en la c a lle lle la Ma rga rita y en eso eso viene ba jand o Don Ma rio d e un auto y el teniente teniente le dice:
“ Y Usted q ue se se viene a me ter aq uí? uí? ¿ quién es usted usted ?” Ento nc es Don M a rio, rio, le resp resp ond ió: “ No veis que soy p arlam arlam enta rio “ y le le a forr forró un c omb o y lo tiró tiró lejos..”. lejos..”. 1
1 RI RIVER VEROS Juanita, Juanita, testimoni testimonioo a l rec rec ordar la to ma de ca sa de la Pob Pob lación “ Aníba Aníba l Pin Pinto” to” enc ab ezad ezad a po r el Diput Diput ad o M ario Pales Palestro tro en 1954. 1954. Citad a e n Aq uí Hac Hac em os His Historia: toria: Crónic as y relat relat os de San San Joaq uín uín , Sant iago de Chile, Chile, 1995, 1995, pág . 9
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POLITICA HABITACIONAL CHILENA: ASÍ SE CONSTRUYÓ LA HISTORIA Con frecuencia el enfoque del problema habitacional se ha centrado en la acción del Estad o, aún c uand o e lla se g esta a p artir de de ma nda s y co nflic tos en un p roc eso q ue va de lo individua l a lo c olec tivo, ma nifestánd ose d e m ane ra singular, c onforme a las c ond ic iones ec onó mica s, so c iales y p olítica s d e d iversas épo c as. De tod as las de ma nda s, parec iera ser que la viviend a e s la q ue ha leva ntad o má s ba nderas, y aún cuando su actual definición apunta a señalarla como un bien, transable en el mercado, limitando su potencial en tanto satisfactor de múltiples necesidades sociales; asumir su fuerte cariz movilizador podría acercarnos a identificar esas formas visibles e invisibles que hac en q ue la solución a l problema hab itac ional trasc iend a la expresión ma teria l e infra estructura q ue a p orta e l Esta d o. Teniendo en c uenta que el tiemp o que nos toc a vivir e interpretar es un tiempo de seres individuales e individualistas, una época de discurso en que la “imagen es todo” y el c am bio un residuo de sea do pe ro impe rc ep tible, revisar el ca mino rec orrido c on la mirad a puesta en sus protagonistas, aquellos que gatillaron la respuesta estatal movilizándose bajo el intento de mejorar la calidad o condiciones de vida, no es un mero esfuerzo por rescatar la experiencia acumulada o la recuperación de una memoria histórica sino la urge nc ia d e rec rea r c iertos sueño s pa ra d evo lverle e l signific a do a c ierta s p a lab ras... ...el punto de partida de este trabajo se infiere con simpleza: no es en el discurso sino en un contexto bastante más inmediato donde es posible la resignificación de conceptos c om o solida rida d y pa rtic ipa c ión; la pa rticipac ión no se d ec reta , se c onstruye; el término “ nec esida d sentida” alude a un sujeto q ue siente, no a un téc nic o q ue interpreta...
Sa ntia g o, Julio d el 2001.-
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1. Oríge nes, ac entos, y de finic iones: La ley 1.838 de Habitaciones Obreras (20.02.1906) aparece como la normativa que dio inic io a las ac tuac iones púb lica s en el ca mp o d e la viviend a soc ial. Prom ovió la c rea c ión de los llamados “Consejos de Habitaciones Obreras” entre cuyas atribuciones figuraba el favorecer la construcción de viviendas higiénicas y baratas destinadas a ser arrendadas o vendidas, tomar medidas para el saneamiento de las habitaciones obreras existentes y fomenta r la c rea ción de soc ied ad es de c onstrucc ión. Nace
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p op ulares ha sta entonc es insta lad os en “ tierra s d e na d ie”.2 Las formas de acceso a la vivienda de los sectores pobres de la época se restringían funda menta lmente a do s mec anismo s: la vía de la oc upa c ión d e los sec tores pe riféric os, de los cuales eran expulsados progresivamente conforme la extensión del área céntrica, y un sistema (carente de regulación) de arriendo por piso (sitio). El enfoque del problema era higienista: “buscaba eliminar los tugurios para seguridad de los vecindarios que podrían ser afectados por su existencia 3”, este componente agrega a la segregación espacial ya mencionada, la segregación social de estas familias. El pensamiento de la época planteaba una relación directa entre el problema de vivienda con la necesidad de garantizar una estabilidad social señalando que “no hay medio más eficaz para desarrollar en el pueblo el espíritu conservador, para hacerlo partidario del orden y estabilidades sociales, que hacerlo propietario” 4, la Ley de Habitaciones Obreras enfatizó las exenciones destinadas a estimular la iniciativa privada (subsidio a la oferta) por sobre la acción del Estado en la resolución de las apremiantes condiciones de vida d e los sec tores p op ulares. A pesar de sus franquicias y la generación de una cierta oferta habitacional estatal para arriendo o venta, el volúmen de soluciones materializadas al amparo de esta Ley fue insu2 Cf.; ESPINOZA, Vicente, Pa ra una Histo ria d e los Pob res d e la C iuda d , Ch ile, Ediciones Sur, 1988. 3 MAC DONALD, Joa n y o tros, Viviend a Soc ial: Reflexione s y exp erienc ias, Chile, Corporación de Promoción Universitaria, 1983, pá g .5
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ficiente para atender la falta de vivienda y en consecuencia frenar el movimiento social. De hec ho su ma yor ap lic ac ión, orienta da a de c larar insalubres o inhab itab les las viviend as y ordenar su reparación o demolición, contribuyó al agravamiento del problema. Consecuencia de las reparaciones aumentaron los cánones de arriendo; consecuencia de las d em olic iones se increm enta ron las soluc iones provisoria s c onstruid a s p or los arrend a ta rios de un sitio, dando paso a la base de una fuerza poblacional organizada: el surgimiento d e las orga niza c iones d e a rrend a ta rios. Las ligas de arrendatarios nacen producto de una creciente escasez de trabajo, en un contexto de crisis económica y política generada por un quiebre en la economía sustentada en la explotación del salitre; busca protestar contra la carestía de los arriendos y especialmente generar una cierta negociación con los arrendadores y con el gobierno. Los contenidos de la negociación pretendían obtener la disminución de los arriendos, facilidades de pago a los morosos y la suspensión de los lanzamientos por parte de sus oponentes - los arrenda do res - y de pa rte d el Intende nte a po yo a la moratoria de pa gos y el fin del uso de la fuerza pública en los lanzamientos. Sus primeras actividades se redujeron a la realización de tres mítines que no lograron extender el movimiento a todo el país, c arec iend o d e c ontinuida d ha sta su rea c tivac ión en 1921 produc to d e un alza repe ntina y ge neraliza d a d e los a rriendo s. El alza, se p lante ó c om o un me c anismo de protec c ión d e los prop ietarios ante la p osibilidad de que se aprobara una ley de impuestos a la renta y figura como detonante del resurgimiento de las movilizaciones de arrendatarios. A principios de Mayo 1922 se registran las primeras huelgas de arriendos en diversos Conventillos de Santiago, movimiento huelguístico qu e se e xtend ió a O sorno y Va ldivia; a pe sa r d e la similitud d e las de ma nd as, y de constituir una forma de presión mayor que el de los mítines, el pliego de peticiones de dicho movimiento e ra p lantea do a la propietaria, ap untando a la resolución d el prob lema de l co nventillo, d eterminand o q ue las c arac terístic as y resulta do s de l movimiento fueran m uy d isp a res. “El año 1925, los arrendatarios a lo largo del país dejaron de pagar sus arriendos durante seis me ses, en p rote sta po r el alza d e los c án one s. El go bierno intent ó enc au zar el c onflic4 ARAGON E. “Las Habitaciones de los Obreros”, Memoria de Prueba, Universidad de Chile, Facultad de 5
to a través de los Tribuna les d e la Viviend a , mientras a lgunos sec tores po lítico s b usc a b a n en la huelga el germen de una “revolución social”. Los pobres irrumpieron en el espacio c iuda da no. Su p resenc ia a la vez que asalto a l orde n, tenía rasgo s de reivindica c ión m ás pe rma nente: de d erec ho q ue se tom a y co mienza a ejerce rse” .5 En efecto, el movimiento generado ya en 1924 tenía como punto de partida el alza del alquiler, pero sus objetivos apuntaban a ligar el problema puntual al deterioro de todos los niveles de vida surgiendo la necesidad de resolver el problema de vivienda y no sólo el d e los a rriend os, lo q ue trasc iende la d efinic ión imp uesta a l problem a d esde fines d el siglo anterior. Avanzando en sus planteamientos, los arrendatarios atribuían el problema inmediato (las alzas) a “propietarios, arrendadores, mayordomos, administradores y apoderados” en cambio relacionaban el problema de vivienda a un plano general, de carácter nac iona l y ap elaba n al Estad o e n tanto reg ulad or de intereses6. El pa ro d e a c tivida de s iniciad o e l 8 de Feb rero en Sa ntiag o y a fines d e m es en Va lp araíso, ac eleró la promulga ción del D.L Nº 261 de l 19 de Feb rero de 1925 sob re arrenda mie ntos conoc ida c omo Ley d e la Vivienda. Esta Ley establecía la creación de los Tribunales de la Vivienda como instancia mediadora en los asuntos de arrendamiento, y planteaba la rebaja de arriendos para cierto tipo de habitaciones, lo que no expresaba los intereses ni de los arrendatarios que pedían una rebaja general de los arriendos, ni de los propietarios que no querían ningún tipo de rebajas. Los arrendatarios, estaban decididos a llevar a la práctica una rebaja ge neral no c ondicionad a a la renta o el estad o d e salubrida d de sus habitaciones, en tanto los propietarios al ver amenazados sus intereses decidieron organizar la Liga de Propietarios. El período 1925 - 1938 se caracteriza por la promulgación de un conjunto de leyes que c ulminan c on e l surgimiento d e una fuerte instituc iona lid ad púb lica vinc ula da a la viviend a soc ial. Los sec tores po p ulares se e nfrenta b a n a una situac ión en la c ua l la instituciona lidad les ofrecía la posibilidad de desarrollar su organización y plantear sus conflictos en marcos preestablecidos.
Derecho , Sant iag o, Imp renta C ervante s Año 1900, citad o p or Vice nte Espinoza, Ob. c it. pá g. 36 5 ESPINOZA, Vice nte ; ob c it. pá g. 80 6
En p artic ular, la Dicta dura d e Ca rlos Ibá ñez de l Camp o q ue g ob ernó al pa ís entre el año 1927 a 1931 marcó las actuaciones que se venían desarrollando, generando una gran desmovilización. Don Carlos Ibáñez del Campo emergió a la vida pública y política el año 1924, a partir del movimiento militar de esa fecha conocido como el incidente del “ruido de sables”7. “ El rég ime n d e Ibá ñez ma rc ó fuerteme nte e l estilo d e la o rga nizac ión po pular, llevánd ola a extrem os d e inc ond iciona lid a d y servilismo . La mo viliza c ión d e los sec tores p op ulares fue reemplazada por la confianza en los mecanismos establecidos por el sistema político a través de las leyes” 8 A mo do de ejemplo, se incluye el siguiente texto que d a c uenta d e las forma s y c onte nidos que a sumían sus d em a nd a s: “ solic itar de V.E. que os digné is , si lo t ené is a bien, d ec reta r una ley d e e me rge nc ia que declare la moratoria en los cánones de arriendo (inferiores a 250 pesos) mientras dure la c risis, si el emp lead o u ob rero justifica feha c iente me nte q ue e stá c esante ” 9. En este período se pro mu lga la Ley Nº 308 del 17 de Ma rzo de 1925 que crea el Consejo Superior de Bienestar Social en reemplazo del Consejo Superior de Habitaciones Obreras de la Ley 1.838; este D.L tomó medidas para incentivar la construcción en sitios eriazos de radios urbanos, reedificación de las viviendas demolidas por insalubres y declaró de utilidad pública los terrenos necesarios para la edificación, higienización o ensanche de las po blac iones que se a c og ieran a e lla; el D.F.L Nº 1.340 de l 10 de Oc tubre d e 1930 que autoriza el otorgam iento de préstamo s a imponentes de las Cajas de Empleados Públicos y Particulares, la Ley Nº 4.931 (06.02.1931) que c rea la Junta d e Habitac ión Pop ular, el D.F.L Nº 33 del 08 de Abril de 1931 que crea la Junta Central de Habitación Popular y estab lec e la prohibición de destinar terrenos a nuevas poblaciones o barrios sin que previamente se c ump lieran los requisitos d e urba niza c ión.
6 Cf. ESPINOZA, Vice nte ; ob c it. pá g 86 7 Un grupo d e oficiales de rango me dio ac ordó c onc urrir al pa rlamento p ara protestar por la a proba ción de la Ley d e Dieta Parlame nta ria 8 ESPINOZA, Vice nte ; ob c it. pá g 137 9 El Mercurio 18 de Marzo de 1931, citado por ESPINOZA, Vicente; ob cit. pág 138 7
Hacia fines de 1931, y una vez terminada la dictadura de Ibáñez reaparecen las huelgas de arrendatarios; en esta dinámica influyó la existencia de la República socialista encabezada por Marmaduque Grove y el gobierno de Carlos Dávila, los cuales buscaban mayor representatividad y participación de los sectores populares. Aún cuando se había desplazado a los arrendatarios del conflicto inmediato mediante el establecimiento de una moratoria de pagos por parte del gobierno, aparecieron en el escenario las organizaciones de compradores de sitios a plazo y los mejoreros aglutinados en diversas instancias como el Comité central de dueños de mejoras y el Comité de compradores de sitios a plazo. Su principal reivindicación era la puesta en vigencia del D.L. 33 que los llevó a constituir el Frente Nacional de afectos a la Ley 33, que en estricto rigor eran un grupo de personas que buscaba acogerse a los beneficios de una ley. La falta de financiamiento para concretizar iniciativas contenidas en los cuerpos legales de c reta do s imp ulsó a su vez la promulga c ión d e la Ley N ° 5.579 de l 02.02.1935 crea nd o la Caja de Hab itac ión Popular, la cual otorgaba préstamos a mejoreros y compradores de sitio a plazo, dejando el predio hipotecado como garantía: “En su conjunto dicha legislac ión p ued en c at alog arse c om o las leyes d e Fom ento de Edific a c ión Ob rera y se insertarían en un nuevo modelo de desarrollo económico que comenzaba a gestarse en Chile, en el cua l el Estad o tend rá un pa pel ca da vez más protag ónico ”10. Durante la d éc ad a de l 40 el esquema ec onómico asumido por el país tendió a aume ntar la producción interna fomentándose la industria nacional. El terremoto de Chillan marcó la ap roba c ión d e la Ley N° 6.634 de l 24.04.39 que c rea la CORFO y la Corpo rac ión d e Rec onstrucc ión y Auxilio, esta última a fin de auxiliar en forma inmediata las provincias d eva sta d as e imp ulsa r su rec onstrucc ión. Se d ictó la Ley N° 6.640 de Enero de 1941, en que se autorizó al Presidente de la República para contratar en los bancos comerciales e instituc iones de a horro d el pa ís, présta mo s d estinad os a c onstruir viviend a s po p ulares, de p referenc ia e n la zona de vastad a p or el terrem oto. Hacia 1940 el problema de la vivienda continuaba presentado en relación con los problema s sanitarios que enfrenta ba el pa ís, situac ión vinculad a a la prevalenc ia de hab ita-
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ciones insalubres correspondientes a viviendas colectivas de tipo conventillo, a las consec uenc ias del hac inam iento y su incidenc ia en los índice s de mo rtalida d y mo rbilida d11. No ob stante, el arriend o ha bía pe rdido su c arác ter central en el ac c eso a la viviend a, el pa rque de vivienda s existente d ebió enfrentar la dem and a a bultada de la migrac ión c am pesina atraída por el desarrollo industrial de la época, acentuándose el mecanismo de acceso mediante la ocupación de terrenos y el surgimiento de asentamientos de tipo callampas. Ad ic iona lmente , la ide ntida d c olectiva d e las liga s de arrend ata rios se vio afec tad a p or la creación de un organismo encargado de regular las relaciones entre propietarios y arrendatarios a través de los precios; el control institucional de los cánones de arriendo residía en el Comisiariato de Subsistencias y Precios creado en 1932 (D.L. 520 publicado en el D.O d el 31.08.32) p or el President e Ca rlos Dávila. Su m a yor aug e y o p erativida d se log ra ría c on el ascenso del Frente Popular actuando como defensor de los derechos de los sectores populares (incluso mediante la restitución del inmueble a familias desalojadas injustamente). Las actuaciones de este Organismo se transformaba en una amenaza para los propietarios ligada a la imposibilidad de cobrar precios más altos que los fijados, generando po lém ic a en torno a sus de rec hos de p rop ied ad privad a. En el pe ríod o, se d ict a e l D.L Nº 6.486 (26.09.1947) qu e c rea la Fundación de Viviendas de Emergencia y la Ley 9.135 (30.10.1948) Ley Pereira. Esta Ley constituía un fuerte estímulo para la edificación de viviendas económicas, concediendo una serie de beneficios y exenciones para la edificación de viviendas que cumplieran con ciertas condiciones máximas de superficies y especificaciones (creadas para las Construcciones Económicas), constituyéndose en un incentivo a la construcción habitacional. En muchos casos el esfuerzo se d irigió b ásic am ente a solucionar el problema de la c lase m ed ia, a ntes que el de los sectores más populares que continuarían engrosando los cordones de miseria en poblac iones que c rec ían sin planific ac ión, co mo c allam pa s. 2.- Los pob lad ores en el esce nario Soc ial 10 HIDALGO, Rodrigo, “El papel de las leyes de Fomento de la edificación obrera y la caja de la habitación en la p olítica d e viviend a socia l en Chile, 1931-1952”, en Boletín INVI Nº39, Volumen 15:92 a 120. Ma yo Año 2000, pá g. 94
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El Período 1952 a 1964 se caracteriza por la formación de la Corporación de la Vivienda (CORVI) y la formulación de los primeros planes de largo plazo para la solución del problema habitacional desde una perspectiva centralizada y planificada que sitúa al Estado c om o p rod ucto r de viviend as soc iales. La CORVI, nac ió d e la fusión d e la C aja de la Hab itación Popular y de la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, dos agencias que estaban involucradas en la solución del problema de la vivienda en Chile. Además de las poblac iones construidas por el sec tor público , una revisión retrospectiva de la época da cuenta d e otras formas d e a c c eso a la viviend a, nac ida s en el ma rc o d e la institucionalida d o fuera de ella. En el primer c aso figuran emp resas que ac tuaron c omo ag entes produc tores de viviend a soc ial pa ra sus trab ajad ores y co op erativas nac ida s de la organizac ión d e los vec inos; co mo ejemp los d el movimiento soc ial ubica d as fuera d el sistem a de ac c eso estab lec ido figuran la to ma de c asas vac ías orga nizad a po r Ma rio Palestro e n la Pob lac ión Aníbal Pinto y las tomas organizadas de terrenos que dieron origen a la construcción de diversas poblaciones del gran Santiago, se menciona aquí la toma de la Victoria, todos ejemplos reconstruidos sobre la base de testimonios e historias locales: 2.1.-
Las Em presas: “Hay poblaciones ligadas a las empresas. Nacen de ellas y perduran en el tiempo con nombre y todo. Para los empresarios construir una población cerca era una ga rantía c ierta q ue los trab ajad ores se ma ntend rían en la emp resa, p od rían rend ir me jor y a la po stre, el d esa rrollo de un g ra n b ene fic io soc ial“12. La Empresa Madeco Mademsa inicia la construcción de sus viviendas en el 46, pob lac ión q ue lleva a ún c onserva su no mb re. Testimonios d e sus p ob lad ores seña lan que “ La población empezó con unas cuarenta (casas) que estaban destinadas p ara o b reros y emp lea d os c om p ete ntes, co n antigüe d ad y co n hijos, pues a sí se les subía el puntaje. Las empresas estaban cerca de las casas”13. La población se consolidó con el esfuerzo de sus pobladores y el apoyo de la empresa que le dio origen.
11 ALLENDE, Salvador, La realida d méd ico soc ial chilena , Santiago, Imprenta Lautaro, 1939, citado en Esp inoza Vice nte, pá g 197, Obr. cit. 12 Testimonio d e Isab el Figueroa , Pob lac ión Ma de co - Mad em sa, Aquí Hacemos Historia , pá g. 53 Ob. cit. 13 Testimonio de Dumilda y Soila Herrera F, 73 y 75 años, en Aq uí hac em os Histo ria pá g. 63. Ob. c it 10
2.2.-
La Coo pe rativa ejemplo d e organizac ión: La Soc ied ad Coo pe rativa de Edific ac ión “ Julio Dá vila y Esteb an Vega Ltda .” la integ rab an fa milias de un c om ité sin c asa de la Pob lac ión La leg ua que se o rga nizaron, se d ieron estructura y pe nsaron la forma de c onstruir el futuro. Esteb a n Veg a y Julio Dávila eran trab ajad ores en lab ores de mimbre, supieron de la venta de esos terrenos y organizaron una cooperativa que llegó a tener 400 socios . Por Decreto Supremo Nº 1036 del 10/11/1948, publicado en el Diario Oficial de fecha 15/12/1948, se autorizó la existencia legal de la Cooperativa. En primera instancia con un directorio provisorio que dio paso a una estructura definitiva en la forma de un Direct orio c on Co nsejeros Titula res y Sub roga ntes, Junta d e Vigila nc ia c on miem bros Titulares y subrogantes y un gerente. Los estatutos regulaban los objetivos y duración de organización (40 años) dentro de los cuales figuran la adquisición de terrenos p a ra c onstruir ha bita c iones, la c onstrucc ión de viviend a s p a ra los soc ios y la venta de los sitios y casas construidas, así como la realización de “todas las operaciones sociales, económicas, jurídicas y bienestar propio de las sociedades. El rol de la Junta de Vigilancia era comprobar la exactitud del inventario y de las cuentas que componen el balance añadiéndose la preocupación de los asociados de ap oyo mutuo en c aso d e d esgracia o a cc idente m ediante de un Fondo de Solida rid a d Soc ial. El resultado del impulso dado por Dávila y Vega se materializó en una población de trabajadores basado en un sistema de autoconstrucción: “...nos demoramos varios años en terminar nuestra vivienda que consiste de un piso y medio bastante sólida, todo esto con nuestros propios esfuerzos. Esto que cuento yo se repite en todos los vecinos que construyeron por cuenta propia, con muchas privaciones porque en ese tiempo no había ayuda de ninguna parte. En ese entonces éramos más unidos porque estábamos en nuestras tareas, de construir nuestras viviendas” 14.
2.3.-
La Pob lac ión Aníba l Pinto y la toma d e las c asas va c ías:
14 Testimo nio d e He rnán Silva en Aq uí Ha c em os Historia: Crónic as y relat os de San Joaq uín , pág . 75 Ob. c it 11
“La población Aníbal Pinto es una clara muestra que para la gente pobre se puede dar lo mínimo, casi cualquier cosa. Se parte de la base que antes de ofrecerles casas mejores, ellos vivían peor en las llamadas poblaciones “Callampas”, así ellos debieran contentarse con las nuevas viviendas ... Las casas entregadas eran pequeñas de 3*3 cada pieza y un baño de 1*1. No había agua ni luz, ni piso, ni cielo ni estuc o ni cierre de c alles. Era una c asa de nominad a mínimo am pliab le. Lo c ierto q ue to do era muy m ínimo, de ma sia do diría mo s, pa ra una fam ilia c on hijos. Cuando se referían a sus viviendas los pobladores decían simplemente: vivo en cuatro pa rede s y un techo” 15 Eran 360 ca sas las que c onformab an la po blac ión A níba l Pinto, c incue nta de ellas fueron tom ad as po r un grupo d e p ob lad ores que, a poya dos por el Diputa do Mario Palestro, decidieron solucionar su urgencia habitacional de modo directo transgrediendo el sistem a d e a signa c ión: “ En aq uella é po c a se e ntreg ab an ta rjeta s para las casas pero eran insuficientes y eran repartidas entre ciertas personas, al parecer con criterios no muy democráticos. Por eso el combativo diputado socialista orga nizó la toma y se d ec idió po r una a c c ión ráp ida y efec tiva”16 2.4.- Las toma s de terreno c om o mov imiento soc ial: La toma d e la Victo ria Las fam ilias que dieron orige n a esta po blac ión p rove nían d e un a senta miento callampa ubicado en el Zanjón de la Aguada en que habitaban unas 35.000 persona s17 que permanecieron en el lugar entre los años 1947 y 1957, en condiciones de insalubridad, hacinamiento y bajo reiteradas promesas de solución habitacional no c ump lida s. Víc tima s de inc end ios reiterad os, la ma gnitud d e uno de ellos de t onó su traslado masivo la madrugada del 30 de Octubre de 1957, a terrenos del sector La Feria que le ha bían sido prome tido s po r el gob ierno. A dicha oc upa c ión se plegaron pobladores sin casa de poblaciones aledañas al Zanjón movilizando, de
15 Testimo nio d e Luis Que zad a , en “ Aq uí Hac em os Historia: Crónic as y relat os de San Joaq uín” , pá g. 38 Ob. c it 16 Testimonio J. Riveros, en Aq uí Hac em os Historia: Crónic as y relat os de San Joaq uín , pág . 40 Ob. cit 17 Esta d ística s d el Servicio d e Auxilio Soc ial p ub lic a d as en e l Diario La Vo z del 10.11.1957, cita d o p or Esp inoza Vice nte, pá g. 248 ob.cit. 12
acuerdo a periódicos de la época, unas dos mil familias acompañadas por parlamentarios de izquierda. La preoc upa c ión p or el inminente de salojo y una p etición expresa de l gob ierno por controlar el número de pobladores los llevó en principio a faltar a sus trabajos, y con posterioridad a organizarse en juntas de vigilancia destinadas a controlar el ac c eso al lugar. Las cond ic iones que d eb ieron enfrenta r motivaron la solidaridad de diversas instituciones: Los estudiantes de arquitectura apoyaron mediante la instalación de carpas, los de medicina iniciaron la construcción de letrinas y peque ños po lic línic os pa ra a tenc ión mé dica . Aunque e l de salojo era la me dida leg al que c orrespo ndía, la med iación del Cardenal Caro ante el Presidente de la República logró suspender el desalojo inminente de los damnificados y la autorización para la construcción de viviendas de emergencia por parte del Hogar de Cristo, c onsolidá ndo se la oc upa c ión en fa vor de los po blad ores. “Nosotros” los d el Za njón “Lo que diferenciará a las tomas de terreno, de otras iniciativas y que las constituyen c om o mo vimiento soc ial es que éstas son p rod uc to d e una a c c ión orga nizad a de los pobladores, los cuales se reconocen a sí mismos como diferentes de los otros” 18. Los objetivos de los habitantes del Zanjón estaban referidos básicamente al mejoramiento d e sus c ond icione s d e vivienda , pe d ía n el traslad o a los terreno s d e la Feria y Lo Valledor, una urbanización mínima y apoyo para la autoconstrucción. Al producirse los dos últimos incendios estos objetivos se hicieron presentes con mayor claridad y urgencia. La opción por la autoconstrucción constituyó un rasgo de identificación de los actores de esa toma. El “nosotros” si bien p ued e referirse a una unidad restringida como la familia, en este caso aludía más bien a la calidad de pobladores del zanjón, es decir al hecho de compartir un determinado habitat que imponía condiciones y circunstancias que le eran comunes y que los llevaron
18 SEPÚLVEDA SWATSON, Daniela, “De tomas de terreno a campamentos: movimiento social y político de los po blad ores sin c asa, durante las dé c ad as de l 60 y 70 en la p eriferia urba na d e Sant iago de Chile” en Boletín INVI N°35, Chile No viemb re d e 1998, Volume n 13 pá g. 103 a 115. 13
a movilizarse más allá de la solución individual buscando la autoconstrucción de una pob lac ión 19. El Gobierno de Frei Montalva (1964 -1970) se sustentó en un p rog ram a d e m ejoram iento de las condiciones de vida de las capas populares que incluía el desarrollo de una amplia red de organizac iones co munitarias. Marcó c omo ob jetivo ce ntral de la po lítica hab itac ional la satisfac c ión de l creciente dé fic it d e viviend a, c onside ránd olo un mec anismo de red istribuc ión de ingresos20 que plant ea la nec esidad de mo d ific ar el énfa sis p ree xistente : “ Si bien es c ierto que durante e l gob ierno ante rior se o bservó un fuerte a uge de la ac tivida d c onstructora, ésta respondió a una política claramente definida que permitió la construcción de viviendas para sectores medios, en tanto que la construcción para los sectores de ingresos ba jos, resultó c om o un subp rod uc to d e lo a nterior. La po lític a de l ac tual Go bierno ha consistido en modificar substancialmente este criterio en beneficio de los sectores económica me nte d éb iles, la orienta c ión y el sentido d ad o a la p olític a ha c onsistido en ha c er pa rtic ipar al futuro oc upa nte en la ob tenc ión d e una solución a su problema ” 21 En efecto, la vivienda fue considerada desde una perspectiva global, integrándola en un barrio y considerándola como reflejo de un determinado modo de vida. Ello condujo a que los program as hab itac iona les de c arác ter po pular inc orporaran elemento s de infraestruc tura y eq uipa miento c om unitario p or lo q ue junto co n la c onstrucc ión d e viviend as se planteó la construcción de escuelas, centros asistenciales, campos deportivos22 . El énfasis en el aspe cto de integrac ión soc ial se verificó vinculando las polític as de vivienda a un amplio combate de marginalidad en que el acceso a la vivienda formaba parte de “la participación pasiva”, mientras que la organizac ión co munitaria llenaba los requisitos de una “participación activa”. En este sentido el Gobierno de Frei buscó darle un impulso má s fuerte a la solución de l prob lema hab itac iona l a travé s de la “ Op erac ión Sitio” (c onstrucc ión sólida entre 27 y 30 mts2) y la d eno minad a “ Op erac ión Tiza” (c onsistente en la entrega de un sitio) que te nían po r objetivo m asific ar el ac c eso a la viviend a a travé s de
19 Cf; ESPINOZA, Vicente; ob cit. 20 Un aspe cto relevante d e la imp ortanc ia que el gob ierno asignab a a l prob lema hab itac ional fue la crea ción e l Minist erio d e la Vivie nd a y Urban ismo , a t ravés de la ley 16.391 de l 16 de dic iemb re d e 1965 21 FREI MONTALVA, Eduardo, Sexto me nsaje Presidenc ial al ina ugu rar el Períod o d e Sesiones Ordinaria s de l Cong reso Na cional, 21 de Ma yo d e 1970, Depa rtamento de Publica ciones de la Presidenc ia d e la Rep ública , Chile, pá g.552. 22 Crono logía de la Viviend a Soc ial en Chile, ww w.minvu.cl, Año 2001, doc ume nto MINVU en elab orac ión. 14
la entrega de sitios urbanizados y quedando por cuenta de las familias la posterior construcc ión d e la vivienda . Se combinaba en ellos, los principales programas criterios de solución al problema con los de promoción comunitaria a través de la autoconstrucción. La importancia a la participación popular se verificó también mediante la creación de una agencia estatal llamada “Consejería Nacional de Promoción Popular”, que funcionó en tod o e l país en el ám bito urba no. A pesar de institucionalidad, los mecanismos y soluciones estatales continuaron siendo ineficientes como respuesta a una demanda creciente y la toma organizada de terrenos prevaleció en el colectivo como mecanismo de acceso que tanto más representaba la urgencia de una apremiante situación, como el desencanto frente a los ofrecimientos habitacionales del gobierno. A dicho período corresponde la toma Herminda de la Victoria de 1967 que según un empadronamiento municipal publicado en la época se estimaba en cerca de 1.500 familias compuestas por 4.700 adultos y 3.655 niños23. Testimonios incluid os en e ntrevista s pe riodística s d el El Siglo d a n c uent a d e las motivac iones q ue lleva ron a asumir la to ma c omo el ca mino elegido pa ra o bte ner su vivienda : “ Yo sé que tengo que luchar de esta manera para tener un terreno, porque no teng o dó nde vivir; arriend o y mi ma rido está muy enfermo” (Lava nde ra, 60 años, el Siglo 17 de Marzo de 1967) “ Soy pa dre de nueve c ab ros, tengo 60 c uota s CORVI y no tengo p a’ c uand o me d en la c a sa ” (Ob rero, El Siglo 17 d e M a rzo d e 1967) A d iferenc ia de la Toma de la Vic toria24 en que los testimonios muestran una clara intención de apropiación del espacio urbano mediante la radicación en el lugar, y cuyas demandas posteriores apuntaban a obtener de la autoridad créditos y tranquilidad para la autoc onstrucc ión c omo mec anismo a utónomo de soluc ión d el prob lema hab itac ional, la toma de los pobladores de lo Herminda de la Victoria se orientaba más bien a romper la insensibilida d de l gob ierno, un mec anismo de presión q ue b usc ab a neg oc iar una solución
23 Diario El Siglo d el 23/03/ 1967, citad o p or Esp inoza Vic ent e p ág . 282 Ob . cit. 24 Cf. ESPINOZA, Vicente; Ob. cit. 15
definitiva que debería ser provista por el gobierno (casa o sitio); un recurso extremo que evidenc ia la ca rencia d e una definición co lec tiva d e identida d25: “El gobierno se ha ido en promesas(...) y hasta la fecha no han cumplido los ofrec imiento s (...) tend rá n q ue sa c a rnos, algo tend rá n q ue ha c er” (El Siglo, 18 de ma rzo de 1967) “ Desea mo s que el gob ierno se a bland e y no s solucione d efinitivam ente el problema. Llevamos dos meses de verdadero drama y seguiremos esperando” (Gladys Valderrama, dirigenta, El Siglo 20 de Mayo de 1967) Las toma s de terreno c om enzaron a fines d e los 50, co mo mo vimiento soc ial pero sólo a partir de 1970 varía de una reivindicación habitacional a una fuerte arma de lucha de sectores que buscaba cambiar el sistema establecido, transformándose en movimiento po lític o; tal era su grad o d e intensific ac ión q ue en 1971 hubo en p rom ed io una tom a d iaria 26. Durante el gobierno de Allende, continuaron a un ritmo que sobrepasaba la capacidad de respuesta estatal, llevando al Estado a adoptar la opción de otorgar más soluciones habitacionales que viviendas terminadas. Para el Gobierno de la Unidad Popular, “la definición básica de la política habitacional estab lec e q ue la viviend a es un d erecho de tod as las fam ilias chilenas, inde pe ndiente d e su nivel de ingreso, su p osición p olítica , id eo lógic a o relig iosa , siend o p riorita rio en fun c ión de la nece sida d hab itac ional”27. Esta definición - explícita y manifiesta- se sustenta en una importante crítica del Presidente Allende a la concepción prexistente del problema de vivienda la cual, basada en criterios de mercado, determinó el financiamiento, diseño y ejecuc ión de los program as habitac iona les existentes: “ hasta aho ra la viviend a ha c onst ituido una mercancía y su financiamiento, ejecución y uso están estructurados sobre este esquema de mercado y no con un claro sentido social28”. El gobe rnante vincula ad emá s
25 Citad os po r ESPINOZA Vic ent e, O b . cit. 26 Cf; SEPÚLVEDA SWATSON, Daniela, “De tomas de terreno a campamentos: movimiento social y político de los po blad ores sin ca sa, d urante las dé c ad as de l 60 y 70 en la p eriferia urba na d e San tiag o d e Chile” e n Boletín INVI N°35, Chile Noviem bre d e 1998, Volume n 13 p á g. 103 a 115 27 ALLENDE, Salvador, Primer mensaje del Presidente Allende ante el Congreso Pleno, Balance de Gestión, Ch ile, 1971, pá g. 580 28 ALLENDE, Salvador, Primer mensaje del Presidente Allende ante el Congreso Pleno , Ch ile, 1971, pá g.579 16
la falta d e satisfac c ión d e las mínima s nec esida de s de viviend a de l pueb lo c on la e xpresión del subdesarrollo de los países, expresión que lleva implícito el espíritu que cruza su programa de gobierno: la esperanza de construir un mundo que supere la división entre ric os y po b res. Consecuencia de estos lineamientos, el período verifica un interés especial por la construcc ión direc ta po r pa rte d e C ORVI y CORHABIT mo tivand o a l MINVU la d icta c ión d el DS Nº 549 (Mayo de1971), que creó departamentos de ejecución directa en ambas corporaciones; la atención preferente a los sectores de menores ingresos se realizó mediante la construcción y urbanización dirigida y también a través de la modificación de la reglame ntac ión de l rég ime n d e po stulac iones y asignac iones de viviend a a travé s de l sistema Plan de Ahorro Popular (PAP), la derogación de la reajustabilidad establecida para los d ivide nd os CO RVI, CORHABIT y la s Ca jas de Previsión. El período correspondiente a los años 1973 a 1989 se divide desde el punto de vista del análisis habitacional en dos, aunque corresponde a un mismo gobierno. Durante el gobierno militar las acciones populares se vieron fuertemente repelidas y cortadas, de modo coherente con una declaración de principios que ponía el énfasis en el rechazo de toda concepción que fomentare un antagonismo entre clases sociales, y conforme a la inspiración portaliana que lo guiare, promete “ejercer con energía el principio de autoridad, sanc iona ndo d rástic am ente tod o b rote d e indisc iplina o a narquía”29. En un primer momento, la política habitacional no escapó a los lineamientos de la política general, planteá ndose c omo criterio p ara toda la e co nomía q ue fuera e l mercad o el asignador de recursos, en donde el Estado desarrolla una acción subsidiaria y normativa, orienta d a, p referente me nte, a ayud a r a los sec tores de me nores rec ursos. Aplic ad o e l principio de subsidiaridad, al Estado le corresponde asumir directamente sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias y particulares no están en condiciones de cumplir adecuadamente; respecto al resto de las funciones sociales se señala que “sólo corresponde a sumirlas c ua nd o las soc ieda d es interme d ias po r neglige ncia o fallas no lo hac en, después
29“Declaración de principios del Gobierno de Chile”, Junta Militar de Gobierno, Santiago Marzo 11 de 1974, c itado po r Luc io Vieyra Walter, ex profesor de Soc iolog ía Polic ial del Ma ndo de l Instituto Supe rior de Ca rabineros, en Ensa yo s Cu lt ura les y Profe siona les , Tomo 1, Chile, Editorial Zig Zag, 1982, pág. 273 a 285. 17
que el Estad o ha ya a do pta do las med ida s pa ra c olabo rar a q ue esas de fic ienc ias sea n superadas . En
e ste c aso, el Esta d o a c túa en sub sid io , por razón de b ien co mún 30”.
En rigor en este primer momento no se definió un plan habitacional propiamente tal, privilegiándose un proceso de reorganización y reordenamiento administrativo, del todo coherente con los procesos de descentralización y regionalización del país31, sólo a mediados de 1975 se definió el “Plan de Vivienda Social” que buscaba atender a sectores cuyo ingreso familiar no les permitiera financiar la adquisición de una vivienda en el mercado y que vivían en condiciones deficitarias. No obstante, la concepción de la vivienda sufre un cambio profundo en la medida que el término “derecho” es reemplazado por el de “ bien”: “ la viviend a es un bien q ue se a dq uiere co n el esfuerzo; familia y estad o c o m pa rten su c uota de respo nsab ilida d” 32 Los prog ram as hab itac iona les de l pe ríod o fueron: Prog ram a de labo r direc ta (de sarrollaba urbanizaciones, viviendas, pavimentaciones y equipamiento comunitario), Programa de ma nda tos y c onvenios (ejec utad os po r MINVU co n c uenta y c argo de otras institucio nes, Sistema “llave en mano” (que permitía al Estado adquirir viviendas terminadas, dejando de lado la producción para concentrarse en funciones de planificación y comercializa c ión) y Program a d e sub sidios d irec tos a jefes d e fa milia (p a ra la a d q uisición d e viviendas con valor tope de 850 UF). Durante la segunda fase del período, se crean una serie de programas habitacionales entre los que figuran: Programa de Viviendas Básicas (1981), Programa de Cooperativas (1976-1979) favo rec ió princ ipa lme nte a pe rsona s pe rtene c iente s a sec tores d e ingreso medio y superior, se crea el Programa de Subsidio Habitacional (1978) consistente en una ayuda estatal otorgada por una sola vez a jefes de familia (subsidio a la demanda), sin 30“Declaración de principios del Gobierno de Chile”, Junta Militar de Gobierno, Santiago Marzo 11 de 1974, citado por Lucio Vieyra Walter, en Ensayos Culturales y Profesionales Tomo 1, Chile, Editorial Zig Zag, 1982, pá g. 276 31 Se dictan los Decretos: DL Nº 44 (12.10.1973) Reorganiza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y sus Serv ic ios d ep end ientes, el DL Nº 575 (13.07.1974) que e sta blec e la d esc onc ent rac ión territo rial d e los Ministerios, mediante Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI) a las que les corresponderá ejecutar las políticas region ales y c oo rdinar la lab or d e los servicios de su sec to r, el DL Nº 1.305 (04.03.1976) que reestruct ura e l Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), desconcentrándose territorialmente a través de una Secretaría Ministerial Me trop olitana y Sec reta rías Reg iona les Ministeriales. fiján d ose las func iones y atribuc iones que c orresponden a esta Secretaría de Estado y a los nuevos servicios que se relacionan con el Supremo Gobierno a través del MINVU (SERVIU) 32 RUGIERO PEREZ Ana M a ría , “ Expe rienc ia C hilen a e n Vivien d a Soc ial 1980- 1995 en Bole tín INVI N°35, Chile Noviemb re de 1998, Volume n 13 pá g. 3 a 85 18
obligación de reembolso, el Subsidio Habitacional para la atención del sector rural, y en 1982 se fa c ultó a las municipa lid ad es p ara q ue c onstruyeran viviend a s ec onó mica s y ca seta s sa nita ria s. Ha sta 1983, la s viviend a s se a signa ba n a p ersona s qu e vivía n en p ob lac iones ma rgina les y c am p am ento s qu e se identific a ba n e n los ma pa s d el MINVU y mu nicipa lid ad es. Los SERVIU ab rieron en este p eríod o un nuevo sistema de po stulac ión p ermanente que c onsultab a el Ind ic e C AS. Ade má s d e e ste índice , el sistem a de punt a je pa ra las po stulac iones inc orpo ró el aho rro y e l número d e c a rga s fam ilia res. En lo central, a partir de 1973 la invasión de terrenos fue violentamente reprimida, no obstante la presión de los nuevos habitantes sin casa continuó manifestándose, esta vez a travé s de l aumento de la d ensida d de oc upa c ión d el stoc k de viviend as existentes, multiplic and o las fam ilias al interior de una misma viviend a: a este fenóm eno se le llam ó a llegamiento. La po lític a hab itac iona l que sob reviene c on la lleg ad a d e la d emo crac ia, se insc ribe en el concepto de Integración activa y real de las personas a los frutos del desarrollo, marco glob al de l nuevo g ob ierno. Dentro d e las tarea s, se estab lece n co n priorida d “ de mo c ratizar las instituciones y promover la justicia social, corrigiendo las graves desigualdades e insuficiencias que afectan a grandes sectores de los chilenos”
33
Una nueva c once pc ión d e la vivienda se c ontrap one y a punta a definirla co mo” un co njunto de servicios y atributos que pueden lograrse a través del tiempo según las posibilidade s de la fam ilia” 34. Reconociendo los avances en términos de números de soluciones habitacionales, y “con mira s a ofrec er esta b ilida d , no d esince ntivar las inversiones p rivad as y favo rece r la tranq uilidad de los pobladores” 35 se dio continuidad a los programas existentes, modificándose los énfasis de la política conforme al escenario democrático; en 1990 previéndose una 33 AYLWIN AZOCAR, Patricio, Prime r mensaje d el President e Patric io Aylwin Azóc ar a l co me nzar el p eríod o ordina rio d e sesiones de l Cong reso Na c ional, 21 de Ma yo d e 1990 , pá g. IV. 34 RUGIERO PEREZ, An a Ma ría , Ob . c it. p á g . 75 35 RUGIERO PEREZ, Ana María, Ob.cit. pág. 41 19
gran explosión de las reivindicaciones contenidas, el tema de la participación aparece como de gran interés para el gobierno; el MINVU abrió canales de comunicación con los comités de allegados bajo una política permanente de información y diálogo con las orga nizac iones soc iales que a spirab a a rec og er y a tend er sus inq uietud es. A este período corresponde la institucionalización de la postulación colectiva y el desarrollo de nuevos programas que buscaban incluir contenidos altamente participativos como el subsidio vivienda progresiva modalidad privada o el programa de pavimentos participa tivos. La pa rtic ipac ión se vinc ula a la inclusión de las fam ilias en a lguna pa rte d el proceso de solución problema, de modo muy similar a lo señalado por el Presidente Frei Montalva. Se a grega a e llo la m enc ión pa rtic ipa c ión respo nsab le, asoc iad a a la e leg ibilidad de alternativas para satisfacción de necesidades que, en un segundo gobierno, se compleme nta c on e l cum plimiento d e los c om promisos financ ieros de las fam ilias beneficiad as expresado en el oportuno pago de dividendos: “Una Política habitacional tendrá éxito si existe participación consciente de los que requieren una solución. La participación a que me refiero no es algo romántico, de proyectos pilotos o microexperiencia que muchas veces no se reproducen. La participación la entendemos en este cambio como el asumir el rol protagónico de buscar la solución que se requiere. Desterrar el “me salió la casa” o me dieron una vivienda ” po r adq uirí una c asa” u ob tuve una vivienda”
36
“ En lo que respecta a la modalidad de relación social con la cual se ha implementado la po lític a, nuestra ge stión m inisterial ha te nido c omo eje c entral la ge nerac ión d e c ond ic iones para que el sector privado, los gobiernos locales, los técnicos y profesionales, y muy pa rticularme nte los po blad ores, teng an una p artic ipa c ión ac tiva en la ge nerac ión e m i plementac ión d e ella” 37 La necesidad de congelar el déficit habitacional, centró los objetivos en el aumento cuantitativo de soluciones para los más pobres, bajo la meta de producción de 90.000
36 ETCHEGARAY A. Alberto, Ex ministro de Vivienda y Urbanismo, Huella y Visión d e u na ge stión M inisterial , Compendio de discursos pronunciados durante su gestión Ministerial 1990-1994, Comunicaciones Despertar, 1994, pá g. 22-23 37 ETCHEGARAY A. Alb erto, Sem inario “ Hac ia un Desa rrollo Solida rio p ara Sup era r la Pobreza en Chile” , Pa rtido Demó crat a C ristiano. Sant iago A go sto 21 de 1992 en Ob. Citad a, pá g. 25. 20
unid ad es hab itac iona les c om o p rom ed io a nual en los c uatro año s de g ob ierno38.“ En C hile en e l año 90 se ed ifica b an 79.311, el año 99 esta c ifra lleg ó a 104.735 vivienda s, llega nd o a su punto más alto el año 96 en el que se llegó a construir en el país 143.823 viviendas” 39.
“ Naturalmente fue esta c arrera p or la produc c ión la q ue llevó a la c risis de l 97, c uand o un gran número de viviendas sociales acusaron una serie de desperfectos y problemas de c alida d que pusieron al d esc ubierto las de bilida de s de una po lític a que hasta la hora se había mostrado tremendamente exitosa. El Estado mostró debilidades en la regulación, en su ca pa c ida d d e fisc alizac ión y por ende en la ca lida d d e su produc to, poniendo énfa sis exc esivo en la c a ntida d d e soluc ione s y no en su c a lid a d . Lo a nte rior no es extraño si se piensa que la alta la productividad aludida en el párrafo anterior se hizo con un aparato estatal reducido y con menores atribuciones” 40.
38 MIDEPLAN, C itad o p or RUGIERO PEREZ, An a Ma ría , Ob . c it. p á g. 42 39 HEVIA DIAZ, Solang e, “ Política Soc ial de Vivie nd a y Participa c ión: Ide a de Program a pa ra enm arc ar p royectos de investigación”, Asistente social SERVIU Región Metropolitana, Documento en elaboración para presentar Universidad Arcis en el año 2001, cifras correspondientes a Informativo Estadístico MINVU diciembre de 1999 40 HEVIA DIAZ, Sola ng e, O b . cit. 21
3.- PARA LEER ENTRE LÍNEAS, DILEMAS Y REFLEXIONES POSIBLES La c uestión d e la viviend a c iertamente ha c am biad o c on el c orrer de la historia; en e fecto, las prime ras ac tuac iones del Estad o c hileno en ma teria hab ita c iona l, pa rtiendo po r la Ley de Habitaciones obreras son reflejo de un Estado absentista. La definición conceptual del problema habitacional se aborda con un énfasis higienista, fundamentalmente asoc iad a a su sa lubrida d o insa lubrida d ; si es el Esta d o e s el resp on sa b le de resolve r los p roblemas habitacionales no queda claramente dicho en la época. Por ende, las realizaciones del período apuntan principalmente a erradicar la enfermedad en cuanto efectos sobre el comportamiento de la población y enfatizan el rol de terceros en la producción de soluciones habitacionales; para entonces ya se señalaba: no hay medio más eficaz pa ra desarrollar en el pueb lo el espíritu c onservad or, que ha c erlo propieta rio. Con e l tiemp o, el nego cio d e la hab itac ión p ara a rriendo dio luga r a la produc c ión ma siva de vivienda y el gobierno abandonó el rol absentista para intervenir abiertamente en la industria de la construcción. A partir de la década de los 50’ un enfoque sectorialista permitió desarrollar capacidades profesionales en el ámbito de diseño y construcción; en tanto la creación del MINVU (1964) responde a la lógica de Estado de Bienestar que se hac e c argo d e la d ema nda soc ial med iante el diseño y c onstrucc ión d e las viviend as. En los setenta el desafío y la urgencia estaba centrado en el déficit habitacional y en los 80’ e l prob lem a d e c om ba tir la m arginalida d ha bitac iona l se c irc unsc ribió en los po blad ores que permanecían en campamentos: aparece entonces el subsidio a la demanda como una herram ienta que po sibilita ría multiplic a r el núme ro d e soluciones a me nor co sto, tendencia que se incrementa con el correr de los años; en los 90 la administración de Aylwin debió enfrentar el problema de los allegados y su integración al desarrollo. En la ac tualida d la tendenc ia pa rec e c entrar el foco de atenc ión en una mayor focalizac ión y en el fomento de la participación responsable de los agentes del proceso. En este sentido, así c om o el po blad or c onstituía un a c tor c lave pa ra el Preside nte Frei Monta lva, ho y d ía la relac ión sec tor públic o y privad o ha e volucionad o a tal punto q ue las emp resas ap arec en como el actor más relevante: entre “fomentar la iniciativa privada” y “asegurar mecanismos para que la oferta p rivad a no se d esinc entive” existen m arca da s diferenc ias.
22
Por eso revisar la política habitacional chilena de comienzo a fin, y de fin a comienzo, supone leer entre líneas. En lo particular, la interpretación del análisis precedente ilumina c uatro ejes c entrales de diálogo que c onstituyen c iertos rasgo s de c ond ic iona miento q ue inc ide n en las rea lizac iones de un tiempo de terminad o. 1.
Una determinada política social parece responder genéticamente a un determinado modelo de desarrollo, a un determinado concepto de Estado, y aquí comienza el límite d e lo p osible. La política de acción subsidiaria inserta el problema habitacional y su solución en el contexto de una economía de libre mercado. En este sentido resulta coherente una nueva d efinic ión que la sitúe ya no c om o un derec ho sino un bien, po r c uanto c irc unsc ribe e l rol de l Estad o al oto rga miento d e m ed ios o c ana les de ac c eso, limita nd o su respo nsa b ilid a d sob re los efe c tos fina les d e la soc ieda d.
2.
Lo segundo dable de reconocer, es que la política habitacional en su conjunto lleva imp lícito un c once pto de de sigualda d. La acción pública habitacional se ha orientado progresiva e intensivamente a los sectores más necesitados, abordando soluciones para los grupos de más bajos ingresos, co n una te nde nc ia a lo “ mínimo sufic iente” en c ontrapo sic ión a la extrem a rique za en q ue el “ bien” viviend a p arec e no tener otro límite que lo ima ginab le. En efecto, para quienes tienen carencias urgentes las soluciones mínimas constituyen un cambio substancial en la calidad de vida, pero este cambio es insuficiente y contradictorio frente al objetivo declarado de Integración al desarrollo. En este sentido, de modo creciente se identifica a la política habitacional con un determinado secto r de la p oblac ión, y se a leja d el conce pto d e c iudad anía y c alida d d e vida. Sin p retend er co n ello c uestiona r el éxito rec onoc ido que la po lític a hab itac iona l c hilena tiene de ntro d el co njunto d e p aíses latinoam eric ano s, es bueno ma ntener c ierta c uriosida d respe c to d e o tras expe riencias históric a s. En Suec ia po r ejemp lo, b a jo la lóg ica sosten ida d e un Esta d o d e Bienesta r, la p rovisión d e viviend a s ha es23
tado organizada en el marco de estructuras que comprenden derechos de ciudada nía p ara e l co njunto d e la pob lac ión co mo un todo41; sobre el particular un toc op illano (de los que vivió p or años en Suec ia) m e c om entó q ue al ma rge n de las empresas constructoras estatales, con utilidades y todo, allá si un pobre no tiene do nd e vivir, la “ soc ial” c om o le llam an a un c onjunto d e instituciones estat ales, le arriend a un d ep artame nto..., inc luso un c iuda da no q ue p ierde su trab ajo se p ued e ac erca r a la “ soc ial” po rque no p ued e p ag ar, y si su c asa se a justa a c iertos pa trones le pa ga n el a rriend o si no lo traslad an a otro lugar...que igua l es bue no, me dic e. Los “ mínimo s suficiente s” d e un p aís d esa rrollad o son, senc illame nte otros. 3.
Lo tercero y lo han desarrollado algunos autores es que lo que no se nombra, no existe. En este sentido se observa que los limites de lo posible están también fuertemente anclados por como se ha definido la vivienda: una mercancía, un derecho, un bien de co nsumo. El Estad o reduc e su tam año y mod ific a su rol, em erge el merca do c omo espa c io de reg ulac ión d e lo p úblic o p ero, aún b ajo un sistema de traslad o d e respo nsab ilida de s, es claro que el ca rác ter soc ial - inherente a l fenóm eno hab itac iona l - no e s transferible a los pa rtic ulares; po r ello si las po lítica s ha b itac iona les evo luciona n e n torno al protagonismo del mercado, se debieran generar los mecanismos que pe rmita n c ono c er y hac er valer los d erec hos a sus c onsumido res, lo q ue supo ne desa rrollar la a soc iativida d d e los p rop ieta rios y un rol esta ta l imp orta ntísimo.
4.
Lo siguiente, es sospechar de aquello que se nombra muchas veces, el lenguaje c rea rea lida d es y las p alab ras corren e l riesgo de pe rde r sentido . El conce pto de pa rticipac ión c iuda da na c obra fuerza y sentido co n la llega da de la d emo c rac ia, y efec tivam ente e n su tiemp o c onstituye un énfasis funda menta l de la política habitacional, presente en el discurso y nuevas actuaciones. Hoy, el concepto de participación parece más un requisito ineludible del buen discurso, al punto de considerarse obvio y se mantiene en el rasgo de instrumentalización de
41 CF; RAPOSO A LFONSO, “ Not a s sob re Esta d o, Viviend a y Pob lac ión” en Bolet ín INVI N°39, Chile M a yo d e 2000, Volúmen 15 pá g. 31 a 67. 24
los “participados”. Actualmente no se discute respecto de las formas en que la ciudadanía o un grupo de beneficiarios podría participar de las decisiones, critica que trasciende el ámbito sectorial, y se refiere puntualmente a la participación en ac tivida de s que se orienten má s allá d e la ca pta c ión d e a po rtes en d inero p ara el financ iam iento de un bien, má s allá de los fond os c onc ursab les, o la idea de suma r mano de ob ra 42; dic has forma s de rep resenta c ión b ajo una m irad a c on p royec c ión futura c onstituyen lo “ mínimo sufic iente” y p rec isan rede finiciones. Si bien los rasgos de condicionamiento esbozados pudieran conducir a una visión pre escrita y fatalista del futuro, contrariamente me lleva a pensar en un final abierto respecto de las formas que actualmente precisa la solución de los problemas hab itac iona les; ello fund am enta lme nte se lo d eb o a l rol de los po blad ores sin c asa en el esc ena rio soc ial, que revela que po r med io d e la o rga nizac ión una c arencia puede transformarse en demanda. Permanentemente reclamaron leyes, mecanismo s y orga nizac iones d estinad os a su protec c ión; hicieron uso d e la hue lga d e pagos, ocuparon terrenos, construyeron casas, idearon sistemas de control al interior de sus campamentos; trascendieron motivaciones individuales con pautas recurrentes de acción colectiva. Por eso la historia no termina aquí, de un modo po sterior, los c om po rtam iento s de los hab ita ntes se de splieg an da ndo signific ad o los lugares, construyendo formas de uso de los espacios. Ya lo d ec ía Gram sc i, la historia no sólo e s fruto d el c onsenso, ta mb ién es fruto d e la fuerza.
42 En 1970 el Presidente Allende se manifestaba, en principio, contrario al sistema de autoconstrucción en razón a l em pleo inap ropiad o e irrac ional de los ma teriales, y uso d e p roce dimientos que enc arec ían e l co sto de las vivienda s, dá ndo se e l ca so d e g rupos familiares que de bían c ontratar p or su c uenta ma estros que ejecutaran la labor de autoc onstrucc ión, ver ob. citada . 25
BIBLIOGRAFIA COMENTADA A MODO DEL LECTOR 1.
“Aquí Hacemos Historia: Crónicas y relatos de San Joaquín”, Santiago de Chile, 1995. Este fue el primer texto que leí, son historias locales de la constitución de cinco poblaciones del sector sur de Santiago y sus ocupantes, historias bellísimas contadas por sus protagonistas. Aquí se ve nacer la Población Chile (Agosto de 1948), a la Población Aníbal Pinto (viviendas en obra gruesa del año 47), la población Madeco Mademsa (construida por la empresa en 1947), la Julio Dávila (1948) y la Población Las Industrias (Operación sitio,1967).
2.
ESPINOZA, Vicente, “Para una Historia de los Pobres de la Ciudad”, Chile, Ediciones Sur, 1988. Marta me dijo “tengo un libro maravilloso que te puede servir”, y no se equivocó en lo uno ni en lo otro. Resultó ser el más leído y el más citado; refuerza con creces la idea de que las leyes habitacionales dictadas en Chile no son fruto de un desinteresado interés por lo social o producto de una necesidad de la econom ía , sino ta mb ién fruto d e los sueño s, de las uto p ía s, de las ideo logías, de las pe que ñas y grand es revo luc ione s.
3.
MAC DONALD, Joan y otros “Vivienda Social: Reflexiones y experiencias” Chile, Co rpo rac ión d e Promo c ión Universitaria , 1983.
4.
HIDALGO, Rodrigo, “El papel de las leyes de Fomento de la edificación obrera y la caja de la habitación en la política de vivienda social en Chile, 1931-1952”, en Bolet ín INVI Nº39, Volum en 15, Ma yo A ño 2000. Este a rtíc ulo c on tiene un a ná lisis histórico de la respuesta Estatal 1931-1952, la industrialización y la concentración urbana en los años 30, las leyes de la Edificación Obrera, la reforma de la Caja de Habitación Popular 1943.
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5.
SEPÚLVEDA SWATSON, Daniela, “De tomas de terreno a campamentos: movimiento social y político de los pobladores sin casa, durante las décadas del 60 y 70 en la p eriferia urba na d e Sa ntia go d e C hile” en Boletín INVI N°35, Chile No viemb re de 1998, Volumen 13.
6.
Cronolog ía de la Viviend a Soc ial en Chile, ww w.minvu.c l, Año 2001, do c umento MINVU en elaboración. Contiene un detalle cronológico de parte importante del cuerpo legal de la política habitacional, basada en una descripción esenc ialmente téc nica q ue d istingue pe ríod os p residenc iales. Trab ajo que m is c o m pañeros de oficina me prestaron y están desarrollando para la página wep. Es tod o un log ro p orque no teníam os nad a pa rec ido , muy útil si se p rec isa ide ar un nuevo programa, vale la pena empezar por allí, es posible descubrir lo difícil que es inventa r algo rea lmente nuevo.
7.
FREI MONTALVA, Eduardo, Sexto mensaje Presidencial al inaugurar el Período de Sesiones Ordinarias del Congreso Nacional, Primera, 21 de Mayo de 1970, Departamento de Publicaciones de la Presidencia de la República, Chile. La biblioteca del MINVU es toda una joya, un lugar donde han podido permanec er disc ursos preside nc iales riquísimo s, y o tros no ta nto .
8.
Allend e, Salva d or, “ Prime r me nsa je d el Presid ente Allend e a nte el Co ngreso Pleno”, Balance de Gestión, Chile, 1971. “ Som os fund a me nta lmen te d istintos d e g ob iernos a nte riores; este G o b i e rn o d i rá si e m p re l a v e r d a d a l p u e b l o . C re o q u e e s m i d e b e r manifestar honestamente que hemos cometido errores; que difi- c u lt a d e s i m p r e v ist a s e n t o r p e c e n l a e j e c u c ió n d e l o s p l a n e s y p r o - gramas. Pero aunque la producción del cobre no fuera la seña- la d a , a u n q u e l a p r o d u c c i ó n d e sa l it re n o lle g a ra a l m i lló n d e t o - neladas, aunque no construyamos las viviendas previstas, en ca- da uno de estos rubros superaremos con largueza la más alta producción de cobre y de salitre y de casa que registre nuestra nación” Allende , Salvad or, “Prim er m ensaje de l Presid ente Allende a nte el Co ngreso Pleno”, Chile, 1971, pá g. XVII
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De un total de cuatro discursos que leí, correspondientes a cuatro presidentes distintos éste fue el que más me impresionó: es simple, pero cada cosa dicha aq uí tiene un c ontenido valóric o q ue e streme c e. Ad emá s no p ensé q ue e xistía. Me hubiese gustado citarlo más pero caer en esa seducción tenía implícito el riesgo de abandonar este trabajo que me salió con porfía, y dedicarme solo al análisis de su discurso. Citarlo aquí en la bibliografía comentada es por darme un gusto, en p artic ular me qued o c on e sta frase q ue m e refuerza el emp eño en los sueños y eso que dice: ser más que parecer. Fundamentalmente distintos a los tiemp os q ue c orren. 10.
“Declaración de principios del Gobierno de Chile”, Junta Militar de Gobierno, Sa ntia go Ma rzo 11 de 1974, c itad o p or Luc io Vieyra Walte r, ex p rofesor de So c iolog ía Polic ial de l Ma nd o d el Instituto Sup erior d e Ca ra b ineros, en Ensa yos Cultura les y Prof esion a les, Tomo 1, Chile, Ed itoria l Zig Zag , 1982. Este tomo es una herencia en el amplio y estricto sentido de la palabra. Perteneció a mi padre, Carabinero, y era parte de su formación para obtener un asc enso. Co ntiene d iversos tem as que va n d e la A a la Z: Reg ionalizac ión, rec ursos na turales d e Chile, p rob lema s limítrofe s c on Argent ina, President es de Chile, ha sta breves biografía de escritores que sirven en la medida que tienen fechas de nacimiento, y poemas (Neruda aparece sólo porque fue Premio Nobel). Está c laro q ue no es to d a la historia, sino sólo la versión ofic ial, la historia q ue se c o ntaba, la doctrina de una Dictadura. Estos textos son de lo más exótico que existe en mi pequeña biblioteca, los conservo por el amor que le guardo a su primer dueño; busqué la manera de incluirlo porque me permite leer la realidad ba jo el prisma de l co ntraste. Otros c om enta rios: Con m i pa d re no ha bláb am os de la p atria y su ba nde ra, po r suerte nunca quiso to c ar el tema .
11.
RUGIERO PEREZ Ana María, “Experiencia Chilena en Vivienda Social 1980- 1995 en Bolet ín INVI N°35, Chile Noviem b re d e 1998, Volume n 13 Pá g . 3 a 85
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Este es un artículo que figura en una publicación del Instituto de la Vivienda y hace un parangón de la política habitacional bajo tres Administraciones: la de Pinochet, Aylwin y Frei. Incluye definiciones de vivienda, lineamientos y objetivos, soluciones ofrecidas, déficit habitacional, Programas Habitacionales, y otros. Sac a d e ap uro. 12.
RAPOSO A LFONSO, “ Nota s sob re Esta d o, Vivien d a y Pob lac ión” en Boletín INVI N°39, Chile M a yo d e 2000, Volum en 15 Pá g . 31 a 67. Este artículo es denso y muy interesante, plantea que la lógica de la políticas de vivienda responden a necesidades de legitimación gubernamental que en primera instancia surgen de las exigencias de la acumulación capitalista. En este sentido los grandes objetivos de la política cumplirían un efecto puramente nominal, en el c aso de la Ley d e Hab itac iones obreras por ejemp lo, la legitima ción apunta, entre otros, a mostrar preocupación del Estado por las condiciones básicas de las clases proletarias y por otra a crear cauces a la inversión privada en habitaciones para obreros. Otros Co me nta rios: Lo último q ue se p ierd e e s la inoc enc ia.
13.
Etchegaray A. Alberto, Ex ministro de Vivienda y Urbanismo, ”Huella y Visión de una gestión Ministerial”, Compendio de discursos pronunciados durante su gestión Ministe ria l 1990-1994, C om unic a c iones Desp erta r, 1994, p á g . 22-23 Este libro igual me gustó, es capaz de reflejar la fuerte inspiración democrática de aquel tiempo. Alberto Etchegaray es el Ministro más recordado y el más querido , fue c a p a z de pla sma r sus sueño s, transmitirlos y c onta g iárselos a pa rte im po rtante de la Institucionalida d, e so es ba sta nte revolucionario. Otros Co me nta rios: Contra el op timismo , no hay va c una.
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