1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 LATAR BELAKANG MASALAH
Birokrasi dan politik bagai dua mata uang yang tidak akan pernah terpisahkan satu sama lain. Birokrasi dan politik memang merupakan dua buah institusi yang memiliki karakter yang sangat berbeda, namun harus selalu saling mengisi. Dua karakter yang berbeda antara dua institusi ini pada satu sisi memberikan sebuah ruang yang positif bagi apa yang disebut dengan sinergi, namun acapkali juga tidak dapat dipisahkan dengan aroma perselingkuhan. Menurut Etzioni-Havely (dalam Savirani:2005) birokrasi adalah organisasi hirarkis pemerintah yang ditunjuk untuk menjalankan tugas melayani kepentingan umum. Ciri khas yang melekat dalam tubuh birokrasi adalah bentuk organisasi yang berjenjang, rekrutmen berdasarkan keahlian, dan bersifat impersonal. Birokrasi juga merupakan unit yang secara perlahan mengalami penguatan, independen, dan kuat. Penguasaan berbagai sumber daya oleh birokrasi menjadikan birokrasi menjadi kekuatan besar yang dimiliki oleh negara. Sedangkan politik merupakan institusi yang disebut juga dengan pusat kekuasaan. Kekuasaan yang dimiliki oleh politik berlangsung dalam berbagai arena, seperti pembuatan, penerapan, dan evaluasi kebijakan publik. Dalam arti yang lebih luas, segala sesuatu yang berkaitan dengan partai, demokrasi, dan kebijakan disebut juga dengan politik. Sementara birokrasi adalah sebuah institusi yang mapan dengan segala sumber dayanya, namun pada lain sisi sistem kenegaraan mensyaratkan politik masuk sebagai aktor yang mengepalai birokrasi melalui mekanisme politik formal. Oleh karena itu, birokrasi pemerintah tidak bisa dilepaskan dari kegiatan politik. Pada setiap gugusan masyarakat yang membentuk tata pemerintahan formal, tidak bisa dilepaskan dari aspek politik. Pada gilirannya, birokrasi mau tidak mau harus rela dikepalai oleh mereka yang umumnya bukan berasal dari kalangan birokrasi. Artinya, kepentingan politik
1
dengan sendirinya akan turut bermain dalam sistem penyelenggaraan pemerintah. Persoalan yang mengemuka adalah mampukah kepala daerah memberikan peluang kepada birokrasi yang dipimpinnya dengan arif untuk tetap mengikuti kaidah demokrasi yang normatif. Dalam berbagai macam pola hubungan antara birokrasi dan politik, institusi politik -sebagaimana diketahui bersama- terdiri atas orang-orang yang berperilaku politik yang diorganisasikan secara politik oleh kelompok-kelompok kepentingan dan
berusaha
untuk
mempengaruhi
pemerintah
untuk
mengambil
dan
melaksanakan suatu kebijakan. Oleh karena itu, birokrasi pemerintah secara langsung ataupun tidak langsung selalu berhubungan dengan kelompok kepentingan politik tersebut.
1.2 RUMUSAN MASALAH
Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, penulis mengajukan rumusannya masalah secara singkat sebagai berikut: 1. Apakah yang dimaksud dengan birokrasi? 2. Bagaimana pengertian birokrasi menurut para ahli? 3. Apa saja macam-macam birokrasi negara? 4. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi birokrasi?
1.3 TUJUAN PENULISAN
Tujuan penulisan makalah ini adalah untuk membantu lebih mengerti tentang birokrafi. Selain itu, pembuatan makalah ini juga bertujuan untuk mengkaji lebih dalam mengenai macam-macam birokrasi itu sendiri dan faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi birokrasi.
2
2
BAB II
PEMBAHASAN
2.1 PENGERTIAN BIROKRASI
Jika dilihat dari segi bahasa, birokrasi terdiri dari dua kata yaitu biro yang artinya meja dan krasi yang artinya kekuasaan. Birokrasi memiliki dua elemen utama yang dapat membentuk pengertian, yaitu peraturan atau norma formal dan hirarki. Jadi, dapat dikatakan pengertian birokrasi adalah kekuasaan yang bersifat formal yang didasarkan pada peraturan atau undang-undang dan prinsip-prinsip ideal bekerjanya suatu organisasi. Secara etimologi birokrasi berasal dari istilah “buralist” yang dikembangkan oleh Reineer von Stein pada 1821, kemudian menjadi “bureaucracy” yang akhir-akhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional, impersonal dan leglistik (Thoha, 1995 dalam Hariyoso, 2002). Birokrasi dapat dirujuk kepada empat pengertian yaitu,
Birokrasi dapat diartikan sebagai kelompok pranata atau lembaga tertentu.
Birokrasi dapat diartikan sebagai suatu metoda untuk mengalokasikan sumber daya dalam suatu organisasi.
“Kebiroan” atau mutu yang membedakan antara birokrasi dengan jenis organisasi lain. (Downs, 1967 dalam Thoha, 2003)
Kelompok orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan. (Castle, Suyatno, Nurhadiantomo, 1983)
2.2 PENGERTIAN BIROKRASI MENURUT PARA AHLI Menurut Bintoro Tjokroamidjojo “1984”
Birokrasi ditujukan untuk mengorganisir secara teratur suatu kegiatan yang harus dilakukan oleh banyak orang. Dengan demikian sebenarnya tujuan dari hadirnya birokrasi yakni agar kegiatan bisa diselesaikan dengan cepat dan terorganisir. Bagimana suatu pekerjaan yang banyak jumlahnya harus diselesaikan
3
oleh banyak orang sehingga tidak terjadi tumpang tindih di dalam penyelesaiannya, itulah yang sebenarnya menjadi tugas dari birokrasi. Menurut Hegel Dan Karl Marx
Keduanya mengartikan birokrasi seperti instrumen untuk melakukan pembebasan dan perubahan sosial. Hegel berpendapat birokrasi ialah medium yang dapat dipergunakan untuk mengkomunikasikan kepentingan partikular dengan kepentingan general “umum”. Sementara itu teman seperjuangannya, Karl Marx beranggapan bahwa birokrasi yakni instrumen yang difungsikan oleh kelas yang berpengaruh untuk melakukan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya, dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut. Menurut Ismani “2001”
Bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasarkan pengetahuan teknis dan dengan kemampuan dan setinggi-tingginya, dari paradigma yang demikian tidak sedikitpun alasan untuk menganggap birokrasi itu buruk dan tidak efisien. Menurut Blau Dan Page “1956”
Birokrasi seperti tipe dari suatu kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinir secara terstruktur “teratur” pekerjaan dari banyak orang”. Jadi menurut Blau dan Page, birokrasi malah untuk melakukan dasar-dasar organisasi yang ditujukan untuk meningkatkan
efisiensi
administratif,
meskipun
kadalangkala
di
dalam
pelaksanaannya birokratisasi seringkali menimbulkan adanya ketidak efisienan. Menurut Fritz Morstein Marx
Dengan mencuplik pendapat Fritz Morstein Marx, Bintoro Tjokroamidjojo “1984” menyampaikan bahwa birokrasi yakni “jenis organisasi yang difungsikan pemerintahan modern untuk pelaksanaan berbagi tugas-tugas yang bersifat khusus,
4
dilaksanakan
dalam
sistem
administrasi
yang
khususnya
oleh
aparatur
pemerintahan. Menurut Riant Nugroho Dwijowijoto
Dengan mencuplik Blau dan Meyer, Dwijowijoto “2004” memaparkan bahwa “Birokrasi yakni suatu institusi yang sangat kuat dengan kemampuan untuk meningkatkan ukuran terpendam terhadap hal-hal yang baik maupun buruk dalam keberadaannya
sebagai
perangkat administrasi
logis yang
netral
pada
perbandingan yang besar”. Yang selanjutnya dikemukan bahwa ” di dalam masyarakat modern, dimana terdapat begitu banyak urusan yang terus-menerus dan ajeg, hanya organisasi birokrasi yang mampu menjawabnya, birokrasi dalam praktek dijabarkan sebagai pegawai negeri sipil”. Menurut Blau Dan Meyer
Birokrasi merupakan suatu yang penuh dengan kekakuan “inflexibilit y” dan kemandegan struktural “structiral static” tata cara yang berlebihan “ritualism” dan penyimpangan sasaran “pervesion goals” sifat pengabaian “alienation” serta otomatis “automatism” dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat “constrain of dissent”. Dengan demikian Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi ialah sesuatu yang negatif yang hanya akan menjadi masalah bagi masyarakat. Menurut Yahya Muhaimin
Keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas membantu pemerintah “untuk memberikan pelayanan publik” dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu. Menurut Almond and Powell “1966”
The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices and duties, Inked in a complex grading subordinates to the formal roler maker “Birokrasi pemerintahan ialah sek umpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal”.
5
Menurut Farel Heady “1989”
Birokrasi ialah struktur tertentu yang memiliki karakteristik tertentu; hierarki, diferensiasi dan kualifikasi atau kompetensi. Hierarkhi berkaitan dengan struktur jabatan yang mengakibatkan perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi. Diferensisasi yang dimaksud ialah perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi birokrasi dalam mencapai tujuan. Sedangkan kualifikasi atau kompetensi maksudnya ialah seorang birkrat hendaknya orang yang memiliki kualifikasi atau kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya secara profesional. Dalam hal ini seorang birokrat bukanlah orang yang tidak tahu menahu tentang tugas dan wewenangnya, melainkan orang yang sangat profesioan dalam menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut. Menurut Max Weber
Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam masyarakat modern, baginya kedudukan pejabat merupakan tipe penanan sosial yang makin penting. Ciri-ciri yang berbeda dari peranan ini ialah: Pertama, seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk dilakukan. Kedua, bahwa fasilitas dan sumber-sumber yang diperlukan untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh orang-orang lain, bukan oleh pemegang peranan itu.
2.3 MACAM-MACAM BIROKRASI NEGARA
Untuk mengetahui jenis-jenis birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan pemisahan jenis birokrasi menurut ideal t yphus Amerika Serikat. Ideal typhus tersebut lalu kita komparasikan dengan apa yang ada di Indonesia. Di Amerika Serikat, terdapat 4 jenis birokrasi yaitu: (1) The Cabinet Departments (departemen-departemen di dalam kabinet), (2) Federal Agencies (agen-agen federal), (3) federal Corporation (perusahaan-perusahaan federal milik
6
federal), dan (4) Independent Regulatory Agencies agen-agen pengaturan independen). Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa lembaga birokrasi yang dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga kerja, departemen pertahanan, atau departemen pendidikan. Tugas utama dari departemen-departemen ini adalah melaksanakan kebijaksanaan umum yang telah digariskan oleh lembaga eksekutif maupun yudikatif. Agen-agen federal yakni kepanjangan tangan dari lembaga kepresidenan. Ia dibentuk berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah memerintah, oleh se bab itu sifatnya lebih politis ketimbang murni administratif. Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh dari agen-agen federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI (Federal Bureau Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan Tenaga Atom Nasional (Bata n), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan). Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara posisinya sebagai agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di Indonesia misalnya yang paling endekati merupakan BUMN (Badan Usaha Milik Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang masih merupakan pihak yang paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya, tetapi secara umum sebagai sebuah lembaga bisnis ia memiliki pengaruh untuk menentukan jenis modal dan juga memutuskan apakah perusahaan akan melakukan pengembangan organisasi atau sebaliknya, perampingan. Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik negara ini misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia Airways (GIA), Perusahaan Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri. Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir, merupakan
birokrasi
yang
dibentuk
berdasarkan
kebutuhan
untuk
menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap dunia bisnis, di mana pelaksaan tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan masyarakat. Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) yang berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah air yang di masa lalu dianggap
7
banyak merugikan keuangan negara, dan secara lebih jauh, kesejahteraan masyarakat Indonesia akibat, katakanlah, ‘kredit-kredit macet’ mereka. Selain itu, contoh bisa kita sebutkan misalnya Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan sejenisnya.
2.4 FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI BIROKRASI: Faktor budaya
Budaya dan perilaku koruptif yang sudah terlembaga (“uang administrasi” atau uang “pelicin”)
Budaya “sungkan dan tidak enak” dari sisi masyarakat
Masyarakat harus menanggung biaya ganda karena zero sum game
Internalisasi budaya dalam mekanisme informal yang profesional
1. Faktor individu
Perilaku individu sangat bersifat unik dan tergantung pada mentalitas dan moralitas
Perilaku individu juga terkait dengan kesempatan yang dimiliki seseorang yang memiliki jabatan dan otoritas
Perilaku opportunistik hidup subur dalam sebuah si stem yang korup
Individu yang jujur seringkali dianggap menyimpang dan tidak mendapat tempat Faktor organisasi dan manajemen
Meliputi struktur, proses, leadership, kepegawaian dan hubungan antara pemerintah dan masyarakat
Struktur
birokrasi
masih
bersifat
hirarkis
sentralistis
dan
tidak
terdesentralisasi
Proses Birokrasi seringkali belum memiliki dan tidak melaksanakan prinsip-prinsip efisiensi, transparansi, efektivitas dan keadilan
8
Birokrasi juga sangat ditentukan oleh peran kepemimpinan yang kredibel
Dalam aspek kepegawaian, Birokrasi dipengaruhi oleh rendahnya gaji, proses rekrutmen yang belum memadai, dan kompetensi yang rendah.
Hubungan masyarakat dan pemerintah dalam Birokrasi belum setara; pengaduan dan partisipasi masyarakat masih belum memiliki tempat (citizen charter) Faktor politik
Ketidaksetaraan sistem birokrasi dengan sistem politik dan sistem hukum
Birokrasi menjadi “Geld Automaten” bagi partai politik
Kooptasi pengangkatan jabatan birokrasi oleh partai politik
9
3
BAB III PENUTUP
3.1 KESIMPULAN
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan demokratis mensyaratkan kinerja dan akuntabilitas aparatur yang makin meningkat. Hal ini mengindikasikan bahwa reformasi birokrasi merupakan kebutuhan dan harus sejalan dengan perubahan tatanan kehidupan politik, kemasyarakatan, dan dunia usaha. Dalam peta tantangan nasional, regional, dan internasional, aparatur negara dituntut untuk dapat mewujudkan profesionalisme, kompetensi dan akuntabilitas. Pada era globalisasi, aparatur negara harus siap dan mampu menghadapi perubahan yang sangat dinamis dan tantangan persaingan dalam berbagai bidang. Saat ini masyarakat Indonesia sedang memasuki era yang penuh tuntutan perubahan serta antusiasme akan pengubahan. Ini merupakan sesuatu yang di Indonesia tidak dapat dibendung lagi. Oleh karena itu, reformasi di tubuh birokrasi indonesia harus terus dijala nkan demi terciptanya pelayanan prima bagi masyarakat seperti yang telah dilakukan oleh departemen keuangan.
3.2 SARAN
Untuk memayungi reformasi birokrasi, diupayakan penataan perundangundangan, antara lain dengan menyelesaikan rancangan undang-undang yang telah ada. Dengan demikian, proses reformasi birokrasi dapat berjalan dengan baik dengan adanya legalitas secara hukum dalam pelaksanaannya. Untuk membangun bangsa yang bermartabat, harus dilakukan bersama oleh pemerintah dan masyarakat dalam menciptakan pemerintah yang lebih baik dari able government ke better government dan trust government . Selain itu, diharapkan masyarakat dapat lebih partisipatif dalam pelaksanaan reformasi birokrasi, prinsip prinsip good governance, pelayanan publik, penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan yang baik, bersih, dan berwibawa, serta pencegahan dan percepatan pemberantasan korupsi. 10
