VIII. El primer gobierno de Alberto Fujimori 1990-1995: aspectos políticos y la política económica Autor: Carlos Parodi Trece
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1. El entorno político cambiante 1.1 El nacimiento del Frente Democrático y las pugnas internas Tras acabar la década de los 80, existía una sensación generalizada que la élite policial peruana, representada por los partidos políticos tradicionales, era incapaz de manejar tanto la economía como el entorno de violencia que azotaba al país. El electorado peruano estaba saturado de promesas incumplidas por parte de los políticos tradicionales. Hay dos hechos que ocurrieron al final del mandato de Alan García que sustenta lo mencionado anteriormente: la estatización del sistema bancario y el triunfo de los independientes en la mayoría de las alcaldías en las elecciones municipales de 1989. Esta estatización se dio el 28 de Julio de 1987. Tras este anuncio, Mario Vargas Llosa junto a Fernando de Szyszlo, Freddy Cooper y Miguel Cruchaga, redactaron un manifiesto en contra de este proyecto de estatización. Este manifiesto se llamó “Frente a la amenaza totalitaria” y fue lo que sentó las bases para el nacimiento del partido Movimiento Libertad. De esta manera, se dio un renacimiento de la derecha política peruana. En 1988 se formó una coalición denominada Frente Democrático (FREDEMO). Esta coalición fue formada por Movimiento Libertad, Acción Popular y el Partido Popular Cristiano. Este coalición tenía sus costos y beneficios. Entre los costos principales es que dentro de esta coalición se encontraban partidos políticos tradicionales que a lo largo de los años habían demostrado ser incumplidores de sus promesas. Dentro de los beneficios principales están que el Movimiento Libertad no contaba con una organización de bases que sí tenían los otros dos. Vargas Llosa pensaba que para poder poner en marcha reformas liberales, requería de un apoyo masivo que no era posible sin el apoyo de los partidos políticos tradicionales. Mario Vargas Llosa fue elegido por el Fredemo para ser candidato a la presidencia. El hecho que este haya sido elegido como candidato lo mostraba como un político independiente, diferente a los partidos políticos tradicionales. Hubo una serie de complicaciones en el camino que hizo que el electorado cambiase de opinión. 1.2 La aparición de Alberto Fujimori Alberto Fujimori, al igual que Vargas Llosa, se presentó como ajeno al grupo de los partidos políticos tradicionales. Este inició su campaña como candidato a la presidencia a finales de 1988. Fujimori es hijo de inmigrantes japoneses e ingeniero agrícola de profesión. Llegó a ser rector de la Universidad Nacional Agraria en 1984 y fue Presidente del Consejo Nacional de Rectores en 1987. Asimismo, fue asesor de García en temas agrícolas al inicio del gobierno de Caballo Loco. Fujimori tenía el apoyo de sus contactos universitarios, los dirigentes de la iglesia evangélica y Máximo San Román, persona que lideraba a los pequeños y medianos empresarios. Fue así que se inició el movimiento que se conoce como Cambio 90. Fue con todas estas fuerzas que se dirigió hacia sus potenciales votantes: los sectores informales y marginados. El lema de Fujimori era simple pero significativo: honradez, tecnologías y trabajo. Si Alberto era un candidato chico, ¿cómo fue que el electorado se inclinó hacia él. En primer lugar, contaba con independencia política. En segundo lugar, fue profesor universitario en la Universidad Nacional Agraria, entidad la cual tenia un alto prestigio tecnológico. En tercer lugar, era hijo de japoneses. Este país era de los más admirados por los peruanos. Todas estas características se resumen en su slogan: honradez (contrario a los partidos tradicionales), tecnología (condición de profesor) y trabajo (virtud de los japoneses). Este candidato fue un outsider político que supo como llenar un vacío (el centro del electorado), que fue ayudado por todas las contradicciones con los partidos políticos tradicionales y que representada el interés común de los peruanos. No necesitó de una definición ideológica porque su público objetivo era predominantemente centrista o no tenía clara su orientación política. 1.3 Las elecciones presidenciales de 1990: la primera vuelta El electorado identificaba al Fredemo con la derecha política peruana, el centro del espectro estaba libre y fue el espacio que ocuparía Fujimori. Un mes antes de las elecciones, Vargas Llosa contaba con 40% de intención de voto y Luis Alva del APRA contaba con 20%. No obstante, los votantes no estaban de acuerdo con el radicalismo de derecha de Vargas Llosa, y por ende, comenzaron a buscar un candidato nuevo. Faltando dos semanas, Fujimori subió a 10%. El 8 de Abril día de las elecciones, Vargas Llosa logró el 27.6% y Fujimori el 24.6%. Por más que estos dos candidatos pasaron a segunda vuelta, Cambio 90 contaba no tenía mayor en ninguna de las dos cámaras. Parece raro que faltando tan poco para las elecciones, el la intención de voto del Fredemo cayó tanto. A continuación se explicaban varios factores que pudieron haber influenciado en esto. En primer lugar, a pesar de que la opinión pública observó con buenos ojos la constitución del Fredemo, la coalición de consiguió a través de decisiones de los líderes de los partidos, con muy poca participación de la militancia. Las pugnas internas del fredemo, especialmente las pugnas 1
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de las elecciones municipales de 1989, hizo que Vargas Llosa caiga en el juego de los partidos políticos tradicionales. Y, como se ha mencionado varias veces, el electorado peruano no quería nada que ver con los partidos políticos tradicionales. Se requería de autonomía de la ciudadanía con respecto a la élite política tradicional. En segundo lugar, el Fredemo tuvo un gasto publicitario excesivo en las elecciones en un entorno de pobreza generalizada. Esta coalición gastó 12.8 millones de dólares en la campaña. Cambio 90 solo gastó 200000 dólares. Vargas Llosa proponía una campaña de austeridad e internamente los postulantes al Congreso por querer ganar y tener mayoría realizaron un gasto excesivo. Esto no le hizo ninguna gracia al pueblo peruano. En último lugar, Vargas Llosa tuvo mucha sinceridad al decir que era necesario un shock, es decir, un programa de ajuste drástico de la economía. Decía que “nos costará, pero juntos haremos el gran cambio”. En cambio Fujimori enfatizaba un ajuste gradual (no shock), pese a que luego aplicaría un shock. 1.4 La segunda vuelta electoral En la segunda vuelta, Fujimori prácticamente ya había ganado. Su estrategia concitar en capturar los votos del APRA y de la izquierda, además de mantener los votos que había capturado en la primer vuelta. Como Vargas Llosa era clasificado como derechista, la única opción que tenía era capturar los votos de aquellos que habían optado por Fujimori en la primera vuelta. Por ello, Vargas Llosa decidió ofrecerle a Fujimori cederle la presidencia, pero este no aceptó. Por tener una posición extremadamente derechista y por ser percibido como el frente de los ricos y blancos , no había manera laguna que captaran la atención de los trabajadores. campesinos, desempleados y, especialmente el sector informal. Adicionalmente, el APRA y la izquierda mencionaron explícitamente su adhesión a Cambio 90. De esta manera fue fue que Alberto Fujimori ganó las elecciones para el pedido 1990-1995.
2. ¿Neopopulismo o caudillismo como estilo de gobierno? El neoliberalismo como estrategia de desarrollo Fujimori inició su gobierno sin contar con mayoría en el Congreso. Hernando de Soto, presidente del Instituto Libertad y Democracia, aconsejó que Fujimori realizara un viaje por los estados Unidos para presentarse ante los organismos internacionales, mejorando su imagen y la del país. Además, le recomendó que se rodeara de asesores conocidos en la comunidad financiero internacional. Ya una vez en el gobierno, Fujimori se percató de la necesidad de aplicar un shock, cuando en todo momento propuso un ajuste gradual. Pero, ¿cómo mantendrá el apoyo de su electorado aplicando principios contrarios a lo que decía durante las elecciones? La respuesta se puede resumir en los siguiente: neopopulismo. El neopopulismo asocia el populismo político con el liberalismo económico. Los líderes personalistas, que son los que aplican el populismo político, normalmente evocan la imagines que sus recetas económicas van en contra del libre mercado. Así surge otra pregunta: ¿Cómo pueden coexistir populismo y neoliberalismo si es que al parecer son incompatibles? La clave está en no asociar al populismo político, que es un estilo de gobierno, con alguna doctrina económica en particular. Fujimori mostró tres rasgos populistas que han sido una constante a lo largo de su gobierno. En primer lugar, tenía un liderazgo personalista. En segundo lugar, la existencia de un soporte político de grupos muy heterogéneos entre sí. Estos grupos normalmente habían sido los perdedores en la distribución de los beneficios de las estrategias económicas anteriormente aplicadas. En tercer lugar, Fujimori estableció una relación directa con el pueblo peruano, el nexo entre el pueblo y el gobierno fue directamente Fujimori. Lo más llamativo de este proceso es que Fujimori en todo momento hablaba sobre un ajuste gradual, es decir, el no shock. No obstante, una vez en el gobierno, aplicó el shock. Paradójicamente el hecho que aplicó este shock aumentó su popularidad. Para entender esto, se debe señalar que el populismo político es compatible con cualquier ideología económica pues se trata de un estilo de gobierno, solo así se pueden conjugar el populismo y liberalismo económico. Justamente las características populistas, desde el punto de vista político de Fujimori, permitieron que se aplicara un programa de ajuste drástico, pues se estableció una especie de compromiso entre el pueblo y su líder. Fujimori es un populista político, y quien aplica las medias económicas de libre mercado es un neoliberal. Es por eso que se produjo una alianza con su ministro de economía, Carlos Boloña. Fujimori necesitaba la capacidad técnica de su ministro para lograr la estabilidad económica, y este último requería de poder político de Fujimori para poder aplicar el program del shock. Este estilo político es lo que se conoce como una democracia delegativa, una situación en la que el presidente es electo democráticamente por el pueblo y que este pueblo le delega el derecho de hacer lo que considere necesario para mejorar al país. De esta manera, no existe una rendición de cuentas horizontal en el sentido de instituciones autónomas del poder ejecutivo que validen o legitimen las acciones del presidente. Es por esto que cuando se dio el golpe de 1992, el cierre del congreso fue apoyado por la población. Como sugieren en la lectura, la legitimidad de Fujimori no está basada en principios de ciudadanía ni respeto a las instituciones democráticas, sino en logros de sus políticas económicas y sociales que prueban su eficiencia. De la misma manera, sólo ese poder que le confirió el
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pueblo peruano a Fujimori posibilitó que este pueda llevara cabo un shock económico ortodoxo que fuese viable. Aunque haya tenido una democracia delegativa, estaba claro que Fujimori no iba a gobernar solo. En primer lugar, este gobernó con el apoyo de la comunidad financiera internacional (por eso realizó una gira internacional por USA, Europa y Asia). Esto lo puso en una situación más cercana a la ortodoxia económica. En segundo lugar, Fujimori gobernó con el apoyo directo de las Fuerzas Armadas. Tener apoyo de este le permitía tener una relación más cercana con ellos que era esencial para poder combatir con eficacia y rapidez a Sendero Luminoso y MRTA y poder pacificar al país. Asimismo, Fujimori contaba con un partido político frágil, y las Fuerzas Armadas le brindaban un soporte institucional que finalmente evitaba que pueda haber un potencial golpe de Estado. En tercer lugar, el presidente gobernó con el apoyo de un selecto grupo de tecnócratas, muchos de ellos relacionados con la comunidad financiero internacional. En resumen, Fujimori logró contar con el apoyo de la comunidad financiera internacional y con las Fuerzas Armadas, el único problema que tenía para gobernar era el congreso.
3. La estrategia económica y el programa de choque 3.1 Consideraciones generales de la estrategia de la estrategia de desarrollo La característica más saltante del gobierno fujimorista ha sido su adherencia a los principios del libre mercado. Para lograr esto, este gobierno tuvo que aplicar a partir de 1990 una estrategia secuencial. En primer lugar, se anunció un drástico programa de estabilización de la economía (shock) de orientación ortodoxa con la finalidad de refrenar la economía y sentar las bases para un crecimiento posterior. Después, se inició un proceso de reformas estructurales que tenían como objetivo modernizar la económica, hacerla mas competitiva y orientarla al exterior. Estas reformas fueron sinónimo de liberalización de los mercados y apertura de la economía (estado pasó de ser productor a regulador). Estas reformas actuaran como nexo entre la estabilización y el crecimiento. El crecimiento dependería de la inversión privada, nacional o extranjera. El entorno de libre mercado y reglas claras y transparentes será el marco general en el cual se determinarán los precios partir del mercado. Las privatizaciones, desrregulaciones, etc. se hicieron frecuentes cada vez más. Un aspecto igualmente importante fue la decisión de reinsertar al Perú en la comunidad financiera internacional. Para que se den una idea de como fue la estrategia de desarrollo a través de los tres ministros de economía, se mencionará a continuación. Hurtado Miller se encargó de la estabilización, Boloña se encargó de las reformas estructurales y Camet y los siguientes del crecimiento. 3.2 La situación heredada Datos importantes que deberían saber Reservas internacionales netas negativas PBI per cápita al nivel de los 60’s Una baja del 15% en gasto dedicado al sector salud y educación Hiperinflación e híper recesión Alta deuda externa
La herencia del gobierno de García era dramática desde cualquier punto de vista. En 1990, el PBI per cápita era equivalente al de 1960. Asimismo, el Perú cumplía el tercer año consecutivo con hiperinflación e hiperrecesión. Adicionalmente, había total aislamiento de la comunidad financiera internacional, las remuneraciones reales se redujeron en 50% con respecto a 1985, la reducción en términos reales de los gastos en salud y educación en 15%, niveles de reservas internacionales netas negativo, un crecimiento de la deuda publica externa de 13000 millones de dólares a 20000 millones de dólares, el avance de la violencia terrorista y 91277 horas-hombre perdidas por las 3496 huelgas que hubo. 3.3 El programa de estabilización de 1990 El caos macroeconómico muestra que Fujimori no tenía muchas alternativas. Solo quedaba un ajuste drástico, pero además la voluntad política de hacerlo y la conformación de un equipo que pudiera hacerlo. El gabinete de Fujimori estaba conformado por Hurtado Miller, Carlos Amat y León, Barruntes, Sánchez y Helfer. De este gabinete ministerial, no había un solo integrante del movimiento político que lo llevó al poder. Es así que a la población se le hizo más fácil entender la necesidad de un ajuste drástico. No obstante, este gabinete multipartidiario legitimó políticamente el shock. El programa de estabilización fue anunciado por Hurtado Miller el 8 de agosto de 1990. El objetivo principal era uno: reducir la inflación. Para 3
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reducirla habían dos ingredientes principales: corregir los desequilibrios fundamentales y alterar radicalmente las expectativas de los agentes económicos. En primer lugar, los desequilibrios fundamentales estaban asociados con un enorme deficit fiscal, financiado con emisión monetaria. Es decir, la falta de control monetario estaba detrás del problema y había sido el problema causante del proceso hiperinflacionario. Este desequilibrio estaba vinculado con el atraso en los precios básicos de la economía. Había un tipo de cambio bajo (tarifas públicas bajas) que fomentaba las importaciones y desincentivaba las exportaciones, de esta manera ampliando la brecha externa. Adicionalmente, este tipo de cambio bajo incidía en el déficit de empresas públicas y por lo tanto en el déficit fiscal. Entonces, el programa de choque consistió en soltar los precios básicos que estaban congelados por debajo de su nivel, lo que en la década anterior era conocido como desembalse. Este shock hizo que haya una inflación correctiva del 397% en 1990, pero esto no garantizaba que la inflación se iba a controlar porque se necesitaba un Estado disciplinado para que ya no incurriera en déficit fiscales. Para esto, se creó el Comité de Caja, una instancia que autorizaría gastos del gobierno sólo si existían ingresos para ello. Adicional a eso, el BCRP retomaría control sobre la oferta monetaria para así poder definir la cantidad de emisión deseada. Este retomaría control sobre la oferta monetaria mediante el Comité de Caja mencionado previamente, ya no tendría que entregarle dinero al gobierno central. Asimismo, retomaría control mediante un sistema de flotación sucia. Con estas dos medidas, el BCRP pudo implementar un ancla monetaria. Esto significaba determinar las tasas de aumento en la emisión compatible con una inflación en disminución, la idea era anclar los precios al ritmo de la emisión. En segundo lugar, el segundo elemento del programa de estabilización era la alteración drástica de las expectativas de los agentes económicos. Para que esto funcione, era esencial que el pueblo peruano confíe en que el programa iba a ser exitoso en parar la inflación y que este programa ya no cambiaría. Fue así que el 8 de Agosto de 1990, Hurtado Miller anunció los cambios en los precios. El precio de los combustibles se elevó en 3040%, la electricidad en 5270%, el agua potable en 1318% y la telefonía en1295%. Para compensar estas alteraciones, se dio una bonificación en los salarios públicos de 100% y se elevó el salario mínimo en 400%. Como se mencionó antes, generó una inflación en el mes de agosto de 397%. Con este shock, Fujimori golpeaba a los sectores más pobres, quienes eran su base política. No obstante, esto no redujo su apoyo popular porque Fujimori fue bien claro que toda esta situación fue culpa de los partidos tradicionales (corrupción, ineficiencia, etc.). En resumen, el programa de shock antiinflacionario anunciado el 8 de Agosto de 1990 se basó en cuatro elementos: eliminación del déficit fiscal, control monetario, unificación y liberalización del tipo de cambio y la estabilización/corrección de los precios públicos. Este programa tuvo viabilidad y apoyo gracias al neopopulismo. Como punto adicional, las autoridades económicas se encontraban frente a una trampa de política económica, pues mediante un instrumento (la emisión) pretendían manejar dos objetivos: la inflación y el tipo de cambio. Se se priorizaba la inflación, se debía reducir la tasa de crecimiento de la emisión, lo cual producía un tipo de cambio bajo. Por otro lado, si se priorizaba el tipo de cambio, había que relajar la política económica, lo cual llevaba a un incremento en la inflación. El escenario por el cual se optó fue el primero: reducir la inflación. Con respecto a la liberalización comercial, en el mes de septiembre de 1990, los niveles arancelarios fueron reducidos solo a tres: 10%, 15% y 25% y el arancel promedio cayó de 66% en julio a 26% en setiembre. El objetivo de esto era simplificar el sistema arancelario reduciendo la protección de este para finalmente lograr una menor inflación. Asimismo, otro aspecto fundamental era la necesidad urgente de una reforma tributaria y un aumento de los ingresos fiscales. Entre los gastos que el gobierno decidió hacer, estuvieron los primeros pagos vinculados a la deuda externa. Esto vincula muchísimo a la situación fiscal con el proceso de reinserción a la comunidad financiera internacional. En un viaje que realizó Hurtado Miller a Washington, este acordó que con el FMI que reiniciarla, unilateralmente, sus pagos corrientes a los organismos multilaterales. Estos dos realizaron un acuerdo en donde se mencionaba los siguiente. En primer lugar, seguirían una estrategia secuencial de los pagos para la reinserción: organismos multilaterales, Club de París y banca después privada internacional. En segundo lugar, el enfoque en los derechos, es decir, que la deuda con los organismos internacionales se va reduciendo a medida que el país va cumpliendo con diversas metas económicas. En tercer lugar, la creación de un Grupo de Apoyo (liderado por USA y Japón). Este grupo prestaría dinero al Perú para que se ponga al día en sus pagos porque como se mencionó antes, Caballo Loco dejó un nivel negativo de las reservas internacionales netas para julio de 1990. Estos pagos determinaron un nuevo reajuste en precios públicos en el mes de diciembre de 1990. Finalmente, ¿qué lectura tienen todos estos datos? En primer lugar de ajuste tuvo un costo recesivo alto y se comentaba a pagar la factura trasladada del gobierno anterior. El programa de shock buscó equilibrar a la economía con la finalidad de sentar las bases para el crecimiento. La herramienta que se utilizó fue la contracción de la demanda interna de modo que se pudiera combatir la inflación al más puro estilo ortodoxo. Uno pensaría que Fujimori no mantendría su popularidad porque estaba actuando opuestamente a lo que había dicho que harás (el no shock), no obstante; logró mantener su popularidad por su enfoque en el neopopulismo (populismo político y liberalismo económico). Lo que sí un rebote inflacionario en diciembre de 1990 y un aumento en precios del 23.7% llevó a que Hurtado Miller renunciase. 4
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4. La gestión de Carlos Boloña y las reformas estructurales 4.1 El porqué y el cómo del ajuste estructural Carlos Boloña asumió el Ministerio de Economía el 15 de Febrero de 1991. Su programa contaba con tres objetivos de política económica para 1991: consolidar la estabilización, reinsertar al Perú a la comunidad financiera internacional y poner en marcha las reformas estructurales para crear el marco adecuado para el crecimiento. En otras palabras, implementar un esquema de largo plazo, sin descuidar el corto plazo. estas reformas buscaban redefinir los papeles del Estado y mercado con el objetivo de lograr que la economía sea eficiente, competitiva y orientada al exterior. Estas reformas estructurales tenían una base ideológica en el Consenso de Washington. Este consenso contenía las siguientes medidas: Medidas del Consenso de Washington 1. Disciplina fiscal: Lograr un superávit fiscal primario y un déficit fiscal no mayor al 2% del PBI. 2. Priorización del gasto público: Redireccionar gasto hacia sectores con mayor potencial para mejorar la distribución de ingresos. 3. Reforma tributaria: Para lograr un sistema tributario simple y eficiente. 4. Liberalización financiera: Para lograr que el mercado sea quien determine las tasas de interés. 5. Tipo de cambio único y competitivo: De manera que se incentivos las exportaciones no tradicionales. 6. Liberalización comercial: Para acercar a la economía hacia un sistema de libre comercio. 7. Inversión extranjera directa: Eliminar las barreras que impiden el ingreso de la inversión extranjera. 8. Privatización: El Estado sólo debe producir aquello que el sector privado no produce. 9. Desregulación: El gobierno debe eliminar las trabas al ingreso de nuevas empresas que impida la libre competencia. 10. Defensa de los derechos de propiedad: De modo que el sector privado tenga el entorno adecuado para poder invertir y así sostener el crecimiento
A estas reformas también se les conoce como reformas de primera generación. Estas básicamente se tratan de más mercado y menos estado y más apertura al exterior. Aplicar estas reformas tendría ganadores y perdedores, entonces, ¿cómo se iba a hacer para que sean viables estas reformas? La respuesta nuevamente está en el neopopulismo de Fujimori, que no le hacían perder su popularidad. El pueblo peruano delega en el presidente todos los poderes para que éste gobierne en nombre de ellos. Asimismo, contaba con el apoyo del Fredemo, el cual proponía políticas radicales derechistas. Es así que pudo transicionar hacia una economía de libre mercado. Otro hecho que facilitó el tránsito hacia el mercado era el desprestigio que tenía el Estado. Se tenía una percepción que este era corrupto e incompetente y ya no se podía confiar en él para lograr los objetivos colectivos. De allí es que viene el mercado como una solución. Para descubrir al mercado, se debe redescubrir al Estado. Sin embargo, surge la pregunta: ¿cómo pudo ponerse en marcha el programa de estabilización de agosto de 1990 y las reformas estructurales a partir de 1991 si es que el Perú se encontraba en una crisis institucional? La respuesta está en que aquellas medidas no han dependido del funcionamiento de los organismo públicos, sino que fueron decisiones del poder ejecutivo (presidente y grupo de asesores). Esta parte del proceso se puede aplicar sin un Estado eficaz. Pero, una cosa es poner en marcha el programa y otra cosa es que funcione. Para que funcione, sí se necesita una profunda reforma de Estado. Y en esta profunda reforma del Estado es el punto en el cual surgen los problemas con las institución publicas y el Congreso (autogolpe). El análisis de la gestión de Boloña se puede realizar desertes puntos de vista: el manejo de corto plazo, las reformas de largo plazo y los aspectos políticos del proceso que de alguna manera influyeron en el golpe de 1992. 4.2 El manejo de corto plazo El mensaje de 11 de marzo del nuevo ministro de economía trazó el rumbo hacia el libre mercado, siguiendo al consenso de Washington. Carlos Boloña tuvo una orientación de largo plazo, en línea con la estrategia económica global. No obstante, dejó al corto plazo de lado. La trayectoria de la inflación mensual, aún alta, fue controlada recién a partir del mes de septiembre. Algo que contribuyó fuertemente en el alza de la inflación fue el comportamiento de los precios públicos. Por ejemplo, la gasolina de 84 octavos fue reajustada en abril (5.5%), en mayo (3.4%) y en junio (24.2%). Estos ajustes de los precios públicos tiene dos explicaciones. En primer lugar, la inflación de los meses previos volvía a atrasas esos precios. En segundo lugar, la necesidad urgente de contar con ingresos fiscales en un contexto donde se intentaba mantener el equilibrio fiscal pero con necesidades gasto mayores a los ingresos. Ya en el segundo 5
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semestre de 1991, el BCRP asumió una posición más a favor del ancla monetaria. Esto favoreció a que haya un acuerdo entre Perú y el FMI que consiste en que si el país cumplía con metas macroeconómicas trimestrales, acumularía derechos que servirán para eliminar los atrasos con el FMI. Es decir, pagaría sus atrasos con el FMI y cumpliría con metas macroeconómicas. Algo similar ocurrió con el Banco Mundial, solo que a cambio de puesta en marcha de reformas estructurales. 4.3 Las reformas estructurales Las reformas estructurales tuvieron como objetivo definir un nuevo marco institucional para la economía peruana. El mercado pasaría a ser el principal asignados de recursos y no el Estado. Es verdad, algunas de las reformas estructurales se habían iniciado en el 90, pero fue Carlos Boloña quien le dio más fuerza. Este logró pasar 117 decretos legislativos. Las principales reformas fueron: PRINCIPALES REFORMAS ESTRUCTURALES DE LA GESTIÓN DE CARLOS BOLOÑA 1. Profundización de la liberalización comercial: En marzo de 1991 se establecieron dos niveles arancelarios, 15% y 25% Esta reducción arancelaria generó una reacción adversa a los productores nacionales porque esto implicaba más competencia, pero la idea era beneficiar al consumidor nacional para que tenga más opciones. 2. La apertura de la cuenta de capitales: los capitales podían entrar libremente a la economía peruana así como salir de ella. 3. Liberalización financiera: Se dejó la determinación de las tasas de interés al libre mercado. 4. Inicio de la flexibilización del mercado local: El objetivo era que esmerado laboral funcionara del modo más competitivo posible, evitando poder excesivo tanto de los empleadores como trabajadores. Una ley que ayudó a que tanto los empleadores como trabajadores puedan migrar hacia actividades más rentables fue la Ley de Fomento del Empleo. 5. Medidas de promoción de la inversión privada nacional y extranjera: Esto permitía calibre repatriación de utilidades e igualdad de condiciones para tanto la inversión privada nacional y extranjera. 6. Inicio del proceso de reforma del Estado: Uno de los rasgos más distintivos de la redefinición del papel del Estado fue la privatización de las empresas públicas, junto con la eliminación de los monopolios estalles y la racionalización de la estructura de la administración pública. En setiembre del 91 se creó la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) para que se privaticen de las empresas públicas y se incentive la inversión privada.
Todas estas medidas buscaron abrir la economía hacia el exterior, luego de varias décadas de haber estado protegida. Abrir el mercado permitió que el mercado peruano se inundase de dólares, haciendo que a través de la flotación sucia el BCRP pueda aumentar el nivel de reservas internacionales. No obstante,esto hizo que el tipo de cambio se mantenga bajo a lo largo del primer gobierno de Fujimori, lo que hacía que las importaciones crezcan a una tasa mayor que las exportaciones, finalmente incidiendo en una brecha comercial. En términos generales, el hecho que el Perú se haya abierto al exterior hizo que haya un crecimiento del PBI de 2.8%, exportaciones crezcan un 5.9%, una elevación de las importaciones de 15.1% y una reducción del déficit fiscal de 4.5% del PBI en 1990 a 1.5% en 1991.
5. La evolución de la economía en 1992 y el autogolpe. La importancia de los aspectos políticos Fue en junio de 1991 que el Congreso otorgó facultades extraordinarias a Fujimori durante 150 días para así poder legislar en los campos de generación de empleo, inversión privada y pacificación. En este periodo, el poder ejecutivo promulgó 117 decretos legislativos, pero el congreso derogó 28 de ellos (la mayoría de los cuales tenían que ver con asuntos de pacificación). Esto hizo que las tensiones entre el ejecutivo y congreso se vayan intensificando. Asimismo, el poder ejecutivo observaciones de 41 artículos para el plan de presupuesto de 1992, pero el congreso lo promulgó sin tomar en cuenta las observaciones del ejecutivo. 5.1 El autogolpe de abril de 1992 El 5 de abril de 1992, Fujimori anunció en un breve mensaje televisivo la disolución del Congreso, la suspensión de la Constitución, la reorganización del poder judicial y la instauración de un Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional. Esto fue lo que es conocido como el autogolpe. Es importante resaltar que el presidente gobernaba con el apoyo de la comunidad financiera internacional, las fuerzas armadas y el pueblo. El único verdadero obstáculo para poner las reformas y pacificación en marcha era el Congreso. En segundo lugar, también se ha comentado que que implementar las reformas de primera generación es más fácil que implementar las de segunda generación. Las de primera es más fácil porque son medidas relacionadas a estabilización y se ejecutan directamente por el Presidente y un pequeño grupo de asesores. Sin embargo para las de segunda, se requiere de un estado que funcione eficiente y eficazmente y, bajo la percepción de Fujimori, el Congreso era un obstáculo para acelerar la promulgación de medidas que aceleren la salida de la crisis. Una vez hecho el autogolpe, el 6 de abril se determinó que el 6
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país iba a ser gobernado a través de decretos firmados por el Presidente y refrendados por el Consejo de Ministros. Lo que es más sorprendente de todo esto fue que la disolución del congreso fue apoyada por 80% de la población, y ese año, la popularidad de Fujimori no bajó del 60%. Así, surge la siguiente pregunta: ¿Qué razones motivaron el autogolpe que trajo consigo la centralización de la toma de decisiones por parte del poder ejecutivo? A. Las reformas económicas tienen efectos en varios años que probablemente superen el período de gobierno, es por eso que deben ponerse en marcha rápidamente. Para esto, es necesario evitar la opositó política. Fujimori contaba con el apoyo de la comunidad financiera internacional, las fuerzas armadas y el pueblo. El único opositor era el congreso. B. Los políticos y sus partidos eran percibidos como instituciones que velaban por sus propios intereses y no por los intereses de la visión. Es por eso que Fujimori pensaba que todo intento de cambio institucional iba a ser rechazados por los partidos políticos tradicionales. C. Esto consolidaba el poder del ejecutivo, y posibilitaba que Fujimori alterase las reglas de juego para ampliar su periodo de gobierno. D. La violencia continuaba en el país. Había que actuar de manera rápida y con eficacia y el legislativo había bloques olas atenciones del ejecutivo que le brindaban mayor poder a las Fuerzas Armadas. El congreso restringía el poder de las Fuerzas armadas, restringía la autoridad legislativa del Presidente, etc. Las condiciones daban dadas para que se de el autogolpe. Por más que las condiciones hayan estado dadas para el autogolpe, la reacción internacional fue adversa.
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USA suspendió ayuda no humanitaria al gobierno peruano. FMI suspendió desembolso de un préstamo de 222 millones de dólares. Participación del país en el Grupo de Río y Pacto Andino fue suspendida.
Países como Venezuela, España y Panamá suspendieron sus relaciones diplomáticas con el Perú. Como bien se sabe, Fujimori gobernaba con el respaldo de la comunidad financiera internacional y corría el riesgo de incurrir en un aislamiento internacional. Las presiones internacionales llevaron a que el 18 de mayo, en una reunión convocada por la OEA en las Bahamas, Fujimori anunciara elecciones para una Asamblea constituyente dentro de los cinco meses siguientes. Las elecciones para elegir un Congreso Constituyente Democrático se llevaron a cabo el 22 de noviembre de 1992. En estas elecciones, Cambio 90 pasó a tener la mayoría en el congreso y ya podía gobernar tranquilo y aplicar las reformas necesarias para lograr la estabilización y pacificación.Sumado a estos hechos, Abimael Guzmán fue capturado: Fujimori estaba en su mejor momento. 5.2 La Economía en 1992 En 1992 se tuvo una recesión de -2.8%, una caída del sector agropecuario de -7.4% y pesca en -5.1%. El análisis de la economía peruana de ese año no puede aislarse del hecho que se dio el autogolpe. Así también, ese año se dio el fenómeno del niño, lo cual afectó negativamente la oferta de los sectores de agricultura y pesca. Gracias a este fenómeno la producción del maíz se contrajo en 47%, trigo en 42% y papa en 32%. A este choque negativo de la oferta le debemos agregar las consecuencias del autogolpe del 92, que tuvo un impacto decisivo en la política económica. En primera instancia, se interrumpió el flujo de capitales contratado con diversos organismos multilaterales, lo cual impactó fuertemente en programas de inversión pública. En segundo lugar, se produjo un retiro de depósitos de la banca comercial por 232 millones de dólares, lo que llevó a que los bancos no puedan prestarle tanto al sector productivo, haciendo que haya una recesión. En tercera instancia, se anunció un paquete tributario que elevó el IGV. Estos efectos negativos se intensificaron con una política fiscal que buscó un superávit fiscal. Recaudar más dinero y no reinyectarlo genera una crisis de liquidez, que frena la actividad productiva (sobreajuste fiscal). La combinación de todo estos hechos llevó a la renuncia de Carlos Boloña, por más que la inflación de ese año (1992) fue la más baja en 15 años (56.7%). El problema de Boloña fue su gran descuido del correo plazo, no obstante; fue el encargado de iniciar la mayoría de reformas estructurales. El ministro que lo siguió fue Jorge Camet.
6. 1993-1995: sobrecalentamiento de la economía y reelección 6.1 Aspectos políticos: las elecciones municipales de 1993 y la nueva constitución política Antes que la nueva constitución política fuer escrita y sometida a referéndum, en febrero de 1993 se llevaron a cabo elecciones municipales . En estas, se les dió total apoyo nuevamente a los independientes. Lo interesante fue que no salió un candidato de cambio 90, sino Ricardo Belmont de Movimiento Obras con 45% de votación. Por más que esto respalda el hecho que las personas ya no querían a los partidos políticos tradicionales, ¿qué fue lo que pasó con Cambio 90? Fujimori había propuesto como candidato a Pablo Gutierrez, alcalde del distrito de Chorrillos. De esto ocurrido, resaltan dos hechos: la incapacidad de Fujimori 7
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de encontrar un candidato capaz de lograr el sillón municipal y que era posible conformar una coalición que no estuviera sustentada en una determinada clase social, como demostró Belmont. Otro hecho político importante en 1993 fue el referéndum del 31 de Octubre de 1993, mediante el cual se sometía a consulta popular la aprobación de la nueva constitución elaborada por el Congreso Constituyente Democrático (CCD). Decir SI significa consolidar las reformas estructurales y el progreso futuro y decir NO significaba un retorno al pasado, reflejado en la inseguridad y el fracaso de los partidos políticos. El SI terminó por ganar con 52.24% y el NO tuvo 47.76%. El NO ganó en la selva, lo que demostraba que los beneficios de las mejoras económicas no se estaban reflejado en muchos sectores de la población. Esta constitución fue promulgada el 29 de diciembre de 1993. El régimen económico de esta constitución se basó en una economía social de mercado, dentro de la cual la iniciativa privada es libre y al Estado le compete la orientación del desarrollo del país, actuando principalmente en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Asimismo, se asegura la igualdad de trato entre la inversión extranjera y nacional, se garantiza la libre tenencia y disposición de moneda, la propiedad privada y finalmente la autonomía del BCRP y su prohibición para financiar déficit fiscales. Con respecto al poder legislativo, se instaura un congreso unicameral compuesto por 120 congresistas que son electos por un periodo de cinco años. En lo que confiere al poder ejecutivo, el mandato es de cinco años y el presidente puede ser reelegido de inmediato para un período adicional y también se mantiene el sistema de segunda vuelta electoral. 6.2 El sobrecalentamiento de la economía Entre 1993-1995, gracias a un incremento de todos los componentes de la demanda agregada o global, aumenta el PBI. Tanto la demanda interna como externa aumentaron en este periodo. Esto que los diversos sectores de la economía crecieran. Este crecimiento estuvo asociado con varios factores: desaparición de fenómeno del niño, expansión de las políticas monetarias y fiscales, aumento de la inversión y el incremento del crédito en dólares. Pero no hay lonche gratis, este crecimiento estuvo acompañado de un deterioro de la brecha externa (exceso de importaciones sobre exportaciones). El problema de una brecha externa se relaciona con la sostenibilidad de la estrategia económica. Hay dos escenarios posibles relacionados con la sostenibilidad de la estrategia: A. Las importaciones son principalmente de manierais primas y bienes de capital. Una vez que se utilicen en la producción de bienes exportables, el déficit comercial de hoy significa superávit comercial de mañana. B. Las importaciones son básicamente de consumo. en este caso, la brecha crece y se financia mientras ingrese capital externa que la sostenga. en caso de que ese flujo se corte, la economía se ajuste drásticamente. Las exportaciones tradicionales crecieron 72% entre 1993 y 1995. Las importaciones de bienes de consumo aumentaron en más de 90% en este periodo, las de insumos aumentaron en 74% y las de bienes de capital en 109%. En promedio, las importaciones crecieron 88% en ese periodo y las exportaciones solo 58.9%. Es así que surge el término sobrecalentamiento. El sobrecalentamiento es el fenómeno que relaciona el crecimiento del PBI con una brecha externa creciente. La brecha aumenta porque las importaciones crecen más que las exportaciones, lo que significa que la economía puede crecer sin recalentarse siempre y cuando el jalón venga por demanda externa (exportaciones) y no por demanda interna. El sobrecalentamiento se origina cuando la demanda interna aumenta por encima del incremento de la oferta interna. Así surge la pregunta: ¿Cómo crece la demanda interna al nivel de presionar sobre la brecha externa? Aquí entra el análisis de la política económica A. Por el lado de la política fiscal, el sobreconsumo fue generado por el gasto preelectoral y en los programas de recuperación de infraestructura. B. Por el lado de la política monetaria, el sobreconsumo ocurrió a pesar de las reducciones en el ritmo de expansión de la base monetario. Aquí el punto clave está en el hecho de que en el Perú coexisten dos monedas: del dólar y el sol. El BCRP restringe la tasa de crecimiento de la emisión en soles, pero los agentes económicos optan por endeudarse en dólares que ingresan al Perú a través del sistema bancario. Esta escasez de dólares fue remplazada por abundancia de dólares. Visto de otro modo, actuar sobre la cantidad de soles sin afectar la de dólares disminuía la inflación pero no permitía disminuir la brecha externa, pues las importaciones continuaban aumentando con los dólares que ingresaban través del sistema financiero. En resumen, el periodo 1993-1995 correspondió a una expansión de la economía peruana, en un contexto de equilibrio fiscal, inflación en disminución y apertura al exterior. Las dificultades principales se asociaron con la brecha externa, pues el exceso de gasto presionó sobre las importaciones.esta situación fue posible porque la apertura de la cuenta de capitales y el entorno general de la economía originó atracción de capitales extranjeros.
7. Síntesis 8
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Fujimori llegó al poder como un outsider político que enfrentaba sin un programa económico definido un caos macroeconómico que requería de una shock macroeconómico (8 de agosto 1990 anunciado por Hurtado Miller). Aparte de la terrible situación económica, también estaba el problema de la seguridad vinculada al terrorismo. Asimismo, el Perú se encontraba aislado de la comunidad internacional financiera. Para revertir esta situación, tuvo que tener en cuenta muchos factores. En el aspecto económico, tuvo que adquirir una lógica de liberalismo económico en la cual se abría al exterior, liberalizaba precios y hacía que el Estado pase de ser productor a regulador (mediante privatización de empresas). Este modelo está basado en la inversión privada, entonces para fomentar la inversión debía estabilizarse a la economía aparte de volver a reinsertarse en la comunidad financiera internacional. Muchas de las reformas estructurales permitieron llegar al liberalismo. Con respecto a la seguridad, para combatir a los grupos como Sendero Luminoso y MRTA, se debía tener un gran asociación con las Fuerzas Armadas. No obstante, como el Congreso comenzó a bloquear los intentos por darle mayor fuerza a las Fuerzas Armadas, se dio un autogol para poder poner en marcha las reformas estructurales necesarias. Con todo esto mencionado anteriormente, el Perú poco a poco comenzó a ser más atractivo por lo que se comenzó a atraer capitales del exterior. Este flujo de dólares que entraban a la economía hizo que crezca la economía, per al mismo tiempo hizo que se sobrecaliente. Se sobrecalentó porque las importaciones crecieron a un ritmo mucho más rápido que las exportaciones por el tipo de cambio bajo. En general se puede decir que este gobierno fue fructífero, pero se lo cuestionan muchos aspectos. Los principales aspectos que se cuestionan de este gobierno están vinculados ademas con los derechos humanos, un estilo desgobierno autoritario, el hecho de que la apertura violenta al exterior hizo que quiebren muchas empresas, etc. En el plano social, se cuestiona que el empleo no se reactivaba, la pobreza se alcanzaba al 49% de la población en 1994 y que la pobreza extrema alcanzaba el 20% del país. Estas últimas mencionadas fueron las reformas de segunda generación del Consenso de Washington que no se pudieron aplicar por una mala capacidad institucional. En general, Fujimori estableció un gran vínculo directo con el pueblo peruano, por lo que pudo gobernar cinco años más.
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