INSTRUMENTO
ANÁLI SIS DE COSTO-BENEFICIO
OBJETIVOS Y BENEFICIOS El invertir en medidas de prevención no sólo contribuye a evitar el sufrimiento humano sino que, generalmente, también es beneficioso desde el punto de vista económico: el Banco Mundial y el U.S. Geological Survey estiman que, durante los años 1990, las pérdidas ocasionadas por desastres naturales habrían podido reducirse en 280 mil millones de dólares estadounidenses si tan sólo se hubiera contado con 40 mil millones de dólares estadounidenses para medidas preventivas. Sin embargo, los procesos de cambio hacia enfoques preventivos todavía no pasan de ser incipientes. Los donantes bilaterales y multinacionales siguen asignando aproximadamente el 98% del total de los fondos para desastres naturales a la mitigación de las consecuencias cuando éstos ocurren, mientras que para la prevención no queda más que el 2%. La poca inversión en medidas preventivas puede explicarse, entre otros, por la frecuente falta de pruebas con respecto a los beneficios económicos de las medidas concretas de prevención. Uno de los instrumentos más importantes para la determinación de la eficiencia económica de las medidas es el análisis de costo-beneficio, que compara los potenciales daños y pérdidas con los costos que implicaría aminorar o incluso evitar los mismos. Apoya el proceso de decisión para determinar si una medida es provechosa desde el punto de vista económico. Asimismo, cuando los recursos son limitados, ayuda a priorizar las medidas de acuerdo a su eficiencia.
Análisis de Costo-Beneficio
PRINCIPIOS Y CONDICIONES
En cuanto a la aplicabilidad del instrumento del análisis de costo-beneficio, es importante adaptarlo a los desafíos específicos que implican la prevención de desastres naturales y la cooperación para el desarrollo 1. Uno de los principios importantes es tomar en cuenta las probabilidades de ocurrencia de desastres naturales de distintas magnitudes. Como los desastres naturales son eventos fortuitos que normalmente no pueden predecirse, los estudios estadísticos (análisis probabilísticos) adquieren gran importancia dentro del marco del análisis global. Así,nos encontramos ante la difícil tarea de tener que asignar un valor monetario a bienes y servicios que no forman parte de ningún mercado pero que están amenazados por un determinado riesgo de desastre.Esto implica tanto efectos ambientales como también humanitarios. Para la determinación de un valor monetario o económico, existen varios métodos directos (por ejemplo, la disposición de pagar por un determinado bien o
La infraestructura destruida causa no sólo costos
servicio) y procedimientos indirectos.En este contexto,
directos sino también indirectos, tales como p. ej. el alza
actualmente se está llevando adelante un debate com-
de los costos de transporte.
plejo (y a menudo controvertido) sobre si las víctimas mortales deben formar parte de los análisis como un fac-
De manera general, los resultados de un análisis de
tor económico, o si deben quedar fuera del análisis para
costo-beneficio siempre deben interpretarse con la de-
ser tomadas en cuenta como un argumento meramente
bida cautela, en especial cuando – como es el caso de
humanitario y ético a favor de medidas de prevención.
muchos países en desarrollo – necesariamente tienen
Aparte de los potenciales efectos directos de un de-
que fundarse en una base de información deficiente. En
sastre (por ejemplo, el derrumbe de un puente, la des-
este contexto, cabe señalar que la transparencia de los
trucción de una fábrica), otro desafío a nivel metodoló-
procedimientos y de los supuestos constituye un prere-
gico consiste en que también deben tomarse en cuenta
quisito esencial para la credibilidad y comprensión de
para el análisis los efectos indirectos (por ejemplo, el
los resultados.
alza de los costos de transporte, pérdidas por interrupciones de la producción). De hecho,a menudo los daños indirectos superan a los directos: en el caso de las inun-
APLICACIÓN EN LA P RÁCTICA
daciones, sequías y otros desastres naturales causados por el fenómeno de El Niño en 1997/1998,la CEPAL ha estimado que los daños directos alcanzaron la suma de
Antes de iniciar un análisis de costo-beneficio, es nece-
2,8 mil millones de dólares estadounidenses, mientras
sario aclarar algunas preguntas que son importantes para
que los indirectos ascendieron a casi 5 mil millones de
encaminar el estudio. Es fundamental que haya consen-
dólares estadounidenses.
so entre los actores involucrados en cuanto al enfoque o la orientación que se quiere dar al análisis. ¿Se trata de priorizar diferentes alternativas de un proyecto de
1 Por encargo del proyecto de asesoramiento de la GTZ “Prevención de Desastres en la Cooperación Internacional“, Reinhard Mechler ha elaborado un manual para la aplicación de los análisis de costo-beneficio en el contexto de la prevención de desastres (véase las fuentes).
acuerdo a criterios económicos? ¿O más bien de elaborar un instrumento de sensibilización sobre la utilidad de este tipo de inversiones? Asimismo,debe haber clari-
dad en cuanto al grupo meta al que va dirigido el análisis, pues una alcaldía tiene otras necesidades y demandas que, por ejemplo, un banco al que se quiere con vencer para otorgar determinados créditos. Otro punto importante es el tipo de proyecto que se desea evaluar mediante un análisis de costo-beneficio. ¿Se trata de un proyecto de reducción del riesgo – por ejemplo, un sistema de alerta temprana o el equipamiento de un cuerpo de bomberos? ¿O se trata de evaluar un proyecto mediante un análisis de costo-beneficio, pero tomando en cuenta además el riesgo de desastres (por ejemplo, el proyecto de una represa para cuya factibilidad se debe considerar la existencia de un determinado riesgo sísmico)?
Especialmente las administraciones municipales y distritales utilizan el análisis de costo-beneficio como
Como regla general, se puede decir que los análisis de costo-beneficio son posibles para casi todos los pro-
base para tomar decisiones con respecto a inversiones públicas.
yectos de prevención de desastres, y que en la mayoría de los casos resultan de utilidad. Con todo, nos vemos
situación de riesgo que quedaría después de la imple-
frente a la difícil pregunta de hasta qué punto es posi-
mentación de ciertas medidas de prevención.
ble y financieramente asequible medir en términos económicos las mejoras en el área de la planificación y ges-
Paso 1: Análisis de la amenaza
tión (por ejemplo, la creación de un cuerpo de defensa contra desastres o las medidas de capacitación en el
El análisis de la amenaza incluye la evaluació n de la pro-
tema de la prevención). En principio, para un análisis de costo-beneficio son necesarios los siguientes seis pasos:
Riesgo: • Intensidad • Recurrencia
Vulnerabilidad: • exposición • fragilidad • capacidad de • recuperación
natural en un determinado lugar y con una determina-
4
1
2
babilidad de ocurrencia de un determinado fenómeno
Riesgo: potenciales efectos sin gestión de riesgo
6
Proyectos de gestión de riesgo: costos
3
Riesgo: potenciales efectos con gestión de riesgo
5
Beneficio neto: reducción de potenciales efectos restando
los costos de los proyectos de gestión de riesgo
En cuanto a la estimación del riesgo de un desastre
da intensidad (por ejemplo, la subida del nivel del agua
natural y sus potenciales efectos, se toma como base las
en 1 metro en un cierto punto de medición, que suele
funciones de amenaza y de vulnerabilidad. Para una des-
ocurrir aproximadamente cada 20 años).
cripción detallada de su determinación, véase el instrumento Análisis de Riesgo de la presente publicación.El cálculo del beneficio de proyectos de gestión de riesgo
Paso 2: Análisis de la vulnerabilidad
de desastres naturales se basa en el análisis de la reducción del riesgo. Para tal efecto, se compara la situación
En el segundo paso, se trata de medir el grado de des-
como se presenta sin un proyecto de prevención con la
trucción como función de la intensidad del fenómeno –
tanto desde el punto de vista humanitario como tam-
go con aquélla que surge tomando en cuenta determi-
bién económico y ecológico. Para ello, se identifican
nadas medidas preventivas. La diferencia entre ambas
todos los elementos amenazados y luego se asigna a cada
funciones representa la reducción esperada de daños, es
uno de ellos un determinado valor económico. Segui-
decir, el beneficio de la gestión de riesgo.
damente, en base a estos datos se calcula la fragilidad, que es el daño por grado de intensidad del fenómeno. Siempre que sea posible, estos cálculos deben realizarse de manera específica para los distint os espacios y elementos (por ejemplo,para todas la viviendas con sótano ubicadas en las orillas entre 1 y 2 metros sobre el nivel del mar). La disminución de la vulnerabilidad no sólo depen-
Beneficio de la reducción del riesgo S O Ñ A D
Curva de frecuencia de daños original
de de la capacidad individual para recuperarse de un desastre. También se consigue a través de una organiza-
Curva de frecuencia de daños con reducción del riesgo
ción y de redes sociales fuertes.
Paso 3: Análisis de riesgo: determinación de daños potenciales
Probabilidad de excedencia ( “exceedance” ) (inverso: período de recurrencia)
Estimación del beneficio de medidas preventivas
El riesgo es la combinación de las funciones de amena-
mediante funciones de frecuencia de daños.
za y de vulnerabilidad, y se suele expresar en la probabilidad de ocurrencia de una determinada magnitud de
Al comparar las curvas de frecuencia de daños con y
los daños. Es de suma importancia que este análisis in-
sin medidas de reducción del riesgo, se puede calcular
cluya también los daños indirectos como, por ejemplo,
el beneficio de la gestión de riesgo de desastres.
los costos que se generan a causa de la interrupción de una importante vía de comunicación. Normalmente, este tipo de daños potenciales totales se expresa mediante funciones de frecuencia de daños ( “loss-
Paso 6: Determinación del beneficio neto global
). frequency function”
El beneficio neto global de un proyecto se deduce de la aplicación del beneficio determinado en el paso 5 a la
Paso 4: Análisis de los costos de las medidas de prevención
duración total del proyecto. Posteriormente, se resta de este beneficio global el total de costos de las medidas de prevención y mitigación y – de ser pertinente – los
Los costos de las iniciativas de mitigación de desastres
costos de mantenimiento. En todo ello hay que tomar
son la suma de los costos de construcción y manteni-
en cuenta que, durante el transcurso del proyecto, la
miento de una determinada medida infraestructural. En
vulnerabilidad puede cambiar – por ejemplo como con-
el caso de medidas no físicas, los costos más importan-
secuencia del incremento demográfico o de una cre-
tes son los que ocurren en el área del gestión y de de-
ciente pobreza. Estos pronósticos deben considerarse
sarrollo de recursos humanos. Sin embargo, estos últi-
en el análisis, descontando el beneficio y los costos a
mos son muy difíciles de cuantificar en términos econó-
través del tiempo. Todo esto tiene una inf luencia deci-
micos.
siva en los cálculos de eficiencia. Muchas veces, la falta de datos o de recursos para los
Paso 5: Análisis del beneficio de la gestión de riesgo de desastres
análisis impide que se pueda hacer un estudio tan fundamentado del riesgo. En estos casos, se puede tomar como base los daños ocurridos en el pasado para hacer
En el quinto paso se compara la curva de frecuencia de
una estimación – aunque menos precisa – del riesgo
daños que se genera sin medidas de reducción del ries-
actual (enfoque basado en los daños). Con este método,
Análisis de Costo-Beneficio
Métodos para la determinación del beneficio neto de proyectos: •
•
Enfoque probabilístico: se basa en un análisis
Otro punto importante en la estimación de daños pasados y futuros es la consideración de la tasa de inflación y de la actualización de los valores. Al no incluir
pormenorizado de la amenaza y de la vulnera-
estos factores en los cálculos, se puede llegar a resul-
bilidad para así deducir el riesgo.
tados altamente distorsionados.
Enfoque basado en los daños: toma en cuenta los daños ocurridos en años pasados para
GASTOS Y TIEMPO
calcular el riesgo actual y futuro.
el riesgo actual de un desastre natural se deduce de la proyección de los resultados del pasado, tomando en
Lo decisivo respecto de los gastos y el tiempo que se
cuenta los cambios en el contexto en cuanto a amena-
requieren para un análisis de costo-beneficio es el grado
za y vulnerabilidad.
de validez que se pretende alcanzar, así como los datos
Para tal efecto, se consideran las medidas de preven-
que están a disposición para el análisis de la situación
ción para corregir hacia abajo la curva de frecuencia de
de amenaza y de vulnerabilidad. Asimismo, es indispen-
daños, que representa el riesgo de daños potenciales.
sable tomar en cuenta que con frecuencia los requeri-
Por ejemplo, se puede reducir en un 30% los daños de
mientos variados y altamente complejos de un análisis
un fenómeno que suele ocurrir cada 100 años median-
se enfrentan a carencias a veces fundamentales de know-
te la instalación de sistemas de pólderes. Pero también
how técnico en la región y a la frecuente escasez de
es posible una tendencia inversa, pues la creciente
recursos de los proyectos. Por consiguiente, los reque-
intensidad de la actividad económica, la urbanización o
rimientos en cuanto a trabajo y a gastos que implica el
también el crecimiento demográfico por migración pue-
análisis – y por ende, la selección de la metodología –
den exacerbar el contexto de la amenaza (por ejemplo,
deben guardar relación con el volumen del proyecto que
cambios climáticos) o de la cantidad de elementos ame-
se desea evaluar. Cuando es suficiente una estimación
nazados.Asimismo, no se debe olvidar que la vulnerabi-
aproximada de la relación de costo-beneficio, los gastos
lidad también puede variar de acuerdo a las diferentes
para el respectivo análisis basado en los daños son rela-
estaciones del año. De este modo, la producción agrí-
tivamente bajos.En cambio,los enfoques probabilísticos
cola puede sufrir daños sustanciales sobre todo poco
y basados en el riesgo implican mayor trabajo y gastos
antes de la cosecha, mientras que en la época post-
más altos.
cosecha la vulnerabilidad frente a algún fenómeno extremo es menor. Todo esto se puede resumir en el siguiente gráfico: Baja gracias a una fragilidad reducia
S O Ñ A D
Relación original
Sube
a causa de una mayor exposición
Probabilidad de excedencia ( “exceedance” ) (inverso: período de recurrencia)
Los desplazamientos en la curva de frecuencia de daños reflejan los cambios en cuanto a la situación de riesgo.
Análisis de Costo-Beneficio
Un análisis de costo-beneficio es un apoyo impor- tante para tomar decisiones con respecto a medidas infraestructurales preventivas. Aquí: el abastecimiento de agua en regiones secas al s ur de Perú.
Fuentes
Benson, C.; J.Twigg (2004): Measuring Mitigation Methodologies for Assessing Natural Hazard Risks and the Net Benefits of Mitigation - A Scoping Study. ProVention Consortium, Ginebra. CEPAL (2003): Handbook for Estimating the Socioeconomic and Environmental Effects of Disasters. CEPAL , Ciudad de México. Handmer, J.; P. Thompson (1997): Economic Assessment of Disaster Mitigation: A Summary Guide. Australian National University, Canberra. Mechler, R. (2004): Cost-benefit Analysis of Natural Disaster Risk Management in Developing Countries. GTZ, Eschborn. Venton C.; Venton P. (2004): Disaster Preparedness Programmes in India: A Cost-Benefit Analysis. ODI , Londres.
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Dag-Hammarskjöld-Weg 1– 5 Postfach 5180 65726 Eschborn Alemania E-Mail:
[email protected] Internet: http://www.gtz.de/disaster-reduction/english
