La política tributaria y la recaudación en el Perú 1. La Política Tributaria 2. Recaudación Tr Tributaria ibutaria CAPÍTULO I La Política Tributaria
Si nos preguntamos por qué se pagan impuestos, la respuesta simple es que, mientras no surja una idea mejor, la tributacin es el !nico medio pr"ctico de recaudar ingresos para #inanciar el gasto p!blico en bienes $ ser%icios que demanda la ma$or&a de las personas' Sin embargo, el establecimiento de un sistema tributario justo $ e#iciente no es simple, en particular en los pa&ses en desarrollo que procuran integrarse en la econom&a mundial' (n estos pa&ses, el sistema tributario ideal ser&a recaudar los ingresos esenciales sin un e)cesi%o endeudamiento p!blico, $ *acerlo sin desalentar la acti%idad econmica $ sin des%iarse demasiado de los sistemas tributarios de otros pa&ses' (n los pa&ses en desarrollo, la implantacin de sistemas tributarios e#icientes presenta enormes problemas' (n primer lugar, en estos pa&ses la ma$or parte de los trabajadores est"n empleados en la agricultura o en peque+as empresas in#ormales' Como raramente perciben salarios #ijos $ regulares, sus ingresos #luct!an, $ muc*os de ellos se pagan en e#ecti%o, e#ecti%o, sin contabilia contabiliarse' rse' Por lo tanto, resulta di#&cil di#&cil calcular la base de un impuesto sobre la renta' (n tales pa&ses, los trabajadores en general no gastan sus ingresos en grandes establecimientos que mantienen registros e)actos de las %entas $ los in%entarios' Como resultado, los medi medios os moder moderno noss de reca recaud udac aci in n de ingr ingres esos os dese desemp mpe+ e+an an un pape papell meno menoss impo import rtant ante e en estas estas econom&as, e)clu$endo %irtualmente la posibilidad de que el gobierno logre ele%ados ni%eles de ingresos tributarios' (n segundo lugar, es di#&cil crear una administracin tributaria e#iciente sin contar con un personal bien educad educado o $ bien bien capaci capacitad tado, o, cuando cuando #alta #alta dinero dinero para para pagar pagar salari salarios os adecua adecuados dos a los #uncio #uncionar narios ios encargados de la recaudacin tributaria $ para in#ormatiar las operaciones -o incluso para pro%eer ser%icios e#icientes de telé#onos $ correo., $ cuando la capacidad de los contribu$entes para lle%ar sus cuentas es limita limitada' da' (n consecu consecuenci encia, a, con #recue #recuenci ncia a los gobier gobiernos nos siguen siguen el camino camino de la menor menor resist resistenci encia, a, implantando sistemas tributarios que les permiten e)plotar las opciones disponibles en %e de establecer sistemas tributarios racionales, modernos $ e#icientes' (n tercer lugar, como resultado de la estructura in#ormal de la econom&a de muc*os pa&ses en desarrollo $ por las limitaciones #inancieras que las aquejan, las o#icinas de estad&stica $ de impuestos encuentran di#icultades para generar estad&sticas con#iables' (sta #alta de datos impide que los responsables de la #ormul #ormulaci acin n de pol& pol&titica cass e%al e%al!e !en n el impac impacto to pote potenc ncia iall de los los cambi cambios os en el sist sistem ema a trib tribut utar ario io'' (n consecuencia, en muc*os casos se opta por introducir cambios marginales en %e de grandes cambios estructurales, incluso cuando éstos !ltimos resultan ob%iamente pre#eribles' (llo perpet!a la ine#iciencia de las estructuras tributarias' (n cuarto lugar, los ingresos tienden a estar distribuidos en #orma m"s desigual dentro de los pa&ses en desarrollo' Si bien en esta situacin la recaudacin de ele%ados ingresos tributarios requiere idealmente que los ricos soporten una ma$or carga tributaria tributaria que los pobres, con #recuencia el poder econmico econmico $ pol&tico pol&tico de los contribu$entes ricos les permite impedir la adopcin de re#ormas #iscales que incrementar&an su carga tributaria' (llo e)plica en parte por qué muc*os pa&ses en desarrollo no *an e)plotado plenamente los impuestos sobre la renta de las personas #&sicas $ los impuestos sobre la propiedad, $ por qué sus sistemas tribut tributari arios os raramen raramente te logran logran una progres progresi%i i%idad dad satis satis#act #actori oria a -en otras otras palabr palabras, as, que los ricos ricos paguen paguen proporcionalmente m"s impuestos.' (n conclusin, en los pa&ses en desarrollo, la pol&tica tributaria se basa con #recuencia en el arte de lo posible $ no tanto en el logro de los #ines ptimos' (n consecuencia, no resulta sorprendente que la teor&a econmica $ especialmente la literatura sobre tributacin ptima *a$an tenido un impacto relati%amente reducido en el dise+o de los sistemas tributarios de estos pa&ses' /(0I1ICIO1(S2 La pol&tica tributaria es una rama de la pol&tica #iscal, por ende comprende la utiliacin de di%ersos instrumentos #iscales, entre ellos los impuestos, para conseguir los objeti%os econmicos $ sociales que una comunidad pol&ticamente organiada desea promo%er' Son los lineamientos que orientan, dirigen $ #undamentan el sistema tributario'
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/ecisiones de pol&tica econmica $ #iscal que se re#ieren a los impuestos, tasas, contribuciones, etc' para para captar captar recurs recursos os p!blic p!blicos, os, Abarc Abarcan an accion acciones es de gra%am gra%amen, en, desgra desgra%am %amen, en, e)onera e)oneraci cin, n, selecti%idad, etc' -4urillo Al#aro, P"g' 56.' La Pol&tica Tributaria es parte de la pol&tica #iscal, es decir, parte de la pol&tica p!blica' Una pol&tica p!blica se presenta bajo la #orma de un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogr"#ico, en el que se articulan el (stado $ la sociedad ci%il' (l (stado participa de manera acti%a en la denominada Pol&tica Tributaria, a di#erencia de lo que sucede con otras como, por ejemplo, la pol&tica monetaria'
CA7ACT(7ÍSTICAS POLÍTICA T7I8UTA7IA2 T7I8UTA7IA2 ()isten lineamientos generales que #a%orecen su buen #uncionamiento entre los que destacan2 In#erir lo menos posible en la e#iciente asignacin de los recursos' Tener una administracin sencilla $ relati%amente barata' Tener Ser #le)ible para responder #"cilmente a los cambios en las circunstancias econmicas pol&ticas $ sociales' Cumplir con los principios de equidad $ proporcionalidad' 4ostrar transparencia de #orma tal que *a$a una clara %inculacin con el gasto, con el #in de que cada indi%iduo sepa *acia donde se dirigen sus contribuciones, que tipo de ser%icio est" #inanciando etc' I4PACTO /( LA POLÍTICA T7I8UTA7IA (1 LA (CO1O4ÍA2 La pol&tica tributaria a#ecta las decisiones de los agentes pri%ados2 A#ecta las decisiones de los agentes' Condiciona los resultados en los di#erentes mercados' plao.' Tiene e#ectos -di#erentes. sobre el crecimiento -corto, mediano $ largo plao.' A#ecta la disponibilidad de recursos #iscales'
1.4.
LA POLÍTICA TRI!TARIA "## A$AR$# #% TR#$ I&P!#$TO$ a. Renta' (l impuesto sobre la renta -IS7. es un impuesto que gra%a los ingresos de las personas, empresas, u otras entidades legales' Las rentas de #uente peruana a#ectas al impuesto est"n di%ididas en cinco categor&as, adem"s e)iste un tratamiento especial para las rentas percibidas de #uente e)tranjera' reales -en e#ecti%o o en especie. especie. del arrendamiento arrendamiento o sub 9 Pri(era cate)oría* las rentas reales arrendamiento, el %alor de las mejoras, pro%enientes de los predios r!sticos $ urbanos o de bienes muebles' cate)orí a, intere intereses ses por coloca colocaci cin n de capital capitales, es, regal& regal&as, as, patent patentes, es, rentas rentas $e)unda cate)oría %italicias, derec*os de lla%e $ otros' Tercera cate)oría* en general, las deri%adas de acti%idades comerciales, industriales, ser%icios o negocios' ejercicio indi%idual indi%idual de cualquier pro#esin, pro#esin, ciencia, Cuarta cate)oría* las obtenidas por el ejercicio arte u o#icio' +uinta cate)oría* cate)oría* las las obte obteni nida dass por por el traba trabajo jo perso persona nall prest prestad ado o en relaci relacin n de +uinta dependencia' b. I,-' (s el Impuesto :eneral a las ;entas, éste gra%a ' la %enta de bienes inmuebles, los contratos contratos de construcci construccin n $ la primera %enta %inculada %inculada con los constructores constructores de los inmuebles inmuebles de estos contratos, la prestacin o utiliacin de ser%icios $ la importacin de bienes' Solamente gra%a el %alor agregado en cada periodo del proceso de produccin $ circulacin de ser%icios $ bienes, de esta #orma se permite la deduccin del impuesto que se *a pagado en el anterior periodo, cosa que se denomina crédito #iscal' Su tasa es del 5<=' c. I$C' (l Impuesto Impuesto Selecti%o al Consumo m"s conocido conocido por ISC, es un tributo de Per! que trata de gra%ar el uso o consumo espec&#ico, es decir, es un impuesto sobre la primera %enta de determinados bienes o ser%icios cu$a produccin se *a$a realiado en Per!, as& como la importacin de los mismos de productos que no son considerados de primera necesidad' Las tasas del Impuesto Selecti%o al Consumo, %ar&an entre el >= $ el 55<=' 55<='
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Princ rincip ipal ales es prod produc ucttos que gra% gra%a a el ISC son2 on2 (l alco alco*o *ol, l, Tabac baco, Ser% er%icio icioss de Telecomunicaciones, Apuestas -e%entos *&picos., Seguros, Pagos realiados mediante c*eques bancarios, ?uegos de aar -loter&as, bingos, sorteos, ri#as., Per#umes, ?o$as, 7elojes, Armas, Productos contaminantes, Combustible' Su tasa $ aplicacin debe responder estrictamente al propsito de corregir e)ternalidades negati%as en la acti%idad econmica' POLÍTICA T7I8UTA7IA (1 (L P(7U (;OLUCI@1 A1T(C(/(1T(S' A1T(C(/(1T(S' La pol&tica tributaria en el Per! *a tenido en las !ltimas décadas como objeti%o primordial el estimu estimular lar la demand demanda a intern interna, a, otorgan otorgando do menor menor priori prioridad dad a sus implica implicanci ncias as en la sol%en sol%encia cia #inanciera del (stado' Con este propsito se *an aplicado e)oneraciones tributarias $ reg&menes especi especiales ales sector sectorial iales, es, los cuales cuales antes antes de re%ital re%italia iarr las empres empresas as %incul %inculadas adas,, produj produjeron eron la inestabilidad de las #inanas p!blicas' A principios de los no%enta, el Per! %i%&a una gra%e crisis pol&tica $ econmica, lo que lle% a realiar un pro#undo plan de re#ormas estructurales, una de las cuales #ue la re#orma tributaria' As&, entre 5BB $ 5BB6 se eliminaron los reg&menes especiales de Impuesto :eneral a las ;entas -I:;., el Impuesto a la 7enta -I7. $ las e)oneraciones que di#icultaban la labor de #iscaliacin de la recientemente creada Superintendencia Superintenden cia 1acional de Administracin Tributaria -SU1AT.' -SU1AT.' A1T(S /( LA 7(0O74A T7I8UTA7IA' T7I8UTA7IA' Dasta 5B<< la administracin tributaria era un rgano del 4inisterio de (conom&a $ 0inanas -4(0.E sin embargo, embargo, esta esta situac situacin in cambi cambi con la creaci creacin n de la SU1A SU1AT como como organi organismo smo p!blic p!blico o descentraliado' A inicios de los oc*enta, pese a cierta estabilidad de la presin tributaria, la recaudacin del Impuesto Selecti%o al Consumo -en especial a los combustibles. empe a cobrar una importancia creciente, mientras que la recaudacin de los impuestos a la renta $ al %alor agregado registraba ca&das' Con respecto al impuesto a la renta, un e)cesi%o n!mero de tramos $ m!ltiples deducciones di#icultaron su administracin' (sta situacin puso en e%idencia la necesidad de una re#orma del sistema tributario'
2 .
LA R#/OR&A TRI!TARIA A inicios del gobierno de 0ujimori se implement un programa de estabiliacin que se consolid en el mantenimiento mantenimiento de una estricta disciplina disciplina #iscal $ monetaria' monetaria' La pol&tica pol&tica #iscal se orient a reducir signi#i signi#icati cati%am %ament ente e el dé#ici dé#icitt p!blico p!blico,, median mediante te el increm increment ento o de los ingres ingresos os tributa tributario rioss $ el establecimiento de una regla impl&cita en el ni%el de gasto, para lo cual se lle%aron a cabo una serie de re#ormas estructurales, entre las cuales se destaca la re#orma del sistema tributario, que tu%o como objeti%o principal la simplicidad $ la equidad del sistema impositi%o, otro de los objeti%os estaba orientado a lograr autonom&a' La re#orma del sistema tributario puede ser analiada en tres #ases2 La primera, denominada F#ase inicialG, que tu%o como propsito racionaliar $ simpli#icar los tributos, con la #inalidad de #acilitar la labor de la administracin tributaria, as& como modi#icar o eliminar aquellos que generaban distorsiones econmicas' Cabe se+alar, que se suspendieron H5 bene#icios $ e)oneraciones del I:; e ISC, $ se derogaron H tributos'
La segunda es la F#ase de la consolidacinG, que se inicia en 5BB $ tu%o como objeti%o lograr un sistema tributario m"s simple, e#iciente $ permanente, pues a pesar de que las categor&as tribut butarias disminu minu$$ero eron signi#ic #icati ati%amente, nte, aun per persist&an reg& eg&mene enes que causab causaban an comple complejid jidades ades tanto tanto a los contri contribu$ bu$ent entes, es, como como al ente ente recaudad recaudador or -reg&m -reg&mene eness simpli#icados $ especiales., siendo responsables de los a!n altos ni%eles de e%asin $ elusin' (n esta #ase se elimin los reg&menes simpli#icados, que #ueron reemplaados por el 7égimen Jnico Simpli#icado -7US. $ el 7égimen (special de Impuesto a la 7enta' Como resultado se obtu%o la ampliacin de la base tributaria $ un cambio sustancial en la estructura impositi%a en la medida que la recaudacin se *io menos dependiente de impuestos al comercio e)terior -aranceles. $ a los combustibles' /e esta manera esta etapa se %io #a%orecida por el aumento de la recauda recaudaci cinE nE sin embarg embargo, o, es import important ante e se+ala se+alarr que los ingres ingresos os tribut tributario arioss se
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sustentaban en un impuesto indirecto como el I:; que se con%irti en el impuesto indi%idual m"s importante -HH= de la recaudacin total.' La terce tercera ra #ase #ase,, Fpara Fparaliliac aci in n de la re#o re#orm rmaG aG,, deno denomi mina nada da as& as& pues pues surgi surgiero eron n di%ers di%ersos os problemas que detu%ieron la marc*a de la re#orma' Con#orme la entre%ista realiada a (stela por T*orp $ sus propias in%estigaciones, la SU1AT tu%o que luc*ar internamente por mantener el curso de la re#orma en medio de #recuentes cambios de conduccin $ una burocratiacin e)cesi%a' Adem"s, las prioridades en materia #iscal cambiaron, éstas no eran m"s el én#asis en la austeridad #iscal $ el aumento de la recaudacin, sino m"s bien concesiones de tipo populista' Otro #actor, #actor, también también anotado anotado por /urand $ T*orp, #ue el Krec*ao Krec*ao al es#uero es#uero #iscaliador' #iscaliador' Los contribu$entes mejor organiados buscaron ali%iar su carga impositi%a intentando recuperar in#luencias sobre el nue%o congreso elegido en 5BB6, obteniéndose medidas a #a%or de ciertos sectores -reduccin del impuesto sobre los acti%os, e)oneraciones impositi%as, entre otras. A fin de obtener mayor claridad sobre la evolución de la tributación peruana se muestra a continuación continuación el gráfico que presenta la participación de los diversos impuestos del total de ingresos tributarios, tomando como años de referencia a 1987, 1990, 199 y !000"
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La modi#icacin en los !ltimos 5M a+os de la participacin de los di%ersos impuestos en el total de los recursos recaudados muestra la débil estructura impositi%a a #ines de la década del oc*enta' A tra%és del gr"#ico 5a se puede obser%ar que en 5B
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e%aluacin constante del personal #ueron cla%e para el é)ito alcanado' Cabe precisar que la tasa de dic*o impuesto se increment de 5H a 5= lo cual a$ud al comportamiento mencionado' Sin embargo, la re#orma perdi el rumbo' La #le)ibilidad en el otorgamiento de e)oneraciones, la #alta de un nue%o impulso para lle%ar a cabo la segunda #ase de la re#orma que lograra eliminar la e%asin en la recaudacin del Impuesto a la 7enta $ la decidida de culminar con la ampliacin de la base tributaria #ue el rasgo de esta !ltima etapa' (n el gr"#ico se obser%a una composicin de la estructura tributaria del >>> similar a la de 5BBM permitiendo in#erir la total desacti%acin de los objeti%os #inales de toda re#orma tributaria2 simplicidad, equidad $ uni%ersalidad' La estructura actual mantiene como base a un impuesto indirecto como lo es el I:;, $ el estancamiento del Impuesto a la 7enta' As&, se puede entender que la ca&da de la presin tributaria obser%ada en los !ltimos a+os no se debe !nicamente a que los ingresos tributarios se caractericen por tener una elasticidad ma$or a uno respecto al ni%el de acti%idad econmica'
PR#$I0% TRI!TARIA La presin tributaria es un indicador cuantitati%o que relaciona los ingresos tributarios de una econom&a $ el P8I' Permite medir la intensidad con la que un pa&s gra%a a sus contribu$entes a tra%és de tasas impositi%as' (ste indicador a$uda al estado en la toma de decisiones $ en la aplicacin de pol&ticas tributarias que resulten en cargas equitati%amente distribuidas entre los contribu$entes'
4.1
PROL#&A$ "# LA POLÍTICA TRI!TARIA AA PR#$I0% TRI!TARIA'
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A tra%és de la recaudacin se #inancian las acti%idades del (stado' Cu"nto m"s riquea ri quea se genera ge nera en el pa&s, m"s recauda el (stado' La presin tributaria mide el porcentaje de riquea que se destina para sol%entar los gastos del (stado' La presi presin n tributa tributaria ria es un indica indicador dor cuanti cuantitat tati%o i%o de#ini de#inido do como como la relaci relacin n entre entre los ingres ingresos os tributarios $ el Producto 8ruto Interno -P8I. de un pa&s'
4 .2
#-A$I0% TRI!TARIA' IA' (%asin tributaria es la sustraccin #raudulenta e intencional al pago de un tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributariaE como por ejemplo, en los casos de doble #acturacin' La e%asin debe distinguirse del mero incumplimiento o del retraso en el pago de las obligaciones tributarias, supuestos en los que no e)iste %oluntad de enga+o o #raude al (stado .
4.2.1 4.2 .1
CA!$A CA!$A$ $ "# "# LA LA #-A #-A$I0% $I0% TRI TRI!T !TA ARIA' RIA' •
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Alto porcentaje de in#ormalidad, la cual supera el M>= del P8I, seg!n la ma$or m a$or parte de estudios, como se %er" m"s adelante' Alto costo de #ormaliacin2 (n el Per! la tasa del I:; es de 5B=, una de las m"s altas de América Latina $ la tasa de impuesto a la renta es de 6>=, ma$or al promedio de la regin' Adem"s los costos laborales salariales $ totales también son ele%ados' Sistema Sistema tributario tributario mu$ complicado2 complicado2 Las micro $ peque+as peque+as empresas -4P(S. deben optar entre tributar de acuerdo con los reg&menes simpli#icados e)istentes, o de acuerdo con las normas del régimen general, el cual inclu$e lle%ar contabilidad completa' (l régimen simpli#icado del I:; integrado con el del impuesto a la renta, denominado 7égimen Jnico Simpli#icado -7US. solo permite acceder a las 4P(S que operan como personas naturales, no as& a las empresas indi%iduales $ a las sociedades' Poca probabilidad de ser #iscaliado $ sancionado2 Poca capacidad de la Administracin Tributaria' La SU1AT no di#unde de manera sistem"tica el n!mero de #iscaliaciones que realia $ los sectores econmicos que est"n siendo #iscaliados' Tampoco se conoce los criterios que orientan la seleccin de los contribu$entes a #iscaliar $ los aspectos que un auditor re%isa durante la #iscaliaci #iscaliacin' n' (ntre los contribu$ent contribu$entes es #iscaliados #iscaliados e)iste la percepcin percepcin de que el auditor auditor llega Fa cieg ciegas asGG a %isi %isita tarr a una una empr empres esa a $ soli solici cita ta toda toda la in#o in#orm rmac aci in n posi posibl ble e para para dete detect ctar ar incu incumpl mplim imie ient ntos os,, en luga lugarr de lleg llegar ar con con in#or in#ormac maci in n pre% pre%ia ia pro% pro%en enie ient nte e de los los cruc cruces es de
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in#ormacin de la base de datos de la SU1AT, reconocida como una de las bases de datos m"s completas del pa&s' (n un gran porcentaje de casos las #iscaliaciones originan reclamaciones ante la SU1AT $ luego apelaciones ante el Tribunal 0iscal' (l tiempo que demora resol%er una reclamacin reclamacin #"cilmente #"cilmente supera el a+o, en tanto que el tiempo que demora resol%er una apelacin apelacin #"cilmente supera los dos a+os'' •
Percepcin de la e%asin como una conducta com!n' /e acuerdo a in#ormacin di#undida en la prensa por la SU1AT el BM= de los ingresos de restaurantes $ *oteles $ el M= de los ingresos del sector comercio no es declarado a las SU1AT, SU1AT, e%adiendo el pago del I :;'
4. PRI%CIPA PRI%CIPAL#$ L#$ PROL#& PROL#&A$ A$ "#L $I$T# $I$T#&A &A TRI!T TRI!TA ARIO #% #L P#R P#R • •
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(l bajo ni%el de recaudacin, insu#iciente para #inanciar ser%icios p!blicos adecuados La concentracin concentracin de la recaudacin recaudacin en el gobierno central $ la poca participacin participacin de los gobiernos gobiernos regionales $ locales' La estructura de la recaudacin con ma$or preponderancia de los impuestos indirectos $ la baja recaudacin de los impuesto directos -renta $ propiedad. lo que causa que el impacto de la tributacin en la equidad sea m&nimo' Los altos ni%eles de e%asin tributaria del impuesto a la renta $ del impuesto general a las %entas Las altas tasas impositi%as La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas, e)oneraciones que no contribu$en a la equidad $ reg&menes especiales que promue%en la atomiacin de las empresas $ la e%asin'
LI%#A&I#%TO$ "# POLÍTICA TRI!TARIA (n materia tributaria, los lineamientos de pol&tica para el trienio >59>5H deber"n buscar que el actual sistema tributario contin!e orient"ndose a cumplir con los principios de su#iciencia, e#iciencia, equidad $ simplicidad que %ienen sustentando la adecuad a aplicacin del Sistema Tributario en el pa&s' As&, la e%aluacin permanente del e#ecto econmico de los principales impuestos que con#orman el Sistema Tributario 1acional -Impuesto a la 7enta, el Impuesto :eneral a las ;entas, el Impuesto Selecti%o al Consumo., permitir" su optimiacin garantiando un adecuado ni%el de recaudacin $ la neutralidad en las decisiones de los agentes econmicos' (n el caso del Impuesto a la 7enta se deber" buscar incrementar la equidad en la a#ectacin de dic*o impuesto, intentando cerrar la brec*a e)istente entre las tasas que gra%an el capital $ el trabajo' (n cuanto al I:;, se deber" buscar dotar de ma$or neutralidad al re#erido impuesto, eliminando las distorsiones ocasionadas por las e)oneraciones que tengan nulo impacto en el bienestar social o de aquellas que incenti%en la comisin de delitos tributarios' Asimismo, considerando que el I:; es un impuesto que comprende la totalidad de las acti%idades econmicas $ de los procesos de distribucin $ produccin de bienes $ ser%icios, se pondr" én#asis en la e%aluacin permanente $ continua de la legislacin %igente, estructura $ administracin del Impuesto a #in de disminuir las distorsiones que pudieran a#ectar las decisiones de in%ersin $ de consumo' /e otro lado, con el objeto de #ortalecer la recaudacin del I:; $ ampliar la base tributaria, se deber" buscar el per#eccionamiento de los mecanismos que a$udan a combatir $ reducir la in#ormalidad, e%asin e incumplimiento en el pago del ImpuestoE para lo cual se deber"n e%aluar modi#icaciones de &ndole normati%o a los sistemas de reten ciones, percepciones $ detracciones detra cciones que #aciliten las labores no solo so lo de la Administracin Tributaria sino también de los contribu$entes' (n el caso del Impuesto Selecti%o al Consumo se buscar" organiar la a#ectacin del re#erido impuesto, en #uncin a la e)ternalidad negati%a que genera el consumo de los bienes a#ectos *a dic*o impuesto -combustibles, cer%eas, cigarrillos, entre otros.'
CO%CL!$IO%#$ 1. La Pol&tica Tributaria es parte de la pol&tica #iscal, es decir, parte de la pol&tica p!blica' Una pol&tica p!blica se presenta bajo la #orma de un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogr"#ico, en el que se articulan el (stado $ la sociedad ci%il'
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2. Se sostiene que los principales problemas del sistema tributario abarcan2 el bajo ni%el de la recaudacin, que lo *ace insu#iciente para #inanciar ser%icios p!blicos adecuadosE la concentracin de la recaudacin en el gobierno central $ la poca participacin de los gobiernos regionales $ localesE la estructura de la recaudacin con ma$or preponderancia de los impuestos indirectos $ la baja recaudacin de los impuestos directos, que determina que el impacto de la tributacin en la equidad sea m&nimoE los altos ni%eles de e%asin del impuesto a la renta $ del I:;E las altas tasas impositi%as en comparacin con las tendencias $ est"ndares internacionalesE la reducida base tributaria, tributaria, originada por deducciones deducciones generosas, generosas, e)oneracione e)oneracioness que no contribu$en contribu$en a la equidad $ reg&menes especiales que promue%en la atomiacin de las empresas $ la e%asinE $, #inalmente, la complejidad del sistema tributario en su conjunto' . Los pa&ses en desarrollo que procuran integrarse plenamente a la econom&a mundial probablemente necesiten un ni%el tributario m"s ele%ado para lograr que el gobierno desempe+e un papel m"s cercano al de los pa&ses industriales, que en promedio perciben el doble de ingresos tributarios' 4. Los pa&ses pa&ses en desarro desarrollo llo deber"n deber"n reduci reducirr marcada marcadament mente e su dependen dependencia cia con respec respecto to a los impuestos al comercio e)terior, sin crear al mismo tiempo desincenti%os econmicos, especialmente al recaudar m"s recursos pro%enientes del impuesto sobre el ingreso de las personas #&sicas' Para superar estos desa#&os, los responsables de la #ormulacin de pol&ticas tendr"n que establecer las prioridades correctas en materia de pol&tica $ contar con la %oluntad pol&tica para poner en pr"ctica las re#ormas que se necesitan' 3. ()iste una serie de #actores que in#lu$en de #orma distinta en los resultados, tanto globales como a ni%el indi%idual' (ntre ellos destacan la e%olucin de la acti%idad econmica, las modi#icaciones introducidas antes o durante el per&odo de an"lisis, la e)istencia de e)oneraciones $ reg&menes de tributacin reducida, el comportamiento de los contribu$entes respecto al pago de tributos -e%asin tributaria.' ILIO,RA/ÍA Pol&tica Tributaria para el >559>5'Lima, >559>5'Lima, Per!' 7ecuperado de2 1. Arias'L' ->55.' Pol&tica ttp'55666.cie7.or).pe57ite75de8ault58ile75in9e7ti)acione75politicatribu ttp'55666.cie7.or).pe57ite75de8ault58ile75in9e7ti)acione75politicatributariadocu(ento.pd8 tariadocu(ento.pd8 2. Aprueban /eclaracin de Principios de Pol&tica 0iscal del de l 4arco 4acroeconmico 4ultianual >59>5H' ->5.'Lima, Per!' 7ecuperado de2 8ile'555C'5!7er75O#RLITO5"o6nload75R&:;2<12#/13.pd8 . Tello, Tello, ?' ->>.' (laboracin de un Indicador del Impulso 0iscal' 7ecuperado de2 ttp'55666.cie7.or).pe57ite75de8ault58ile75in9e7ti)acione75elaboracion ttp'55666.cie7.or).pe57ite75de8ault58ile75in9e7ti)acione75elaboracion=de=un=indicador=del= =de=un=indicador=del= i(pul7o=8i7cal.pd8 4. 8logspot'com' Pol&tica Tributaria de#inicin' 7ecuperado el 5M55del >5H de2 ttp'55>atiru23<.blo)7pot.co(52<151<5politica=tributaria=de8inicion.t(l 3. 7ania 0inanas Per!' QRué es el I:; '7ecuperado el N55 del >5H de2 ttp'55666.ran>ia.pe5blo)57unat=i(pue7to7522?@23=ue=i)9 B. 7ania 0inanas Per!' Impuesto Selecti%o al Consumo' 7ecuperado el N55del >5H de2 ttp'55666.ran>ia.pe5blo)57unat=i(pue7to7521222=i7c=i(pue7to=7electi9o=con7u(o ?. /eperu'com' (l Impuesto a la 7enta' 7ecuperado el N55del >5H de2 ttp'55666.deperu.co(5contabilidad5el=i(pue7to=a=la=renta=2?: CAPÍTULO ll Recaudación Tributaria
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(l tema de la insostenibilidad #iscal, es un problema con el que *a con%i%ido durante muc*as décadas el gobierno peruanoE problema que se *a re#lejado en los &ndices de dé#icit #iscal, los mismos que entre 5BB $ el >>5 tu%ieron un %alor %alor promedio de 6 por ciento' /esde el punto de %ista macroeconmico, la pol&tica #iscal debe cumplir un rol de estabiliacin, %ale decir, la pol&tica #iscal debe procurar ser e)pansi%a en per&odos de contraccin del ciclo $ debe procurar ser contracti%a en per&odos de e)pansin del mismo' /urante la reciente crisis #inanciera mundial, nuestro pa&s pudo en#rentar con relati%o é)ito la recesin mundial porque se pudo aplicar una pol&tica #iscal e)pansi%a #inanciada con los a*orros de los super"%its #iscales generados en el per&odo de bonana' Pero el rol de la pol&tica #iscal no es solo el de la estabiliacin, también tiene la importante #uncin de promo%er la equidad' Para ello, tiene dos instrumentos2 los impuestos $ el gasto p!blico' La tributacin debe permitir recaudar lo necesario para #inanciar el gasto p!blico, $, adem"s, debe contribuir a mejorar la distribucin del ingreso' Por otro lado, el gasto p!blico debe orientarse a generar las condiciones para el crecimiento, a tra%és de la in%ersin en in#raestructura, pero, al mismo tiempo, brindar ser%icios a los m"s necesitados' (n ese marco se ubica el presente documento de pol&tica' Su objeti%o es e#ectuar un conjunto de recomendaciones para incrementar la recaudacin de ingresos permanentes, de manera gradual $ sostenida' La estrategia que se propone es que dic*o incremento de la recaudacin esté principalmente basado en el impuesto a la renta $ en los impuestos a la propiedad, que son impuestos directos que contribu$en a la equidad, es decir, que gra%an m"s a quien m"s tiene' Cabe se+alar que, en los !ltimos a+os, si bien la recaudacin *a aumentado, lo *a *ec*o con base en el crecimiento de los impuestos a a miner&a, los cuales son %ol"tiles porque sus recursos son agotables' /e lo que se trata, por lo tanto, es que el crecimiento de la recaudacin tenga ingresos de car"cter permanente' (n la primera parte, se realia un diagnstico del sistema tributario, sustentado en in%estigaciones recientes de di%ersos autores $ en el an"lisis respecti%o del autor de este documento' A partir de ello se pretende determinar en qué medida el ciclo econmico a#ecta a la recaudacin total $ por tipo de impuesto, midiendo su intensidad $ sensibilidad'
:. LA /!%CI0% "# R#CA!"ACI0% TRI!TARIA :.1 Concepto y obeto 7ecaudacin2 #uncin p!blica que tiene por objeto procurar el ingreso en el Tesoro P!blico de los tributos pre%iamente liquidados' Art 5>'5 L:T2 ''' es el conjunto de #unciones administrati%as que tienen por objeto el cobro de las deudas tributarias' (l precepto contiene algunas incorrecciones2 Dace re#erencia a las #unciones administrati%as, cuando en realidad el término deber&a utiliarse en singular, porque la actuacin administrati%a es !nica, aunque después puedan e)istir m!ltiples acti%idades' Al re#erirse al cobro de las deudas parece dar a entender que siempre e)iste un comportamiento acti%o de los rganos administrati%os competentes en la materia, lo cual no es cierto porque en muc*as ocasiones, sobre todo en el per&odo de pago %oluntario, la actuacin administrati%a es meramente pasi%a, pues se limita a recibir las cantidades ingresadas, adem"s a tra%és de unas (ntidades que no #orman parte de la Administracin Tributaria' (s cierto que en estos casos los rganos tributarios competentes comprueban que se *a realiado el ingreso de #orma adecuada, pero normalmente es ésta una acti%idad interna que, por ello, no da lugar a procedimientos administrati%os en sentido estricto' Por ello parece m"s e)acta la de#inicin seg!n la cual la #uncin recaudatoria es el ejercicio de la #uncin administrati%a conducente a la realiacin de las deudas $ sanciones tributarias $ dem"s recursos de naturalea p!blica' 1os encontramos en una #ase del procedimiento de aplicacin de los tributos posterior a su cuanti#icacin' :.2 Di7toria de la recaudación' (l recaudador recaudador 9como lo identi#icamos identi#icamos en pleno siglo I9 cumpli cumpli un rol $ seguir seguir" " cumpliéndolo cumpliéndolo en el Per! porque el erario depende muc*o del (stado, cu$o %&nculo con el pueblo es estrec*o' (n esa relacin, lo esencial del recaudador es que su objeti%o principal es captar m"s rentas' Con la recaudacin de impuestos, el (stado se encargar" de dar a la sociedad las necesidades p!blicas que esta requiera' /ic*o de otra manera, la tributacin es importante para que el pa&s siga mejorando en di#erentes "mbitos' Si nosotros cumplimos cabalmente con el pago de los impuestos, pagamos los ser%icios que goamos como alumbrado p!blico, alcantarillado, ser%icios de limpiea, seguridad, *ospitales p!blicos, parques, centros comunitarios, etcétera' •
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